La financiación de las políticas sociales Oscar Cetrángolo CEPAL Taller “Financiación de las políticas sociales” III Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL

La financiación de las políticas La financiación de las políticas socialessociales

Oscar CetrángoloCEPAL

Taller “Financiación de las políticas sociales” III Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL

México DF, 23 - 25 de junio de 2008

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Tres dimensiones del problema

Macro: solvencia y restricción fiscal

Sectorial: financiamiento y organización de la salud y educación

Micro: financiamiento y autonomía de unidades microeconómicas (escuela, hospital)


La dimensión macro: solvencia y restricción fiscal

Nuevo espacio fiscal para el financiamiento del

gasto social

Asignación del presupuesto y rigideces

Inversión o gasto


El nuevo “espacio fiscal”

El nivel de carga tributaria total resulta inadecuado para el

financiamiento público, lo que estaría indicando, por parte

de la sociedad de los países de la región, una preferencia

de intervención gubernamental no consistente con los

recursos transferidos al sector público por las familias.

Durante los últimos años, el fuerte crecimiento de los

recursos, acompañado por una política de contención del

gasto, determinó un importante superávit primario y

tendencias hacia el equilibrio global.


Presión tributaria (sin Seguridad Social), Gasto y resultados del Gobierno Central

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

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Ingresos tributarios sin SS Resto de ingresos Gastos totales Resultado primario Resultado global


Presión tributaria por países en 1990 y 2005

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Argentina Uruguay

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Rep. Dominicana

HondurasChile

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Costa RicaEcuador

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- presión tributaria año 1990 -

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-

PAISES EN QUE LA

PRESION AUMENTÓ

PAISES EN QUE LA

PRESION BAJÓ


Carga tributaria y desarrollo económico

A diferencia de lo usualmente mostrado en los estudios

que comparan la presión tributaria de países en distintas

regiones del planeta, en América Latina, aquellos que

muestran un mayor nivel de PIB por habitante no

coinciden con los de mayor presión tributaria.

De los seis países con más de 8000 u$s por habitante

(medido en precios de paridad) sólo Argentina, Brasil y

Uruguay se encuentran entre los de mayor presión; Chile

presenta un nivel de carga intermedio, mientras que

Costa Rica y México recaudan menos de 15% del PIB.


Carga tributaria y PIB por habitante (medido en PPP)

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Presión tributaria 2005 (eje izquierdo) PIB per cápita 2004 (eje derecho)


Carga tributaria y desigualdad

Tampoco son los países menos desiguales

(Uruguay, El Salvador, Costa Rica y Venezuela)

los que presentan mayor presión tributaria. La

tributación, entonces, no ha sido la explicación

de una mejor distribución del ingreso, ni tampoco

parece ser que la mejor distribución del ingreso

esté asociada a una mayor capacidad para

cobrar efectivamente los impuestos.


Ingresos tributarios y coeficiente de Gini. Año 2005

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Presión tributaria 2005 (eje izquierdo) GINI 2005 (eje derecho)


Estructura tributaria de América Latina en relación con países más desarrollados

De una primer aproximación se puede adelantar que la estructura

tributaria de los países latinoamericanos es más regresiva que la

correspondiente a las economías desarrolladas, lo que afecta

negativamente la distribución de la renta y constituye uno de los

factores que hace de América Latina una de las regiones más

desiguales del planeta. Resulta llamativo que el nivel de imposición

general a los consumos (el de características más regresivas)

resulta ser muy similar entre los países de la región y los del mundo

desarrollado. La diferencia entonces se encuentra en el pobre

desempeño de la imposición a la renta y la correspondiente a la

seguridad social (impuestos de características más progresivas o

proporcionales).


Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% PIB)

Región TOTALRentas y

Ganancias de Capital

PropiedadOtros

directosSubtotal Directos

Bienes y Servicios y trans. Int.

OtrosSeguridad

Social

América Latina 17,0 3,8 0,8 0,2 4,8 9,4 0,5 2,3OCDE 36,4 12,9 2,0 0,3 15,2 11,5 0,2 9,3 EU 15 40,1 13,7 2,1 0,4 16,2 12,1 0,3 11,3 EEUU 26,8 12,5 3,0 0,0 15,5 4,6 0,0 6,6 Japón 26,4 8,5 2,6 0,0 11,1 5,3 0,1 10,0


Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación directa (en % del PIB)

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A la renta y gcias. de capital A la propiedad y otros directos Contribuciones a la SS

Generales sobre bs. y serv. Específicos sobre bs. y serv. Al comercio y transacc. Internac.

Otros indirectos


Otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria

Muchos de los países de la región tienen fuentes de

financiamiento no tributarias que son de suma

importancia. Venezuela, Bolivia, México, Ecuador, Chile

y Paraguay son claros ejemplos de situaciones en donde

los recursos naturales brindan ingresos fiscales de tal

importancia que han relevado a sus gobiernos de la

necesidad de afianzar la recaudación tributaria. En

Panamá deben considerarse los recursos del Canal.


Ingresos tributarios y no tributarios

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Presión tributaria 2005 (eje izquierdo) Resto de ingresos 2005 (eje izquierdo) GINI 2005 (eje derecho)


¿Cómo usar el nuevo espacio fiscal? Rigideces

Las rigideces fiscales son restricciones institucionales que limitan la capacidad de modificar el nivel o estructura del presupuesto público.

Esas restricciones institucionales pueden tener diferente sustento normativo, pudiendo estar consagradas en las constituciones, leyes u otro tipo de norma o ser el producto de limites políticos al manejo presupuestario.

Adicionalmente, la definición de las rigideces debe hacer mención a un determinado período de tiempo. En el corto plazo, la casi totalidad del presupuesto es de carácter rígido. En el lago plazo, todo el presupuesto cobra mayor flexibilidad.

Existen condiciones particulares en los que las rigideces pasan a ser un problema de segundo orden.


Causas de rigideces

Sistemas de seguridad social

Relaciones intergubernamentales

Recursos extraordinarios

Inversión en infraestructura

Otro gasto social

Servicios de la deuda

Cláusulas de ajuste endógeno

Restricciones políticas

Otras


Rigideces derivadas del pago de la deuda (información correspondiente a 2005)

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Deuda pública en % del PIB Pago de Intereses de deuda en % del gasto total


Clasificación de rigideces

Rigidez por Rasgo dominante Tipo de rigidez

Recurso Gasto Seguridad social X X Principio del

beneficio Financiamiento de infraestructura X Sistema de reparto (coparticipación) de impuestos

X

Asignación sin condicionar X Asignación condicionada sin contraparte X

Organización federal

Asignación condicionada con contraparte X Regalías X Privatizaciones X

Excepcionalidad del recurso

Programas alivio de la deuda X Bien meritorio Establecidas en Constitución u otra norma legal X

definiciones más o menos genéricas X garantías de provisión asegurada X

Definiciones políticas vinculadas al gasto social Gastos prioritarios X

Poder Judicial X Gasto en defensa X Educación religiosa y otras transferencias X

Otras definiciones o restricciones políticas

Incentivos al personal X X Pago de servicios de la deuda X Cláusulas de ajuste de salarios, haberes y otras X

Restricción macroeconómica

Política anticíclica X Implícitas Diferentes tipos de gastos tributarios X


Rigideces en la asignación del espacio fiscal

La rigidez como forma de evadir la restricción fiscal

Inversión pública y rigideces de corto plazo

Significado del gasto social como inversión







Dimensión sectorial: organización y financiamiento

Modo en el que el financiamiento de la salud y educación define la organización y el acceso a los servicios.

Aspecto central en términos de cohesión social Temas más importantes:

Descentralización de salud y educación Financiamiento contributivo y fragmentación de la

salud


Descentralización fiscal

Existe una tensión entre: Cohesión social Descentralización del gasto social Sostenibilidad fiscal global y de los

gobiernos subnacionales

Se requiere una nueva perspectiva que ayude a jerarquizar los argumentos y acercar soluciones a casos particulares.


Heterogeneidad de procesos y motivaciones

Países federales y unitarios

Procesos durante gobiernos no democráticos:

Reformas sectoriales (Chile)

Necesidades financieras del gobierno central (Argentina)

Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil)

Reformas políticas en democracia (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú)


PIB (PPP) por habitante y descentralización. Ordenado por IDH

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PIB PPP per capita 2005

% de descentralización


Ausencia de correspondencia fiscal plenaRelación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país - 2004

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Ausencia de correspondencia fiscal plenaRelación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país - 2004

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Imposibilidad de correspondencia fiscal: potestades tributarias

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20%

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Brasil(2003)35,8%

México(2000)17,0%

Colombia(1999)16,9%

Argentina(2005)26,9%

Nicaragua(2003)16,7%

Uruguay(2001)18,4%

Chile(2004)18,7%

Honduras(2002)17,2%

Perú(2004)15,2%

Guatemala(1999)9,5%

Central Intermedio Local

Presión trib. en % => del PIB


Necesidad de transferencias

Sabiendo que:

La descentralización del gasto social afecta la equidad

No hay posibilidad de corresponsabilidad fiscal plena

Sistema de transferencias se requiere para:

Corregir desequilibrios verticales

Corregir desequilibrios horizontales

Incorporar incentivos consistentes con políticas sectoriales que atiendan la equidad


Transferencias básicas: Autonomía local o política sectorial

Repartos entre la Nación y gobiernos intermedios (Argentina, Venezuela)

Reparto entre la Nación y diferentes niveles de gobierno subnacional (Brasil)

Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales (México, Perú). Problemas de inestabilidad temporal.

Sistemas con excepciones (Municipios con puerto en Honduras)

Reparto horizontal (Chile) Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos

subnacionales (Universidades en Bolivia) Reparto de fondos provenientes del alivio de la deuda (Bolivia)


Criterios de distribución: devolver o distribuir

Coeficientes fijos (Argentina) Según indicadores generales con diferente

grado de complejidad (México, Guatemala, Perú, Honduras)

Según indicadores sectoriales (Colombia) De transición (Nicaragua, Colombia)


Condicionamiento en las transferencias

Condicionalidades generales (Bolivia, El Salvador, Uruguay)

Condicionalidades específicas (Brasil, Argentina, Guatemala)

Sistema general de transferencias con uso condicionado (Colombia, México). ¿Recentralización?

Incentivos específicos (Fondo Hondureño de Inversión Social, Plan Nacer Argentina) ¿Posibilidad de premios y castigos en el gasto social?


Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

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Gasto público exclusivo Gasto público Seguro social

Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho)

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Simultáneamente está cayendo la cobertura contributiva

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PAISES EN QUE LA

COBERTURA MEJORÓ

PAISES EN QUE LA

COBERTURA EMPEORÓ

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: Cobertura en 1990 y 2002(% de ocupados que cotiza)


Presión tributaria por países en 1990 y 2005

Brasil

Argentina Uruguay

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PAISES EN QUE LA

PRESION AUMENTÓ

PAISES EN QUE LA

PRESION BAJÓ


América Latina: tipos de sistemas según interacción entre financiamiento público y cotizaciones de la seguridad social en el sector de la salud

Tipo (1)

Países con financiamiento de la salud en base a rentas generales

Tipo (2)

Países con integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social

Tipo (3)

Países sin integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social en el financiamiento de la salud

La estructura de la prestación es heterogénea entre prestadores públicos y privados

En todos los casos hay algún grado de separación explícita de funciones de financiamiento y provisión. También varía el nivel de integración en el financiamiento.

La estructura de la prestación es heterogénea: existen distintos tipos de vinculación entre el sector público y privado.

Provisión pública y privada: Bahamas, Barbados, Bélice, Brasil, Dominica, Granada, Haití*, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Surinam,e Trinidad y Tobago, Venezuela.

Provisión sólo a través del sistema público: Cuba

Tipo 2A: Integrado con mantenimiento del financiamiento contributivo y nivel único de cobertura a a cargo de la seguridad social: Costa Rica.

Tipo 2B: Integrado con cobertura diferenciada entre financiamiento contributivo y no contributivo: Colombia, Antigua y Barbuda, Rep. Dominicana.

Tipo 2C: Modelo dual con integración parcial: Chile.

Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay







Dimensión micro del financiamiento del gasto social

Uso del financiamiento para definir el gobierno del sistema

Financiamiento como incentivo para hacer más eficiente al sistema

Autonomía de las unidades de producción microeconómicas (escuela, hospital)


Dimensión micro: Temas centrales por su impacto en cohesión social

Grado de autonomía vs. Equidad Asignación de recursos a escuelas y hospitales públicos o

privados (!): Presupuestos históricos Pagos de gastos salariales Pagos por servicios Pagos por capitación

Existencia de recursos propios (cooperadoras escolares, cargos al usuario en salud como regulador de la demanda). Mecanismos de redistribución y justificaciones de su existencia


Reflexión final

Tres dimensiones son producto de una abstracción útil para este abordaje

La realidad es mucho más amplia y compleja

Exige trabajo intersectorial donde cada una de las partes tiene que conocer el funcionamiento de las restricciones ajenas


¡Muchas gracias!

[email protected]

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