Raport Nr. 53709-XK

Kosova Rishikim i shpenzimeve publike

2 qershor 2010

Njësia për reduktim të varfërisë dhe menaxhim ekonomik Njësia e Evropës Juglindore dhe Shteteve Baltike Rajoni i Evropës dhe Azisë Qendrore

Dokument i Bankës Botërore

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

EKUIVALENTËT E VALUTËS (Norma e shkëmbimit valutore e datës 5 maj 2010)

Njësia valutore = Euro (�)Euro 1.00 = US$1.29 US$ 1.00 = �0.77

PESHAT DHE MASAT Sistemi metrik është përdorur në raport

VITI FISKAL

1 janar deri më 31 dhjetor

SHKURTESAT DHE AKRONIMET

AABMN Anketa e ambientit biznesor dhe mbarëvajtjes së ndërmarrjeve

LFPL Ligji për financat e pushtetit lokal

AACRK Autoriteti i aviacionit civil të Republikës së Kosovës

LVQL Ligji për vetëqeverisjen lokale

DFID Departamenti për zhvillim ndërkombëtar

LMFPA Ligji për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë

DR Drejtorati i rrugëve PABF Përkrahja në të ardhura si burim i fundit DRG Grupet diagnostike MEF Ministria e ekonomisë dhe financave DiR Departamenti i infrastrukturës rrugore MEM Ministria e energjisë dhe minierave ECAA Zona e përbashkët evropiane e aviacionit MASHT Ministria e arsimit dhe shkencës EFPIA Federata evropiane e industrive farmaceutike dhe

shoqatave MPMS Ministria e punës dhe mirëqenies sociale

ZRRE Zyra rregullative për energji MSH Ministria e shëndetësisë GMH Garancia minimale e të hyrave

BE Bashkimi Evropian KAB Korniza afatmesme buxhetore TLL Treni i lirisë së lëvizjes MTT Ministria e transportit dhe komunikimit ABEF Anketa e buxhetit të ekonomive familjare NATO Organizata e traktatit veriatlantik MDMA Modeli i dizajnit dhe mirëmbajtjes së autostradave OJQtë Organizatat joqeveritare SIMSH Sistemi informativ i menaxhimit të shëndetësisë LLKSH Llogaritë kombëtare të shëndetit FEIFSH Federata evropiane e industrive farmaceutike dhe

shoqatave OECD Organizata për bashkëpunim ekonomik dhe

zhvillim FMN Fondi monetar ndërkombëtar PEMTAG Projekti i asistencës teknike në menaxhimin e

shpenzimeve publike IPA Instrumenti i asistencës para hyrjes në BE QSHP Qendra e shëndetit primar IPI Instrumenti i projekteve për infrastrukturë IPVQ Institucionet e përkohshme të vetëqeverisjes ISHP Instituti i shëndetit publik PPP Partneritet publiko-privat BKK Buxheti i konsoliduar i Kosovës OSP Obligim i shërbimit publik KEK Korporata energjetike e Kosovës PTK Posta dhe telekomi i Kosovës KFOR Forca në Kosovë (NATO) SUP Spitali universitar i Prishtinës UÇK Ushtria � lirimtare e Kosovës PPZHPQ Programi i politikave zhvillimore për punësim të

qëndrueshëm ABK Agjencia e barnave në Kosovë SEETO Observatori i transportit i Evropës Juglindore KOSTT Operatori i rrymës, sistemit dhe tregut në Kosovë UNMIK Misioni administrativ i përkohshëm i Kombeve të

Bashkuara në Kosovë HK Hekurudhat e Kosovës UP Universiteti i Prishtinës TPKK Trusti pensional dhe i kursimeve i Kosovës USAID Agjencia e Shteteve të Bashkuara për zhvillim

ndërkombëtar PTKR Projekti i termocentralit Kosova e Re OBSH Organizata botërore e shëndetësisë AKM Agjencia kosovare e mirëbesimit BPV Bruto prodhimi vendor

Nënkryetar : Philippe H. Le Houerou Drejtoreshë e vendit : Jane Armitage

Drejtor i sektorit : Luca Barbone Udhëheqës i sektorit : William Dorotinsky

Udhëheqës i ekipit të detyrës : William Dillinger

PARAFJALË

Ky raport bazohet në rezultatet e një vargu misionesh në Kosovë nga tetori 2009 deri në maj 2010. Raportin e ka përgatitur një ekip i përbërë nga William Dillinger (udhëheqës ekipi të detyrës), Agim Demukaj adhe Borko Handjiski (korniza makroekonomike), Sachiko Kataoka dhe Flora Kelmendi (arsimi), Pia Schneider (shëndetësia), Anita Schwarz (pensionet), Boryana Gotcheva dhe Aylin Isik-Dikmelik (ndihma sociale), Jukka-Pekka Strand, Carolina Monsalve, dhe Martin Humphreys (transporti), Henk Busz (energjia), dhe Clelia Rontoyanni (qeverisja lokale). Shqyrtuesit ishin Debbie Wetzel (PRMPS) dhe Ardo Hansson (EASPR). Formatizimi dhe redaktimi i raportit u krye ngaVirginia Yates.

Ky raport është hartuar me pjesëmarrjen e shumë palëve kosovare. Këta përfshijnë

zyrtarë dhe personel të Ministrive të Financave dhe Ekonomisë, Arsimit, Shkencës dhe Teknologjisë, Shëndetësisë, Punës dhe Mirëqenies Sociale, Transportit dhe Telekomunikimit, Energjisë dhe Minierave, dhe Administrimit të Pushtetit Lokal. Këshilla të vlefshme janë dhënë edhe nga ekspertët vendorë dhe personeli i organizatave ndërkombëtare, duke përfshirë Sharr Kurtishin (konsultant), Alan Packer (ZCN) dhe Annalisa Fedelino (FMN).

PËRMBAJTJA

Përmbledhje...................................................................................................................................... i 

Hyrje................................................................................................................................................ 1 

Prapavija makroekonomike dhe fiskale ...................................................................................... 1 

Përbërja e shpenzimeve............................................................................................................... 4 

Arsimi.............................................................................................................................................. 5 

Shëndetësia.................................................................................................................................... 18 

Mbrojtja sociale............................................................................................................................. 26 

Pensionet ................................................................................................................................... 28 Ndihma sociale.......................................................................................................................... 36 

Transporti ...................................................................................................................................... 48 

Sektori i rrugëve ........................................................................................................................ 48 

Sektori i Hekurudhave............................................................................................................... 59 Aviacioni ................................................................................................................................... 65 

Energjia ......................................................................................................................................... 66 

Financat komunale ........................................................................................................................ 78 

Anekset.......................................................................................................................................... 93 

Aneksi A: Treguesit kryesorë të Kosovës, 2007-2012............................................................. 94 

Aneksi B: Harta e rrjetit të rrugëve dhe hekurudhave në Kosovë............................................ 95 Aneksi C: Plani i investimeve të infrastrukturës rrugore i MTT ............................................. 96 

Aneksi D: Korniza shumëvjecare e shpenzimeve për investimet në rrugë, 2010-2012........... 97 

Aneksi E: Kthimi ekonomik dhe financiar i investimeve të propozuara në rrugë ................... 98 Aneksi F: Masat e efikasitetit të energjisë ............................................................................... 99 

Aneksi G: KEK – Të dhënat kontabël të energjisë ................................................................ 104 

Harta............................................................................................................................................ 105 

i

Përmbledhje

Gjatë pjesës më të madhe të viteve 2000, Kosova ka ndjekur një politikë fiskale shumë konservative, duke kufizuar shpenzimet ndërsa të hyrat vazhdonin të rriteshin. Qeveria tash ka kaluar drejt një politike ekspansioniste të shpenzimeve. Në planin afatshkurtër, qeveria ka për qëllim të financojë deficitet e buxhetit nga kursimet e grumbulluara dhe huamarrjet, si dhe përmes shitjes së pasurive dhe përkrahjes për buxhetin nga donatorët. Asnjë nga këto zgjidhje nuk është e qëndrueshme. Në parim, ka hapësirë të rriten të hyrat – barra tatimore e Kosovës është e ulët me standarde regjionale. Por dobësia e instrumenteve vendore të tatimit e bën këtë të vështirë. Do të kërkohen kufizime nga ana e shpenzimeve. Duke pasur parasysh dobësitë e shërbimeve publike që janë të dokumentuara mirë në Kosovë, kjo do të kërkojë përmirësim në cilësinë e shpenzimeve publike – përmirësim në efikasitetin e ofrimit të shërbimeve publike – dhe jo zvogëlim të sasisë ose cilësisë së shërbimeve. Në këtë raport shikohen mundësitë e tilla në programet kryesore të shpenzimeve qeveritare.

Arsimi është programi më i madh i shpenzimeve qeveritare, dhe përfshin rreth 16 përqind të totalit. Shpenzimet publike në arsim në Kosovë janë relativisht të ulëta sipas standardeve regjionale. Për shkak të proporcionit të lartë të fëmijëve të moshës shkollore në popullsinë e Kosovës, shpenzimet për nxënës mbesin edhe më mbrapa. Mundësitë për të rritur efikasitetin e shpenzimeve janë të kufizuara. Përpjekjet për të përmirësuar efikasitetin e shpenzimeve në arsim në vendet tjera të rajonit janë fokusuar në konsolidimin e shkollave që kanë pak nxënës. Me rënien e numrit të nxënësve nëpër klasa, shumica e shteteve në rajon gjejnë veten në pozitë me shumë mësues dhe pak nxënës. Në Kosovë këto mundësi janë të kufizuara. Norma e natalitetit sapo ka filluar të bjerë dhe efekti i rënies së normës së natalitetit në numrin e nxënësve do të kompensohet me rënien e normës së mortalitetit të foshnjeve. Përveç kësaj, ndonjë kursim që del nga konsolidimi i shkollave që kanë pak nxënës do të kompensohet me nevojën për të zvogëluar numrin e tepërt të nxënësve në tjerat. Planet e qeverisë për të rritur normën e vijimit të shkollës së nivelit të mesëm do të kërkojnë edhe rritje të shpenzimeve. Caku më premtues i shkurtimit të shpenzimeve ndodhet te subvencionet e qeverisë për arsimin e lartë. Pagesa për shkollim në Universitetin e Prishtinës është zvogëluar shumë vitin e kaluar. Të gjithë studentët – jo vetëm ata me nevojë financiare – tash marrin subvencionim të konsiderueshëm. Qeveria mund të bëjë kursime pa i deprivuar studentët më të varfër nga qasja në arsim të lartë, duke i riformuluar subvencionet si grante individuale ku vërtetohet gjendja e individit dhe në bazë të asaj jepet granti.

Shëndetësia. Niveli i shpenzimeve të qeverisë në shëndetësi është më i ulëti në rajon (si përqindje e BPV-së) dhe madje edhe kjo shumë modeste është shpenzuar keq. Institucionet spitalore nuk shfrytëzohen mirë dhe kanë tepër punëtorë. Qeveria paguan tepër për barna dhe blen pajisje të sofistikuara për të cilat nuk ka nevojë. Në planin afatshkurtër, MSH-ja mund të përmirësojë efikasitetin e shpenzimeve duke zvogëluar numrin e personelit (veçanërisht personelin që nuk janë mjekë), duke përmirësuar konkurrencën në prokurimin e barnave, dhe duke i kufizuar blerjet e teknologjisë mjekësore të kushtueshme vetëm për ato që rekomandohen në Planin Master të Sektorit të shëndetësisë. Në planin afatmesëm, Kosova duhet të shqyrtojë probleme më fundamentale që vijnë nga stimulimet me të cilat përballen menaxherët e spitaleve dhe të qendrave të shëndetit primar (QSHP-të). Përderisa Kosova ende nuk është e gatshme për sistemet e pagesave në bazë të rasteve në spitalet publike, masa të menjëhershme mund të merren

ii

për të përmirësuar stimulimet me të cilat përballen QSHPtë. MSH-ja duhet që menjëherë të vërë në funksion sistemin e propozuar të granteve sipas performancës. Duhet edhe të kërkojë nga çdo QSHP që të krijojë regjistër pacientësh, për të siguruar që pagesat e qeverisë për shërbimet shëndetësore të pasqyrojnë vëllimin e shërbimeve të cilat ato në fakt i ofrojnë.

Ka një veprim të cilin qeveria nuk duhet ta bëjë. Qeveria po mendon të themelojë një fond shëndetësor, i cili do të financohej me kontribute nga punëtori dhe punëdhënësi. Duke pasur parasysh pjesmarrjen e lartë të ekonomisë joformale në Kosovë, baza e kontributeve të një fondi të tillë do të ishte shumë e kufizuar. Normat e larta të kontributeve, për më tepër, mund të diskurajojnë punësimin në sektorin e ekonomisë formale. Prandaj Qeveria duhet të vazhdojë të financojë shpenzimet e shëndetësisë nga të hyrat buxhetore.

Pensionet. Sistemi pensional i Kosovës është gjithëpërfshirës por edhe efektiv sa i përket kostos. Komponenti më i madh i tij përbëhet nga një pension fiks “bazë’ prej �45 në muaj (në vitin 2009) që u jepet të gjithë personave në moshën mbi 65 vjeç, pa marrë parasysh të ardhurat e mëparshme dhe as historinë e kontributeve. Si i tillë, ky sistem mbulon më shumë sesa sistemet pensionale të shteteve të krahasueshme në rajon. Personat që mund të dëshmojnë që kanë së paku pesëmbëdhjetë vjet të kontributeve nën sistemin pensional të ish-Jugosllavisë kanë të drejtë të marrin edhe �35 shtesë. Punëtorët nën moshën 55 vjeçare janë të obliguar të paguajnë dhjetë përqind të pagës së tyre në llogari individuale të pensionimit, të cilat i menaxhon Trusti Kosovar i Kursimeve për Pension (TKKP). Në përgjithësi sistemi funksionon mirë. Pensioni bazë siguron të ardhura minimale për jetesë për të gjithë kosovarët që janë shumë të vjetër të punojnë. Llogaritë e pensioneve të menaxhuara nga TKKP-ja i inkurajojnë punëtorët e rinj që të kursejnë për moshën e pensionimit. Ecuria financiare e fondeve që i menaxhon TKKP-ja deri më tash ka qenë e kënaqshme. Qeveria tash është nën presion që të rrisë shumën e paguar për ish-kontribuuesit. Kjo nuk është as praktike dhe as e përballueshme.

Ka edhe një rrezik që qeveria, me autoritetin e saj të ri për të marrë kredi, mund ta nxisë TKKP-në që të investojë tepër në bono të qeverisë. Propozim ligji i ri i fondit pensional do t’i mundësojë Bankës Qendrore që ta rregullojë alokimin e pasurive të TKKP-së. Rregulloret duhet të vendosin baraspeshë ndërmjet nevojave të brendshme të Kosovës për investime me nevojën për të siguruar sigurinë e kapitalit dhe normave të arsyeshme të kthimit për punëtorët.

Ndihma sociale. Përveç pensioneve, Kosova ofron tri forma tjera të mbrojtjes sociale. Forma më e përhapur, e quajtur “përkrahja në të ardhura si burim i fundit” (PABF) mundëson një transfer të paktë parash (mesatarisht �61 në muaj për familje) për familjet që i plotësojnë disa kritere rigoroze kategorike për të fituar të drejtën (p.sh nëse të gjithë anëtarët nuk janë në gjendje të punojnë për shkak të moshës, aftësisë së kufizuar, etj.) si dhe disa teste të të ardhurave dhe pasurive. Ky program është i orientuar mirë – 73 përqind të fondeve i arrijnë një të pestën e popullsisë më të varfër – por ka gabime të përjashtimit të disave që duhet mbuluar. Gjashtëdhjetë përqind e një të pestës më të varfër nuk marrin fare beneficione. Me kohë, kriteret e fitimit të së drejtës për këtë ndihmë duhet të rishikohen për të përfshirë një proporcion më të madh të një të pestës më të varfër.

Beneficionet e veteranëve të luftës përfshijnë pjesën më të madhe të shpenzimeve të mbetura për ndihmë sociale. Këto beneficione nuk jepen në bazë të testimit të kushteve

iii

ekonomike, dhe nuk llogariten kur përcaktohet nëse kanë të drejtë për PABF. Në fillim këto beneficione ishin të rezervuara vetëm për ata që drejtpërdrejt janë të prekur nga lufta: veteranët e paaftësuar dhe të mbijetuarit e atyre që janë vrarë në luftë. Gjatë katër viteve të fundit qeveria vazhdimisht e ka zgjeruar definicionin e grupeve që kanë të drejtë të përfshihen, për shembull familjet e invalidëve civilë të luftës. Tash po rritet presioni për të dhënë beneficione për të gjithë veteranët (ushtarakë ose civilë) mbi pesëdhjetë vjet në moshë, qoftë të plagosur në luftë ose jo. Këtij presioni duhet t’i bëhet rezistencë.

Rrugët. Shpenzimet për rrugë janë rritur dukshëm nga viti 2007, kryesisht për shkak të rritjes së investimeve në punët kapitale. Tash është vendosur që të rriten edhe më tutje pas nënshkrimit të kontratës për të ndërtuar një autostradë në korridorin 7 nëpërmjet Kosovës. Kostoja e kësaj pune, që tash vlerësohet të jetë 980 milion Euro, mund të tejkalohet konsiderueshëm. Kjo punë do të duhet të mbikëqyret me kujdes dhe kontratat të menaxhohen mirë, dhe të dyja këto funksione janë të pakta në Kosovë. Shpenzimet për mirëmbajtje nga ana tjetër, kanë mbetur të ulëta dhe ka gjasa të mbeten të ulëta duke pasur si rezultat përkeqësim edhe më të madh të rrjetit ekzistues të rrugëve.

Në planin afatshkurtër, qeveria duhet të sigurojë që autostrada e re të mos i pengojë shpenzimet themelore në mirëmbajtje, duke zvogëluar shpenzimet tjera kapitale në sektor. Kërkohen edhe reforma më fundamentale institucionale dhe procedurale. Norma e kthimit të shpenzimeve kapitale në përgjithësi është komprometuar nga dizajnimi i tepruar, vëmendja e pamjaftueshme ndaj çështjeve ekonomike (p.sh kërkesës), administrimi i dobët i kontratave, dhe pritjet jorealiste për fonde të huaja. Që të fillohet të adresohen këto probleme, baza ekzistuese e të dhënave të rrugëve dhe softueri i tyre (MDMA4) duhet të inkorporohen plotësisht në një proces të integruar të planifikimit, duke dhënë një plan investimesh në transport që është konsistent me kufizimet buxhetore. Ligji i prokurimit duhet të ndryshohet për të mundësuar kontrata më afatgjata të mirëmbajtjes. Që të adresohen kufizimet e kapacitetit në nivel lokal, qeveria duhet të marrë në konsiderim që përkohësisht të ri-klasifikohen disa rrugë lokale si përgjegjësi të Ministrisë së Transportit.

Hekurudhat. Shërbimi hekurudhor për udhëtarë në Kosovë është jashtëzakonisht i kufizuar. Megjithë subvencionimet e mëdha, vëllimi i udhëtarëve është në rënie. Në mungesë të kërkesës, shërbimet për udhëtarë duhet të kufizohen. E ardhmja është te transporti i mallrave. Vëllimi i transportit të mallrave është rritur në vitet e fundit dhe shërbimet e transportit të mallrave – kryesisht të bazuara në transportin e mineraleve – janë fitimprurëse. Produktiviteti i shërbimeve të transportit të mallrave të Hekurudhave të Kosovës megjithatë është ulët sipas standardeve regjionale, për shkak të tepricës së personelit dhe për shkak të një rrjeti të tejzgjeruar të hekurudhave. Qeveria ka plane ambicioze për të investuar në infrastrukturë që ka të bëjë me transportin e mallrave, një pjesë e së cilës propozohet të financohet nga buxheti. Këto plane janë tepër ambicioze. Edhepse ka nevojë për shpenzime modeste për të zëvendësuar dhe rehabilituar infrastrukturën e tanishme dhe lokomotivat, qeveria duhet të dedikojë energjitë e saj drejt zvogëlimit të numrit të tepërt të punëtorëve dhe racionalizimit të rrjetit, para investimeve tjera në këtë sektor.

Energjia. Korporata energjetike e Kosovës punon me minierat e linjitit (që janë burimi kryesor vendor i energjisë për Kosovën) dhe prodhon dhe shpërndanë rrymë në tërë vendin.

iv

Megjithë përmirësimet e kohëve të fundit, cilësia e shërbimeve të KEK-ut mbetet e dobët me ndërprerje të shpeshta të rrymës. KEK-u gjithashtu përballet me nevojën për investime masive të reja. Minierat ekzistuese të linjitit gati janë harxhuar dhe dy termocentralet e kompanisë janë tejet ndotëse dhe teknikisht jo të besueshme. Ky sektor gjithashtu është duke shterur buxhetin. Për shkak të lidhjeve ilegale të përhapura dhe për shkak të faturimit dhe inkasimit të dobët, katërdhjetë përqind të rrymës që hyn në rrjet vidhet ose ndryshe nuk paguhet. Subvencionet për të mbuluar humbjet operative të KEK-ut konsumojnë rreth katër përqind të buxhetit të qeverisë.

Qeveria është duke shikuar drejt investitorët privatë për të zgjidhur shumicën e këtyre problemeve. Është duke kërkuar investitorë privatë për një kompleks të ri të minierave dhe gjenerimit të rrymës që do të ndërtohet në faza për pesëmbëdhjetë vitet e ardhshme. Gjithashtu, ka për qëllim ta privatizojë shërbimin e distribucionit të KEK-ut – një lëvizje që shpreson se do ta përmirësojë inkasimin. Këto përpjekje kanë hasur në pengesa kohët e fundit dhe mund të mos përfundojnë për disa vite. Qeveria, dhe KEK-u mund të bëjnë shumë në ndërkohë për të përmirësuar ecurinë financiare të kompanisë. Këto masa do të kishin si përfitim që KEK-u të bëhej më tërheqës për investitorët privatë. E para nga të gjitha këto është përmirësimi i inkasimit. Përderisa KEK-u kohët e fundit ka bërë përmirësime të mëdha organizative dhe procedurale në inkasim dhe faturim, ato duhet të përkrahen me dënime më të ashpra për mosrespektim dhe masa për të efektivizuar procedurat gjyqësore. KEK-u mund edhe të zvogëlojë koston operative duke larguar punëtorët e tepërt, veçanërisht pasi objektet e reja hyjnë në funksion. Me përmirësimin e inkasimit Qeveria duhet gradualisht të ndërpresë subvencionimin e importit për KEK-un, duke e detyruar kompaninë të mbështetet më shumë në tarifat, duke vazhduar ta kompensojë KEK-un për subvencionet e obligueshme për familjet me të ardhura të ulëta dhe për rrymën që jepet pa pagesë për enklavat etnike.

Financat komunale. Qeveria komunale luan një rol gjithnjë e më të rëndësishëm në ofrimin e shërbimeve publike. Ajo momentalisht është përgjegjëse për të ofruar arsimin fillor dhe të mesëm dhe kujdesin primar shëndetësor, bashkë me një llojllojshmëri shërbimesh administrative dhe të infrastrukturës, duke përfshirë edhe mirëmbajtjen e rrugëve komunale. Kostoja rrjedhëse e arsimit dhe shëndetësisë kryesisht financohet përmes transfereve nga qeveria qendrore, të ndara për ato dy qëllime. Shpenzimet e përtëritshme në funksionet tjera kryesisht financohen nga një grant i përgjithshëm, duke e plotësuar me tatimin në pronë të administruar në nivel lokal dhe me taksa të ndryshme.

Në tërësi, sistemi i financave të përtëritshme është i dizajnuar mirë. Rregullat për shpërndarjen e transfereve janë të barabarta dhe objektive. Më e rëndësishmja është se ato vërehen në praktikë. Sistemi i ndarjes së fondeve për punët kapitale është më pak i tillë. Praktikat dallojnë sipas sektorit. Ndërtimi i shkollave planifikohet dhe financohet drejtpërdrejt nga Ministria e Arsimit, me qeveritë lokale që luajnë një rol vetëm periferik. Klinikat e shëndetit primar, në të kundërten, financohen kryesisht nga të hyrat e komunës, me pak të hyra nga Ministria e Shëndetësisë. Rrugët bien diku ndërmjet të dyjave, ku Ministria e Transportit jep fonde të konsiderueshme për bashkëfinancim në investimet në rrugët lokale dhe luan rol të rëndësishëm në përcaktimin e ndarjes së tyre. Përderisa financimi i ndërtimit të shkollave duket se është i orientuar mirë, financimi i rrugëve thuhet se është i politizuar. Në mungesë të një udhëheqësie qendrore, ndarja e fondeve për shëndetin primar është kryesisht pasqyrim i iniciativave lokale. Nën kushtet e tanishme, ky rast është bindës për centralizim të fondeve për

v

këta tre sektorë në ministritë përkatëse dhe ndarjes së fondeve sipas rregullave të definuara qartë. Komunat duhet të jenë të lira të financojnë sektorët më pak të rëndësishëm nga të hyrat e tyre.

Përfundim. Në tërësi, Kosova është në pozitë të mbajë pozitë të qëndrueshme fiskale ndërsa vazhdon të përmirësojë cilësinë e shërbimeve publike. Sektori publik është i vogël në krahasim me BPV-në, dhe nuk e bart barrën e obligimeve afatgjata – për pensionerët, veteranët, kreditorët – të cilat i kërcënojnë financat e shteteve fqinje. Megjithatë është me rëndësi kritike që qeveria të rezistojë ndaj presioneve për të rritur të drejtat për përfitime – veçanërisht për pensionerët dhe veteranët, që të kufizojë planet ekstravagante për investime kapitale – veçanërisht në sektorin e transportit – dhe që të bëjë reforma fundamentale – në financimin e kujdesit shëndetësor, në marrëdhëniet e saj financiare me KEK-un dhe në ndarjen e financimit të investimeve kapitale për shkollat e komunave, klinikat dhe rrugët për të evituar deficite të paqëndrueshme në të ardhmen.

Tabela më poshtë jep përmbledhjen e agjendës për reforma të m[enjëhershme. Është e ndarë në tri lloje të veprimeve: (1) veprimet që qeveria mund t’i marrë për të krijuar kursime të menjëhershme; (2) shpenzimet e rritura që qeveria është nën presion t’i pranojë dhe që duhet t’i rezistojë; dhe (3) veprimet që qeveria duhet t’i marrë për të rritur efikasitetin e shpenzimeve, në sektorët e caktuar edhe nëse ata nuk gjenerojnë kursime neto për buxhetin në tërësi.

Prioritetet e menjëhershme për reforma

Hapat e menjëhershëm për të krijuar kursime

Energjia Shpallja dhe zbatimi i dënimeve më të ashpra kundër lidhjeve ilegale dhe llogarive delikuente; efektivizimi i procedurave gjyqësore për të lehtësuar këtë proces

Rrugët Monitorimi për së afërmi i shpenzimeve në korridorin 7

Hekurudhat Ndërprerja e shërbimeve për udhëtarë, zvogëlimi i numrit të personelit, racionalizimi i rrjetit të transportit të mallrave

Arsimi Rritja e pagesës për regjistrim në Universitetin e Prishtinës, subvencionimi i studentëve të varfër

Shëndetësia Shkurtimi i numrit të personelit jo-mjekë, rritja e konkurrencës për barna, zvogëlimi i shpenzimeve në pajisje të teknologjisë së lartë

Presioni për shpenzime që duhet të rezistohen

Pensionet Të mos rriten pensionet për ish-kontribuuesit

Ndihma sociale

Të mos zgjerohen beneficionet për veteranët e luftës që nuk janë paaftësuar, pa marrë parasysh moshën

Masa të efikasitetit që janë neutrale për buxhetin

Rrugët Ndërrimi i financimit nga investimet në mirëmbajtje, rehabilitim

Financat komunale

Racionalizimi i ndarjes së fondeve të investimeve për klinikat e shëndetit primar, rrugët lokale

Shëndetësia Implementimi i granteve sipas mbarëvajtjes

vi

1

Hyrje

1. Në kontekstin e rritjes së deficitit fiskal, ky RSHP ka për qëllim identifikimin e mënyrave për të ndalur rritjen e shpenzimeve publike në Kosovë duke ruajtur ose përmirësuar cilësinë e shërbimeve publike. Në të shqyrtohen gjashtë nga fushat e shpenzimeve qeveritare më të mëdha: arsimi, shëndetësia, mbrojtja sociale (duke përfshirë edhe pensionet), transporti (rrugor dhe hekurudhor), dhe subvencionet për sektorin e energjisë dhe komunat. Në secilën nga këto fusha rishikohen shkurtimisht suksesi i tanishëm dhe mandej identifikohen veprimet që mund të çojnë deri te rritja e efikasitetit. Ky RSHP është koordinuar mirë me aktivitetet e fondit multi-donatorësh të mirëbesimit të menaxhuar nga Banka Botërore (PPZHPQ) dhe me dialogun e vazhdueshëm të FMN-së me qeverinë për këto çështje. Produkti i tij është paraparë t’i ndihmojë qeverisë për përgatitjen e buxhetit të vitit 2011.

Prapavija makroekonomike dhe fiskale  

2. Kosova ka përjetuar rritje të njëllojshme ekonomike që nga fundi i konfliktit në vitin 1999. BPV-ja është rritur me norma dyshifrore në vitet 2000-2001, duke pasqyruar përpjekjet e rindërtimit masiv të financuar nga donatorët në fund të konfliktit. Rritja e mëpastajme ishte mesatare dhe e shtyrë nga financimi i vazhdueshëm nga donatorët, dërgesat e diasporës dhe një rimëkëmbje graduale në aktivitetet ekonomike. Ndërmjet viteve 2005 dhe 2007 rritja vjetore ishte mesatarisht rreth 4 përqind, e mbajtur me konsumin dhe investimet në rritje. Eksportet gjithashtu janë rritur shpejt por nga një bazë fillimi shumë e ulët, ashtuqë kontributi i tyre ishte më modest. Zhvillimi arriti kulmin me 5.5 përqind në vitin 2008, me fuqinë e një politike fiskale ekspansioniste.

3. Kriza globale financiare dhe ekonomike ka pasur ndikim relativisht të vogël në ekonomi, duke pasqyruar integrimin e kufizuar të Kosovës me pjesën tjetër të botës. Efektet negative të krizës janë bartur përmes tri kanaleve: dërgesat e diasporës, eksportet dhe investimet e huaja direkte (IHD). Dërgesat e diasporës që përbënin rreth 12 përqind të BPV-së në vitin 2008 janë mbajtur mirë deri më tash, megjithë frikës për zvogëlim të shpejtë për shkak të recesionit në destinacionet kryesore të emigrantëve, siç janë Gjermania dhe Zvicra. Edhepse eksporti i mallrave nga Kosova vuajti një rënie të ashpër (rreth 18 përqind) në vitin 2009, pjesëmarrja e tij ende e vogël në BPV (rreth 5.6 përqind) ka kufizuar ndikimin në rritjen e përgjithshme. Megjithatë, IHD-të kanë rënë nga kulmi prej �440 milion në vitin 2007, në �366 milion në vitin 2008 dhe �138 milion në gjysmën e parë të vitit 2009.

Kutia1. Kosova me pak fjalë

Kosova me një popullsi rreth 2.0 milion banorë dhe me një BPV për kokë banori prej �1,760, ështënjë nga shtetet më të varfëra në Evropë. Varfëria mbetet e përhapur dhe e qëndrueshme me 45 përqind të popullsisë nën kufirin kombëtar të varfërisë. Norma zyrtare e papunësisë është 48 përqind; më e keqja në Evropë. Kjo kompensohet me një sektor të madh të ekonomisë joformale. Ekonomia megjithatë mbetet gjerësisht e varur nga dërgesat e diasporës dhe ndihma e donatorëve.

2

Figura 1. Trendet në të hyrat dhe shpenzimet e konsoliduara

mijë

Eur

o

Të hyrat

Shpenzimet

Burimi: 2005-2009: Pasqyrat financiare të QK (ekzekutimi i buxhetit); 2010-2012: buxheti 2010.

4. Edhepse ekonomia e Kosovës ka mbetur elastike përballë krizës deri më tash, pikëpamja makroekonomike materializon disa rreziqe. Përkeqësimi i kushteve ekonomike në BE, një burim madhor i dërgesave të diasporës dhe kërkesa (e paktë) për eksportet e Kosovës, mund të pengojnë rritjen. Shteti është duke u përballur edhe me disa kufizime të jashtme të politikave që kanë implikime ekonomike. Progresi drejt hyrjes në BE do të kërkojë zgjidhjen e statusit ndërkombëtar të Kosovës. Mungesa e kontrollit doganor në veri të Kosovës dhe mos njohja nga Bosnja dhe Serbia e vulave doganore, pasaportave dhe targave të regjistrimit të Kosovës ka penguar që eksportet e Kosovës të arrijnë në këto tregje dhe transitin e produkteve kosovare përmes këtyre shteteve. Përkrahja nga donatorët që ka mbetur e lartë deri më tash mund të fillojë të bjerë në afatin e mesëm .

5. Faktorët vendorë gjithashtu ndikojnë në situatën ekonomike. E ardhmja e sektorit të energjisë ende nuk është e qartë dhe zhvillimet në këtë sektor do të kenë ndikim të madh në ekonominë e Kosovës. Përderisa sektori bankar ka mbetur stabil dhe depozitat si dhe kreditë për sektorin privat kanë vazhduar të rriten me norma dyshifrore në vitin 2009, ka dëshmi që bankat janë bërë më të matura kur është fjala për të dhënë kredi pasi që kreditë e këqija kanë filluar gradualisht të rriten. Në fund, prospekti ekonomik i Kosovës do të ndikohet nga suksesi i saj për të përmirësuar ambientin afarist. Duke pasur parasysh të gjithë këta faktorë, rritja e BPV-së pritet të mbetet e moderuar me rreth 5.5% në vitin 2010 dhe 2011. (Shih Aneksin Tabela 1: Treguesitt kryesorë.)

6. Politika fiskale. Deri në kohët e fundit, Kosova ka përdorur një politikë fiskale tepër konservative. Sektori publik në përgjithësi është i vogël. Në vitin 2008, shpenzimet e qeverisë ishin të barabarta me vetëm 25% të BPV-së—për dallim nga 30% në Shqipëri dhe 45% në Serbi, dhe zgjerimi i tyre deri kohët e fundit ishte i kufizuar nga fakti që tatimet vendore nuk mund t’i mbulojnë plotësisht shpenzimet dhe qeveria nuk ka mundësi të marrë borgj.

7. Pas kojnfliktit u krijua me sukses një sistem i ri tatimor. Të hyrat u rritën pesëfish ndërmjet vitit 2000 dhe 2004. U ngadalësua në vitin 2005 por u shpejtua prapë në 2006 dhe

2007, pjesërisht si rezultat i reformave në politikën dhe administratën tatimore. Shpenzimet në ndërkohë u rritën më ngadalë dhe në fakt u zvogëluan ndërmjet viteve 2005 dhe 2007. Rezultati, siç është dhënë në Figurën 1, ishte një suficit i konsiderueshëm total në vitin 2007. Kohët e fundit kufizimet fiskale u dorëzuan për shkak të një politike fiskale ekspansioniste. Balanci i përgjithshëm i buxhetit në Kosovë si përqindje e BPV-së ra nga një suficit prej 6.7% në vitin 2007 deri në një deficit prej 0.4% të BPV-së

3

në vitin 2008, kryesisht për shkak të rritjes së shpejtë të shpenzimeve kapitale. Për vitin 2009, deficiti primar u rrit në 1.6%.1 Edhe kjo u arrit vetëm nga fuqia e një pagese të madhe të dividendës nga kompania e telekomunikacionit që është pronë e qeverisë (PTK) me �200 milion. Në mungesë të dividendës së PTK-së, deficiti do të ishte 6.8%. Buxheti i vitit 2010 parasheh një deficit prej rreth 2.5% të BPV-së. Ai do të rritej në 3.8% në vitin 2011.2 Një pjesë e rëndësishme e kësaj shume (�70 milion) pritet të financohet nga donatorët në formë të përkrahjes buxhetore. Në mungesë të burimeve të tilla të jashtme të financimit qeveria përballet me prospektin e deficiteve në rritje në vitet që do të vijnë. 8. Në planin afatshkurtër, deficitet mund të financohen nga shitja e pasurive tjera dhe nga rezervat. Qeveria ka filluar privatizimin e PTK-së, edhepse detajet e privatizimit ende nuk janë përcaktuar. MFE vlerëson që privatizimi mund të sjellë deri në �500 milion dhe mund të përfundohet deri në vitin 2011. Përveç kësaj, strategjia e energjisë e miratuar kohët e fundit përfshin një plan për të shitur KEK-un, që mund të gjeneronte dhe rreth �40-60 milion tjera në të ardhura nga privatizimi. Deficitet mund të financohen edhe duke shfrytëzuar rezervat, që vlerësoheshin të jenë �380 milion në fund të vitit 2009. Në planin afatmesëm megjithatë këto burime do të harxhohen. Në mungesë të zvogëlimit të shpenzimeve Kosova do të duhet të marrë kredi.

9. Para vitit 2010, qeveria nuk kishte autoritet ligjor për të marrë borxh, mirëpo ligji i ri për borxhet publike që u aprovua në fillim të vitit 2010 i mundëson qeverisë qendrore si dhe komunave të kenë qasje në burimet vendore dhe të jashtme të financave. Ligji vendos një kufi të borxhit të përgjithshëm publik të mundshëm në 40% të BPV.3 Duke pasur parasysh nivelin e ulët të tanishëm të borxhit (6.4% të BPV) qeveria duket se ka mjaft hapësirë për të mbuluar nevojat e veta për financim nga huamarrja. Megjithatë, Kosova është duke u përballur edhe me detyrimet tjera që mund të krijohen e që lidhen me ish Jugosllavinë. Këto detyrime që mund të krijohen ndaj Klubit të Parisit, Klubit të Londrës dhe kreditorëve tjerë janë vlerësuar nga FMN-ja se janë gjithsej rreth �442 milion. Kohët e fundit Banka Botërore dhe Fondi Monetar Ndërkombëtar kanë bërë një analizë të qëndrueshmërisë së borxhit për Kosovën. Është ardhur në përfundim që trajektorja e tanishme financiare e Kosovës është e qëndrueshme. Por rreziku i borxhit konsiderohet të jetë i moderuar, duke qenë se AQB-ja erdhi në përfundim që ky rezultat është i ndjeshëm ndaj trendeve në deficitin primar të Kosovës. Të hyrat më të ulëta sesa pritet, ose shpenzimet në rritje (që nuk lidhen me borxhet) mund të hedhin lehtë Kosovën jashtë rrugës. 10. Rritja e të hyrave qeveritare mund të jetë një pjesë e zgjidhjes. Barra e tërësishme tatimore e Kosovës është relativisht e ulët. Kjo është pjesërisht për shkak të politikës së qëllimshme – normat zyrtare tatimore janë relativisht të ulëta – dhe pjesërisht për shkak të mungesës së mbledhjes së tatimeve. Ekonomia e Kosovës karakterizohet me një sektor të madh të ekonomisë joformale. Nënraportimi i veprimtarisë ekonomike me qëllim të tatimeve është

1 Shifrat bazohen në të dhënat e ekzekutimit të buxhetit dhe dallojnë pak nga ato që i jep FMN-ja. Vini re që deri në vitin 2009, në mungesë të obligimeve për servisim të borxhit, balanci primar i Kosovës ishte balanci i saj i përgjithshëm. Në vitin 2009, qeveria u pajtua të fillojë servisimin e disa borxheve të krijuara nga qeveria e ish-Jugosllavisë. Përafërsisht një e treta e totalit është parapaguar në vitin 2009, duke lënë një mbetje prej �248.3 milion në fillim të vitit 2010. 2 Siç është diskutuar më vonë në raport, kjo shifër nuk pasqyron koston e plotë të autostradës së koridorit 7. 3 Kufiri përfshin garancitë publike dhe borxhin komunal. Borxhi komunal afatgjatë në mënyrë eksplicite është i kufizuar në dy përqind të PVB-së.

4

shumë i përhapur. Në parim, përmirësimi i administratës tatimore do të zgjeronte bazën tatimore dhe të rriste të hyrat tatimore. Disa hapa pozitivë tashmë janë marrë në këtë drejtim, duke përfshirë futjen e numrave të identifikimit të tatimpaguesve dhe arkave elektronike fiskale. FMN-ja ka dhënë përkrahje për të forcuar administratën tatimore. KASH parasheh rritje të qëndrueshme të të hyrave siç është treguar në Figurën 1. Megjithatë, dallimi në rritje ndërmjet të hyrave dhe shpenzimeve nuk mund të adresohet tërësisht duke rritur tatimet. 11. Prandaj pjesa më e madhe e korrigjimeve do të duhet të bëhet në anën e shpenzimeve. Duke pasur parasysh mangësitë e dokumentuara mirë të shërbimeve publike në Kosovë, kjo do të kërkojë përmirësim të cilësisë së shpenzimeve publike dhe jo zvogëlim të sasisë ose cilësisë së shërbimeve. Pjesa tjetër e këtij raporti prandaj ka për qëllim të këshillojë qeverinë për mundësitë për të mbajtur ose përmirësuar cilësinë e shërbimeve publike pa rritur shpenzimet – dmth se si të bëhet më shumë me më pak shpenzime.

Përbërja e shpenzimeve�12. Kërkesat për buxhet vijnë nga një varg i gjerë sektorësh. Siç është treguar në Tabelën 1, arsimi ka qenë programi i vetëm më i madh i shpenzimeve qeveritare në vitin 2008,

duke përfshirë 16% të totalit (duke përfshirë edhe shpenzimet në këtë funksion nga qeveritë lokale). Transportimi – që kryesisht përbëhet nga ndërtimi dhe mirëmbajtja e rrugëve, përfshinte një pjesë të ngjashme të tërësisë. Shpenzimet për polici, shëndetësi, pensione dhe ndihmë sociale të gjitha marrin pjesë me shtatë deri në nëntë përqind të shpenzimeve të

tërësishme. Subvencionet për

kompaninë shtetërore të rrymës, KEK-un, konsumuan rreth katër përqind të tërësisë. Shpenzimet komunale, duke mos përfshirë shpenzimet komunale për arsim dhe shëndetësi, konsumuan rreth nëntë përqind të tërësisë.4 Marrë së bashku, këta sektorë përfshijnë rreth tetëdhjetë përqind të shpenzimeve të tërësishme.

4 Shifrat bazohen në shpenzimet aktuale dhe të zotuara siç janë raportuar në raportin e ekzekutimit të buxhetit të konsoliduar të Kosovës (BKK) për vitin 2008. BKK përfshin shpenzimet për kujdesin shëndetësor (Kosova nuk ka fond të posaçëm për sigurim shëndetësor) dhe pjesën më të madhe të shpenzimeve pensionale. (Siç është dhënë në tekst, Kosova ka një fond pensional të vogël që funksionon përmes kontributeve. Pjesa më e madhe e beneficioneve për pension paguhen nga të hyrat e përgjithshme.) Subvencionet për ndërmarrje raportohen neto nga të hyrat. BKK

Tabela 1. Përbërja sektorale e shpenzimeve publike (�mil)

2007 realizimi

2008 realizimi

2009 buxhet

i

2010 buxheti

Përq e totalit 2008

Ndr 2008-2010

Arsimi* 127.0 167.0 177.1 169.5 16 2 Transporti ** 37.7 166.8 116.0 130.8 16 -22 Tjera qendrore 64.6 101.2 141.2 112.4 10 11 Policia 83.9 95.7 102.6 110.8 9 16 Shëndetësia* 74.0 88.4 113.4 102.9 9 16 Tjera komunale 61.4 87.0 116.0 129.0 9 48 Pensionet 67.0 80.5 89.4 100.7 8 25 MEF/MPA/KTC 102.7 72.7 150.2 93.2 7 28 Mbrojtja sociale 56.1 69.3 69.5 72.9 7 5 Subvencionet e

KEK-ut 11.5 42.8 47.1 44.5 4 4 Drejtësia 26.3 29.7 36.4 36.5 3 23 KM/Kuvendi 11.4 13.9 17.8 21.1 1 52

Totali 723.4 1,015.0

1,176.7 1,124.3 100 11 *Shpenzimet komunale në arsim dhe shëndetësi klasifikohen në ata sektorë përkatës. ** Përfshin shpenzimet e MEF për blerjen e tokës për autostrada.

5

13. Trendet e shpenzimit dallojnë ndërmjet sektorëve. Ndërmjet vitit 2007 (realizimi) dhe 2010 (buxheti), shpenzimet për arsim, shëndetësi, polici dhe mbrojtje sociale të gjitha janë rritur për rreth një të tretën. Shpenzimet komunale (përveç arsimit dhe shëndetësisë) nga ana tjetër janë dyfishuar. Shpenzimi për transport dhe subvencione për kompaninë energjetike është rritur gati katërfish – edhepse krahasimet e shpenzimeve të realizuara dhe buxhetin në transport shtrembërohen për shkak të tendencës së qeverisë për të mos e ekzekutuar tërë buxhetin e punëve kapitale. KABi virtualisht parasheh të mos ketë asnjë ndryshim në përbërjen sektoriale të shpenzimeve ndërmjet viteve 2010 dhe 2012. Megjithatë, përvoja demonstron që KAB-ja ka shumë pak ndikim në përbërjen e buxhetit vjetor sipas sektorëve.

Arsimi 14. Sistemi arsimor në Kosovë përbëhet nga nëntë vite të arsimit të detyrueshëm themelor (fillor dhe i mesëm i ulët), me tri deri katër vite të arsimit të lartë të mesëm që nuk është i detyrueshëm.5 Qeveria mbështet edhe arsimin parashkollor që nuk është i detyrueshëm dhe që u shërben fëmijëve të moshës nga një deri gjashtë vjeç, dhe arsimin e lartë në Universitetin e Prishtinës.6 Siç është dhënë në Tabelën 2, përafërsisht 498,000 nxënës kanë vijuar sistemin e arsimit publik në tërësi në vitin akademik 2008/2009, 73% prej të cilëve në nivelin parafillor dhe fillor (klasët 0-9). Mjetet për arsimin themelor përbëhen nga 547 shkolla qendrore fillore (klasët 0-9) dhe 422 shkolla satelite (klasët 0-5). Shkollat qendrore fillore mund të kenë edhe 1-5 shkolla të lidhura satelite të cilat i menaxhojnë. Shkollat e mesme të larta përfshijnë 44 gjimnaze (arsimi i përgjithshëm) dhe 65 shkolla profesionale.

përfshin shpenzimet komunale, duke përfshirë edhe shpenzimet e financuara nga të hyrat vetanake. Të dhënat e trendeve deformohen nga ndryshimi i funksioneve nga UNMIK-u për institucionet e përkohshme të vetëqeverisjes (IPVQ) dhe mandej në Qeverinë e Kosovës, bashkë me mbylljen e Agjencisë Kosovare të Mirëbesimit. Të dhënat e detajuara të ekzekutimit të buxhetit për vitin 2009 ende nuk janë në dispozicion. 5 Qeveria momentalisht po planifikon ta bëjë arsimin e mesëm të lartë dhe një vit të arsimit parafillor të detyrueshme. Si rezultat i zhvillimit të një planprogrami të ri për arsimin profesional, qeveria është duke planifikuar edhe të amalgamohen të gjitha programet arsimore profesionale në klasat 10-12. 6 Ky RSHP nuk e diskuton Universitetin e Mitrovicës, një institucion që u shërben studentëve serb në Kosovë e I mnaxhuar nga Komuna e Mitrovicës and kryesisht I financuar nga Qeveria e Serbisë. Edhe pse propozimi I Ahtisaarit (Propozimi gjithpërfshirës për zgjedhjen e statusit të Kosovës, 2007) dhe Ligji No. 03/L-068 mbi Arsimin në komunat e Republikës së Kosovës kërkojnë qeverinë qendrore që të sigurojë qe universiteti merr objekte të përshtatshme dhe financim për operimet e tij nga buxheti I Republikës së Kosovës’ universiteti në fakt nuk merr fonde nga BKK.

6

15. Norma e vijimit të shkollës në nivelin fillor besohet se është afër universales me pak dallime gjinore dhe gjeografike.7

Mirëpo normat e vijimit bien pas nivelit të ulët të mesëm, veçanërisht te vajzat dhe fëmijët e varfër të të dyja gjinive. Në vitet 2005/06, norma neto e vijimit të shkollës së mesme të lartë ishte vlerësuar mesatarisht 74%, duke u sjellë prej 67% për një të pestën më të varfër deri në 81% për më të pasurën, dhe ndërmjet

67 përqind të vajzave dhe 81% të djemve.8 Në përgjithësi, norma e vijimit të arsimit të mesëm në Kosovë është ndër më të ulëtat në rajonin e Evropës Juglindore dhe Qendrore, e ngjashme me atë të Shqipërisë (74%) dhe Rumanisë (73%) dhe shumë më e ulët sesa në Maqedoni (82%), Bullgari (88%) dhe Hungari (91%).9,10

16. Megjithë rritjen e kohëve të fundit, shpenzimet publike në arsim në Kosovë ende janë relativisht të ulëta sipas standardeve regjionale. Shpenzimet qeveritare për arsim arrijnë gjithsej 4.3% të BPV-së në vitin 2008.11 Kjo është nën shifrën ekuivalente për Evropën Qendrore dhe Juglindore në tërësi (4.8%), si dhe nën shtetet si Polonia (5.7%); Sllovenia (5.7%); dhe Serbia (4.8%).12,13 Për shkak të proporcionit relativisht të lartë të fëmijëve të moshës shkollore në popullsinë e Kosovës, shpenzimi për nxënës mbetet prapa edhe më shumë pas mesatareve regjionale. Në vitin 2009, shpenzimet për nxënës në arsimin parauniversitar ishin rreth �243, ekuivalente me 14% të BPV për kokë banori.14 Shifra për krahasim për Hungarinë ishte përafërsisht 25%; për Bullgarinë dhe Kroacinë, 23%; dhe për Sllovakinë 15%.15

7 Megjithatë, duhet të vihet re që norma e vijimit të shkollës te disa minoritete etnike, psh romët, ashkalitë dhe egjiptianët besohet se është shumë më e ulët sesa mesatarja kombëtare edhe në nivelin e arsimit fillor. 8 Banka Botërore, 2007, Informata për vlerësimin e varfërisë në Kosovë, vëll. I, Trendet e Varfërisë 2003-2005.9 Banka Botërore, Baza e të dhënave EdStats. 10 Në mungesë të censusit të popullsisë, normat e vijimit të shkollës janë vlerësuar në bazë të Anketës së Buxhetit të Ekonomive Familjare (Banka Botërore, 2007, Vlerësimi i varfërisë në Kosovë Vëll. I: Shpejtimi i rritjes përfshirëse për të reduktuar varfërinë e përhapur gjerë). Në këtë vlerësim nuk ndahet norma e vijimit të shkollës për arsimin e detyrueshëm (klasët 1-9) në fillor dhe të mesëm të ulët. Norma gati universale e vijimit të shkollës për arsimin fillor prandaj bazohet pjesërisht në dëshmitë kualitative nga shkollat dhe zyrtarët e arsimit. 11 Kjo shifër përfshin shpenzimet nga komunat dhe Ministria e Arsimit dhe nuk përfshin shpenzimet e financuara nga participimet e studentëve. 12 Banka Botërore, 2008, Kosova: Dokument politikash për shpenzimet publike në arsimin parauniversitar, para. 1.21; Banka Botërore, Edstats; Banka Botërore, 2009, Serbia: Si të bëhet më shumë me më pak para, 2009. 13 Për shkak se sektori publik në Kosovë është relativisht i vogël në tërësi, proporcioni i shpenzimeve totale publike të ndara për arsim është pak më i lartë sesa në shtetet fqinje. Nëse nuk përfshihen participimet e paguara nga studentët e Universitetit të Prishtinës, shpenzimet pubilke në arsim përfshinin 15.4 përqind të shpenzimeve totale qeveritare në vitin 2008. Kjo në krahasim me Poloninë (12.7 përqind), Sllovenia (12.9 përqind) Estonia (14.4 përqind) dhe Republika Sllovake (14.7 përqind). 14 Vlerësuar nga autori në bazë të të dhënave buxhetore nga Ministria e Ekonomisë dhe Financave dhe të dhënave për studentët nga MASHT-i. 15 OECD, 2009, Arsimi në një vështrim 2009, Tabela B1.4 për OECD; Banka Botërore, 2008, Kosova: Kosova: Dokument politikash për shpenzimet publike në arsimin parauniversitar, fq. 11 për Kroacinë; UNESCO (http://stats.uis.unesco.org) për Bullgarinë.

Tabela 2. Nr i të regjistruarve sipas nivelit (Viti akademik 2008/09)

Nr i tëregjistruarve

% të totalit

Parafillore (mosha 1-6) & fillore (klasat 1-5)

365,473 73

E mesme e lartë 98,890 20 Universiteti i Prishtinës 33,834 7 Tërësisht 498,197 100 Burimet: MFE për regjistrimin parauniversitar; Universiteti i Prishtinës për regjistrimin në universitet.

7

17. Niveli i pagave. Edhe ky nivel i shpenzimeve në arsim përfaqëson një rritje të konsiderueshme në krahasim me vitet e mëparshme. Në vitin 2007, shpenzimet për arsim arrinin gjithsej vetëm 3.7% të BPV. Kjo rritje kryesisht pasqyron ndikimin e një rritjeje në pagat e mësimdhënësve që hyri në fuqi në tetor 2008. Kjo ka qenë pjesë e një përpjekjeje gjithëpërfshirëse të licensimit dhe zhvillimit profesional me qëllim të përmirësimit të aftësisë së qeverisë për të tërhequr dhe mbajtur personel të kualifikuar. Para reformës, pagat e mësimdhënësve ishin të njëtrajtshme, dhe dalloheshin vetëm sipas nivelit të klasës (dmth me paga të ndryshme për mësimdhënësit në nivel parafillor, fillor dhe të mesëm). Me këtë reformë qeveria paraqiti norma dalluese të pagesave në bazë të kualifikimeve dhe përvojës. Siç është treguar në Tabelën 3, paga bazë për mësimdhënësit e shkollës fillore tash sillet nga �216 (për mësimdhënësit pa kualifikime formale pedagogjike) deri në �292 për mësimdhënësit me diploma të avancuara, me pagesë shtesë në bazë të viteve të përvojës.16 Pagat për mësimdhënësit e shkollës së mesme mbeten pak më të larta se ato për mësimdhënësit e shkollës fillore.

18. Reforma e pagave të mësimdhënësve ishte një lëvizje e kërkuar për një kohë të gjatë dhe e arsyetuar mirë. Proporcioni i kompresimit të pagave që erdhi si rezultat i kësaj tash është afër mesatares së BE19 për shkollat fillore dhe të mesme (1.64 respektivisht 1.62). Megjithatë, kjo ishte e kushtueshme. Sipas reformës i gjithë personeli mësimdhënës, përveç atyre të pakualifikuar dhe atyre me më pak se një vit përvojë, morën një rritje page të një lloji. Si rezultat buxheti i vitit 2009 për grantet e arsimit (që financon pagat e mësimdhënësve në nivelin komunal) u rrit për 20% për të akomoduar vetëm rritjen e pagave. 19. Pagat pas reformës tash duket se kanë arritur nivelin adekuat.17 Paga mesatare e mësimdhënësit tash është �274. Kjo është rreth 7.5% më shumë sesa paga mesatare për postet administrative në sektorin publik.18 Por është rreth njëzet përqind nën pagën mesatare në sektorin privat dhe 25 përqind nën pagën mesatare të mësimdhënësve në sektorin privat.19 Në tërësi, niveli i ri i pagave të mësimdhënësve duket se është i krahasueshëm me ato të profesionistëve të ngjashëm në sektorin publik por pak më i ulët sesa në sektorin privat. Dëshmitë anekdotike trevojnë që reforma në paga ka pasur sukses t’i motivojë mësimdhënësit dhe të tërheqë të diplomuar të rinj nga universiteti. Në të vërtetë, si përgjigje ndaj kërkesës në rritje të studentëve dhe nxënësve, ministria ka dyfishuar numrin e të regjistruarve në Fakultetin e Edukimit në vitin akademik 2009/10.

16 Duhet të vihet re që numri i mësuesve që bien në kategorinë maksimale (Magjistraturë/doktoraturë dhe rreth 45 vjet përvojë) është shumë i vogël (më pak se 0.1 përqind). 17 Kur matet si përqindje e PVB për kokë banori për kokë banori (indikator standard në krahasimet ndërmjet shteteve) pagat e mësimdhënësve në Kosovë janë më të larta se në shtetet fqinje, kryesisht për shkak se PVB i raportuar i Kosovës për kokë banori është relativisht i ulët. 18 Krahasuesit e pagave në sektorin e ekonomisë formale bazohen në të dhënat nga Administrata Tatimore e Kosovës dhe përfaqësojnë mesataret për janar – qershor 2009. 19 Të punësuarit në sektorin privat të arsimit kryesisht përbëhen nga ligjëruesit dhe personeli tjetër në institucionet e arsimit të lartë dhe shkollat profesionale të specializuara siç janë ato për gjuhë të huaja. Duke pasur parasysh kualifikimet që nevojiten për këto poste, ato nuk mund të krahasohen në mëyrë strikte me mësimdhënësit në arsimin parauniversitar. Numri i punëtorëve në këtë kategori ka qenë 2,324 në vitin 2008 dhe 2,136 në vitin 2009, në krahasim me rreth 22,000 mësimdhënës në shkollat publike.

8

Tabela 3. Shkallët e reja të pagave të mësuesve (�, mujore)

Paga bazë në bazë të kualifikimeve

Me pagë shtesë sipas përvojës

Fillore E mesme Shkalla e ulët Shkalla e

lartë Mesatare

Të pakualifikuar / mësues fillestarë 216 236 216 238 227 5-vite shkollë e mesme për mësues 238 260 239 260 250 2-vite Shkolla e lartë pedagogjike 257 281 260 288 274* BA (3-vjet & 4-vjet) diplomë 274 300 289 306 298 Diplomë master dhe doktoraturë 292 319 307 370 339 Burimi: MEF. *MEF ka përdorur �274 si bazë e pagave të mësuesve kur llogariten grantet e arsimit për çdo komunë (Korniza afatmesme e shpenzimeve 2010-2012).

20. Si rezultat i kësaj, duket se ka pak arsyetim për rritje tjera të nivelit të pagave të mësimdhënësve në vitet e ardhme, përveç korrigjimeve për rritjen e kostos së jetesës dhe rritjen e vogël vjetore sipas viteve të përvojës. Në planin më afatgjatë, qeveria është duke shqyrtuar që të bëhen rritje pagash në bazë të arritjeve në punë. Si pjesë e përpjekjeve të saj për të përmirësuar cilësinë e arsimit, qeveria ka themeluar një Këshill të Licensimit të Mësimdhënësve dhe Zhvillimit të Karrierës dhe e ka ngarkuar me detyrën e hartimit të një mekanizmi për zhvillim profesional dhe vlerësim të arritjes që do t’i mundësonte mësimdhënësve të përmirësojnë kualifikimet e tyre dhe të ngriten në shkallën e karrierës si dhe një strukturë që i motivon dhe i shpërblen arritjet e larta.20 Mirëpo do të kalojnë disa vite derisa mekanizmi të zhvillohet dhe të hyjë në funksion. 21. Niveli i numrit të punëtorëve. Presioni për të rritur shpenzimet mund të vijë edhe nga rritja e numrit të të regjistruarve. Në parim, rritja e numrit të nxënësve/studentëve mund të vijë nga dy burime. I pari është rritja e popullsisë së moshës shkollore. Për dallim nga shtetet tjera në rajon ku norma e natalitetit tashmë ka rënë në mënyrë dramatike, Kosova është në fazë më të hershme të tranzicionit të saj demografik. Norma e papërpunuar e natalitetit në vitin 2008 vlerësohet të jetë 16 promil. Kjo është pesëdhjetë përqind më shumë sesa mesatarja e Evropës Lindore në tërësi dhe konsiderueshëm mbi nivelin e shteteve fqinje.21

22. Rënia në normat e natalitetit ka çuar në rënie të popullsisë së moshës shkollore në shtetet fqinje, sepse familjet që njëherë dërgonin tre ose katër fëmijë në shkollë tash dërgojnë vetëm një ose dy. Nuk është e qartë nëse kjo ende ka ndodhur në Kosovë. Në mungesë të

20 Udhëzimi administrativ nr. 16/2008, për Licensimin e Mësimdhënësve dhe Dallimet në Paga, jep një licencë të përkohshme dhe licencë të rregullt për mësimdhënësit. Ata me licencë të përkohshme (rreth 10 përqind të numrit të tanishëm të mësimdhënësve) duhet të plotësojnë disa kritere të kualifikimit dhe të trajnimit për të marrë licencën e rregullt. Nëse nuk i plotësojnë kriteret brenda periudhës trevjeçare, ata e humbin të drejtën për të dhënë mësim. Nga ana tjetër, mësimdhënësit me licencë të rregullt mund të promovohen në status të mësimdhënësit të karrierës, të avancuar, mentor ose të merituar. Për të lëvizuar nga një klasë në tjetrën, mësimdhënësit duhet të aftësohen dhe të marrin vlerësim pozitiv të arritjes. Të dhënat për llojet e trajnimit dhe vlerësimin e arritjeve janë duke u përgatitur momentalisht nga Këshilli i Licensimit të Mësimdhënësve dhe Zhvillimit të Karrierës. 21 Norma për Kosovën është vlerësuar nga autori. Sipas Rishikimit të OKB-së për prospektet e popullsisë botërore për 2008, norma e natalitetit për Evropën Lindore në tërësi ishte 10.4 promil. Për Serbinë ishte 11.6; Maqedonia, 10.9; dhe Shqipëria, 14.7.

9

regjistrimit të popullsisë së kohëve të fundit, trendet në madhësinë e familjeve nuk mund të përcaktohen me saktësi. Megjithatë ka dëshmi që familjet kanë filluar të bëhen më të vogla. Numri total i të regjistruarve në shkollë fillore në Kosovë ka rënë për rreth 7.6% ndërmjet viteve shkollore 2004/05 dhe 2008/09. Ndërsa norma e regjistrimit në shkollë në nivelin fillore ishte gati universale në dy vitet, kjo besohet se pasqyron një rënie në popullatën e moshës së shkollimit fillor. Po të vazhdonte ky trend, niveli i numrit të të regjistruarve do të binte me kohë, nëse të gjitha rrethanat tjera janë të njëjta. Norma në rënie e mortalitetit të foshnjave nga ana tjetër do të rrisë numrin e fëmijëve të moshës shkollore. Kosova ka normën më të lartë të mortalitetit të foshnjave në Evropë, që sillet nga 35 deri në 49 për çdo 1,000 lindje në çdo vit. Përmirësimi i normës së mortalitetit të foshnjeve do të rrisë numrin e foshnjeve që mbijetojnë deri në moshën shkollore. 23. Burimi i dytë potencial i rritjes është rritja e përqindjes së të regjistruarve, veçanërisht në nivelin e mesëm. Në përputhje me përpjekjet e qeverisë për të përmirësuar vijimin e arsimit të mesëm, regjistrimi në nivelin e mesëm të ulët tashmë është rritur për rreth shtatë përqind ndërmjet viteve 2004/05 dhe 2008/09 dhe në nivelin e mesëm të lartë për 38% dhe pritet të vazhdojë të rritet.22 Në mungesë së të dhënave të censusit, shifrat për përqindjen e tanishme të vijimit nuk mund të përcaktohen saktësisht për çdo klasë.23 Megjithatë të dhënat në dispozicion mundësojnë llogaritjen e përqindjes së ndërprerjes së shkollimit, dmth fëmijët që nuk e vazhdojnë shkollën pas përfundimit të një viti shkollor. Kjo jep një tregues të papërpunuar por të dobishëm të proporcionit të fëmijëve në një moshë të dhënë që përfundojnë tërë ciklin e arsimit fillor dhe të mesëm.24

24. Figurat 2-4 ilustrojnë rëndësinë e mundshme të këtyre dy ndikimeve në nivelin e vijimit të shkollës. Figura 2 ilustron skenarin bazë, në të cilin numri i lindjeve për vit mbetet në nivelin e tanishëm (34,000 në vit) dhe përqindja e mortalitetit të foshnjeve gradualisht përmirësohet nga 42 vdekje në një mijë, siç është tani në 30 për një mijë në vitin 2020. Supozohet se nuk ka ndryshime në përqindjen e ndërprerjes së shkollës në nivelin fillor dhe të mesëm dhe një përmirësim të lehtë në nivelin parafillor. Siç është treguar, niveli total i vijimit të shkollës do të zvogëlohej gradualisht sipas këtij skenari, me zvogëlim në nivelin fillor dhe të mesëm që është më i lartë sesa rritja kompensuese në nivelin parafillor. Në tërësi, vijimi i shkollës do të binte për 14% ndërmjet viteve shkollore 2009/10 dhe 2020/21.

22 Rritja e këtij të fundit pjesërisht pasqyron shtimin e një viti plotësues të arsimit të lartë të mesëm në vitin 2006/07. 23 As përqindja bruto e vijimit (numri i nxënësve në një klasë të dhënë i pjesëtuar me numrin e fëmijëve që janë për atë klasë) dhe as përqindja neto e vijimit (numri i studentëve në një klasë të dhënë që kanë të drejtë të jenë në atë klasë i pjesëtuar me numrin e fëmijëve që kanë të drejtë të vijojnë atë klasë) nuk mund të vlerësohet. 24 Për qëllim të këtyre llogaritjeve, përqindja e ndërprerjes së shkollës përfshin nxënësit që kryejnë 12 vite të arsimit themelor dhe të mesëm, por që nuk e përfundojnë vitin e 13të .

10

          

Z

F    T          

T

K

K

P

Z

F    N              

25. Figura 3 ilustron ndikimin e një numri në zvogëlim të lindjeve në vijimin e shkollës. Vija e sipërme (e kaltër) tregon vijimin e tërësishëm të shkollimit sipas skenarit bazë. Vija e mesme (e kuqe) supozon që raporti i lindjeve me popullatën bie në 14.8 për një mijë (niveli i Shqipërisë) deri në vitin 2015. Vija e pjerrët (e gjelbër) supozon që ajo bie në 13.8 për një mijë deri në atë vit.25 Të gjitha supozimet tjera të skenarit bazë mbeten të pandryshuara. Siç është treguar edhe një rënie e menjëhershme në përqindjen e lindjeve nuk do të ndikonte në numrin e të regjistruarve në shkollë derisa fëmijët e lindur në vitin e parë të projektimit të arrijnë moshën e regjistrimit në shkollë. Si rezultat efekti i zvogëlimit demografik do të vërehej vetëm pas vitit 2017. Pas këtij viti, efekti do të shënohej gjithnjë e më shumë. Sipas skenarit të rënies së menjëhershme, regjistrimi në nivelin parafillor do të ishte 15 përqind më i ulët sesa sipas skenarit bazë deri në vitin 2021. Regjistrimi në

nivelin fillor do të ishte pesë përqind më i ulët. Regjistrimi në nivelin e mesëm nuk do të prekej ende. 26. Zvogëlimi i përqindjes së ndërprerjes së shkollës do të kishte një ndikim të menjëhershëm dhe përmbajtësor në përqindjen totale të regjistrimit në shkollë. Skenari bazë i dhënë në Figurën 4 supozon të mos ketë ndryshim të përqindjes së ndërprerjes së shkollës në nivel fillor ose të mesëm. (Si i tillë, është identik me skenarin në Figurën 3.) Skenari i

25 Në mungesë të të dhënave të besueshme demografike, popullata e Kosovës supozohet se do të mbetet konstante gjatë periudhës së projektimit.

11

moderuar supozon që përqindja kulumative e ndërprerjes së shkollës në nivelin fillor do të binte nga një mesatare prej 11% në 7.7%, përqindja e ndërprerjes së shkollës gjatë tranzicionit nga shkolla fillore në atë të mesme nga 12% në 5%, dhe përqindja kumulative e ndërprerjes së shkollës në nivelin e mesëm nga 15% në 4 %. Skenari i pjerrët supozon që përqindja e ndërprerjes së shkollës në nivelin fillor do të binte në 3.9%, në tranzicion në 5%, dhe në nivelin e mesëm të mbetej 4%.26 Siç është treguar, rënia e përqindjes së ndërprerjes së shkollës do të kompensonte shumë ndikimin e rënies së nivelit të regjistrimit fillestar në skenarin bazë. Me përqindje të moderuar të zvogëlimit të ndërprerjes së shkollës, regjistrimi total do të binte për vetëm pesë përqind në periudhën e projektimit njëmbëdhjetë vjeçare (në krahasim me dhjetë përqind sipas skenarit bazë). Sipas skenarit të pjerrët, norma e regjistrimit në vitin shkollor 2020/21 bie vetëm për dy përqind. Nivelet e ndryshme të klasave të ndryshme do të preken në mënyra të ndryshme. Pasi që regjistrimi në nivelin fillor është tashmë gati universal, rritja më e madhe e potencialit është në nivelin e mesëm. Në skenarin e moderuar të reduktimit të normës së ndërprerjes së shkollës, regjistrimi në nivelin e mesëm do të binte vetëm me dy përqind në periudhën e projektimit (dhe jo duke rënë për 18 përqind në rastin bazë). Sipas skenarit të reduktimit të pjerrët, regjistrimi në shkollë të mesme do të rritej për gjashtë përqind.

27. Këto ndryshime në numrin dhe profilin e popullatës së nxënësve kanë disa implikime fiskale për qeverinë. Rritja e numrit të të regjistruarve në nivelin e mesëm të lartë nëse ka, do të kërkojë rritjen e numrit të mësimdhënësve në atë nivel. Por me kohë, rënia e numrit të të regjistruarve në nivelin fillor do të mundësojë që të zvogëlohet numri i mësimdhënësve në nivelin fillor. Përpjekjet për të përmirësuar efikasitetin e shpenzimeve në arsim në vendet tjera të rajonit në fakt janë fokusuar në mbylljen ose konsolidimin e shkollave fillore që kanë pak nxënës. Me nivelin e numrit të të regjistruarve në rënie, shumica e shteteve në rajon janë gjendur në pozitë me shumë mësimdhënës dhe pak nxënës. Këto shtete i zvogëlojnë kostot duke larguar personelin mësimdhënës që është i tepërt.

28. Në Kosovë fitimet e tilla ka gjasa të jenë të kufizuara. Kursimet që dalin nga konsolidimi i shkollave me pak nxënës ka gjasa të kompensohen me përpjekjet për të zvogëluar numrin e tepërt në tjerat. Në tërësi numri i klasave ekzistuese që kanë pak nxënës – grupi që mund të reduktohet – është i vogël. Klasat në Kosovë janë të mëdha. Në vitet 2008/09, klasa mesatare në klasët 1-9 kishte 24 nxënës. Mesatarja në klasët 10-13 ishte 32. Kjo është konsiderueshëm më shumë sesa në shtete në rrethinë siç është Sllovenia (17.5 respektivisht 19.2), Hungaria (19.9 respektivisht 21.2), dhe Serbia (10.6 dhe 9.0).27 Është e vërtetë që lëvizja e popullsisë nga rurale në urbane i ka zbrazur disa shkolla në zonat rurale dhe në periferi të qyteteve. Përderisa raporti nxënës mësimdhënës në shkollat e mëdha urbane është përgjithësisht ndërmjet 22 dhe 29, raporti në shkollat më të vogla është konsiderueshëm më i vogël. Por numri i shkollave që kanë tepër pak nxënës është shumë më i madh sesa i shkollave të mbipopulluara me nxënës.

26 Për shkak se është e paqartë nëse dhe kur qeveria mund të ndërpresë klasën e 13 në shkollat profesionale, skenarët nuk ndryshuan normën e tranzicionit nga klasa 12 në 13. Megjithatë ndërprerja e klasës 13 mund të ketë si rezultat reduktimin e rreth 12,000-15,000 nxënësve nga sistemi arsimor parauniversitar. 27 Të dhënat për vitin 2007. OECD, 2009, Arsimi në një vështrim 2009; Banka Botërore, 2009, Serbia: Si të bësh më shumë me më pak para: Adresimi i krizës fiskale duke rritur produktivitetin e sektorit publik.

12

29. Në Tabelën 4 është dhënë përmbledhja e numrit të shkollave fillore sipas numrit të të regjistruarve për 855 nga 969 shkollat fillore (547 qendrore dhe 422 satelite) për të cilat janë në dispozicion të dhënat në nivel të shkollës.28 Përderisa qeveria e përkufizon raportin nxënës-mësues (RNM) të jetë 21.3 për nxënësit e shumicës dhe 14.2 për nxënësit e pakicave për qëllim të përgatitjes së buxhetit, momentalisht nuk rregullohet madhësia e klasës minimale dhe asaj maksimale. Analizat në vijim për të dhënat shkollë pas shkolle bazohen në supozimin që klasa minimale ka 15 dhe maksimalja 30 nxënës.

30. Një analizë e 539 shkollave fillore mesatare dhe të mëdha29 sugjeron që vetëm 46 e kanë numrin e duhur të mësimdhënësve sipas këtij rregulli. Gati 200 shkolla kanë tepër mësimdhënës –tepricë prej 1,047 mësimdhënësish në total. Por gati 280 kanë tepër pak mësimdhënës, një mungesë që në total është 1,638 mësimdhënës.30 Që të arrihet numri i duhur i mësuesve në të 539 shkollat prandaj do të kërkonte një rritje në personelin mësimdhënës prej 591 vetash, rritje prej katër përqind mbi nivelin ekzistues.

31. Tetëdhjetë e dy shkolla (27%) kanë pasur më pak se 25 nxënës dhe 63 tjera (20%) ndërmjet 25 dhe 50. Raportet nxënës-mësues në kategorinë më të vogël silleshin nga 1.5 në 11, ndërsa ato për kategorinë e dytë prej të voglave ishin pak më lart me 12-14. Në parim rritja e numrit të paraleleve me shumë klasa (p.sh., ‘shtëpitë shkolla me një dhomë’) në këto shkolla të vogla mund të krijonin kursime të konsiderueshme. Niveli i kursimeve të tilla është vlerësuar përmes një analize të 182 nga 199 shkollat me më pak se 100 nxënës që ofrojnë të dhëna për mësuesit.31 Nëse numri maksimal i mësimdhënësve për shkollë definohet të jetë një për shkollat me 1-5 nxënës, dy për ato me 6-15 nxënës, tre për ato me 16-25 nxënës, pesë për ato me 26-50 nxënës 5, dhe 7 për ato me 51-100 nxënës, qeveria mund të kursejë 242 mësues (27% nga 883 mësues në këto shkolla). Ky vlerësim natyrisht bazohet në supozimin që mësimdhënësit duhet të jenë të aftësuar sa duhet për të ofruar mësimdhënie për disa klasa të ndryshme.

28 Nga 547 shkolla qendrore dhe 422 shkolla satelite, kjo tabelë mbulon të gjitha shkollat qendrore përveç njërës dhe vetëm 73 përqind të shkollave satelite. Të dhënat nuk janë të plota për shkak se pesë komuna nuk i kanë ndarë të dhënat për të regjistruarit sipas shkollave qendrore dhe satelite, dhe i kanë raportuar të gjithë nxënësit e shkollave satelite dhe mësimdhënësit nën shkollën përkatëse qendrore. Kjo do të thotë që numri prej 113 shkollash qendrore është tepër i madh dhe shkollat e vogla satelite nuk janë përfaqësuar sa duhet. 29 Të definuara si shkollat me më shumë se 135 nxënës ose 15 nxënës për klasë. Shkollat me më shumë se 135 nxënës mund të jenë shkolla satelite me 1-5 klasa, por për shkak të mungesës së të dhënave relevante, është supozuar që të gjitha shkollat me më shumë se 135 nxënës janë shkolla qendrore fillore që ofrojnë 1-9 klasa. 30 Vini re që pasi nuk ka të dhëna për mësimdhënësit për 21 shkolla, këto shkolla ka gjasa të jenë shkolla satelite dhe mësimdhënësit e tyre ka gjasa të hyjnë në shkollat përkatëse qendrore. Në këtë rast, disa nga shkollat qendrore raportojnë numër të tepërt të mësimdhënësve. 31 Edhepse disa nga shkollat e vogla mund të jenë shkolla qendrore, supozohet që të gjitha shkollat me më pak se 100 nxënës janë shkolla satelite në këtë analizë. Shkollat me 101-135 nxënës nuk janë përfshirë në asnjërën analizë sepse këto shkolla mund të jenë si qendrore ashtu edhe satelite, dhe pa ditur se cili lloj, asnjëra analizë nuk mund të japë rezultate me kuptim.

13

Tabela 4. Numri i shkollave fillore sipas numrit të të regjistruarve (2008/09)

Nr i nxënësve <25 25-50 51-100 101-300 301-500 >501 Total Satelite (klasat 1-5) 82 63 55 95 14 0 309

Kryesore (klasat 1-9) 7 8 18 117 192 204 546 Total 89 71 73 212 206 204 855

Burimi: MASHT, Departamenti i EMIS . Të dhënat janë mbledhur për qëllim të implementimit të reformës së financimit të shkollave në vitin 2009.

32. Barra e racionalizimit të rrjetit të shkollave fillore mbetet te komunat individuale. Janë komunat dhe jo qeveria që e kanë autoritetin për të mbyllur shkolla. Në parim komunat tashmë përballen me një stimulim të fuqishëm financiar për ta bërë këtë. Që nga viti 2005, fondet për arsimin fillor u janë dhënë komunave individuale në bazë të regjistrimit të nxënësve.32 Gjatë këtyre llogaritjeve, shifrat e regjistrimit në shkollë së pari konvertohen në mësimdhënës ekuivalentë me orar të plotë (MEOP) duke përdorur raportin fiks nxënës-mësues (RNM) për shkollat fillore dhe të mesme respektivisht, dhe për nxënësit e popullatës shumicë dhe pakicë.33 Këto mandej konvertohen në shuma në Euro në bazë të nivelit të tanishëm të pagave.34 Por llogaritja e financimit për banor nuk ka mundur të realizojë kursime të mëdha deri më tash. Ka pak gjasa që as formula e rishikuar ta bëjë këtë. 33. Shpjegimi është pjesërisht te formula e financimit dhe procesi i vendimmarrjes në komunë. Pasi që fondet për arsim u jepen qeverive komunale dhe jo shkollave individuale, këshillet lokale janë të lirë të kërkojnë fonde të tepërta për shkollat rurale me pak nxënës, me kusht që të jenë të gatshëm të japin shumë pak fonde për shkollat urbane me shumë nxënës. Prandaj ata mund të vazhdojnë të mbajnë raportet e ulëta nxënës-mësues në zonat rurale, por vetëm duke mbajtur të larta raportet nxënës-mësues në qytete. 34. Që të adresohet ky problem, qeveria është duke bërë eksperimente me zgjerimin e sistemit të financimit të bazuar në kokë banori edhe në shkollat individuale.35 Ka filluar me tri komuna testuese. Deri më tash pilot komunat kanë deleguar vetëm kontrollin mbi financimin e 32 Financimi për banor zyrtarisht ka filluar në vitin 2002, por nuk është zbatuar deri në vitin 2005. 33 Në llogaritjen finale të vitit 2010 për grantin e arsimit, definicioni i nxënësit nga minoritetet u ndryshua nga ai që përdorej në vitet e mëparshme. Nxënësi i popullatës shumicë tash definohet si ai që i përket gjuhës së shkollimit të shumicës komunë dhe pra nxënës nga minoriteti është ai që merr mësim në gjuhë që nuk është ajo e shumicës së nxënësve në komunë. Prandaj nxënësit serbë mund të jenë edhe shumicë dhe nxënësit shqiptarë mund të jenë pakicë. Ky është një definicion më i drejtë për qëllim të financimit sepse kostoja më e lartë për nxënës e nxënësit të minoritetet është për shkak se shkolla jep mësim në gjuhë të dytë dhe prandaj klasat janë më të vogla për minoritetet si dhe shkollat me gjuhën e minoritetit janë më të vogla sesa shkollat e nxënësve shumicë. 34 Në vitin 2009, formula u modifikua. Formula e rishikuar e ul RNM normativ për arsimin parafillor dhe profesional dhe jep shuma plotësuese për shkollat në zonat malore. Gjithashtu specifikohen normat për personelin administrativ dhe të përkrahjes dhe ofrohen fondet për pushimin e lindjes dhe atë mjekësor. Shih Banka Botërore & USAID, 2007, Kosovs, Çështjet e zgjedhura në decentralizimi fiskal për diskutim të detajuar për formulën fillestare. Pushimi i lindjes dhe mjekësor kanë hyrë në llogaritjet e grantit të arsimit për 2009. 35 Një projekt i financuar nga Banka Botërore e përkrah këtë reformë. Projekti ofron edhe grante të njëhershme për zhvillim komunal për pilot komunat që marrin pjesë në projekt për të lehtësuar racionalizimin e rrjetit. Reforma shoqërohet edhe me reformën për autonomi të shkollave, dmth delegimin e autoritetit teë menaxhimit financiar në nivel të shkollës. Këto reforma së bashku kanë për qëllim të inkurajojnë drejtorët e shkollave të veçanta që të mbajnë më shumë përgjegjësi për menaxhimin e shkollës dhe që në mënyrë efikase dhe efektive të shpenzojnë buxhetin e paraparë. Reforma e fazës së parë ka filluar në janar të vitit 2009.

14

Kutia 2. Qasja në shërbimet arsimore në zonat rurale

Objektet rurale mund të përshtaten për t’i shërbyer nevojës në rritje për arsim parashkollor. Projektet e arsimit të financuara nga Banka Botërore kanë ndihmuar disa shtete, p.sh Shqipëria dhe Armenia për të zhvilluar klasa parashkollore në shkollat rurale. Vlerësimi i këtyre programeve ka treguar përmirësime të konsiderueshme në gatishmërinë për të shkuar në shkollë te fëmijët e fshatrave. Përpjekjet për të mbyllur shkollat rurale gjithashtu duhet të plotësohen me përmirësim të transportit nga zonat rurale dhe në to. Një studim i kohëve të fundit ka treguar që mungesa e qasjes dhe distanca janë arsyet kryesore pse studentët fshatarë e lënë shkollën e mesme.* Pesëdhjetë e tre përqind të atyre që e kanë ndërprerë shkollën dhe 60 përqind të prindërve të tyre në mënyrë specifike e përmendin largësinë si arsyeja kryesore pse nuk vazhdohet shkolla e mesme e lartë. Një studim tjetër gjeti që fakti që ka transport në veçanti i inkurajon vajzat e reja të vazhdojnë nivelin e mesëm të shkollimit.** Nëse do të vazhdohet qasja e barabartë në arsimin e mesëm të lartë, kërkohet ofrimi i shërbimeve të sigurta të transportit. ___________ *Saqipi, Blerim, dhe të tjerët., 2008, Raport për ndërprerjen e shkollës nga nxënësit në shkollat e Kosovës, çështje për studim, faktorët që ndikojnë në të dhe rekomandimet. Përveç faktorëve nga ana e ofertës, faktorët nga ana e kërkesës përfshijnë kufizimet financiare dhe mungesën e interesimit te nxënësit dhe te prindërit. ** Gougeon, Thomas D., 2009, Vlerësimi i jashtëm, vlerësimi i projektit të përmirësimit të pjesëmarrjes në arsim II.

mallrave dhe shërbimeve për shkollat individuale.36 Eshtë planifikuar se, secila nga tri komunat duhet të fillojë të përdorë formulën për banor për të ndarë fondet për paga në së paku pesë nga shkollat nën juridiksionet e tyre përkatëse në fillim të vitit 2010, por kjo ende nuk është

implementuar pjesërisht për shkak të mungesës së legjislacionit përkatës. Tashti pasi që është aprovuar urdhëresa administrative mbi formulën për financiom të nivelit komunal (në prill 2010) qeveria planifikon të zbatojë finnacimin e pagave sipas numrit të banorëve në tri komunat në shtator 2010. Edhe pse qeveria ka planifikuar të zgjerojë reformen edhe tek komunat e mbetura në vitin 2011, nuk këshillohet që të nxitojë procesin e reformave sepse trajnimi dhe pergatitjet e mjaftueshme jane qelesi i zbatimit të susksesshëm. 35. Që të ketë sukses kjo, kërkohet zotim i fuqishëm politik në nivelin komunal. Ndryshe nga konsolidimi i klasëve në shkollat individuale, racionalizimi i rrjetit nënkupton mbylljen e shkollave. Kjo ka gjasa të ketë popullaritet negativ, veçanërisht kur kërkohet të largohen nga puna mësuesit që jetojnë në komunitet dhe transportimi me autobus i nxënësve – duke përfshirë edhe ata shumë të vegjlit – në vende që prindërve u duken larg. Qeveria mund të ndihmojë të kompensohen disa nga këto kufizime duke ofruar përkrahje financiare për komunat te të cilat do të mbyllen shumë shkolla. Kjo mund të përfshijë fondet për pagesat për shkak të largimit nga puna dhe blerjen e autobusëve të shkollës (nëse ofrimi i transportit publik është më i lirë sesa kontraktimi i ti). Mund të ofrojë resurse edhe për të renovuar shkollat “qendrore” (ose të reja “të bashkuara”) dhe për të punësuar kontabilistë.37

36. Qeveria duhet të bëjë përpjekjet e saj për të fokusuar ndërtimin e shkollave të reja në zonat ku numri i nxënësve të rinj është në rritje dhe në zonat ku ka tepër nxënës. Qasja e qeverisë ndaj planifikimit të ndërtimit të shkollave ka qenë historikisht paksa ad hoc. Kjo tash po ndryshon. Prioriteti i parë i qeverisë është të eliminohen shkollat me tri dhe katër ndërrime, që 36 Megjithatë është raportuar që ka pasur kursime të vërejtshme të shpenzimit në shërbimet komunale. Të dhënat aktuale për të krahasuar ndryshimet në shpenzimet komunale nuk janë në dispozicion në këtë moment. 37 Nën projektin e financuar nga Banka Botërore, qeveria është duke vlerësuar implementimin njëvjecar të reformës së financimit të shkollave. Raporti i vlerësimit është përrgatitur në mars 2010 por nuk është paraqitur në këtë RSHP.

15

kryesisht janë në zonat urbane. Këto shkolla paevitueshëm janë të detyruara të shkurtojnë orarin e mësimdhënies në klasë, zakonisht duke mbuluar vetëm 35-40 minuta për një orë, në vend të 45 minutave që kërkohen sipas kurrikulumit kombëtar. Nga viti 2008, qeveria ka ndërtuar 65 shkolla të reja, prej të cilave 58 janë shkolla të arsimit fillor. Shumica janë të vendosura në zonat urbane dhe kanë për qëllim të absorbojnë nxënës nga objektet e tejngarkuara. Si rezultat i kësaj, numri i shkollave me tre ose katër ndërrime ra nga rreth 100 (dhjetë përqind të totalit) në vitin 2007 në 58 (në maj 2009), vetëm një nga të cilat punon me katër ndërrime. Në vitin 2009, 41 shkolla fillore ishin duke u ndërtuar dhe 11 shkolla që punonin me tri ndërrime po ndërtoheshin anekse me përkrahje nga një donator. Qeveria ka për qëllim t’i eliminojë të gjitha shkollat që punojnë me tri dhe katër ndërrime deri në shtator 2010. Një prioritet tjetër ishte të zëvendësohen shkollat në kontejnerë në zonat rurale me ndërtesa të rregullta shkollash. Ky qëllim tashmë është arritur, dhe tetë shkolla janë ndërtuar në vitin 2008 dhe shtatë të tjera në vitin 2009.38 Deri në fund të vitit 2009, të gjithë nxënësit në shkollat kontejnerë janë vendosur ose në ndërtesa të reja shkollore ose në shkollat fqinje.

37. Arsimi i lartë. Reformat kërkohen edhe në financimin e arsimit të lartë. Universiteti i Prishtinës (UP) është ofruesi kryesor i arsimit të lartë dhe i vetmi institucion publik në Kosovë që ofron arsimin e lartë në gjuhën shqipe.39,40 Siç është dhënë në Tabelën 5, regjistrimet në UP shpejt janë rritur në vitet e fundit, nga 29,000 në vitin akademik 2006/07 në një numër të planifikuar prej 44,000 në vitin 2009/10. Megjithatë, vlerësohet që vetëm 21-24% të popullsisë së moshës së regjistrimit në universitet janë regjistruar në UP në vitin 2007/08 dhe që kjo përqindje është rritur në 26-30% në vitin 2009/10. Kjo është shumë më pak sesa mesatarja e OECD për arsim universitar (Tipi-A) (arsimi universitar): 55 përqind. Edhe 21-23 përqind të kësaj grupmoshe janë regjistruar në institucionet private të arsimit të lartë (IPAL) në vitin 2007/08, por shumica e IPAL private ofrojnë vetëm arsim të lartë të tipit B (jouniversitar, të orientuar profesionalisht) (shih Kutinë 3).

38 Një opcion më ekonomik mund të ishte të transportohen nxënësit në ato shkolla te shkollat fqinje. MASHT-i megjithatë deklaron që e ka analizuar çdo rast dhe ka ardhur në përfundim të ndërtojë shkollë të re vetëm nëse shkollat fqinje janë plot ose janë tepër larg. 39 Në këtë RSHP nuk diskutohet Universiteti i Mitrovicës, institucion që u shërben studentëve serbë në Kosovë që menaxhohet nga komuna e Mitrovicës dhe financohet nga qeveria serbe. Edhepse propozimi i Ahtisaarit (Propozimi gjithëpërfshirës për zgjidhjen e statusit të Kosovës, 2007) dhe Ligji nr. 03/L-068 për arsimin në komunat e Republikës së Kosovës, kërkon nga qeveria qendrore që ‘të sigurojë që universiteti të ketë objektin adekuat dhe fonde për veprimtarinë e tij nga buxheti i Republikës së Kosovës’, universiteti në fakt nuk pranon fonde nga BKK-ja. 40 Qeveria është duke planifikuar edhe themelimin e një universiteti publik të ri në Prizren dhe ka planifikuar një buxhet prej �2 milionësh si rezervë në buxhetin final 2010 për këtë qëllim. Për shkak se detajet e planit ende nuk janë zhvilluar, në këtë RSHP nuk ekzaminohet ndikimi i mundshëm i themelimit të universitetit të ri. Është me rëndësi kritike që ky plan të vlerësohet në kontekstin e përgjithshëm të sektorit të arsimit të lartë dhe implikimet e tij fiskale të analizohen hollësisht para se të zotohen fondet.

16

Kutia 3. Arsimi i lartë privat në Kosovë

shpejtë në Kosovë. Numri i studentëve të regjistruar arriti 1,316 në vitin 2004/05 dhe u rrit në 8,517 në vitin 2007/08. Në vitin 2008, megjithatë qeveria përfundoi një proces akreditimi për të 33 institucionet private që u vetëquanin ‘universitete’. Të gjitha përveç njërës u transformuan në “kolegje”, “institute” dhe “shkolla të larta profesionale”, varësisht nga kapaciteti dhe profili i tyre. Gjatë këtij procesi (që vazhdoi edhe në vitin e tanishëm akademik 2009/10), asnjërës nuk iu lejua të regjistronte studentë të rinj. Që të kompensohet për këtë kufizim të përkohshëm në regjistrimin në universitetet private, MASHT-i rriti numrin e vendeve në UP. Për vitin akademik 2009/10 numri i vendeve të planifikuara është 30 përqind më i lartë se në vitin 2007/08.

38. Financimi qeveritar për arsimin e lartë është relativisht modest. Në vitin 2008,

subvencionet nga Buxheti i Konsoliduar i Kosovës për UP arrinin �11 milion në vitin 2008, ose rreth një përqind të shpenzimeve totale qeveritare.41 Në vitin 2009, qeveria ka rritur buxhetin për subvencione për arsimin e lartë në �12 milion, dhe edhe �15.4 milion tjera në vitin 2010, kryesisht për të akomoduar rritjen e pagave për

personelin universitar.42 Si rezultat i kësaj, subvencionet për arsimin e lartë do të jenë në total rreth 1.3 përqind të shpenzimeve totale qeveritare në vitin 2010, ose rreth 11 përqind të shpenzimeve totale për arsim. Kjo është konsiderueshëm më pak sesa shifrat e krahasueshme në shtetet fqinje: Bullgaria ndan 17% të buxhetit të saj të arsimit për arsimin e lartë; Polonia, 18%; dhe Bullgaria 19%.43

41 Shifrat nuk përfshijnë të ardhurat e krijuara nga Universiteti nga participimet dhe tarifat administrative. 42 Siç është definuar në nenin 5.3 (c) të LAL. Në vitin 2009, qeveria rriti pagat për profesorët, ligjëruesit dhe perosnelin që nuk jep mësim për 30 përqind: paga mujore neto tash është �1,000 për profesorët e universitetit, �500-1,000 për personelin tjetër që jep mësim (profesorët e asociuar, zëvendësit etj.), dhe �500 për asistentët e ligjërimit. 43 Banka Botërore Edstats.

Tabela 5. Regjistrimi në U të Prishtinës Viti shkollor 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10* Programe BA 27274 28757 31010 40920 Programe MA 1766 2118 2824 3080 Total 29040 30875 33834 44000 Burimi: U Prishtinë: Administrata e përgjithshme. * Vlerësimet e planifikimit buxhetor.

17

Kutia 4. Kthimi në arsimin e lartë

Në parim, ka bazë për subvencionet qeveritare për arsimin e lartë. Rritja e qasjes në arsimin e lartë mund të ndihmojë rritjen ekonomike. Vetëm shtatë përqind të të punësuarve në Kosovë kanëdiplomë universiteti ose më shumë në krahasim me 15 përqind në EJL dhe 24 përqind në rajonin e Evropës dhe Azisë Qendrore. Sipas 2008 AABMN*, 46 përqind të firmave në Kosovë kanë deklaruar që mungesa e “aftësive dhe arsimit të punëtorëve” është problem në biznesin e tyre. Në këtë bazë, arsimi i lartë mund të përmirësojë prospektet individuale për punësim. Norma e papunësisë është tepër e lartë në Kosovë, e vlerësuar me 45 përqind të fuqisë punëtore dhe është 76 përqind te rinia. Ka dëshmi që zgjerimi i arsimit të lartë mund ta zvogëlojë këtë nivel. Më se 50 përqind të meshkujve dhe 20 përqind të femrave pohojnë që nuk janë duke kërkuar punë për shkak të mungesës së arsimit dhe aftësimit relevant. Më pak se 10 përqind të fuqisë punëtore me arsim të mesëm ose më të ulët janë të punësuar, ndërsa 76 përqind e atyre me arsim universitar janë të punësuar. Por beneficionet kryesore ekonomike të arsimit të lartë kapen kryesisht nga të diplomuarit individualë në formë të pagës më të lartë. 2008 AABMN gjeti që paga mesatare për punëtorët me shkathtësi të larta është jo vetëm konsiderueshëm më e lartë se paga e punëtorëve që nuk i kanë këto aftësi por edhe më e lartë se paga e punëtorëve me shkathtësi të larta në pjesën tjetër të Evropës Juglindore. Kjo sugjeron që pjesa më e madhe e kostos së universitetit duhet të financohet përfundimisht nga studentët dhe jo nga tatimpaguesit. ______________ *Banka Botërore, 2009, Anketa e ambientit biznesor dhe mbarëvajtjes së (AABMN) 2008 Analizë e shkurtër, Kosova.

39. Mirëpo, kjo nuk sugjeron që subvencionet duhet të rriten menjëherë. Edhe në buxhetin e arsimit, Kosova ka prioritete më urgjente, duke pasur parasysh numrin e madh të nxënësve në shkollat fillore dhe rritjen që pritet të numrit të të regjistruarve në nivelin e lartë të mesëm. Përmirësimi i cilësisë dhe ngritja e institucioneve private ekzistuese të arsimit të lartë në institucione të llojit A do të ndihmonte të rriten kapacitetet e përgjithshme të regjistrimit në arsimin e lartë pa e rritur buxhetin e qeverisë. Ka arsyetim ekonomik edhe për kufizimin e subvencioneve për arsimin e lartë. Siç është përshkruar në Kutinë 4, kthimi personal për arsim të lartë është i madh. Si rezultat i kësaj, studentët (dhe familjet e tyre) që kanë mjete për të paguar një proporcion të konsiderueshëm të kostos së arsimit të lartë duhet të pritet që ta bëjnë këtë. Dëshmitë nga sektori privat që i pranon ata sugjerojnë që disa studentë janë të gatshëm dhe munden të paguajnë pagesa vjetore që arrijnë �1,200-1,700—më se dhjetë herë me shumë sesa participimi për një student të rregullt në Universitetin e Prishtinës. 40. Qeveria megjithatë është duke lëvizur në drejtimin e kundërt. Në vitin 2008, të hyrat nga participimet dhe tarifat administrative krijonin �8.277 milion, ose rreth 42% të të ardhurave totale të UP-së. Përafërsisht �2.83 milion të kësaj krijohej vetëm nga participimet. Nga kjo shumë nga ana tjetër përafërsisht 43% krijohej nga studentët e vetëfinancuar të rregullt që paguanin participim mesatar vjetor prej �770. 24% tjera paguhej nga studentët me gjysmë orari (me pagesë mesatare vjetore prej 770). Studentët e rregullt të subvencionuar edhepse përbëjnë 75% të të gjithë studentëve paguajnë vetëm 35% të të hyrave të universitetit. Qeveria tash e ka reduktuar pagesën për të tri llojet e studentëve. Nga viti akademik 2008/09 e ka hequr tërësisht kategorinë e ‘studentëve të vetëfinancuar të rregullt”. Të gjithë studentët e rregullt tash subvencionohen. E ka zvogëluar edhe pagesën mestare për studentët e rregullt të subvencionuar nga �130 në vit në �100 në vit. Dhe e ka zvogëluar pagesën për studentët me gjysmë orari nga

18

mesatarja prej �730 në vit në një pagesë të njëjtë prej �500. Si pasojë, të hyrat kanë rënë për 40% në vitin akademik 2008/09. 41. Reduktimi i përgjithshëm i kësaj madhësie nuk është i arsyetueshëm. Nga ana tjetër ngritja e pagesës paraqet rrezik të përjashtimit të studentëve nga familjet me të ardhura të pakta. Por rastet e tilla mund të subvencionohen përmes granteve individuale në bazë të nevojës financiare, dhe jo përmes subvencionimit të plotë. UP në fakt tashmë ofron lirimin e plotë ose të pjesshëm nga pagesa për disa kategori studentësh, duke përfshirë studentët familjet e të cilëve janë pranues të granteve të ndihmës sociale, dhe studentët që janë invalidë lufte ose prindërit e të cilëve kanë vdekur në konfliktin e vitit 1999. Subvencionet e tilla mund të zgjerohen për të marrë një rang më të gjerë të studentëve. Qeveria tash është duke bërë një analizë të opsioneve të pagesës së universitetit, bashkë me një projekt të Bankës Botërore për zhvillimin institucional të arsimit. Kjo pritet të dalë me rekomandime specifike për dizajnimin e subvencioneve të pagesës së universitetit.

Shëndetësia 42. Kosova ka rezultatin më të dobët për shëndetësinë në Ballkan. Siç është treguar në Tabelën 6, në çdo indikator – pritja e jetëgjatësisë, norma e mortalitetit të nënave, mortaliteti i foshnjeve dhe fëmijëve, normat e imunizimit dhe incidenca e tuberkulozit – Kosova ndodhet në rang shumë më poshtë sesa shtetet fqinje, shpesh për faktorin dy. Përqindja e mortalitetit të foshnjeve dhe fëmijëve, që është dyfish më e lartë se në shtetet fqinje vjen si rezultat i problemeve që mund të parandalohen lehtë—kushtet perinatale, sëmundjet respirative dhe diarrea. Sëmundjet ngjitëse dhe të ushqyerit e dobët ende janë të përhapura në grupet e ekspozueshme. Rreth një e treta e fëmijëve nën moshën pesëvjeçare vuajnë nga mungesa e vitaminës A, dhe 20 përqind janë të pazhvilluar dhe të parritur si duhet. Problemet e ambientit si ndotja e ajrit, menaxhimi i mbeturinave dhe ndotja me metale të rënda ndikojnë në shëndetin e popullsisë: komuna e Mitrovicës raporton nivelin më të lartë të plumbit në gjak në botë.44 Mesatarisht më pak se 50 përqind e familjeve janë të lidhura me kanalizimin publik, përqindje kjo që bie në 7 përqind në komunitetet rurale. Duke pasur parasysh përqindjen e progresit në ofrimin e shërbimeve bazë, Kosova ka pak gjasa të arrijë caqet e qëllimeve të mileniumit për zhvillim për 2015.

44 UNICEF: www.unicef.org/kosovo.

19

43. Infrastruktura e kujdesit të shëndetit publik në Kosovë përfshin Qendrën Spitalore Universitare të Prishtinës, shtatë spitalet regjionale që janë nën Ministrinë e Shëndetësisë, dhe një rrjet të qendrave të shëndetit primar (QSHP) që janë pronë e komunave. Siç është dhënë në Tabelën 7 buxheti i qeverisë është burimi kryesor buxhetor i financimit për sistemin e kujdesit shëndetësor publik. (Për dallim nga shtetet fqinje, Kosova nuk ka fond sigurimi shëndetësor të financuar nga kontributet e punëtorëve.) Nga �94 milion në shpenzimet e sektorit publik në vitin 2008, 93 përqind vijnë nga buxheti i qeverisë. Përkrahja buxhetore e qeverisë për spitalet merr formën e transfereve direkte nga Thesari. Fondet për QSHP-të jepen në bazë të transfereve sipas formulës te pronarët përkatës të komunave. Përveç kësaj, pacientët duhet të paguajnë participime për shërbimet shëndetësore dhe barnat në spitale dhe qendrat e kujdesit primar, në bazë të listës së çmimeve të lëshuar nga MSH-ja, dhe ku bëjnë përjashtim grupet me të ardhura të ulëta. Këto përbëjnë shtatë përqindëshin e mbetur të financimit të buxhetit dhe konsiderohen si “të hyra vetanake”.45

44. Një proporcion i madh i shpenzimeve totale të shëndetësisë në Kosovë ndodh jashtë buxhetit, në formë të pagesave nga xhepi nga individët privatë. Siç është dhënë në Tabelën 8, 45 Mungesa e një sistemi të fortë dhe të standardizuar të të dhënave për të matur ecurinë e ofrimti të shërbimeve në Kosovë e bën të vështirë analizën e politikave. Të dhënat ekzistuese për karakteristikat demografike të popullsisë, statusin shëndetësor dhe përdorimin e shërbimeve janë shumë kontradiktore. Një sistem informativ i menaxhimit të shëndetësisë (SIMSH) për kujdesin e shëndetit primar (QSHP) është duke u zhvilluar dhe realizuar me përkrahjen e qeverisë së Luksemburgut duke filluar në Prizren. Të dhënat për ecurinë e spitaleve mblidhen nga spitalet dhe janë në dispozicion për MSH-në. Të dhënat administrative të mbledhura nga QSHP nuk janë të plota që nga viti 2007 sepse disa komuna nuk i kanë dërguar të dhënat e kërkuara në Institutin e Shëndetit Publik (ISHP) që të përmblidhen. Auditimi i parë dhë i fundit i llogarive kombëtare shëndetësore (LLKSH) është kryer në vitin 2005 duke dhënë për herë të parë informata të detajuara për rrjedhën e fondeve nga të gjitha burimet te shfrytëzuesit në sektorin shëndetësor. Pa të dhëna konsistente dhe të sakta për efektivitetin e shërbimeve shëndetësore, është vështirë për qeverinë ta dinë se cilat shërbime kanë ecuri të dobët, dhe si pasojë të hartohen politikat për të vepruar në këtë drejtim.

Tabela 6. Indikatorët e shëndetësisë për Kosovën dhe shtetet fqinje, 2007

Indikatorët Kosova Serbia Shqipëria Bosnja Maqe- donia

BE

Pritja e jetëgjatësisë në lindje, total (vite) 69 74 76 n/a n/a 79 Vdekja e nënave (për 100000 lindje të gjalla) 28.4* 12.68 16.75 n/a 13.34 6.01 Mortaliteti i foshnjave (për 1,000 lindje të gjalla) 20.6* 7.11 7.8 n/a n/a 4.56 Mortaliteti nën moshën 5 vjeçare (për 1,000) 69 (2002) 8.14 12.4 n/a n/a 5.47 Imunizimi, fruthi (përqind të fëmijëve) <80 92 98 83.5 98 92.8

Incidenca e tuberkulozit për 100000 52 (2005) 26.6 13.9 60.5 25.7 15.5 UNDP Indeksi i Zhvillimit Njerëzor (HDI) 0.734 0.821 0.807 0.802 0.808 n/a Burimi: OBSH, shëndetësia për të gjitha të dhënat e 2006; UNDP Raporti i qëllimeve zhvillimore të mileniumit për Kosovën 2008; MSH: Situata perinatale në Kosovë 2000-2008. *Shënim: Vdekja e foshnjeve (e arritur përafërsisht nga numri i vdekjeve perinatale) dhe mortaliteti i nënave në Kosovë përfshijnë vetëm rastet e vdekjes në institucionet shëndetësore.

20

pagesat e tilla besohet se përfshijnë gati dyzet përqind të shpenzimeve totale në shëndetësi në vitin 2008.46 Një pjesë e madhe e kësaj shume ka gjasa të jetë shpenzuar për pagesa jozyrtare për personelin e shëndetësisë që punon në sektorin publik dhe për blerjen e barnave dhe furnizimeve (dezinfektues, pambuk, dhe gjilpëra të pastra) që mungojnë në institucionet publike dhe duhet të blehen – me çmim konsiderueshëm më të lartë – nga vetë pacientët. Disa shpenzohen edhe për kujdesin në institucionet private dhe jashtë vendit.

46 Kjo shifër është nxjerrë nga anketa e buxhetit familjar (ABEF). ABEF 2008 vlerëson që familjet shpenzojnë rreth 2.3 përqind të shpenzimeve totale në shëndetësi. Kjo sugjeron që ka shpenzime private totale prej �56 milion në atë vit. Në të dhënat administrative të qeverisë megjithatë spitalet raportojnë të hyra nga pacientët vetëm �1.13 milion në vitin 2008 dhe komunat kanë deklaruar të hyra vetanake (THV) në shëndetësi nga pagesat e pacientëve prej �4.4 milion në vitin 2008. Diferenca –�51 milion–supozohet që është paguar nga pacientët në forma tjera, sic është dhënë në tekstin kryesor.

Tabela 7: Niveli i shpenzimeve në shëndetësisë, krahasim i shteteve Shpenzimet në shëndetësi, 2006

Kosova (2009)

Shqipëria

Ruma-nia

Turqia Bullgaria B&H Maqe-donia

Serbia

Publike (% i PVB) 2.3 2.4 3.5 3.5 4.1 5.2 5.6 5.7 Publike (% e shpenzimeve totale qeveritare) 7.6 8.6 12.4 13.9 12.1 14 15.8 15.1

THE për banor (US$) 108 187 256 352 297 296 249 336

Private (% of THE) 38.5 62.7 23.1 27.5 43.0 44.8 29.4 30.3

Burimi: OBSH shëndet për të gjithë baza e të dhënave 2006: http://www.euro.who.int/hfadb.

Tabela 8. Trendet në shpenzimet e shëndetësisë në Kosovë

2005 2006 2007 2008 2009* Shpenzimet totale shëndetësi (mln �) 107.80 115.05 121.21 136.15 158.22

Æ Shpenzimet publike 71.40 71.80 67.43 78.39 89.28

Æ Private nga xhepi 30.80 42.81 52.81 56.64 62.01

Prej të cilave:

Pagesat e pacientëve në spitale 2.22 0.61 1.13 2.31 Pagesat e pacientëve në qendrat e QSHP 2.59 n/a 4.40 2.71 Pagesat e pacientëve të pallogaritura 37.99 n/a 51.11 55.58 Æ Donatorët (jashtë buxhetit) 5.60 0.44 0.97 1.12 6.93 Shpenzimet publike në shëndetësi     Në % të PVB 2.9 2.3 2.0 2.0 2.3

Në % të qeverisë totale 9.7 10.0 10.2 8.3 7.6 Burimet: Publike: Të dhënat e Thesarit; Private: Anketa e buxhetit familjar Kosovë, Donatorët: intervistat direkte. 2005: Llogaritë kombëtare të shëndetit (LLKSH). *2009: buxheti publik dhe nga donatorët; dhe ekstrapolimi për private OOP. ESK: Anketa e buxheteve familjare e Kosovës 2008; MSH dhe MAL.

21

45. Niveli i shpenzimeve të qeverisë në shëndetësi është më i ulëti në rajon. Siç është dhënë në Tabelën 8, shpenzimet në vitin 2009 ishin ekuivalente me 2.3 përqind të PVB-së, afër nivelit të Shqipërisë (2.4 përqind) por shumë më pak sesa niveli i ish republikave Jugosllave ose shteteve që tash kanë hyrë në BE. Përderisa shpenzimet në shëndetësi si përqindje e PVB-së kanë mbetur stabile në kohë (shih Tabelën 8), janë zvogëluar si përqindje e shpenzimeve qeveritare në pesë vitet e fundit. Nga 2005-2007, Kosova ka shpenzuar rreth dhjetë përqind të shpenzimeve të përgjithshme qeveritare për shëndetësi, që i korrespondon shumës prej rreth �33 për kokë banori në vit. Që nga ajo kohë, proporcioni ka rënë në mënyrë të qëndrueshme deri në 8.3 përqind në vitin 2008 dhe 7.6 përqind në vitin 2009. Për dallim nga shtetet tjera në rajon, qeveria nuk duket se po i shfrytëzon të hyrat në rritje për të rritur shpenzimet në këtë sektor. 46. Madje edhe kjo shumë modeste shpenzohet keq. Kjo është evidente në disa aspekte. Pikë së pari, objektet nuk shfrytëzohen sa duhet. Siç është dhënë në Tabelën 9, normat e shfrytëzimit në spitale dhe institucionet e QSHP janë të ulëta në krahasim me shtetet tjera. Përqindja e shfrytëzimit të shtratit në spital në Kosovë ishte mesatarisht 58 përqind në vitin 2008, shumë më pak sesa niveli i anëtarëve të kohëve të fundit të BE, duke përfshirë këtu Sllovakinë (68%), Hungarinë (69%), dhe Estoninë (71%), si dhe Serbinë (69%). Madje edhe në spitalin e Universitetit të Prishtinës, mesatarisht vetëm 74 përqind të shteteve ishin të zënë në vitin 2008. Qendrat e QSHP raportojnë norma poaq të ulëta të shfrytëzimit, me mesatarisht vetëm 1.9 vizita për kokë banori në vit. Siç është dhënë në Tabelën 10, kjo është pak mbi nivelin e Shqipërisë por shumë më pak sesa në Turqi ose ish republikat Jugosllave.

47. Ka dëshmi të numrit të tepërt të personelit, së paku në disa nivele. Densiteti i të punësuarve të shëndetësisë në Kosovë është gjashtë punëtorë shëndetësie për 1000 popullatë në vitin 2009. Kjo është konsiderueshëm më e lartë sesa densiteti prej 4.4 që raportohet në Turqi në vitin 2004. Nga fuqia totale punëtore në shëndetësi, vetëm 16 përqind janë mjekë dhe 44 përqind janë infermierë. Pjesa e mbetur prej 40 përqind janë personel ndihmës jomjekësor. Përderisa raporti i mjekëve ndaj popullatës është i ulët në krahasim me shtetet tjera dhe numri i infermierëve ka rënë konsiderueshëm (nga 7,700 infermierë në vitin 2003 në 5,857 infermierë në vitin 2008) numri i personelit jo-mjekësor duket se është relativisht i lartë.

Tabela 9. Shfrytëzimi i kujdesit spitalor dhe jashtëspitalor, krahasim i shteteve

Shfrytëzimi Kosova Shqipëria Turqia B&H Maqedonia Serbia

Pranimet në spital për 100 banorë 7.9 (2008) 8.7 10.5 8.2 9.4 14.3 Vizitat jashtëspitalore për kokë banori për vit 1.9 (2006) 1.4 5.6 3.3 6 8.9 Burimi: Shëndetësia e OBSH për të gjitha databazën 2006: http://www.euro.who.int/hfadb. Të dhënat janë për 2007 ose vitin më të fundit.

22

48. Niveli i pagave nga ana tjetër duket se është joadekuat. Siç është dhënë në Tabelën 10, raporti i pagave të kujdesit shëndetësor ndaj BPV për kokë banori—masë standarde e përdorur në krahasimet ndërkombëtare – është shumë më i lartë në Kosovë sesa në tri shtetet krahasuese për të cilat ka të

dhëna në dispozicion. Ky krahasim natyrisht ndikohet edhe nga PVB më e lartë për kokë banori në shtetet krahasuese. Në terma absolute, pagat e profesionistëve mjekësore nuk janë aq të larta. Kompensimi i tanishëm për një mjek të përgjithshëm—paga bazë plus një shtesë mujore prej �44—është nën pagën mestare në ekonomi (përafërsisht �300). Shumë profesionistë të shëndetit vazhdojnë të punojnë në sektorin publik vetëm pse mund të krijojnë të ardhura plotësuese nga klinikat private dhe nga tarifat jozyrtare të cilat i kërkojnë nga pacientët. Ministria e Shëndetësisë do të dëshironte ta rrisë pagën bazë të mjekëve të qeverisë si pjesë e një reforme pagash dhe gradimit për personelin shëndetësor. Përderisa kjo mund të çojë në rritjen e shumës totale të pagave, do të ishte parakusht i nevojshëm për të ndaluar punësimin e dyfishtë dhe pagesat jozyrtare.47

49. Qeveria paguan shumë për barna. Të gjitha prokurimet e barnave kryhen nga MSH. Edhepse barnat blehen përmes tenderëve të hapur dhe Agjencia e Barnave e Kosovës (ABK) ka licensuar 56 ofrues me shumicë, konkurrenca është e kufizuar. Në vitin 2007 vetëm 42 përqind të tenderëve kanë tërhequr tri ose më shumë oferta. Pasi që nuk ka sistem të krahasimit të çmimeve për barnat, Kosova mund të paguajë më shumë sesa që është e nevojshme edhe për barnat që blehen në bazë të ofertave të shumëfishta.48 50. Qeveria shpenzon tepër edhe për teknologji mjekësore. Kundër këshillës së planit master, MSH ka investuar konsiderueshëm në teknologji të kushtueshme mjekësore gjatë viteve të fundit. Plani master rekomandon vetëm tri CT dhe një MRI për Kosovë, duke pasur parasysh madhësinë gjeografike të shtetit. MSH megjithatë e ka injoruar këtë rekomandim. Qeveria tash ka tetë CT dhe një MRI dhe planifikon të blejë një akselerator linear.49 Mënyra e pakoordinuar në të cilën blehen pajisjet teknike do të thotë që mirëmbajtja është e vështirë dhe e shtrenjtë, prishjet janë të shpeshta dhe personeli i nevojshëm duhet të identifikohet, punësohet dhe trajnohet që të punojë me ato pajisje (duke përfshirë specialistët si mjekët çfarë nuk ka në Kosovë). Nëse shtohen më shumë CT dhe MRI kjo do të kishte si rezultat që pajisjet e kushtueshme mjekësore rrinë papërdorur dhe do të thotë çuarje dëm e resurseve që janë të pakta.

47 MSH dëshiron ta rrisë pagën bazë në �500 për specialistët, �400 për mjekët e përgjithshëm, �250 për infermierët dhe teknikët, dhe rritje prej 30% të pagës bazë për personelin administrativ + �44 shtesa vetëm për stafin administrativ. 48 Shqyrtim i Sistemit të Blerjeve Publike dhe Mundësive për Kursime të Shpejta në Kosovë. Banka Botërore, Shtator 2009. 49 Sektori privat ofron edhe 12 CT dhe 2 MRI.

Tabela 10. Pagesa e profesionistëve të shëndetit / PVB për banor, Krahasim i vendeve, 2007/08

Paga bazë,

muaj Paga/PVB për kokë banori

Profesionist i shëndetit Kosova 2008

Ko-sova

Sllo-vakia

Rep. Çeke

Hun-garia

Infermiere �176 1.19 0.7 0.8 0.8

Specialistë �273 1.85 n/a 1.4 1.6 Mjek i përgjithshëm (MP) �234 1.59 1.3 n/a 1.6 Burimi: OECD të dhënat e shëndetit 2009 për Sllovaki, Çeki dhe Hungari.

23

Çdo planifikim i investimeve kapitale për infrastrukturën shëndetësore duhet të udhëzohet nga rekomandimet në planin master të sektorit të shëndetësisë.50

51. Dhe në fund, tepër shpenzohet për trajtimet mjekësore jashtë vendit. Mesatarisht qeveria shpenzon përafërsisht �6,300 për rast që dërgohet për trajtim jashtë vendit. (Tabela 11) Edhepse kjo mund të jetë më pak e

shtrenjtë sesa investimi në kujdesin terciar për t’i ofruar këto shërbime në Kosovë, është beneficion që kryesisht është i rezervuar për ata që janë në gjendje të mirë ekonomike. Pasi që pacientët ende duhet të participojnë për shpenzimet e udhëtimit dhe koston plotësuese, ky program është në dispozicion vetëm për pacientët që mund ta përballojnë pagesën për këto shpenzime. Ristrukturimi i SUP duhet të synojë kah zvogëlimi i numrit të pacientëve që duhet të shkojnë jashtë për trajtim. 52. Reformat e menjëhershme. Në planin afatshkurtër, ka nevojë për masa në disa fronte. Një është personeli. MSH duhet të kufizojë rritjen e numrit të personelit jo-mjekësor. Përderisa numri i mjekëve dhe infermiereve bie brenda normave ndërkombëtare, numri i personelit jo-mjekësor është i tepërt. Qeveria duhet të shqyrtojë edhe kontraktimin e disa funksioneve. Studimi i Fitimeve të shpejta ka rekomanduar që MSH dhe komunat të kontraktojnë mirëmbajtjen dhe shërbimet siç është pastrimi, lavanderia dhe përgatitja e ushqimit në spitalet e tyre përkatëse dhe në QSHP, për të rritur efikasitetin dhe për të zvogëluar koston. Organizimet e tilla duhet të shfrytëzojnë kontrata standarde kornizë me kohëzgjatje maksimale prej 24 muajsh. Pasi që kontraktimi nuk ka gjithmonë si rezultat koston më të ulët, duhet të paraprihet me një analizë të efektivitetit të kostos, që duhet ta bëjë MFE-ja. 53. Reformat kërkohen edhe në prokurimin e barnave. Qeveria duhet të vazhdojë të blejë produktet esenciale në formën e centralizuar. Por që të përmirësohet konkurrenca dhe të reduktohen çmimet duhet të:51

• Vendosë një proces standard për të përcaktuar çmimet referencë (standardet e çmimeve

për krahasim).

• Të ofrojë qasje publike në informatat për dhënien e kontratave dhe administrimin e kontratave, duke përfshirë informatat lidhur me çmimin e çdo medikamenti.

• Të bazojë sasitë që duhet të blihen në një analizë kompetente të kërkesës.

• Të zgjerojë numrin e ofertuesve duke shpallur njoftime të thjeshtuara të kontratave në gazetat ndërkombëtare dhe duke kontaktuar Federatën Evropiane të Industrive dhe

50 Coper, Leone dhe Andreë Parkes, Plani master i sektorit të shëndetësisë shkurt 2009. 51 Rishikim i Sistemit të blerjeve publike dhe mundësive për fitime të shpejta në Kosovë, Banka Botërore. Shtator 2009.

Tabela 11. Shpenzimet e Qeverisë në shëndetësi për trajtim jashtë vendit

�, 2006-2009

Trajtimi jashtë 2006 2007 2008 Jan – tetor 2009 Total

Numri i rasteve të trajtuara 73 110 433 297 913 Kostoja mesatare për rast, në � 6,135 6,355 6,034 6,583 6,259 Burimi: Ministria e shëndetësisë, Kosovë, 2009.

24

Shoqatave Farmaceutike (FEIFSH) Federatën Ndërkombëtare të Prodhuesve dhe Shoqatave të Farmaceutikëve (FNPSHF) dhe institucionet tjera të ngjashme.

• Të përdorë “tenderin e përgjegjshëm me çmimin më të lirë” si kriter i duhur i dhënies së kontratës.

54. Të kufizojë blerjen e tepërt të teknologjisë së shtrenjtë mjekësore, qeveria duhet të kufizojë blerjet në ato që rekomandohen në planin master. Qeveria duhet edhe të negociojë kontrata të shërbimeve me klinikat private si alternativë ndaj blerjes së menjëhershme të teknologjisë mjekësore të shtrenjtë. 55. Reformimi i sistemit të pagesave. Në planin afatmesëm, Kosova duhet të adresojë problemet më fundamentale që dalin nga stimulimet me të cilat përballen menaxherët e spitaleve dhe QSHPtë. Mekanizmi i tanishëm i pagesave në spitale nuk e shpërblen punën. Spitalet financohen përmes një ndarjeje vjetore sipas kategorive ekonomike që synon të mbulojë koston operative. Shuma e ndarë për çdo spital bazohet në faktorët e punës, siç janë normat e shtretërve dhe personelit, duke i inkurajuar spitalet të angazhojnë më shumë resurse (p.sh personel) dhe jo të rrisin në maksimum vëllimin ose cilësinë e shërbimeve që i prodhojnë. Që të adresohet ky problem, shumica e shteteve evropiane kanë lëvizur në një sistem pagese të bazuar më shumë në raste. Disa për shembull i kompensojnë spitalet në bazë të vëllimit të grupeve specifike të trajtimit të lidhur me diagnozën (GD) që e japin, duke i paguar kështu direkt spitalet në bazë të vëllimit. Kosova ende nuk është e gatshme për implementim të plotë të një sistemi pagesash të bazuar në GD. Reformat e tilla duhet të shoqërohen me reforma institucionale, duke përfshirë rritjen e autonomisë së menaxhimit të spitaleve dhe investimet në sisteme informative. Por MSH mund të marrë në konsiderim testimin e këtyre reformave në një spital regjional me përkrahjen e komunitetit të donatorëve, para se ta implementojë në të gjitha spitalet.

56. Njëkohësisht menaxhmenti i spitaleve duhet të jetë më profesional. Në shumicën e qendrave shëndetësore dhe spitaleve në Kosovë, pozita e drejtorit mbahet nga një mjek që e ndan kohën e tij ndërmjet detyrave të menaxhimit dhe aktiviteteve profesionale si personel mjekësor. Ndërsa institucionet shëndetësore marrin më shumë autonomi menaxhimi, menaxherët do të marrin përgjegjësi për të marrë vendime lidhur me financimin dhe strukturën e institucionit. Ata do të duhet të vlerësojnë procedurat dhe efikasitetin e kujdesit shëndetësor për të analizuar efektivitetin e departamenteve dhe të punojnë për të arritur qëllimet financiare dhe për të realizuar buxhetet. Menaxherët e spitaleve prandaj do të kërkohet të kenë ose diplomë Master në administrimin e shëndetësisë, ose diplomë Master në administrimin e biznesit me njohuri profesionale në analizën financiare, menaxhim, ekonomi, kujdes shëndetësor dhe politika shëndetësore. Gjithashtu, menaxhimi i spitaleve është punë me orar të plotë. Drejtorët nuk duhet të lejohen të vizitojnë pacientë. 57. QSHPtë. Masat e menjëhershme mund të merren për të përmirësuar stimulimet me të cilat konfrontohen klinikat e shëndetit primar. Momentalisht, granti i shëndetësisë për QSHP shpërndahet thjesht në bazë për kokë banori. Shuma përcaktohet nga Komisioni i Granteve52 dhe përdoret një formulë që përbëhet nga numri i vlerësuar i vizitave vjetore në të gjitha qendrat shëndetësore (2.8 vizita për kokë banori), kostoja e çdo vizite (�3.90) dhe popullata e vlerësuar

52 Ligji kosovar për financat e qeverisë lokale, 2008, neni 25.5.

25

që jeton në zonën të cilën e mbulon ai institucion. Duke filluar nga viti 2009, një element i pesë përqind të ecurisë është dashur të përfshihet në formulë. Mirëpo QSHPtë, nuk kanë arritur të dorëzojnë të dhënat e kërkuara të performancës. Si rezultat i kësaj, granti total (i shëndetësisë plus elementi i performancës) vazhdon të ndahet për drejtoratet e komunave si shumë e barabartë për kokë banori. Në vitin 2009, ndarja totale ishte �10.28 për kokë banori, pak më pak sesa shuma që diktohet nga formula (�11.46) Kjo planifikohet të rritet në �11.10 për kokë banori (pa përfshirë pagesa të performancës) në vitin 2010. 58. Qeveria duhet të veprojë menjëherë për të operacionalizuar grantin e performancës. QSHPtë individuale duhet të raportojnë të dhënat e performancës së tyre në Institutin e Shëndetit Publik (ISHP), i cili është përgjegjës për të analizuar dhe dorëzuar rezultatet e performancës së QSHP-ve për pagesë. Që të inkurajohen qendrat e QSHP-ve për të dorëzuar të dhënat e kërkuara, pagesa e performancës për 2010 duhet të paguhet vetëm për ato komuna që e kanë bërë këtë. Këto të dhëna do të përfshinin shifrat për 2007, 2008 dhe 2009 për shfrytëzimin e QSHP dhe për morbiditetin në pajtim me kërkesat e OBSH-së. Të dhënat nuk do të konsiderohen valide derisa të aprovohen nga IKSHP dhe të auditohen nga një agjenci e pavarur, ndaras nga Ministria e Shëndetësisë. Që t’u mundësohet menaxherëve të QSHP-ve që t’i përgjigjen këtij stimulimi, duhet të zgjerohet autonomia e tyre e menaxhmentit. Ata duhet të lejohen të marrin vendime për personelin, medikamentet, mirëmbajtjen dhe ofrimin e shërbimeve. Auditimet e rregullta të performancës dhe ato financiare në institucionet shëndetësore do të rrisnin stimulimin e menaxhmentit që të punojnë mirë. 59. MSH duhet të kërkojë nga çdo QSHP që të ndërtojë një regjistër të pacientëve, për të siguruar që pagesat për kokë banori të pasqyrojnë vëllimin e shërbimeve që i japin. Në mungesë të censusit të kohëve të fundit ose të një sistemi për regjistrim të pacientëve, financimi për QSHPtë në fakt ndahet në bazë të vlerësimeve tërësisht hipotetike të popullsisë. Institucionet e vendosura në zonat që kanë humbur popullsi supozohet që paguhen tepër, dhe ato në vendet ku popullsia është në rritje paguhen pak. Por shifrat e popullsisë, edhe po të ishin të sakta, nuk e pasqyrojnë domosdo vëllimin e pacientëve që i marrin shërbimet nga një QSHP e dhënë. Disa pacientë kërkojnë trajtim në komunat tjera, disa në sektorin privat. Që të adresohet ky problem, çdo QSHP duhet të kërkohet të themelojë një regjistër pacientësh. Shuma për kokë banori do të përcaktohej në bazë të numrit të individëve të regjistruar në institucion, dhe jo në bazë të popullsisë së zonës që e mbulon ai institucion.

60. Shuma e vetë pagesave për kokë banori duhet të rishikohet. Në këtë moment nuk është e qartë nëse shuma e pagesës në terma për kokë banori përputhet me shumën aktuale të ofrimit të pakos së shërbimeve primare për të cilat kanë të drejtë pacientët. Përveç tjerash, granti ndoshta duhet të rritet për të pasqyruar rritjet e imponuara nga qeveria në koston e faktorëve, siç është rritja e propozuar në pagat e profesionistëve mjekësore. Sapo të jenë në dispozicion të dhëna më të mira, shuma për kokë banori duhet të korrigjohet për të pasqyruar më mirë variacionet në koston e ofrimit të pakos standarde të shërbimeve primare, si ato që dalin nga variacionet në karakteristikat e moshës/gjinisë së popullsisë së regjistruar dhe ato që imponohen nga situata gjeografike e çdo institucioni. 61. Riorientimi i kujdesit shëndetësor. Në analizën finale, MSH gjithashtu duhet të ndryshojë orientimin fundamental të intervenimeve të saj shëndetësore: drejt parandalimit dhe

26

drejt të varfërve. Duke pasur parasysh profilin shëndetësor të Kosovës, intervenimet e tilla duhet të përfshijnë fushata kundër pirjes së duhanit, program edukimi për mbajtjen dhe ruajtjen e ushqimit, programe për sigurinë e rrugëve, parandalim të lëndimeve në vend të punës, parandalim të sëmundjeve ngjitëse, menaxhim të diabetit, dhe reduktim të rrezikut nga sëmundjet kardiovaskulare, si dhe zbatimin e legjislacionit mjedisor dhe sanitar. 62. Qeveria gjithashtu duhet të ndërrojë orientimin e shpenzimeve të shëndetësisë drejt të varfërve. Të varfëritë vuajnë më së shumti kur sistemi i shëndetit publik nuk ofron sa duhet. MSH prandaj duhet të ketë në cak shërbimet shëndetësore për zonat me të ardhura të ulëta dhe të sigurojë që ka në dispozicion material mjekësor dhe medikamente në institucionet mjekësore në zonat më të varfëra dhe në institucionet ku kërkojnë kujdes shëndetësor romët. MSH gjithashtu duhet të vendosë në cak programe specifike shëndetësore, duke përfshirë kujdesin e shëndetit reproduktiv, nutricionin, dhe parandalimin e tuberkulozit dhe HIV/AIDS-it në grupet me të ardhura më të ulëta. Anketa e ardhshme e ekonomive familjare duhet të përfshijë një modul të shëndetësisë për të kuptuar më mirë jobarazitë në sjelljen e kërkimit të kujdesit dhe financimin e kujdesit shëndetësor. 63. Sigurimi shëndetësor? Në prill të vitit 2006, Kuvendi i Kosovës aprovoi një ligj të sigurimit shëndetësor i cili do të kishte paraqitur një sistem kontributesh për financim të shëndetësisë në bazë të kontributeve nga pagat. Për fat të mirë, ligji më vonë u tërhoq. Kosova ende nuk është e gatshme të ketë një sistem sigurimi shëndetësor në bazë të kontributeve. Kjo pjesërisht sepse një pjesë kaq e madhe e fuqisë punëtore punon jashtë sektorit formal. Barra e kontributeve të sigurimit prandaj do të binte në një proporcion relativisht të ulët të fuqisë punëtore në të cilin mund të imponohen kontributet. Kjo nga ana tjetër do të diskurajonte firmat nga punësimi i personelit në formë zyrtare. Gjithashtu nuk është e qartë nëse qeveria e ka kapacitetin për ta implementuar dhe menaxhuar një fond të tillë.

64. Në vend të kësaj, qeveria duhet të vazhdojë të financojë shpenzimet e shëndetësisë nga të hyrat buxhetore. Mirëpo duhet të konsolidojë rrjedhat e ndryshme të fondeve ekzistuese në një grumbull të vetëm për të grumbulluar rreziqet në një vend. Me kohë, zgjerimi i punësimit në sektorin formal i kombinuar me reformat institucionale të rekomanduara më lart – rritja e autonomisë së menaxhmentit në nivel të institucioneve, financimi në bazë të produktit – mund të japin bazën për një model kujdesi shëndetësor të bazuar në sigurim.53 Por ende jo.

Mbrojtja sociale 65. Komponentet kryesore të sistemit të mbrojtjes sociale në Kosovë janë pensioni i financuar në bazë tatimesh, një pension plotësues kontribuues, një pension i financuar nga tatimet për të paaftësuarit (beneficion), një program i targetuar i ndihmës sociale dhe disa beneficione të ndryshme për veteranët e luftës. Përveç këtyre programeve për transfere parash, rrjeti i përgjithshëm i sigurisë përfshin edhe shërbimet sociale për familjet dhe individët në rrezik, i ofruar nga një rrjet qendrash për punë sociale (QPS) dhe departamentet e mirëqenies sociale në komuna. OJQ-të kombëtare dhe ndërkombëtare marrin pjesë në ofrimin dhe

53 Ministria e shëndetësisë e ka përgatitur një studim me opcionet për ofrimin e një burimi më të sigurtë të financimit për sektorin e shëndetësisë. Raporti i saj pritet të jetë i gatshëm në qërshor 2010.

27

nganjëherë edhe financimin e shërbimeve të kujdesit shëndetësor. Rrjetet joformale të sigurisë siç janë remitancat gjithashtu luajnë rol të rëndësishëm. 66. Në tërësi shpenzimet e qeverisë në mbrojtje sociale janë pak a shumë modeste. Në vitin 2008, shpenzimet për mbrojtje sociale, duke përfshirë edhe pensionet, ishin të barabarta me vetëm 3.6 përqind të BPV. (Në vitin 2009, pritej të rriten në 3.8 përqind të BPV.) Për dallim, në Shqipëri ishte shtatë përqind të BPV; në Mal të Zi, 12 përqind, dhe në Serbi, 16.5 përqind të BPV-së. Shpenzimet në mbrojtjen sociale konsumonin rreth pesëmbëdhjetë përqind të shpenzimeve të konsoliduara të qeverisë në vitin 2008. Siç është treguar në Tabelën 12, pensionet konsumojnë pjesën më të madhe të kësaj: rreth gjashtëdhjetë përqind. Ndihma sociale konsumon rreth 25 përqind; dhe beneficionet e veteranëve pjesën e mbetur.54

54 Rrjeti i sigurisë përfshin edhe shërbimet sociale të financuara nga qeveria për familjet dhe individët në rrezik të cilat ofrohen nga një rrjet i Qendrave për Punë Sociale (QPS-të), dhe politikat e tregut aktiv të punës. OJQ-të kombëtare dhe ndërkombëtare marrin pjesë në ofrimin dhe nganjëherë financimin e shërbimeve të kujdesit social. Rrjetet joformale të sigurisë siç janë remitancat luajnë rol të rëndësishëm.

Tabela 12. Përbërja e shpenzimeve të mbrojtjes sociale 2008, Euro % of total 2009*

TOTAL, 134,568,308 100.0% 145,714,500

PENSIONET, 80,526,060 59.8% 88,141,784

Pensionet bazë 65,873,400 49.0% 58,970,660 Benefitet e pensionimit të hershëm 2,775,750 2.1% 4,326,660

Pensioni kontribuues 11,876,910 8.8% 24,844,464

NDIHMA SOCIALE, 36,164,536 26.9% 37824560 Përkrahja e të ardhurave e resorit të fundit 26,118,836 19.4% 27,300,000

Beneficionet e të paaftëve 10,045,700 7.5% 10,524,560 BENEFITET E VETERANËVE TË LUFTËS, 17,877,712 13.3% 19,748,156

Familjet e dëshmorëve 5,753,835 4.3%

Invalidët e luftës 2,273,071 1.7% Invalidët civilë si rezultat i luftës 1,769,169 1.3%

Viktimat civile të luftës 7,591,750 5.6% Kujdestarët e invalidëve të luftës 24,665 0.0% Kujdestarët e familjeve të invalidëve të luftës 23,966 0.0%

Tjera 441,256 0.3%

*Buxheti.

28

Figura 5. Shpenzimet në pensione si përqindje e PVB B

osnj

a d

he R

S

Taxh

ikis

tan

Kos

ova

Arm

enia

Aze

rbaj

xhan

Ru

sia

Bos

nja

Fe

dR

uman

iaS

hqi

përia

Liltu

ania

Mol

dav

ia

Rep

sllo

vake

Re

p Ç

eke

Maq

edon

iaB

ullg

aria

Tu

rqia

Bel

loru

sia

Hun

garia

Mal

i i z

iK

roac

iaS

llove

nia

Ser

bia

Ukr

aina

 

Pensionet  67. Sistemi pensional i Kosovës është gjithëpërfshirës por edhe ekonomik. I tërë sistemi pensional, duke përfshirë edhe pensionet për të personat me aftësi të kufizuara, momentalisht i kushton qeverisë rreth 2.7% të BPV-së. Siç është treguar në Figurën 5, kjo është më pak sesa në gati çdo shtet tjetër në rajon.

68. Kostoja e ulët e sistemit pensional në Kosovë është një pasojë e paqëllimshme e luftës. Para luftës punëtorët dhe të pensionuarit në Kosovë jepnin kontribut në sistemin pensional të ish Jugosllavisë. Ky sistem ishte një sistem i beneficioneve të përcaktuara ku të pensionuarit merrnin beneficionet në bazë të viteve të tyre të shërbimit dhe pagave që i kanë fituar gjatë punës. Pensionet indeksoheshin plotësisht për rritjen e pagave ashtuqë standardi jetësor i të pensionuarve mbahej në hap me standardin jetësor të popullsisë së moshës së punës. Ishte sistem zemërgjerë dhe burrat ishin në gjendje të merrnin 85% të pagës së tyre pas 40 vitesh të kontributeve dhe gratë të njëjtën me edhe më pak vite të kontributit. Mosha e pensionimit ishte e ulët, me 58 për burrat dhe 53 për gratë. Përveç kësaj, privilegje të veçanta jepeshin për një rang të gjerë të punëtorëve, duke u mundësuar të pensionohen me beneficione më të mira dhe më herët sesa mosha e specifikuar e pensionimit. Sistemi financohej në bazë “ndaljes në burim (NB)”, ku kontributet nga punëtorët e tanishëm, të vendosur në 31% të pagës përdoreshin për të financuar beneficionet e përfituesve të pensionit.

69. Edhe para luftës, sistemi do të kishte qenë i paqëndrueshëm. Ka disa arsye për këtë. Së pari niveli i beneficioneve ishte shumë i lartë. Në Evropën Perëndimore mesatarisht sistemi ofron një përqindje të beneficionit (zëvendësimit) prej rreth 60% ose më pak pas 40 vite të kontributit, e indeksuar pas pensionimit sipas inflacionit, dhe jo 85% që e premton sistemi i ish Jugosllavisë i indeksuar pas pensionimit sipas rritjes mesatare të pagave.

29

70. Së dyti, procesi i tranzicionit ekonomik po e linte ish-Jugosllavinë me një proporcion relativisht të madh të popullsisë së saj të vjetër që ka të drejtë për beneficione pensionale në një proporcion relativisht të ulët të popullsisë së moshës së pensionimit të cilët kontribuojnë në sistemin pensional. Në ish-Jugosllavi, shumica e fuqisë punëtore ishte e punësuar në ndërmarrjet shtetërore dhe shoqërore. Si kontribuues në sistemin pensional ata kishin të drejtë të merrnin beneficionet pas pensionimit. Procesi i tranzicionit (i përkeqësuar në Kosovë nga lufta) pati si rezultat mbylljen e ndërmarrjeve të mëdha shtetërore, duke ngritur papunësinë dhe zhvillimin e një tregu joformal të punës. Përderisa ndërmarrjet e reja private shpërthyen, zbatimi i legjislacionit të kontributeve pensionale nga ato u dëshmua se është e vështirë. Si rezultat i kësaj, obligimet pensionale po ngriteshin ndërsa kontributet pensionale po binin. 71. Republikat tjera të ish-Jugosllavisë ende janë duke luftuar me këtë problem. Kosova është detyruar ta zgjidhë atë menjëherë. Me kollapsin e pjesës më të madhe të ekonomisë formale, dhe bashkë me të edhe të kontributeve pensionale, të hyrat tatimore (dhe zhdukjen e shumicës së regjistrave pensionalë) administratat pasardhëse nuk patën asnjë mënyrë që të përmbushin obligimet e sistemit të mëparshëm pensional. Në këto rrethana, u mor vendimi që të braktisen këto obligime dhe në vend të kësaj, t’u jepen të gjithë të vjetërve (të moshës 65 e më lart) beneficione mujore të barabarta me limitin e varfërisë ekstreme. Kjo do të financohej nga buxheti. Pensioni bazë fillimisht ishte vendosur në �28 në muaj në vitin 2002. Është dashur të indeksohej për çdo vit për të përfshirë inflacionin (sipas ligjit) por në vend të kësaj është korrigjuar në mënyrë të parregullt. Niveli është rritur në �40 në muaj në vitin 2005 (që ishte përafërsisht e barabartë me limitin e përgjithshëm të varfërisë), dhe prapë në �45 në vitin 2009 për të akomoduar inflacionin e grumbulluar nga viti 2005. Ky pension bazë momentalisht u paguhet 128,000 personave dhe i kushton qeverisë përafërsisht �65 milion në vit.

72. Përveç pensionit bazë, një akt administrativ i lëshuar nga qeveria në vitin 2007 i mundëson njerëzve që mund të demonstrojnë që kanë bërë së paku 15 vjet kontribute nën sistemin e vjetër që të marrin edhe �35 plotësuese përveç pensionit bazë. Kostoja buxhetore prej rreth �13 milion është caktuar për të mbuluar këtë beneficion plotësues që shkon te rreth 28,000 pensionistë. 73. Përveç këtyre dy pensioneve, punëtorët nën moshën 55 vjeçare kërkohet të paguajnë 10% të pagës së tyre (gjysmën e paguan punëdhënësi dhe gjysmën punëtori) te një institucion i ri, Trusti Kosovar i Kursimeve për Pension (TKKP).55 Këto kontribute depozitohen në llogari individuale dhe investohen në emër të punëtorëve. Interesi i krijuar në kontribute i atribuohet llogarive individuale. Kur punëtori e arrin moshën e pensionimit, shuma totale në llogarinë individuale, kontributi plus interesi vihet në dispozicion për të financuar pensionimin e punëtorit. Përderisa synimi është që shumat eventualisht të bëhen anuitete, tregu i anuiteteve ende nuk ekziston në Kosovë. Pasi që gjendja e atyre që arrijnë pensionimin ende është e vogël, TKKP-ja jep shuma mujore prej �100 derisa të harxhohen fondet në llogari, dhe fondet e pashfrytëzuara vazhdojnë të krijojnë interes. Për dallim nga sistemi pensional i beneficioneve të definuara që ndalen në burim në ish-Jugosllavi, ky komponent i dytë nuk krijon detyrime fiskale për qeverinë. Individët e marrin vetëm vlerën e pasurive të tyre të akumuluara.

55 Punëtorët më të vjetër mund të kontribuojnë në TKKP vullnetarisht, por është konsideruar si jo e drejtë që të kërkohet nga ta të paguajnë sepse ata nuk ka shumë gjasa të grumbullojnë kursime të mëdha para pensionimit, në veçanti për shkak se një pjesë e kontributeve i financon edhe kostot administrative të sistemit.

30

74. Shtylla e financuar në Kosovë, që menaxhohet nga TKKP-ja, ka pasur 286,908 kontribuues në fund të nëntorit 2009 dhe pasuritë nën menaxhimin e tyre ishin �361.2 milion në nëntor 2009. Beneficionet i paguheshin 3,491 individëve që në total përfshijnë �3.2 milion. Kontribuuesit vlerësohet se përfaqësojnë rreth 31% të të punësuarve në Kosovë, ndërsa pjesa që mbetet është të punësuarit në sektorin joformal, edhepse është vështirë të merren numrat e saktë në Kosovë në mungesë të censusit. Rreth 10% të parave që mblidhen çdo vit nuk ndahen menjëherë në llogari të pjesëmarrësve për shkak të problemeve me informata por TKKP-ja po punon që ta zgjidhë këtë problem dhe t’i shpërndajë paratë në llogaritë individuale.

75. TKKP-ja rregullohet nga Banka Qendrore dhe menaxhohet nga një Bord i Guvernatorëve me shtatë anëtarë, katër prej të cilëve duhet të kenë në minimum 10 vjet përvojë profesionale në financa, ekonomi ose studime pensionale. Nën legjislacionin që e autorizon atë, TKKP-ja lejohet të investojë në 5 klasa të instrumenteve ndërkombëtare dhe 4 klasa të instrumenteve vendore.56 Nga instrumentet vendore, në Kosovë momentalisht ekzistojnë vetëm certifikatat e depozitës, edhepse ligji i ri i borxheve do t’i mundësojë autoriteteve qeveritare që të japë borxh. Në fund të vitit 2008, 7.1% e portfolios totale që është duke u menaxhuar ishte e investuar në certifikata depozite në bankat në Kosovë, respektivisht Raiffeisen Kosova dhe ProCredit Kosova.57 Tërë pjesa e mbetur e portfolios është investuar jashtë. Kostoja administrative e një përqind të aseteve zakonisht ngarkohet në çdo llogari, edhepse ngarkesat administrative janë zvogëluar në 0.9 përqind të aseteve në vitin 2008 dhe është dërguar një propozim në Kuvend që të zvogëlohet kostoja në 0.8 përqind të aseteve në vitin 2010. Kjo kosto mbulon pagesën për menaxherët e aseteve, pagat e personelit dhe pajisjet dhe koston e shtypjes dhe postimit të deklaratave vjetore te çdo kontributor. 76. Edhepse ecuria financiare e TKKP-së është ndikuar nga kriza financiare, përgjithësisht ka qenë e mirë. Para krizës TKKP ka qenë në listën e tri fondeve të vogla pensionale evropiane më të mira, shpallur nga publikimi i mirënjohur tregtar, Investimet dhe Pensionet në Evropë. Kriza globale financiare i ka goditur rëndë pasuritë e TKKP-së ashtu siç i ka goditur të gjitha asetet financiare të investuara në tregjet kapitale. Çmimi i aksionit ka rënë nga �1.22 në një çmim të ulët prej �0.86, rënie kjo prej 29.4 përqind në vitin 2008. Çmimi i aksionit që nga atëherë është ngritur në �0.96 deri në nëntor 2009, ende shumë nën nivelin para krizës. TKKP e ka marrë edhe vendimin për të paguar të gjithë ata që do t’i aktivizojnë llogaritë e tyre të pensioneve në vitin 2009 të paktën sa vlera nominale e kontributeve që i kanë bërë ashtuqë

56 Investimet e lejueshme ndërkombëtare përfshijnë llogaritë bankare dhe depozitat në bankat e rregulluara nga autoriteti bankar në një shtet të OECD, letrat me vlerë që i lëshojnë qeveritë e OECD, letrat me vlerë që i lëshojnë qeveritë lokale të shteteve të OECD nëse garantohen me qeveri kombëtare, letrat me vlerë që regjistrohen në një rregullator të tregut të letrave me vlerë në shtetet e OECD dhe të cilat janë të autorizuara në berzë që rregullohet nga një rregullator i tregut të letrave me vlerë i OECD dhe fondet e përbashkëta dhe të investimeve që janë themeluar në shtetet e OECD. Instrumentet vendore janë të kufizuara në llogaritë bankare dhe depozitat në bankat e licensuara nga Banka Qendrore e Kosovës, letrat me vlerë nga qeveria e Kosovës, letrat me vlerë të korporatave të regjistruara te Rregullatori i Letrave me Vlerë në Kosovë dhe të autorizuara në berzë të licencuar dhe fondet e përbashkëta dhe të investimeve që i rregullon një autoritet kompetent në Kosovë. 57 Mandati i Bordit të Guvernatorëve gjithashtu ka skaduar në shtator 2008 dhe Kuvendi nuk e ka votuar Bordin e ri deri në prill 2009. Pa bord, menaxhmenti i TKKP-së nuk mund të investojë asnjë nga kontributet që vijnë, dhe kjo ka si rezultat që 14.2% të portfolios totale të mbahet në Bankën Qendrore të Kosovës në fund të vitit 2008, që është rritur nga 2.5% në vitin e kaluar.

31

përfituesit të mos përballen me barrën e plotë të krizës financiare. Këto fonde janë paguar nga teprica e tarifave administrative. Megjithatë organizimi i tanishëm në TKKP duket se po shkon mirë. Megjithë goditjen nga kriza financiare globale, portfolio e TKKP-së është në pozitë të fitojë kur të rimëkëmben tregjet globale kapitale. Përvoja nga krizat e mëparshme sugjeron që rikthimi mund të jetë poaq i fuqishëm, edhepse përgjatë një afati më të gjatë kohor, sa edhe rënia fillestare. 77. Ka një rrezik që qeveria duke shfrytëzuar autoritetin e saj të ri për të lëshuar borxhe, t’i bëjë presion TKKP-së që të investojë tepër në bono të qeverisë. Për fat të mirë, një projekt ligj i fondit pensional do t’i mundësojë Bankës Qendrore si rregullator që të hartojë një listë të investimeve të lejueshme për TKKP-në dhe të vendosë limitet maksimale për investimet në çdo lloj aseti. Rregulloret duhet të balancojnë nevojat e Kosovës për investime të brendshme me nevojën për të siguruar sigurinë e kapitalit dhe normat e arsyeshme të kthimit për punëtorët. 78. Performanca. Para se të vazhdojmë me një vlerësim të sistemit të tanishëm pensional, ia vlen të rishikojmë objektivat e tij. Sistemet pensionale i kanë dy objektiva primare. E para është zvogëlimi i varfërisë — në mënyrë specifike të lehtësohet varfëria në moshë të shtyrë. E dyta është më subtile: të inkurajohen njerëzit – edhe njerëzit e klasës së mesme – që të ndajnë para gjatë kohës kur punojnë që të ndihmojnë të financohet pensionimi i tyre. Përderisa mund të mendohet që vendimet e tilla duhet t’u lihen individëve, përvoja ka treguar që individët që punojnë kanë tendencë të kursejnë shumë pak dhe mandej të lobojnë për ndihmë nga qeveria sapo të largohen nga fuqia punëtore aktive. Sistemi i detyrueshëm i kontributeve pensionale mund ta lehtësojë këtë rrezik. 79. Objektiva e zbutjes së varfërisë është adresuar mirë në sistemin pensional të Kosovës përmes pensionit bazë. Politika e tanishme u mundëson të gjithë të vjetërve në Kosovë të mbajnë një standard minimal jetese. Në fakt, nga kjo pikëpamje, mbulimi i sistemit pensional bazë në Kosovë është më i mirë sesa në shtetet fqinje të cilat bazohen në sisteme pensionale të bazuara në kontribute. Pasi që vetëm 30-50 përqind të popullsisë që tash është në moshën e punës në këto shtete është e punësuar në punë që paguajnë kontribute, pas 20 vjetësh rreth 50-70 përqind të popullatave të tyre do të arrijnë moshën e pensionimit pa asnjë siguri për moshën e shtyrë.

80. Megjithatë mund të bëhen përmirësime. Për të siguruar që niveli i beneficioneve të mbahet në hap me inflacionin, qeveria duhet t’i korrigjojë nivelet për çdo vit, siç kërkohet me ligj (por nuk bëhet në praktikë). Nëse lejojnë resurset buxhetore, niveli i pensionit bazë duhet të rritet për t’u përputhur me kufirin e varfërisë, që përfshin gjërat e nevojshme që nuk janë ushqim përveç kërkesave për ushqim që tash mbulohen brenda kufirit të varfërisë ekstreme. 81. Për qëllimin e inkurajimit të kursimeve për pensionim, Kosova momentalisht e ka sistemin e financuar dhe të definuar të kontributeve të menaxhuar nga TKKP. Në gjuhën e pensioneve, TKKP është pension i shtyllës së dytë. Si i tillë i ka dy karakteristika që e dallojnë nga pensioni bazë. Së pari financohet nga kontributet e punëdhënësit dhe të punësuarit dhe jo nga tatimet. Së dyti, niveli i beneficioneve që grumbullohen për një të pensionuar individual pasqyron kontributet gjatë jetës së tij/saj në sistem, dhe jo situatën financiare të tij ose saj në kohën e pensionimit dhe as ndonjë nivel të garantuar nga qeveria. Kjo i ka tri implikime të rëndësishme. Së pari, e lehtëson qeverinë nga obligimet qoftë për të dhënë kontribut në sistem

32

ose për të garantuar ndonjë nivel të caktuar të beneficioneve për të pensionuarit. E dyta, nuk arrin ndonjë objektivë eksplicite të ridistribucionit. Personat që kanë kontribuar pak në sistem gjatë jetës së tyre kur kanë punuar presin që të marrin pak kur të dalin në pension. Së treti, e ndryshon natyrën e rrezikut që e bart punëtori, duke e bërë atë të varur nga ecuria e tregut financiar dhe jo nga rreziku politik që është i përfshirë në skemën kolektive pensionale. 82. Pensionet e shtyllës së dytë janë bërë gjithnjë e më të popullarizuar në Evropë sepse arsyeshmëria e sistemeve të definuara të beneficioneve pensionale ka rënë. Më shumë sesa në Kosovë, këto shtete janë në mes të tranzicionit demografik, ndërsa norma e natalitetit bie dhe rritet pritja për jetëgjatësi, numri i punëtorëve aktivë që kontribuojnë në sistemet ekzistuese pensionale të pafinancuara ka rënë ndërsa numri i të pensionuarve që tërheqin beneficione nga ato është rritur. Si përgjigje ndaj kësaj, katërmbëdhjetë shtete të Evropës qendrore dhe lindore tashmë kanë përfshirë komponente të financimit në sistemet e tyre pensionale. Siç është dhënë në tabelën 13, shumica e punëtorëve në Bullgari, Rumani, Poloni dhe shtetet e Baltikut mbulohen me pensione të shtyllës së dytë, si edhe 45 përqind të punëtorëve në Hungari dhe 25 përqind e atyre në Maqedoni. Shtetet e Evropës perëndimore dhe shtetet joevropiane të OECD gjithashtu po lëvizin kah komponentet e financimit në sistemet e tyre pensionale dhe shumë tashmë e kanë bërë këtë.

33

83. Në përgjithësi sistemi i tanishëm pensional i Kosovës mund të konsiderohet se i arrin objektivat e veta thelbësore në mënyrë adekuate. Ai ofron lehtësim nga varfëria për të moshuarit dhe një mekanizëm të i inkurajon punëtorët aktivë që të kursejnë për pensionim, pa krijuar detyrime fiskale të paqëndrueshme për qeverinë. Megjithatë është nën sulm. Të pensionuarit ekzistues dhe të pensionuarit e ardhshëm ankohen se iu heq të drejtat pensionale që i kanë fituar gjatë kohës kur kanë kontribuuar në sistemin pensional të ish Jugosllavisë. Siç u vu re më lart, në Kosovë kontributet dhe të drejtat e pensionistëve të tanishëm dhe të ardhshëm të akumuluara në sistemin e ish Jugosllavisë nuk janë ruajtur. Të gjithë të moshuarit, pa marrë parasysh historinë e kontributeve marrin pension vetëm prej �45. I vetmi koncesion ndaj kontribuuesve të mëparshëm është dispozita që u mundëson atyre që mund të dëshmojnë histori të kontributeve pensionale nën sistemin e vjetër që të marrin �80 dhe jo �45 në muaj. Kjo ka provokuar mjaft zemërim politik.

Tabela 13. Pensionet e shtyllës së dytë në Evropën Lindore

Shteti Data e fillimit Shtylla e parë

(ose zero)

Madhësia e shtyllës së

dytë si përqindje e

pagave

Pasuritë e projektuara

të fondit pensional në 2020 si

përqindje e PVB

Pjesa e fuqisë

punëtore në shtyllën

e financuar në 2003/6

Ndërrimi i strategjisë në sistemin e ri

Hungaria Janar 1998 PAYG DB 8 përqind 32 përqind 45 përqind

Detyrueshme pjesëmarrësit e rinj Vullnetare tjerët

Polonia Janar 1999 PAYG DC/NDC 7.3 përqind 34 përqind 70 përqind Detyrueshme<30, Vullnetare30–50

Letonia

Korrik 2001 (NDC Janar 1996) PAYG DC/NDC

4 përqind rritet në 10 përqind deri në 2010 25-30 përqind 72 përqind

Detyrueshme<30, Vullnetare 30–50

Kroacia Janar 2002 PAYG DB 5 përqind

25 –30 përqind

60–70 përqind

Detyrueshme<40, Vullnetare 40–50

Bullgaria Janar 2002 PAYG DB 5 përqind 70 përqind Detyrueshme<42 Estonia Korrik 2002 PAYG DB 6 përqind 20 përqind 75 përqind

Vullnetare (+2 përqind)

Rusia Janar 2002 PAYG DC/NDC

4 përqind (6 përqind në 2008) n.a. 33 përqind Detyrueshme<50

Kosova Janar 2002

Universal/min. Konsumi i nivelit të shportës 10 përqind

8 përqind (fundi-2006) 30 përqind Detyrueshme

Lituania Janar 2004 PAYG DB 5.5 përqind 35-40 përqind 55 përqind Vullnetare Sllovakia Janar 2005 PAYG DB 9 përqind 20 përqind 73 përqind

Detyrueshme pjesëmarrësit e rinj

Maqedonia Janar 2006 PAYG DB 7.12 përqind 26 përqind 25 përqind

Detyrueshme pjesëmarrësit e rinj

Rumania

Regjistrimi është kryer Kontributet fillojnë me qershor 2008 PAYG DB

2 përqind në 2008 rritet gradualisht në 6 përqind deri 2016 9 përqind

65 përqind (nga totali i PAYG)

Detyrueshme <35 Vullnetare 36-45

34

84. Është e vërtetë që shtetet tjera evropiane kanë arritur të kalojnë në sisteme pensionale të definuara në bazë kontributi më gradualisht sesa Kosova. Në shumicën e rasteve, kur janë paraqitur sistemet e tilla pensionale, pensionistët e tanishëm kanë vazhduar të marrin të njëjtin nivel të beneficioneve që e kanë marrë sipas sistemit të mëparshëm të beneficioneve të definuara NB, edhepse zakonisht me indeksim më të zvogëluar. Punëtorët që kanë kontribuar në sistemin e vjetër por që ende nuk janë pensionuar kanë marrë beneficion më të vogël në pensionim, zakonisht të rritur pro rata sipas viteve të kontributit me sistemin e vjetër dhe duke iu nënshtruar normave më të ulëta të indeksimit dhe moshës më të madhe të pensionimit. Këto beneficione të rritura pro rata zakonisht që quhen të drejtat e fituara, janë paguar pjesërisht nga qeveria ndërsa kontributet pensionale të punëtorëve (dhe punëdhënësve të tyre) gjithnjë e më shumë janë shëndrruar në sistemin e ri të financuar. Në shumicën e shteteve të Evropës qendrore është mbajtur ndonjë komponent i sistemit tradicional të beneficioneve të definuara paralelisht me sistemin e financuar për të dhënë nivelin minimal të beneficioneve për të varfrit e moshuar (në mungesë të pensionit bazë) dhe për të rritur diversitetin e burimeve të pensioneve të moshës së shtyrë që të mos detyrohen të pensionuarit të varen plotësisht nga shtyllat e dyta (ose të treta, vullnetare). Një pjesë e kontributeve për punëtor dhe punëdhënës është mbajtur për të financuar obligimet ekzistuese të qeverisë për pension. 85. Megjithatë, për Kosovën ky nuk është opsion i mundshëm. Kjo për dy arsye. Së pari, dokumentacioni që do të kërkohej për të kompensuar në mënyrë të drejtë kontribuuesit e sistemit të mëparshëm nuk ekziston. Përderisa disa regjistra të kontributeve në Kosovë janë kopjuar dhe mbajtur para se administrata të bartet në Beograd, punëtorët kosovarë kanë punuar në tërë Jugosllavinë dhe kontributet e tyre janë regjistruar në vendin ku ka qenë baza e punëdhënësve të tyre. Si rezultat i kësaj, ajo që është në dispozicion për autoritetet kosovare që të verifikojnë është vetëm një pjesë e historive totale të punës së qytetarëve kosovarë. Përveç kësaj, historitë e punës që gjenden në librezat e punës që e mban çdo punëtor është dashur të krahasohen me ato që i japin punëdhënësit në listë e tyre të punëtorëve. Përveç se autoritetet kosovare kanë regjistra që nuk janë të plotë, shumë individë i kanë humbur librezat e tyre të punës gjatë konfliktit. Së dyti, resurset buxhetore që do të kërkoheshin për të paguar ato pensione – edhe nëse mund të përcaktohet shuma e tyre – nuk janë në dispozicion. Kosova nuk është në gjendje më të mirë sesa anëtarët tjerë të ish Jugosllavisë për të paguar pensionet që dalin nga regjimi i mëparshëm. Çdo përpjekje për të rritur ato resurse për shembull duke imponuar kontribute plotësuese në paga do të ishte jo e barabartë dhe kundërproduktive. Barra e tatimeve të tilla do të binte në mënyrë joproporcionale te ata që janë të punësuar në të ashtuquajturin sektor formal. Gjithashtu do të rriste prirjen e punëdhënësve të tyre që të mashtrojnë duke raportuar më pak fitimet ose të mos i punësojnë fare punëtorët në formë zyrtare. 86. Qeveria prandaj këshillohet që të kundërshtojë presionin për rritje të kompensimit përmes rritjes së edukimit publik. Duhet t’u shpjegojë punëtorëve dhe të pensionuarve se çfarë është sistemi i ri dhe pse janë marrë këto vendime. Në veçanti të pensionuarit duhet ta kuptojnë që sistemi i ish Jugosllavisë nuk ishte i qëndrueshëm dhe që pensionistët dhe punëtorët në tërë sistemin e ish Jugosllavisë kanë përjetuar zvogëlim të beneficioneve, dhe përderisa disa aspekte mund të jenë të veçanta, qeveria e Kosovës është duke ndërtuar një sistem të moshës së shtyrë që do të mbrojë gjeneratat e punëtorëve kosovarë në të ardhmen që të mos përjetojnë problemet e qëndrueshmërisë financiare të cilat po i prekin pensionistët dhe punëtorët në shumë shtete tjera

35

evropiane. Përderisa pensionistët e tanishëm në të vërtetë po marrin më pak sesa që kanë pritur çdo përpjekje për të dhënë beneficione më të mëdha për ata me histori pune të verifikueshme do të krijojë më shumë pabarazi për ata që kanë histori pune që nuk mund të verifikohet, potencialisht do të rritet kostoja e punës dhe të zvogëlohet sektori formal i punësimit edhe më tepër, dhe do të pengohet zhvillimi i një sistemi pensional të qëndrueshëm për punëtorët e tashëm dhe në të ardhmen. 87. Zhvillimet e fundit. Nën presion nga pensionistët, qeveria tash është duke shqyrtuar propozime për të rritur nivelin e beneficioneve, si për pensionin bazë ashtu edhe për plotësimin për kontribuuesit. Janë duke u shqyrtuar propozime të ndryshme me nivele të ndryshme të rritjes së beneficioneve . Një propozim do të dhuronte një rritje të njejtë prej 25 përqind në përfitimet pensionale për të gjithë përsonat të cilët mund të vërtetojnë se kanë kontribuar në ish sistemin Jugosllav, e që do ishte në fuqi nga viti 2011. Të gjithë pensionerët tjerë do të merrnin një rritje prej 11 përqind. Banka Botërore është duke bashkëpunuar me autoritetet për t’i vlerësuar këto propozime.

36

Figura6. Shpenzimet publike në ndihmë sociale (% të PVB)

Kroacia 08Bosnja 08

Hungaria 07Ukraina 08

Rusia 06Shqipëria 08Rumania 07Armenia 08

Estonia 06Lituania 08Kosova 08Polonia 07

Serbia 08Bullgaria 07Gjeorgjia 07Kirgistani 08Mali i Zi 05

Letonia 07Maqedonia 07

Turqia 07

Burimi: MPMS, MFE, FMN.

Ndihma sociale  88. Në tërësi, Kosova shpenzon rreth 1.5 përqind të PVB-së për ndihmë sociale (duke përfshirë edhe beneficionet e veteranëve të luftës). Kjo është e ngjashme me nivelin që mbizotëron në shtetet tjera të Evropës Lindore. Siç është dhënë në Figurën 6, është më e lartë se shpenzimi në Mal të Zi dhe IRJ të Maqedonisë, pak më pak sesa në Shqipëri, dhe konsiderueshëm më pak sesa në Bosnjë dhe Hercegovinë dhe Kroaci.58 Në rajonin e Ballkanit Perëndimor niveli i shpenzimeve për ndihmë sociale ndikohet shumë nga variacionet në beneficionet e veteranëve. Nëse ky faktor hiqet, niveli i ndihmës sociale, veçanërisht në Kosovë dhe Bosnjë do të ishte konsiderueshëm më i ulët sesa niveli i dhënë në figurë.

58 Krahasimet janë të përkohshme sepse ndihma sociale e shteteve tjera referencë është gjithëpërfshirëse, duke përfshirë një përzierje të programeve që synojnë kah lehtësimi i rreziqeve të ndryshme përgjatë ciklit jetësor ndërsa Kosova operon me një program të ndihmës sociale të përkrahjes së të ardhurave të resorit të fundit, një program të beneficioneve për të paaftësuarit dhe dhjetë programe të lidhura me veteranët e luftës.

37

Figura 7. Trendet e shpenzimit në ndihmë sociale

Përkrahja në të ardhura e resorit të fundit

Pensionet për të paaftët

Beneficionet e lidhura me veteranët e luftës

89. Shpenzimet totale publike për ndihmë sociale kanë rënë si në terma nominale ashtu edhe si pjesë e BPV-së në periudhën 2005-2007, duke rënë nga 1.68 përqind e BPV-së në vitin 2005 në 1.37 përqind të BPV-së në vitin 2007. Shpenzimet totale në ndihmë sociale kanë përmirësuar nga ajo periudhë. Është planifikuar të arrijnë 1.5% të BPV-së në vitin 2009 dhe të mbeten në atë nivel në vitin 2010. Përbërja e shpenzimeve të ndihmës sociale megjithatë ka ndryshuar në mënyrë drastike.

90. Kosova ka tri programe kryesore të ndihmës sociale. Më i madhi është i ashtuquajturi skema e të ardhurave të resorit të fundit (PARF), që përfshin rreth gjysmën e totalit. PARF merr formën e transferit të parave për familjet në të cilat një ose më shumë anëtarë kualifikohen ose si të ‘varur’ ose ‘të paaftë për punë’. Kjo përfshin personat mbi moshën 65 vjeçare, të rriturit me aftësi të kufizuara të përhershme, fëmijët nën moshën 15 vjeçare, prindërit e vetëm me fëmijë nën moshën 15 vjeçare, dhe familjet në të cilat të gjithë anëtarët janë të papunë. Siç është elaboruar më poshtë, kriteret për të fituar të drejtën për PARF janë të definuar shumë ngushtë dhe kërkesat për dokumentacion janë shumë rigoroze.

91. Beneficionet e veteranëve të luftës janë kategoria e dytë më e madhe e ndihmës sociale, por që është duke u rritur më së shpejti. Në vitin 2008, beneficionet e veteranëve përfshinin rreth një të tretën e shpenzimeve të ndihmës sociale. Beneficionet u jepen një rangu të gjerë të personave të prekur nga lufta, duke përfshirë jo vetëm veteranët e paaftësuar dhe familjet e atyre që kanë vdekur në luftë por edhe viktimat civile të luftës dhe familjet e tyre. 92. Pensionet e aftësisë së kufizuar përfshijnë njëzet përqind të mbetur të shpenzimeve të ndihmës sociale. Pensionet e aftësisë së kufizuar janë pagesa në para për kosovarët e moshës së punës që kanë paaftësi të përhershme dhe të rënda që i bëjnë të paaftë për të punuar. 93. Siç është dhënë në Figurën 7, shpenzimet për PARF kanë rënë me shpejtësi nga viti 2004 në 2008, duke rënë nga 1.1% të PVB-së në vitin 2004 në 0.7% të PVB-së në vitin 2009. Si

rezultat i kësaj, në vitin 2009, programi i PARF përfshinte vetëm 47% të shpenzimeve totale në rrjetat e sigurisë, ndërsa përfshinte 73% të shpenzimeve totale të sigurisë në vitin 2004. Numri i përfituesve (si individë ashtu edhe familje) ka rënë gjithashtu (tabela 14). Në vitin 2008, 35,617 familje (154,768 individë) kanë marrë beneficionet; që është rënie nga 38,335 familje (161,049 individë) në vitin 2007, dhe gjithashtu në kontrast me vitin 2004 kur

38

mbuloheshin 46,444 familje (184,974 individë). Numri total i individëve të mbuluar në vitin 2008 përfshinte 95% të individëve totale të mbuluar me tri programet kryesore (tabela 15).

94. Njëkohësisht, shpenzimet për beneficionet e lidhura me veteranët gati u trefishuan, nga 0.15 përqind të PVB në vitin 2004 në 0.50 përqind të PVB në vitin 2009. Një pjesë e madhe e kësaj rritjeje ka qenë për shkak të implementimit të plotë të ligjit të ri (Ligji nr. 2003/23) që i zgjeron beneficionet (siç është diskutuar më poshtë). Pensionet e paaftësisë u rritën nga 2004 në 2005 por mandej u zvogëluan në vitin 2007 dhe nga ajo kohë janë stabilizuar me rreth 0.3% të PVB-së. Rritja fillestare nga viti 2004 në vitin 2005 ka qenë kryesisht për shkak se një ligj i ri për personat me aftësi të kufizuara ka hyrë plotësisht në fuqi (ligji është shpallur në nëntor 2003, dhe pensionet janë paguar në mes të vitit 2004) dhe për shkak të një rritjeje korresponduese në numrin e përfituesve. Rënia dhe stabilizimi pasues duket se pasqyrojnë zbatimin strikt të rregullave të qasjes pas vitit 2006, monitorimin më të afërt të rasteve dhe procedurat më të gjata të përcaktimit të së drejtës dhe dhënies së beneficioneve.59

95. Nga katër programet kryesore të mbrojtjes sociale – programi i pensioneve bazë dhe tri programet e ndihmës sociale – vetëm një është targetuar në mënyrë eksplicite për të varfrit: PARF-i. Si rezultat i kësaj, saktësia e orientimit të të gjitha programeve të mbrojtjes sociale është modeste, me vetëm 45% të beneficioneve totale që shkojnë te 20% më i varfër i popullsisë.60 Sa janë të mëdha beneficionet – kjo e matur me përqindjen e beneficioneve të mbrojtjes sociale në të ardhurat e një të pestës më të varfër – është gjithashtu relativisht në nivel të ulët. Beneficionet e mbrojtjes sociale përfaqësojnë 49 përqind të konsumit total të një të pestës më të varfër në Kosovë. Kjo është një proporcion konsiderueshëm më i ulët sesa në shumicën e shteteve tjera të Evropës Lindore, ku pagesat e mbrojtjes sociale (duke përfshirë transferet mjaft të mëdha të sigurimit social) përfaqësojnë 87 përqind të konsumit për një të pestën më të varfër.

59 Auditimi i performancës i administratës së skemës së pensioneve të paaftësisë i kryer në vitin 2008 nga Zyra e Auditorit të Përgjithshëm zbulon që aplikantët po përjetojnë vonesa të mëdha derisa marrin vendimin për kërkesën e tyre dhe që koha e procedimit është dy herë më e lartë sesa që mundësohet me ligj (Ligji nr. 2003/23). Dok nr. 21.7.9-2008-08, botuar në qershor 2009. 60 Dymbëdhjetë përqind shkojnë te një e pesta më e pasur .

Tabela 14. Numri mesatar mujor i përfituesve për beneficionet sociale jokontribuese në Kosovë

Programet Përfituesi 2004 2005 2006 2007 2008 Familjet 46,444 42,876 41,672 38,335 35,617

Përkrahja në të ardhura e resorit të fundit Individët 184,974 178,121 174,131 161,049 154,768

Pensionet e aftësisë së kufizuar Individët 2,867 18,861 21,760 17,595 18,605

Beneficionet e lidhura me veteranët e luftës Individët 6,548 7,068 7,405 9,034 10,453

Gjithsej rrjetet e sigurisë Individët 194,389 204,050 203,296 187,677 183,827 Burimi: Ministria e punës dhe mirëqenies sociale.

39

96. Përkrahja në të ardhura e resorit të fundit . Efektiviteti i tri programeve dallon konsiderueshëm. PARF është orientuar në mënyrë specifike në dy kategori të familjeve/ekonomive familjare të varfra.61 Kategoria i përfshin familjet ku të gjithë anëtarët kualifikohen si ‘të varur’ ose që nuk janë të aftë për punë. Këta janë persona të moshës mbi 65 vjeçare; të rritur me aftësi permanente të kufizuara për të punuar; kujdestarë të plotë të një personi me aftësi të kufizuar të përhershme, ose të personave mbi moshën 65 vjeç që kanë nevojë për kujdes të plotë, ose të një fëmije nën moshën 5 vjeçare; fëmijët nën moshën 15 vjeçare ose të moshës 15-18 vjeçare nëse janë në shkollë; prindër vetushqyes me fëmijë të moshës nën 15 vjeçare dhe pa të rritur tjetër në familje. Kategoria II përfshin familjet ku bashkë me anëtarët e familjes që janë të varur janë anëtarët e familjes që janë në gjendje të punojnë. Çdo anëtar i familjes që është në gjendje të punojë regjistrohet në Departamentin e punës dhe punësimit në Ministrinë e punës dhe mirëqenies sociale (MPMS) dhe kërkon punë aktivisht. Gjithashtu, familjet që i takojnë Kategorisë II duhet të kenë së paku një fëmijë të moshës më pak se 5 vjeç ose duhet të jenë kujdestarë të plotë të një fëmije jetim të moshës nën 15 vjeçare. 97. Përveç të drejtave të përcaktuara sipas kategorive, familjet që bien në këto dy kategori shumë saktë të përcaktuara i nënshtrohen testeve rigoroze të të ardhurave dhe pasurive. Të gjitha llojet e të ardhurave merren parasysh, me pak përjashtime të të ardhurave nga pensioni bazë, beneficionet për të paaftët, disa pagesa të njëhershme që u bëhen familjeve që kanë të drejtë për PARF, ushqimi që kultivohet për konsum vetiak, dhe disa lloje të huave dhe granteve. Të ardhurat nga beneficionet bazë, të aftësive të kufizuara dhe të veteranëve të luftës nuk merren parasysh por numri i pranuesve të këtyre beneficioneve zbritet nga numri total i anëtarëve të familjes. Megjithatë testi i të ardhurave nuk i përfshin të ardhurat nga remitancat dhe puna joformale. Testi i pasurive i trajton si pasuri jo të llogaritshme 62, posedimin e pronës që përdoret për banim primar, tokës deri në 0.5 ha (hektar), automjetit motorik që përdoret vetëm për qëllim të familjes dhe kursimet pensionale përmes Planit të Detyrueshëm të Kursimeve Individuale – TKKP-së. Të gjitha pasuritë tjera konsiderohen si të llogaritshme dhe posedimi i njërës prej tyre menjëherë i heq të drejtën familjes për ndihmë financiare. Bashkë me testin e të ardhurave dhe pasurive, në momentin e aplikimit familjet kërkohet të dorëzojnë dëshmi të pagesës së faturave të rrymës elektrike. Përcaktimi i të drejtës për ndihmë përfshin edhe një vizitë në shtëpi. E drejta për ndihmë verifikohet çdo gjashtë muaj. 98. Familjet që kanë të drejtë për ndihmë sociale fitojnë të drejtën për transfer parash, niveli i të cilit përcaktohet me formulë në të cilën beneficioni i transferit në para është dallimi ndërmjet një përqindjeje mujore standarde bruto (PMSB), të fiksuar në terma nominalë nga Ministria e Ekonomisë dhe Financave në bashkëpunim me MPMS-në dhe të ardhurat aktuale që i pranon familja. PMSB dallon varësisht nga madhësia e familjes. Momentalisht përfshin nga �40 në muaj për familje një anëtarëshe deri në �80 për familjet me shtatë a më shumë anëtarë, dhe mesatarja është �61.63 Diferenca në përqindjen e PMSB për familjet e madhësive të ndryshme në mënyrë implicite supozon ekonomi të mëdha të shkallës. Për shembull, rritja pas anëtarit të tretë

61 Vlerësimi i fundit i varfërisë për Kosovën (Banka Botërore, 2007) vlerëson që 45% të popullsisë janë të varfër ndërsa 15% të popullsisë janë në varfëri ekstreme (kanë vështirësi të plotësojnë nevojat bazë për ushqim). 62 D.m.th që përjashtohen nga llogaritja e së drejtës për beneficion. 63 Beneficionet janë rritur për �5 në muaj në familje duke filluar nga viti 2009. Kjo shumë përfaqëson jo më shumë sesa rritja kumulative në koston e jetesës për beneficionin miminal ndërsa nuk e mbulon as inflacionin kumulativ për familjet më të mëdha.

40

është vetëm �5, që supozohet se është shumë më pak sesa kostoja margjinale e të ushqyerit të një personi plotësues. Familjet me më shumë sesa shtatë anëtarë (që përfshijnë rreth 11 përqind të familjeve pranuese të PARF ) marrin jo më shumë sesa familjet me shtatë anëtarë. 99. Nuk është befasuese që programi PARF që në mënyrë eksplicite është i orientuar kah të varfrit ka saktësi më të madhe të orientimit sesa sistemi i mbrojtjes sociale në tërësi, me 73 përqind të beneficioneve që shkojnë te një e pesta më e varfër dhe mbi 80 përqind shkojnë te 40 përqindëshi më i varfër i popullsisë. Më pak se tre përqind të beneficioneve dalin dhe bien te një e pesta më e pasur. Me këtë është arritur saktësi e targetimit që është më e mira ndër programet e ngjashme në shtetet e EAQ-së. (Nguyen, Sundaram, dhe Tesliuc,). Lartësia e benefiteve të programit është ndër më të lartat në EAQ – benefitet përfaqësojnë 43.4 përqind të konsumit para transferit të 20 përqindëshit më të varfër të popullsisë. Mbulimi i programit PARF megjithatë është më pak impresiv me vetëm 39 përqind të atyre në një të pestën më të varfër që marrin beneficione. Kjo do të thotë që 60 përqind të një të pestës më të varfër nuk mbulohet me programin kryesor të ndihmës së orientuar për të varfrit. 100. Programi PARF megjithatë lë anash disa grupe të ndjeshme. Një grup i tillë përbëhet nga familjet e varfra me fëmijë të moshës më shumë se pesë vjeç. Poashtu familjet e varfra që kanë pak tokë (por që është mbi 0.5 ha), pa marrë parasysh nëse toka është e pëlleshme/e përdorshme dhe e vendosur afër banesës së tyre, nuk kanë të drejtë të marrin beneficione.64 Njerëzit që kanë të drejtë nominale për PARF gjithashtu mund të përjashtohen për shkak të vëllimit të dokumentacionit të kërkuar për të dëshmuar të drejtën. Sistemi i tanishëm kërkon nga aplikantët të japin numër të madh të dokumenteve për qëllim verifikimi dhe kërkon rivërtetim më shpesh (çdo gjashtë muaj) sesa shumica e shteteve tjera të EAQ-së (që e kërkojnë këtë një herë në vit). Si rezultat, disa familje që në fakt kanë të drejtë të marrin PARF ndoshta nuk e marrin. Shumë nga elementet e këtij programi mund të kenë efekte afatgjata negative në varfëri. Lidhja e të drejtës për beneficione me statusin e punësimit (dmth vetëm ata që janë të regjistruar zyrtarisht si të papunë mund të marrin beneficionet e PARF) mund t’i diskurajojë përfituesit nga kërkimi i punës. 101. Një mënyrë e shqyrtimit të këtyre çështjeve në planin afatmesëm dhe afatgjatë do të ishte të relaksonte disa kërkesa nën kushtet e veqanta. Familjet që plotësojnë kushtet, për shembull, do të mund të u lejohej që të posedonin parcella të vogla të tokës, marr parasysh se kanë vlerë të vogël të tregut. Qeveria gjithashtu do të mund të përvetësonte një grup më gjithëpërfshirës të kritereve që do t’i definonte familjet në “nevojë” në bazë të vlerësimit të mjeteve dhe pasurive ose vlerave të parashikuara të tyre (dmth një formulë testimi hibride e mjeteve ku pragu i fitimit të së drejtës mund të vendoset sipas grupeve të ndryshme ose sipas buxheteve). Kjo qasje nëse dizajnohet dhe realizohet me kujdes, do të zgjeronte mbulimin me ndihmë sociale te të varfrit që punojnë (por që kanë nevojë për ndihmë) dhe të zbuste mungesën e stimulimit për të gjetur punë që e përfshin programi. E njëjta qasje dhe kriteret mund të përdoret si bazë për të përcaktuar të drejtën për programe tjera (siç janë beneficionet për të paaftët ose programe tjera që në të ardhmen mund të orientohen kah të varfrit siç janë beneficionet e lidhura me veteranët. 64 Qasja në tokë mund edhe të kufizohet ose të mohohet për shkak të konfliktit për pronësinë e tij, lokacionin afër zonave kufitare, minat tokësore dhe rrethanat tjera.

41

102. Në planin afatshkurtër pasi që implementimi i programit PARF është duke funksionuar mjaft mirë, përpjekjet duhet të përqëndrohen në përmirësimin e sistemit të menaxhimit informativ duke filluar shkëmbimin e të dhënave në kohë reale ndërmjet bazave të të dhënave qendrore dhe të ndihmës sociale. Ndryshimi në implementimin në nivel komunal duhet të monitorohet nga afër për të siguruar që cilësia e implementimit të mos prishet. 103. Beneficionet e lidhura me veteranët e luftës, që i administron Departamenti i invalidëve të luftës dhe dëshmorëve në MPMS, paguan beneficone për kategori të ndryshme të njerëzve që janë prekur nga konflikti i armatosur në Kosovë, qoftë drejtpërdrejt ose tërthorazi. Këto përfshijnë familjet e atyre që kanë vdekur në konflikt (dëshmorëve); invalidët e luftës, kujdestarët e tyre dhe personat që varen nga ta e që kanë mbijetuar, invalidët civilë të luftës, kujdestarët e tyre dhe personat që varen nga ta e që kanë mbijetuar, familjet e ushtarëve të zhdukur të Ushtrisë Çlirimtare të Kosovës (UÇK); familjet e viktimave civilë të luftës; dhe familjet e civilëve të zhdukur. Shumat e beneficioneve varen nga numri i dëshmorëve ose të zhdukurve ose niveli i paaftësisë. Beneficionet mujore sillen nga �35 (për kujdestarin e invalidit civil të luftës) deri në �351 (për familjen me katër ose më shumë dëshmorë ose pjesëtarë të zhdukur të UÇK-së). Beneficioni mesatar është �155 në muaj. Këto beneficione janë kategorike me periudhë të së drejtës së njëhershme dhe nuk janë të orientuara kah të varfrit.

104. Kostoja e beneficioneve të veteranëve të luftës është rritur për shkak të ndryshimeve në rregullat e fitimit të së drejtës. Në kohën kur kanë filluar këto beneficione (në vitin 2000 me Rregulloren e UNMIK-ut nr: 2000/66) beneficionet kanë qenë pensione të autorizuara për vetëm katër grupe: invalidët ushtarakë, invalidët civilë, familjet e dëshmorëve dhe viktimat civile të luftës. Për qëllim të fitimit të së drejtës, konflikti i armatosur në Kosovë është konsideruar se ka ndodhur në periudhën 16 muajshe ndërmjet 27 shkurtit 1998 dhe 20 qershorit 1999. Ligji që tash i rregullon beneficionet e veteranëve 65 jep beneficione në dy aspekte. Së pari, përfshin

65 Ligji për statusin dhe të drejtat e familjeve të martirëve, invalidëve, veteranëve dhe pjesëtarëve të UÇK-së dhe të familjeve të viktimave civile të luftës.

Tabela 15. Shpenzimi në beneficionet e veteranëve të luftës në Kosovë, 2006-2009 2006 2007 2008 2009 Beneficionet e veteranëve të luftës o/ë 5,333,262 9,173,104 17,877,712 19,748,156 **

Familjet e dëshmorëve* 3,266,825 4,001,447 5,753,835 4,931,418 Invalidët e luftës* 1,047,849 1,623,630 2,273,071 2,191,595 Kujdestar i invalidëve të luftës 10,565 24,666 28,836 Familjet e invalidëve të luftës pas vdekjes 9,981 23,966 26,477 Familjet e personave të zhdukur të UÇK 13,514 50,170 45,308 Familjet e viktimave civile të luftës * 2,512,555 7,591,750 6,711,265 Invalidët civilë të luftës * 1,018,589 1,001,413 1,769,169 1,670,024 Kujdestar i invalidëve civilë të luftës 3,826 6,538

Familjet e invalidëve civilë të luftës pas vdekjes 16,630 19,914 Familjet e civilëve të zhdukur 370,630 370,560

Burimet: MPMS. *Aktuale të shpenzuara në tetor 2009. **Shuma totale nga buxheti i 2009.

42

kohëzgjatjen e luftës për qëllim të përcaktimit të së drejtës për beneficione për invalidët ushtarakë dhe familjet e dëshmorëve në periudhë tetëvjeçare që vazhdon nga 30 dhjetori 1991 deri në 19 shtator 1999. E dyta, shton disa grupe plotësuese të përfituesve. Këto përfshijnë beneficionet për familjet e civilëve të zhdukur dhe pjesëtarëve të UÇK-së dhe kujdestarët e invalidëve të luftës. Siç është dhënë në Tabelën 15, këto tash përfshijnë rreth 2.5 përqind të shpenzimeve totale për beneficionet e veteranëve. Si rezultat i këtij zgjerimi të beneficineve, shpenzimet totale në beneficionet e veteranëve ishin të barabarta me 0.47 përqind të BPV-së në vitin 2008.66 105. Përderisa ka arsye legjitime për të dhënë mirënjohje financiare për viktimat e luftës, duhet të kufizohet zgjerimi i mëtejmë. Reformat duhet të fokusohen në tri fusha. Së pari qeveria duhet të vazhdojë politikën e saj të kufizimit të beneficioneve në viktimat e luftës, në vend se të japë beneficione për ata që kanë marrë pjesë në të. Bosnja e ka ndjekur këtë rrugë dhe ofron mësim për të pasur kujdes. Siç është përshkruar në kutinë 5, Bosnja ka dhënë beneficione për të gjithë ushtarët e demobilizuar. Kjo ka pasur si rezultat një nivel të shpenzimeve të barabartë me tre përqind të BPV-së. Shteti tash po mundohet të zvogëlojë këto obligime, duke i kufizuar beneficionet e plota vetëm te ata që janë të paaftë dhe familjet e ushtarëve të rënë. Sipas reformave të propozuara, kategoritë tjera të përfituesve do të kenë të drejtë të marrin beneficione në para vetëm nëse kanë nevojë sociale dhe ekonomike. Në vend të pagesave në para të gatshme, veteranëve të aftë duhet t’u ofrohet trajnimi profesional dhe përkrahje për të gjetur punë. Shtetet e OECD gjithashtu synojnë të kufizojnë beneficionet e veteranëve vetëm te të paaftët dhe të afërmit që kanë mbijetuar të ushtarëve të rënë (shih kutinë 6).

66 Përveç transfereve mujore të parave, ka edhe beneficione/të drejta tjera plotësuese për çdo kategori të përfituesve dhe familjet e tyre (siç është rehabilitimi mjekësor ose fizik, kujdesi shëndetësor falas, bursat për arsim, trajnimi profesional, etj). Këto nuk dokumentohen ndaras as në buxhetin e përgjithshëm dhe as në sistemet përkatëse të ministrive. Kostoja e tyre nuk dihet.

43

Kutia 5. Beneficionet e veteranëve të luftës në Bosnjë dhe Hercegovinë

Në vitet 2000, dhe veçanërisht nga viti 2004, Bosnja dhe Hercegovina kanë përjetuar një rritje eksponenciale në numrin e pranuesve të beneficioneve të veteranëve të luftës dhe shpenzimet përkatëse. Këto beneficione janë dhënë për ushtarët e demobilizuar, mbajtësit e medaljeve dhe familjet e ushtarëve të rënë. Beneficionet për viktimat civile të luftës gjithashtu u rritën. Beneficionet plotësuese filluan në një kohë kur kufizimet fiskale u zbutën pas rritjes ekonomike dhe orientoheshin kryesisht kah njohja e shërbimeve gjatë periudhës së luftës. Megjithatë me shpalosjen e krizës financiare dhe ekonomike, ky sistem beneficonesh u bë financiarisht i paqëndrueshëm, dhe edhe më i pabarabartë nga ana sociale. Shpenzimet për beneficionet e veteranëve vetëm tejkaluan 3 përqind të PVB ndërsa shpenzimet për programet sociale të orientuara kah të varfrit dhe të ndjeshmit mbetën në më pak se 0.5 përqind të BPV. Ndërsa qindra miliona shpenzohen çdo vit në beneficione, ka shumë pak dëshmi të ndikimit në varfëri. Një e pesta më e varfër e popullsisë merr vetëm 18 përqind të beneficioneve. Për më tepër, sistemi i tanishëm i beneficioneve nuk i plotëson nevojat e më të ndjeshmëve edhe në popullsinë veterane. 27 përqind e beneficioneve të lidhura me veteranët shkon në një të pestën më të pasur dhe ata veteranë në një të pestën më të varfër marrin më pak se 15 përqind të këtyre fondeve. Kjo situatë po vendos presion të fuqishëm në qeveritë e Federatës së Bosnjës dhe Hercegovinës dhe Republikës Serbe për të zvogëluar shpenzimet publike, duke përfshirë edhe përmes vendimeve të vështira që të largohen nga beneficionet ushtarët e demobilizuar dhe të fillojnë testimin e situatës financiare për një rang të tanishëm të beneficioneve kategorike. Nën strukturën e re të propozuar të beneficioneve, beneficionet e plota të veteranëve do të kufizohen vetëm te individët që janë të paaftësuar më se 60 përqind, dhe fëmijët e ushtarëve të rënë. Viktimat civile të luftës që janë të paaftësuar më se 60 përqind gjithashtu do të kenë të drejtë për beneficione në para, ndërsa kategoritë tjera të përfituesve do të kenë të drejtë të marrin beneficione në para vetëm nëse kanë nevojë sociale dhe ekonomike. Ushtarët e demobilizuar do t’u ofrohet trajnim profesional dhe përkrahje për të gjetur punë në vend të ndihmës pasive në para në formë të beneficioneve të papunësisë që janë të paqëndrueshme nga ana fiskale. Megjithë ndikimin e dukshëm pozitiv të këtyre ndryshimeve në përmirësimin e barazisë në ndihmën sociale, promovimin e investimeve në kapitalin njerëzor dhe zvogëlimin e diskurajimit për të marrë pjesë në fuqi punëtore ndryshimet do të jetë e vështirë të shiten politikisht.

44

106. Megjithatë, në Kosovë ka plane për të rritur beneficionet për të gjithë veteranët në moshën mbi pesëdhjetë vjeç. Ligji i propozuar “Për Statusin dhe Të Drejtat e Heronjve, Invalidëve, Veteranëve, Anëtarëve të UÇK-së, Viktimave Civile të Luftës dhe Familjet e tyre”, do të ofronte ndihmë në para për të gjithë veteranët mbi moshën 50 vjeçare, pa marrë parasysh paaftësinë, përveç zgjatjes së periudhës së të drejtës për viktimat civile të luftës. Kjo nuk do të këshillohej fare, duke pasur parasysh kufizimet e tanishme fiskale të shtetit dhe pjesën e madhe të shpenzimeve në ndihmë sociale që tashmë konsumohen nga beneficionet e veteranëve. Në vend të kësaj, qeveria duhet të marrë në konsiderim modelimin e qasjes së saj ndaj beneficioneve të veteranëve sipas praktikave të OECD (shih Kutinë 6) që thekson testimin e gjendjes ekonomike dhe ofrimin e shërbimeve sipas nevojave specifike të veteranëve.

Kutia 6. Beneficionet e veteranëve të luftës në Gjermani, SHBA dhe Britani të Madhe

Disa shtete të OECD dhe BE japin kompensim për viktimat e luftës, dhe në disa raste edhe për të afërmit e tyre. Ato i kanë këto karakteristika të përbashkëta: (1) Gati ekskluzivisht u jepen njerëzve që janë bërë të paaftë gjatë luftërave si anëtarë të shërbimit ushtarak ose ekuivalent me të, ose kanë vuajtur nga efekti direkt i luftës (si për shembull kur civilët lëndohen gjatë një aksioni ushtarak) ose të veprimeve të dhunës nga forcat e okupatorit; (2) Janë të lidhura me masën e paaftësisë së fituar dhe humbjen e aftësisë për të punuar, dhe (3) nevoja financiare e përfituesit merret në konsiderim kur paguhet shuma e beneficionit.

Në Gjermani, Akti Federal për Ndihmë Viktimave të Luftës ofron kompensim të paaftësisë për personelin ushtarak, të burgosurit në luftë dhe civilët e prekur nga lufta. Personat e lënduar gjithashtu kanë të drejtë për trajtim mjekësor, ndihmë në shtëpi dhe rehabilitim. Personat me paaftësi të rënda kanë të drejtë për pensione lidhur me nivelin e paaftësisë dhe faktin që kanë humbur kapacitetin e fitimit. Në rast të vdekjes së personit të lënduar si rezultat i lëndimit, të afërmit mund të kërkojnë pensionin e bashkëshortes së ve, bashkëshortit të ve, jetimëve ose të prindërve. Beneficioni jepet në bazë të kushteve ekonomike.

Në SHBA, Departamenti për Çështje të Veteranëve u jep beneficione veteranëve, pjesëtarëve të shërbimit dhe familjeve të tyre. Ato përfshijnë kompensim në para për paaftësitë që janë rezultat ishërbimit ushtarak, pensionet për veteranët e kohës së luftës që janë të paaftë të përhershëm, mbi moshën 65 vjeçare dhe me të ardhura të kufizuara; shërbimet e kujdesit shëndetësor (kujdesi spitalordhe jashtëspitalor i pacientëve, këshillimi për t’u përshtatur në shoqëri, shëndeti dhe rehabilitimi për veteranët e pastrehë; vendosja në kujdes rezidencial dhe shtëpitë e kujdesit, trajtimi nga varësia nga alkooli dhe drogat); trajnimi profesional; shërbimet ndihmëse të rehabilitimit dhe punësimi për veteranët me paaftësi të lidhura me shërbimin ushtarak, trajnimi në kurset e aprovuara; kredi me garanci për shtëpi dhe rifinancim me norma të ulëta interesi; sigurim të jetës. Të afërmit dhe familjet e pjesëtarëve të shërbimit që kanë vdekur në detyrë, veteranët që kanë vdekur nga paaftësitë e lidhura me shërbimin dhe veteranët që kanë marrë 100% të kompensimit për paaftësi në kohën e vdekjes mund të marrin pension pas vdekjes dhe ndihmë për prindërit. Të dyja jepen duke testuar gjendjen ekonomike.

Në Britani, Skema e Pensioneve të Luftës dhe Skema e Kompensimit të Forcave të Armatosura japin beneficione për të lënduarit ose pjesëtarët e paaftësuar të Forcave të Armatosura të Madhërisë së Saj; vullnetarët në mbrojtje civile; dhe civilët e paaftësuar si rezultat i veprimeve të armikut në luftën 1939-1945. Shërbimi i mirëqenies për veteranë ofron këshilla, udhëzime dhe ndihmë praktike se si të merren këto beneficione.

45

107. Së dyti, qeveria duhet të marrë masa për të reduktuar mashtrimin. Edhepse sistemet ekzistuese të informacionit duket se funksionojnë mjaft mirë për të mbledhur të dhëna për numrin e përfituesve dhe shpenzimet, nuk është e qartë nëse kontrollet në mashtrim dhe gabime janë të mjaftueshme. Administrimi i programeve të veteranëve të luftës në Kosovë nuk është i integruar me administrimin e programeve tjera të mbrojtjes sociale. Si rezultat i kësaj, kontrollimi ndërmjet regjistrave nuk është i mundshëm momentalisht. MPMS planifikon ta shqyrtojë këtë problem duke futur në përdorim një sistem menaxhimi informativ që do të integronte regjistrat e të gjitha beneficioneve sociale që i administron. 108. Në fund, qeveria duhet të marrë në konsiderim testimin e gjendjes ekonomike për beneficionet e veteranëve dhe t’i integrojë ato me format tjera të ndihmës sociale. Disa beneficione të veteranëve mund të jepen për familje me të ardhura të larta, edhepse në mungesë të të dhënave, niveli i ’humbjes’ së beneficioneve të tilla nuk dihet. Në të njëjtën mënyrë, beneficionet e veteranëve nëse merren parasysh gjatë matjes së të ardhurave të familjes, mund t’u bëjnë disa pranues të beneficioneve të PARF të mos kenë të drejtë për ato beneficione. Një vendim i tillë – të testohet gjendja dhe të integrohen beneficionet e veteranëve – nuk mund të merret vetëm në bazë financiare. Nëse qëllimi i vetëm i beneficioneve të veteranëve është të zbutet varfëria, atëherë testimi i gjendjes dhe integrimi do të kishin kuptim. Por nëse qëllimi është edhe që të jepet mirënjohje financiare për viktimat e luftës, atëherë ky argument është më pak bindës. 109. Beneficionet për personat me aftësi të kufizuara. Pensioni për personat me aftësi të kufizuara është shumë fiks, i barabartë me beneficionin e pensionit bazë, për të gjithë banorët e Kosovës që janë ndërmjet moshës 18 dhe 65 vjeçare dhe kanë paaftësi të konfirmuar nga mjeku të përhershme dhe të rëndë, duke i bërë atë 100 përqind të paaftë për punë. Paaftësia duhet të ketë ekzistuar për së pak një vit para se të bëjë kërkesë kandidati.67 Personat që marrin pensione bazë ose beneficione të veteranëve të luftës nuk kanë të drejtë të marrin beneficione të personave me aftësi të kufizuara. E drejta për pension të personave me aftësi të kufizuara ndërpritet në moshën 65 vjeçare kur përfituesi transferohet në skemën e pensioneve bazë. 110. Numri i personave që marrin pensione të personave me aftësi të kufizuara është relativisht modest dhe kostoja e programit është e vogël. Në vitin 2004—viti kur ka filluar ky program —pensionet e personave me aftësi të kufizuara i janë paguar 15,077 pranuesve me kosto totale prej �7.248 milion. Në vitin 2005 (viti i parë i plotë i implementimit) numri i pranuesve është rritur në 21,251 dhe kostoja ka arritur �15.48 milion. Në vitin 2008, numri i pranuesve të pensioneve të personave me aftësi të kufizuara ka rënë në 18,605 ndërsa kostoja e programit u kontraktua në �10 milion ose afër me 0.22 përqind të BPV-së. Beneficioni mesatar mujor është �45. 111. Mashtrimi nuk duket se është problem madhor. Ligji që themelon sistemin e tanishëm të pensioneve të personave me aftësi të kufizuara mundohet që të zvogëlojë mundësitë për

67 Kjo kërkon edhe që individi i paaftë të mos jetë i vetëpunësuar. Personat që janë në gjendje të punësohen ose që në fakt janë të punësuar në çfarëdo mënyre duke përfshirë vetëpunësimin nuk kanë të drejtë për pension të personave me aftësi të kufizuara. Kriteri i punësimit kontrollohet përmes dy burimeve; i pari është zyra e administratës tatimore ky bëhet pyetje nëse individi ka krijuar të ardhura, dhe e dyta është Ministria e Tregtisë dhe Industrisë ku kontrollohet që individi nuk ka biznes të regjistruar në emrin e tij ose saj.

46

mashtrime. Kërkesat për pension të personave me aftësi të kufizuara duhet të certifikohen nga një Komision i Mjekëve i MPMS-së. Kjo kërkesë zbatohet si për aplikuesit e rinj ashtu edhe te pranuesit nën sistemin e vjetër (para-2004). (Komisioni i mjekëve është themeluar në kryeqytet në Prishtinë, dhe në qendrat regjionale.) Kriteri i paaftësisë 100 përqind verifikohet më tutje duke përcaktuar nëse aplikuesi është i punësuar. Kontrollohen dy burime. E para është në zyrën e administratës tatimore, që vërteton nëse individi ka krijuar të ardhura. E dyta është ministria e tregtisë dhe industrisë që vërteton nëse individi ka biznes të regjistruar në emrin e tij ose saj. Programi i pensioneve të personave me aftësi të kufizuara i është nënshtruar një auditimi të performancës për periudhën korrik 2007–qershor 2008, nga Zyra e Auditorit të Përgjithshëm. Kjo ka gjetur vonesa të konsiderueshme në çdo fazë të procesit të aplikimit dhe disa parregullsi procedurale që dalin nga qasja e kufizuar e menaxhmentit në të dhëna që mundësojnë monitorimin e procesit të aplikimeve; mungesën e kontrollit mbi përcaktimin e kompjuterizuar të aplikimeve; dhe ndarja e pamjaftueshme e detyrave ndërmjet autorizimit dhe pagesës së pensioneve. Megjithatë, beneficionet është gjetur se paguhen me kohë dhe në shumën e duhur.68 112. Mekanizmat për të përcaktuar nëse një përfitues është duke marrë forma tjera të ndihmës sociale (siç janë pensionet bazë ose pensionet e veteranëve të luftës) megjithatë nuk funksionojnë aq në mënyrë efektive. Momentalisht ky kontrollim kërkon që dosjet të shkëmbehen fizikisht. Ky proces është i ngadalshëm dhe ka rrezik për gabime. Sistemi i Integruar i Menaxhimit Informativ që është propozuar do të ndihmojë që të adresohet ky problem. 113. Në parim, pensioni i personave me aftësi të kufizuara mund edhe të fajësohet për shkak se nuk e përdor testin e gjendjes ekonomike. Beneficionet paguhen pa marrë parasysh të ardhurat apo pasuritë e përfituesit. Kërkesa për 100 përqind paaftësi supozohet se vepron si mjet de facto për të përjashtuar ata me burime adekuate alternative të të ardhurave, sepse e diskualifikon cilindo që është i punësuar.69 Por ky kriter zbatohet për individin, jo për familjen e tij ose saj. Personat e paaftë të cilët i ndihmojnë familjet me të ardhura më të larta prandaj vazhdojnë të kenë të drejtë për beneficion. Në parim, kjo zbrazëti mund të mbyllet duke kaluar në ndonjë definicion gjithëpërfshirës të të ardhurave të familjes dhe bazës së pasurive për të drejtën për beneficion të përshkruara më lart. 114. A duhet që personat e paaftë pjesërisht të marrin beneficione? Disa shtete japin beneficione të personave me aftësi të kufizuara për ata që janë më pak sesa plotësisht të paaftë. Për shembull, disa shtete në Evropën Lindore dhe Ballkanin Perëndimor japin beneficione të personave me aftësi të kufizuara për individët që nuk kanë të drejtë për sigurim të paaftësisë dhe që kanë përqindje të paaftësisë prej 50 përqind ose 60 përqind e më lart. Ato gjithashtu financojnë kujdestarët për të personat me aftësi të kufizuara. Por Kosova nuk mund të përballojë koston e kësaj tash. Edhe shtetet që i ofrojnë këto beneficione gjithnjë e më shumë kanë presion të testojnë gjendjen ekonomike para se t’i ofrojnë. Në kohë më të përparuara, Kosova mund të marrë në konsiderim që të veprojë sipas këtij shembulli.

68 Raporti i auditimit të performancës për administrimin e Skemës së Pensioneve të Personave me Aftësi të Kufizuara, Ministria e Punës dhe Mirëqenies Sociale. Zyra e Auditorit të Përgjithshëm, Dokumenti nr. 21.7.9-2008-08, Prishtinë, 2009. 69 Sipas definicionit, 100% paaftësi duhet të nënkuptojë paaftësi të përhershme dhe të pakthyeshme dhe mungesën e aftësisë për punë dhe për të jetuar i/e pavarur.

47

115. Kosova megjithatë ka filluar një beneficion për familjet e fëmijëve me paaftësi të përhershme.70 Ky program ka filluar në qershor 2008 (dhe implementimi ka filluar në fillim të vitit 2009). Paguan beneficion mujor fiks prej �100 Euro për fëmijë për familjet e fëmijëve (0 deri në 18 vjeç) me paaftësi të përhershme. Fëmija duhet të certifikohet si me paaftësi të plotë nga Komisioni Mjekësor i MPMS-së. Numri i përfituesve është raportuar se është rreth 2,300 në tetor 2009. Pasi që kjo skemë është e re, performanca e saj ende nuk është dokumentuar. Megjithatë, kërkohet të bëhet monitorim i afërt i aplikimeve dhe atyre që fitojnë të drejtën.

116. Përfundim. Në tërësi, sistemi i tanishëm i Kosovës i ndihmës sociale është mjaft kursimtar në beneficionet e veta dhe rigoroz në kërkesat për dokumentacion. Shpenzimet në këtë kategori duhet të mbrohen. Njëkohësisht megjithatë qeveria duhet t’i rezistojë presionit për të zgjeruar beneficionet e veteranëve për të përfshirë ata që nuk janë lënduar direkt ose tërthorazi nga lufta. Në këtë kontekst duhet që specifikisht të mos zbatojë beneficionet plotësuese që janë propozuar në draft Ligjin për Statusin dhe të Drejtat e Dëshmorëve. Dhe duhet të vazhdojë me Sistemin e Integruar të Menaxhimit Informativ për të lehtësuar verifikimin e së drejtës dhe kontrollin e mashtrimeve për të gjitha format e ndihmës sociale.71 Në planin afatgjatë, mund të ketë argumente për pagesa për paaftësi dhe beneficione të veteranëve që bazohen në testimin e gjendjes ekonomike dhe për integrimin e formave të ndryshme të ndihmës sociale. Edhe në planin edhe më afatgjatë – sapo të vihen lehtë në dispozicion të dhënat e besueshme për karakteristikat e familjeve, do të ketë argumente për të ndryshuar kriteret e tanishme të së drejtës për PARF të cilat bazohen kryesisht në kufizimet kategorike dhe testet e të ardhurave duke paraqitur indikatorët me potencialin më të lartë për të parashikuar mirëqenien e familjeve.

70 E quajtur ‘Përkrahje materiale për familjet e fëmijëve me paaftësi të përhershme’. 71 Qeveria duhet të përmirësojë edhe cilësinë e mikro-informatave në nivel të familijeve dhe informatave tjera teknike (dmth kontabilitetin e detajuar të burimeve të të ardhurave në instrumentin e sondazhit të ABEF) për të forcuar bazën empirike për bërjen e politikave në këto fusha.

48

Figura 8. Mirëmbajtja aktuale dhe e planifikuar dhe shpenzimet kapitale në rrugë

Transporti

Sektori i rrugëve 

117. Rrjeti i rrugëve në Kosovë prej 8,522 km karakterizohet me cilësi jo të barabartë dhe me përfshirje të kufizuar. Kosova ka 632 km të rrugëve primare, 1,319 km të rrugëve sekondare dhe 6,571 km të rrugëve lokale.72 (Një hartë e rrjetit të rrugëve është dhënë si Aneksi B). Dendësia e rrjetit të rrugëve prej 0.78km/km2 është më e lartë se mesatarja regjionale e Ballkanit Perëndimor që është 0.56 km/km2. Megjithatë, Kosova mbetet prapa shteteve tjera me të ardhura mesatare në rajon kur dendësia e rrugëve rregullohet sipas numrit të popullsisë. Kosova ka 3.6 km rrugë /1,000 persona në krahasim me 8.6 km rrugë/1000 persona në Evropë dhe Azinë Qendrore. Nuk ka pasur sondazhe të besueshme të kohëve të fundit për kushtet e rrjetit primar dhe sekondar. Megjithatë, një studim i kohëve të fundit73 në të cilin është marrë mostra e rrjetit lokal të rrugëve, ka vlerësuar që 94 përqind të rrugëve të inspektuara në rrjetin lokal janë në kushte të dobëta ose shumë të dobëta dhe kanë nevojë për rindërtim urgjent. Është vlerësuar edhe që një numër i urave dhe strukturave në rrjetin magjistral, regjional dhe lokal të rrugëve kanë nevojë për riparime urgjente. 118. Shpenzimet për rrugë janë rritur ndjeshëm nga viti 2007. Siç është treguar në Figurën 8, gjithsej shpenzimet në autostrada sillen nga �18 milion deri �31 milion gjatë periudhës 2005-2007, por mandej rriten në �126 milion në vitin 2008. Rritja e shpenzimeve është shtyrë nga investimet kapitale, që janë rritur nga �18 milion në vitin 2007 në �114 milion në vitin 2008. Shpenzimet pritet të rriten ndjeshëm prapë me nënshkrimin e kontratës me ndërmarrjen Amerikano-Turke për të ndërtuar autostradën në korridorin 7, me një kosto të vlerësuar prej �980 milion, para TVSH-së. Kjo kosto mund të përshkallëzohet konsiderueshëm, sepse planet e detajuara të financimit për këtë kontratë nuk janë përgatitur para nënshkrimit të kontratës.74

72 Egis BCEOM International & COWI Kosovo – Strategjia multi modale e transportit dhe plani i veprimit, fq. 12 (Versioni final, Maj 2009). 73 Banka Botërore, Përmirësimi i menaxhimit të rrugëve sekondare dhe terciare në Evropën Juglindore, Uashington, DC: 2008. 74 Në mungesë të dizajnit të detajuar, kontrata është kontratë me çmim për njësi, në të cilën çmimi për njësi është definuar dhe fiksuar për një periudhë të definuar (në këtë rast tri vite), por sasia nuk është specifikuar. Një kontratë e

Investim kapital Mirëmbajtja e rrugëve

49

119. Vlerësimet paraprake sugjerojnë që kërkesat për shpenzime në vitin 2010 vetëm për këtë kontratë do të arrijnë shumën �145 milion; dhe do të pasohen me �400 milion në vitin 2011, �300 milion në vitin 2012, dhe �150-180 milion në vitin 2013. Kjo do të kërkojë kompensimin e zvogëlimit diku tjeter, dhe të gjitha punët tjera kapitale të kërkuara në rrjetin e rrugëve pritet të shtyhen dhe të ndërpriten planet e zhvillimit. Nga ana tjetër shpenzimet e mirëmbajtjes kanë rënë pak nga maksimumi në vitin 2004 dhe në total janë vetëm �8.3 milion në 2008, që vlerësohet të jetë përafërsisht dyzet përqind të asaj që është e nevojshme. Projektohet të vazhdohet me këtë nivel modest, që shpejton përkeqësimin e rrugëve, që do të kushtojë më shtrenjtë të riparohet në fazë të mëvonshme. 120. Financimi i pakët për mirëmbajtje. Mospërputhja në rritje ndërmjet shpenzimeve të kapitalit dhe të mirëmbajtjes është duke ngritur gjithnjë e më shumë pyetje për prioritetet e qeverisë. Gjatë punës për të arritur zotimin e saj për të zhvilluar, përmirësuar ose rindërtuar pjesë të konsiderueshme të rrjetit të rrugëve, qeveria nuk po arrin të ndajë resurse të mjaftueshme për mirëmbajtje. Kjo nuk këshillohet nga perspektiva ekonomike dhe sociale. Pasuritë rrugore që nuk janë mirëmbajtur mirë rrisin koston për shfrytëzuesit e rrugës sa i përket kohës plotësuese, karburantit dhe amortizimit të veturave. Në bazë të PVB-së, do të ishte më pak e kushtueshme të mirëmbahen mirë pasuritë ekzistuese rrugore çdo vit sesa të ju lejohet të keqësohet gjendja e tyre dhe mandej të rindërtohen konsiderueshëm më vonë. Dhe investimet në mirëmbajtje në mënyrë konsistente tregojnë se kanë kthim më të mirë sesa investimet e reja kapitale në projektet e shtrenjta kapitale. Një studim i Bankës Botërore75 vlerëson që në total $45 miliard vlerë të infrastrukturës rrugore kanë humbur në 85 shtete në zhvillim në vitet 1970-1980. Humbja ka mundur të evitohet me mirëmbajtje preventive që kushton më pak sesa $12 miliard. Në të vërtetë, siç është thënë në studim, nëse rrugët nuk mirëmbahen kjo është e barasvlershme me mosinvestim, sepse nënkupton sakrificën e investimeve të kryera në rrugë. 121. Një analizë e kohëve të fundit të kërkesave për mirëmbajtje të rrugëve në Kosovë76

vlerëson që kostoja e restaurimit dhe mirëmbajtjes së rrjetit primar dhe sekondar të rrugëve në gjendje të mirë gjatë tri viteve të ardhshme do të kushtonte në total �128 milion, ose mesatarisht rreth �43 milion në vit (shih Tabelën 16). Kjo është gati pesë herë sa shuma që është ndarë në buxhet për mirëmbajtje në KASH.77 Njëkohësisht është vetëm rreth dyzet përqind të shumës që KASH i propozon qeverisë të shpenzojë—nga buxheti i përgjithshëm—për punë kapitale.78 122. Është jashtëzakonisht me rëndësi që nënshkrimi i kontratës për korridorin 7 të mos pengojë shpenzimet e nevojshme në mirëmbajtje për pjesën tjetër të rrjetit. Rritja e shpenzimeve në mirëmbajtjen rrugore mund të ndahet në faza në disa mënyra. Prioriteti i parë duhet t’i jepet mirëmbajtjes rutinore dhe periodike për të mbajtur gjendjen e pasurive ekzistuese. Kjo vlerësohet të kushtojë �22 milion në vit, ose 2.6 herë sa shpenzohet momentalisht në mirëmbajtje. Pastrimi

ndarë proporcionalisht do të kishte përfshirë sasinë e definuar dhe çmimin e definuar për njësi (të definuar në ofertën e kontraktuesit), që e zvogëlon rrezikun për qeverinë. 75 Banka Botërore, Përkeqësimi i rrugëve në shtetet në zhvillim– Shkaqet dhe zgjidhjet (Uashington, DC: 1988). 76 HDM-4 analiza e rrjetit të rrugëve në Kosovë e bërë nga MTT (shtator 2009). 77 KASH 2010-2012, fq.47. 78 Korniza afatmesme e shpenzimeve (KASH) 2010-2012 fq.48-49; Shih Aneksin D.

50

i barrës mund të ndahet në faza varësisht nga hapësira fiskale në dispozicion. Adresimi i barrës së mbetur, duke përfshirë shtrimin e rrugëve të pashtruara gjatë pesë viteve në vend të tri viteve do të zvogëlonte shpenzimet totale vjetore nga �43 milion në �34 milion. Adresimi i saj gjatë dhjetë viteve do të zvogëlonte këtë shifër në �28 milion.

123. Selektimi i investimeve kapitale. Vendimi i qeverisë për të vazhduar me korridorin 7 në bazë të kushteve të tanishme është dëshmi e një problemi më të gjerë. Ka dëshmi të konsiderueshme që vendimet për ndarjen e fondeve për ndërtime kapitale shtyhen nga arsyet subjektive më

shumë sesa arsyet objektive. Si rezultat i kësaj shuma të konsiderueshme shpenzohen në projektet që kanë beneficione relativisht të ulëta ekonomike. Qeveria ka marrë masa për të përmirësuar selektimin e projekteve. Si pjesë e asistencës teknike të Bankës Botërore të kohëve të fundit79 Ministria e Transportit ka blerë një sistem të menaxhimit të pasurive të quajtur Baza e të Dhënave Informative për Rrugët (BDIR) për të ndihmuar planifikimin e punëve në rrjetin e rrugëve dhe për të dhënë një bazë ekonomike për ndarjen e shpenzimeve kapitale (si dhe shpenzimeve operative) brenda sektorit të rrugëve. Tetë pjesëtarë të personelit nga Drejtorati i Rrugëve dhe MTT janë trajnuar për përdorimin e softuerit BDIR dhe MDMA-4. Baza e të dhënave është përdorur për të identifikuar prioritetet për shpenzime në rrjetin rrugëve për MMTS dhe në kërkesën për buxhet të Ministrisë së Transportit për vitin 2009. Megjithatë, ka dëshmi – së paku në formë agregate- që sistemi i ri nuk është duke u përdorur sipas qëllimit.

124. Implementimi i projektit. Përderisa pagesat e projekteve i përshtaten alokimeve buxhetore (Figura 9) implementimi i projekteve në sektor vazhdimisht i nënshtrohet tejkalimit të kostos dhe pyetjeve për qëndrueshmërinë afatgjatë – gjë që dëshmohet me riparimet e hershme të disa pjesëve të rrugëve rreth Prishtinës. Problemi pasqyron kufizimet procedurale, teknike dhe të resurseve njerëzore. Punët shpesh fillohen para se të përfundojë dizajni i detajuar dhe planifikimi i kostos, ose me dizajn të dobët, dhe ka nevojë për porosi të shpeshta për variacion. Menaxhimi i

79 Kosova: Projekti i asistencës teknike në menaxhimin e shpenzimeve publike (PEMTAG), i përfunduar në mars 2009.

Tabela 16. Nevojat e mirëmbajtjes dhe shpenzimi i planifikuar në rrugët qendrore regjionale

(mln �)

Viti 2010 2011 2012 2010-

12 Mirëmbajtja-rutinë dhe dimërore 13.0 13.0 13.0 39.0 Mirëmbajtja-periodike 9.0 9.0 9.0 27.0 Mirëmbajtja-barra e grumbulluar 12.0 12.0 10.0 34.0 Mirëmbajtja- urat 5.0 5.0 5.0 15.0 Shtrimi i rrugëve të pashtruara 5.0 4.0 4.0 13.0 Nëntotal 44.0 43.0 41.0 128.0 Ndarja e buxhetit për mirëmbajtje 9.1 9.5 9.9 28.5 Mirëmbajtja-zbrazëtia e financimit 34.9 33.5 31.1 99.5

51

kontratave është i dobët, dhe porositë për variacione në mënyrë rutinore jepen për maksimumin (10 përqindëshin) e lejuar me ligj, me pak vlerësim të fuqishëm të nevojës teknike, dhe me cilësi që përfundimisht është e dobët. Mbikëqyrja gjithashtu është e dobët, ka shumë projekte për një inxhinier, pak personel të trajnuar dhe Departamenti i Rrugëve nuk është në gjendje të përjashtojë inxhinierët joefektivë ose të punësojë tjerë që i zëvendësojnë. Të gjitha këto probleme i kontribuojnë brengave kryesore për qëndrueshmërinë e investimeve kapitale në sektorin e rrugëve – dhe nivelin e detajeve të analizave në ndërtimin e autostradës së re në korridorin 7.

125. Realizmi buxhetor. Përveç kësaj, fondet janë të pasigurta, sepse planet e shpenzimit kapital të MTT-së nuk janë konsistente me pakot e resurseve që ndahen nga Ministria e Financave. Siç është treguar në Figurën 10, planet vjetore të shpenzimit të MTT-së vazhdimisht e kanë tejkaluar pakon e KASH-it për 30-40 përqind. Për të ardhmen, Ministria e Financave ka treguar që investimet e rrugëve që tejkalojnë limitin duhet të financohen nga burimet e jashtme. Por pritjet e MTT-së lidhur me disponueshmërinë e financave të jashtme duket se janë tepër optimiste. Siç është treguar në Aneksin C MTT-ja propozon një plan investimi prej �2.2 miliard në 20 vjet. Pjesa më e madhe e kësaj do të financohej nga buxheti qendror. Gjatë periudhës 2010-2012, financimi total i kërkuar nga jashtë buxhetit të përgjithshëm për korridoret 6 dhe 7 do të ishte �539 milion.80 Që të mbyllet zbrazëtia e financimit, MTT shpreson të tërheqë fonde nga investitorët privatë përmes skemave të Partneritetit Publiko Privat (PPP) dhe kredi nga Institucionet Ndërkombëtare Financiare (INF).

126. Por disponueshëmria e financimit nga INF-të është e pasigurtë. Banka botërore momentalisht nuk ka plane konkrete që të japë kredi për sektorin e transportit në Kosovë. Përkrahja nga EBRD gjithashtu është e kufizuar sepse Kosova nuk është pranuar si anëtare. Programi kryesor i BE në Kosovë është instrumenti i asistencës para qasjes (IPA), që pritet të kanalizojë përafërsisht �60 milion në vitin 2009 dhe �65 milion në vit gjatë viteve 2010-2012 për të gjithë sektorët e ekonomisë.81 Përkrahja për projektet e mëdha të infrastrukturës nuk është treguar si prioritet nga Komisioni Evropian, që ka preferuar të ofrojë

asistencë teknike për përgatitjen e projekteve të transportit dhe për iniciativat regjionale. Në vitin 2009, IPA do të ndajë �2 milion për përkrahjen e Traktatit Regjional të Transportit.82 Një shembull tjetër i asistencës së BE-së janë fondet nga Instrumenti për projektet e infrastrukturës (IPI) për një studim të fizibilitetit për hekurudhën e korridorit 10. 80 KASH 2010-2012 me korigjimet e Bankës Botërore për shpenzimet e korridorit 7. 81 Indikative, shifra jozyrtare të dhëna nga Zyra Ndërlidhëse e Komisionit Evropian në Kosovë. 82 Po aty.

52

127. Tërheqja e financimit privat për një skemë të partneritetit publiko-privat (PPP) për korridoret 6 dhe 7 gjithashtu ka gjasa të jetë e vështirë nëse jo edhe jorealiste në planin afatshkurtër dhe afatmesëm. Përveç tejkalimit të brengave të investitorëve për rrezikun në shtet, qeveria gjithashtu duhet të dëshmojë realizueshmërinë financiare të dy projekteve. Duke pasur parasysh që gati gjysma e seksioneve në korridoret 6 dhe 7 krijojnë NPV negative,83 kjo do të kërkonte përkrahje të konsiderueshme financiare nga qeveria, në formën e grantit kapital për ndërtim dhe një garanci minimale të të hyrave (GMH) ose pagesë për të garantuar normë adekuate financiare të kthimit. Kostoja e përkrahjes së tillë financiare/garancive do të kompensonte në një masë të madhe beneficionet financiare të pjesëmarrjes private dhe kështu edhe planet për një skemë të PPP-së duhet të shtyhen derisa parametrat financiarë në seksionet e propozuara të përmirësohen si rezultat i vëllimit më të madh të trafikut ose ridizajnimit të projekteve.

128. Simulimet financiare sugjerojnë që asnjë nga seksionet kandidate për PPP në korridoret 6 dhe 7 nuk do të kishin arsyeshmëri të realizimit me trafikun e parashikuar, koston e ndërtimit dhe të hyrat nga taksa e rrugës.84 Seksionet më premtuese rreth Prishtinës prapë do të kishin nevojë për subvencione të konsiderueshme të qeverisë, rreth 25 përqind të kostos së ndërtimit për të arritur kthimin e synuar prej 15 përqind.85 Përveç kësaj, cilido nivel i taksës rrugore do të duhej të jetë i ngjashëm me normat e BE-së ose qeveria duhet që të subvencionojë konsiderueshëm aktivitetet sepse vetëm trafiku i parashikuar nuk do të ofronte arsyeshmëri financiare për projektet.86 Alternativa, siç u diskutua më poshtë do të ishte që ndjeshëm të zvogëlohet kostoja e ndërtimit përmes projektimit më të ngadalshëm, zvogëlimit të profilit të platformës dhe shiritave dhe më pak mbikalimeve.

129. Qeveria gjithashtu ka nevojë të zhvillojë kapacitetin institucional që t’i menaxhojë projektet e PPP. Një njësi e PPP “Partneritetet Kosovë” është lansuar në nëntor 2007 nën Ministrinë e Ekonomisë dhe Financave për të përgatitur kornizën ligjore për PPP-të dhe për të ndihmuar me identifikimin, zhvillimin dhe implementimin e projekteve. Në korrik 2008, është nxjerrë një ligj i ri për PPP-të dhe koncesionet 87 dhe që nga atëherë PPP-të kanë mbetur të larta në agjendën politike të qeverisë për të ndihmuar të mbushet zbrazëtira financiare në infrastrukturë. Qeveria e Kosovës ka identifikuar Aeroportin Ndërkombëtar të Prishtinës (ANP) si rast testues për kornizën e saj të re ligjore dhe institucionale të PPP-ve (shih kutinë 7). Rezultati i procesit të ofertimit të ANP-së do të jetë me rëndësi kritike për agjendën e qeverisë

83 Sipas MMTS, 24 nga 53 të seksioneve të projekteve kanë NPV negative; shih Aneksin D. 84 Bazuar në modelin financiar, rezultatet për projektet e përzgjedhura dhe mjaft të mëdha që janë kandidate për PPP sic janë analizuar në Egis BCEOM International & COWI Kosovo – Strategjia multi-modale e transportit dhe plani i veprimit – Strategjia finale dhe plani i veprimit (Versioni final, maj 2009) fq.76-77. Përderisa këto simulime janë bazuar në vlerësimet e vjetra të kostos së kostos së ndërtimit të korridorit 7, rezultatet ka gjasa të jenë të ngjashme me vlerësimet e reja. 85 Po aty. fq.76. 86 Po aty. fq.77. 87 Ligji nr.03/L-090 për Partneritetet Publike-Private dhe Koncesionet në Infrastrukturë dhe Procedurat e Dhënies së Tyre

53

për PPP-të. Nëse orari ambicioz i përgatitjeve arrihet dhe marrëveshja e koncesionit nënshkruhet me vlerë të mirë për tatimpaguesin, qeveria dhe investitorët privatë inkurajohen të vazhdojnë përgatitjet e PPP-ve për disa nga projektet e rrugëve të profilit të lartë, siç është korridori 7. Nëse procesi i ofertimit shtyhet konsiderueshëm, investitorët privatë mund të kenë dyshime për kapacitetin institucional dhe ligjor të qeverisë për të përfunduar një transaksion të PPP-së. Koncesioni provues i PPP për Aeroportin e Prishtinës duhet të përfundohet dhe mësimet nga kjo të mësohen para se të lansohen skemat e PPP-ve për projektet tjera, duke përfshirë edhe Korridorin 7.

54

Kutia 7. Skema e PPP për Aeroportin Ndërkombëtar të Prishtinës

Qeveria e Kosovës ka identifikuar Aerportin Ndërkombëtar Prishtinë (ANP) si pilot projekt për një skemë të Partneritetit Publiko-Privat (PPP). Koncepti i propozuar i projektit parasheh një riparim të plotë të aeroportit, duke përfshirë ndërtimin e një ndërtese të terminalit, kulle të kontrollit dhe vendeve për parkim. Qeveria ka komisionuar një grup këshilltarësh të transaksionit për të organizuar procesin e ofertimit dhe për të udhëhequr negociatat e koncesionit. Plani i tanishëm është të përzgjidhet ofertuesi i preferuar deri në fund të vititi 2009 nga 3-8 investitorë të kualifikuar. Mbyllja financiare duhet të arrihet në maj 2010 për një koncesion për 20 vjet (Projekto-Ndërto-FInanco-Opero-Transfero) me kosto të vlerësuar ndërtimi prej �85-200 milion.

ANP momentalisht operon me profit me 89 përqind të të hyrave që krijohen nga taksat

aeronautike. Në vitin 2008, kur aeroporti u shërbente 1.2 milion pasagjerëve dhe mbante 14,000 aktivitete të aeroplanëve, këto taksa arrinin �21.8 milion, një rritje prej 11.4 përqind nga viti i kaluar. Qeveria beson që një operator privat mund të arrijë potencialin ekonomik dhe operativ të modernizimit të aeroportit, që ka një NBK prej 30 përqind. Qeveria gjithashtu pret të marrë taksëvjetore të koncesionit në rendit të 12-16 përqind të të hyrave bruto, që do të krijonte deri në �300-400 milion në 10 vitet e fundit të koncesionit.

130. Në tërësi, projektet duhet të konsiderohen si objektiva afatmesme dhe afatgjata, që pasqyron mungesën e realizueshmërisë për shkak të vlerësimit të lartë të kostos, mungesës së kërkesës së mjaftueshme të trafikut dhe resurseve financiare joadekuate.

131. Tarifat e përdorimit të rrugës Në parim, fondet plotësuese për mirëmbajtje dhe ndërtim të rrugëve mund të krijohen nga tarifat e përdorimit të rrugës (TPR). Të hyrat e TPR tashmë janë të konsiderueshme në Kosovë. Siç është treguar në Tabelën 17, ato kanë krijuar �120 milion në vitin 2006. (Kjo është përafërsisht ekuivalente me shumën e shpenzuar për ndërtimin dhe mirëmbajtjen e rrugëve në vitin 2008 dhe shumat e ndara në buxhet për vitin 2009.88 Siç

është dhënë në Tabelën 17, shumica e TPRve krijohen përmes taksave të karburanteve.

132. Ka potencial për të rritur të hyrat nga disa forma të TPR-ve me kusht që të ketë shqyrtim të kujdesshëm të mundësisë së pagesës për shfrytëzuesit e rrugës. Edhepse norma e

88 Të hyrat nga përdoruesit e rrugëve nuk janë rezervuar për shpenzim në sektorin e rrugëve, për shembull përmes një fondi të rrugëve, sepse kanalizohen në Buxhetin e Konsoliduar të Kosovës (BKK).

Tabela 17. Të hyrat nga taksat e shfrytëzimit të rrugës dhe tatimet

Lloji i të hyrës 2005 2006 Të hyrat nga tatimi në benzinë (mln �) 42.6 39.6 Të hyrat nga tatimi në naftë (mln �) 61.2 62.1 Të hyrat nga taksat e regjistrimit të automjeteve (mln �) - 5.7 Të hyrat nga taksat rrugore të automjeteve (mln �) 8.3 8.5 Të hyrat nga taksat e importit të automjeteve (mln �) 16.8 4.4 Total (mln �) 135.0 120.0 Burimi: ECORYS Forcimi i qëndrueshmërisë financiare të sektorit të rrugëve në Kosovë – Raporti Final (Rotterdam: 2007).

55

taksës së karburantit në Kosovë është afër normës së BE-së,89 taksat e automjeteve janë shumë nën këto norma. Taksat e automjeteve në Kosovë gjithashtu nuk mund të diferencojnë ndërmjet automjeteve të madhësisë, peshës dhe ngarkesës së boshtit të ndryshme në automjete të ndryshme.90 Pasi që automjetet më të rënda shkaktojnë më së shumti dëm në rrugë, kjo e shkel parimin e ‘pagesave të përdoruesve’. Ngritja e taksave në automjetet personale (nën 3.5 ton) nga shuma e tanishme �60 në minimumin e BE që është �185, dhe taksa për automjetet e rënda të transportit nga �130 në minimumin e BE që është �515, mund të rrisin të hyrat nga TPRtë në planin afatmesëm dhe afatgjatë. Megjithatë, implementimi i rritjes së tillë do të varej nga ajo nëse shfrytëzuesit e rrugës mund ta përballojnë koston dhe ndikimin në bizneset që përdorin automjetet e rënda. Duke pasur parasysh PVB e ulët për kokë banori në Kosovë në krahasim me shtetet e BE, konvergjenca e TPR-ve me nivelet e BE duhet të jetë graduale. 133. Prospekti për format tjera të TPRve është më pak premtues. Siç është dhënë në Tabelën 17 taksat për import të automjeteve gjeneruan vetëm �4.4 milion në vitin 2006. As tjerat TPR siç janë ato për transit dhe peshat dhe dimensionet speciale nuk kanë krijuar shumë. Pasi që të gjitha vendet fqinje të Kosovës imponojnë taksa për transit, Kosova mund të shqyrtojë që të fillojë t’i përdorë. Imponimi i taksës së transitit prej �10 në ditë, për shembull mund të krijojë �2.32 milion në vit nga numri i vlerësuar prej 155,000 kamiona që kalojnë transit në Kosovë.91 Më shumë të hyra mund të krijohen edhe përmes ngritjes së taksës së importit të automjeteve në automjetet e rënda.

134. Drejtimi për reformë Duke u përballur me resurse të kufizuara të brendshme dhe të jashtme për financim, qeveria duhet të vendosë prioritetet. Prioriteti kryesor është mirëmbajtja – duke filluar me mirëmbajtjen rutinore të rrjetit ekzistues dhe duke vazhduar me rehabilitimin për të riparuar dëmin e shkaktuar nga shtyrja e mirëmbajtjes në të kaluarën. (Edhepse �100 milion janë planifikuar në buxhet për rehabilitimin e rrugëve 92 për 2010-2012, një pjesë e madhe e kësaj në fakt përfaqëson përmirësime dhe ndërtime të reja dhe jo rehabilitim në vetvete. Këto fonde duhet të rindahen për mirëmbajtjen rutinore/periodike.) Kur rehabilitimi nuk është më i mjaftueshëm për të zbutur pasojat e neglizhimit të gjatë, do të kërkohet rindërtimi.

135. Qeveria ka vendosur të ndërtojë korridorin 7 me kosto të synuar prej �569 milion;93 me kontigjencat dhe koston tjetër plotësuese kostoja e vërtetë do të jetë më afër me �980 milion.

89 Minimumi i kërkuar nën Direktivën e BE 2003/96/EC është �0.359 për litër të benzinës pa plumb. Mirëpo, kjo direktivë është ndryshuar në vitin 2004 për të mundësuar organizimet transitore për shtetet e reja në BE – duke mundësuar që përkohësisht të zbatohen përjashtimet ose niveli i zvogëluar i tatimit – përmes Direktivës së Këshillit 2004/74/EC dhe 2004/75/EC. Për shembull, Polonia ka kohë deri më 1 janar 2012 që të zbatojë direktivën e vitit 2003. 90 ECORYS, Forcimi i qëndrueshmërisë financiare të sektorit të rrugëve në Kosovë – Raporti Final (Roterdam: 2007) fq.11. 91 Po aty., fq.152. 92 Sic është paraparë më herët, disa projekte të quajtura si “rehabilitim” në fakt duhet të kategorizohen si “përmirësim” ose investime të tjera kapitale. 93 Në këtë efekt, qeveria ka nënshkruar memorandum të mirëkuptimit me një konsorcium të udhëhequr nga Bechtel-led më 12 prill 2010.

Tabela 18. Vlerësimi i kostos së

korridorit 7

Viti Kostoja (milion Euro)

2010 145 2011 400 2012 300 2013 135 2014 1 Total 981

Burimi: MTT Vini re që vlerësimi i kostos së plotë përfshin TVSH, kontingjencat dhe koston plotësuese.

56

Ndarja e implementimit në faza do të ndihmonte të përmirësohet qëndrueshmëria fiskale e projektit. Tabela 18 tregon që rruga planifikohet të ndërtohet gjatë periudhës 2010-2013 me shpenzime të mëdha kapitale në çdo vit. Qeveria do të këshillohej fuqimisht që të ndajë implementimin e projektit në faza gjatë një periudhe më të gjatë duke marrë në konsiderim kërkesën e tanishme dhe të projektuar të trafikut. 136. Nëse shikohet përtej korridorit 7, ndërtimi i çdo rruge në drejtim të ri (“në fushë”) duhet të fillojë vetëm nëse ka projekt që teknikisht dhe ekonomikisht është i realizueshëm me kërkesën e tanishme dhe të projektuar dhe nuk do të komprometojë shpenzimet për mirëmbajtje, rehabilitim dhe rindërtim. Kjo mund të përfshijë ndarjen në faza horizontale, dmth shtyrjen e seksioneve që janë më pak të realizueshëm, derisa të rritet niveli i trafikut, ose fazat transversale, p.sh të ndërtohen dy anët e një autostrade të ndarë, por me karakteristika më të ulëta gjeometrike – shirita tejkalimi më të ngushtë për shembull. Për shembull, në korridorin 6, pjesa jugore drejt Maqedonisë (seksionet Lipjan-Doganaj) ka rezultate të mira ekonomike dhe duhet të jetë prioritet. Pjesa e kushtueshme në male në pjesën Doganaj–kufiri me Maqedoninë ka pak trafik të projektuar dhe duhet të ridizajnohet. 137. Në planin afatgjatë, duhet të adresohen dobësitë më fundamentale institucionale në sektorin e rrugëve. Së pari, procesi i selektimit të projekteve duhet të përmirësohet përmes shfrytëzimit të sistemeve të fuqishme të menaxhimit të pasurive dhe modeleve të vendimeve ekonomike. Baza e të dhënave informative e rrugëve që ekziston, duke përfshirë sondazhet për gjendjen e rrugëve dhe numërimin e trafikut, dhe MDMA-4 për rrugët kryesore dhe regjionale duhet të inkorporohet plotësisht në procesin e integruar të planifikimit për të dhënë një bazë më objektive për planifikim dhe shpenzim në sektorin e transportit.94 Plani i investimit që vjen si rezultat mandej duhet të vendoset në marrëveshje ndërmjet Ministrisë së transportit dhe Ministrisë së financave, ashtuqë plani i MTT të jetë në pajtim me kufirin fiskal të dhënë në KASH.

138. Për të përmirësuar ekzekutimin e projekteve, punët nuk duhet të fillohen derisa të përfundojë dizajni dhe llogaritja e kostos. Nëse nuk kryhen përgatitjet e duhura, shpesh kjo ka si rezultat rritjen e çmimit të punës së ndërtimit, vonesën në implementim dhe cilësinë e dobët të ndërtimit. Përpjekjet për të përmirësuar mbikëqyrjen do të kërkojnë përmirësime të personelit. Sipas MTT-së, pagat e ulëta në sektorin publik e bëjnë të vështirë të punësohen dhe mbahen personeli i aftë për ta kryer këtë funksion. MTT kohët e fundit ka kontraktuar një laborator teknik për të monitoruar cilësinë e punëve të ndërtimit të rrugëve. Ky është hap në drejtimin e duhur. Qeveria duhet të marrë parasysh edhe ngritjen e pagave për personelin kryesor të përfshirë në administrimin e kontratave.

139. Çështjet organizative në sektor gjithashtu duhet të merren parasysh. Brenda MTT-së programi i mirëmbajtjes është përgjegjësi e Departamentit të Infrastrukturës Rrugore (DIR), me mbikëqyrjen e punëve që e bën agjencia implementuese, Drejtorati i Rrugëve (DR). DR gjithashtu është përgjegjës për të përgatitur planet vjetore të mirëmbajtjes, për të mbledhur të dhëna për trafikun dhe sigurinë rrugore, për të kontrolluar mbingarkesën dhe për të këshilluar komunat për menaxhimin e rrugëve. Financimi i mirëmbajtjes së rrjetit kryesor është ndarje për

94 Përpjekjet e tanishme në këtë aspekt përfshijnë shërbimet e konsulencës nga BCEOM/DAVOS Invest për të përforcuar Bazën Informative të të dhënave për Rrugët dhe HDM-4 nën MTT.

57

MTT-në nga Ministria e Ekonomisë dhe Financave, (MFE) nga Buxheti i Konsoliduar i Kosovës (BKK). Një veçanti në organizim është që funksioni i menaxhimit të kontratave mbahet nga një departament special i prokurimit në MTT dhe jo nga DR e as DIR.95 Ky organizim institucional paraqet një numër vështirësish, ndër të cilat është ekzistenca e dy institucioneve të përfshira në menaxhimin e një rrjeti të vogël, me përgjegjësi të kufizuara dhe autonomi në rastin e DIR. Një raport i kohëve të fundit ka theksuar nevojën për reforma institucionale duke propozuar dy mundësi për riorganizim: (1) integrimin e plotë të DIR brenda MTT-së, ashtuqë të mbetet vetëm një institucion; dhe (2) krijimin e një Agjencie të veçantë Rrugore, që e zëvendëson DIR.96 Megjithatë, ndërsa personeli i MTT-së duket se favorizon opsionin e dytë, nuk është planifikuar momentalisht asnjë riorganizim.

95 ECORYS, (2007). Forcimi i qëndrueshmërisë financiare të sektorit të rrugëve në Kosovë. 96 Shih Zyra Ndërlidhëse e Komisionit Evropian në Kosovë (2009).

58

Kutia 8. Siguria rrugore

Megjithë përmirësimet në vitet e fundit, historia e sigurisë së dobët rrugore në Kosovë mbetet një brengë e konsiderueshme ekonomike dhe sociale për shtetin. Numri i aksidenteve është rritur nga 6,564 në vitin 2004 në 17,001 në vitin 2007 (shih Figurën A), por nga viti 2006, përqindja e fatalitetit dhe lëndimit ka rënë deri në vitin 2008. Numri i aksidenteve, si serioze ashtu edhe pa lëndime, ka rënë në vitet e fundit dhe përqindja e fatalitetit nuk është aq e lartë sa në vendet tjera në rajon kur normalizohet me numrin e popullsisë dhe numrin e automjeteve (shih Figurën B). Norma e fatalitetit për 10,000 automjete është përgjysmuar në Kosovë nga 6.2 në vitin 2005 në 3.3 në vitin 2008, ndërsa në Serbi dhe Bosnjë dhe Hercegovinë norma e fatalitetit ka mbetur e njëjtë ose është rritur lehtë në periudhën e njëjtë. Megjithë përmirësimet, norma e fatalitetit në vitin 2008 në Kosovë ka qenë ende tri herë më e lartë sesa norma në shtetet “më të sigura” të Bashkimit Evropian si Suedia dhe Britania e Madhe. Në vitin 2009, siguria rrugore pritet të përkeqësohet në krahasim me vitet e fundit. Vetëm në tetë muajt e parë, numri i të lënduarve dhe aksidenteve ishte më i lartë se në vitin 2008 në total, dhe norma e fatalitetit ka mbetur gati e njëjtë. Qeveria ka lansuar iniciativa për të promovuar sigurinë në rrugë dhe për të krijuar udhëzime për të inkorporuar konsideratat e sigurisë në planifikimin e sektorit të transportit. Themelimi iSoftuerit të Analizave dhe Aksidenteve Rrugore ka forcar kapacitetin e policisë për të regjistruar aksidentet dhe për të gjykuar keqbërësit dhe përfshin masa për të përmirësuar sigurinë në rrugë. Grupet punuese me përfaqësim nga një bazë e gjerë e grupeve të interesuara janë themeluar në MTT për identifikimin dhe zbutjen e pikave të zeza, dhe auditimit e sigurisë në rrugë. Që nga koha kur janë paraqitur këto mekanizma, janë identifikuar dhe korrigjuar 14 pika të zeza. Përveç kësaj, janë ofruar manual dhe trajnime në një numër fushash kryesore të sigurisë në rrugë, dhe është dhënë përkrahje e konsiderueshme për themelimin e një Këshilli të Sigurisë në Rrugë dhe implementimin e fushatave të sigurisë në rrugë. Plani buxhetor për vitin 2010 ndan disa fonde për zbutjen e pikave të zeza dhe përfshin një linjë buxhetore për Këshillin e Sigurisë në Rrugë. Tash që qeveria i ka mekanizmat bazë institucionalë në vend, duhet të synojë të mirëmbajë këtë impuls institucional për të përmirësuar sigurinë në rrugë.

59

140. Korniza ligjore që qeveris sektorin duhet të rishikohet. Ligji i tanishëm i rrugëve dhe i prokurimit nuk ofron kornizën adekuate ligjore për zhvillimin e infrastrukturës rrugore. Një draft ligj që ndryshon dhe plotëson Ligjin e Rrugëve për vitin 2003 është përgatitur nga MTT-ja. Ky ligj i rishikuar do të: (i) definojë ngarkesën maksimale të aksit të lejuar për ndërtim të rrugëve; (ii) të paraqesë një definicion specifik të autostradave dhe dy kategori të rrugëve regjionale; dhe (iii) të klasifikojë rrjetin e rrugëve në pajtim me legjislacionin e BE. Ligji i ri gjithashtu i jep MTT-së më shumë pavarësi për të rregulluar financimin, administrimin, koncesionimin dhe rindërtimin e rrugëve. Ndryshimet duhet të bëhen edhe në Ligjin e Prokurimit sepse atij i përket kontraktimi i mirëmbajtjes. Ligji i tanishëm mundëson kontrata të mirëmbajtjes vetëm 1+1 vite, që është kohë shumë e shkurtër për performancë efikase ose kontraktim të mirëmbajtjes që bazohet në rezultate. Me kontratë më afatgjatë, kompanitë mund të planifikojnë dhe buxhetojnë më lehtë aktivitetet e tyre të mirëmbajtjes dhe të rrisin në maksimum cilësinë e mirëmbajtjes. 141. Kapaciteti institucional gjithashtu duhet të forcohet në nivel komunal i cili mbikëqyr tri të katërtat e rrjetit të rrugëve. Me bashëkfinancim nga komunat, MTT ka ndarë fonde të konsiderueshme në vitin 200897 rreth �40 milion, për të përmirësuar kushtet e rrjetit lokal të rrugëve. Varet nga komunat që të mbajnë këto rrugë në gjendje të mirë. Kjo është problematike duke pasur parasysh kapacitetin tyre të kufizuar institucional dhe financiar dhe tendencën e demonstruar për të neglizhuar mirëmbajtjen në favor të ndërtimeve të reja.

142. Siç është diskutuar në kapitullin e ardhshëm, komunat marrin grantin e përgjithshëm nga BKK për të mbuluar një rang të gjerë të funksioneve. Sektorët e ndryshëm konkurrojnë për këto fonde; dhe brenda sektorit të infrastrukturës duhet të bëhet zgjedhje ndërmjet shpenzimeve kapitale ose operative. Në nivel lokal, rezultati përfundimtar është zakonisht që mirëmbajtja humb në favor të sektorëve tjerë ose në favor të ndërtimeve të reja. Problemet ekzistojnë edhe me kapacitetin në nivel lokal, kryesisht sa i përket aftësive teknike dhe planifikimit financiar. Një çështje tjetër është mungesa e mirëmbajtjes së rrugëve “transitore” ose rrugëve regjionale dhe kryesore që lidhin komunat. Përderisa MTT jep fonde edhe për ndërtimin e këtyre rrugëve, mirëmbajtja nën ligjin e tanishëm është teknikisht përgjegjësi e komunave. Problemet ekzistojnë me kapacitet edhe në nivel lokal, kryesisht sa i përket aftësive teknike dhe planifikimit financiar. Në përgjithësi, të mbështetesh tepër të komunat për mirëmbajtje e vë në rrezik qëndrueshmërinë e përmirësimeve të rrugëve që i ka bërë qeveria qendrore. Një zgjidhje do të ishte të riklasifikohen disa rrugë komunale si përgjegjësi të MTT-së derisa komunat të kenë përmirësuar kapacitetin e tyre institucional. Që të ndihmohet me zhvillimin institucional, MTT mund të japë edhe përkrahje teknike deh monitorim buxheti për komunat për rëndësinë e mirëmbajtjes rrugore.

Sektori i Hekurudhave   143. Zhvillimi i rrjetit të hekurudhave të Kosovës lidhet ngushtë me iniciativat më të gjera regjionale. Si anëtare e Observatoriumit të Transportit të Evropës Juglindore, (SEETO)98 Kosova

97 Ndarja buxhetore për 2008 është �17.2 milion. 98 SEETO është organizatë regjionale e transportit e themeluar me Memorandum të Mirëkuptimit për zhvillimin e Rrjetit Kryesor Regjional të Transportit (MiM) të nënshkruar më 11 qershor 2004 nga Qeveritë e Shqipërisë,

60

përfshin 150km të lidhjeve të rrjetit kryesor të SEETO (Korridori 10).99 Pasi që një nga qëllimet e SEETO është të promovojë bashkëpunimin në zhvillimin e infrastrukturës në rajon, investimet kryesore në shtetet anëtare në teori duhet të koordinohen ndërmjet fqinjëve. Një iniciativë e kohëve të fundit në zhvillimin regjional është një Traktat i Komunitetit të Transportit që është duke u përgatitur ndërmjet Komisionit Evropian dhe Ballkanit Perëndimor.100 Gjithashtu ka për qëllim të lehtësojë qasjen në treg ndërmjet shteteve të rajonit dhe BE-së dhe do të mbulojë rrugët, hekurudhat dhe transportin detar dhe të japë një kornizë për planifikim dhe implementim të reformave dhe investimeve në sektorin e transportit. 144. Integrimi në strukturat regjionale është qëllim kryesor për Qeverinë e Kosovës sepse synon të riaktivizojë hekurudhat. Një hekurudhë që ofron shërbime të transportit regjional do të ishte më konkurruese me transportin rrugor. Një sfidë urgjente për Hekurudhat e Kosovës (HK) është të rikthehen marrëdhëniet politike me Serbinë dhe të pranohet si anëtare e plotë në të gjitha institucionet ndërkombëtare dhe evropiane të hekurudhave. Modernizimi i linjës hekurudhore regjionale Korridori 10 për Serbi, prioriteti kryesor i infrastrukturës hekurudhore për qeverinë do të kërkonte bashkëpunim nga fqinji verior që të vazhdojë përgatitja e projektit. 145. Kosova ka 333 km të sistemit hekurudhor me një linjë jo të elektrifikuar me matës standard. Hekurudha shkon përmes shumë zonave malore dhe kërkohen shumë tunele dhe ura. Në radhë të parë janë dy linja (veri deri në jug) dhe (juglindje për perëndim). Linja veri-jug përshkon vendin nga kufiri me Serbinë deri në kufirin me Maqedoninë për gjithsej gjatësi 141.3 km në korridorin kryesor të SEETO, korridorin 10. Linja verilindje-perëndim përfshin tri degë: linja lindore nga kufiri me Serbinë deri në Fushë Kosovë (42 km); linja perëndimore nga Fushë Kosova në Pejë (81 km); dhe linja perëndim-jug nga Klina në Prizren (58 km). Limiti maksimal i shpejtësisë është 70 km/hr, edhepse përmes gjeometrisë së pjesëve të rrjetit do të lejonte shpejtësi deri në 160 km/h. Rindërtimi ka qenë objektivi kryesor i asistencës së donatorëve deri më sot, duke u fokusuar në riparimet urgjente të rrjetit kryesor, duke e lënë çështjen e barrës së mirëmbajtjes që është akumuluar të patrajtuar. Sistemi i sinjalizimit është duke u riparuar.

146. Transporti i udhëtarëve. Trafiku i udhëtarëve ka rënë konsiderueshëm nga ndarja e Jugosllavisë. Sot Kosova operon vetëm me tri shërbime të udhëtarëve: treni i Lirisë së Lëvizjes në veri-jug (TLL) që përkrahet dhe është nisur nga UNMIK-u si mënyrë që t’u jepet popullsisë serbe të mbyllur në enklava në Kosovë një liri të lëvizjes; shërbimi Prishtinë-Pejë; dhe shërbimi Prishtinë-Shkup. Vëllimi i përgjithshëm i udhëtarëve (udhëtar-km) ka rënë për 54 përqind në vitin 2008 në krahasim me vitin e mëparshëm (shih Figurën 11) kryesisht për shkak të pezullimit të trenit të lirisë së lëvizjes.101

Bosnjës dhe Hercegovinës, Kroacisë, ish Republikës Jugosllave të Maqedonisë, Malit të Zi dhe Serbisë dhe Misionit të Kombeve të Bashkuara në Kosovë si dhe Komisionit Evropian. 99 Egis BCEOM International & COWI Kosovo – Strategjia multimodale e transportit dhe plani i veprimit – skicë-raport i strategjisë (Versioni final, maj 2009) fq.1. 100 Po aty. fq.1. 101 Pas pavarësisë së Kosovës në fillim të vitit 2008, hekurudhat e Serbisë morën kontrollin mbi pjesën në veri të Mitrovicës. Si rezultat i kësaj numri i udhëtarëve që i bart TLL ra në mënyrë dramatike, për dy të tretat nga viti 2007 në vitin 2008. Në nëntor 2009, TLL mbetet pezull në pjesën veriore pa asnjë shenjë të zgjidhjes së problemeve politike që janë shkak i kësaj. Shifrat janë nga: Hekurudhat e Kosovës Sh.A . Raporti vjetor 2008 (janar 2009),

61

147. Përderisa TLL ka për qëllim të jetë shërbim social, dy të fundit janë shërbime në dukje “komerciale”, ku të hyrat nga shitjet e biletave, bashkë me të ashtuquajturat pagesa të obligimeve të shërbimeve publike (OSHP) duhet t’i mundësojnë hekurudhës të mbulojë koston e saj. Shërbimi për udhëtarë si tërësi megjithatë subvencionohet shumë. Subvencionet shtetërore —duke përfshirë edhe OSHP-të – përfshijnë rreth tetëdhjetë përqind të të hyrave në vitin 2008. Si proporcion i shpenzimeve të qeverisë megjithatë subvencionet e udhëtarëve janë relativisht të vogla, për shkak të nivelit të vogël të shërbimeve. Në vitin 2008, subvencionet ishin ekuivalentë me 0.8 përqind të shpenzimeve totale të qeverisë.

148. Efektiviteti i kostos së bartjes së udhëtarëve është përkeqësuar në vitet e fundit. Kostoja për udhëtar -km ishte përafërsisht 6 cent/udhëtar-km në vitin 2005-2006, dhe është përmirësuar në 4 cent/udhëtar-km në vitin 2007. Mirëpo në vitin 2008, ky raport u rrit në 10 cent/udhëtar-km dhe mbeti në atë nivel në gjysmën e parë të vitit 2009, duke pasqyruar kështu rënien e madhe të vëllimit të udhëtarëve (udhëtar-km). Për të njëjtat arsye, subvencionet nën obligimin e shërbimit për udhëtarë për udhëtar-km gjithashtu është rritur në këtë periudhë. Duke pasur parasysh rritjen e kostos për njësi të bartjes së udhëtarëve, duhet të shqyrtohen masa për të zvogëluar koston në pajtim me vëllimin më të ulët të trafikut të udhëtarëve.

149. Deri më tash, puna në disa stacione ose linja ka mundur të pezullohet ose të mbyllet. Trafiku për Shkup është veçanërisht i ulët. Duke pasur parasysh që treni nga Prishtina për Shkup ka krijuar humbje prej �620,000 me të hyra nga biletat vetëm �97,000102 duhet të merret

fq.11: Numri i udhëtarëve të bartur në TLL në vitin 2007 ishte 304,133 ndërsa në vitin 2008 ky numër ishte 102,624; Në Figurën 6, vëllimi i udhëtarëve matet me udhëtarë-km. 102 Hekurudhat e Kosovës Sh.A. Raporti vjetor 2008 (janar 2009), fq.2, 12.

Figura 11. Indikatorët e shërbimit hekurudhor për udhëtarë të Kosovës

  V               T              

62

Figura 12. Indikatorët e shërbimit të transportit hekurudhor të mallit në Kosovë

a) Vëllimi i mallit 2005-2009 (*parashikim). b) Të hyrat dhe kostoja e mallit 2005-2008.

Figura 13. Njësitë e trafikut të hekurudhave të Kosovës për punëtor dhe numri i punëtorëve, 2005-

2008

parasysh racionalizimi i punës në këtë linjë. Personeli në linjat për udhëtarë gjithashtu duhet të zvogëlohet.103 150. Shërbimi i transportit të mallit. E ardhmja është transporti i mallit. Vëllimi i mallrave është rritur konsiderueshëm ndërmjet viteve 2005 dhe 2008 (shih Figurën 12.) Në vitin 2008, HK ka rritur vëllimin e transportit të mallrave për 21 përqind nga viti paraprak, i cili edhepse impresionues, ishte më pak sesa që është planifikuar sepse kriza globale financiare shkaktoi që klienti kryesor i kompanisë së hekurudhës, Ferronikeli104 të transportojë vetëm 46 përqind të sasisë së planifikuar të mineraleve. Një klient tjetër i madh, Llamkos, prodhues i hekurit të galvanizuar, transportoi vetëm 53 përqind të mallrave të planifikuara, ndërsa trafiku u mallrave për transport ushtarak (KFOR Italian) u zvogëlua shumë pas mbylljes së linjës veriore të hekurudhës.105 Vëllimi ra për tridhjetë përqind në gjysmën e parë të vitit 2009, prapë kryesisht

për shkak të ndikimit të krizës globale financiare në kërkesën për metalet bazë dhe mineralet. Sapo të kalojë kriza ekonomike, dhe duke supozuar që do të rimëkëmbet edhe industria e minierave, vëllimi i transportit të mallrave pritet të fillojë të rritet prapë.

151. Siç tregon Tabela 19, transporti i mallit ishte profitabil nga viti 2005-2008 me të hyra vjetore në rritje. Të hyrat mesatare për ngarkesë neto-ton-km janë rritur gjithashtu konsiderueshëm. Megjithatë, ka hapësirë për përmirësim të

103 Po aty., fq.12-13. 104 Kombinati i minierës dhe metalurgjik Ferronikeli është themeluar në vitin 1984 për të prodhuar ferronikel për eksport. Ka prodhuar dhe eksportuar 6,800 ton nikel në vit para vitit 1990 por pas konfliktit në vitin 1998 kjo kompani nuk ka punuar për tri vite. Tash fabrika është hapur prapë dhe është një nga fabrikat më të mëdha të shkrirjes dhe nxjerrjes së nikelit në Evropë, me 13 milion ton xehe të nikelit në tri miniera të hapura. 105 Hekurudhat e Kosovës Sh.A. Raporti vjetor 2008 (janar 2009), fq.14.

63

produktivitetit. Siç është treguar në Tabelën 20, produktiviteti i hekurudhës në Kosovë mbetet prapa shumicës së standardeve regjionale dhe të BE. Produktiviteti i personelit për shembull, mbetet nën të gjitha shtetet tjera në Evropën Qendrore dhe Lindore përveç Shqipërisë. Përderisa produktiviteti i personelit duket se është përmirësuar në katër vitet e fundit (shih Figurën 13), kjo është kryesisht për shkak të rritjes së vëllimit të trafikut. Numri i personelit gjithashtu është rritur gjatë kësaj periudhe; por jo aq shpejt sa trafiku. Përderisa vëllimi i trafikut ngadalësohet, indikatorët e produktivitetit kanë gjasa të bien. Hekurudhat duhet të shqyrtojnë zvogëlimin e numrit të punëtorëve.

152. Kërkohet edhe racionalizimi i rrjetit. Siç është dhënë në Tabelën 21, dendësia e transportit të mallrave (si dhe dendësia e transportit të udhëtarëve) në Kosovë është ndjeshëm më e ulët sesa në shtetet tjera të anketuara. Raporti i njësive totale të trafikut për km të rrjetit është më i ulët sesa mesatarja e BE dhe e të gjitha shteteve tjera në rajon. Trafiku ekzistues nuk kërkon të mbahet i tërë rrjeti prej 333 km në punë. Disa linja duhet të braktisen.

Tabela 19. Të hyrat dhe kostoja e punës së transportit hekurudhor të mallit 2005 2006 2007 2008 Të hyrat nga transporti i mallit 1,410,243 1,772,526 2,471,017 3,423,642 Materialet 137,670 214,808 104,149 252,029 Lënda djegëse dhe energjia 379,799 227,177 1,243,359 1,366,530 Pagat dhe mëditjet 130,000 130,000 137,027 179,189 Gjithsej shpenzimet operative (pa amortizim) 647,469 488,426 1,484,535 1,797,748 Profiti operativ 762,774 1,284,100 986,482 1,625,894

Burimi: KR.

Tabela 20. Krahasimi regjional i të hyrave mesatare për njësi trafiku Trafiku i pasagjerëve Transporti i mallrave

Të hyrat mesatare / njësia e trafikut

Të hyrat mesatare / njësia e trafikut Shteti Viti

Njësi trafiku (milion PKM)

Të hyrat operative

(milion valutë lokale)

Valuta lokale

Euro cent

Njësia e trafikut (milion NTKM)

Të hyrat operative

(milion valutë lokale)

Valuta lokale

Euro cent

2005 2,389 141 0.06 3.02 5,163 269 0.05 2.66 2006 2,422 165 0.07 3.48 5,225 274 0.05 2.68

Bullgaria

2007 2,423 187 0.08 3.95 4,711 302 0.06 3.28 2005 7,960 1,620 0.20 5.62 13,906 1,879 0.14 3.73 2006 8,049 2,478 0.31 8.67 11,900 1,812 0.15 4.29

Romania

2007 7,417 2,164 0.29 8.27 10,200 1,860 0.18 5.17 2005 94 100 1.06 1.74 530 1,278 2.41 3.93 2006 105 108 1.03 1.68 614 1,459 2.38 3.88

Maqedonia

2007 109 115 1.06 1.72 778 1,863 2.39 3.91 2005 1,266 310 0.25 3.31 2,835 641 0.23 3.06 2006 1,362 336 0.25 3.37 3,305 724 0.22 2.99

Kroacia

2007 1,611 371 0.23 3.14 3,870 764 0.20 2.69 2005 910 1,563 1.72 2.02 3,565 7,150 2.01 2.35

2006 837 1,626 1.94 2.45 4,232 8,817 2.08 2.63 2007 762 1,716 2.25 2.87 4,552 8,851 1.94 2.48

Serbia 2005 19 1.46 0.08 7.69 18 1.14 0.06 6.34

Kosova 2006 20 1.55 0.08 7.72 23 1.77 0.08 7.59 2007 23 1.67 0.07 7.32 31 2.47 0.08 8.07

Burimi: Të dhënat e Bankës Botërore dhe Hekurudhat e Kosovës.

64

153. Plani ambicioz i investimeve të hekurudhës duhet të zvogëlohet për të pasqyruar mungesën e kërkesës dhe resurset e kufizuara financiare. Tabela 22 paraqet koston totale të projekteve të infrastrukturës së hekurudhës (investimet e reja dhe përmirësimet) të identifikuara në strategjinë multi-modale të BE të përgatitur në konsultim me MTT-në. Programi ambicioz i investimeve do të arrinte mesatarisht �22 milion në vit nga 2009-2030, prej së cilës 25 përqind

do të mbuloheshin nga BKK. Kostoja e blerjes së lokomotivave dhe inventarit përkatës mund të arrijë �234 milion, varësisht se cilat projekte të infrastrukturës realizohen.106 154. Megjithatë, realizimi i programit të investimeve është plotësisht jorealist, dhe aspak nuk merr parasysh kërkesën e tashme dhe të projektuar. Në të vërtetë siç është theksuar në studimin e BE-së, realizueshmëria e projekteve të identifikuara ende duhet të analizohet nga perspektiva financiare dhe ekonomike.107 Edhe nëse mund të jepen argumente, 75 përqind kontributi i fondeve të cekura nga BE dhe INF-të është spekulativ sepse nuk ekziston asnjë plan konkret i financimit për to. Investimet e tilla të mëdha në hekurudha do të kërkonin që të kursehet në buxhetin e transportit, për shembull

zvogëlimin e planit të investimeve për sektorin e rrugëve. Plani i investimeve në hekurudha prandaj duhet të trajtohet si listë reference e nevojave për investime në një skenar optimist të trafikut hekurudhor, dhe jo kornizë realiste për planin afatmesëm dhe afatgjatë. 155. Megjithatë ka nevojë për zëvendësime modeste dhe rehabilitim të infrastrukturës dhe mjeteve të tanishme hekurudhore. Të gjitha sistemet e sinjalizimit,

106 Egis BCEOM International & COWI Kosovo – Strategjia multi-modale e transportit dhe plani i veprimit – Skicë- raporti strategjik (Versioni final, maj 2009) fq.19. 107 Egis BCEOM International & COWI Kosovo – Strategjia multi-modale e transportit dhe plani i veprimit – Plani i veprimit të transportit hekurudhor dhe plani i investimeve (Versioni final, mars 2009) fq.2.

Tabela 21. Indikatorët regjionalë të produktivitetit të hekurudhave, 2007

Shteti

Produktiviteti i

personelit (njësi

trafiku/personel)

Densiteti i

transportit të

mallit (ton-km për km

të linjës)

Densiteti i trafikut të

pasagjerëve (pasagjer -km për km të linjës)

Njësi trafiku /km të rrjetit

Franca 758,302 1,439 2,825 4,263,904 Gjermania 717,545 2,685 2,205 4,889,902 BE 683,260 1,806 1,806 3,611,468 Hungaria 227,783 1,044 783 1,314,021 Polonia 491,034 2,243 880 3,122,148 Kroacia 383,989 1,313 592 1,904,849 Republika Ceke 432,001 1,788 722 2,510,484 Serbia 253,967 1,112 200 1,394,854 Bosnja-Hercegovina 196,122 1,260 53 1,312,812 Bullgaria 409,148 1,171 602 1,772,535 Rumania 315,820 1,265 697 1,962,051 Shqipëria 52,235 125 121 245,863 Kosova 182,893 92 68 160,375

Tabela 22. Plani i investimeve në infrastrukturën e hekurudhave 2009-2030

Projekti i hekurudhave Përshkrimi

Kosto totale (Mln Euro)

Të përfundohet në fund të

Fushë Kosovë - Prishtinë Elektrifikimi i vijës së dyfishtë 160 km/h 29 2015

Fushë Kosovë - Ferizaj Elektrifikimi i vijës së dyfishtë 160 km/h 38.1 2015

Prishtinë stacioni multimodal 10 2015

Fushë Kosovë – aeroport Elektrifikimi i vijës së njëfishtë 160 km/h 14.6 2015

Terminalet e transportit të mallit, hekurudhor/rrugor 8.5 2011

Fushë Kosovë – Mitrovicë Elektrifikimi i vijës së njëfishtë 160 km/h 42.1 2019

Bardh – Pejë Vija e njëfishtë 160 km/h 77.9 2021

Klinë - Prizren Vija e njëfishtë160 km/h 58.1 2022

Ferizaj - Hani i Elezit Elektrifikimi i vijës së dyfishtë 160 km/h 72.4 2025

Prishtinë - Podujevë Vija e njëfishtë 160 km/h 39.7 2026

Prizren - Vërmicë (Shqipëri) Linja e re vija e njëfishtë 160 km/h 13.4 2027

Mitrovicë - Leshak Elektrifikimi i vijës së njëfishtë 160 km/h 63.1 2030

Total 466.9 Burimi: Egis BCEOM International & COWI Kosovë – Strategjia multimodale e transportit dhe plani i veprimit – Plani i veprimit të transportit hekurudhor dhe plani i investimeve (Versioni final, mars 2009) fq.2.

65

ndërprerëse dhe të telekomunikimit janë të vjetra ndërmjet 20-30 vjet me kufizim të shpejtësisë në çdo pjesë të rrjetit hekurudhor.108 Sa i përket inventarit të hekurudhës, të gjithë vagonat e mallrave dhe vagonat e udhëtarëve dhe lokomotivat janë të vjetër mbi 40 vjet. Ka filluar një modernizim i pajisjeve të sinjalizimit dhe telekomunikimit por duhet të lansohet një program madhor i përmirësimit të linjave. Në vitin 2008, investimet kapitale në hekurudha arrinin një total prej vetëm �2.5 milion.109

156. Si edhe në sektorin e rrugëve, kërkohen reforma fundamentale institucionale. Kohët e fundit janë marrë masa për të përmirësuar kornizën rregullative dhe ligjore për sektorin e hekurudhave. Në qershor 2008, ka dalë një Ligj i ri nr 03/L-076 për hekurudhat. Ligji është definuar deri në një masë të konsiderueshme nga BE dhe pasqyron dëshirën e qeverisë për të harmonizuar legjislacionin e saj me acquis communitaire të hekurudhave.110 Neni 3 i ligjit të ri parasheh krijimin e një Autoriteti të pavarur Rregullativ të Hekurudhave për të rregulluar sektorin e hekurudhave. Ligji i ri gjithashtu parasheh ndarjen e Hekurudhave të Kosovës në dy organe – një që është në krye të operimeve dhe mirëmbajtjes së infrastrukturës; dhe një në krye të operimit të trenave. Që të ndahen funksioni i kontabilitetit nga menaxhimi, qeveria ka filluar në vitin 2009 përgatitjet ligjore për krijimin e dy kompanive aksionare: Infrastruktura e Hekurudhave të Kosovës Sh.A, (INFRAKOS) dhe Operimet e Transportit të Hekurudhave të Kosovës Sh.A., (TRAINKOS). Këshilli i ministrave pritet të aprovojë ndarjen ligjore deri në fund të vitit 2009. 111 Ligji gjithashtu i mundëson operatorëve tjerë të udhëtarëve dhe të transportit të mallit të bëjnë kërkesë për licenca dhe të punojnë në Kosovë, në pajtim me direktivat e BE. 157. Do të kërkohen ndryshime në organizim dhe personel për të vënë në funksion ligjin e ri. Momentalisht çështjet e lidhura me hekurudhat në Ministrinë e Transportit dhe Komunikimit (MTT) trajtohen nga një numër i vogël i personelit në Departamentin e Hekurudhave dhe Aviacionit Civil. Duhet të themelohen institucionet e reja siç është specifikuar në ligjin e ri të hekurudhave dhe në acquis të hekurudhave të BE,112 duke përfshirë Autoritetin Rregullativ të Hekurudhave, Organin e Licensimit, Autoritetin e Sigurisë, dhe Organin e Hetimit të Aksidenteve. Plani i qeverisë është të finalizojnë kornizën e tyre buxhetore dhe financiare deri në fund të vitit 2009 dhe të lansohen organet e reja deri në vitin 2010.

Aviacioni 

108 Hekurudhat e Kosovës. 109 Hekurudhat e Kosovës SH.A. Raporti vjetor 2008 (janar 2009), fq.2. 110 Acquis communautaire i transportit përfshin të gjitha direktivat, rregulloret dhe vendimet relevante, bashkë me të gjitha parimet e ligjit dhe interpretimet e Gjykatës Evropiane të Drejtësisë, të gjitha marrëveshjet ndërkombëtare të transportit në të cilat BE është palë nënshkruese, duke përfshirë edhe atë që tash quhet ECMT acquis, dhe të gjitha Deklaratat dhe Rezolutat përkatëse të Këshillit të Ministrave. 111 Informatat e marra gjatë një vizite të Bankës Botërore në Departamentin e Transportit të Hekurudhave dhe Aviacionit Civil, 22 tetor 2009. 112 Qeveria ka emëruar këshilltarë që të ndihmojnë të themelohen autoritetet rregullative të hekurudhave dhe synon që ato të krijohen deri në fund të vitit 2010.

66

158. Autoriteti i Aviacionit Civil në Kosovë i krijuar rishtas do të garantojë që Aeroporti Ndërkombëtar i Prishtinës (ANP) të funksionojnë në pajtim me standardet dhe praktikat e Organizatës Ndërkombëtare të Aviacionit Civil (ONAC). Nga viti 2005, aeroporti është menaxhuar nga Prishtinë International Airport Holdings Sh.A., që ishte tërësisht pronë e Agjencisë Kosovare të Mirëbesimit (AKM), dhe vartësi që ishte tërësisht pronë e saj, Aeroporti Ndërkombëtar i Prishtinës Sh.A. Që të jetë në pajtim me standardet dhe praktikat përkatëse të Organizatës Ndërkombëtare të Aviacionit Civil (ONAC) aeroporti është certifikuar deri në vitin 2008 nga Autoriteti Islandik i Aviacionit Civil (AIAC), i cili kryente mbikëqyrjen rregullative të licencimit të kontrolluesve të trafikut të ajrit. Asistenca e përkohshme teknike që është dhënë nga AIAC ka kushtuar rreth �3 milion/vit në periudhën 2004-2008. Megjithatë, Autoriteti i Aviacionit Civil i themeluar rishtas në Republikën e Kosovës (AAC)113 e ka zëvendësuar AIAC, duke marrë përsipër të gjitha përgjegjësitë rregullative, duke përfshirë edhe sigurinë e aviacionit. AACRK duhet të jetë kompetent nga ana teknike për të siguruar që aktivitetet e tij rregullative të kryhen në pajtim me standardet e ONAC-it dhe me praktikat e rekomanduara si dhe me acquis të aviacionit në BE.114 Megjithatë, asistenca teknike mund të jetë ende e nevojshme në të ardhmen në fushat si lëshimi i certifikatës së operatorit ajror për një kompani ajrore në të ardhmen në Kosovë.

Energjia 159. Korporata energjetike e Kosovës (KEK) është kompania e integruar e nxjerrjes së linjitit, gjenerimit të rrymës elektrike dhe distribucionit të rrymës e cila i shërben Kosovës. Megjithë përmirësimet e kohëve të fundit në funksionim, cilësia e shërbimeve të KEK-ut mbetet e dobët. Reduktimet ende janë ndodhi e shpeshtë (edhepse në rënie). Përderisa ndërprerjet kanë rënë nga 14.7 përqind e kërkesës në 2008 në më pak se 9 përqind në vitin 2009, mungesa e një burimi të besueshëm të energjisë mbetet pengesë kryesore e biznesit, veçanërisht për NVM-të.115 Nga ana e gjenerimit, dy termocentralet e mëdha të KEK-ut, janë ndotës të mëdhenj sipas standardeve evropiane. Termocentrali më i vjetër, Kosova A, është posaqërisht dobët i mirëmbajtur dhe teknikisht jo i besueshëm.

160. Ecuria dhe gjendja e dobët e sektorit të energjisë janë harxhues të financave qeveritare. Subvencionet e vazhdueshme për KEK-un kanë arritur në total �42.8 milion në vitin 2008. Këto në një masë të madhe marrin formën e subvencioneve të importit. Buxheti i vitit 2009 ka ndarë �62 milion për subvencionim të importit, edhepse vetëm �50 milion janë shpenzuar. Subvencionimi në buxhetin e vitit 2010 për importet e rrymës është vendosur në shumën �40 milion. KEK-u ka kërkuar që pjesa e pashpenzuar e subvencionit të vitit 2009 (�12 milion) të bartet në vitin 2010. Përveç subvencioneve të vazhdueshme, qeveria jep grante dhe kredi KEK-ut

113 AAC është themeluar më 1 janar 2009 me Ligjin nr. 03/L-051 për Aviacionin Civil si agjenci e pavarur rregullative e aviacionit civil. 114Kosova ka nënshkruar edhe marrëveshjen që e themelon Zonën e Përbashkët Evropiane të Aviacionit (ECAA) me të cilën zbatimi i ligjit të plotë të aviacionit të Komunitetit Evropian përfshin edhe partnerët e ECAA sa i përket rregullimit ekonomik, sigurisë së aviacionit, menaxhimit të trafikut ajror, mbrojtjes së ambientit, mbrojtjes së udhëtarëve dhe rregullave të konkurrencës. Si pasojë marrëveshja do të çojë në standarde të harmonizuara të sigurisë në tërë Evropën. 115 Sipas anketës së 2009 AABMN , 9 nga 10 firma në Kosovë kanë identifikuar furnizimin joadekuat me rrymë si problem i biznesit dhe një e treta e firmave pohuan që kjo është pengesa kryesore.

67

për investimet kapitale. KEK-u momentalisht ka pesë kredi të tilla në bilancin e tij të gjendjes: dy kredi për divizionin e minierave (në total �145 milion) dhe tri për divizionin e gjenerimit (gjithsej 24.8 milion). Pagesa e vetëm njërës nga këto (për �10 milion) është vonuar. 161. Por KEK-u përballet me një nevojë për investime të reja masive. I tërë linjiti që tash nxirret nga KEK- për prodhim të rrymës vjen nga dy miniera të vjetra që do të harxhohen në mes të vitit 2011. KEK-u është duke hapur tani minierën e Sibovcit, e cila duhet të prodhojë mbi tre milion ton në vitin 2010 dhe rreth gjashtë milion ton në vitin 2011. Vetëm në vitin 2010, minierat e KEK-ut kanë nevojë për kredi deri në �75 milion për zhvillim të mëtejmë të minierës JP të Sibovcit dhe edhe një shumë tjetër prej �118 milion në kredi për blerjen e ekskavatorëve kompaktë të qymyrit dhe rripave përkatës për bartje. 116

162. Kosova duhet të ndërtojë edhe një termocentral të ri. Blloqet A të KEK-ut janë mesatarisht mbi 35 vjet të vjetër me blloqet më të vjetra që janë mbi 45 vjet të vjetër. Impianti i bllokut A është një nga pikat burimore më të mëdha ndotëse në Evropën Juglindore dhe duhet të çmontohet më së voni në fund të vitit 2017. Kosova B pritet të mund të funksionojë deri rreth vitit 2030, por vetëm pas një rehabilitimi të madh. Strategjia e qeverisë për energji 117 kërkon zhvillimin e një termocentrali të ri prej deri në rreth 1,000 MW që do të ndërtohet në faza gjatë 10-15 viteve për të furnizuar tregun vendor dhe regjional.118 Ky termocentral i ri kompleks, bashkë me minierën e re, është i njohur si Projekti i Termocentralit Kosova e Re (PTKR), dhe do të mundësonte mbylljen e Kosovës A deri në vitin 2015 (kur njësitë e para të PTKR-së do të ishin në funksion dhe rehabilitimi i Kosovës B të përfundonte). Njëkohësisht, qeveria gjithashtu synon ta privatizojë Kosovën B dhe Distribucionin e KEK-ut. 163. Qeveria synon të mbështetet në investitorët privatë për t’i financuar këto investime. Përmes projektit të Asistencës Teknike për Energjinë nga Linjiti (2006) Banka Botërore ka përkrahur përpjekjet e Kosovës për të tërhequr investitorë strategjikë të kategorisë botërore për zhvillimin e minierës së re të linjitit dhe një termocentrali të ri 500-600 MW. Megjithatë, PTRK kohët e fundit i ka gjetur disa pengesa. Disa nga ofertuesit e parakualifikuar fillimisht janë tërhequr, duke dhënë arsyet financiare dhe ndryshimin e strategjive të korporatave. Katër ofertues kanë qenë të parakualifiuar në shkurt 2010 për një termocentral të ri më të vogël, minierën e Sibovcit dhe rehabilitimin e Kosovës B. Si rezultat i këtyre vonesave privatizimet e propozuara të PTRK, Kosovës B dhe Distribucionit të KEK-ut pritet se do të bëhen në rastin më të mirë në mes të vitit 2011. 164. Në ndërkohë, ka shumë që qeveria dhe KEK-u mund të bëjnë për të përmirësuar ecurinë financiare të KEK-ut. Masat e tilla jo vetëm që do të zvogëlojnë nevojën për subvencione qeveritare, por edhe të përmirësojnë dukjen e KEK-ut dhe të rrisin atraktivitetin për investitorët privatë, duke rritur çmimin që në fund qeveria e merr për të dhe duke shpejtuar datën në të cilën

116 Sikurse është diskutuar më poshtë, Ministria e energjisë dhe minierave shpreson se investitorët privat do të jenë në gjendje të ofrojnë disa nga këto fonde. 117 Strategjia e energjisë në Republikën e Kosovës për periudhën 2009-2018, siq jane modifikuar dhe aprovuar nga parlamenti ne prill 2010. 118 Një njësi prej 500 MW mund të gjenerojë 3,700 GWh/në vit me 85% funksionalitet. Kosova A momentalisht prodhon rreth 1,300 GWh dhe importet janë 500 GWh. Kjo do të linte rreth 1,900 GWh që të plotësojë ndonjë kërkesë vendore dhe për eksport në tregun regjional.

68

kjo do të ndodhë. Seksionet ne vijim te ketij kapitulli fokusohen në masat kryesore që KEK-u i ka marrë dhe që duhet t’i marrë KEK-u dhe Qeveria për të rritur të hyrat e kompanisë dhe për të zvogëluar shpenzimet.

165. Reduktimi i humbjeve komerciale. Humbjet komerciale kanë qenë problem afatgjatë në KEK. Në vitin 2009, 44 përqind të energjisë që hyn në rrjet ose është vjedhur ose nuk është paguar.119 Kjo shifër përfshin 9 përqind të energjisë që shkon në enklavat serbe. Përderisa ky është përmirësim në krahasim me vitin 2008, kur shifra korresponduese ishte 52 përqind, kjo shifër ende është e lartë. Humbjet komerciale pjesërisht pasqyrojnë lidhjet ilegale të përhapura. Nga numri i vlerësuar i klientëve të KEK-ut që është 435,000, vetëm 405,000 në fakt faturohen. Rreth katërmbëdhjetë mijë kanë lidhje ilegale. Një numër tjetër prej 16,000 jetojnë në enklava etnike dhe momentalisht janë jashtë sistemit të faturimit. Manipulimi i matësve dhe norma e ulët e inkasimit 120 gjithashtu janë probleme. 166. Me këshillën dhe ndihmën e konsultantëve të menaxhimit privat, që nga janari 2007, KEK-u tashmë ka marrë masa të konsiderueshme për të trajtuar këto probleme. Që të përmirësohet llogaridhënia, tash janë caktuar menaxherë të ndarë të distrikteve për secilin nga shtatë distriktet e shërbimit të KEK-ut. I gjithë personeli brenda çdo distrikti tash i raporton atyre menaxherëve. Ky personel nga ana tjetër është përgjegjës për tërë energjinë që dorëzohet në një furnizues 10 kV (një nënstacion që furnizon një nënregjion të distriktit) dhe të sigurojë që energjia faturohet dhe inkasohen paratë. Deri më tash, ekipet janë përgjegjëse për leximin e njehsorëve, faturimin, zbulimin e vjedhjeve. Ekipet e furnizuesve duhet të japin llogari për tërë energjinë që hyn në transformator, të sigurojë që njehsorët lexohen si duhet për ta faturuar atë energji, dhe të ndërpresë rrymën për ata konsumatorë që vjedhin rrymë ose që nuk e paguajnë. Puna e tyre monitorohet përmes indikatorëve të efikasitetit që fokusohen në numrin e njehsorëve të lexuar në ditë, numrin e faturave të dorëzuara, numrin e ndërprerjeve në ditë, etj. Një sistem i monitorimit mujor identifikon ekipet që punojnë më së dobëti, të cilët mandej ekzaminohen nga afër. Punëtorët që nuk i arrijnë normat u zvogëlohet paga dhe marrin paralajmërim me shkrim, dhe u ndërpritet marrëdhënia e punës nëse puna e tyre nuk përmirësohet. Numri i punëtorëve që po disiplinohen kohët e fundit është rritur. Drejtorët regjionalë janë emëruar për të përmirësuar edhe më shumë kontrollin dhe performancën. Përveç kësaj, leximi i njehsorëve tash bëhen në një cikël leximi 5-ditor dhe jo si më herët kur cikli ka qenë 21 ditor, dhe faturat shpërndahen brenda 3 ditëve pas leximit të njehsorit dhe jo pas 21 ditësh. Një sistem i bonusëve ka hyrë në funksion për personelin në distriktet ku inkasimi e tejkalon normën. 167. Përveç kësaj, është themeluar një organizatë për mbrojtjen e të hyrave në Zyrën e Auditimit të Brendshëm në KEK nën mbikëqyrjen e Komisionit të Auditimit të Bordit të Drejtorëve. Ky është funksion kritik i kontrollit të brendshëm me synim të përmirësimit të faturimit për energjinë e konsumuar dhe për zvogëlimin e nivelit të humbjeve komerciale që shkaktohen nga vjedhja nga konsumatorët dhe nga korrupsioni i punëtorëve. Pesëmbëdhjetë punëtorë janë pranuar dhe trajnuar dhe plani është të shtohen më shumë punëtorë. Deri më tash rreth 200 ankesa janë dorëzuar kundër konsumatorëve dhe rreth 50 kundër punëtorëve. 119 Kjo përfshin rrymën që KEK-u është dashur ta japë për zonat e minoriteteve deri në vitin 2009 ekuivalente me edeh 11% tjera (të papaguara) të energjisë në dispozicion për shitje. Shifra korresponduese për vitin 2009 është rreth 9%. 120 Përqindja e faturave që inkasohen.

69

Kutia 9. Bord më i mirë

Ndryshimet me motivim politik në menaxhmentin e KEK-ut dhe në Bordin e tij (KEK-u ka pasur tre drejtorë menaxhues dhe katër borde të drejtorëve në 27 muaj) shkaktojnë munegsa në memorien institucionale, stilin e menaxhmentit dhe moralin, dhe i kontribuojnë më tutje performancës së dobët të KEK-ut në të kaluarën. Situata është përmirësuar pak. Një Bord i ri ka marrë funksionin e tij në shkurt 2009. Për herë të parë anëtarët e tij kanë marrë trajnim të përgjithshëm për qeverisjen e korporatave dhe trajnim në çështjet specifike për KEK-un. Është formuar një Komision i Auditimit i cili është funksional. Për të forcuar më tutje qeverisjen e KEK-ut janë aprovuar ligje anësore të reja dhe një kod i qeverisjes së korporatave në dhjetor 2009. Deri më tash, si Bordi ashtu edhe Komisioni i Auditimit kanë punuar në mënyrë më kompetente sesa paraardhësit e tyre. Përveç konsultantëve privatë që e kanë këshilluar menaxhmentin e KEK-ut nga janari 2007, tash është duke u vendosur një strategji për të përmirësuar menaxhimin e resurseve njerëzore dhe për të përshtatur aftësitë e personelit me kërkesat e punës.

Gjithashtu, janë dhënë rreth 200 rekomandime për veprim disiplinar kundër personelit duke përfshirë edhe shkarkime. Procedurat kanë ndryshuar për të përmirësuar kontrollin e brendshëm dhe janë kryer një numër i hetimeve në shkallë të gjerë. 168. Një njësi e re e zbatimit në fushë, që është ende në proces të marrjes së punëtorëve është krijuar gjithashtu. Ajo do t’i raportojë direkt Drejtorit Menaxhues të KEK-ut. Misioni i saj është të merret me rastet shumë të vështira të identifikimit të humbjeve komerciale dhe të parandalimit. Shkyçja e konsumatorëve “problematikë” do të trajtohet nga kjo njësi dhe njësitë e zbatimit të ligjit do të shfrytëzohen nëse është e nevojshme. Megjithatë, sipas KEK-ut nëntëdhjetë përqind të kohës nuk kërkohet asistenca e policisë. Duket se kufizimet kryesore që e pengojnë progresin për të trajtuar më efektivisht vjedhjen dhe mospagesën lidhen me korrupsionin te disa punëtorë të KEK-ut dhe ndërhyrjen nga interesat e fuqishme të jashtme. (Privatizimi pritet të zgjidhë në një masë të madhe atë çështje, pasi që pronarët privatë do të ishin në gjendje shumë më të mirë që të ndalojnë sjelljen e tillë.) 169. KEK-u gjithashtu ka marrë masa për të lehtësuar pagesën. Deri në fund të vitit 2007 numri i mundësive për pagesë të faturave të rrymës ishte shumë i kufizuar dhe shpesh kërkohet të pritet në rend për kohë të gjatë në disa vende. Që nga atëherë megjithatë, janë vendosur shumë pika plotësuese të inkasimit dhe rreth 20 njësi mobile janë duke shkuar rregullisht në zonat

rurale. Gjithashtu, sistemi KOS-Giro (pagesa e faturave të rrymës përmes të gjitha bankave komerciale në Kosovë) ka filluar në fund të vitit 2007. Bartja ditore elektronike e pagesave ka pasur sukses dhe informatat po postohen të sakta në llogarinë e konsumatorit të KEK-ut. Një mekanizëm i debitimit direkt është vënë në funksion nga Banka Qendrore në tërë Kosovën, duke filluar në vitin 2009, i cili mund të japë edhe një mundësi për t’u lejuar konsumatorëve të KEK-ut që ta përdorin sistemin bankar. Ky sistem është tash gjithashtu plotësisht funksional. Disa banka mundësojnë që të bëhen pagesat përmes ATM-së dhe nganjëherë përmes internetit, por aplikacionet e tilla ende janë të kufizuara dhe nuk janë shfrytëzuar ende në masë të gjerë. Për shumicën e konsumatorëve rritja e numrit të pikave të inkasimit ka qenë ndryshimi më i rëndësishëm deri më tash.121 KEK-u ka lansuar edhe një program të përmirësimit të njehsorëve të synuar pjesërisht kah zvogëlimi i manipulimit të njehsorëve. Ky program është në proces por 121 Pagesa direkte për të punësuarit e KEK-ut, përveç atyre të punësuar në stacionet zyrtare të inkasimit, ndalohet në mënyrë specifike.

70

pritet të marrë pesë vjet, sepse përfshin rreth 400,000 njehsorë. Buxheti i vlerësuar për komponentin teknik të këtij projekti gjatë 5 viteve të ardhshme është 70 milion euro.122 170. Si rezultat i masave të mësipërme, KEK-u ka regjistruar rezultate dukshëm më të mira gjatë vitit 2008 dhe 2009. Humbjet komerciale kanë rënë nga 49 përqind në vitin 2006 në 35 përqind në vitin 2009 (duke përjashtuar zonat e minoriteteve (56 përqind dhe 44 përqind, respektivisht, nëse përfshihen zonat e minoriteteve.) Njëkohësisht energjia e faturuar si përqindje e energjisë në dispozicion për shitje ka hipur nga 69 përqind në vitin 2006 në 79 përqind në vitin 2009 dhe energjia e inkasuar si përqindje e energjisë së faturuar është rritur nga 74 përqind në vitin 2006 në 82 përqind në vitin 2009. Këto janë arritje të rëndësishme në ambient të vështirë. Të dhënat kontabël të KEK-ut janë dhënë në Aneks.

171. Megjithatë, përpjekjet e KEK-ut për të përcjellë dhe mundësuar pagesat nuk do të shpaguhen tërësisht nëse nuk mbështeten me kërcënim për pasojat për vjedhje dhe mospagesë. Që të forcohet ky kërcënim, do të kërkohen reforma në procesin gjyqësor për zbatim të dënimeve. 172. Në tërë kombin momentalisht janë vetëm 200,000 raste që kanë mbetur pezull para gjykatave, prej të cilave mbi 20,000 janë sjellë nga KEK-u. Nga këto janë rreth 11,800 raste të pazgjidhura për mospagesë të rrymës me vlerë totale prej �38 milion dhe barrë mesatare të gjykatës prej dy vitesh, dhe rreth 8,500 raste penale për vjedhje të rrymës dhe shkelje tjera të lidhura me rrymën me grumbull mesatar të rasteve prej 3 vitesh. Pasi që statuti i limitimeve të borxhit është një vit për persona dhe tri vite për njësi komerciale, është me rëndësi të shpejtohet procesi juridik për këto raste. Gjykatat e Kosovës momentalisht e kanë shumë të vështirë të përballojnë barrën e rasteve për shkak të një kombinimi të problemeve për një kohë të gjatë (p.sh motivimi i ulët i gjykatësve për shkak të pagesës së ulët) dhe kufizimet e përkohshme (p.sh vonesat në procesin e riemërimit për gjykatësit). Njëkohësisht, mund të fajësohen praktikat joefikase të menaxhimit të rasteve dhe shfrytëzimi jo i mjaftueshëm i teknologjisë informative. 173. Sistemi gjyqësor mund t’i japë prioritet kërkesave të KEK-ut përmes odave speciale në gjykata. Kjo është bërë më parë me ankesat e postës, furnizimit me ujë dhe të ngrohjes qendrore. Duke pasur parasysh vlerën e borxheve të KEK-ut që janë të pazgjidhura para gjykatave (�38 milion, ose �3,220 për konsumator), bashkë me vlerën e gjykimeve të shpejta të rasteve të profilit të lartë dhe përmirësimin e përhershëm si pasojë e kësaj në inkasime, ky opsion do të arsyetohej mirë. Megjithatë, një procedurë e tillë prapë do të merrej me rastet në bazë përjashtimi dhe jo në bazë rutinore, që nuk është zgjidhja e dëshirueshme duke pasur parasysh madhësinë e problemit. Qeveria prandaj duhet të shqyrtojë një procedurë të gjykimit administrativ, me proces të shpejtuar të plotë të gjykatës vetëm në rast se nuk veprohet sipas rezultatit të procedurës administrative. Duke përdorur gjykime model të standardizuara (dhe të kompjuterizuara) mund të shpejtohet gjithashtu procedimi i rasteve rutinore të mospagesës në gjykata. Në fund,

122 Programi i njehsorëve do të mundësojë edhe konsumatorëve të vegjël që të shfrytëzojnë tarifat e kohës së ditës. Edhepse tarifat e tilla parimisht janë në dispozicion për të gjithë konsumatorët, vetëm konsumatorët industrialë dhe ata të mëdhenj komercialë mund t’i shfrytëzojnë ato. KEK-u ngurron të ofrojë tarifa të tilla për familjet dhe konsumatorët e vegjël komercialë pjesërisht sepse njehsorët e tanishëm nuk kanë bateri rezervë. Si rezultat, për shkak të reduktimeve orët e tyre janë bërë të pasakta. Orët gjithashtu mund të manipulohen.

71

momentalisht nuk ka sistem të përbashkët të raportimit për vendimet e gjykatave, prandaj çdo gjykatës duhet të marrë vendime pa pasur qasje të menjëhershme në vendimet e gjykatësve tjerë. Një sistem i tillë i raportimit duhet të paraqitet sa më shpejt që është e mundur – në rastin ideal duke shtuar këtë funksionalitet në Sistemin ekzistues Informativ të Menaxhimit të Rasteve – për të bërë interpretim konsistent të ligjit dhe për të ndihmuar të shpejtohet procesi gjyqësor. 174. Dispozitat në Kodin e Përkohshëm Penal të Kosovës duket se nuk janë adekuate për të trajtuar vjedhjet e energjisë. Në shumë shtete mungesa e një ligji të qartë për vjedhjen e rrymës është problem, pasi që në kohën e hartimit të ligjeve të rrymës askush nuk e ka paraparë që rryma do të vidhet aq gjerësisht dhe aq lehtë. Problemi nganjëherë komplikohet nga pasiguria në komunitetin juridik për natyrën e rrymës, dmth nëse rryma elektrike e paprekshme është “gjësend” ose “mall komercial” nga aspekti juridik dhe që prandaj mund të konsiderohet si diçka që mund të vidhet.123 Prandaj, ndryshimi në Kodin Penal duhet të bëhet në mënyrë specifike që vjedhja e energjisë të bëhet vepër penale, bashkë me posedimin e lidhjes ilegale, manipulimin e njehsorëve dhe marrëveshjet me punëtorët e KEK-ut. 175. Ministria e energjisë dhe minierave (MEM) tash ka dorëzuar amendamentet konkrete dhe të përgatitura mirë për Kodin Penal. Ato mbulojnë veprat penale bazë që zakonisht përfshihen në një kod të tillë, domethënë: (i) lidhjet ilegale në rrjet; (ii) marrja dhe shfrytëzimi i rrymës elektrike pa aprovim të të licencuarit; (iii) manipulimi me njehsor dhe anashkalimi i tyre; dhe (iv) ndihma ose nxitja e këtyre veprave penale. Një element që tash mungon në amendamentet e propozuara është t’i mundësohet ofruesit të shërbimit të japë dënime financiare dhe dënime tjera, siç është mohimi i lidhjes së rrymës në të ardhmen për objektin/pronarin e caktuar, kthimi i konsumit të mëparshëm me përqindje të dënimit, etj.124 Përfshirja e një amendamenti të tillë rekomandohet fuqishëm. 176. Amendamentet e propozuara në Kodin Penal do të kërkojnë punë të kujdesshme përgatitore para se të hyjnë në fuqi dhe shumë përpjekje për zbatim pasi të hyjnë në fuqi. Para se ligji të hyjë në fuqi, Qeveria do të duhet të ndërtojë një përkrahje për ndryshim duke u konsultuar me palët e interesuara (konsumatorët, sindikatat dhe punëtorët e shërbimit). Gjykatat speciale administrative dhe mekanizmat ose procedurat gjyqësore gjithashtu duhet të jenë të vendosura në kohën kur ky amendament hyn në fuqi. Vetë zbatimi duhet të fillojë me disa raste të publikuara gjerë të profilit të lartë që përfshijnë individë ose firma me ndikim, ashtuqë konsumatori mesatar të shohë që procesi është i drejtë dhe nuk është i njëanshëm për të dëmtuar njerëzit e thjeshtë. Kjo do të ndihmojë edhe zgjidhjen e shpejtë të rasteve tjera dhe ta bëjë problemin e vjedhjes të zhduket shumë shpejt. Pasi që zbatimi i gjykimeve për borxhe gjithashtu ka dalë se është problem në Kosovë, Qeveria mund të marrë në shqyrtim edhe përdorimin e pengut në pronë ose

123 Një grup punues për amendamentimin e Kodit Penal është organizuar nën autoritetin e Ministrisë së Drejtësisë. Reagimi fillestar ndaj amendamenteve të propozuara të MEM-it është raportuar të jetë negativ, sepse anëtarët e grupit punues mendojnë që energjia është “mall” dhe si e tillë është mbuluar në Kodin Penal. Megjithatë, kjo nuk do të thotë që edhe gjykatësit do ta interpretojnë në të njëjtën mënyrë. 124 Dënimet e tilla do të ishin relativisht të buta për standardet e shteteve tjera. Neni 184 i Kodit Penal të Turqisë për shembull, parasheh dënime me burg nga 1 deri në 5 vjet për këdo që në formë ilegale ndërton ose vazhdon të punojë në ndërtesë me lidhje ilegale elektrike. Akti Andra Pradesh (Indi) i rrymës elektrike i vitit 2003 specifikon deri në 3 vite burgim dhe gjobë për lidhje ilegale, manipulim të njehsorit dhe shkatërrim të pajisjes. Për konsumin aktual afati i burgimit mund të zgjatet në pesë vjet për konsumatorët më të mëdhenj.

72

përdorimin e agjencive private të zbatimit të vendimeve të cilat janë licencuar nga shteti. Opsioni i fundit ka filluar kohët e fundit në Maqedoni dhe Shqipëri. Përvoja ka treguar që amnistitë nga ana tjetër nuk janë efektive. KEK-u në vitin 2008 dhe 2009, u ka dhënë amnisti konsumatorëve të paautorizuar nëse ata dëshirojnë të bëjnë lidhje ligjore, por me pak rezultat. 177. Është i nevojshëm planifikimi dhe zbatimi urbanistik i procedurave të ndërtimit të ndërtesave. Në tërë Kosovën po bëhen ndërtime pa leje paraprake ndërtimi që, përveç tjerash, ka pasoja serioze për furnizimin me rrymë. Megjithatë, në pajtim me praktikat standarde të shërbimeve komunale KEK-u nuk do të lidhë ndërtesat që nuk i plotësojnë disa parametra minimale teknike. Për të evituar që pronarët e apartamenteve të fillojnë të vjedhin rrymën elektrike, megjithatë KEK-u ka bërë lidhje të përkohshme për të plotësuar nevojat bazë për rrymë. Eventualisht do të jetë e nevojshme të instalohen transformatorët në lokacion nën-optimale në ndërtesa ose rreth tyre. Lidhjet e përkohshme do të legalizohen sapo të jenë marrë të gjitha lejet e nevojshme. Qeveria duhet të bëjë presion te autoritetet komunale që të zbatojnë procedurat e licencimit të ndërtesave dhe kodet e ndërtimit që të ndihmojnë të zhvillohet kapaciteti i tyre për ta bërë këtë dhe të përmirësohet planifikimi urbanistik në përgjithësi. Autoritetet lokale duhet të detyrojnë ndërtuesit që ndërtojnë pa lejet e kërkuara të bëjnë modifikimet e nevojshme në këto ndërtesa me shpenzimet e tyre. 178. Zonat e minoriteteve. Zbatimi i inkasimit në enklavat e minoriteteve do të jetë më problematik. Në mes të vitit 2009 janë bërë marrëveshje për të legalizuar shërbimin e rrymës elektrike në gati të gjitha zonat e minoriteteve në jug të Ibrit ndërmjet udhëheqësve të bashkësive dhe menaxherëve të distrikteve të KEK-ut. Në esencë, këto marrëveshje e bëjnë KEK-un të zotohet që të mos ndërpresë shërbimin për konsumatorët që i përfshin marrëveshja për shkak të borxhit të mëparshëm përderisa ata konsumatorë paguajnë faturat e tyre të tashme mujore me kohë për së paku 12 muaj të njëpasnjëshëm (36 muaj park konsumatorët komercialë). Kërkesa ka rënë për 20 përqind sapo këta konsumatorë filluan të paguajnë. Kjo është më pak se 40 përqind rënie që është parë në shtetet tjera sepse në Kosovë nuk ka sistem të gazit natyror që mund të absorbojë nevojën për ngrohje. 179. Por rreth dy të tretat e rrymës që dërgohet në zonat e minoriteteve humb në zonën e parregulluar në veri të Ibrit. Pasi që kjo zonë nuk i ka respektuar udhëzimet e shpërndara përmes dispeçerit të KEK-ut gjatë kohës së mbingarkesës së sistemit kjo zonë u shkyç në tetor 2009. EMS (kompania serbe e transmisionit) i dërgon kësaj zone deri në 30 MW në ditë (kapaciteti maksimal që mund ta furnizojë) dhe e ngarkon KEK-un për të, që mund ta bëjë sepse EMS është operatori regjional i transmisionit dhe i mban librat për rrjedhat transitore. Nga ana e tij KEK-u e udhëzon hidrocentralin Umani të punojë rreth 6 orë në ditë për t’i dhënë kësaj zone pak rrymë për arsye humanitare, ndërsa e shfrytëzon ujin për ftohjen e Kosovës A dhe B (KEK-u mund edhe të përdorë një gyp anësor dhe të mos gjenerojë rrymë). Ky produkt është i barabartë me rreth 8 MW. Në përgjithësi KEK-u momentalisht humb rreth 32 MW/ditë (275 GWh ose �15 milion në vit në çmimin e tij të shitjes prej �55/MWh) në veri. Pasi që kostoja e punës së Umanit është shumë e ulët dhe importet i paguan QK, kjo është humbje e pastër. KEK-u e ka aftësinë teknike ta anashkalojë veriun nëse është e nevojshme dhe të reduktojë atë ngarkesë, por kjo do të thotë de fakto ndarje.

73

180. Një opsion që po diskutohet është që të ketë një kompani e shërbimeve të rrymës elektrike të krijuar rishtazi që mund të ofrojë shërbime për KEK-un në veri. Kjo do t’i nënshtrohej regjistrimit të kompanisë në Kosovë dhe të nënshkruajë kontratë shërbimi me KEK-un. Sipas këtij propozimi kompanioa do të regjistronte, të mbyllte dhe të lexonte të gjithë njehsorët dhe të jetë agjent i KEK-ut e kontratë shërbimesh. Përderisa KEK-u ka qenë proaktiv gjatë trajtimit të konsumatorëve në zonat e minoriteteve, kjo është problemi i parë i politikave publike që përfshin jo vetëm qeverinë por edhe komunitetin ndërkombëtar. Zgjidhja e çështjes së veriut të Ibrit do të kishte si rezultat fitime tjera financiare: një zvogëlim të menjëhershëm të humbjeve prej 275 GWh në vit, ose rreth 5.5 përqind të energjisë që hyn në rrjetin e KEK-ut. 181. Reduktimi i humbjeve teknike. Humbjet teknike (dmth humbjet që i atribuohen dizajnit ose mbingarkesës së rrjetit) në sistem janë të larta, mesatarisht 17 përqind në nivel të distribucionit.125 Me standarde të Evropës Perëndimore një sistem i madhësisë së këtij të Kosovës i cili funksionon mirë duhet të ketë humbje vetëm rreth 7 përqind. Mirëpo zvogëlimi i humbjeve deri në këtë nivel do të kërkojë investime madhore. 182. Faji kryesor është niveli i ulët i tensionit. Shumica dërmuese e konsumatorëve të KEK-ut jetojnë në zona që tash shërbehen me nivel 0.4 kV, që imponon humbje të konsiderueshme në distribucion. Në ekonomitë e zhvilluara niveli i shërbimit është zakonisht 10kV dhe të gjithë konsumatorët i kanë transformatorët e vet. Si rezultat i kësaj, humbjet në rrjetin e distribucionit në këto sisteme janë sa gjysma e tyre në Kosovë. Ngritja e tensionit për të gjithë konsumatorët në 10 kV do të zvogëlojë humbjet teknike për rreth 50 përqind. Do të ishte edhe pengesë që konsumatorët të lidhen vetë në mënyrë ilegale, sepse kontakti me linjën e tensionit 10kV mund të jetë fatal. Por që të sillet në 10 kV është e kushtueshme. Vlerësohet që sjella e të gjithë konsumatorëve deri në 10 kV do të kushtonte rreth �500 milion.126 Me tarifat e tanishme, këto investime nuk do të ishin ekonomike – periudha e kthimit do të ishte me dekada dhe jo si ajo normale që është 5-7 vite. 183. Humbjet teknike mund të jenë edhe për shkak të mbingarkesës së sistemit. Prandaj, sa herë që është e mundur, KEK-u i përmirëson linjat sipas nevojës (zgjatjet e linjave deri te konsumatorët e rinj ose te ndërtimet komerciale), duke instaluar transformatorë të rinj, duke i lëvizur transformatorët e mëdhenj në vendet që kanë nevojë për transformatorë të mëdhenj, etj. KEK-u ka përdorur paratë e veta gjatë vitit 2009 për të investuar �5 milion në rrjetet e distribucionit dhe pret të investojë rreth �25-30 milion të fondeve të veta gjatë vitit 2010. Asnjë fond i qeverisë nuk do të kërkohet për këtë qëllim. Në këtë nivel të investimit vjetor humbjet teknike pritet të zvogëlohen për një gjysmë të pikëve të përqindjes çdo vit ose për 25 GWh, që është e barabartë me �2.5 milion në çmim të importit. Megjithatë, duhet të vihet re që përderisa ekziston sistemi 0.4 kV humbjet teknike ka pak gjasa të bien nën 14 përqind edhe në rastin më të mirë. Në përgjithësi, fokusi i KEK-ut për vitet e ardhshme duhet të jetë kryesisht në zvogëlimin e

125 Nga viti 2006 transmisioni është përgjegjësi e një kompanie të veçantë, Operatori Kosovar i Transmisionit, Sistemit dhe Tregut të Rrymës (KOSTT). 126 Ndarja e kostos është kështu: (i) transformatorët për çdonjërin nga 432,000 konsumatorët e KEK-ut me kosto �400-500 për transformator dhe pajisjet përkatëse (� 250 milion); (ii) zëvendësimi i të gjitha linjave 0.4 kV (5,500 furnizues) me linja 10 kV për të bërë vjedhjen të pamundur (�250 milion). Burimi: Plani i rimëkëmbjes financiare, KEK, 2005.

74

humbjeve komerciale, të cilat kërkojnë relativisht pak investim në krahasim me zvogëlimin e humbjeve teknike. 184. Zvogëlimi i shpenzimeve operative. Barra financiare që e vendos KEK-u te qeveria mund të zvogëlohet duke zvogëluar shpenzimet operative të KEK-ut. KEK-u ka tepër punëtorë. Në mes të nëntorit 2009 KEK-u ka pasur 7,811 punëtorë, prej të cilëve Minierat kishin 3,404; Gjenerimi 1,621; Distribucioni 2,401; Shërbimet e korporatës 188; Financat 166; dhe Zyra Kryesore 31. Kostoja mesatare për personel është rreth �480/muaj (�5,760/vit), që është ndjeshëm më e lartë sesa kostoja mesatare e personelit në pjesën tjetër të ekonomisë 127, por është brenda kostos së personelit në shtetet fqinje që ende kanë shërbim të rrymës që është pronë e shtetit. Kostoja e personelit përbën rreth 31 përqind të shpenzimeve operative të KEK-ut në vitin 2009, kategoria e dytë më e madhe e shpenzimeve operative pas materialit dhe furnizimeve (36 përqind). 185. Numri i punëtorëve është rritur gjatë vitit 2009 sepse KEK-u është dashur të sjellë punëtorë të rinj të kualifikuar për Zyrën e Auditorit të Brendshëm (Auditimi financiar dhe operativ), Zbatimi në Teren, Financat, Shërbimet Informative (SHI), etj. Për shembull, kompania ka punësuar personel të ri të kualifikuar për SHI për të centralizuar të gjitha SHI-të, që të ketë një bazë të dhënash të përbashkët dhe të ndërlidhur në tërë kompaninë. Kjo duhet të ndihmojë të zvogëlohet korrupsioni dhe vjedhja, me përkrahje nga njësia e Auditimit të Brendshëm dhe ajo e Zbatimit në Teren (shih pjesën për zvogëlimin e humbjeve komerciale). KEK-u gjithashtu ka shtuar rreth 80 punëtorë për shkak të vendimit të tij të ri-themelojë departamentin elektroinxhinierik në Divizionin e Rrjetit. Ky funksion është kontraktuar jashtë kompanisë në vitin 2006 por kjo është dëshmuar se është kundërproduktive për një funksion kaq të rëndësishëm.

186. Siç është dhënë në Tabelën 23, personeli mund të zvogëlohet për rreth 5,000 (65 përqind) ose gati dy të tretat, edhepse reduktimet finale në këtë shkallë mund të kryhen vetëm pasi të bëhet modernizimi i pajisjeve. Për shembull, pas mbylljes së minierave të Mirashit dhe Bardhit divizioni i ri i minierave ka nevojë vetëm për 1,000 punëtorë në vend të 3,400 punëtorëve që janë tash. Kosova A dhe B mund të funksionojnë me shumë më pak punëtorë sesa tani që janë 1,600, veçanërisht pas mbylljes së Kosovës A. Personeli i punësuar në distribucion tashmë është zvogëluar pak dhe automatizimi i nën-stacioneve do ta ndërpresë këtë edhe më shumë pasi që nuk do të ketë më ndërprerje manuale, që momentalisht angazhon 300 punëtorë. Distribucioni mund të zvogëlohet nga 2,400 në 1,200 punëtorë. (Meqenëse KEK momentalisht nuk ka ndonjë program për zvoglim të numrit të të punësuarve orari i shkurtimeve të propozuara ka të ngjarë se do të vonohet).

187. KEK-u është në proces të riorganizimit të kompanisë dhe ka për qëllim të zvogëlojë numrin e punëtorëve, duke filluar me një program vullnetar. Bordi ka aprovuar procesin e programit vullnetar. Për t’u pranuar nga sindikatat, menaxhmenti propozon të paguhet pesë herë më shumë sesa që kërkon ligji i tanishëm i punës për punëtorët që kanë shërbyer 20 vjet e më

127 Pagat mesatare bruto në Kosovë, duke mos përfshirë sektorin publik, ishin �340/muaj në vitin 2009

75

shumë. Ata që deklarohen të tepërt por që nuk e pranojnë këtë pako do të marrin paralajmërim për tre muaj, gjatë së cilës periudhë mund të përpiqen të gjejnë punë tjetër brenda kompanisë. Nëse nuk kanë sukses, atëherë do ta marrin vetëm pagesën e ndërprerjes së punës që e kërkon ligji. 188. Deri në fund të vitit 2010 KEK-u mund të ketë 1,000 punëtorë më pak sesa tash. Me kosto vjetore të personelit prej rreth �44 milion, një zvogëlim i tillë prej 13 përqind të personelit do të përkthehej në zero kursime neto në vitin 2010 (pakoja e largimit të punëtorëve do të kushtonte �5.8 milion gjatë vitit 2010, duke supozuar që kompensimi mesatar është i barabartë me 12 muaj pagë) por do të ketë kursime prej �5.8 milion në vit duke filluar nga viti 2011. Nëse edhe 1,000 punëtorë në vit e pranojnë pakon deri në vitin 2014, kursimet e përgjithshme me paga konstante do të ishin �1.5 milion në vitin 2012, duke arritur kulmin në �28.8 milion kursime në vit deri në vitin 2015, një vit pasi të përfundojë programi i largimit të punëtorëve të tepërt. Nëse ZRRE u lejon KEK-ut t’i mbajë kursimet dhe t’i përdorë për investime dhe shpenzimet operative siç është importi i rrymës, kjo do të ishte fitim neto edhe për buxhetin. Natyrisht që disa fitime do të kompensohen nga rritja e pagave përderisa kompania zvogëlohet dhe mbahen njerëzit me kualifikime më të larta.

189. Qeveria mund ta përkrahë KEK-un në përpjekjet e tij për të arritur numrin e duhur të personelit në kompani dhe për të larguar punëtorët e korruptuar, të paaftë ose të tepërt. Për më tepër, nuk duhet të detyrohet KEK-u ta punësojë asnjë punëtor dhe duhet t’i lejohet Bordit të KEK-ut ta udhëzojë menaxhmentin që të largojë punëtorët që janë anëtarë të Parlamentit ose anëtarë të Bordit të Drejtorëve të kompanive që japin shërbime për KEK-un. Programi i largimit të punëtorëve të tepërt, nëse implementohet plotësisht, do të ketë implikime të rëndësishme sociale dhe politike dhe Qeveria duhet të marrë masat e duhura për ta zbutur ndikimin e kësaj, duke përfshirë edhe programe trajnimi për t’u ndihmuar njerëzve të gjejnë vende tjera pune.

190. Ristrukturimi i subvencioneve, rritja e tarifave. Subvencionet duhet të ristrukturohen dhe tarifat të rriten. Subvencioni kryesor i qeverisë për KEK-un është një i ashtuquajtur subvencion i importit. Momentalisht kjo mbulon gati të gjitha shpenzimet e KEK-ut për rrymën e importuar. Subvencioni ka filluar si përgjigje ndaj një rritjeje në çmimet e rrymës së importuar (si dhe një njohje e nënkuptuar e qeverisë që bart përgjegjësi të tërthortë për vështirësitë e KEK-ut në zbatimin e mbledhjes së faturave të rrymës). Me fillim në vitin 2000 KEK-u është dashur të

Tabela 23. Kursimet nga programi i zvogëlimit të numrit të punëtorëve

2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total Punëtorë (fillimi i vitit) 7,800 6,800 5,800 4,800 3,800 2,800 - Zvogëlim i numrit 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0 5,000

Në Milion � : Kursime (bruto) 5.8 11.5 17.3 23.0 28.8 28.8 86.4 Kostoja e programit 5.8 5.8 5.8 5.8 5.8 0.0 28.8

Kursime (neto) 0.0 5.8 11.5 17.3 23.0 28.8 57.6 * Supozuar kosto konstante mesatare të punëtorit prej 480�/muaj.

76

importojë sasi të mëdha të rrymës nga shtetet fqinje për shkak të rritjes së kërkesës vendore për rrymë dhe për shkak të gjendjes së keqe të pajisjeve të veta. Situata ka qenë veçanërisht akute gjatë viteve 2000-2002, kur është dashur të importohet gati dy herë sa importohet sot. Çmimi i importit është rritur gradualisht nga rreth �30/MWh gjatë viteve 2000-2002 në �54/MWh në vitin 2006. Mirëpo në vitin 2007, çmimi i rrymës së importuar befas kërceu në një mesatare prej gati �84/MWh, duke pasqyruar mungesën e rrymës në rajonin e EJL në tërësi. Si pasojë, buxheti i KEK-ut për import të rrymës arriti �45 milion (540 GWh) në vitin 2007, nga e cila BKK financonte �15 milion. Në vitin 2008 çmimi i tregut nganjëherë ishte madje �130-150/MWh. Kostoja e importit të rrymës arriti �52 milion (458 GWh) atë vit, prej të cilit buxheti financoi �48 milion128. Për shkak të ngadalësimit ekonomik kërkesa për rrymë në rajonin e EJL ka rënë për rreth 10 përqind. Çmimet kanë rënë nganjëherë në rreth �40/MWh ndërsa shitësit kërkonin të shkarkonin kapacitetin tepricë. Deri më tash, KEK-u nuk ka qenë në gjendje të shfrytëzojë plotësisht këto rënie në çmimet e tregut sepse është dashur të kontraktojë për kërkesat e importit bazë gjatë fundit të sezonës së ngrohjes (mars 31). Në vitin 2009, subvencionet për KEK-un arrinin në total �50 milion. Sipas pasqyrave financiare preliminare të kompanisë për vitin 2009, kjo përbën 22 përqind të të ardhurave operative të KEK-ut në vitin 2009. 191. Nuk ka arsye për të subvencionuar importet e rrymës, nëse kostoja e importit jepet si duhet në metodologjinë e vendosjes së tarifave. I kushton shumë Qeverisë dhe siç është dhënë në Kutinë 10, i shtrembëron çmimet e konsumatorëve, duke shkaktuar konsumim të tepërt. Subvencioni i importit nuk funksionon më si kompensim i përkohshëm për rritjet e çmimit të rrymës së importuar. Në fakt funksionon si subvencion i përgjithshëm për KEK-un, duke i mundësuar kompanisë të arrijë pikën e rentabilitetit megjithë humbjet e veta komerciale.

192. Eventualisht, me përjashtimet e dhëna më poshtë, të gjitha kostot operative të KEK-ut duhet të mbulohen me tarifa. Momentalisht tarifat i rregullon Zyra Rregullative për Energji (ZRRE). Metodologjia e tarifave të ZRRE ka për qëllim të mundësojë tarifa të mjaftueshme për të mbuluar të gjitha kostot operative dhe të mirëmbajtjes si dhe një kthim prej 13.8 përqind në disa pasuri dhe një ngarkesë të vogël të amortizimit. Ashtu si edhe duhet, llogaritja e kostos operative momentalisht përjashton shpenzimet që i mbulojnë subvencionet e qeverisë, p.sh importin e rrymës. Mirëpo, llogaritja e tarifave nuk merr parasysh paaftësinë e KEK-ut për të inkasuar nga enklavat serbe në pjesën veriore të shtetit ose rreth gjysmën e humbjeve që i vuan KEK-u për shkak të paaftësisë së tij për të inkasuar përmes sistemit gjyqësor. ZRRE beson që tarifat ekzistuese do të ishin adekuate për t’i mundësuar KEK-ut të bëjë profit po që se faturimi dhe mbledhja e parave nga KEKu do të përmirësohej dhe sikurse të reduktohej numri i tepërt i puntorëve. Si rezultat i kësaj, ZRRE beson që tarifat e rrymës mund të mbahen gati konstante, veçanërisht nëse Qeveria i ndihmon KEK-ut të zvogëlojë vjedhjet dhe humbjet komerciale edhe më shumë. Për vitin 2010, ZRRE ka urdhëruar që tarifat mesatare të mbeten në nivelin e vitit 2009, megjithë kërkesën e KEK-ut për rritje prej 13.6 përqind. Kjo do të thotë që gjatë vitit 2009-2010 tarifat janë mbajtur konstante në terma nominale dhe kanë rënë ndjeshëm në terma reale.

128 Ministria e energjisë dhe minierave gjithashtu pretendon se kushtet e kontraktimit të KEKut me Feronikelin e detyron KEK-un që të humb para, pasi që çmimi I kërkuar nga Feronikeli është më I ulët sesa çmimi I importit të rrymës. Minisrtria e pranon megjitjhatë se KEKu do të humbiste para edhe nëse Feronikeli do të blinte rrymën e tij nga rrjeti.

77

Kutia 10 Rritja e të hyrave, racionalizimi i kërkesës Përvec rritjes së të hyrave, ngritja e tarifave do të zvogëlonte kërkesën, duke zvogëluar

nevojën për import ose për investime të shtrenjta në kapacitet gjenerues. Masa më efektive e menaxhimit të tarifave nga ana e kërkesës në Kosovë do të ishte paraqitja e një strukture tarifore që pasqyron koston e shërbimit të çdo kategorie të konsumatorit. Përveç nëse konsumatorët marrin sinjalin e duhur të çmimeve, ata nuk kanë shumë stimulim për të kontrolluar harxhimin e tyre. Sapo të paguajnë konsumatorët për konsumimin e rrymës së tyre, kërkesa zakonisht bie për rreth 20% (40% nëse ka metoda alternative të ngrohjes siç është gazi).

Tash ka një element të subvencionimit të tërthortë në strukturën tarifore të KEK-ut. Zbatimi itarifave të vitit 2009 tregoi që familjet (që përfshijnë më shumë se 60% të kërkesës) paguanin vetëm 76% të asaj sa i kushton që të marrin shërbimin, ndërsa të gjitha kategoritë tjera në total paguanin pak më shumë sesa kostoja. Kjo sugjeron që tarifat për familjet duhet të rriten ndërsa ato në kategoritë tjera të konsumatorëve duhet të zvogëlohen. Mirëpo ZRRE refuzoi propozimin e KEK-ut të zvogëlojë subvencionimin e tërthortë dhe i rriti të gjitha kategoritë e tarifave për rreth 2.5% për të gjithë.

Masat për të zvogëluar vjedhjen dhe për të përmirësuar normën e inkasimit (të diskutuara në tekstin kryesor) do të ndihmojnë edhe të racionalizohet kërkesa. Përveç kësaj, Qeveria mund të zvogëlojë kërkesën për rrymë duke inkurajuar: (1) zëvendësimin e llampave inkadeshente me llampa DKF; (2) shfrytëzimin e formave joelektrike të ngrohjes (përfshirë me dru dhe me gaz natyror të lëngët); (3) ko-gjenerimin (për shembull duke shfrytëzuar ngrohtësinë e mbetjeve nga gjenerimi irrymës për të mundësuar ngrohje qendrore në Prishtinë; dhe (4) miratimi i kodeve të ndërtimit që inkurajojnë shfrytëzimin efikas të energjisë. Këto të gjitha janë shpjeguar në Aneksin F.

193. Është e vërtetë që po të kishte KEK-u më pak punëtorë të tepërt dhe po të ishte më e mirë ecuria e faturimit dhe inkasimit, ndoshta nuk ka nevojë të rriten tarifat. Në fakt, Qeveria mund të fillojë duke zvogëluar të ashtuquajturin subvencionim të importit. Por këto përmirësime nuk mund të arrihen brenda natës. Më me rëndësi është që nuk mund të arrihen pa përkrahjen aktive të Qeverisë, përmes rishikimit të legjislacionit të zbatimit dhe përkrahjen e policisë dhe gjykatave. Në vend që thjesht të refuzohet rritja e tarifave, ZRRE bashkë me Qeverinë dhe KEK-un duhet të pajtohen për një rrugë tranzicioni që do të specifikonte veprimet që duhet të merren nga Qeveria dhe nga kompania, caqet për përmirësimin e efikasitetit operativ dhe zvogëlimin e humbjeve komerciale, dhe caqet korresponduese për rritjen e tarifave dhe zvogëlimin e subvencioneve. Sa shpejt mund të zvogëlohen subvencionet do të varet nga ajo se sa shpejt KEK-u është në gjendje të zvogëlojë vjedhjen e energjisë dhe të përmirësojë inkasimin. Në një situatë si kjo në Kosovë, ku një numër i madh i konsumatorëve ilegalë janë lidhur në rrjet dhe tjerët thjesht nuk i paguajnë faturat e rrymës, duhet të ketë kujdes të sigurohet që barra e ndërprerjes së subvencionit të mos bjerë tërësisht te ata konsumatorë që kanë lidhje legale dhe që i paguajnë faturat me kohë. 194. Reforma tjera në regjimin e tarifave dhe atë rregullativ gjithashtu janë të këshillueshme. Duhet të rriten kompensimet e amortizimit për të siguruar që tarifat të krijojnë mjaft të hyra për të financuar zëvendësimin e pasurive ekzistuese ndërsa gjendja e tyre përkeqësohet. Do të kërkohen sqarime nga ana rregullative për të trajtuar brengën e investitorëve

78

potencialë privatë në PTKR, Kosovën B, dhe Distribucionin e KEK-ut. Këto përfshijnë definimin e bazës rregullative të pasurive (që është mjaft e ulët momentalisht) kthimin e lejuar në shumën dhe çmimin e rrymës që do të importohet për të mbuluar humbjet dhe pjesën e borxheve të këqija të lejuara në tarifën e shfrytëzuesve të fundit. 195. Subvencioni i orientuar për “rastet sociale”. Edhepse tarifat duhet të bëhen burimi kryesor i të ardhurave operative të KEK-ut, ka arsye për dy lloje të subvencioneve që të mbeten. E para është të subvencionohet rryma për familjet me të ardhura të ulëta. Qeveria tashmë e kupton nevojën për të subvencionuar konsumin e energjisë për familjet e varfra për t’u mundësuar që të paguajnë faturat. Një subvencion i “rasteve sociale” prej �4.5 milion, që i korrespondon konsumimit të rrymës prej 400 kWh/muaj/konsumator të rastit social, parashihet çdo vit në buxhet.129 Kjo shumë paguhet me vonesë prej një viti direkt KEK-ut dhe jo këtyre konsumatorëve. Momentalisht vetëm 30,000 familje e marrin këtë subvencion. KEK-u ka propozuar që Qeveria ta zgjerojë skemën duke mbuluar të gjitha familjet në “varfëri ekstreme” siç është definuar nga Banka Botërore, dmth rreth 50,000. Nëse do të miratohej ky propozim, subvencioni për rastet sociale do të rritej për rreth �3.0 milion në �7.5 milion, përveç nëse edhe kompensimi kWh/muaj zvogëlohet njëkohësisht. Pasi që shumica nga këta konsumatorë në varfëri ekstreme nuk mund të paguajnë momentalisht, kjo do të rriste rrjedhën e parasë për KEK-un dhe të përmirësonte inkasimin. Për Qeverinë kjo masë do të jetë neutrale për buxhetin sepse rritja e inkasimit të KEK-ut do të mundësojë që Qeveria të zvogëlojë subvencionet për KEK-un për import të rrymës për të njëjtën shumë. 196. Subvencionet për enklavat etnike. Ka argumente edhe që Qeveria të subvencionojë KEK-un për koston e rrymës në veri të Ibrit, ku është duke ofruar rrymë por nuk ka mundësi të kërkojë pagesë. Siç është thënë më herët, zona në jug të Ibrit tash po paguan por zona në veri ende nuk paguan ndërsa konsumon rreth 275 GWh/vit, që ka si rezultat humbje të mëdha financiare. Prandaj është e arsyeshme për KEK-un që të marrë subvencione për këtë kosto. Njëkohësisht, Qeveria duhet ta përkrahë KEK-un në masat që mund të marrë për të zvogëluar humbjet në këto zona.130

Financat komunale 197. Në dekadën e fundit, komunat kanë luajtur rol madhor në ofrimin e shërbimeve publike në Kosovë dhe përfshijnë një pjesë të madhe (përafërsisht një të katërtën) të shpenzimeve publike. Me hyrjen në fuqi të Kushtetutës së Kosovës, që përfshin dispozitat për decentralizimin, dhe ligjet e reja për Vetëqeverisjen Lokale (VQL) dhe Financat e Pushtetit Lokal (FPL) në qershor 2008, komunat e Kosovës kanë parë të zgjerohen funksionet dhe buxhetet e tyre.

129 Kjo është mbi 200 kWh që rekomandohet nga Banka Botërore por mund të arsyetohet për shkak të nevojës për rrymë si burim plotësues i ngrohjes. Stufat efikase mund të zvogëlojnë këtë kompensim. 130 Komuniteti ndërkombëtar gjithmonë ka bërë presion të madh për të mbajtur furnizimin me rrymë edhe në veri.

79

Organizimi dhe funksionet  198. Kosova momentalisht ka 35 komuna, numër ky që pritet të rritet në 38 deri në fund të vitit 2010 në pajtim me dispozitat e Kushtetutës, Ligjit për Vetëqeverisjen Lokale dh Ligjit për Kufijtë Komunalë të vitit 2008. Komunat ishin institucionet e para lokale që u themeluan pasi Kosova u vendos nën administratën e përkohshme të OKB-së në fund të konfliktit në vitin 1999. Kompetencat komunale fillimisht përfshinin përgjegjësinë për arsimin fillor dhe të mesëm, shëndetin primar, dhe një varg shërbimesh publike që zakonisht i caktohen nivelit komunal si mbledhja e mbeturinave, ndriçimi i rrugëve, etj. 199. Siç është treguar në Figurën 14, arsimi deri më tash është kategoria më e madhe funksionale e shpenzimeve komunale, duke përfshirë gati gjysmën e totalit. Shpenzimet për shëndetësinë përfshijnë edhe dhjetë përqind tjera. Pesëmbëdhjetë përqind shpenzohen për ‘administratën e përgjithshme’, një kategori që përfshin koston e zyrave të kryetarëve të komunave dhe shefave ekzekutivë, kuvendeve komunale, inspektorateve komunale dhe departamenteve të buxhetit, financave dhe prokurimit. Shpenzimet në planifikimin urban që përfshijnë mirëmbajtjen dhe ndërtimin e rrugëve lokale përfshinin vetëm pesë përqind të totalit. 200. Kushtetuta e re autorizon transferin e funksioneve shtesë te qeveritë lokale. Deri më tash procesi është përfunduar vetëm për ndihmën sociale. Transferi i kulturës, rinisë dhe sportit është në proces. Furnizimi me ujë dhe ngrohja qendrore tash definohen si kompetenca komunale edhepse kompanitë që i ofrojnë këto shërbime ende nuk janë decentralizuar. (dy kompanitë e ngrohjes qendrore janë në proces). Përveç kësaj, një numër funksionesh që më parë janë ushtruar nga qeveria qendrore (p.sh regjistrimi i bizneseve) tash definohen si funksione ‘të deleguara’, që do të administrohen në nivel komunal. Komunat me shumicë serbe gjithashtu kanë marrë funksione ‘shtesë’ në fushat e kulturës, tri në shëndetin sekondar dhe – në një rast – arsimin e lartë.

Burimet e të hyrave komunale   201. Komunat marrin pjesën dërmuese të të hyrave nga transferi ndërqeveritar. Sistemi i tanishëm i financave lokale bazohet në Ligjin për Financat e Pushtetit Lokal (LFPL) të vitit 2008, që është implementuar herën e parë në buxhetin e vitit 2009. LFPL e kufizon autoritetin e krijimit të të hyrave të komunave në tatimin në pronë, taksat për leje të ndërtimit, tarifat e licencave profesionale dhe të bizneseve, një taksë të automjeteve motorike dhe taksa dhe ngarkesa tjera të ndryshme, bashkë me të ardhurat nga qiraja ose shitja e pronës komunale. Në

Figura 14. Shpenzimet komunale sipas funksionit, 2008 (në përqindje)

5.2

47.6

10.5

15.5

15.45.7

Plani urban, përfshirë rrugët lokale

Arsimi gjithsej

Shëndetësia dhe sociale

Admin përgjithshme

Tjera

Lëshimi i dokumenteve

80

vitin 2009, taksat nga lejet e ndërtimit për herë të parë tejkaluan të hyrat nga tatimi në pronë.131 Këto burime definohen si ‘të hyra vetanake’ dhe përfshijnë vetëm 22 përqind të të hyrave në vitin 2008. 202. Komunat nga ana tjetër nxjerrin pjesën më të madhe të financimit të tyre nga transferet e qeverisë qendrore. Siç është definuar në LFPL, këto përbëhen nga tri grante kryesore. I pari është granti i përgjithshëm, i cili: nuk është me qëllim të përcaktuar, bazohet në një pjesë fikse të të hyrave të qeverisë qendrore, dhe shpërndahet kryesisht në bazë të popullsisë. I dyti dhe i treti janë grante specifike të ndara për arsim dhe për shëndetësi. Këto bazohen në koston hipotetike të ofrimit të këtyre dy shërbimeve, dhe shpërndahen në bazë të numrit të të regjistruarve në shkollë respektivisht në bazë të popullsisë. (Të dhënat e detajuara janë dhënë më vonë në këtë kapitull). Përveç këtyre transfereve, LFPL (nenet 5, 6, 25, dhe 26) kërkon nga qeveria qendrore të japë transfere plotësuese për funksionet e deleguara dhe të shtuara. Megjithatë, ligji nuk specifikon se si do të llogariten këto transfere, duke mundësuar kështu një masë të hapësirës për të vendosur. 203. Komunat mund të marrin fonde plotësuese, për investimet kapitale, duke kërkuar

bashkë-financim nga ministritë qendrore për projektet e tyre kapitale. Megjithatë, bashkëfinancimi i projekteve kapitale komunale nga ministritë qendrore nuk kanalizohet përmes buxheteve komunale, por merr formën e financimit paralel.132 Në fund, komunat munden që me kohë të marrin qasje në kredi. Deri kohët e fundit komunat nuk e kanë pasur autoritetin ligjor për të marrë detyrime borxhi, por mundësia e huamarrjes komunale që i nënshtrohet kontrolleve nga Ministria e financave është paraparë në LFPL dhe Ligjin për menaxhimin e financave publike dhe

përgjegjësitë. Ligji i ri i borxhit publik tash mundëson kreditë komunale (edhepse jo kreditë ndërkombëtare), duke iu nënshtruar limiteve që i monitoron MEF dhe disa kushte tjera, duke përfshirë raporte të pakualifikuara të auditimit të jashtëm të llogarive komunale. 204. Trendet e të hyrave. Në disa vitet e fundit është parë rritje e dukshme në të hyrat komunale. Siç është treguar në Figurën 15, të hyrat totale periodike janë rritur 53 përqind ndërmjet viteve 2005 dhe 2009. Buxheti për 2010 kërkon edhe një rritje prej 13 përqind. Pjesa më e madhe e kësaj rritjeje ka ndodhur ndërmjet 2008 dhe 2009 (një rritje prej 28 përqind vit pas viti) dhe siç është dhënë në Figurën 15 ka qenë kryesisht për shkak të rritjes në grantin e

131 FMN Departamenti i cështjeve fiskale, Republika e Kosovës: Hapat e ardhshëm për decentralizimin fiskal mars 2010. 132 Komunat me shumicë serbe gjithashtu mund të marrin financa plotësuese nga Serbia, që nuk ndikon në nivelin e transfereve që i marrin nga buxheti qendror i Kosovës. Momentalisht fondet nga Serbia nuk regjistrohen në sistemin e Thesarit dhe komunat pranuese as nuk i raportojnë ato te qeveria qendrore.

Figura 15. Burimet e financimit të komunave (�, mln)

Burimet: Thesari, MEF, Departamenti i buxhetit MEF.

0

50

100

150

200

250

300

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

MOSR

Shërbimet sociale

Granti i stimulimit Shëndetësia

Arsimi Të përgjithshme

 

81

përgjithshëm. Kjo nga ana tjetër ka qenë për shkak të rritjes së papritur në pjesën e të hyrave qendrore që ndahen me qeveritë lokale. Në vitin 2008 granti i përgjithshëm (bashkë me një grant stimulues të tatimit në pronë) ka arritur vetëm 6 përqind të të hyrave të buxhetit qendror. Në vitin 2009, kjo përqindje është rritur në dhjetë përqind. Si rezultat i kësaj, transferet totale qendrore për komunat si pjesë e të hyrave qendrore (të hyrat tatimore dhe të doganave) janë rritur nga 18.75 përqind në 2008 në 25 përqind në 2009.133 205. Rritja e projektuar e transfereve në buxhetin e vitit 2010 është më modeste, edhepse ende më e lartë sesa rritja e projektuar në të hyrat e qeverisë qendrore. Kjo kryesisht është për shkak të rritjes së projektuar në grantet e shëndetësisë dhe arsimit. Këto dy grante përfshijnë 54 përqind të rritjes së përgjithshme të planifikuar në transferet qendrore për komunat.

206. Në disa vitet e fundit, të hyrat vetanake komunale gjithashtu kanë pësuar rritje impresive – për pak më shumë se 80 përqind ndërmjet vitit 2005 dhe 2009, duke tejkaluar projektimet në buxhet për herë të parë në vitin 2008. Megjithatë, kjo tendencë është kthyer mbrapsht në vitin 2009, kur të hyrat komunale vetanake u zvogëluan pak. Një draft raport i FMN-së i kohëve të fundit134 sugjeron që rritja e shpejtë në transferet qendrore që ndodhi në vitin 2009, bashkë me zgjedhjet komunale të nëntorit 2009, mund të kenë diskurajuar përpjekjet lokale për mbledhje të tatimeve. Një raport i kohëve të fundit nga FMN-ja vjen në përfundim që komunat ende kanë fushëveprim të konsiderueshëm për të rritur të hyrat e tyre vetanake, veçanërisht duke rritur normat e tatimit në pronë dhe duke përmirësuar mbledhjen e tatimeve; duke vendosur taksa për legalizimin e ndërtimeve të paautorizuara dhe duke indeksuar taksat tjera për t’i përshtatur me inflacionin.135

Performanca e përgjithshme   207. Në përgjithësi, sistemi i tanishëm i financave të pushtetit lokal është i projektuar mirë dhe funksionon mjaft efektivisht. Si shumica e sistemeve evropiane, i ka tri objektiva në dukje. E para është t’i jepet pushtetit lokal qasje në një bazë tatimore të gjerë (ose baza të gjera) në mungesë të instrumentit të tillë nën kontroll të komunës. Këtë e arrin duke ndarë dhjetë përqind të të hyrave qendrore në grantin e përgjithshëm. E dyta është të sigurohet një nivel i barazisë në resurset që mund të shfrytëzohen. Këtë e arrin duke shpërndarë grantin e përgjithshëm kryesisht në bazë të popullsisë. E treta është të sigurohet një nivel bazë i financimit për shërbimet sociale kryesore. Këtë e arrin duke kryer transfere të veçanta të rezervuara për arsim dhe shëndetësi dhe duke i shpërndarë ato sipas indikatorëve të nevojës. 208. Granti i përgjithshëm. Dizajni specifik i çdo transferi në masë të madhe siguron transparencën dhe objektivitetin. Siç u tha më lart, shuma totale që duhet të transferohet në grantin e përgjithshëm është e fiksuar në 10 përqind të të hyrave të qeverisë qendrore të planifikuara (duke mos përfshirë të hyrat e jashtëzakonshme siç janë të ardhurat nga privatizimi,

133 Këto llogaritje bazohen në të hyrat aktuale të buxhetit qendror dhe të doganave për vitet 2008 dhe 2009, ndërsa projeksioni për vitin 2010 bazohet në draft buxhetin e dorëzuar në Parlament. 134 FMN Departamenti i çështjeve fiskale. Republika e Kosovës: Hapat e ardhshëm në decentralizimin fiskal mars 2010. 135 Po aty.

82

të hyrat vetanake të organizatave buxhetore qendrore dhe kreditë). Këto shpërndahen te komunat individuale në bazë të kritereve (relativisht) të verifikueshme dhe objektive. Tetëdhjetë e nëntë përqind të grantit shpërndahet në bazë të popullatës; gjashtë përqind në bazë të sipërfaqes së tokës dhe pesë përqind në bazë të popullsive minoritare.136 Për të dhënë fonde plotësuese për juridiksionet e vogla, një shumë e barabartë me �140,000 në vit, minus �1.00 për kokë banori shpërndahet te të gjitha komunat me numër të popullatës mbi 140,000.

209. Për shkak se popullata dominon në kriteret e shpërndarjes, granti i përgjithshëm është mjaft barazues (krahasuar me një sistem që kërkon nga qeveritë lokale të bazohen vetëm në bazën e tyre tatimore ose shpërndan një pjesë të tatimeve të mbledhura nga qendra në bazë të origjinës – që është praktikë e zakonshme në rajon). Si rezultat i kësaj, dallimet në të hyrat për kokë banori janë më pak të theksuara në Kosovë sesa në shtetet fqinje. Rreziku makroekonomik që lidhet me grantin e përgjithshëm gjithashtu është minimal. Për shkak se shuma e përgjithshme e grantit specifikohet si përqindje fikse e të hyrave qeveritare, nuk përbën zotim të fiksuar ose të hapur fiskal nga ana e qeverisë. Shuma e grantit të përgjithshëm do të ngritet (ose të bjerë) ashtu siç ngriten ose bien të hyrat e qeverisë qendrore. Përderisa kjo krijon një sasi të pasigurisë për qeveritë komunale, nuk është e paarsyeshme të pritet nga komunat që të marrin pjesë në fatin fiskal të Qeverisë. Në një skenar të kundërt (nëse të hyrat do të ishin më të vogla se parashikimet për pesë përqind), ligji është i heshtur, por nëse supozojmë se qeveria do të ishte e ngarkuar të kthej dallimin në vitin në vijim.

210. Për më tepër, ka dëshmi që sistemi është duke u realizuar në praktikë në masë të madhe. Shuma e fondeve të ndara grantit të përgjithshëm në buxhet në fakt i përgjigjet shumës së specifikuar me ligj. Ligji parasheh që nëse të hyrat aktuale të qeverisë qendrore e tejkalojnë shumën e planifikuar për më shumë se pesë përqind, shuma e grantit të përgjithshëm do të rritet për shumën korresponduese në vitin vijues buxhetor. Qeveria e ka bërë këtë. 211. Grantet e rezervuara. Njësoj si granti i përgjithshëm, dizajni i granteve të rezervuara siguron transparencë dhe objektivitet. Siç është thënë në kapitujt e fundit, të dyja bazohen në formulë. Për arsimin, shuma e përgjithshme që duhet të shpërndahet nxirret nga një vlerësim i kostos së pagave për mësimdhënësit në shkollat fillore dhe të mesme. Kjo përcaktohet duke konvertuar shifrat e numrit të të regjistruarve në ekuivalentë të mësuesve me orar të plotë duke përdorur norma fikse të raportit mësues-nxënës për çdo lloj të shkollës. Këto mandej konvertohen në shuma në Euro në bazë të nivelit të tanishëm të pagës. Shuma totale mandej shpërndahet nëpër komunat individuale në bazë të numrit të raportuar të të regjistruarve në shkollat e secilit lloj nëpër komuna. Granti i shëndetësisë ngjashëm përdor një formulë që përbëhet nga numri i vlerësuar i vizitave vjetore në të gjitha qendrat shëndetësore (2.8 vizita për kokë banori), kostoja e çdo vizite (�3.90) dhe numri i vlerësuar i popullsisë që jeton në zonën të cilën e mbulon institucioni shëndetësor. 212. Për shkak se janë të rezervuar, të dy grantet sigurojnë që fondet në fakt të shpenzohen në këto dy funksione. Për dallim nga granti i përgjithshëm, ata paraqesin një rrezik makroekonomik për qeverinë qendrore. Dy grantet specifike janë të hapur. Shuma e

136 Të dhënat e tanishme të popullsisë nuk janë të sakta, sepse 20 vjet kanë kaluar që nga censusi i fundit – një periudhë me ndryshime të mëdha demografike dhe migrim, të cilat e kanë rritur shumë popullsinë e disa komunave. Një census i ri pritet të mbahet në mes të vitit-2011.

83

përgjithshme e ndarë në çdo grant në çdo vit dallon varësisht nga numri i nxënësve të rinj, normat mësues-nxënës dhe pagat (në rastin e arsimit) dhe popullsia, kostoja mesatare e vizitës dhe normat në shpeshtësinë e vizitave (në rastin e shëndetësisë). Si rezultat i kësaj, qeveria mund ta shohë veten të obliguar të rrisë fondet për arsim dhe shëndetësi edhe nëse të hyrat e veta do ishin në rënie.

213. Ky rrezik zbutet me dy faktorë. Së pari, vetë qeveria kontrollon disa nga përcaktuesit e obligimeve te veta për grante. Në veçanti e kontrollon nivelin e pagave të mësuesve dhe punëtorëve të shëndetësisë. Këto nga ana tjetër përcaktojnë nivelin e pagesës për nxënës në rastin e arsimit, dhe kostos mesatare të vizitës në rastin e shëndetësisë. Duke kufizuar rritjen e pagave, qeveria mund të zvogëlojë shumën që është e obliguar ta paguajë për këto dy grante. Së dyti, pamja demografike —së paku për grantin e arsimit – është e favorshme. Siç u tha në kapitullin e mësipërm për arsimin, numri i të regjistruarve në shkollë nuk pritet të rritet. (Në mungesë të të dhënave të besueshme demografike, e ardhmja e popullsisë nuk mund të përcaktohet.)

214. Komunat nga ana tjetër janë në rrezik që qeveria qendrore të rrisë koston e këtyre dy shërbimeve (për shembull duke rritur pagat), pa e bërë njëkohësisht rritjen në grantet specifike. Vërtetë kjo duket se ka ndodhur me rritje ad-hok të pagave për puntorët e shëndetësisë, për të cilat komunat janë kompenzuar vetëm pjesërisht. Në këto rrethana, komunat duhet të jenë të detyruara të subvencionojnë këto shërbime nga të hyrat e veta. Deri më tash Qeveria ka treguar gatishmëri të konsiderueshme për të rritur pagat në arsim dhe shëndetësi. Ka bërë një rritje të madhe për mësuesit në shtator 2008 që nuk ishte paraparë në buxhet. Qeveria megjithatë ka bërë një transfer të jashtëzakonshëm te komunat për të mbuluar pagat e mësuesve për tre muajt e fundit të vitit 2008 dhe i ka rishikuar vendimet e Komisionit të Granteve për transferet në të ardhmen (që janë bazuar në nivelet e mëparshme të pagave) për të pasqyruar këtë rritje në të ardhmen.

215. Në sektorin e shëndetësisë, ngjashëm Qeveria ka rritur grantin e shëndetësisë për të pasqyruar një rritje prej 10 përqind që i është dhënë të gjithë punëtorëve të sektorit publik në fillim të vitit 2009. Nga ana tjetër, nuk është bërë asnjë korrigjim i grantit të shëndetësisë as në vitin 2009 e as në vitin 2010 për të akomoduar një shtesë mujore prej �44 që Qeveria u dha të gjithë personelit të shëndetësisë në fund të vitit 2008. Shtesa rriti pagat e punëtorëve komunalë në shëndetësi për �3.11 milion në vitin 2009. Në mungesë të rritjes në grantin e shëndetësisë, komunat u desh të mbulojnë koston e kësaj shtese nga të hyrat e veta vetanake. Edhepse MEF argumenton që komunat zyrtarisht janë pajtuar për këtë organizim (në formë të memorandumit të mirëkuptimit) disa komuna deklarojnë se janë detyruar të pajtohen për të larguar grevat nga punëtorët e shëndetësisë. Tash ata deklarojnë që nuk kanë resurse për ta paguar. Qeveria ka vazhduar duke dhënë një rritje pagash prej 30 përqind për mjekët (që më vonë mund ët përfshijë të gjithë puntorët e shëndetësisë) që hyn në fuqi nga janari 2010. Deri më tash, kjo është kompensuar vetëm pjesërisht me një rritje në grantin e shëndetësisë. Për komunat kostoja totale e rritjes do të jetë së paku �3.8 milion (nëse kjo rritje kufizohet vetëm për mjekët). Në dhjetor qeveria autorizoi një rritje të grantit të shëndetësisë prej �2.5 milion. Pjesa e mbetur prej �1.3 milion ishte pritur të transferohet te komunat në rishikimin buxhetor të gjysmëvitit, por kjo nuk do të mund të ndodhë pas pritjes për shkurtimin e shpenzimeve që ndërlidhen me marrëveshjen me FMNnë dhe përpjekjet e qeverisë që të rishpërndajë fonde për të mbuluar koston e projektit të autostradës së re për Shqipëri.

84

216. Ky model i rritjeve ad hoc të imponuara nga qeveria qendrore bashkë me rritjen e pjesshme ose të vonuar në grantin e arsimit dhe shëndetësisë vendos një precedent jo të mirë. Nëse vazhdon kjo praktikë, do ta dëmtojë kredibilitetin e sistemit të transferove dhe të zvogëlojë transparencën dhe parashikueshmërinë që janë virtytet kryesore të sistemit. 217. A marrin qeveritë lokale tepër fonde? Nga perspektiva e rishikimit të shpenzimeve publike, të dhënat detaje të transfereve kërkojnë një pyetje më fundamentale: a është niveli i përgjithshëm i transfereve të qeverisë qendrore për komunat tepër i lartë? Apo tepër i ulët? Mund të argumentohet që niveli i granteve për arsim dhe shëndetësi është tepër i ulët. Nëse qëllimi i këtyre dy transfereve është të financohet kostoja e plotë e pagave për arsimin fillor dhe të mesëm (në rastin e shëndetësisë) dhe kostos operative të klinikave të shëndetit primar (në rastin e shëndetësisë), niveli i tanishëm i financimit—nëse bazohemi në nivelin e tanishëm të shpenzimeve komunale —është tepër i ulët. Shpenzimet e përgjithshme komunale në arsim dhe shëndetësi tejkaluan shumat e granteve të arsimit dhe shëndetësisë për 14.8 respektivisht 11.8 përqind në vitin 2008. Të dhënat preliminare të ekzekutimit të buxhetit për vitin 2009 sugjerojnë që komunat kanë vazhduar të ndihmojnë financimin e arsimit dhe shëndetësisë nga të hyrat e veta vetanake, sepse shpenzimet në arsim dhe shëndetësi i kanë tejkaluar grantet e rezervuara për 4.2 respektivisht 14.6. Këto rezultate duhet të konsiderohen si jo bindëse, megjithatë. Është tërësisht e besueshme që komunat me qëllim po e subvencionojnë arsimin dhe shëndetësinë për të dhënë shërbime të cilësisë më të lartë sesa që do të lejonin dy grantet. (në rastin e shëndetësisë, rezultatet janë shtrembëruar nga përfshirja e participimeve të pacientëve në kategorinë ‘të hyrat vetanake’. Pagesat e tilla gjeneruan �4.4 milion në vitin 2008. Po të shtohej kjo shumë në pranimet e komunave nga granti i shëndetësisë totali do të tejkalonte shumë nivelin e përgjithshëm të shpenzimeve komunale në shëndetësi.) 218. Në rastin e grantit të përgjithshëm, çështja është më e komplikuar. Disa shtete janë përpjekur të definojnë nivelin e ‘duhur’ të shpenzimeve të qeverisë lokale duke definuar normat fizike për çdo shërbim të ofruar nga qeveritë lokale dhe duke llogaritur koston e arritjes së tyre. Kjo qasje është e vështirë të implementohet me një nivel të saktësisë dhe të drejtësisë. Shumë nga funksionet që i kryejnë qeveritë lokale është vështirë të llogaritet kostoja e tyre. (Sa duhet të kushtojë të mirëmbahen rrugët? Cili është niveli i duhur subvencioneve për mbledhjen e mbeturinave?) Për më tepër, kostoja e arritjes së një norme

85

Kutia 11. A kanë komunat tepër punëtorë?

Komunat nuk duket se kanë tepër punëtorë. Rreth 85 përqind të personelit të komunave janë të angazhuar në ofrimin e drejtpërdrejtë të shërbimeve në arsim dhe shëndetin primar.* Një analizë e kohëve të fundit nga Grupi Punues Ndërqeveritar gjeti që personeli në administratat komunale është vetëm 13 përqind mbi normat e rekomanduara nga metodologjia. Analiza bazohet në një organogram model të 55 pozitave që konsiderohen si minimum i kërkuar për të ushtruar të gjitha funksionet komunale për cdo komunë dhe personelin plotësues për komunat më të mëdha varësisht nga numri i popullsisë. Përderisa Qeveria ka vendosur limite për numrin e punësimeve në komuna ** prandaj nuk është e qartë pse kërkohen këto. Nuk ka arsye të besohet që limitet e tilla do të kenë efekt në nivelin e granteve ndërqeveritare. As granti i përgjithshëm dhe as grantet specifike nuk bazohen në nivelin e numrit të punëtorëve lokalë. _____________ *Në vitin 2008, komunat kishin 28,825 mësues, 5,825 punëtorë të shëndetit primar, 4,826 punëtorë administrativë, dhe 1,282 punëtorë jo mësues në shkolla. **Udhëzimet rekomandojnë një punëtor administrativ për 780 qytetarë për komunat me më pak se 100,000 banorë. Për komunat më të mëdha rekomandohet edhe një anëtar i personelit për çdo 1,000 banorë.

të dhënë, edhe nëse mund të definohet, dallon shumë në juridiksione të ndryshme.

219. Si rezultat i kësaj, argumentet për nivelin e duhur të resurseve lokale shpesh bazohen në krahasime ndërkombëtare. Në Figurën 16 krahasohet niveli i shpenzimeve të qeverisë lokale në Kosovë me një mostër të shteteve tjera të Evropës Lindore. Në pamje të parë, niveli i qeverisë lokale në Kosovë duket mjaft i ulët. Në shtetet për krahasim, shpenzimet lokale sillen nga 4.3 përqind e BPV (Shqipëria) në 13.7 përqind (Ukraina). Për Kosovën shifra është 5.6 përqind. (5.15 përqind në vitin 2008). Edhe pas përfshirjes së variacioneve në funksionet e caktuara për qeverinë lokale 137 niveli i qeverisë lokale në Kosovë duket modest. Shpenzimet lokale, neto nga shpenzimet në arsim dhe shëndetësi, arrijnë gjithsej vetëm 2.5 përqind të BPV, në krahasim me mesataren e grupit që është 4.3 përqind. Kjo megjithatë nuk sugjeron që fondet lokale për qeveritë komunale duhet të rriten. Madhësia e sektorit publik në Kosovë në tërësi kufizohet nga madhësia e ekonomisë dhe vështirësia që e ka Qeveria për të mobilizuar të hyrat. Rritja e transferove në qeveritë lokale do të zvogëlonte hapësirën fiskale në dispozicion për qeverinë qendrore. Në mungesë të dëshmive që funksionet lokale janë më të rëndësishme se ato të qeverisë qendrore, ose që ato kryhen në mënyrë më efikase argumentet për rritjen e transfereve për komuna ende nuk mund të bëhen. s 220. Megjithatë mund të ketë argumente për të rritur përkohshëm grantin e përgjithshëm për të

137 Qeveritë lokale që janë përgjegjëse për të paguar pagat e mësuesve, për shembull, kanë tendencë të kenë nivel relativisht të lartë të shpenzimeve.

86

kompensuar shndërrimin e propozuar të disa punëtorëve të qeverisë lokale në shërbyes civilë. Reforma e propozuar e pagave të shërbimit civil dhe gradimit do të ketë implikime financiare për komunat që vijnë nga eliminimi i dallimeve të tanishme të pagave ndërmjet punëtorëve të punësuar në poste ekuivalente, kompensimin e përkohshëm të personelit paga bazë e të cilëve do të binte për shkak të reformës së gradimit dhe dekompresimin e pagave për të rritur dallimet në paga ndër postet e gradave të ndryshme. Duke pasur parasysh që komunat punësojnë përafërsisht një të tretën e numrit të vlerësuar të punëtorëve publikë që pritet të marrin statusin e shërbyesit civil dhe që kostoja vjetore plotësuese e reformës së pagave dhe gradimit me përafërsisht �9 milion për dy vitet e para, të rritet në �10 milion sapo të fillojë progresioni i pagave i lidhur me vlerësimin e punës, kostoja vjetore për komunat pritet të jetë rreth �3.0- �3.3 milion.138 Kjo rritje tashmë është paraparë dhe përfshirë në buxhetin e vitit 2010 nën buxhetin e MEF-it. Me kohë, ndërsa komunat janë në gjendje të korrigjojnë rritjen duke zvogëluar numrin e punëtorëve ose duke zvogëluar shpenzimet tjera që financohen nga të hyrat e veta, këto fonde plotësuese mund të eliminohen dhe granti i përgjithshëm të kufizohet si më parë në dhjetë përqind të të hyrave të qeverisë qendrore. 221. Mund të kërkohen grante plotësuese për të financuar disa nga kompetencat që do të transferohen te qeveria lokale. (shih Tabelën 24.) LFPL kërkon nga qeveria qendrore të transferojnë fonde te komunat për ushtrimin e funksioneve të deleguara dhe të shtuara, por nuk specifikon formulë për këto transfer. Në praktikë, Qeveria ka bazuar nivelin e shpenzimit nga agjencia e qeverisë qendrore përgjegjëse për këtë funksion në vitin para decentralizimit të vet. Deri më tash kjo qasje është përdorur edhe për të ndarë fondet për ‘kompetencat e veta’ (p.sh ndihma sociale), edhepse sipas LFPL funksionet e komunave duhet të financohen nga granti i përgjithshëm ose nga të hyrat vetanake. Si rezultat i kësaj, transferi i këtyre funksioneve ka pasur ndikim neutral te buxheti për qeverinë qendrore dhe atë lokale. Megjithatë në të ardhmen këto të ardhura për funksionet vetanake duhet të eliminohen. Nëse komunat mund të demonstrojnë se këto funksione nuk mund të financohen në mënyrë të përshtatshmenga të hyrat e tyre vetanake dhe nga granti i përgjithshëm e qeverisë, siq parashifen me ligjin mbi financat e qeverive lokale, athere do të ketë nevojë për rishikim të formulës së grantit të përgjithshëm.

138 DFID, Kosovë: Analiza e ndikimeve fiskale të Draft Ligjit për Pagat e Shërbimit Civil, shtator 2009. Ky vlerësim bazohet në skenarin e rastit të ulët, që supozon që gradimi të mos keqpërdoret për të rritur pagat e punëtorëve përmes mbigradimit (dmth duke zmadhuar detyrat e përfshira në përshkrimet e punës për t’i vendosur në grada më të larta).

87

222. Kostoja e kompetencave të shtuara të komunave me shumicë serbe (shëndeti sekondar për tri komuna; arsimi i lartë për Mitrovicën Veriore) do të kërkojë edhe kosto plotësuese, sepse këto funksione financohen pjesërisht nga buxheti i Kosovës. Edhe Qeveria e Serbisë jep financim të pjesshëm. (Përderisa kostoja e institucioneve të shëndetit sekondar pritet të jetë modeste me rreth �1.0–1.5 milion), kostoja e themelimit të një universiteti në gjuhën serbe në Mitrovicën Veriore mbetet të vlerësohet. Kjo kosto si dhe shpenzimet e lidhura me themelimin e administratave të komunave të reja pritet të mbulohen me një kontingjencë speciale prej �3.3, që përfshihet në KASH dhe buxhetin e vitit 2010. Përderisa dy nga pesë komunat në fjalë do të themelohen nga ana administrative dhe ligjore në verë të vitit 2010, funksionet e shtuara ka gjasa të materializohen vetëm kah fundi i periudhës së tanishme të KASH.

Tabela 24. Kompetencat që barten te komunat

Kompetenca Statusi ligjor Statusi i implementimit

Mirëqenia sociale

Shërbimet sociale: kompetenca e tyre; Administrimi i benefiteve: e deleguar

Shërbimet sociale janë transferuar në mars 2009

Shërbimet komunale

E tyre Caktimi në bordet e shërbimeve komunale dhe transferi ligjor i pronësisë është në pritje

Kultura, rinia, sporti

E tyre Duke u përgatitur (dispozita buxhetore është përfshirë në buxhetin e vitit 2010)

Regjistrimi i bizneseve

E deleguar

Varet nga përpjekjet e vazhdueshme të automatizimit për të integruar regjistrat komunalë dhe qendrorë të bizneseve; tetë komuna po implementojnë pilot projekte

Shëndeti primar E tyre Transferi i funksioneve të mbetura që tash i ushtron MSH është në pritje

Arsimi shkollor E tyre Transferi i funksioneve të mbetura që tash i ushtron MASHT në pritje

Menaxhimi i pronës komunale

E tyre

Prona komunale ligjërisht është transferuar nga Agjencia Kosovare e Pronës

Banimi publik E tyre Në pritje

Regjistrimi në kadastër

E deleguar Në pritje; kostoja e zyrave kadastrale komunale tashmë është mbuluar nga komunat

Mbrojtja e pyjeve E deleguar Në pritje

Kredimarrja komunale

E tyre Varet nga aprovimi i Ligjit për Borxhin Publik

Regjistrimi i votuesve

E deleguar Në pritje

Shëndeti sekondar E shtuar: zbatohet për Mitrovicën Veriore, Graçanicë, Shtërpcën

Në pritje; komuna e Mitrovicës Veriore ende nuk është themeluar

Çështjet kulturore E shtuar: zbatohet për të gjitha komunat me shumicë serbe

Në pritje

Arsimi universitar E shtuar: zbatohet për Mitrovicën e Veriut

Në pritje; komuna nuk është themeluar

Komandantët e policisë

E shtuar: zbatohet për të gjitha komunat me shumicë serbe

Në pritje

88

Figura17. Shpenzimet kapitale sipas nivelit të qeverisë, 2004-2010

223. Në fund, Qeveria duhet të mendojë edhe për politikën e saj për subvencionimin e shërbimeve publike, sapo të transferohen këto në nivel komunal. Deri më tash qeveria qendrore ka ofruar subvencione të kufizuara për shërbimet komunale të decentralizuara kryesisht në rrezik të infrastrukturës dhe dështimit të ofrimit të shërbimeve. Në buxhetin e vitit 2010, këto subvencione kapin shumën �1.25 milion për dy shërbime komunale të ngrohjes (rritje prej 16 përqind nga viti 2009) dhe �0.6 milion për shërbimet komunale të ujit dhe mbeturinave. Disa komuna besojnë që mund të kthejnë shëndetin financiar të shërbimeve të tyre duke përmirësuar inkasimin e tarifave. Mirëpo përvoja ndërkombëtare – duke përfshirë edhe përvojën e kohëve të fundit me kompanitë e ujit në Shqipëri – tregojnë që decentralizimi nuk sjell gjithmonë përmirësim financiar. Sipas LFPL, fuqia e vendosjes së tarifave është te kuvendet komunale, që mund të mbajnë tarifat në nivelin nën kthim të kostos për arsye politike. Komunat mund edhe të kenë vështirësi poaq sa qeveria qendrore në zgjidhjen e problemit të vjedhjes së ujit.

Investimet kapitale   224. Edhepse komunat shpenzojnë rreth një të katërtën e buxhetit në punë kapitale (shifrat për 2008), ato përfshijnë vetëm një proporcion të vogël të investimeve totale publikë në Kosovë. Siç është dhënë në Figurën 17, komunat përfshinin vetëm 15 përqind të investimeve totale të sektorit publik në vitin 2008. 225. Sipas LFPL, komunat mund të financojnë projekte kapitale nga të hyrat e veta vetanake dhe nga granti i përgjithshëm, ose përmes financimit nga donatorët ose organet e qeverisë qendrore. Në vitin 2008, përafërsisht 80 përqind të shpenzimeve kapitale të komunave është financuar nga të hyrat vetanake dhe granti i përgjithshëm dhe pjesa e mbetur nga fondi i tatimit në pronë që tash nuk është funksional. Në praktikë, shumica e komunave i plotësojnë këto burime me bashkëfinancim nga ministria qendrore ose nga donatorët.139 Megjithatë, bashkëfinancimi për projektet kapitale të nivelit komunal nga ministritë qendrore nuk paraqitet në buxhetet ose të dhënat e shpenzimeve të komunave, por llogaritet si pjesë e buxhetit të ministrive. Financimin ose bashkë-financimi i ministrive qendrore në vitin 2009 përfaqësonte përafërsisht edhe 48 përqind plotësuese të shpenzimeve kapitale të planifikuara nga komunat në buxhet. 226. Ministritë e ndryshme përdorin sisteme të ndryshme për ndarjen e bashkëfinancimit ndërmjet komunave. Investimet kapitale për ndërtimin e shkollave të reja për shembull menaxhohen nga Ministria e arsimit dhe shkencës (MASHT). Në këtë rast ministria zgjedh – në konsultim me komunat – lokacionet për investime në shkolla, përgatit propozim projektet për dorëzim në procesin e PIP-it, i përfshin këto projekte në buxhetin e vet, vepron si autoritet

139 Bashkë-financimi (ose 100 përqind) financimi për projektet kapitale të nivelit komunal nga ministritë qendrore nuk paraqitet në të dhënat e buxhetit ose shpenzimeve të komunave, por llogaritet si pjesë e buxhetit të ministrive.

89

kontraktues për qëllim të prokurimit, mbikëqyr punën dhe në fund dorëzon shkollat e reja te komunat, të cilat mandej janë përgjegjëse për mirëmbajtjen e objektit. Në disa raste komunat kanë ndërtuar shkolla të reja me resurset e veta (ose financim nga donatorët), por pjesa më e madhe e shpenzimeve komunale kapitale në arsim lidhet me mirëmbajtjen e shkollave. 227. Ministria e transportit dhe telekomunikacionit (MTT) jep shuma të mëdha për bashkëfinancim për investimet e komunave në rrugë. Buxheti i MTT-së për vitin 2010 përfshin �12 milion për bashkëfinancim të projekteve komunale (ndërtimi ose asfaltimi i rrugëve lokale) dhe mbi �1 milion për ndërtimin ose rehabilitimin e rrugëve lokale. Në mungesë të kritereve transparente për ndarjen e këtyre resurseve, megjithatë, favorizimi politik thuhet se ka ndikim të fuqishëm në ndarjen e këtyre fondeve. 228. Ministria e Shëndetësisë (MSH), nga ana tjetër nuk ka marrë udhëheqjen në planifikimin e ndërtimit të objekteve të reja të QSHP. Objektet e reja të QSHP iniciohen nga komunat individuale, të cilat duhet të ndajnë fonde nga resurset e veta ose marrin financim nga donatorët. Nëse komuna nuk ka fonde të mjaftueshme për të ndërtuar ose rinovuar objektet e QSHP vetë, atëherë MSH mund të afrohet për të dhënë bashkëfinancim nga buxheti i saj, por vetëm pas kërkesës së komunës dhe në nivel shumë të paktë. (Buxheti i MSH për investimet kapitale në nivel komunal ka qenë pak nën �1 milion në vitin 2009 dhe është �0.5 milion në vitin 2010.)140 Si edhe MTT, MSH nuk duket se zbaton ndonjë kriter të qartë për ndarjen e përkrahjes financiare. Si rezultat i mungesës së udhëheqësisë në ndarjen e investimeve të QSHP dhe mungesën e kritereve për ndarjen e përkrahjes së vogël financiare që e ofron, modeli i investimeve në QSHP dallon konsiderueshëm nga rekomandimet nga Masterplani në Sektorin e Shëndetësisë. 229. Buxheti i Ministrisë së ekonomisë dhe financave (MEF) përfshin fonde për investimet kapitale në shërbime komunale. Në vitet 2009-2010 MEF ka ndarë gjithsej �1.0 milion për të përmirësuar objektet në dy kompani komunale të ngrohjes qendrore. Gjithashtu ka ndarë në buxhet �3.3 milion për investimet kapitale në shërbimet komunale të menaxhimit të ujit dhe mbeturinave. Mirëpo fondet nuk janë shpenzuar sepse asnjë nga kompanitë nuk ishte decentralizuar.141 Nëse, dhe atëherë kur kompanitë e ngrohjes qendrore, të ujit dhe shërbimet tjera komunale të bien me ligj nën kompetencat e komunës dhe të decentralizohen në fakt, MEF-i duhet të hartojë një strategji për ndarjen e fondeve për investime edhe për ato.

230. Sipas LFPL (neni 33.h), Komisioni i Granteve është përgjegjës për të rishikuar shpenzimet kapitale për komunat që organizatat buxhetore qendrore propozojnë të financojnë nga buxhetet e veta. Kjo dispozitë synon të sigurojë një masë të transparencës dhe drejtësisë në financimin e projekteve kapitale komunale nga ana e ministrive qendrore. Mirëpo në praktikë, Komisioni i Granteve deri më tash nuk e ka ushtruar këtë autoritet. Në mungesë të rregullave ose kritereve të qarta, në çdo rast do të ishte e vështirë për Komisionin e Granteve që ta bëjë këtë.

140 Sipas buxhetit për vitin 2010, vetëm tri komuna planifikohet të marrin financim nga MSH për ndërtimin e objekteve të reja të QSHP, ndërsa një do të marrë përkrahje të vogël për renovimet e QSHP, dhe dy tjera do të marrin financim të vogël për blerje të pajisjeve. 141 Fondet janë bartur në vitin 2010 dhe do të ndahen brenda një numri të madh të projekteve relativisht të vogla.

90

231. Një zgjidhje për këtë problem do të fillonte duke bërë dallim të qartë ndërmjet sektorëve të infrastrukturës që janë me interes kombëtar, qoftë për arsye sociale (p.sh shkollat dhe QSHPs) ose për të siguruar koordinim të rrjetit (p.sh rrugët). Për këta sektorë, vendimet për investime do të centralizoheshin në ministritë përkatëse. Fondet do të ndaheshin për projektet individuale në bazë të kritereve të definuara qartë (në të cilat kthimi ekonomik i investimit do të luante rolin kryesor). Bashkëfinancimi nga ministritë e linjës mund të shpërndahej përmes një procesi konkurues, ku komunat do të propozonin projektet dhe të ofrojnë dëshmi të përputhjes së tyre me kriteret e deklaruara. Financimi nga komunat do të kërkohej por nuk do të ishte kriteri kryesor në ndarjen e fondeve. Bashkëfinancimi i propozuar i infrastrukturës komunale nga ministritë e linjës duhet të dorëzohet te Komisioni i Granteve për rishikim siç kërkohet nga LFPL për të siguruar që kriteret për selektim të projekteve të zbatohen në mënyrë konsistente.

232. Kategoria e dytë e investimeve – ato me interes të pastër lokal – do të financohej tërësisht nga të hyrat vetanake (duke përfshirë edhe grantin e përgjithshëm). Kjo për shembull mund të përfshijë parqet dhe pajisjet urbane, si dhe përmirësimet urbane. Zgjedhja e projekteve të tilla do të jetë tërësisht në vendimin e qeverive lokale. Edhepse komunat shpejt do ta marrin autoritetin për të marrë kredi për të financuar punët kapitale, kjo praktikë nuk duhet të inkurajohet si formë e financimit në të cilën të bazohen. Parakushtet themelore për një treg funksional të borxhit komunal ende nuk ekzistojnë në Kosovë. Kredidhënësit nuk janë mësuar me qeveritë komunale. Qeveritë komunale nuk janë mësuar me obligime financiare afatgjata. Dhe që është me rëndësi qeveria qendrore nuk është mësuar të thotë ‘jo’ qeverive komunale të cilat në rast të ndonjë ndryshimi financiar, mund të kërkojë shpëtim nga qeveria.

Autonomia fiskale e komunave   233. Shumë vështirësi në sistemin e tanishëm duket se e kanë rrënjën në ngurtësinë e tij. Momentalisht autonomia e komunave është e kufizuar në tri mënyra. Së pari, qarkoret buxhetore që i lëshon Ministria e Ekonomisë dhe Financave (MEF) për komunat përmbajnë limitet për pagat dhe mëditjet, pa marrë parasysh burimin e financimit. Së dyti, MEF-i zbaton limitet për çdo komunë. Së treti komunat duhet të kenë aprovim paraprak nga Ministri i financave kur ri-orientohen fondet gjatë ekzekutimit të buxhetit edhe nëse shfrytëzojnë të hyrat e veta vetanake dhe grantin e përgjithshëm. Këto kufizime bazohen në dispozitat e ligjit vjetor të buxhetit. Këto kufizime i kanë paraprirë miratimit të LFPL-së dhe LMFPP-së në vitin 2008 dhe kanë pasur qëllim të jenë në pajtim me një rregull fiskal të vendosur në marrëveshje ne FMN-në, që nga ana tjetër kishte për qëllim të kufizonte rritjen e shpenzimeve operative.142 Mundësia e rideklarimit të një rregulle të tillë fiskale duhet që në ëtë ardhmen të përjashtojë shpenzimet komunale që financohen nga të hyrat vetanake dhe nga granti i përgjithshëm. Ngjajshëm, një rregull e mundshme që kërkon se paratë e shpenzimeve kapitale të pashpenzuara të tërhiqen (t’i mirren) organizatës buxhetore që zbaton ato projekte gjatë rishikimit gjysëmvjetor të buxhetit, i cili tashmë është nën konsiderim, gjithashtu duhet të mos përfshijë projektet komunale që financohen nga të hyrat vetanake të komunave. Zbatimi i një rregulli të tillë do të mund të

142 Ky rregull fiskal ka dalë nga Letra e Qëllimit të Mirë e nënshkruar në nëntor 2005, që mbulon periudhën 2006-2008. Rregulli fiskal parasheh që rritja reale në shpenzimet publike do të ishte e kufizuar në jo më shumë se 0.5 përqind në vit. Kjo më vonë u rishikua për të përfshirë shpenzimet kapitale. Megjithatë, me rritjen e shpenzimeve në vitin 2009 në Buxhetin e Konsoliduar të Kosovës, rregulli i shpenzimeve të FMN u largua efektivisht.

91

shkelte LFQL dhe realisht edhe Kushtetuten e vendit, e cila ua garanton komunave të drejtën që të “menaxhojnë në mënyrë autonome” të hyrat nga burimet vetanake dhe të ardhurat nga granti i përgjithshëm. 234. Komunat argumentojnë që Ligji vjetor i Buxhetit ka shumë kufizime dhe në fakt është në kundërshtim me dispozitat e LFPL-së dhe Ligjit për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë (LMFPP) që u jep komunave autonomi mbi menaxhimin e të hyrave të veta vetanake, grantin e përgjithshëm dhe në rastin e komunave me shumicë serbe – fondet për kompetencat e shtuara dhe fondet që mund të marrin nga Serbia. Sipas PFPL-së (nenet 2.3, 7.2) komunat kanë të drejtë të vendosin për shfrytëzimin dhe menaxhimin e shpenzimeve të të hyrave vetanake dhe të grantit të përgjithshëm – me kusht që të respektohen procedurat e menaxhimit të financave publike të specifikuara në LMFPP. Nga ana tjetër, LFPL (neni 31.2) i jep autoritet edhe Ministrit të Financave për të lëshuar udhëzime plotësuese të përgjithshme përkitazi me shpenzimet operative dhe kapitale që janë obliguese për komunat. 235. Duke pranuar autonominë fiskale të komunave, LMFPP (nenet 19 dhe 20) bën përjashtim për komunat (dhe agjencitë e pavarura) nga limiti i shpenzimeve për kategori ekonomike të cilat MEF-i i vendos për organizatat buxhetore të nivelit qendror përmes qarkoreve të buxhetit. LMFPP (neni 30.5) gjithashtu bën përjashtim për komunat nga kërkesa për të kërkuar aprovim paraprak nga Ministri i financave për të bërë korrigjime për mbi 5 përqind të ndarjes buxhetore në ndarjet vjetore buxhetore për ndarjet e financuara nga të hyrat e tyre vetanake ose granti i përgjithshëm.143 Në vend të kësaj, është e mjaftueshme që kryetari i komunës të marrë aprovimin e kuvendit komunal dhe ta informojë MEF-in për ndryshimin. Ndryshimet në ndarjet buxhetore të pagave dhe mëditjeve bëjnë përjashtim dhe vazhdon të kërkohet aprovimi i MEF (ose Qeverisë ose Parlamentit) pa marrë parasysh burimin e financimit. 236. Në praktikë kufizimet në shfrytëzimin e të hyrave vetanake të komunave dhe grantit të përgjithshëm duket se po shkaktojnë probleme të konsiderueshme. Këto përfshijnë barrën e lartë administrative që rialokimet (transferet ndërmjet kategorive) që kërkojnë aprovimin e MEF ose aprovim më të lartë vendosin te MEF-i si dhe te administratat komunale. Procedurat e ngarkuara që përfshihen në rialokimet brenda vitit, në kombinim me zbatimin e rreptë të kufijve të shpenzimeve për paga dhe për kategoritë e mallrave dhe shërbimeve nga ana e MEF-it, raportohet se i shtyjnë disa komuna të shpenzojnë më shumë në investime kapitale sesa që do të kishin zgjedhur të shpenzojnë. Kjo mund të ndodhë për shkak se është shumë vështirë për komunat të kanalizojnë të hyrat vetanake më të larta sesa priten ose kursimet në shpenzimet e planifikuara kapitale (p.sh si rezultat i bashkëfinancimit brenda vitit nga një ministri qendrore 144 ose një donator) për të punësuar më shumë punëtorë, për të rritur pagat e personelit të tanishëm, ose për të kontraktuar shërbime plotësuese mbi limitet përkatëse.

143 Sipas nenit 30 të LMFPP, Ministri i Financave mund të aprovojë ndryshimet ndërmjet 5 dhe 15 përqind; ndryshimet ndërmjet 15 dhe 25 përqind kërkojnë aprovim nga Qeveria, ndërsa ato mbi 25 përqind kërkojnë aprovim nga Parlamenti. 144 Ministritë ofrojnë bashkëfinancim për projektet komunale që nuk janë paraparë në Ligijn fillestar të buxhetit si rezeultat ose i fondeve plotësuese që iu ndahen gjatë rishikimit të gjysmëvitit, ose rialokimit nga projektet tjera që nuk kanë sukses të mirë.

92

237. Prandaj duket se është e mençur të hiqen kufijtë buxhetore në shpenzimet sipas kategorisë ekonomike si dhe kërkesa për aprovim nga MEF për rialokimet brenda vitit ndërmjet kategorive ekonomike. Nga ana tjetër, duket pak herët të hiqen kufijtë e numrit të punëtorëve dhe shumës për paga para miratimit të legjislacionit për shërbimin civil. Ky ligj pritet të japë statusin e shërbyesit civil (dhe me këtë edhe mbajtjen e punëtorëve të kushtëzuar nga puna e kënaqshme) për punëtorët në administratat komunale (por jo për mësuesit dhe personelin e shërbimeve shëndetësore), që do të përfshiheshin në strukturën e integruar të pagave dhe gradimit të shërbimit civil. Implementimi i strukturës së re të pagave dhe gradimit do të kërkojë përpjekje të konsiderueshme administrative, që do të komplikoheshin nëse komunat mund të punësojnë personel të ri ose të rrisin pagat në prag të reformës. 238. Reforma e pagave dhe gradimit e shërbimit civil do të ketë edhe implikime financiare për komunat, që vijnë si rezultat i eliminimit të dallimeve të tanishme në paga ndërmjet personelit të punësuar në poste ekuivalente, kompensimin e përkohshëm të personelit paga bazë e të cilëve do të bjerë për shkak të reformës së gradimit, dhe dekompresimin e pagave për të rritur diferencën në paga ndërmjet posteve të gradave të ndryshme. Me kusht që komunat të punësojnë përafërsisht një të tretën e numrit të vlerësuar të punëtorëve publikë që pritet të marrin statusin e shërbyesit civil dhe që kostoja vjetore plotësuese e reformës së pagave dhe gradimit me përafërsisht �9 milion për dy vitet e fundit, dhe që ngritet në �10 milion sapo të fillojë progresioni i pagave lidhur me arritjet në punë, kostoja vjetore e komunave pritet të sillet rreth �3.0 – �3.3 milion.145 Pasi që dispozitat relevante janë përfshirë në buxhetin e vitit 2010 nën buxhetin e MEF-it (edhe për periudhën 2010-2012 të përfshihet në KASH të rishikuar), do të dukej logjike që qeveria qendrore të mbulojë këtë kosto plotësuese përmes një transferi special. Pas përfundimit të një periudhe transitore (supozohet të jetë tri vjet), kjo kosto duhet të absorbohet plotësisht nga buxhetet komunale. Që të evitohet një shok madhor fiskal për buxhetet komunale në fund të kësaj periudhe trevjeçare, komunat duhet të planifikojnë paraprakisht ashtuqë të rezervojnë hapësirë të mjaftueshme në buxhetet e tyre për këtë qëllim. Sapo të jetë implementuar reforma e shërbimit civil dhe me kusht që shpenzimet e komunave të mbeten brenda pakove të veta të resurseve, Qeveria mund të marrë në konsiderim heqjen e limiteve të numrit të punëtorëve dhe shumës së pagave për komuna.

145 DFID, Kosovë: Analiza e ndikimeve fiskale të Draft Ligjit për Pagat e Shërbimit Civil, shtator 2009. Ky vlerësim bazohet në skenarin e rastit të ulët, që supozon që gradimi të mos keqpërdoret për të rritur pagat e punëtorëve përmes mbigradimit (dmth duke zmadhuar detyrat e përfshira në përshkrimet e punës për t’i vendosur në grada më të larta).

93

Anekset

94

Aneksi A   Treguesit kryesorë të Kosovës    

 

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Vler. Vler. Proj. Proj. Proj.

Normat reale të rritjes (përqindje)BPV 4.0 5.4 4.0 4.8 6.3 5.4BPV për kokë banori 2.7 3.8 2.5 3.3 4.7 3.9Konsumi 6.1 3.7 2.6 3.9 3.2 3.7Investimet 3.9 15.5 12.6 9.2 23.0 6.5Eksportet 11.7 4.2 -1.2 12.7 9.0 11.2Importet 11.8 6.0 3.5 7.9 10.2 4.5

Ndryshimet e çmimeve (përqind)IÇK, mesatarja e peridhës 4.4 9.4 -2.4 1.5 1.7 2.2IÇK, fundi i periudhës 10.5 0.5 0.1 1.6 2.3 2.1Deflatori i BPV 5.2 7.0 -4.0 1.6 2.0 1.9

Buxheti i qeverisë së përgjithshme (përqindje e PVB) Të hyrat 1/ 26.3 24.5 29.9 27.5 26.6 26.7Shpenzimet primare 19.2 24.7 30.5 31.1 34.3 32.0

Prej të cilaveKapitale dhe kredi neto (përfshirë autostradën) 2.8 7.6 11.8 12.0 15.3 13.3Shpenzime kapitale në autostradë 2/ … … … 2.4 7.2 5.7

Gjendja e përgjithshme 7.1 -0.2 -0.8 -3.8 -7.9 -5.6Gjendja e përgjithshme, pa autostradën 7.1 -0.2 -0.8 -1.4 -0.7 0.1FInancimi i borxhit, neto … 0.0 -0.2 0.0 0.0 4.7Privatizimi 0.0 0.0 0.0 0.0 6.8 0.2Gjendja bankare e qeverisë 3/ 11.6 10.8 9.0 5.9 5.8 6.5Zbrazëtia (mungesa) e financimit 0.0 0.0 0.0 1.1 1.5 1.7

Gjendja e kursimeve-investimeve (përqind të PVB) 4/Kursimet vendore -12.6 -12.6 -11.3 -10.6 -7.8 -7.4Transferet pa qeverinë e përgjithshme (neto) 14.6 13.9 12.9 13.1 13.2 13.3Të ardhurat neto të faktorit 6.4 4.1 2.5 2.8 3.0 3.5Kursimet kombëtare 8.4 5.4 4.1 5.3 8.4 9.4Investimet 26.0 28.9 29.3 30.6 35.2 33.9Llogaria rrjedhëse -17.6 -23.4 -25.2 -25.2 -26.8 -24.6

Gjendja e tanishme e llogarisë (me transferet zyrtare) -8.8 -16.0 -18.7 -18.3 -21.0 -19.6Prej së cilës : transfere zyrtare 1/5/ 8.7 7.5 6.4 7.0 5.8 4.9

Investimet e huaja direkte neto 12.6 8.9 7.8 8.6 15.8 8.4Portfolio e investimeve (neto) -1.2 1.7 -1.0 -0.3 -1.4 -1.5

Pikat e memorandumit:BPV (mijë euro) 3,411 3,849 3,843 4,091 4,434 4,764 BPV për kokë banori (euro) 1,605 1,784 1,754 1,840 1,965 2,080 AVKB për kokë banori (euro) 1,942 2,105 2,024 2,133 2,285 2,429 Popullsia (mijë) 2,126 2,158 2,190 2,223 2,256 2,290

Burimet: Autoritetet kosovare; dhe vlerësimet e personelit të FMN -së.

1/ Supozon grante buxhetore prej 60 milion euro në vit. Këto lidhen ngushtë me një program të FMN-së. 2/ Bazuar në vlerësimin e kostos së autoriteteve prej 750 milion Euro 3/ Duke filluar në 2010, gjendja minimale në bankë e rekomanduar nga personeli.4/ Gjendja e kursimeve-investimeve e ekonomisë, duke përfshirë sektorin e donatorëve.5/ Ndihma totale e jashtme pa përfshirë transferet kapitale.

Kosova :treguesit kryesorë 2007 – 12,

95

Aneksi B   Harta e rrjetit të rrugëve dhe hekurudhave në Kosovë  

KOSOVAQENDRA E KOMUNËS*

QENDRA E RRETHIT**

KRYEQYTETI

LUMENJTËHEKURUDHAT

RRUGËT KRYESORE

HEKURUDHAT

KUFIJTË E KOMUNËS

KUFIJTË E RRETHIT

KUFIJTË NDËRKOMBËTARË* Emri i parë është serbisht dhe i dyti shqip

** Emrat e rretheve janë të njëjtë si qendrat

MALI I ZI

IRJ E MAQEDONISË

SHQIPËRIA

 

96

Aneksi C   Plani i investimeve të infrastrukturës rrugore i MTT   Përshkrimi Kostoja (m

Korridori 6

Rruga e re 6 shiriti Lipjanit- Babushi (pjesë e seksionit 6-5) 127

Rruga e re 6 shiriti Babush - M25-3 (pjesë e 6- 68

Rruga e re 6 4shirita M25-3 - Doganaj (6-

59

Rruga e re 6 4 shirita, Doganaj - kufi(me faza) 376

Zgjerimi M9 Vragoli - Sllatinë ( pjesë e seksionit 6-4) 13

Zgjerimi M9, Sllatinë-Komoran ( pjesë e seksionit 6-4) 26

Zgjerimi M9, seksioni 6-3 (pjesa Komoran - Arrlat) 14

Zgjerimi Arrlat - Kijeve 27

Zgjerimi Kline-

30

Zgjerimi Kline -

57

97

�Aneksi D   Korniza shumëvjeçare e shpenzimeve për investimet në rrugë  

  Projektet e financuara në KASH Buxheti 2009 Vlerësimi 2010 Vlerësimi 2011 Vlerësimi 2012 Total 2010-2012

Mirëmbajt ja dhe ndërtimi i urave 12,000,000 10,000,000 6,000,000 6,000,000 22,000,000

Sinjal izimi horizon tal dhe vertikal 2,500,000 2,500,000 2,500,000 2,500,000 7,500,000

Autostrada R7 Merdare-Morine (M25) 119,000,000 92,500,000 94,500,000 306,000,000

Rehabilitimi i rrugëve 53,241,485 0

Rehabilitimi i rrugës Prishtinë-Pejë (M9) 25,541,485 0

Rehabilitimi i rrugës Prishtinë-Mitrovicë (M2) 8,023,260 0

Rehabilitimi i rrugëve lokale dhe regjionale 19,676,740 0

Sistemi i TI për siguri në trafik (softueri) - 1,000,000 - - 1,000,000

Ndërtimet e rrugëve të reja 23,300,000 10,000,000 10,000,000

Programi i bashkëfinancimit me Kuvendet Komunale 11,875,000 7,000,000 7,000,000

Gjithsej shpenzimet kapitale 102,916,485 99,500,000 101 ,000,000  103,000,000 353,500,000

Gjithsej shpenzimet operative 13,056,394 13,382,804 13,717,374 14 ,060,308  41,160,486

Gjithsej shpenzimet e ndara 115,972,879 112,882,804 114 ,717,374  117,060,308 394,660,486

Kërkesa plotësuese për fonde 2010-2012 2010 estimate 2011 estimate 2012 estimate Total 2010-2012

Autostrada R7 Merdare-Morine (M25) 26,000,000 307,500,000 205,500,000 539,000,000 Linja hekurudhore Prishtinë – Aeroport 1,000,000 1,000,000 1,000,000 3,000,000 Elektrifikimi i l injës hekurudhore Leshak-Hani i Elezit 5,000,000 7,500,000 10,000,000 22,500,000 Objektet e hekurudhës (Sinjalizimi, rrugët e sigurisë)) 5,900,000 7,950,000 7,950,000 21,800,000 Themelimi i njësisë së helikopterëve 4,625,250 361,000 1,000,000 5,986,250 Poligoni i vozitjes 4,000,000 2,000,000 1,000,000 7,000,000 Lejet e vozitjes (mjetet, bazat e të dhënave) 1,695,000 1,380,000 2,310,000 5,385,000 Pajis ja softuerike 4,880,000 3,300,000 3,300,000 11,480,000 Gjithsej kërkesat plotësuese kapitale 53,100,250 330,991,000 232,060,000 616,151,250 Gjithsej shpenzimet plotësuese operative 8 ,787,718  10,908 ,416 11,734,469 31,430,603 Gjithsej kërkesat plotësuese 61,887,968 341,899,416 243,794,469 647,581,853

Burimi: Ministria e ekonomisë dhe financave, Ministria e transportit. *Parashikimi me korrigjimet e Bankës Botërore për të përfshirë shpenzimet e Korridorit 7.

98

Aneksi E   Kthimi ekonomik dhe financiar i investimeve të propozuara në rrugë  

Seksionet me kthim pozitiv ekonomik:

Seksionet me kthim negativ ekonomik:

Burimi: Plani i investimeve i MTT 2010-2029.

Analiza nga: Egis BCEOM International & COWI Kosova– Strategjia multimodale e transportit dhe plani i veprimit – Strategjia finale dhe plani i veprimit (Versioni final, maj 2009) fq.42-43

146 Vini re që kostoja për seksion i vlerësuar për korridorin 7 ka ndryshuar sepse analiza ekonomike është bërë nga Egis, BCEOM International dhe COWI. Edhe me vlerësimet e reja të kostos, numri i seksioneve me kthim negativ ekonomik pritet të jetë i lartë.

99

Aneksi F   Masat e efikasitetit të energjisë   Iniciativa e ndriçimit efikas Kosova ka për qëllim të ndjekë BE-në në vendimin e tij për të nxjerrë nga përdorimi poçat inkandeshentë të ndriçimit dhe për t’i zëvendësuar me ndriçim shumë më efikas, sidomos me të ashtuquajturat drita kompakte fluoreshente (DKF).147 Në tërë botën, rreth 19 përqind të kërkesës për rrymë është për ndriçim. Ndriçimi zakonisht përfshin rreth 13 përqind të konsumit të rrymës në sektorin rezidencial dhe 20-60 përqind në sektorin komercial, por në Kosovë ndriçimi duket se përfshin rreth 23 përqind të kërkesës totale në ekonomi familjare.148 Dritat konvencionale inkandeshente janë shumë joefikase me vetëm 5-10 përqind të energjisë hyrëse që konvertohet në dritë ndërsa pjesa tjetër humb si nxehtësi. DKF-të janë 4-5 herë më efikase se dritat inkandeshente dhe i qëndrojnë kohës deri në 10 herë më shumë. DKF-të për përdorim rezidencial dhe komercial dhe llampat e natriumit me presion të lartë për ndriçimin rrugor do të kishin si rezultat kursime të rëndësishme të energjisë, duke zvogëluar nevojën për import të rrymës dhe koston e shfrytëzimit të rrymës për konsumatorët. Për të zvogëluar importin e rrymës dhe nevojën për subvencionim, Qeveria duhet të fillojë një program kombëtar të ndriçimit efikas sa më shpejt që është e mundur, duke përfshirë shpërndarjen falas të katër DKF-ve për konsumator në ekonomi familjare dhe gjashtë DKF për konsumator komercial (të dyja duhet të kenë shlyer borxhet me kohë). Kjo duhet të jetë në shkëmbim për të njëjtin numër të poçave inkandeshentë që duhet të shkatërrohen menjëherë për të penguar rishpërndarjen e tyre në treg. Shpërndarja e dritave të reja (dhe shkatërrimi i të vjetrave) mund të menaxhohet nga një firmë private. Përmes blerjes me shumicë të DKF-ve të cilësisë së lartë kostoja e tyre mund të jetë e ulët deri në �3.00 për copë. Përderisa kostoja e njëhershme e Buxhetit për këtë program, duke mos përfshirë koston e distribucionit dhe koston shoqëruese do të ishte rreth �5.0 milion, beneficionet vjetore do të ishin �19 milion.149 Energjia e kursyer do të ishte ekuivalente me 191 GWh ose rreth 38 të sasisë së importeve të rrymës në vitin 2009. Supozojmë që ky program mund të implementohet gjatë korrikut 2010-qershorit 2011, duke supozuar që Qeveria do të ndalojë efektivisht importin e poçave inkandeshentë para kësaj për të evituar krijimin e një tregu sekondar të DKF-ve. Beneficionet vjetore neto do të rriteshin nga rreth �5 milion në vitin 2010 në �19 milion në vitin 2012 dhe më tutje. Gjatë një periudhe pesëvjeçare, beneficionet do të ishin �76 milion në krahasim me një investim në para të gatshme prej vetëm �5 milion.150 (Si maten beneficionet?) Iniciativa për ngrohje efektive

147 Në shtator 2009, prodhuesit dhe importuesit nuk mund të shesin më poça inkandeshentë prej 100 vat e më tepër në BE. Mirëpo dyqanet mund të vazhdojnë t’i shesin poçat që tashmë i kanë blerë. Ndalesa do të vazhdojë në shtator 2011 dhe 2012 për të përfshirë edhe poçat inkandeshentë transparentë me më pak vat. Edhe poçat jotransparentë dhe dritat halogjene të energjisë së lartë janë duke dalë nga përdorimi. 148 Burimi: Gjendja e efikasitetit të energjisë në Ballkanin Perëndimor , Agjencia austriake për energji, 2009 149 Duke supozuar një çmim prej � 100/MWh për rrymën e importuar. 150 Kjo supozon një jetëgjatësi prej 5 vitesh për DKF. Megjithatë, mënyra e përdorimit dhe voltazhi dhe rënie të frekuencës mund të ndikojë ndjeshëm në jetëgjatësinë e DKF-së. Pas disa vitesh tregu i DKF-ve pritet të jetë i vetëqëndrueshëm pa subvencionim të Qeverisë ose KEK-ut.

100

Mbi 80 përqind e familjeve në Kosovë përdorin drutë si lëndë djegëse primare ose sekondare për ngrohje dhe zierje, si edhe në shumë shtete tjera në Ballkan. Mbi gjysma e të gjitha shkollave gjithashtu përdorin drutë për ngrohje. Sa i përket shfrytëzimit të rrymës, drutë dhe rryma shpesh përdoren së bashku, dhe rryma e plotëson ngrohtësinë e prodhuar nga stufat me dru. Kjo krijon ngarkesë të madhe në rrjetin e rrymës gjatë periudhës së shfrytëzimit kulmor në dimër dhe shkakton probleme të tensionit dhe frekuencës, duke kërkuar edhe import të shtrenjtë të rrymës për të plotësuar kërkesën në maksimum. Prandaj për sektorin e rrymës është me rëndësi që stufat me dru të bëhen më efikase që gjithashtu kanë beneficione të zvogëlimit të varfërisë, shëndetit dhe mjedisore. Stufat efikase me dru. Druri është shtrenjtë me rreth �40-50/m3 (shpesh kontrabandohet nga Serbia dhe shitet me çmime tepër të larta).151 Pjesa më e madhe e stufave me dru që përdoren janë të prodhuara keq dhe kanë efikasitet vetëm 15-20 përqind, ndërsa stufat efikase të masonerisë dhe me djegie të ulët kanë efikasitet prej 50 përqind e më shumë. Përdorimi i këtyre stufave do të zvogëlonte koston e furnizimit me dru si sa i përket sasisë së shfrytëzuar, ashtu edhe për shkak se kërkesa e përgjithshme do të binte për rreth 60 përqind. Stufat efikase do të zvogëlonin shumë ndotjen brenda shtëpisë si dhe shpyllëzimin. Pylltaria e qëndrueshme do të bëhej një propozim realist, veçanërisht nëse kombinohet me ripyllëzim dhe tharje të druve për djegëje, p.sh duke përdorur nxehtësinë e mbetur nga termocentralet, që do të rriste më shumë vlerën e ngrohjes së drurit dhe të zvogëlonte kërkesën. Kostoja për njësi e stufave të tilla do të ishte rreth �300 nëse blehen me shumicë. Me konsumin vjetor të druve që tash është 10 m3 për familje, periudha e kthimit do të ishte më pak se 2 vite. Qeveria duhet të fillojë një program për të paraqitur stufat efikase me dru në treg dhe fillimisht të drejtohet kah 100,000 konsumatorët më të varfër, duke përfshirë të gjitha rastet sociale. Zvogëlimi i shfrytëzimit të rrymës për ngrohje plotësuese mund të rritet deri në rreth 3,840 kWh/vit për familje, ose 384 GWh gjithsej.152 Kostoja e blerjes së stufave prej �30 milion do të ishte më pak sesa kostoja prej �38.4 milion e importit të evituar të rrymës në një vit. Stufat me gaz të lëngët (LPG). LPG importohet dhe përdoret për zierje dhe ngrohje të hapësirës, kjo e fundit kryesisht në ndërtesat jorezidenciale. Infrastruktura për transport, ruajtje dhe shitje me pakicë të tij është e kufizuar në Kosovë, por po rritet shpejt. LPG është efikas, i pastër dhe i sigurtë dhe mund të shfrytëzohet për ngrohje të hapësirës duke përdorur shumë pajisje, duke filluar nga stufat e lehta me djegie deri te bojlerët për ngrohje qendrore. Këto të fundit mund të arrijnë efikasiteti prej rreth 90 përqind kur pajisen me rezervuarë rezervë dhe ngrohës instantë të ujit. Për këtë arsye, LPG do të ishte një zgjidhje edhe më e mirë sesa stufat efikase me dru, por pjesa e tij e tregut ka gjasa të mbetet e vogël për vitet që vijnë, pjesërisht për shkak se konsiderohet si i shtrenjtë. Gazi natyror nuk është mundësi në Kosovë sepse nuk ka sistem të gazit natyror dhe ndërtimi i sistemit të tillë sipas të gjitha gjasave është një propozim shumë afatgjatë. Qeveria duhet të inkurajojë aktivisht zhvillimin e mëtejmë të tregut të LPG –së si dhe përdorimin më të gjerë të metodave më efikase të ngrohjes me rrymë, si akumulatorët e nxehtësisë ose pompat moderne të nxehtësisë. 151 Analiza e Potencialit për Rritje të Prodhimit të Druve për Djegie në Kosovë (SIDA). Konsumimi i druve për djegie është vlerësuar të jetë 2.5 milion m3 në sezonin 2002/03, prej të cilës 2.0 milion është përdorur në zonat rurale ku konsumimi për familje zakonisht është rreth 3 herë më i madh (12 m3/vit) sesa në zonat urbane. Druri për djegie përdoret në rreth 83% të të gjitha familjeve si lëndë djegëse primare ose sekondare (Burimi: Studimi i tregut të ngrohjes) 152 Duke supozuar dy ngrohës nga 3 kW për familje që përdoren për 4 orë në ditë, 160 ditë në vit.

101

Bashkë-gjenerimi i nxehtësisë Një studim fizibiliteti është përgatitur në vitin 2005 lidhur me lidhjen e sistemit të ngrohjes qendrore në Prishtinë me Kosovën B për të shfrytëzuar nxehtësinë e mbetur të këtij centrali. Dizajni do të kërkonte një stacion të transferimit të nxehtësisë te termocentrali dhe te sistemi i NQ në Prishtinë, plus rreth 2 x 10.5 km të gypave të instaluar për transmision të nxehtësisë me diametër 450 mm. Sistemi do të përdorej për të plotësuar kërkesën bazë për nxehtësi dhe të shfrytëzohen bojlerët e rëndë me naftë të kompanisë së ngrohjes qendrore (Termokos) për kohën kur kërkesa është në maksimum. Kostoja e investimit është vlerësuar të jetë �25 milion. Nëse përdoren pompat e nxehtësisë produkti i rrymës elektrike të Kosovës B nuk zvogëlohet ndërsa instalimi i deponimit të nxehtësisë e përmirëson më shumë efikasitetin dhe zvogëlon nevojën që kazanët e Termokosit me naftë të mbulojnë kërkesën maksimale për nxehtësi. Ideja për këtë projekt ka ekzistuar rreth 15 vite dhe segmentet e gypave janë vendosur për një pjesë të distancës për të lidhur termocentralin me sistemin e ngrohjes qendrore. Këta gypa tash janë ndryshkur, janë shumë të vegjël për kërkesat e tanishme dhe nuk janë të izoluar, prandaj duhet të ndërrohen. Studimi i fizibilitetit është duke u azhurnuar tash nga KfW. Si rezultat i këtij investimi të propozuar, kostoja variabile e ngrohjes do të ishte shumë më e ulët dhe niveli i shërbimeve më i mirë, duke ofruar furnizim me nxehtësi 24 orë gjatë sezonës së ngrohjes. Rreth 10,000 ton të naftës së rëndë, ose �2.4 milion me çmimet e tanishme 153, do të kurseheshin në vit dhe niveli lokal i ndotjes do të binte ndjeshëm. Shërbimi i përmirësuar i NQ gjithashtu do të zvogëlonte kërkesën në rrjetin e rrymës elektrike për ngrohje plotësuese për rreth 10 përqind të kërkesës për nxehtësi, dmth 10 GWh ose �1.0 milion kursime në vit nga importi i rrymës. Shërbimi më i mirë i NQ ndihmon të rritet niveli i inkasimit të Termokosit, ndërsa konsumatorët janë më të kënaqur. Në përgjithësi, beneficionet e këtij investimi do të mblidheshin për KEK-un dhe Termokosin, dhe tërthorazi edhe për Qeverinë. Kodet ndërtimore Kosova ka nevojë për një kampion në efikasitetin e energjisë. Qeveria ka dorëzuar projektligjet e rishikuara të tri ligjeve bazë lidhur me sektorin e energjisë, Ligjin e Energjisë, Ligjin e Rrymës Elektrike dhe Ligjin për Rregullimin e Sektorit të Energjisë. Gjithashtu e ka përgatitur dhe dorëzuar në parlament një projektligj të Efikasitetit të Energjisë. Mirëpo, kufizimet financiare mund të bllokojnë miratimin e ligjit. Pa hyrë në debatin për cilat institucione specifike duhet të krijohen, ne vëmë re që është me rëndësi të ketë një kampion të dedikuar të efikasitetit të energjisë brenda administratës për të siguruar që agjenda të shtyhet përpara dhe të koordinojë me ministritë dhe agjencitë tjera. Krijimi i “infrastrukturës së butë” të nevojshme për një program të suksesshëm dhe gjithëpërfshirës të efikasitetit të energjisë, duke përfshirë edhe trajnimin e arkitektëve, kontraktuesve, auditorëve të energjisë, etj., duke miratuar kode dhe standarde, dhe duke siguruar që ato të zbatohen janë ndër detyrat e shumta të rëndësishme të këtij kampioni të efikasitetit të energjisë. Sektori i ndërtimeve është konsumatori më i madh i energjisë. Ndër masat më të rëndësishme të efikasitetit të energjisë që duhet të merren është ajo e hartimit dhe zbatimit të kodeve të ndërtimit, dhe në veçanti standardeve të tyre të efikasitetit termal. Sektori i

153 Duke supozuar çmimin e naftës prej US$ 60/barrelë ose US$ 360 (� 240)/ton.

102

ndërtimeve (banues dhe komercial) është shfrytëzuesi më i madh i energjisë në shumicën e shteteve, duke përfshirë 40 përqind të energjisë së përdorur në shtetet e OECD. Energjia konsumohet me ndriçim, pajisjet elektrike, zierje dhe ngrohje, sistemet e ventilimit dhe të konidicionimit të ajrit. Përderisa në shumicën e shteteve ngrohja bëhet përmes karburanteve të ndryshme që janë shumë më efikase për nga shfrytëzimi i energjisë sesa rryma, në Kosovë rryma përdoret në masë të madhe, qoftë si burim primar, qoftë sekondar i ngrohjes. Potenciali i kursimit të energjisë në sektorin e ndërtimeve është 30 përqind ose më shumë. Besohet që rreth 33 përqind të të gjithë shfrytëzimit të rrymës në Kosovë është për ngrohje të ndërtesave.154 Shfrytëzimi i rrymës për ngrohje është shumë më pak efikas sesa shfrytëzimi i ngrohjes direkte me gaz ose ngrohje qendrore.155 Gjithashtu krijon një barrë të madhe në rrjetin e energjisë elektrike gjatë periudhës së dimrit kur shfrytëzimi është në kulm, dhe në vetvete shpjegon pse Kosova duhet të importojë rrymë. IEA vlerëson që kursimet potenciale nga përmirësimi i shfrytëzimit të ngrohjes, ftohjes, ventilimit dhe ujit të ngrohtë është së paku 30 përqind të shfrytëzimit të zakonshëm deri në vitin 2030 për shtetet e OECD.156 Duke pasur parasysh ndërtimet përgjithësisht të dobëta në Kosovë, mungesën e izolimit dhe temperaturën mesatare të ulët në dimër, potenciali për kursim të energjisë për ngrohje në veçanti mund të pritet të jetë shumë më i madh. Kodet dhe standardet e ndërtimit të vendosen dhe të zbatohen nga Qeveria është një çështje kritike që të arrihet potenciali i kursimit të energjisë për këtë sektor. Masa më e rëndësishme që mund ta marrë Qeveria është të vendosë dhe zbatojë standarde të efikasitetit të energjisë përmes kodeve të ndërtimit për ndërtesat e reja dhe ato të vjetra, kur në këto të fundit të bëhen rinovime të konsiderueshme. Këto kode duhet të rishikohen rregullisht (në konsultim me industrinë dhe arkitektët) dhe të përforcohen duke shfrytëzuar zhvillimet teknologjike. Ato duhet të kërkojnë izolimin optimal, dritaret dhe dyert për klimë bazuar në koston e ciklit të jetëgjatësisë.157 Një çështje që mund ta zgjidhin kodet e mira të ndërtimit (deri në njëfarë mase) është problemi i ndarjes së stimulimit ndërmjet ndërtuesve/blerësve dhe pronarëve/qiramarrësve, sepse e heq mundësinë që të mos ndërtohet ndërtesa efikase për energji, që të kursehet kostoja. Më vonë, natyrisht problemi i stimulimit të ndarë mund të dalë prapë kur teknologjitë më efikase dalin në treg. Mungesa e masave do të ketë efekte negative afatgjata. Nga perspektiva e efikasitetit të energjisë, problemi me ndërtesat është që ato kanë jetë të gjatë, zakonisht nga 50 vjet (ndërtesat komerciale/të shërbimeve) deri në 100 vjet (ndërtesat e banimit). Qarkullimi vjetor i ndërtesave prandaj është vetëm 1-2 përqind të totalit në vit, që është shumë më pak sesa qarkullimi në sektorët tjerë p.sh në industri (15-20 vjet) dhe transport (10 vjet). Prandaj mund të marrë shumë kohë të gjatë për të përfshirë masat e efikasitetit të energjisë në ndërtesa, dhe

154 Burimi: Efikasiteti i energjisë në Ballkanin Perëndimor, AEA, 2009 155 Në termocentralet e vjetruara të Kosovës, rreth 70 përqind të energjisë humbet si nxehtësi e mbetur. Rreth 16 përqind humbet në rrjet para se rryma të arrijë në shtëpinë e konsumatorit. 156 Rekomandimet e politikave të efikasitetit të energjisë të IEA në samitin e G8 2007 157 Izolimi dhe ventilimi i mirë është masa e parë dhe më e rëndësishme e kursimit të energjisë. Mund të zvogëlojë nevojën për ngrohje në një të tretën ose madje një të dhjetën e asaj për të cilën ka nevojë shtëpia mesatare momentalisht.

103

teknologjitë më të fundit të kursimit të energjisë do të inkorporohen vetëm në një përqindje relativisht të vogël të ndërtesave gjatë një viti të dhënë. Qeveria duhet të vendosë dhe të zbatojë kodet dhe standardet e ndërtimit dhe të inkurajojë pronarët e shtëpive të renovojnë ndërtesat ekzistuese me materiale që kursejnë energji. Përderisa tepër me rëndësi, dhe nga pikëpamja e sektorit të energjisë edhe urgjente, këto masa do të kenë kohë të gjatë të zbatimit dhe efektet nuk do të shihen deri disa vite më vonë. Prandaj nuk supozojmë të ketë ndikim të vërejtshëm deri pas vitit 2015.

104

Aneksi G   KEK   Të dhënat kontabël të energjisë  

  2006 2007 2008 2009 2010 Konsumatorët direkt (linja 220/110 kV) 80.1 199.1 473.4 519.4 719.1 Energjia që i dorëzohet distribucionit 3923.5 4134.0 4255.4 4409.2 4336.4 Gjithsej rrjedhat e energjisë në KEK 4003.7 4333.1 4728.9 4928.7 5055.5 Minus: Humbjet teknike (Distribucioni) 693.7 702.3 704.8 771.3 758.3 Minus: Konsumimi i brendshëm 72.7 74.7 107.1 98.7 125.0 Minus: Energjia për zonat e minoriteteve 229.2 326.0 427.0 323.7 0.0 Energjia në dispozicion për shitje (A) 3008.1 3230.1 3489.9 3734.9 4172.2 Minus: Energjia e faturuar (B) 2080.4 2258.1 2780.0 2977.7 3429.8 Equals: Energjia e pallogaritur (vjedhjet) 927.7 972.0 709.9 757.2 742.4 Energjia e faturuar/Energjia në dispozicion (B/A) 0.69 0.70 0.80 0.80 0.82 Energjia e faturuar (� Mln) 129.7 144.7 178.4 191.3 209.0 Energjia e inkasuar (� Mln) 96.2 110.8 134.6 155.4 173.0 Energjia e inkasuar / E faturuar 0.74 0.77 0.75 0.81 0.83 Energjia e painkasuar (GWh) 537.1 529.3 682.9 559.8 590.8 HUMBJET KOMERCIALE: Energjia e pallogaritur (vjedhje) (GWh) 927.7 972.0 709.9 757.2 742.4 Energjia për zonat e minoriteteve (GWh) 229.2 326.0 427.0 323.7 0.0 Energjia e painkasuar (GWh) 537.1 529.3 682.9 559.8 590.8

GJITHSEJ 1693.9 1827.3 1819.8 1640.7 1333.2 Si përqindje e Energjisë në dispozicion për shitje (%) Përjashtuar zonat e minoriteteve 49% 46% 40% 35% 32% Përfshirë zonat e minoriteteve 56% 57% 52% 44% 32% HUMBJET TEKNIKE 17% 16% 15% 16% 15% */ Burimi: KEK. Të dhënat për 2009 dhe 2010 janë të vlerësuara Të dhënat e importit Importi i rrymës (GWh) 393 540 458 500 850 Importi i rrymës (� Mln) 21 45 52 49 72 Çmimi për MWh (�) 54.11 83.66 112.52 98.00 85.00

105

Harta