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1. AMÉRICA LATINA, PRINCIPALBANCO DE PRUEBASDE LA ESTRATEGIA DE LA OITPARA LA ELIMINACIÓNDEL TRABAJO INFANTIL

Las datos difundidos por la OIT enmayo de 2006 a través de su segundoinforme global sobre trabajo infantil,

titulado La eliminación del trabajo infantil:un objetivo a nuestro alcance1, ponen de ma-nifiesto con absoluta claridad que AméricaLatina constituye la región líder a nivelmundial en la lucha contra esta lacra social.

Para tomar cuenta de hasta qué puntoesta afirmación es exacta basta con repararen que el descenso del 11 por ciento experi-mentado en el número de niños y niñas tra-bajadores a nivel mundial entre los años 2000y 2004, del que da cuenta el citado informe,encuentra su explicación principal, si no úni-ca, en la espectacular caída de la tasa de acti-vidad infantil en los países de América Lati-na, que alcanzó durante dicho período un por-centaje próximo al 70 por ciento: los niños yniñas trabajadores disminuyeron, de los 17,4

17REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 72

La implementación de las normasde la OIT en materia de trabajoinfantil en América del Sur:panorama general y resultadosmás relevantes

WILFREDO SANGUINETI RAYMOND *

* Profesor Titular de Derecho del Trabajo y Ca-tedrático Habilitado. Universidad de Salamanca. El pre-sente estudio ha sido elaborado en el marco del Pro-yecto de Investigación "Eliminating Child Labour: ThePlight of the ILO in a Globalized World. A Legal Analy-sis", coordinado por el Departamento de Ciencias Jurí-dicas de la Universidad de Trento y dirigido por los pro-fesores GIUSEPPE NESI y LUCA NOGLER contando con elpatrocinio del Ministerio de Universidades e Investiga-ción Científica de Italia. El autor desea expresar su gra-titud a MANUELA GOÑI ARBIDE, Consejera Técnica Princi-pal del Proyecto de Erradicación del Trabajo Infantil enSudamérica, y ALFREDO VILLAVICENCIO RÍOS, Profesor deDerecho del Trabajo de la Pontificia Universidad Católi-ca del Perú y querido amigo, por su inestimable colabo-ración en el desarrollo de esta investigación.

1 Oficina Internacional del Trabajo, La eliminacióndel trabajo infantil: un objetivo a nuestro alcance - Infor-me global con arreglo al seguimiento de la Declaraciónde la OIT relativa a los principios y derechos fundamen-tales en el trabajo, Publicaciones de la Oficina Interna-cional del Trabajo: Ginebra, 2006.

millones calculados en el año 2000, a 5,7millones cuatro años después, quedandocomo consecuencia de ello el índice de activi-dad reducido, del 16,1 inicial a solamente el5,1 por ciento. Frente a ello, los avances enotras áreas, aunque existentes, no fueron losuficientemente significativos como paraexplicar, siquiera en parte, esta tendencia.Así, por citar solamente las regiones dondeeste problema tiene mayor incidencia, enAsia y el Pacífico, la tasa de actividad infantilpasó en el mismo período del 19, 4 al 18,8 porciento, reduciéndose el número de niños yniñas activos de 127,3 a 122,3 millones; entanto que en el África subsahariana el mismoíndice cayó del 28,8 al 26,4 por ciento, que-dando el número de niños y niñas trabajado-res reducido de 28,8 a 26,4 millones2.

Lo anterior permite entender que, tanto laafirmación del Director General de la OIT,contenida en el mencionado informe, según lacual «ha quedado probada la eficacia» de laestrategia de lucha contra el trabajo infantilde la organización, basada en la «elaboraciónde normas, sustentada por una campaña pro-mocional» y «actividades de sensibilización yasistencia técnica», como incluso la formula-ción de la meta, considerada por el mismocomo «ambiciosa, pero no inalcanzable», de«eliminar las peores formas de trabajo infan-til en los próximos diez años»3, se sustentan,

de manera casi exclusiva, en los resultadosobtenidos en los países de habla hispana delcontinente americano. Sin ellos, como salta ala vista, la OIT no habría tenido más remedioque reiterar en este segundo informe lasobservaciones, de tono menos optimista, con-tenidas en el primero que elaboró sobre estacuestión, titulado de manera más cautelosaUn futuro sin trabajo infantil, que insistía encaracterizar al trabajo infantil como «un pro-blema muy persistente», cuya erradicacióncompleta no había sido todavía conseguida enningún sector económico o área del globo4.

Así las cosas, el conocimiento de la expe-riencia de los países de América Latina enmateria de erradicación del trabajo de losniños y adolescentes, así como la evaluacióndel papel que para la obtención de los resul-tados antes mencionados ha tenido la laborde promoción y asistencia técnica desarrolla-da por la OIT a través de su programa espe-cializado en prevenir y combatir este proble-ma, el IPEC, constituye, además de una tareaapasionante, un imperativo ineludible si sequiere ponderar en toda su magnitud la efica-cia de los estándares internacionales sobre lamateria impuestos por las normas de la OIT,así como la aptitud de la estrategia desarro-llada por dicha organización para favorecersu efectivo cumplimiento por parte de losEstados.

El presente estudio se propone alcanzareste objetivo centrando su atención en laexperiencia de los países de América del Sur.Con este fin, serán presentados en las seccio-nes siguientes, tanto la situación de la regiónal momento de iniciarse las actividades delIPEC y la estrategia diseñada por éste parahacerle frente, como los principales logrosalcanzados desde entonces por los Estados

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2 No debe perderse de vista, con todo, que estosdatos, que aparecen detallados en las páginas 5 a 10 delinforme citado en la nota anterior, son estimacionessobre la cantidad de niños trabajadores existente en elmundo, realizadas a partir de la extrapolación de la infor-mación disponible en un número limitado de países.Como tales son susceptibles de precisiones y matizacio-nes cuando se los confronta con información o estima-ciones más precisas obtenidas sobre el terreno, comohabrá ocasión de comprobar en la parte final de este tra-bajo. Los resultados completos de dicho estudio, asícomo la metodología de cálculo empleada, pueden serconsultados en F. HAGERMAN, Y. DIALLO, A. ETIENNE y F.MEHRAN, Global child labour trends 2000-2004, Geneva:Publications of the Internacional Labour Office, 2006.

3 Ambas afirmaciones en Oficina Internacional delTrabajo, La eliminación del trabajo infantil, cit., p. ix.

4 Oficina Internacional del Trabajo, Un futuro sin tra-bajo infantil - Informe global con arreglo al seguimiento dela Declaración de la OIT relativa a los principios y dere-chos fundamentales en el trabajo, Publicaciones de laOficina Internacional del Trabajo: Ginebra, 2002, p. 23.

con el apoyo de la organización. Finalmente,a la luz de esta información, así como de lasevidencias disponibles sobre la persistenciadel fenómeno en la región, se podrán de mani-fiesto inmensos desafíos que, a pesar de todo,plantea en la actualidad la erradicación deltrabajo infantil en el continente americano.

2. EL IPEC, CATALIZADORDE LA ACCIÓN DE LOS GOBIERNOSDE LA REGIÓN CONTRA EL TRABAJOINFANTIL

Como es de sobra conocido, la lucha contrala explotación laboral de los niños a través dela adopción por parte de los Estados de medi-das específicas en tal dirección no constituyeun objetivo implantado de forma novedosa en1999 por el Convenio 182 relativo a la prohi-bición de las peores formas de trabajo infantily la acción inmediata para su eliminación5.Antes bien, además de formar parte de lamisión de la OIT desde su creación, apareceplasmado de manera expresa y con alcancegeneral dentro de las normas internacionalesdel trabajo al menos desde el año 1973, cuan-do el Convenio 138 sobre la edad mínima deadmisión en el empleo6 dispuso a través de suartículo 1 que «todo miembro para el cual estéen vigor el presente Convenio se comprometea seguir una política nacional que asegure laabolición efectiva del trabajo de los niños yeleve progresivamente la edad de mínima deadmisión al empleo o al trabajo a un nivel quehaga posible el más completo desarrollo físicoy mental de los menores».

A pesar de ello, el trabajo infantil no hasido percibido dentro de las sociedades de

América del Sur como un problema a erradi-car sino en etapas muy recientes. En efecto,frente a la valoración crítica del fenómenodifundida desde el inicio de sus actividadespor la OIT, ha primado tradicionalmente enel continente una visión complaciente �eincluso favorable� del mismo, basada en suconsideración «como una solución a la preca-ria situación económica de miles de familias ycomo un espacio de formación y adquisiciónde valores para las personas menores deedad»7.

Es seguramente esta cultura tolerante yhasta cierto punto justificadora del trabajo delos menores, compartida históricamente tan-to por las instancias gubernamentales comopor las organizaciones de trabajadores yempleadores y la sociedad en su conjunto, laque explica que en una fecha tan tardía comoel año 1996, que es cuando inicia sus activi-dades el IPEC en la mayor parte de la región,el Convenio 138 sobre edad mínima de admi-sión en el empleo hubiese alcanzado en Amé-

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5 Fecha de adopción: 17 de junio de 1999. Fechade entrada en vigor: 19 de noviembre de 2000. En ade-lante Convenio 182 sobre peores formas de trabajoinfantil.

6 Fecha de adopción: 26 de junio de 1973. Fechade entrada en vigor: 19 de junio de 1976. En adelanteConvenio 138 sobre edad mínima de admisión en el tra-bajo.

7 Como apunta el Programa IPEC América Latina y elCaribe, La acción del IPEC contra el trabajo infantil enAmérica Latina y el Caribe 1996-2004, Publicaciones de laOficina Regional para América Latina y el Caribe de laOrganización Internacional del Trabajo: Lima, 2004, p.13, al evaluar la situación del trabajo infantil en la región alinicio de sus actividades. Son muchos los testimonios deesta inclinación a valorar positivamente el trabajo infantilen las sociedades latinoamericanas. Sirvan como muestrade ello las siguientes observaciones, contenidas en el PlanNacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infan-til del Brasil: «el trabajo infantil en Brasil, a lo largo de suhistoria, nunca fue representado como un fenómenonegativo en la mentalidad de la sociedad brasileña». Antesbien, hasta la década de 1980 el consenso estaba orienta-do a considerarlo como «un factor positivo en el caso delos niños que, dada su situación económica y social, vivíanen condiciones de pobreza, de exclusión y de riesgosocial». Es más, «tanto la elite como las clases más pobrescompartían plenamente» esta forma de encarar el fenó-meno. Puede consultarse, Ministerio de Trabajo y Empleodel Brasil, Plan Nacional de Prevención y Erradicación delTrabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente, Bra-silia: Secretaría de Inspección del Trabajo, 2004, p. 20.Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/pagina.php?seccion=238pagina=102(último acceso el 20/04/2007).

rica del Sur la irrisoria cifra de dos ratifica-ciones8. Como salta a la vista, el desinteréspor incorporar a los ordenamientos jurídicosnacionales este instrumento, a pesar de quedentro de él se incluyen diversos mecanismosque hacen posible su aplicación condicionaday progresiva por parte de los países de menordesarrollo económico9, no puede ser valoradosino como expresión de la no consideración dela abolición del trabajo de los niños como unobjetivo prioritario dentro de las agendaslegislativas de los países, en consonancia conla conciencia social dominante sobre la cues-tión.

Consecuencia natural de esta valoracióndel fenómeno, en cuya raíz se sitúan tantocondicionamientos económicos como ideológi-cos, ha sido también la escasez crónica �y enalgunos casos simplemente ausencia� deinformación, tanto cualitativa como cuantita-tiva, sobre sus caracteres y dimensión. Asícomo la inexistencia de programas y políticasgubernamentales que, en la línea de lo acon-sejado por el Convenio 138, buscasen hacerlefrente a través de medidas concretas. Simple-mente, como se ha afirmado, el tema del tra-bajo infantil «no figuraba en las agendas deGobierno» de la región10. Es más, tampococonstituía una reivindicación de las organiza-ciones de trabajadores. Ni de la ciudadaníaen su conjunto, entre la cual primaba másbien «cierta conformidad» o incluso «acostum-bramiento al trabajo infantil»11.

Si a lo anterior se le añaden los problemasestructurales que caracterizan a la regiónsometida a examen y los negativos efectos dela crisis económica que azotaría los países quela componen a partir de los años ochenta, noes difícil concluir que América del Sur consti-tuía un territorio especialmente abonado, nosólo para la existencia, sino para la prolifera-ción, del trabajo infantil, sin que además laOIT se encontrase en principio en condicionesde hacer nada, o casi nada, para remediarlo,al estar basado su modus operandi en la adop-ción voluntaria por parte de los Estados denormas internacionales reguladoras de están-dares mínimos de protección. Una decisiónque, al menos en relación con el Convenio 138sobre edad mínima de admisión al trabajo,dichos Estados no parecían, al menos en prin-cipio, especialmente dispuestos a adoptar.

Y de hecho así ocurrió a lo largo de la déca-da de los ochenta y buena parte de los noven-ta, años en los cuales las denuncias sobre elincremento del trabajo de los menores, enmuchos casos en condiciones de grave explo-tación, se hicieron cada vez más frecuentes entodos los países, llegando en muchos casos atener un fuerte impacto mediático12. El resul-tado fue un lento pero constante proceso decuestionamiento de la percepción vigente

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8 La de Uruguay, llevada a cabo el 2 de junio de1977, y la de Venezuela, que tuvo lugar el 15 de julio de1987.

9 Piénsese, en especial, en el apartado 4 del artículo2, de acuerdo con el cual, todo Estado miembro «cuyaeconomía y medios de educación estén insuficiente-mente desarrollados podrá», previa consulta, «especifi-car inicialmente una edad mínima de catorce años».

10 Programa IPEC América Latina y el Caribe, Laacción del IPEC contra el trabajo infantil, cit., p. 74.

11 Como apunta el Plan Nacional de Prevención yErradicación del Trabajo Infantil del Perú. Vid. en tal sen-tido, Comité Directivo Nacional para la Prevención yErradicación del Trabajo Infantil, Plan Nacional de Pre-

vención y Erradicación del Trabajo Infantil, Lima: Minis-terio de Trabajo y Promoción del Empleo del Perú,2005, p. 5. Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/pagina.php?seccion=238pagina=102 (último acceso el20/04/2007).

12 Como relata para el caso del Brasil el Plan Nacio-nal de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, cit.,p. 23, entonces «vinieron a la superficie las denunciasinternacionales en las cuales Brasil fue apuntado comouno de los países con los mayores índices de desigual-dad económica y mayor injusticia social. El �país delfuturo� de los años sesenta fue substituido por el `paíssin futuro� del final de siglo, cuya tarjeta postal fue el ros-tro de los niños de la calle en Copacabana o en la Ave-nida Paulista, la miseria de los niños trabajando en loscañaverales, el dolor de los niños en las minas, la situa-ción de penuria en el empleo informal urbano, la ina-ceptable explotación sexual, la miseria de los adolescen-tes en las villas de emergencia y en las prisiones».

sobre el trabajo de los niños, primero desdeinstancias internacionales, pero más adelan-te desde espacios cada vez más amplios de lapropia sociedad civil dentro de los países afec-tados. La extensión y el agravamiento delproblema terminaron, de este modo, porgenerar las condiciones para el surgimientode una visión crítica del mismo, sustitutivade la hasta entonces dominante.

A esta crisis del paradigma tradicional deencaramiento del trabajo infantil vino asumarse otro hecho que contribuiría demanera decisiva a traducir el descontentoexistente en medidas concretas de lucha con-tra este lacerante problema. En este caso, elcambio que vino tuvo su origen en la OIT.Seguramente consciente de la ineficacia delsistema de aplicación y control del cumpli-miento de las normas internacionales del tra-bajo para plantar cara al problema de laexplotación laboral de los niños, en especialcuando los Estados carecen de medios y expe-riencia sobre la materia o albergan dudassobre la conveniencia de dar este paso, laOrganización optó por crear en 1992 un pro-grama especial de cooperación técnica, dirigi-do a asesorar y apoyar las acciones de losEstados, las organizaciones de trabajadores yempleadores y la sociedad civil dirigidas a laabolición del trabajo infantil. Se trata delPrograma Internacional para la Eliminacióndel Trabajo Infantil (IPEC). Este programainició sus actividades en la región el mismoaño de su creación, mediante la suscripciónde un Memorandum de Entendimiento con elGobierno de Brasil. No obstante, cuatro añosdespués las extendería a la totalidad de lospaíses de América del Sur con el fin de propi-ciar una respuesta conjunta al problema anivel regional.

Los cambios experimentados en dicharegión a lo largo de la última década, de losque dan cuenta las cifras aludidas en el apar-tado anterior de este estudio, son el resultadodel encuentro entre la nueva percepción entorno al problema del trabajo infantil emer-gente en los países de la región a partir de los

años noventa y la labor de apoyo y asistenciatécnica desarrollada por el IPEC a partir deentonces.

Ahora bien, el objetivo del IPEC no es,como resulta evidente, erradicar con suactuación el trabajo infantil, sino contribuiral avance del proceso de eliminación del mis-mo mediante el impulso de la acción de losEstados y la sociedad civil. Su estrategia sebasa, por ello, en el fortalecimiento de lascapacidades nacionales mediante el recurso ala cooperación técnica y financiera. Esto sig-nifica que la actuación del IPEC tiene comopresupuesto ineludible la existencia de lavoluntad política y el compromiso de los Esta-dos de hacer frente al problema de la explota-ción laboral de los menores13. Un presupues-to que, si bien en etapas anteriores no apa-recía con toda claridad, empezará a emergeren la región en los años noventa, haciendoposible el desarrollo de planes y programasconcretos en todos los países de la región.

Partiendo de esta base, la estrategia defortalecimiento de las capacidades nacionalesdel IPEC se ha venido articulando en laregión alrededor de dos instrumentos funda-mentales. El primero de ellos está represen-tado por la promoción de la conformación deestructuras nacionales estables que permi-tan trabajar de manera sostenida en el diseñoy puesta en práctica de políticas nacionalesde erradicación del trabajo infantil. A estosefectos el IPEC ha venido prestando apoyopara la conformación en el conjunto de lospaíses de América del Sur de comités nacio-nales de lucha contra el trabajo infantil, por



13 Según se apunta en Programa IPEC América Lati-na y el Caribe, La acción del IPEC contra el trabajo infan-til, cit., p. 37. No debe perderse de vista que el compro-miso de avanzar en la erradicación del trabajo infantilcorresponde a los Estados miembros suscriptores de losconvenios internacionales sobre la materia y no a la OIT,a la que compete más bien controlar su efectivo cumpli-miento y, en todo caso, apoyar con medidas concretaslas acciones que los mismos decidan emprender con talfin.

lo general presididos por los ministerios detrabajo y compuestos por representantes delas demás instancias gubernamentales conresponsabilidades sobre la materia y sectoresdiversos de la sociedad civil, como las organi-zaciones de trabajadores y empleadores ydiversas organizaciones no gubernamentalescomprometidas con el tema. El objetivo prin-cipal de estos comités es, a su vez, proceder aldiseño, contando para ello nuevamente con laasistencia del IPEC, de planes nacionales deprevención y erradicación del trabajo infan-til, que concreten las medidas de carácterlegislativo, administrativo y promocional quedeberán ser acometidas con el fin de avanzaren la consecución de dicho objetivo y establez-can los mecanismos necesarios para su pues-ta en práctica, seguimiento y evaluación. Elresultado del proceso debe ser, en consecuen-cia, la elaboración y ejecución de una auténti-ca estrategia nacional de erradicación del tra-bajo infantil, en línea con los compromisosque corresponde asumir a los Estados deacuerdo con los Convenios 138 y 182.

Con todo, a este primer instrumento, en elque prima la faceta del IPEC como instanciade cooperación técnica, se añade otra segun-da y decisiva herramienta, de carácter muydistinto a la anterior. Se trata de la puesta enpráctica de programas de atención directa alos niños y niñas trabajadores y sus familias.En este caso, de lo que se trata es de desarro-llar experiencias concretas de prevención deltrabajo infantil en sectores de riesgo, asícomo de retiro efectivo de menores que sonobjeto de explotación laboral, con especialatención a los afectados por las peores formasde trabajo infantil, tal y como vienen defini-das por el Convenio 182. El objetivo de estosprogramas, que son ejecutados por lo generalpor instituciones especializadas contando conla asistencia técnica y financiera del IPEC, esdoble. De un lado, conseguir apartar de laexplotación laboral a contingentes concretosde niños y niñas afectados por ella o en riesgode caer en esta situación. Pero, del otro, tam-bién aplicar procedimientos y métodos de

intervención susceptibles de ser utilizadoscon eficacia en la lucha contra este perniciosofenómeno. Desde esta perspectiva, la utilidadde estos programas no se mide sólo �y quizáni siquiera principalmente� en términos delnúmero de niños «prevenidos» o «retirados»,sino del efecto demostrativo que los mismosposeen, al poner de manifiesto, tanto que laerradicación efectiva del trabajo infantil sepuede conseguir incluso en los escenarios demayor dificultad, como la manera como debeprocederse para alcanzar ese objetivo antesituaciones concretas14.

La medida en que esta estrategia de dobleentrada puede ser considerada acertadapodrá ser apreciada una vez que se pongan demanifiesto las acciones en las que se ha con-cretado en los últimos años, así como losresultados que su aplicación a dado en laregión. Temas, estos últimos, a los que sededica la siguiente sección de este estudio.

3. LA PUESTA EN PRÁCTICADE UNA POLÍTICA DIRIGIDAA LA ERRADICACIÓN DEL TRABAJOINFANTIL: PRINCIPALES AVANCESA NIVEL REGIONAL

Sobre la genérica obligación de los Estadosde «seguir una política nacional que asegurela abolición efectiva del trabajo de los niños»mediante la previsión de «todas las medidasnecesarias» para la consecución de este obje-tivo, a la que hace alusión el Convenio 138sobre edad mínima de admisión en el trabajoen sus artículos 1 y 9, ha incidido posterior-mente el Convenio 182 sobre las peores for-mas de trabajo infantil, precisando y aclaran-do cuáles han de ser sus alcances, así comosus principales instrumentos, bien que no concarácter general sino en relación con las par-

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14 Para una completa presentación de la estrategiadel IPEC en la región, de la que se ha ofrecido aquí unasíntesis, puede consultarse Programa IPEC América Lati-na y el Caribe, La acción del IPEC contra el trabajo infan-til, cit., especialmente pp. 9-10, 19-20, 37 y 88-89.

ticulares formas de explotación laboral de losniños a las cuales viene referido.

Dado su peculiar objeto, este convenio esbastante más riguroso que el anterior encuanto al compromiso requerido a los Esta-dos, en la medida en que ya desde su artículo1 exige que las actuaciones que los mismoshabrán de poner en marcha con el fin de ase-gurar la «prohibición y eliminación de laspeores formas de trabajo infantil» sean«inmediatas y eficaces» y se adopten «concarácter de urgencia». Asimismo, este conve-nio se ocupa de indicar con bastante más pre-cisión en qué han de consistir dichas medi-das. En este sentido, una esquematización delas mismas permite distinguir hasta tres pla-nos distintos de concreción, íntimamenterelacionados entre sí. En primer lugar está laadopción de decisiones normativas encami-nadas a la consecución de un triple objetivo:a) la prohibición de las consideradas comopeores formas de trabajo infantil (artículo 1);b) la determinación, en consonancia con loanterior, de los trabajos peligrosos, comomodalidad particular de trabajo infantilespecialmente reprobable, caracterizada porsu capacidad para dañar «la salud o la seguri-dad o la moralidad de los niños» (artículo 4); yc) el establecimiento de sanciones, inclusopenales, dirigidas a asegurar el respeto dedicha legislación (artículo 7). A lo anterior seañade, como segundo plano de actuación, lacreación de «mecanismos apropiados paravigilar la aplicación» de las disposicionesadoptadas en cumplimiento del mismo (ar-tículo 5). Ésta es una obligación a la que esposible atribuir un doble significado: a) eldiseño de instrumentos que permitan «reco-pilar y mantener actualizados datos estadís-ticos sobre la naturaleza y el alcance del tra-bajo infantil»15, y b) el establecimiento de sis-temas eficaces de supervisión y control. El

esquema se completa, finalmente, con lapuesta en marcha de «programas de acción»encaminados a la eliminación del trabajoinfantil y, dentro de él, sus peores formas(artículo 6). Unos programas que, de acuerdocon el artículo 7 del convenio, deberán en todocaso incluir «medidas efectivas» y de «plazodeterminado» dirigidas a: a) «impedir la ocu-pación de niños» en dichas actividades (pre-vención); b) «prestar la asistencia directanecesaria y adecuada para librar a los niños»de las mismas (retiro); y c) asegurar la reha-bilitación y reinserción de los menores libra-dos de la explotación, garantizándoles «elacceso a la enseñanza básica gratuita» y la«formación profesional» (rehabilitación).

Ahora bien, dado que la «abolición efectivadel trabajo infantil» constituye uno de losprincipios consagrados por la Declaración dela OIT relativa a los Principios y DerechosFundamentales en el Trabajo16, todos losEstados que la integran «tienen el compromi-so que se deriva de su mera pertenencia a laOrganización de respetar, promover y hacerrealidad» dicho objetivo, «aun cuando nohayan ratificado» los convenios internaciona-les que los consagran. Esto significa que elesquema de intervención antes descritoresulta, en principio, exigible igualmente alos Estados que no hayan procedido a incor-porar a sus respectivos ordenamientos lasprevisiones de los convenios en cuestión. Aunasí, resulta evidente que la ratificación dedichos convenios constituye un primer y fun-damental paso hacia la concreción de los obje-tivos que a través de ellos se plasman. Esdecir, un presupuesto sin el cual resulta,como salta a la vista, sumamente difícil queel Estado del que se trate se encuentre encondiciones de avanzar en esa dirección.

En consonancia con lo anterior, lossiguientes epígrafes de la presente sección



15 Conforme apunta el artículo 5.1 de la Recomen-dación 190 sobre la prohibición de las peores formas detrabajo infantil y la acción inmediata para su elimina-ción. Fecha de adopción: 17 de junio de 1999.

16 Fecha de adopción: 18 de junio de 1998. En ade-lante Declaración sobre Principios y Derechos Funda-mentales en el Trabajo.

están dedicados a examinar la manera comolos diferentes Estados de América del Sur,contando con la asistencia y el apoyo delIPEC, han venido dando cumplimiento aestos requerimientos. Desde el de proceder ala ratificación de los correspondientes conve-nios hasta el de adoptar medidas en cada unode los tres planos de actuación antes reseña-dos. Ello permitirá apreciar los avances regis-trados hasta el momento en la región, perotambién las carencias existentes.

3.1. La adaptación legislativa:la ratificación de los conveniosinternacionales sobre trabajoinfantil y adopciónde una legislación nacionalacomodada a sus mandatos

Como se ha observado, aunque no bastepor sí misma para resolver el problema, laadopción de una legislación adecuada consti-tuye un instrumento fundamental para com-batir con eficacia el trabajo infantil17.

Contando con el apoyo y asesoramiento delIPEC, los países de América del Sur han reali-zado en los últimos años un esfuerzo de adap-tación de sus legislaciones, tanto laboralescomo de otra índole, a las exigencias derivadasde la lucha contra la explotación laboral de losmenores. El punto de partida de dicha adecua-ción ha estado representado, como no podíaser de otro modo, por la ratificación de los con-venios fundamentales sobre la materia. Estees un paso que, conforme se ha puesto demanifiesto, los Estados de la región han tarda-do en dar. No obstante, a la fecha, todos ellos,sin excepción alguna, han procedido a ratifi-car, tanto el Convenio 138 sobre edad mínimade admisión al empleo como el Convenio 182sobre peores formas de trabajo infantil18.

Como salta a la vista, esta unanimidad esexpresión de la consideración de la erradica-ción del trabajo infantil, y en particular desus peores formas, como un objetivo compar-tido por todos los países de América del Sur.Éste es un consenso que no ha surgido demanera espontánea, sino como resultado deun proceso de progresivo reconocimiento porparte de los Estados de la problemática plan-teada por este fenómeno, así como de la con-veniencia de adoptar medidas para hacerlefrente. En su desarrollo han jugado un papelfundamental las distintas instancias de coo-peración intergubernamental existentes,tanto a nivel de la región como en ámbitossuperiores, que han hecho posible la gesta-ción de un punto de vista común en torno a lacuestión, a partir de la cual ésta ha podidointroducirse con mayor rapidez en las agen-das sociolaborales de los países. Expresión deeste proceso han sido un conjunto de declara-ciones institucionales, adoptadas por instan-cias diversas, ya se trate de reuniones o con-ferencias de responsables de la infancia, deMinistros de Trabajo o de Jefes de Estado,todas las cuales han coincidido en la condenaal trabajo infantil y en la necesidad de reac-cionar con firmeza contra él, cuyo punto cul-minante se encuentra en el compromiso asu-mido por los Presidentes de 34 países de lasdistintas regiones del continente americano,reunidos en Mar del Plata en noviembre de2005 en la denominada Cumbre de las Amé-ricas, de conseguir la erradicación de las peo-res formas de trabajo infantil en el año202019. Como se afirma desde el IPEC, el alto

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17 M. RODRÍGUEZ-PIÑERO, «Trabajo infantil», Relacio-nes Laborales, núm. 22, 1997, p. 7.

18 Es de destacar que la totalidad de estas ratificacio-nes, con la sola excepción de los dos casos mencionados

antes, han tenido lugar a partir del año 1996, en el que laactuación del IPEC se extendió al conjunto de países de laregión. Y muy especialmente a partir de 1998, cuando laOIT aprobó su Declaración sobre Principios y DerechosFundamentales en el Trabajo. Los últimos Estados en rati-ficar el Convenio 138 han sido Perú y Paraguay, optaronpor hacerlo en 2002 y 2004, respectivamente. En cuantoal Convenio 182, las ratificaciones se iniciaron en el año2000 con Brasil y Ecuador, concluyendo en 2005 con lasadhesiones de Colombia y Venezuela.

19 El listado de estas declaraciones en http://www.oit.org.pe/ipec/pagina.php?seccion=16&pagi-

nivel de ratificación de los Convenios 138 y182 «hubiera sido impensable sin la existen-cia de acuerdos políticos vinculantes para lospaíses obtenidos de las diferentes reuniones yforos regionales»20.

Naturalmente, tanto o más importanteque la ratificación de los convenios o la adop-ción de compromisos internacionales querecojan sus objetivos es la aprobación de nor-mas que incorporen sus previsiones a losordenamientos jurídicos de los respectivospaíses.

La ratificación de los Convenios 138 y 182ha tenido, desde esta perspectiva, la virtuali-dad de desencadenar un proceso de revisiónde la normativa interna reguladora del traba-jo de los menores, al amparo de la cual se hanido eliminando progresivamente aquellasdisposiciones cuya contradicción con el orde-namiento internacional era más evidente.

Este es el caso, antes que nada, de las nor-mas que regulan la edad mínima de admisiónal empleo. Es así como, superando deficien-cias anteriores, todos los países de la regióntienen previstas en la actualidad edadesmínimas respetuosas de los mandatos delConvenio 138. Aún así, debe indicarse que

predominan los países que optan por acoger-se a la excepción prevista en el apartado 4 deartículo 2 de este instrumento y establecenuna edad mínima de 14 años21 frente a aque-llos que la elevan a 15 años22, siendo sola-mente uno �bien que especialmente significa-tivo por su elevado volumen de poblacióninfantil� el que opta por fijarla en los 1623. Elobjetivo de tender hacia una elevación pro-gresiva de la edad mínima de admisión en elempleo, apuntado por el artículo 1 del Conve-nio 138, no aparece de este modo, al menos demomento, en la agenda de la mayor parte delos países de la región, que se inclinan masbien por hacer valer el menor desarrollo de sueconomía y medios educativos para fijar lamenor de todas las posibles.

Es más, a pesar de esta deliberada laxitud,tampoco es posible afirmar que dicha adecua-ción sea completa, toda vez que en los Infor-mes de la Comisión de Expertos en la Aplica-ción de Convenios y Recomendaciones de losúltimos años puede apreciarse con claridadque existen Estados cuya legislación no cum-ple con todo el rigor que sería necesario lasexigencias del Convenio 138. Este es el casode Argentina, a la que la Comisión ha reco-mendado de manera reiterada que asegure laaplicación de las previsiones de dicho conve-nio a los niños que desempeñan actividadespor cuenta propia y permita la realización detrabajos ligeros solamente a las personas deedades comprendidas entre los 12 y los 14años24; el de Bolivia, a la que se ha exigido



na=159. El texto de la Declaración de Mar del Plata estádisponible en http://www.summit-americas.org/defaults-htm (último acceso, en ambos casos, el18/04/2007).

20 Programa IPEC América Latina y el Caribe, Laacción del IPEC contra el trabajo infantil, cit., p. 20. Eneste documento se destacan como reuniones que han«marcado hitos importantes» en este proceso la PrimeraReunión Iberoamericana Tripartita de Nivel Ministerialsobre Erradicación del Trabajo Infantil, realizada en Car-tagena de Indias (Colombia) en mayo de 1997, en la quese acordó la creación de comités nacionales para la eli-minación progresiva del trabajo infantil, y la X CumbreIberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de losPaíses Iberoamericanos, celebrada en Panamá ennoviembre de 2000, que incluyó entre sus acuerdos losde realizar esfuerzos para conseguir el año 2015 el acce-so universal de los niños a la educación primaria gratui-ta y se instó a los Estados que aún no lo habían hecho aratificar los Convenios 138 y 182.

21 Este es el caso de Argentina, Bolivia, Ecuador,Paraguay, Perú y Venezuela.

22 En concreto, Chile, Colombia y Uruguay.23 Se trata, evidentemente, de Brasil, para el que

entró en vigor en 1999 la Enmienda Constitucional núm.20, de 8 de diciembre de 1998, que prohibió cualquiertrabajo a los menores de 16 años, con la sola excepciónde los vinculados a la condición de aprendiz, que pue-den realizarse a partir de los 14.

24 Oficina Internacional del Trabajo, Informe de laComisión de Expertos en Aplicación de Convenios yRecomendaciones. Conferencia Internacional del Traba-jo, 93ª reunión, 2005, Publicaciones de la Oficina Inter-

también reiteradamente que adopte medidaspara impedir el trabajo en empresas de losmenores de 14 años en el marco de programasde aprendizaje25; o el de Venezuela, cuyoGobierno ha sido instado a tomar las decisio-nes pertinentes con el fin de evitar que losmenores de 18 años sean autorizados, másallá de las excepciones previstas por el propioconvenio, a realizar trabajos peligrosos26.

La completa adecuación normativa a losestándares internacionales en materia detrabajo infantil exige, no obstante, bastantemás que la elevación de la edad mínima deadmisión en el trabajo. Ésta requiere, adicio-nalmente, reformar la legislación interna conel fin de convertirla en un instrumento parala represión de los trabajos prohibidos a losmenores, con especial a sus peores formas.Éste es un proceso que demanda, como salta ala vista, un esfuerzo de adaptación bastantemás intenso, que precisa de la revisión, nosólo de las normas laborales, sino también dela legislación civil, penal, administrativa eincluso educativa y sanitaria, con el fin deconseguir un tratamiento coherente del fenó-meno en todas las esferas del ordenamientojurídico.

Éste es un camino que los Estados de laregión han empezado a recorrer, pero queaún no puede entenderse concluido. Es ciertoque en los últimos años son varios los paísesque han cumplido con identificar, de acuerdo

con lo dispuesto por el apartado 1 del artículo4 del Convenio 182, los trabajos peligrososcuya realización se prohíbe a los menores.Baste citar como ejemplos más recientes loscasos de Brasil27, Colombia28, Paraguay29 oPerú30. De igual modo, tampoco puede enten-derse que exista algún ordenamiento jurídicodentro de la región que admita o no reaccionecontra las formas incuestionablemente peo-res de trabajo infantil, tal y como vienen defi-nidas por el artículo 1 de dicho convenio. Noobstante, los pasos dados para conseguir surepresión mediante disposiciones específicasse vinculan casi de manera exclusiva con laexplotación sexual de los menores, en rela-ción con la cual se han aprobado normaspenales en los últimos años al menos en Boli-via31, Brasil32, Chile33, Ecuador34 y Uru-

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nacional del Trabajo: Ginebra, 2005, pp. 213-214. Lasegunda observación se reitera en Oficina Internacionaldel Trabajo, Informe de la Comisión de Expertos en Apli-cación de Convenios y Recomendaciones. ConferenciaInternacional del Trabajo, 96ª reunión, 2007, Publicacio-nes de la Oficina Internacional del Trabajo: Ginebra,2005, pp. 228.

25 Ambas observaciones están contenidas en losinformes citados en supra nota 27, p. 219 y p. 230, res-pectivamente.

26 Oficina Internacional del Trabajo, Informe de laComisión de Expertos en Aplicación de Convenios yRecomendaciones. Conferencia Internacional del Traba-jo, 95ª reunión, 2006, Publicaciones de la Oficina Inter-nacional del Trabajo: Ginebra, 2005, p. 252.

27 Ordenanza MTE/SIT núm. 8 sobre el trabajo delmenor de 18 años, a través de la cual se establece una lis-ta de los locales y servicios considerados peligrosos o insa-lubres para los menores de 18 años, a la vez que los prohí-be a los mismos. Esta norma, así como las aludidas en lasnotas siguientes, se encuentran disponibles en http://www.ilo.org/dyn/naltex (último acceso el 18/04/2007).

28 Resolución núm. 4448 de 2005, de 2 de diciem-bre de 2005, por la que se establece la lista de activida-des que ningún niño, niña o adolescente podrá ejercer yse determina las condiciones de trabajo prohibidas paralos mismos por razón del riesgo que puedan ocasionarpara su salud y seguridad.

29 Decreto núm. 4951, por el cual se reglamenta laLey núm. 1657/2001 y se aprueba el listado de trabajoinfantil peligroso.

30 Decreto Supremo núm. 007-2006-MIMDES, queaprueba la relación de trabajos y actividades peligrosas onocivas para la salud física o moral de las y los adoles-centes.

31 Ley núm. 2033, de 29 de octubre de 1999, de pro-tección a las víctimas de delitos contra la libertad sexual.

32 Ley núm. 10764, de 12 de noviembre de 2003,por la que se modifica la Ley núm. 8069, de 13 de juliode 1990, que estableció el estatuto del niño y del ado-lescente. Esta norma regula las sanciones aplicables aquienes se sirviesen de niños o adolescentes para la pro-ducción de escenas pornográficas.

33 Ley núm. 19927, de 5 de enero de 2005, por laque se modifica la regulación de los delitos en materiade pornografía infantil del Código Penal.

34 Ley núm. 2005-2, de 15 de junio de 2005, por laque se tipifican dentro del Código Penal los delitos deexplotación sexual de menores.

guay35. No ha ocurrido lo propio, en cambio,con el trabajo forzoso de los niños, ni tampocorespecto de su reclutamiento para la realiza-ción de actividades ilícitas, como por ejemplola producción o el tráfico de drogas, pese a queestas actividades, como es de sobra conocido,no son ni mucho menos ajenas a la región.Aquí, si acaso, puede ser citado el caso dePerú, que ha aprobado recientemente unanorma específicamente dirigida a la repre-sión penal de la trata, con especial atención alos casos en que afecta a los menores deedad36. La situación coincide, de este modo, almenos en lo que a este extremo se refiere, conla denunciada con particular preocupaciónpor la OIT con carácter general37.

3.2. El diseño de mecanismos efectivosde información, vigilanciay supervisión: el papel del SIMPOCy la Inspección de Trabajo

Aunque indispensable, la adecuación de lalegislación nacional a los imperativos inter-nacionales en materia de lucha contra laexplotación laboral de los niños constituyeapenas un primer paso hacia la erradicaciónde esta lacra social. Tan importante como lle-var a cabo dicha adaptación es diseñar ins-trumentos que hagan posible la aplicaciónefectiva de dicha legislación. Ésta es, sinembargo, una tarea particularmente difícil,dadas las características del problema que setrata de combatir. El trabajo infantil es, comose ha apuntado, un fenómeno oculto, invisi-ble38 o, en todo caso, escasamente transpa-

rente39, en la medida en que se lleva a cabopor lo general en el ámbito de la economíainformal, en domicilios privados, empresasfamiliares o en actividades ilegales y clandes-tinas.

Es por ello que, como se ha dejado apunta-do, cualquier política dirigida a su erradica-ción debe acompañar la aprobación de nor-mas represivas de dos medidas adicionales desingular importancia: la elaboración de ins-trumentos que permitan generar informacióncuantitativa y cualitativa seria y fiable sobrela magnitud y caracteres del problema a com-batir y la puesta en funcionamiento de siste-mas eficaces de vigilancia y control del cum-plimiento de dichas normas. Como se podrácomprobar a continuación, los avances regis-trados en América del Sur se vinculan máscon el primero de dichos aspectos que con elsegundo.

Una de las carencias que ha venido las-trando de manera más evidente el desarrollode políticas nacionales eficaces contra el tra-bajo infantil en la región ha estado constitui-da por la inexistencia de datos precisos y con-trastables sobre sus dimensiones y carac-terísticas. No obstante, los últimos años hansido testigos de avances significativos en elconocimiento de la realidad del trabajo infan-til en América del Sur. Estos avances son engran medida imputables a la iniciativa de laOIT, que a través de su Programa de Infor-mación Estadística y Seguimiento en Materiade Trabajo Infantil (SIMPOC), ha impulsadoel desarrollo en diversos países de la regiónde encuestas sobre trabajo infantil, bien concarácter independiente o bien a través de lainclusión de módulos específicos en lasencuestas nacionales de hogares. El instru-mento para ello ha estado constituido por lasuscripción a partir del año 2000 de acuerdoscon los Ministerios de Trabajo e InstitutosNacionales de Estadísticas de diversos paí-



35 Ley núm. 17815, de 9 de junio, de violenciasexual comercial o no comercial cometida contra niños,adolescentes o incapaces.

36 Ley núm. 28950, de 5 de enero de 2007, contrala trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes.

37 Vid. Oficina Internacional del Trabajo, La elimina-ción del trabajo infantil, cit., p. 20.

38 Como lo califica J. NEVES MUJICA, «El trabajo infan-til en las acciones de interés público», Ius et Veritas,núm. 23, 2001, p. 229.

39 En palabras de M. RODRÍGUEZ-PIÑERO, Trabajoinfantil, cit., p. 7.

ses, dirigidos a la implementación de siste-mas de medición del trabajo infantil. Ello hapermitido que, a la fecha, se dispongan dedatos actualizados y contrastables sobre lamagnitud de la explotación laboral de losniños al menos en Argentina, Brasil, Colom-bia, Chile y Ecuador. Pendientes de conseguirese resultado, en cambio, se encuentranParaguay y Uruguay, así como Bolivia yPerú, países en los que el proceso de adecua-ción estadística se encuentra todavía en lafase de diseño o ejecución40.

Estos progresos en cuanto al conocimientode la magnitud general del problema, incom-pletos pero sin duda significativos, tienen sucontrapunto en la ausencia prácticamentetotal de datos fiables en torno a la extensiónde las peores formas de trabajo infantil. Ellose debe en gran medida a la naturaleza deestas actividades, cuyo carácter oculto y clan-destino impide que puedan reflejarse en lasencuestas de hogares. Aún así, la carencia deinformación sobre el particular es clamorosay se refleja de manera patente en los distintosplanes nacionales dirigidos a la erradicacióndel trabajo infantil, en los que resulta suma-mente difícil encontrar siquiera estimacionesde carácter indirecto sobre el volumen proba-ble de estas formas execrables de explotaciónen los respectivos países. Baste para darcuenta de ello con indicar que, por ejemplo, elPlan Nacional de Prevención y Erradicacióndel Trabajo Infantil de un país de la impor-tancia de Brasil no incluye dentro de sudiagnóstico de situación mención algunasobre el particular41; o que otros planes, como

por ejemplo el de Perú, se limitan a señalarque las peores formas de trabajo infantilconstituyen «un problema relevante», que«está presente» de diversas maneras, aunque«no existen cálculos estadísticos» en torno asu magnitud42. Si acaso, la excepción estáconstituida por el III Plan Nacional para laErradicación del Trabajo Infantil de Colom-bia, que recurriendo a fuentes diversas ofrececifras concretas en apoyo de su afirmación deque «la incidencia de las formas de trabajoinfantil es muy alta» en este país43.

Este desconocimiento del alcance de laspeores formas de trabajo infantil, que resultaespecialmente preocupante si se tiene encuenta que su completa erradicación en lospróximos años constituye un objetivo com-partido por la OIT y los Gobiernos de laregión, ha intentado ser paliado desde elIPEC a través del levantamiento de informa-ción cualitativa sobre el terreno. Es así como,a iniciativa del mismo, se han llevado a caboen los últimos años un importantísimo volu-

ESTUDIOS


40 Una relación de las encuestas y demás informa-ción estadística generada en la región puede consultarseen http://www.oit.org.pe/ipec/pagina.php?seccion=44(último acceso el 20/04/2007).

41 Vid. Ministerio de Trabajo y Empleo del Brasil,Plan Nacional de Prevención y Erradicación del TrabajoInfantil, cit., pp. 10-14. Esta insuficiencia no ha pasadodesapercibida para la Comisión de Expertos en Aplica-ción de Convenios y Recomendaciones, que en su Infor-me correspondiente al año 2005 tomó nota de que elGobierno de Brasil «no da una visión general de la mag-

nitud de las peores formas de trabajo infantil en el país»,a la vez que expresó «su honda preocupación respectodel verdadero número de niños que en Brasil son explo-tados sexualmente con fines comerciales». Ambasobservaciones en Oficina Internacional del Trabajo,Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación deConvenios y Recomendaciones. Conferencia Internacio-nal del Trabajo, 93ª reunión, 2005, cit., pp. 223 y 222,respectivamente.

42 Comité Directivo Nacional para la Prevención yErradicación del Trabajo Infantil, Plan Nacional de Pre-vención, cit., p. 7.

43 Comité Interinstitucional para la Erradicación delTrabajo Infantil y la Protección del Joven Trabajador, IIIPlan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y laProtección del Trabajo Juvenil 2003-2006, Publicacionesdel Ministerio de la Protección Social de Colombia:Bogotá, 2003, pp. 47-48. Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/pagina.php?seccion=238pagina=102 (últi-mo acceso el 20/04/2007). En concreto, los datos deniños implicados en estas prácticas son los siguientes:conflictos armados, entre 6.000 y 11.000; explotaciónsexual, 25.000; servicio doméstico, 32.000; minería,entre 200.000 y 400.000; construcción, 33.428; indus-tria, 195.892; cultivos ilícitos, 200.000; y comercio,especialmente callejero, 187.744.

men de estudios nacionales, líneas de base yevaluaciones rápidas, a partir de las cuales esposible disponer de información basada en elexamen de casos concretos sobre sus princi-pales características, ámbitos geográficos deactuación y actividades a las que afectan den-tro de cada país. Así, por citar algunos ejem-plos, en el caso de Bolivia, dichos estudiosabarcan actividades tales como la explotaciónsexual, el trabajo en la minería artesanal o enla zafra de la caña de azúcar; en el de Brasil,la explotación sexual y la pornografía infantilen Internet, el trabajo agrícola, el serviciodoméstico, las actividades informales y elnarcotráfico; en el de Colombia, la trata depersonas, la explotación sexual, la participa-ción en conflictos armados, el servicio domés-tico y las labores en la minería artesanal deloro, la arcilla, las esmeraldas y el carbón; enel de Ecuador, la explotación sexual, el traba-jo en las plantaciones bananeras, en mineríaartesanal del oro o en la floricultura; o, en fin,en el de Perú, la trata de niños, la explotaciónsexual comercial, el servicio doméstico, el tra-bajo en las zonas cocaleras, la minería artesa-nal del oro, los basurales o los mercadosmayoristas44.

La información recopilada por estas dosvías, aunque necesitada todavía de un mayordesarrollo, constituye una herramienta de lamáxima utilidad, tanto para el diseño deestrategias de vigilancia y control del trabajoinfantil, como para la planificación de laspolíticas públicas a adoptar para conseguirsu erradicación. De allí que, paralelamente,el IPEC haya creado el Sistema de Informa-ción Regional sobre Trabajo Infantil (SIRTI),como unidad de gestión encargada de la orga-nización, análisis, sistematización y distribu-ción de los datos disponibles a nivel nacionaly del conjunto de la región. Su actuación

garantiza una rápida difusión de los avancesalcanzados en el conocimiento del fenómeno através de las estadísticas y estudios antesreferidos en el conjunto de los países, recu-rriendo para ello a instrumentos diversos,entre los cuales predominan los medios digi-tales y electrónicos45.

Ahora bien, por lo que se refiere al estable-cimiento de mecanismos eficaces de supervi-sión del trabajo de los menores, debe empe-zarse por indicar que todos los países de laregión cuentan en la actualidad con sistemasde inspección de trabajo en el seno de los res-pectivos Ministerios de Trabajo, entre cuyascompetencias se encuentra la del control delcumplimiento de la normativa sobre la mate-ria. Sin embargo, las propias característicasdel fenómeno, instalado esencialmente en elsector informal de la economía y dotado de unfuerte carácter oculto y clandestino, dificul-tan sensiblemente la actuación eficaz dedichos sistemas. Más aún si a las mismas sele añaden, como factor agravante, las limita-ciones presupuestarias a las que se encuen-tra sujeta la actuación de esta clase de órga-nos administrativos en los países en desarro-llo. El resultado es una franca incapacidad delos sistemas nacionales de inspección parahacer frente con un mínimo de efectividad alfenómeno de la explotación laboral de losmenores.

Frente a esta inquietante realidad, porsorprendente que parezca, no se detectanesfuerzos significativos, ni a nivel de la OITni a nivel de los Estados, por revertir la situa-ción, dotando a la inspección de trabajo de losmedios y la capacidad de actuación requeri-dos para un adecuado cumplimiento de supapel en este ámbito.

Por lo que se refiere al IPEC, su atenciónse ha centrado en el apoyo a la creación de



44 Un listado de los estudios nacionales, líneas debase y evaluaciones rápidas ejecutadas en la región pue-de consultarse en la siguiente dirección: http://www.oit.org.pe/ipec/pagina.php?seccion=13 (último accesoel 20/04/2007).

45 El acceso completo al conjunto de la informaciónrecopilada por el SIRTI puede llevarse a cabo desde ladirección http://www.oit.org.pe/ipec (último acceso el20/04/2006).

unidades especializadas de inspección enmateria de trabajo infantil por parte de losMinisterios de Trabajo de algunos países y laaplicación de modelos especializados desupervisión del trabajo de los menores en sec-tores estratégicos de exportación46. A pesarde la bondad de ambas iniciativas, no existendatos que permitan corroborar que estasexperiencias vienen produciendo resultadosdestacables. Antes bien, la impresión que sedesprende de sus propios gestores es que eneste ámbito «se ha avanzado a un ritmomenor» que en el de la adecuación estadísti-ca47.

Los resultados no son distintos si se tras-lada la óptica a la actuación de los Estados.Aquí es posible hacer referencia solamente aalgunas actuaciones concretas, de las que nocabe deducir la existencia de una tendenciageneral a potenciar el papel de la inspecciónde trabajo como instancia supervisora deltrabajo infantil en la región. Estos son, porejemplo, los casos de Venezuela y Argenti-na, de cuyos avances en cuanto a la exten-sión del ámbito de actuación de la inspeccióna las labores de los niños en sector informaltoma buena nota la Comisión de Expertos ensus informes correspondientes a los años2006 y 200748. Lo mismo ocurre con otro tipo

de acciones aisladas en el ámbito de larepresión penal de las peores formas de tra-bajo infantil, de las cuales puede constituiruna muestra la creación en Ecuador de unaunidad de la policía nacional especializadaen la protección de los menores, cuya actua-ción «permitió la detención y condena depersonas implicadas en delitos de explota-ción sexual», de la que dicha Comisión tomanota con interés en su informe del año200749.

Con todo, existen dos experiencias que porsu carácter innovador merecen ser resalta-das. La primera está constituida por la ela-boración de una «Guía para la Implementa-ción de un Sistema de Inspección y Monito-reo del Trabajo Infantil en los países delMERCOSUR y Chile» por parte de técnicosde los respectivos Ministerios de Trabajo.Además de suponer un ejemplo inédito decooperación horizontal, este documentoresulta relevante por el esfuerzo que hacepor adaptar la estructura y las formas tradi-cionales de actuación de la inspección de tra-bajo a la particular realidad y problemáticadel trabajo infantil50. La segunda experien-cia a ser destacada viene representada por lapuesta en marcha en Perú del SistemaNacional de Información, Monitoreo y Verifi-cación del Trabajo Infantil en la MineríaArtesanal (SIMOV). Como se ha destacado,ésta es una iniciativa pionera a nivel mun-dial, a través de la cual se diseña un instru-mento permanente para la vigilancia institu-cional del trabajo infantil en esta actividadde alto riesgo, cuya aplicación viene acom-pañada de compromisos del Estado en mate-ria de asistencia a los menores y sus familias

ESTUDIOS


46 En concreto, el IPEC ha brindado apoyo a unida-des especializadas de inspección en Ecuador, Chile y lospaíses del MERCOSUR. Por su parte, los sectores estraté-gicos de exportación a los que se han aplicado modelosde inspección son la minería del carbón y la exportaciónde flores en Colombia, el sector textil en Perú y la expor-tación de conservas en Chile. Las referencias a estasexperiencias en Programa IPEC América Latina y el Cari-be, en el documento La acción del IPEC contra el trabajoinfantil, cit., p. 48.

47 Nuevamente, Programa IPEC América Latina y elCaribe, La acción del IPEC contra el trabajo infantil, cit.,p. 24.

48 Vid., respectivamente, Oficina Internacional delTrabajo, Informe de la Comisión de Expertos en Aplica-ción de Convenios y Recomendaciones. ConferenciaInternacional del Trabajo, 95ª reunión, 2006, cit., p. 253;y Oficina Internacional del Trabajo, Informe de la Comi-sión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomen-

daciones. Conferencia Internacional del Trabajo, 96ª reu-nión, 2006, cit., p. 228.

49 Oficina Internacional del Trabajo, Informe de laComisión de Expertos en Aplicación de Convenios yRecomendaciones. Conferencia Internacional del Traba-jo, 96ª reunión, 2006, cit., p. 254.

50 El texto de la guía está disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/doc/documentos/guía_inspeccion.pdf(último acceso el 10/03/2007).

con el fin de hacer posible su retiro y rehabi-litación51.

3.3. Los avances en el desarrolloinstitucional y el diseñode las políticas públicas:la generalización de los comitésy planes nacionales parala erradicación del trabajoinfantil

Como se ha indicado al inicio de esta sec-ción, la estrategia del IPEC en la región tienecomo objetivo fundamental favorecer el forta-lecimiento de la capacidad de los Estados dehacer frente al problema del trabajo infantil.La herramienta principal para ello está cons-tituida por el fomento de la conformación decomités nacionales de lucha contra la explo-tación laboral de los menores, dirigidos acoordinar la actuación de las distintas instan-cias gubernamentales con competenciassobre la materia y canalizar la participaciónde la sociedad civil, y la promoción de la ela-boración por parte de estos comités de planesnacionales de prevención y erradicación deesta lacra social, que sistematicen el conjuntode medidas a adoptar desde los distintosámbitos de la política social con dicho propó-sito. Lo original del diseño radica, como saltaa la vista, en su capacidad para favorecer unamplio compromiso, tanto público como pri-vado, en la consecución del objetivo de frenarla explotación de los niños, así como en suaptitud para hacer posible la integración delas medidas de prevención y erradicación deltrabajo infantil en el marco general de laspolíticas sociales de los Estados. Se da conello cumplimiento a la recomendación de«adoptar un enfoque integrado de las cuestio-nes relacionadas con los niños», que vinculelas decisiones adoptadas en el plano estricta-mente laboral con medidas de más amplio

alcance, en especial en el ámbito de la educa-ción y el acceso a lo servicios sociales52.

Esta estrategia ha demostrado en la prác-tica su efectividad. En la actualidad existencomités de lucha contra el trabajo infantil decomposición amplia y participativa en la tota-lidad de los países de la región. Y en todosellos se ha procedido a la elaboración de loscorrespondientes planes nacionales de pre-vención y erradicación53. Es más, reciente-mente este planteamiento se ha extendido ala esfera internacional, a través de la aproba-ción por parte del MERCOSUR de un planregional específico sobre la materia54 y laadopción por parte de la Comunidad Andinade Naciones del acuerdo de proceder a laimplementación de un plan de semejantescaracterísticas55.



51 Véase, Programa IPEC América Latina y el Caribe,La acción del IPEC contra el trabajo infantil, cit., p. 47.

52 En este sentido, Oficina Internacional del Trabajo,Un futuro sin trabajo infantil, cit., p. 92. Ello implica,como indica a continuación este documento en sup. 91, que «además de tener una política específica enmateria de trabajo infantil, cada gobierno debe incorpo-rar esta cuestión en el marco de políticas generales,como, por ejemplo, la reducción de la pobreza, la edu-cación y formación profesional y la protección social».

53 La lista completa de dichos planes, así como suscontenidos, pueden consultarse en la siguiente direc-ción: http://www.oit.org .pe/ipec/pagina.php?sec-cion=238pagina=102 (último acceso el 20/04/2007).

54 El Plan Regional para Prevención y Erradicacióndel Trabajo Infantil en el MERCOSUR fue aprobado el 18de julio de 2006. Su objetivo fundamental es hacer posi-ble el desarrollo de una política regional sobre la materia.Para ello se propone alcanzar tres objetivos de carácterespecífico: a) armonizar la Declaración Sociolaboral delMERCOSUR con las normas internacionales reguladorasdel trabajo infantil, desarrollando mecanismos de super-visión, control y seguimiento de su aplicación; b) conocerde manera fehaciente la dimensión, alcance y diversidadde la problemática del trabajo infantil en la región; yc) fortalecer los mecanismos institucionales de coopera-ción horizontal entre los Estados dirigidos a dar cumpli-miento a la normativa nacional y regional para la erradi-cación del trabajo infantil. Este plan se encuentra dispo-nible en la dirección citada en la nota anterior.

55 Este acuerdo fue adoptado el 27 de agosto de2004 por la XII Reunión de Viceministros de Trabajo dela Comunidad Andina de Naciones. El Plan Subregionalde Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo

La propia existencia de estas comisiones yplanes constituye un importantísimo logro ins-titucional de la OIT y el IPEC, en la medida enque demuestra que el tema de la lucha contrael trabajo infantil se encuentra instalado comoun punto prioritario dentro de las agendas dela totalidad de los países del área y los acuer-dos de integración subregional existentes. Alpropio tiempo, su elaboración contando con laparticipación de las distintas instancias guber-namentales relacionadas con la protección dela infancia, así como con representantes de lostrabajadores, empleadores, organizaciones dela sociedad civil interesadas e incluso de losniños implicados en estas prácticas, expresaun importante esfuerzo de concertación, tantoal interior del propio aparato estatal comoentre éste y la sociedad civil. Un elemento sinduda de singular valor a los efectos de que laspolíticas por ellos diseñadas sean capaces dereflejar los distintos aspectos del problema yabordarlos de manera integrada.

Ahora bien, la heterogeneidad de dichosplanes, fruto tanto de las distintas caracterís-ticas y dimensiones del fenómeno del trabajoinfantil dentro de cada país como de sus parti-culares opciones de política en cuanto alenfrentamiento del mismo, dificulta en granmedida la realización de valoraciones de con-junto sobre sus contenidos56. Entre sus aspec-

tos más positivos se cuenta, sin lugar a dudas,el esfuerzo que se aprecia en la mayor parte deellos por establecer vínculos con otros planessectoriales o de carácter general que se ocu-pan de materias que guardan afinidad con lalucha contra el trabajo infantil (principalmen-te, los planes de protección de la infancia, defomento de la educación o de lucha contra lapobreza). La integración de acciones y políti-cas se sitúa, de este modo, en el corazón mismode estos planes. Es importante advertir, detodas formas, que esta integración pone elénfasis en el desarrollo de líneas de actuaciónde proyección general frente al problema. Elloresulta sin duda adecuado, dado el carácterestructural que el mismo reviste en la región.No obstante, este diseño puede terminarresultando insuficiente si no viene acompaña-do de instrumentos de carácter específico,dirigidos a impedir la ocupación de los niñosen actividades prohibidas, liberar de la explo-tación a los que se ven afectados por ella y con-seguir su rehabilitación, en la línea de lo dis-puesto por el artículo 7 del Convenio 182. Apesar de ello, son pocos los planes que inclu-yen programas concretos de prevención o erra-dicación de la explotación laboral de los meno-res en regiones o actividades específicas o bus-can conseguir este objetivo de manera indirec-ta, como puede ser, por ejemplo, mediante elfomento del acceso universal a la enseñanzaobligatoria. Esta clase de acciones quedan, asípues, más allá de algunas importantes y hon-rosas excepciones, casi en su totalidad enmanos de la actividad de cooperación desarro-llada por la OIT a través del IPEC, como sepodrá comprobar en el apartado siguiente.

3.4. Las acciones de prevención, retiro,rehabilitación y asistencia social:el efecto de los programasde acción directa, de duracióndeterminada y de transferenciasen efectivo condicionadas

Como se acaba de indicar, de conformidadcon lo dispuesto por el Convenio 182, los

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Infantil cuya elaboración se proyectó en esta reunión sebasa en el establecimiento de políticas comunes y meca-nismos de cooperación horizontal sobre las siguientescuestiones: integración del trabajo infantil en las políti-cas publicas, sistemas de información, inspección deltrabajo infantil, sensibilización y transformación depatrones culturales, adaptación y aplicación de la legis-lación y fortalecimiento de los actores sociales. Su textoestá disponible en: http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/de27-8-04.htm (última consulta el16/03/2007).

56 Para una descripción y análisis comparativo de loscontenidos de dichos planes, véase Programa Interna-cional para la Erradicación del Trabajo Infantil-IPEC,Reflexiones para el cambio. Análisis de los planes nacio-nales de prevención y erradicación del trabajo infantil enAmérica Latina y el Caribe, Publicaciones de OficinaInternacional del Trabajo: Lima, 2006.

Estados están obligados a adoptar «medidasefectivas y en un plazo determinado» con elfin de impedir la ocupación de los niños en laspeores formas de trabajo infantil, retirarlosde las mismas y asegurar su reinserción en lasociedad.

Desde el inicio de sus actividades en Amé-rica del Sur, el IPEC ha buscado alentar lapuesta en práctica de esta clase de actuacio-nes mediante el impulso de programas deacción directa de carácter demostrativo,encaminados a poner de manifiesto a travésde experiencias concretas que existen meto-dologías de intervención capaces de conseguirapartar a los menores de estas formas espe-cialmente reprobables de explotación laboral.Naturalmente, así concebidos, estos progra-mas tienen por lo general un ámbito de actua-ción limitado, ya que su propósito no es tantoreducir de forma significativa el número deniños trabajadores como aportar a las instan-cias gubernamentales y los actores socialesestrategias de enfrentamiento del fenómenode probada efectividad, de las que estos pue-dan hacer uso en su lucha contra esta lacrasocial.

A pesar de lo anterior, el impulso dado porel IPEC a los programas de acción directadentro de la región ha sido en los últimosaños especialmente relevante desde el puntode vista cuantitativo y no sólo cualitativo.Centrados en determinados sectores de ries-go considerados prioritarios, como la explota-ción sexual comercial, la minería artesanal,el trabajo doméstico, el trabajo urbano o laslabores agrícolas, entre otros, estos progra-mas han superado en la actualidad conamplitud el centenar en América del Sur, cal-culándose ya en el año 2004 en 60.000 elnúmero de menores beneficiados directamen-te con su ejecución57. Rasgo fundamental delos mismos ha sido el combinar en su diseño y

aplicación elementos que trascienden la esfe-ra puramente represiva, para ofrecer unarespuesta integral al problema, como puedenser el énfasis puesto en la retención e inser-ción educativa de los niños, la promoción delcompromiso familiar y comunitario con lasacciones de erradicación o la búsqueda desoluciones económico-productivas que favo-rezcan una mejora del ingreso familiar capazde liberar a los mismos de la presión que losimpulsa a trabajar58.

Con estas características, la experienciade impulso de estos programas no puede servalorada sino de manera muy positiva. Aúnasí, tampoco debe perderse de vista que suobjetivo último es fomentar el desarrollo deacciones similares a escala nacional por partede los Estados. Un resultado que no dependeya exclusivamente del IPEC, sino de la volun-tad política de éstos. Y es aquí donde apare-cen las dificultades. En este sentido, la apro-ximación a los planes nacionales de preven-ción y erradicación del trabajo infantil lleva-da a cabo en el apartado anterior ha servidopara poner de manifiesto la escasa capacidadde las administraciones de los distintos paí-ses para replicar este tipo de experienciasmediante el diseño de programas nacionalesdirigidos a la prevención, el retiro y la rehabi-litación de niños afectados por la prácticaslaborales prohibidas por el Convenio 182.

Las causas de esta debilidad son segura-mente diversas, ocupando dentro de ellas contoda probabilidad un papel preponderantelas dificultades organizativas, técnicas y,sobre todo, financieras. Estas son carenciasque han tratado de ser paliadas por el IPEC através de otro instrumento: los programas deduración determinada. A diferencia de los deacción directa, estos programas se componende un conjunto integrado de medidas dirigi-



57 Según datos proporcionados por Programa IPECAmérica Latina y el Caribe, La acción del IPEC contra eltrabajo infantil, cit., p. 80.

58 Un inventario de los programas de acción directapuestos en marcha por el IPEC en América del Sur pue-de verse en: http://www.oit.org .pe/ipec/pagina.php?seccion=42 (último acceso el 20/04/2007).

das a la prevención y eliminación de las peo-res formas de trabajo infantil, diseñado ypuesto en marcha directamente por los Esta-dos, pero contando con la asistencia técnica yel apoyo financiero del IPEC por un periodode tiempo previamente delimitado. Natural-mente, así concebidos, este segundo tipo deprogramas se configura como una suerte de«escalón intermedio» entre los de carácterpuramente demostrativo, cuyo impulso correa cargo del IPEC, y la puesta en prácticaindependiente por parte de los Estados deesta clase de actuaciones. El problema queplantean es, evidentemente, el de su coste,normalmente elevado a pesar de operar elIPEC como entidad cofinanciadora, que res-tringe su aplicación a un número limitado depaíses. Así, por lo que a América del Sur serefiere, se han puesto en marcha dos progra-mas de este tipo. El primero afecta a Brasil yestá dirigido principalmente a apoyar la con-secución de las metas previstas por el plannacional de erradicación del trabajo infantilde este país y fortalecer el trabajo de su comi-sión nacional. Aunque prevé también el desa-rrollo de programas de lucha contra las peo-res formas de trabajo infantil centrados enespacios geográficos determinados y activida-des concretas, como la explotación sexualcomercial, las labores domésticas y en el sec-tor informal o el trabajo agrícola. El segundotiene como beneficiario a Ecuador y centra suatención en el retiro y la prevención del tra-bajo de los niños en sectores específicos, comola producción de flores, el cultivo del banano,la construcción o la explotación sexual comer-cial59. La ejecución de ambos ha concluido afinales de 2006.

Más allá de estos programas, las actuacio-nes de los Estados directamente encamina-das a la prevención, el rescate y la rehabilita-ción de los niños involucrados en las peores

formas de trabajo infantil escasean en laregión, como se ha indicado. Ello resultaespecialmente preocupante si se tiene encuenta que la lucha contra este tipo de prácti-cas requiere, no sólo decisiones generales depolítica, sino acciones concretas de apoyo aquienes las padecen. Esta es una carenciaque pone en peligro el alcance del objetivo deconseguir su erradicación en los plazos pro-yectados por la OIT y los Estados del conti-nente.

Con todo, la experiencia de los países de laregión, y muy especialmente de Brasil,demuestra que existe un instrumento que sesitúa a medio camino entre las medidas deintervención indirecta de carácter político ylas actuaciones directas de asistencia, capazde contribuir de manera relevante a la reduc-ción de las tasas de trabajo infantil. Se tratade los denominados programas de transfe-rencias en efectivo condicionadas (TEC).Estos son programas de asistencia social através de los cuales se proporciona de maneraregular una determinada cantidad de dineroa las familias de escasos recursos que tenganmenores a su cargo, con la condición de quecumplan determinadas obligaciones orienta-das a favorecer su desarrollo humano, comola asistencia a la escuela, la participación enprogramas de carácter sanitario u otras60.

En los últimos años varios países de Amé-rica del Sur han puesto en marcha programas

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59 Para referencias más precisas sobre el contenidode estos dos programas, así como las acciones desarro-lladas en aplicación de los mismos se remite a: http://www.oit.org.pe/ipec (último acceso el 20/04/2007).

60 Para un balance de estos programas y su inciden-cia sobre el trabajo infantil, puede consultarse especial-mente H. TABATABAI, Erradicación del trabajo infantil: lapromesa de los programas de transferencias en efectivocondicionadas, Publicaciones de la Oficina Internacio-nal del Trabajo: Ginebra, 2006. Texto disponible en:http://www.oit.org/alc/documentos/doc_tec_ipec_06.pdf (último acceso el 21/04/2007). Conforme indica esteautor en la pag. 3 de este estudio, estos programas cons-tituyen «un medio de usar incentivos financieros paramotivar a los participantes o ciudadanos a adoptar com-portamientos que quizás no sean de su interés personalen lo inmediato, pero que son importantes para la socie-dad». Las páginas que siguen tienen en la informaciónsuministrada por este autor su fuente principal.

de este tipo, bien que con alcances y propósi-tos muy distintos. Así, al lado de los depequeña y mediana dimensión, existen tam-bién algunos de proporciones gigantescas,como el Programa Bolsa Familia (antes BolsaEscuela) de Brasil, del que se benefician en laactualidad nada menos que 6,5 millones defamilias61. Del mismo modo, los objetivos pre-vistos por estos programas son tan variadoscomo las experiencias impulsadas, pudiendoabarcar, desde la mejora de las condiciones devida de la población más necesitada, pasandopor la elevación de los índices de cobertura delos servicios sociales, hasta llegar a objetivosmás específicos, como el fomento de la asis-tencia de los niños a la escuela o su aparta-miento del trabajo.

Naturalmente, así concebidos, los progra-mas de transferencias en efectivo condiciona-das no pueden ser considerados de manerageneralizada como herramientas de luchacontra el trabajo infantil. Aún así, su aplica-ción es susceptible de tener efectos positivostambién en este ámbito, en la medida en quecontribuye a paliar algunos de los problemasestructurales que se encuentran en su base ocontribuyen a su perpetuación, como lapobreza crónica, la vulnerabilidad frente alas crisis económicas, la falta de acceso a losservicios educativos o la escasa valoración deéstos como alternativa frente al trabajo,entre otros62.

Estos efectos positivos pueden incremen-tarse de manera significativa, de todas for-

mas, si estos programas asumen la reduccióndel trabajo infantil como uno de sus objetivosexplícitos y desarrollan instrumentos especí-ficos para su consecución. Así lo demuestra laexperiencia del Programa de Erradicacióndel Trabajo Infantil (PETI) puesto en marchaen Brasil en el año 1996 con el fin de contri-buir a la eliminación de sus peores formas,especialmente en las zonas rurales y las acti-vidades peligrosas63.

De forma semejante a lo que ocurre con lamayor parte de los programas de su género, elPETI proporciona incentivos en efectivo a lasfamilias de escasos recursos que tengan hijosde entre 7 y 15 años que trabajen, a cambio deque éstas los mantengan o incorporen a laescuela. Existe, sin embargo, un elementodiferencial entre este programa y los demás:para que las familias puedan acceder a lasayudas económicas, los niños han de partici-par también en un programa de actividadesextraescolares denominado Jornada Amplia-da, compuesto por actividades de refuerzoescolar, recreación, educación artística,deporte y complementación alimentaria, queduplica la jornada escolar64. La idea en la quese fundamenta este programa no puede ser,de este modo, más sencilla: contribuir a lareducción del trabajo infantil acortando losperíodos que los niños pueden dedicarse a élmediante la duplicación de su tiempo de per-manencia en la escuela65. Con ello, el riesgo



61 Según datos proporcionados por H. TABATABAI,Erradicación del trabajo infantil, cit., pág. 29. Sobre esteprograma y sus antecedentes, véase también G. DI GIO-VANNI, Aspectos cualitativos do trabalho infantil no Brasil,Publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo:Brasilia, 2004, pp. 39-47. Texto disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/ti_cuali_br.pdf (últi-mo acceso el 21/04/2007). Otros ejemplos de progra-mas de este tipo existentes en la región son: Familias enAcción (Colombia), Chile Solidario y Bono de DesarrolloHumano (Ecuador).

62 Una vez más, H. TABATABAI, Erradicación del traba-jo infantil, cit., pág. 7.

63 En la actualidad este programa ha sido integradoen el Programa Bolsa Escuela al que se ha hecho alusiónantes. Véase en este sentido, Programa Internacionalpara la Erradicación del Trabajo Infantil, La acción delIPEC contra el trabajo infantil: hechos sobresalientes2006, Publicaciones de la Oficina Internacional del Tra-bajo: Ginebra, 2007, p. 71.

64 G. DI GIOVANNI, Aspectos cualitativos do trabalhoinfantil no Brasil, cit., p. 40.

65 En este sentido H. TABATABAI, Erradicación del tra-bajo infantil, cit., pp. 8, 10-11, para quien «el programade actividades extraescolares es el elemento más impor-tante para combatir el trabajo infantil» introducido porel PETI. Esta observación se basa en la constatación deque si bien en principio «el trabajo y la escuela se pue-den combinar», existe también «un límite natural a esta

de que los niños puedan dedicarse de manerasimultánea a los estudios y el trabajo se redu-ce considerablemente, teniendo las transfe-rencias un efecto más claro y perceptiblesobre el trabajo de éstos.

De hecho, los estudios disponibles sobre elimpacto del PETI corroboran esta afirmación.En este sentido, las dudas en torno a lasrepercusiones positivas sobre el trabajo infan-til de los programas de transferencias dealcance general, suscitadas especialmente apartir de su potencial compatibilización con laasistencia a la escuela, se diluyen en el caso deeste programa, al haberse podido demostrarque el mismo no sólo ha conseguido un incre-mento en la jornada escolar y una mejora deléxito académico de los niños que de él se bene-fician, sino que ha permitido una reducción desu participación en la población activa y unaminoración del índice de trabajo peligroso66.

La experiencia del PETI demuestra que losprogramas de transferencias en efectivo condi-cionadas pueden convertirse en un poderosoinstrumento en la lucha contra el trabajoinfantil, y muy especialmente sus peores for-mas, sobre todo si se los encamina de maneraespecífica en esta dirección, se centraliza su

aplicación en los sectores de población espe-cialmente afectados por estas prácticas y seincluyen elementos complementarios que difi-culten su armonización con el trabajo.

La principal dificultad radica aquí en el ele-vado nivel de recursos financieros que requie-re la aplicación de estos programas, no siem-pre al alcance de los Estados sudamericanos.A ello debe añadirse la necesidad de disponerde servicios educativos en cantidad suficientey de una calidad aceptable, que sean capacesde operar como una alternativa eficaz al tra-bajo de los menores. Una condición que nonecesariamente se cumple en la región, ymenos aún en las zonas especialmente depri-midas en las que proliferan las peores formasde trabajo infantil. Con todo, estudios recien-tes patrocinados por la OIT demuestran quelos costos de llevar a cabo de manera generali-zada este tipo de intervenciones, unidasademás a acciones concretas de retiro en loscasos en que sea preciso, son inferiores a losbeneficios económicos que a largo plazo gene-raría una mejora de la educación y la salud delos niños ahora implicados en el trabajo infan-til, tanto para ellos mismos como para susfamilias y la sociedad en su conjunto67.

4. EL INMENSO DESAFÍO PLANTEADOPOR UN PROBLEMA PERTINAZ

A la luz de lo expuesto en los diferentesapartados de la sección anterior no parece

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opción», toda vez que «después de un cierto punto, elpasar mayor tiempo en la escuela limita necesariamenteel período disponible para el trabajo infantil».

66 La evidencia empírica sobre el particular es sinte-tizada por H. TABATABAI, Erradicación del trabajo infantil,cit., pp. 10. De acuerdo con ella, la probabilidad de tra-bajar entre los niños participantes en el programa seredujo entre un 30 y un 75 por ciento dependiendo delas regiones. Por lo que respecta a su impacto cuantitati-vo, se estima que el PETI ha llegado a más de un millónde niños. En este sentido, Oficina Internacional del Tra-bajo, La eliminación del trabajo infantil: un objetivo anuestro alcance, cit., p. 19. En su informe correspon-diente al año 2005, la Comisión de Expertos en la Apli-cación de Convenios y Recomendaciones tomo nota dela existencia de este programa y realizó una evaluaciónde su actividad. Véase Oficina Internacional del Trabajo,Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación deConvenios y Recomendaciones. Conferencia Internacio-nal del Trabajo, 93ª reunión, 2005, cit., p. 220.

67 Véase, con carácter general, P. SAUMA, Construirfuturo, invertir en la infancia. Estudio económico de loscostos y beneficios de erradicar el trabajo infantil en Ibe-roamérica, Publicaciones de la Oficina Internacional delTrabajo: San José de Costa Rica, 2005. De modo especí-fico, pueden consultarse también P. SAUMA, Construirfuturo, invertir en la infancia. Estudio económico de loscostos y beneficios de erradicar el trabajo infantil en losPaíses Andinos, Publicaciones de la Oficina Internacio-nal del Trabajo: Lima, 2006; y, del mismo autor, Cons-truir futuro, invertir en la infancia. Estudio económico delos costos y beneficios de erradicar el trabajo infantil enlos países del Cono Sur, Publicaciones de la OficinaInternacional del Trabajo: Lima, 2006.

que pueda ponerse en duda el enorme esfuer-zo institucional desplegado por la OIT através del IPEC con el fin de promover eldesarrollo por parte de los Estados de Améri-ca del Sur de políticas dirigidas a la erradica-ción del trabajo infantil. Que éste no ha sidoun esfuerzo inútil lo demuestra el hecho deque, como se ha destacado, la lucha contraesta lacra social figure en la actualidad comoun tema prioritario dentro de las agendaspúblicas del conjunto de los países de laregión, existiendo entre ellos un amplio con-senso en torno a la necesidad de dar pasossignificativos hacia su abolición. Este com-promiso ha venido acompañado, además, deun importante esfuerzo de adaptación inter-na de los Estados a los estándares internacio-nales sobre la materia, para el cual han cum-plido un papel de especial relevancia los dis-tintos instrumentos diseñados al efecto por elIPEC, así como la activad de cooperación yasistencia técnica de éste.

Muestras claras de lo que se acaba de decirson la unanimidad registrada en torno a laconveniencia de proceder a la ratificación delos convenios fundamentales sobre la mate-ria, la preocupación demostrada por los Esta-dos a la hora de cumplir con el mandato deadaptación de su legislación interna a lo dis-puesto por dichos convenios; los avancesdados en la aplicación de herramientas quepermitan una medición de la magnitud delfenómeno y un mejor conocimiento de suscausas y características, la generalizada con-formación de comités nacionales de luchacontra el trabajo infantil y la adopción entodos los casos de planes nacionales de pre-vención y erradicación del mismo basados enla integración de acciones y políticas en diver-sos frentes.

Estos progresos, sin embargo, no nosdeben conducir a pasar por alto las limitacio-nes que, de forma paralela, caracterizan tam-bién la aproximación regional al problema.Piénsese, por citar aquí solamente las caren-cias más relevantes, en el abandono por partede la mayoría de los Estados del objetivo de

mantener una política que favorezca la eleva-ción progresiva de la edad mínima de admi-sión al trabajo; en su escasa diligencia a lahora de aprobar normas específicas dirigidasa la represión de algunas de las incuestiona-blemente peores formas de trabajo infantil,como el trabajo ilícito y el trabajo forzoso; ensu falta de capacidad para desarrollar siste-mas fiables de cuantificación de esta clase deprácticas especialmente reprobables o paraponer en marcha sistemas eficaces de vigilan-cia y control del cumplimiento de la legisla-ción sobre la materia; o, en fin, en sus dificul-tades para poner en marcha planes y progra-mas dirigidos a la prevención, retiro y rehabi-litación de los niños en peligro de verseenvueltos en las actividades prohibidas oafectados por ellas.

Pues bien, si comparan los aspectos en queel avance resulta significativo con aquellos enque el estancamiento es patente, no es difícilapreciar un panorama general dentro del cualla aceptación formal de los mandatos interna-cionales en materia de trabajo infantil y laspropuestas de la OIT convive con una eviden-te falta de desarrollo de los instrumentos sus-ceptibles de conseguir su aplicación real yefectiva. Esta es una realidad que, en mayor omenor medida, recorre todos los países de laregión. La única excepción digna de ser men-cionada está constituida por Brasil, país don-de la adaptación normativa e institucional havenido acompañada de una auténtica preocu-pación por desarrollar herramientas capacesde aportar resultados positivos en la luchacontra este fenómeno cuyos resultados saltana la vista: en este país la tasa de trabajo infan-til en el rango de edad de 5 a 14 años se redu-jo entre los años 1992 y 2002 del 12,1 al 6,1por ciento, abandonando las actividades labo-rales un total de 2 millones de niños68. Un



68 En concreto, el número de niños trabajadores eneste rango de edad se redujo de 4,1 millones a 2,1 millo-nes. Estos datos forman parte de Ministerio de Trabajo yEmpleo del Brasil, Plan Nacional de Prevención y Erradi-cación del Trabajo Infantil, cit., p. 11.

resultado que, sin duda, explica en granmedida el buen comportamiento global de losindicadores de trabajo infantil del conjuntode la región, dado el elevado peso demográfi-co de este país.

Naturalmente, mientras este dualismopersista será difícil que puedan darse pasosfirmes en el conjunto de la región sudameri-cana para conseguir, si no la erradicacióntotal del trabajo prohibido a los menores, almenos la de sus peores formas. No debe per-derse de vista que, aunque las estimacionesglobales realizadas por la OIT dan cuenta deuna significativa reducción de la tasa de acti-vidad de los niños en los países de AméricaLatina y el Caribe entre los años 2000 y 2004,el trabajo infantil a erradicar sigue registran-do en la parte sur del continente unas propor-ciones francamente alarmantes. Así, segúnestimaciones contenidas en informes recien-tes patrocinados por la propia OIT, si se sumael número de niños que trabajan comprendi-dos entre los 5 y los 14 años de edad, quedeben dejar de hacerlo en cualquier caso alestarles prohibida cualquier actividad labo-ral no ligera por el Convenio 138, a los niñosde entre 15 y 17 años que se estima realizantrabajos peligrosos o se encuentran atrapa-dos por las formas incuestionablemente peo-res de explotación infantil, que deben serurgentemente retirados de ellas de acuerdocon el Convenio 182, la cifra total de trabajoinfantil a eliminar en América del Sur ascien-de a la astronómica cantidad de 7.904.315menores de edad69. Nos encontramos, en con-

secuencia, ante un fenómeno que, a pesar delos avances registrados, sigue registrandouna inmensa magnitud.

A lo anterior debe añadirse que, como haapuntado la propia OIT desde su primer infor-me global sobre la materia, el trabajo infantiles un problema pertinaz, que aunque puedadar la impresión de haberse superado en luga-res o sectores específicos, es capaz de apareceren otros o incluso reproducirse en los primeroscon una intensidad y frecuencia imprevistas70.Los avances registrados en un momento dadopueden, así, diluirse con facilidad en poco tiem-po, sobre todo si el esfuerzo a favor de su erra-dicación no se mantiene con firmeza. Una bue-na muestra de lo que se está diciendo lo pro-porciona la propia experiencia brasileña, don-de la tasa de actividad laboral de los niños deentre 5 y 14 años ha experimentado, luego deun ciclo de ininterrumpido descenso de más deuna década, un incremento del 10,3 por cientoentre los años 2004 y 2005, pasando del 11,8 al12,2 por ciento71. Naturalmente, la situaciónes bastante peor en aquellos países en los que,a pesar de los esfuerzos institucionales desple-gados, el número de niños trabajadores no hadejado de crecer en los últimos años. Este es elcaso por ejemplo de Argentina, país en el que elnúmero de niños trabajadores se sextuplicóentre 1998 y 2005, al pasar a ser éstos1.500.000 en vez de los 250.000 iniciales72; de

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69 Esta cifra es el resultado de sumar los subtotalesde trabajo infantil a erradicar en las subregiones Andinay del Cono Sur del continente contenidos en los estudiossobre los costos y beneficios de esta opción a los que seha hecho alusión con anterioridad. Los datos completospueden consultarse en P. SAUMA, Construir futuro, inver-tir en la infancia. Estudio económico de los costos y bene-ficios de erradicar el trabajo infantil en los Países Andinos,cit., pp. 13-21; y P. SAUMA, Construir futuro, invertir en lainfancia. Estudio económico de los costos y beneficios deerradicar el trabajo infantil en los países del Cono Sur,cit., pp. 13-21. Es importante advertir que la diferencia

entre esta cifra y la aportada a nivel global por la OIT seexplica en gran medida por la estimación que en estosestudios se hace del número de niños de entre 15 y 17años que realizan trabajos prohibidos.

70 Oficina Internacional del Trabajo, Un futuro sintrabajo infantil, cit., pp. 23 y 65.

71 El dato aparece en Instituto Brasileiro de Geo-grafía e Estadisticas, Pesquisa nacional por amostra dedomicilios (PNAD). Sintese de Indicadores 2005. Dispo-nible en http://www.ibge.gov.br (último acceso el24/03/2007).

72 El dato proviene de una investigación conjuntarealizada por el Fondo de las Naciones Unidas para laInfancia (UNICEF) y la Comisión Nacional para la Erradi-cación del Trabajo Infantil en Argentina. Más referenciasa la misma en http://www.rel-uita.org/laboral/argentina-trabajo-infantil.htm (último acceso el 11/01/2006).

Paraguay, donde 56.500 niños se sumaron a lapoblación activa entre 2002 y 200573; o de Perú,cuya tasa de participación laboral infantil semultiplicó por cuatro entre 1993 y 2005, pasan-do del 7,9 al 31,8 por ciento74.

En consecuencia, aunque los progresosalcanzados no sean ni mucho menos desdeña-bles, máxime si se tiene en cuenta lo limitadodel punto de partida, no parece que sean capa-ces de garantizar la consecución de los objeti-vos marcados por los Convenios 138 y 182.Para ello es preciso, pues, no sólo sostenereste esfuerzo, sino incrementarlo de manerasignificativa, extendiéndolo a todas las áreasen las cuales en la actualidad se registrandeficiencias. Ello incluye, evidentemente, eldesarrollo de programas de corto plazo, dirigi-dos a prestar asistencia directa a los niñosafectados por el trabajo infantil. Pero tambiénmedidas de política social de mediano y largoalcance, dirigidas a asegurar el acceso univer-sal a los servicios sociales, una educación decalidad para todos los niños y un trabajodecente para los adultos. Solamente de estemodo, es decir, mediante una articulacióncoherente de acciones de carácter inmediatocon políticas de mayor aliento temporal, esposible ofrecer resultados satisfactorios y sos-tenibles a un problema de la intensidad y per-sistencia del trabajo infantil75.

Los instrumentos para llevar a cabo estaestrategia de doble entrada existen y seencuentran validados, tanto por la experien-cia del IPEC como por la práctica de los paí-ses que han recurrido a ellos. Ahora hace fal-ta que los Estados los utilicen de maneraefectiva.

El problema radica en que éste es un resul-tado que precisa en la mayor parte de loscasos de algo más que voluntad política. Nodebe perderse de vista que el trabajo infantil,incluso cuando tiene su origen exclusivamen-te en la pobreza, no es sólo el reflejo de ésta,sino también de la ausencia o la ineficacia delos instrumentos dirigidos a hacerle frente.En especial, de los sistemas educativos, deprotección social y de garantía del trabajodecente. Es decir, es también una manifesta-ción de la falta de Estado o de su inoperancia.El gran desafío que impone la erradicacióndel trabajo infantil en la región no es, por ello,solamente el de encontrar la manera de con-vencer a los Estados para que adopten medi-das concretas contra él, sino el de lograr unatransformación de sus estructuras, que pon-ga por delante de otros objetivos la atenciónde las necesidades sociales de la mayoría desu población: salud, educación, acceso a unempleo con derechos, etc. Éste es el grandesafío que los países de América del Surhabrán de afrontar en los años venideros. Ydel cual depende en última instancia su futu-ro como sociedades democráticas. La luchacontra el trabajo infantil no es, desde estaperspectiva, sino un capítulo más de la luchageneral por la construcción de sociedadesmás justas y equilibradas en la región.



73 Nuevamente, el dato proviene del Fondo de lasNaciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Para másinformación, véase: http://www.abc.com.py/articulos.php?fec=2006-05-11&pid=251535&sec=3 (últimoacceso 15/12/2006).

74 Véase, J. C. CORTÉS CARCELÉN, La aplicación de losprincipios y derechos fundamentales en el trabajo en elPerú en el contexto de la integración regional, Publica-ciones de la Oficina Internacional del Trabajo: Lima,2005, p. 31.

75 Dicho con palabras de W. ALARCÓN GLASINOVICH,¿Por qué erradicar el trabajo infantil?, disponible enhttp://gin.org.pe/alarcon-trabajoinf.htm (última consultael 14/03/2007). Por lo demás éste es un planteamientoampliamente asumido por la praxis de la OIT. Expresiónde ello es lo afirmado en el segundo informe globalsobre la situación del trabajo infantil en el mundo: «unenfoque general y coherente del trabajo infantil debe

(�) aspirar a reducir la pobreza, ofrecer una educaciónde calidad y adoptar medidas de protección social,incluida la protección de los trabajadores, para respon-der a la realidad multidimensional del trabajo infantil».La cita extraída de Oficina Internacional del Trabajo, Laeliminación del trabajo infantil: un objetivo a nuestroalcance, cit., p. 27.

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RESUMEN A partir de los datos proporcionados por el segundo informe global sobre trabajo infantil,difundido por la OIT en mayo de 2006, es posible afirmar que América Latina es en laactualidad la región líder a nivel mundial en la lucha contra el trabajo infantil. El conoci-miento de la experiencia de los países de la región constituye, en virtud de ello, un impera-tivo ineludible si se quiere ponderar en toda su magnitud la eficacia de los estándaresinternacionales sobre la materia, expresados a través de los Convenios 138 y 182, así comola aptitud de la estrategia desarrollada por dicha organización con el fin de favorecer sucumplimiento.El presente estudio se propone alcanzar este objetivo centrando su atención en la expe-riencia de los países de América del Sur. Con este fin presenta en sucesivas secciones, tan-to la situación de la región al iniciarse las actividades del IPEC y la estrategia diseñada poréste para hacerle frente, como los principales logros alcanzados por los Estados en los últi-mos años.Dicha presentación permite poner de manifiesto que el enorme esfuerzo institucional des-plegado por el IPEC se ha visto compensado por una amplia receptividad por parte de losEstados, que ha permitido que la lucha contra el trabajo infantil figure hoy como un temaprioritario en las agendas públicas de todos ellos. Este compromiso ha venido acompañado,además, de un importante esfuerzo de adaptación interna a los estándares internaciona-les, para el que han cumplido un papel muy relevante los instrumentos diseñados por elIPEC y la actividad de cooperación técnica de éste. Estos progresos, sin embargo, convivencon importantes limitaciones, en especial en lo que se refiere a la puesta en marcha demedidas específicas dirigidas a la represión de esta lacra social y planes de prevención,retiro y rehabilitación de los niños en peligro de verse envueltos en las actividades prohi-bidas.El resultado es un panorama dentro del cual la aceptación de los mandatos internaciona-les y las propuestas de la OIT convive con una clara falta de desarrollo de instrumentossusceptibles de conseguir su cumplimiento efectivo, que compromete el alcance de los obje-tivos planteados por los Convenios 138 y 182. De allí que el estudio concluya poniendo demanifiesto la necesidad de extender el esfuerzo a aquellas áreas en las que hoy existen defi-ciencias. Ello incluye el desarrollo de programas asistenciales de corto plazo. Pero tambiénmedidas de política social de mayor aliento, dirigidas a asegurar el acceso universal a losservicios sociales, una educación de calidad para todos los niños y un trabajo decente paralos adultos.

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