livro_indicadores

REGULAOIndicadores para a prestao de servios de gua e esgoto

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REGULAOIndicadores para a prestao de servios de gua e esgoto

EditoresAlceu de Castro Galvo JuniorAlexandre Caetano da Silva

Fortaleza2006


RealizaoAssociao Brasileira de Agncias de Regulao (ABAR)Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE)Governo do Estado do CearApoio InstitucionalPrograma de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS)Secretaria Nacional de Saneamento AmbientalMinistrio das CidadesGoverno Federal

G 182 r Galvo Jnior,Alceu de Castro Regulao: indicadores para a prestao de servios de gua e esgoto. 2.ed. / Alceu de Castro Galvo Jnior, Alexandre Caetano da Silva, Editores.- Fortaleza: Expresso Grfica e Editora Ltda.,2006.

204 p.:il

ISBN 85-7563-248-5

I. Engenharia Sanitria 2. Engenharia Hidrulica I. Ttulo

CDD 628


AGRADECIMENTOS

Os editores agradecem a todos que colaboraram para a realizao deste trabalho. Em especial aos analistas de sistemas da Arce, Wagner Alves e Vincius Nunes, que trabalharam arduamente no desenvolvimento e implantao do sistema de indicadores, que ser estudo de caso deste livro.


SUMRIO

Captulo 1A Abar e a construo de instrumentos para a regulao ......................................... 11Marfisa Maria de Aguiar Ferreira Ximenes

Captulo 2Aspectos conceituais e tericos .............................................................................. 29Ricardo Toledo Silva

Captulo 3 Panorama mundial ................................................................................................. 55Alejo MolinariTraduo de Josesito Moura do Amaral Padilha Jnior

Captulo 4Sistema nacional de informaes sobre saneamento SNIS .................................... 75Ernani Ciriaco de Miranda

Captulo 5Interfaces dos servios de gua e esgoto ................................................................. 91Tadeu Fabrcio Malheiros Arlindo Philippi Jr Snia Maria Viggiani Coutinho

Captulo 6Uma proposta de indicadores .............................................................................. 123Francisco Jos de Toledo Piza Wanderley da Silva Paganini

Captulo 7Regulao dos servios de gua e esgoto ............................................................... 145Alexandre Caetano da Silva Geraldo Baslio Sobrinho

Captulo 8Regulao da qualidade e controle social .............................................................. 161Alceu de Castro Galvo Junior

Captulo 9Sistema de informaes ........................................................................................ 179Jordelan Gabriel


Apresentao

Com o compromisso de levar con abilidade e transparncia na execuo de seus servios, a Cmara Tcnica de Saneamento da Associao Brasileira de Agncias de Regulao (Abar), coordenada pela Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Esta-do do Cear (Arce), vem se destacando e consolidando seu trabalho dentro do setor do saneamento bsico, num momento extremamente importante.

O Projeto de Lei do Saneamento, aprovado no Senado Federal e a ser votado na Cmara dos Deputados, estabelece novo patamar de importncia regulao, num setor que tradicionalmente no possui uma estrutura regulatria consistente.

Em maro de 2006, com o decisivo apoio do PMSS (Programa de Modernizao do Setor Saneamento) e da Abar, a Arce coordenou na cidade de Fortaleza, a O cina Internacional sobre Indicadores para Regulao dos Servios de Saneamento Bsico, que se con gu-rou como um evento de alto nvel para o setor, levando discusso temas relacionados a identi cao, sistematizao e implementao de um conjunto de indicadores para acompanhamento do setor e sua contribuio para o desenvolvimento da regulao.

com essa preocupao, em difundir conhecimentos, aplican-do-os de forma efetiva em suas aes, que mais uma vez cumprimos a misso de fazer chegar no s aos dirigentes e corpo tcnico das agncias, mas tambm a todos os interessados e populao em ge-ral, a importncia dos indicadores na atividade regulatria.

A ABAR, vem de forma explcita, agradecer o apoio e dedicao que os pro ssionais do setor saneamento das agncias de regulao vem demonstrando em sua competncia diria no exerccio da regu-


lao, e tambm externar a sua satisfao em colaborar na publicao de um livro que representa mais um passo na construo de um am-biente regulatrio estvel e e caz.

lvaro Otvio Vieira MachadoPresidente da Associao Brasileira de Agncias de

Regulao (Abar) e da Associao dos Entes Reguladores de gua Potvel e Saneamento das Amricas (Aderasa)


1 INTRODUO

Em virtude de o saneamento bsico constituir um servio es-sencial sob regime de monoplio, a regulao deste setor deve ser bem estruturada a m de garantir que os cidados no sejam priva-dos do acesso ou paguem taxas excessivas pelos servios prestados (BRITTO, 2001). Ademais, a complexidade das interfaces deste setor com as reas de sade pblica, meio ambiente, recursos hdricos e defesa do consumidor, enfatiza uma regulao proativa e e caz.

A misso regulatria possui determinados objetivos. Entre estes, destacam-se a busca da e cincia econmica, da qualidade e da universalidade do servio prestado e o estabelecimento de ca-nais para atender a reclamaes dos usurios (PIRES e PICCININI, 1999). Com efeito, a regulao imprescindvel para a maximizao da qualidade dos servios e a alavancagem dos altos investimentos necessrios para a modernizao do setor e a universalizao, quer sejam concessionrios pblicos ou privados (CONFORTO, 2000).

Para o exerccio das atividades regulatrias, exige-se a criao de agncias reguladoras independentes e autnomas que detenham expertise para monitorar as obrigaes e metas dos contratos de con-cesso e do marco legal. Em face dos enormes desa os regulatrios, fundamental serem as agncias dotadas de estabilidade dos dirigen-

A ABAR E A CONSTRUO DE INSTRUMENTOS PARA A REGULAOMarfi sa Maria de Aguiar Ferreira XimenesArquiteta, especialista em engenharia de sistemas urbanos, pre-sidente do conselho diretor da Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE), coordenadora da cmara tcnica de saneamento bsico da Associao Brasileira das Agncias de Regulao (ABAR)


12 | REGULAO INDICADORES PARA A PRESTAO DE SERVIOS DE GUA E ESGOTO

tes, pessoal especializado, transparncia das aes, clara atribuio de funes, e de mecanismos de cooperao com rgos que tenham interface com as atividades reguladas (PIRES e PICCININI, 2000).

Mesmo que as agncias apresentem todos os requisitos para uma atuao independente e autnoma, preciso possuir estra-tgias espec cas para vencer a assimetria de informaes entre a agncia e a empresa regulada. Como a rma JOURAVLEV (2003), a assimetria de informaes um elemento determinante no balano de poder entre o organismo regulador e a empresa regulada.

Das estratgias para diminuir a assimetria de informaes, so-bressaem a utilizao de sistema de indicadores e a cooperao en-tre agncias e diferentes rgos reguladores.

Os indicadores so ndices que traduzem de modo sinttico os aspectos mais relevantes do desempenho operacional e econ-mico- nanceiro de uma concessionria, simpli cando sua anlise. Tambm avaliam ao longo do tempo a evoluo do desempenho da empresa e possibilitam a comparao com outras organizaes do setor. Alm de reduzir a assimetria entre regulador, usurios e prestadores de servio, os sistemas de informao e os mecanismos de participao dos usurios devem assegurar a transparncia dos processos e evitar a captura dos reguladores pelos interesses das empresas (PENA e ABICALIL, 1999).

Na opinio de PIRES e PICCININI (1999), a cooperao entre os diferentes rgos reguladores, setoriais ou no, necessria no sen-tido da adoo de procedimentos, abordagens e ritos processuais si-milares. Ante o processo de globalizao e a presena cada vez maior das empresas transnacionais no setor de gua e esgoto, JOURAVLEV (2003) amplia esta discusso, entendendo que h slidos argumentos em favor da cooperao internacional, regional e bilateral e intercm-bio de informaes dos os rgos reguladores dos distintos pases.

Tais estratgias so essenciais no caso da regulao brasileira, pois as agncias de saneamento bsico estaduais e municipais, a


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maioria com menos de cinco anos, ainda se encontram em estgio incipiente, em fase de de nio de metodologias de trabalho e busca de identidade prpria. Ademais, com a perspectiva da aprovao do Projeto de Lei (PL) no 7.361/2006, que estabelece as diretrizes gerais para o setor de saneamento, haver a obrigatoriedade da regulao em todas as concesses de gua e esgoto no pas.

Por compreender serem fundamentais o uso de indicadores e a cooperao entre rgos reguladores para a construo da regulao do setor de saneamento no Brasil, este artigo tem como objetivo apresentar o entendimento e a perspectiva da Associao Brasileira das Agncias de Regulao (Abar) para o uso destas ferramentas no pas.

2 A ABAR E A REGULAO NO BRASIL

A Abar uma entidade de direito privado, criada em 8 de abril de 1999, sob a forma de associao civil, sem ns lucrativos e apar-tidria, cujos associados so as agncias de regulao do pas, no plano federal, estadual e municipal.

Entre as nalidades da Abar descritas no artigo 2 de seu regu-lamento, ressaltam-se:

- contribuir para o avano e consolidao das atividades de regulao em todo o Brasil;

- promover o aprimoramento da regulao nacional, assim como a estruturao material, capacitao tcnica e incre-mento dos recursos humanos das agncias reguladoras, mediante mtua colaborao entre as associadas, os entes pblicos, os delegatrios de servios pblicos e os usurios;

- incentivar e promover o intercmbio de conhecimentos e in-formaes entre as associadas e destas com suas congneres do exterior;

- promover atividades relacionadas com o processo de capa-citao na rea de regulao; e

- organizar centro de informaes, bem como divulgar co-

A ABAR E A CONSTRUO DE INSTRUMENTOS PARA A REGULAO



nhecimentos e dados referentes regulao, via publicaes nos meios de comunicao em geral.

Do ponto de vista organizacional, a Abar est estruturada em cmaras tcnicas de acordo com o segmento de infra-estrutura. A c-mara de saneamento, atualmente coordenada pela Arce, respons-vel pela articulao do setor, tendo realizado nos ltimos anos uma srie de eventos, especialmente relacionados discusso da polti-ca nacional de saneamento bsico, com vistas ao posicionamento e contribuies ao marco regulatrio por parte das entidades regula-doras, alm da capacitao dos reguladores.

A Abar conta em seu quadro de associadas com 29 agncias reguladoras com reas de abrangncia nacional, estadual e munici-pal, as quais atuam nos diversos segmentos da infra-estrutura bra-sileira, como energia eltrica, gs canalizado, petrleo, transportes, saneamento bsico, entre outros. Na Figura 1 e na Tabela 1 constam respectivamente o mapa da distribuio das agncias reguladoras liadas Abar e suas respectivas reas de atuao.

Das agncias que atuam efetivamente no setor de saneamen-to, seis regulam concessionrias estaduais (Arce => Cagece; Arpe => Compesa; AGR => Saneago; Adasa=> Caesb; Agesan => Tocantins; e Arsban => Caern), quatro regulam empresas privadas (Agenersa => guas de Juturnaba e Prolagos; Arsam => guas do Amazonas; Agersa => Citagua; e ARCG => guas de Guariroba) e uma, a Amae, regula a empresa municipal guas de Joinville. Apesar do peque-no nmero de concessionrias reguladas, j se observa a consolida-o das experincias, algumas das quais j premiadas no mbito de sua atuao, como a Arce (reconhecida como experincia nacional exitosa em saneamento bsico no III Seminrio Internacional de Sa-neamento da Funasa em 2006) e a Arsban (experincia modelo em controle social no Nordeste do Brasil pelo Ministrio das Cidades em 2006).


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Figura 1. Mapa das agncias associadas Abar




Tabela 1. reas de atuao das agncias filiadas Abar

mbito Agncia*

reas de Atuao

Sane

amen

to

Cine

ma

Ener

gia

Elt

rica

Petr

leo

e

Gs

Natu

ral

Gs

Cana

lizad

oRo

dovi

as

Rodo

vir

ias

Tran

spor

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Rodo

vir

ioTr

ansp

orte

Hi

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ansp

orte

Aq

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rio

Outr

os

Naci

onal

Ancine !Aneel !ANP !Antaq !ANTT !

Esta

dual

Adasa (DF) !(1) !Ageac (AC) !(2) ! ! Agenersa (RJ) !(1) ! Agepan (MS) !(2) ! ! ! !Ager (MT) !(1) ! ! ! ! Agerba (BA) # ! ! !

Agergs (RS) !(2) ! ! ! ! !Agesan (TO) !(1) Agetransp (RJ) ! ! !AGR (GO) !(1) ! ! Arce (CE) !(1) ! ! ! Arcon (PA) ! ! ! Arpb (PB) !(2) ! ! Arpe (PE) !(1) ! ! ! ! !Arsal (AL) !(2) ! ! ! ! Arsam (AM) !(1) ! ! ! ! Arsep (RN) ! ! Artesp (SP) ! Aspe (ES) ! !CSPE (SP) ! #

Mun

icip

al

Agersa (Cacheiro do Itapemirim/ES)

!(1)

Amae (Joinville/SC) !(1)

Arsban (Natal/RN) !(1)

ARCG (Campo Grande/MS)

!(1) !

(1)Regulao do setor de saneamento em andamento.(2) Regulao do setor de saneamento em estruturao.*O nome completo das agncias encontra-se no apndice


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3 PERSPECTIVA DA ABAR PARA O USO DOS INDICADORES

Fomentar a cultura da regulao, trocar experincias entre as agncias e capacitar os reguladores uma das prioridades da Cma-ra Tcnica de Saneamento da Abar.

Neste sentido, a Abar, em parceria com o Programa de Mo-dernizao do Setor de Saneamento (PMSS), realizou em maro de 2006 uma o cina internacional de indicadores para regulao dos servios de gua e esgoto. Estiveram presentes 14 agncias estadu-ais e municipais, alm de representantes do ente regulador de gua (Etoss) de Buenos Aires, do Sistema de Informao em gua e Sane-amento (Sias) da Bolvia e da Associao de Entes Reguladores de gua Potvel e Saneamento das Amricas (Aderasa).

Como resultado da o cina, foi proposto um conjunto de indi-cadores para regulao do saneamento (Tabela 2), a ser utilizado por todas as agncias reguladoras. No mdio e longo prazo, este con-junto permitir a comparao de desempenho e o desenvolvimento de benchmarking para o setor. Ademais, estes indicadores poderiam alimentar a base de dados da Aderasa, propiciando comparaes com o desempenho no plano internacional.




Tabela 2. Proposta de indicadores para regulao do saneamento*

Indicador Ttulo Aplicao Unidade Referncia

Operacionais

Perdas de faturamento gua % Snis** I013ndice de atendimento urbano gua % Snis I033ndice de hidrometrao gua % Snis I009Densidade de vazamentos gua Vazam./1.000 lig. -Densidade de obstrues Esgoto Obstr./Km Aderasa ICC02Atendimento urbano Esgoto % Snis I024

Qualidade

Descontinuidade dos servios gua % Aderasa ICA01Interrupes dos servios gua % Aderasa ICA02Conformidade geral das anli-ses (coliformes totais, turbidez e cloro residual livre)

gua % Snis I075Snis I076Snis I084

Cumprimento da quantidade de anlises exigida pela norma (coliformes totais, turbidez e cloro residual livre)

gua % Snis I079Snis I080Snis I085

Cumprimento da quantidade de anlises exigida pela norma

Esgoto % Aderasa ICC03

Conformidade das anlises das guas residurias

Esgoto % Aderasa ICC04

Densidade de reclaramaes de gua e esgoto

gua e esgoto

Reclam./1.000 lig.

-

Quantidade de solicitaes de servios de gua e esgoto por ligao

gua e esgoto

% -

Atendimento em tempo s reclamaes

gua e esgoto

% -

Econmico-Financeiros

Faturamento mdio de gua gua R$/m3 Snis I005Faturamento mdio de esgoto Esgoto R$/m3 Snis I006

ndice de desempenho financeiro

gua % Snis I012

Custo mdio de gua faturada

Esgoto R$/m3 Snis I026Snis I003

Custo mdio de esgoto faturado

gua e esgoto

R$/m3 Snis I026Snis I003

Inadimplncia gua e esgoto % Snis I029Endividamento sobre o patrimnio lquido

gua e esgoto

% -

Rentabilidade sobre o patrimnio lquido

gua e esgoto % -

Liquidez geral gua e esgoto % Snis I062

*Fonte: O cina internacional de saneamento da Abar maro/06.**Sistema nacional de informaes em saneamento do Ministrio das Cidades.


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A expectativa em relao cesta bsica de indicadores pro-posta na Tabela 2 sua utilizao pelas agncias no horizonte dos prximos cinco anos. Deve-se ressaltar que se trata de uma reco-mendao da o cina internacional de indicadores e da Abar, embo-ra cada agncia esteja livre para determinar os prprios indicadores e metodologias. O importante que as agncias identi quem nes-tes indicadores mais uma ferramenta na regulao dos servios por meio de tcnicas de comparao e de benchmarking.

Ainda em relao aos trabalhos dos grupos da o cina foram propostas as seguintes recomendaes para a efetivao dos indica-dores sugeridos:

- formalizar recomendaes da Abar s agncias reguladoras para o uso dos indicadores sugeridos;

- realizar negociao entre agncias e operadores;- compatibilizar as de nies e denominaes com as do Snis;- sugerir ao Snis revises nas redaes das de nies dos in-

dicadores.

Outra recomendao enfatizada na ofi cina foi a ne-cessidade de padronizao da linguagem e dos conceitos, e de maior importncia defi nio dos indicadores. Neste sentido, o papel da Abar reveste-se de relevncia como instrumento de organizao e de articulao entre as agncias para construo dos indicadores.

4 ETAPAS PARA A CONSTRUO DE UM SISTEMA DE

INDICADORES

Experincias em sistemas de indicadores tm demonstrado grande complexidade na elaborao desta ferramenta, tanto no campo operacional quanto no gerencial. Por considerar que a cons-truo do indicador envolve elaborao de normas, de nio de metodologias, comunicao com a populao, pr-requisitos ope-




racionais, entre outros, so sugeridas na Tabela 3 etapas e estrutura mnima organizacional para montagem dos indicadores em uma agncia reguladora.

Pelo mencionado na referida tabela, a construo de indica-dores envolve custos, pessoal prprio e terceirizado, consultores especializados, e principalmente planejamento das aes. Diante destas exigncias, o apoio da alta administrao das agncias fun-damental para a montagem dos sistemas, por apresentarem estes formatao de longo prazo e carter contnuo. Alm disto, aes no planejadas podem ocasionar desgaste e descrdito para as agncias, seja pela divulgao de indicadores no aferidos, seja por no atu-alizao permanente dos resultados, entre outros. Por exemplo, a aplicao inadequada dos indicadores em processos de reviso ta-rifria pode induzir avaliao incorreta da prestao dos servios e acarretar prejuzos aos usurios ou concessionrios, e tambm prpria agncia.


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Tabela 3. Estrutura para construo de indicadores

Etapas Requisitos

Estrutura Mnima

Pessoal Prprio

Consult. Tcnica

Equipe Informtica

Consult. Inform-

tica

Normati-zao

Resolues das condies da prestao de ser-vios, fiscalizao e penalidades.

! ! . .Definio de metodologias e ferramentas de fiscalizao.

Fiscaliza-o

Incio da fiscalizao direta. ! ! . .

Consolidao da fiscalizao direta.

! ! . .

Padronizao das metodologias e ferramentas de fiscalizao.Conhecimento pleno do modus operan-di da concessionria.

Cincia dos tipos e de formatos dos relatrios e informaes produzidos pela concessionria.

Informatizao das metodologias e ferramentas de fiscalizao (relatrio eletrnico e coletor ele-trnico de dados de campo palm). ! . ! !

Concepo do sistema de indicadores.Uso interno (testes) do sistema de indicadores.

! . ! !

Controle

Mecanismos de aferio e validao dos dados.

! ! ! !Fluxo permanente de dados para alimentao do sistema.Uso conjunto de fiscalizao direta e indireta (indicadores).

Transpa-rncia

Divulgao pblica dos indicadores para re-gulao tcnica e tarifria da concesso.

! . ! .

RegulaoControle e avaliao da incorporao dos indicadores na regulao da prestao dos servios.

! . . .

A Figura 2, a seguir, retrata de outra forma as diferentes etapas para a construo de indicadores destinados regulao da prestao dos servios de gua e esgoto. Dentro da concepo proposta, entende-




se que a melhor opo para a construo de indicadores se trabalhar conjuntamente aos demais sistemas da agncia, como a scalizao di-reta, no sentido de prover credibilidade ao indicador calculado, geral-mente originado dos dados brutos da prestadora de servios.

Figura 2. Etapas para a construo de indicadores

Considerando a perspectiva de aprovao do Projeto de Lei no 7.361/2006 e o atual estgio da regulao do saneamento no pas, fundamental a preparao das agncias reguladoras para o novo ambiente institucional do setor. No PL, a regulao compulsria para os servios concedidos, sejam empresas privadas ou pblicas, e o rol de atividades previstos para as agncias bastante extenso, conforme apresentado na Tabela 4.


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Com efeito, os indicadores para a regulao devero ser uma fer-ramenta importante para atendimento s atividades regulatrias pre-vistas no PL. Entretanto, estes devero estar inseridos em um sistema gerencial de regulao que envolve tambm a scalizao, normatiza-o, regulao econmica e controle social dos servios prestados.

Tabela 4. Atividades regulatrias previstas no PL no 7361/2006

rea AtividadeRefern-cia (PL

7.361/06)

Regu

la

o Ec

onm

ica

Prevenir e reprimir o abuso do poder econmico, ressalvada a competncia dos rgos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrncia.Definir tarifas que assegurem tanto o equilbrio econmico e financeiro dos contratos quanto a modicidade tarifria.

Art. 22, inc. III e IV

Nos sistemas em que vrios prestadores realizem atividades interdependentes, a entidade de regulao definir, pelo menos ,as normas econmicas e financeiras relativas s tarifas, aos subsdios e aos pagamentos por servios prestados aos usurios e entre os diferentes prestadores envolvidos; os mecanismos de pagamento das diferenas relativas a inadimplemento dos usurios, perdas comerciais e fsicas; o sistema contbil especfico para os prestadores que atuem em mais de um municpio.

Art. 12, 1, inc.II a V

Fixar as tarifas incidentes sobre servios pblicos de saneamento bsico. Art. 32Definir pauta das revises tarifrias, ouvidos os titulares, usurios e prestado-res dos servios.

Art. 38, 1

Autorizar o prestador de servios a repassar aos usurios custos e encargos tributrios no previstos originalmente e por ele no administrados.

Art. 38, 4

Estabelecer modelo de fatura a ser entregue ao usurio final pela concessionria. Art. 39Opinar sobre contratos especficos para tarifas de grandes usurios. Art. 41Interpretao e fixao de critrios para a fiel execuo dos contratos, dos servios e para a correta administrao de subsdios.

Art. 25, 2

Auditar e certificar anualmente os investimentos realizados, os valores amorti-zados, a depreciao e os respectivos saldos.

Art. 42

Adotar mecanismos tarifrios de contingncia em situao crtica de escassez ou contaminao de recursos hdricos que obrigue a adoo de racionamento.

Art. 46




Norm

atiz

ao

Estabelecer padres e normas para a adequada prestao dos servios e para a satisfao dos usurios.

Art. 22, inc. I

Editar normas, que abrangero, pelo menos, os seguintes aspectos: padres e indicadores de qualidade; requisitos operacionais e de manuteno dos siste-mas; as metas progressivas de expanso e de qualidade dos servios e os respec-tivos prazos; regime, estrutura e nveis tarifrios, bem como os procedimentos e prazos de sua fixao, reajuste e reviso; medio, faturamento e cobrana de servios; monitoramento dos custos; avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados; plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao; subsdios; padres de atendimento ao pblico e mecanismos de participao e informao; medidas de contingncias e de emergncias; e penalidades pelo descumprimento de normas.

Art. 23, caput

Na prestao regionalizada, instituir regras e critrios de estruturao de sistema contbil e do respectivo plano de contas.

Art. 18, P.U.

Nos sistemas em que vrios prestadores realizem atividades interdependentes, a entidade de regulao definir, pelo menos as normas tcnicas relativas qualidade, quantidade e regularidade dos servios prestados aos usurios e entre os diferentes prestadores envolvidos.

Art. 12, 1, inc.I

Fis-cali-za-o

Garantir o cumprimento das condies e metas estabelecidas. Art. 22, inc. IIVerificar o cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de servios, na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais.

Art. 20, par-grafo nico

Ouvi

dori

a

Fixar prazo para os prestadores de servios comunicarem os usurios das providncias adotadas em face de queixas ou de reclamaes.

Art. 23, 2

Receber e se manifestar conclusivamente sobre as reclamaes que, a juzo do inte-ressado, no tenham sido suficientemente atendidas pelos prestadores dos servios.

Art. 23, 3

Dar publicidade aos relatrios, estudos e decises que se refiram regulao ou fiscalizao dos servios, bem como aos direitos e deveres dos usurios e prestadores.

Art. 26

5 CONCLUSO

Os desa os regulatrios constantes do projeto de lei que esta-belece as diretrizes gerais para a o setor de saneamento bsico no Brasil exigiro das agncias reguladoras bastante expertise e objetivi-dade no tratamento destas questes. Uma das principais ferramen-tas para a regulao ser a utilizao de indicadores cuja construo exige uma srie de pr-requisitos e coordenao junto s demais


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atividades da agncia, como scalizao, ouvidoria e regulao ta-rifria. Neste caso, o correto uso dos indicadores tem o potencial de constituir uma ferramenta central da atividade regulatria, tra-zendo maior economicidade, transparncia e e ccia das aes das entidades reguladoras.

Como uma das medidas essenciais para superao dos desa os apresentados menciona-se a integrao do trabalho entre as agn-cias reguladoras nacionais e internacionais. Neste intuito, a Abar, por meio de sua cmara tcnica de saneamento, promove eventos, a exemplo da O cina Internacional de Indicadores na qual o principal destaque foi a troca de experincias e informaes entre os regula-dores. Como proposta da O cina, foi apresentada como referncia uma cesta bsica de indicadores, a qual, no mdio e longo prazo, poder ser mais uma ferramenta de trabalho para comparao de desempenho e benchmarking para os reguladores nacionais e latino-americanos.

Portanto, deve a Abar, dentro da sua misso institucional, in-tegrar e fortalecer as agncias reguladoras do Brasil com vistas construo de uma regulao independente e autnoma que con-tribua para a melhoria da qualidade da prestao dos servios e a universalizao dos servios de saneamento.

6 REFERNCIAS

BRITTO, A. L. N. P. A Regulao dos servios de saneamento no Bra-sil: perspectiva histrica, contexto atual e novas exigncias de uma re-gulao pblica. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 9., 2001, Rio de Janeiro. Anais ... Rio de Janeiro: ANPUR, 2001. p. 1080-93.

CONFORTO, G. A. regulao e a titularidade dos servios de abaste-cimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil. Revista de Admi-nistrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 34, n. 5, p. 165-80, set./out. 2000.




JOURAVLEV, A. Acesso a la informacin: uma tarea pendientie para la regulacin latinoamericana. Santiago do Chile: CEPAL, 2003. Disponvel em: < htt p://www.cra.gov.co/portal/www/resour-ces/nxp_ajouravlev.pdf>. Acesso em: 5 set. 2006.

PENA, D. S., ABICALIL, M. T. Saneamento: os desafi os do setor e a poltica de saneamento. In: Infra-estrutura : perspectivas de reorga-nizao. Braslia: Ipea, 1999. p. 107-137. Disponvel em . Aces-so em: 6 maio 2006.

PIRES, J. C. L.; PICCININI, M. S. A regulao dos setores de infra-estrutura no Brasil. Rio de Janeiro: BNDES; 1999. p. 217-260. Dis-ponvel em . Acesso em 18 agosto 2006.


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APNCICE

AGNCIAS REGULADORAS FILIADAS ABAR

Agncias NacionaisAncine Agncia Nacional do CinemaAneel - Agncia Nacional de Energia EltricaANP - Agncia Nacional do PetrleoAntaq Agncia Nacional de Transportes AquaviriosANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres

Agncias EstaduaisAdasa Agncia Reguladora de guas e Saneamento do Distrito Federal.Ageac Agncia Reguladora dos Servios Pblicos do Estado do AcreAgenersa Agncia Reguladora de Energia e Saneamento do Esta-do do Rio de Janeiro.Agepan Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos do Mato Grosso do Sul.Ager - Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Dele-gados do Estado do Mato Grosso.Agerba - Agncia de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia.Agergs Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos De-legados do Rio Grande do Sul.Agesan Agncia Estadual de Saneamento do Tocantins.Agetransp Agncia Estadual de Servios Pblicos Concedidos de Transportes Aquaviarios, Ferrovirios e Metrovirios e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro.AGR - Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Ser-vios Pblicos.Arce - Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Es-tado do Cear.

A ABAR E A CONSTRUO DE INSTRUMENTOS PARA A REGULAOA ABAR E A CONSTRUO DE INSTRUMENTOS PARA A REGULAO



Arcon - Agncia Estadual de Regulao e Controle dos Servios P-blicos do Par.ARPB Agncia Reguladora do Estado da Paraba.Arpe - Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco.Arsal - Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas.Arsam - Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos do Estado do Amazonas.Arsep - Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Rio Grande do Norte.Artesp Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So Paulo.Aspe Agncia de Servios Pblico de Energia do Estado do Esp-rito Santo.CSPE - Comisso de Servios Pblicos de Energia (SP).

Agncias MunicipaisAgersa - Agncia Municipal de Regulao de Servios de Sanea-mento de Cachoeiro do Itapemirim (ES).Amae - Agncia Municipal de gua e Esgotos (Joinville - SC).Arsban Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio de Natal (RN).ARCG Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados de Campo Grande (MS).


ASPECTOS CONCEITUAIS E TERICOSRicardo Toledo SilvaArquiteto, professor titular da Faculdade de Arquitetura e Urba-nismo da Universidade de So Paulo, pesquisador do CNPq na rea de infra-estruturas urbanas e regionais.

Este artigo discute dimenses tcnicas e institucionais da regu-lao dos servios de utilidade pblica, com nfase no saneamento ambiental, luz das necessidades objetivas de acesso generalizado a eles da parte dos segmentos mais vulnerveis da populao. Com base nessas necessidades, so apontados possveis critrios para se-leo e uso de indicadores de e cincia e e ccia, de acordo com a realidade de cada contexto. Para tanto trabalha alguns antecedentes da estrutura de oferta do saneamento bsico, a partir do modelo do PLANASA, e da regulao dos servios de utilidade pblica em geral, desde os fundamentos do Cdigo de guas de 1934. Estes antecedentes so abordados com vistas a um entendimento mais claro da herana tecnolgica e reguladora atual, partindo-se da hi-ptese de que a ruptura radical com esses antecedentes traz o risco de se deixarem descobertas responsabilidades pblicas das quais o Estado no pode abrir mo. Depois so comentados princpios de regulao reativa e proativa, e apontadas responsabilidades sociais e operativas inseparveis da regulao econmica dos servios, em um quadro de insero das competncias setoriais no sistema mais abrangente de instrumentos reguladores do Estado gerencial contemporneo. Os contedos do Projeto de Lei 3337/2004 e PL 7361/2006 so mencionados ao nal luz dessa estrutura reguladora mais ampla. Enfatiza-se a necessidade de uma abordagem exvel, que respeite diferentes condies espec cas de insero setorial e



regional dos servios, que exigiria um sistema de indicadores de desempenho igualmente exvel.

1 ANTECEDENTES NA ORGANIZAO DOS SERVIOS

DE SANEAMENTO BSICO E AMBIENTAL

Os servios de saneamento, no Brasil, se organizaram de forma diversi cada em relao s competncias de cada ente da Federa-o, ao longo da histria. O abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio do Rio de Janeiro, os primeiros organizados em redes, fo-ram objeto de concesses de governo central, em meados do scu-lo XIX, que depois passaram esfera da administrao do Distrito Federal e, mais recentemente, do estado do Rio de Janeiro. No caso dos servios de gua da cidade de So Paulo, a competncia sempre esteve a cargo do estado, desde a criao da Repartio (estadual) de guas e Esgotos (RAE) no ltimo quartel do sculo XIX. Um grande nmero de servios, no Pas, porm, foi organizado ao longo das dcadas de 1930 a 1960, na forma de rgos ou entidades muni-cipais, principalmente a partir do modelo de organizao do Servio Nacional de Sade Pblica, nos anos 1940, que formava autarquias municipais competentes para prestar os servios de forma autno-ma, em mbito local. Com o modelo do SFS / PLANASA, em incio da dcada de 1970, os estados federados passaram a ter, em todo o pas, um papel central na organizao da oferta e na prestao dos servios de saneamento, que foram formalmente segmentados no subconjunto saneamento bsico, de nido no escopo estrito do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio. At ento, a aglutinao desses dois servios com outros componentes do sa-neamento ambiental notadamente drenagem e limpeza urbana variava muito de caso a caso. J havia, no entanto, uma separa-o operacional ntida entre os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, por um lado, e os demais componentes do saneamento ambiental, por outro.


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A principal justi cava do PLANASA para a organizao da oferta em escala estadual era a necessidade de formar aglomera-dos su cientemente abrangentes para a gerao de economias de escala e de escopo, com vistas ao subsdio cruzado em favor das reas de operao mais cara e / ou com demanda menos solvvel. Para ns deste artigo, centrado na discusso sobre instrumentos de regulao e avaliao dos servios, no interessa explorar toda a complexidade gerencial do PLANASA nem entrar nas discusses polmicas que envolvem o carter centralizado daquele modelo em relao aos municpios e suas prerrogativas polticas. importante, todavia, ressaltar algumas caractersticas de articulao entre mo-delos de regulao e de organizao de oferta que a partir daquela experincia deixaram uma herana at hoje presente.

A prtica de subsdios cruzados em mbito estadual se fazia no contexto de uma estrutura gerencial e operativa fundada sobre forte interdependncia entre os subsistemas normativo, nanceiro e de avaliao de desempenho. As normas do PLANASA, que de niam a estrutura de planejamento, gesto e operao das companhias es-taduais de saneamento e dos instrumentos de regulao tcnica e econmica aplicveis inclusive o conceito dos fundos estaduais de gua e esgoto eram todas vinculadas a uma complexa lgica de nanciamento hbrido, que combinava recursos oramentrios e de nanciamento. No havia, portanto, uma independncia entre os subsistemas normativo e nanceiro, pois eles eram parte de um todo. Jamais, no entanto, se poderia a rmar, como alguns ingenua-mente o zeram, que durante a vigncia do PLANASA no havia re-gulao. Havia sim, muito forte e bem de nida, sob a gide de uma cultura reguladora derivada do prprio Cdigo de guas de 1934, que atrelava a e ccia social dos servios o atendimento generali-zado populao e cincia econmica da oferta em seu todo.

Completando o trip do complexo regulador- nanceiro, o mo-delo do PLANASA instituiu um sistema de avaliao de desempe-

ASPECTOS CONCEITUAIS E TERICOS



nho dos servios com base em indicadores normalizados de e cin-cia gerencial e operacional dos servios operados pelas companhias estaduais. Os relatrios padronizados dos servios, anualmente enviados s instncias competentes do Sistema, tinham como na-lidade precpua informar sobre a conformidade de cada agente exe-cutor as companhias estaduais em relao s metas de e cincia assumidas. Tiveram, entretanto, tambm um efeito de segunda or-dem, hoje mais importante do que sua nalidade principal, que foi a formao de uma base organizada de indicadores de desempenho para o setor. Consolidados nos Catlogos Brasileiros de Engenharia Sanitria e Ambiental os CABES pela Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (ABES) esses conjuntos de indica-dores padronizados evoluiriam mais tarde para o Sistema Nacional de Informaes do Saneamento SNIS, que hoje consiste a base de dados mais completa e abrangente sobre os servios de saneamento ambiental no Brasil.

Em artigo recente (SILVA 2005) discutimos a evoluo qualita-tiva das bases hoje trabalhadas no mbito do SNIS, pelo fato de ha-verem incorporado indicadores de e ccia, no trabalhados poca do PLANASA e anos subseqentes, quando as bases de informaes e indicadores se atinham unicamente a critrios de e cincia. Isso no tira, porm, o mrito daqueles esforos pioneiros, sem os quais no teria sido possvel a evoluo para o estgio atual. Antes de comentar a fase presente de articulao entre a regulao de servi-os e indicadores, necessrio comentar mais alguns elementos de antecedentes da cultura reguladora no Brasil, anteriores inclusive poca do PLANASA. Isto porque o modelo hbrido deste Plano tributrio, em grande parte, da cultura reguladora herdada das dcadas anteriores.


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2 ANTECEDENTES DA CULTURA REGULADORA NO BRASIL1

A regulao econmica dos servios, no Brasil, nunca foi es-trita no sentido de se ater aos contedos contratuais da permisso ou concesso. Isto se explica porque, desde seus fundamentos, essa regulao contemplava a generalidade de acesso aos servios. Este compromisso com a generalidade de acesso j estava presente na maioria dos planos setoriais de servios diferentes de utilidade p-blica das primeiras dcadas do sculo XX, quando as principais ci-dades do pas comeavam a crescer e adensar-se em uma escala sem precedentes2.

A regulao econmica dos servios pblicos, se entendida em sentido estrito, volta-se fundamentalmente s relaes contratuais explcitas que se estabelecem entre poder concedente e concessio-nrio, ou entre permitente e permissionrio. A gura de um poder concedente, com titularidade sobre o servio concedido, tpica de pases que, como o Brasil, adotaram guras do Direito Administra-tivo francs. Nos casos de pases anglo-saxes, nos quais no existe uma titularidade de Estado sobre o servio, mas uma obrigao de zelar pelo bem pblico, independentemente da titularidade, o ins-trumento legal de controle a licena, semelhante permisso no Direito Administrativo. Esta pode ser aproximadamente entendida como uma espcie de concesso a ttulo precrio.

Estabelecer os limites da competncia reguladora era uma das questes-chave do modelo em elaborao nos anos 1920/30. Para os defensores de uma aplicao estritamente tcnica da lei em relao aos servios de utilidade pblica, o papel do regulador se ateria a uma funo de arbitragem entre o prestador de servio e o pblico

1 Esta seo inclui trechos de texto do autor em captulo de ttulo Infra-estrutura urbana, tecnologia e regulao pblica no Brasil das dcadas de 1880 a 1930, em vias de publica-o (2006) em obra co-editada pela Universidade Autnoma do Mxico UNAM. 2 Estudo sistemtico de planos setoriais de saneamento e transporte urbano de incio do sculo XX em So Paulo foi desenvolvido em maior profundidade no trabalho re-ferido na nota precedente, comprovando a hiptese de compromisso daqueles planos com o acesso generalizado aos servios.




usurio. Essa posio, no entanto, era duramente criticada entre os prprios formuladores do novo aparato regulador do New-Deal, nos EUA e, com maior razo, pelos formuladores da poltica reguladora no Brasil. A extrapolao desse sentido estrito de regulao implica-va, como observado por Bilac Pinto (1944), na assuno, pelo Esta-do, de duas novas modalidades de jurisdio: a social e a econmica (op. cit. p 115). Esta nova perspectiva de jurisdies era precondio para uma resposta reguladora consistente com as grandes assime-trias de cobertura social dos servios.

Entre as obras publicadas que melhor caracterizam as tendn-cias da regulao dos servios de utilidade pblica no Brasil, naque-le perodo, esto os trabalhos de MELLO (1933, 1940), PINTO (1944), TOSTES (1941) e BRANCO (1949), alm de VALLADO (1933), na brilhante exposio de motivos para o Cdigo de guas. Os tra-balhos desses pro ssionais, advogados e engenheiros dedicados problemtica dos servios de utilidade pblica, constituam um contraponto institucional s propostas tecnolgicas e econmico- -nanceiras constantes dos planos e estudos setoriais da poca.

A viso estratgica dos servios de utilidade pblica como ins-trumentos de progresso econmico e social permitiu ampliar os ho-rizontes de alcance da regulao pblica para muito alm da mera viso administrativa, limitada nos direitos e obrigaes assumidos entre poder concedente e concessionria. MELLO (1933, 1940) atri-bua regulao sobre a infra-estrutura e os servios pblicos uma dimenso proativa na organizao dos segmentos produtivos que compunham cada setor de sua oferta, e mais, nas perspectivas de acesso da parte do conjunto dos usurios residenciais. Provavel-mente foi por esta viso proativa do sistema regulador que VALLA-DO (1933), em sua exposio de motivos sobre o Cdigo de guas, atribuiu a MELLO os mritos de conferir funo reguladora dos servios de utilidade pblica um carter de socializao potencial.


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Aqueles tcnicos, ao contemplar a capilaridade social dos servios regulados, de niram um modelo brasileiro de regulao consagrado no Cdigo de guas (Decreto 24643 / 1934), que viria a forjar as linhas estratgicas do intervencionismo estatal sobre a infra-estrutura pblica nas dcadas seguintes, at o limiar dos anos 1990. Essas linhas no se identi cam tanto nos instrumentos regu-ladores espec cos, que podem assumir diferentes formas ao longo do tempo e segundo o setor espec co a que se referem, mas nos grandes princpios que orientaram a formao de complexos regu-lamentares e administrativos com responsabilidade objetiva sobre o carter distributivo da infra-estrutura pblica e dos servios a ela associados. Princpios como universalidade de acesso, modicidade nas tarifas e uso gratuito de quantidades insigni cantes foram reba-tidos nas variveis-chave dos regimes reguladores espec cos, como taxas de retorno aplicveis, prazos de concesso e responsabilidade sobre padres de oferta estvel. Esses princpios eram amarrados a uma ncora doutrinria segundo a qual, ao prestar servios p-blicos, o agente responsvel se reveste de uma responsabilidade pblica irrecusvel, mesmo quando constitudo na forma de uma entidade privada.

Eles eram declaradamente inspirados no modelo regulador americano do New-Deal, mas adaptados a uma realidade social muito mais complexa e carente, e a um contexto institucional e nor-mativo at ento impermevel formalizao de responsabilidades sociais. nessa sistematizao e formalidade da responsabilidade social que o processo regulador de agrado pelo Cdigo de guas inova. At ento a responsabilidade social na oferta de servios p-blicos se articulava apenas no plano da retrica poltica e, indireta-mente, nos planos pioneiros de infra-estrutura que, em suas metas tcnicas de expanso e equilbrio da oferta, estabeleciam uma abran-gncia socialmente inclusiva. No havia, no entanto, uma conexo explcita entre um compromisso difuso de atender as necessidades




dos mais pobres e a formalidade dos institutos reguladores dos ser-vios pblicos. Era precisamente essa lacuna, da responsabilidade formal sobre a e ccia social dos servios, que o sistema regulador em estudo viria a preencher.

Em sua formulao original, o Cdigo de guas previa uma transferncia signi cativa de competncia reguladora aos estados, em particular para os que na poca detinham clara dianteira na ca-pacidade de gerao hidreltrica: So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. O Cdigo inovava, na tcnica normativa, ao associar o ins-tituto da concesso tpico do Direito Administrativo de inspirao francesa regulao pela taxa de retorno, originria do sistema das comisses reguladoras americanas. Por esse motivo, alguns autores, como MUKAI (1995), reconhecem no Cdigo de guas um carter hbrido. A associao desses institutos criou uma cultura reguladora robusta, baseada fundamentalmente nos seguintes instrumentos:

a) a remunerao das concesses pela xao de uma taxa de retorno sobre investimentos e despesas comprovadas;

b) a outorga de concesses a prazo xo, com durao longa o su ciente para amortizar os investimentos feitos ao longo de sua vigncia.

A combinao destes institutos reguladores permitia uma amplia-o de horizontes de abrangncia social dos servios, uma vez que at o limite do razovel para ns da justa remunerao do concessionrio, seriam alargados os prazos de resgate e rebaixados os juros dos recursos tomados para ampliao da oferta. A remunerao pela taxa de retorno implicava explorao dos servios pelos seus custos, e a necessria su-perviso desses custos pelo regulador exigia acompanhamento sistem-tico da rotina de prestao dos servios. Indiretamente, implica elevada capacitao tcnica do regulador para exercer o acompanhamento. Este atributo, em combinao com o carter descentralizado do Cdigo, cria-ria as bases para uma capacitao de comisses reguladoras estaduais, a exemplo do modelo americano.


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Com a Constituio de 1937, baixada pelo regime ditatorial do Estado Novo, o Cdigo perdeu muito de seu carter descentralizado no que respeita transferncia de competncia aos estados e de sua autonomia institucional relativamente aos esquemas de nan-ciamento. Os princpios fundamentais de uma estrutura regulado-ra proativa, contudo, detentora de responsabilidade objetiva sobre o acesso social aos servios, permaneceram ao longo das dcadas seguintes nas polticas setoriais brasileiras, na maioria dos setores e jurisdies. Malgrado o surto centralizador e nacionalista que se seguiu decretao do Estado Novo, na base de uma crescente con-fuso entre responsabilidades reguladoras e executivas, os princ-pios fundamentais de sistematizao e formalizao das dimenses sociais dos servios se mantiveram. Ao longo das dcadas de 1940 e 1950, consolidou-se uma prtica de administrao pblica que, se por um lado no negava os princpios gerais de uma regulao abrangente e socialmente responsvel, por outro a subordinava s prioridades setoriais da oferta, planejada e cada vez mais executada na esfera estatal.

Nas dcadas de 1960 e 70, o desenvolvimento da infra-estrutu-ra no pas deu-se sobre um modelo institucional que intensi cava a superposio entre responsabilidades reguladoras e executivas, principalmente aps a vigncia do Decreto Lei 200, de 1967. Aque-le dispositivo estabelecia as bases de uma reforma administrativa do Estado, segundo a qual as entidades da administrao pblica indireta, notadamente as empresas estatais e de economia mista, passariam a ter grande proeminncia na execuo das polticas governamentais. As funes de planejamento e regulao foram formalmente preservadas na esfera da administrao direta, mas a concentrao de recursos tcnicos e gerenciais nas entidades paraes-tatais fez com que estas detivessem o controle efetivo da maior parte dos instrumentos reguladores. Isto o que se descreve de incio em relao ao PLANASA, que se aplica organizao da maioria




dos sistemas setoriais naquela poca. A estrutura reguladora subor-dinava-se, na prtica, ao complexo tcnico- nanceiro de execuo setorial, sob a liderana de uma empresa estatal nacional, articulada a um conjunto de entidades similares criadas nos estados, na forma de concessionrias estaduais autnomas (casos da energia eltrica e do saneamento) ou de empresas subsidirias lder da holding (caso das telecomunicaes).

3 AGENCIAS INDEPENDENTES E SUAS COMPETNCIAS

NA REGULAO ECONMICA DOS SERVIOS3

Com a exausto do modelo de oferta estatal, ao longo da d-cada de 1980, impunha-se uma reorganizao do aparelho de Es-tado, de maneira que a funo reguladora pudesse ser exercida in-dependentemente das atribuies executivas e, principalmente, do controle sobre recursos nanceiros setoriais. Em reviso abrangente sobre os desa os da regulao pblica dos servios de saneamento em incio da dcada de 1990, o PMSS4, em colaborao com o IN-FURB-USP5 (1995), publicou as bases de um novo processo de insti-tucionalizao que propunha um gradual envolvimento de agentes privados na prestao dos servios, com o cuidado de no perder a capacidade instalada e a capilaridade de cobertura j atingida s custas de pesados investimentos pblicos efetuados sob a gide do PLANASA. Um dos aspectos cruciais apontados naquela proposta era o fato de que a organizao dos servios em escala estadual, pro-movida pelo PLANASA, no poderia ser abruptamente desmonta-da, sob pena de elevado custo social. A lgica de conexo econmica e operacional dos servios no modelo do PLANASA era fortemente baseada na prtica de subsdios cruzados, mediante a qual as reas de cobertura nanceiramente viveis gerariam excedentes destina-

3 Esta seo inclui trechos de trabalho prvio do autor (SILVA 2002a).4 Programa de Modernizao do Setor Saneamento. Inicialmente vinculado rea de planejamento do Governo federal, depois rea de poltica urbana.5Ncleo de Pesquisa em Informaes Urbanas da Universidade de So Paulo.


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dos cobertura de reas onde a receita tarifria no fosse su ciente para cobrir o custo pleno dos servios. Esta tinha sido a principal justi cativa para a organizao das companhias estaduais e para a de nio de estruturas operacionais que extrapolavam as juris-dies municipais. Em vrios estados, especialmente nas regies Norte e Nordeste, a extenso dos servios a outros municpios que no as capitais foi inteiramente baseada nos excedentes gerados nas respectivas capitais. Essa concepo implicou no s um modelo gerencial de compensao de receitas, mas tambm condicionou a estrutura tecnolgica de prestao dos servios e por isso a di cul-dade de reverso apontada naqueles estudos. Eram elementos vitais da estrutura institucional de regulao e controle dos servios de sa-neamento, nos termos da proposta trabalhada pelo INFURB (1995) para o PMSS, os seguintes:

i) a separao ntida entre a titularidade e a operacionalidade dos servios;

ii) a integrao intra-setorial e inter-setorial;iii) a articulao inter-governamental;iv) o controle social;v) normas claras sobre essencialidade, qualidade, aproveita-

mento de recursos naturais, desempenho operacional, con-trole econmico e outras matrias relacionadas com a pres-tao dos servios;

vi) os instrumentos de scalizao;vii) o poder para obrigar a observncia da regulao por todos

os agentes;ix) o livre uxo de informaes sobre o saneamento e os servios;viii) a exibilidade das formas de prestao dos servios;ex) a descentralizao da prestao dos servios.




Constituiriam objeto de trabalhos normativos das entidades re-guladoras, de acordo com sua esfera de competncia6, dentre outros:

a) os parmetros e critrios de essencialidade dos servios;b) os parmetros e critrios de qualidade dos servios;c) as medidas de conservao dos recursos naturais, em espe-

cial da gua de abastecimento pblico;d) os indicadores e critrios de avaliao do desempenho ope-

racional dos servios;e) o disciplinamento econmico dos servios, particularizando

no que couber a legislao de defesa da ordem econmica;f) os regimes de concesso, permisso, autorizao e outros;g) as formas de contabilizao de receitas e despesas de opera-

o, investimentos, pessoal, custos nanceiros e outros;h) a poltica tarifria, incluindo as formas de destinao de

subsdios aos usurios pobres, os limites e as bases de clcu-lo admissveis;

i) os critrios para acesso a recursos subsidiados para atendi-mento essencial;

j) os elementos de aprovao de projetos;k) a caracterizao de infraes regulao vigente; el) a xao de medidas punitivas a infraes.A proposta de arranjo institucional do PMSS, independente-

mente dos problemas que prejudicaram sua incorporao integral aos planos de governo da poca, tinha como enfoque fundamental para a regulao o conceito de regulao pblica em seu sentido mais amplo, de salvaguarda do interesse pblico. E este, a juzo des-te autor, continua a ser um desa o presente, que no pode ser posto de lado em nome de uma viso estrita da regulao econmica de contratos, que no corresponde trajetria da oferta de servios de utilidade pblica no Brasil.

6 O sistema previa uma articulao de competncias federal, estadual e municipal de acordo com as caractersticas operacionais e o alcance jurisdicional de cada sistema.


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Na linha da proatividade das agncias reguladoras, que extrapo-la as atribuies estritas de arbitragem sobre disposies contratuais, importante o trabalho desenvolvido pela entidade norte-americana que congrega as comisses reguladoras estaduais a NARUC7 no sentido de classi car as diferentes formas de organizao e nveis de autono-mia decisria das entidades reguladoras de servios de abastecimento de gua nos EUA. Estudo desenvolvido por WILLIAMS ET AL. (1998) por solicitao daquela associao, de niu uma escala baseada no papel reativo ou proativo das entidades que, ao nal, se identi ca com a in-tensidade do compromisso de cada uma delas com respeito ao carter pblico dos servios. Trata-se de uma escala de escopo das agncias reguladoras, que varia desde um nvel simplesmente reativo e de su-porte aos usurios at um nvel de responsabilidade abrangente sobre a poltica de abastecimento de gua na jurisdio correspondente.

...1. A Comisso [entidade reguladora] atende, conforme regula-

mentos, a solicitaes de servio encaminhadas pela compa-nhia e pelos usurios.

2. A Comisso [entidade reguladora] acompanha por iniciati-va prpria os servios das companhias reguladas.

3. A Comisso [entidade reguladora] supervisiona a operao das companhias reguladas, inclusive e cincia nas ativida-des de operao e planejamento.

4. A Comisso [entidade reguladora] ativa em [todos os] assuntos ligados indstria privada da gua, inclusive le-gislao, estrutura da indstria e padres de qualidade de outras agncias.

5. A Comisso [entidade reguladora] ativa em todos os assuntos relacionados com o abastecimento de gua e no se limita ao [escopo dos] servios ofertados pelas companhias hoje regula-das. ... (WILLIAMS ET AL 1998, p 5. Traduo livre).

7 National Association of Regulatory Utilities Commissions.




H uma considerao cumulativa de requisitos, segundo a qual determinado nvel de desempenho no pode ser atingido sem que o anterior tenha sido preenchido. A NARUC reconhece que o grau mais abrangente de atuao, em modo proativo, condio ne-cessria para que as entidades reguladoras cumpram seu papel de garantir o carter pblico dos servios. Mostra, contudo, que quanto mais alto o nvel na escala apontada, mais capacitao e recursos so necessrios. Em correspondncia abrangncia dos escopos con-templados, so de nidas trs categorias de capacitao e recursos requeridos.

A primeira, que abrange entidades predominantemente rea-tivas e centradas em questes tarifrias, demandaria basicamente capacitaes em auditoria nanceira e scal, com envolvimento leve no acompanhamento de qualidade. A segunda corresponde a enti-dades que se envolvem com a operao dos servios regulados e demandam capacitao adicional em operao e gesto dos servi-os, com vistas a apoiar tecnicamente as companhias. A terceira cor-responde a uma regulao proativa abrangente, em que a entidade se envolve no s com os negcios dos servios regulados mas com tudo o que envolve direta ou indiretamente a poltica de abasteci-mento de gua. Requer, adicionalmente s exigncias das categorias 1 e 2, capacitaes em planejamento de longo prazo, acompanha-mento amplo do estado da arte da indstria fora de sua jurisdio, monitoramento da demanda e promoo de iniciativas legislativas, em articulao com outros reguladores.

Na concepo de Estado gerencial aplicada ao processo de re-forma dos pases capitalistas avanados, a regulao pblica no se esgota no mbito dos institutos setoriais; ao contrrio, o encolhi-mento do escopo regulador setorial enseja a pertinncia dos servios em rede a outros sistemas reguladores. s na periferia do sistema capitalista que o processo de reforma ca centrado setorialmente na desregulao do bem-estar e na re-regulao comercial, sem que se


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desenvolvam as articulaes sistmicas com os mbitos de regula-o supra-setorial. E exatamente nos pases em desenvolvimento que a regulao ampla se impe como necessidade bsica de garan-tia do carter pblico dos servios, pois nestes, diferentemente dos pases capitalistas avanados, a privatizao acontece sobre redes que ainda no atingiram a maturidade de atendimento universal s necessidades bsicas da populao.

Nessa perspectiva, a recuperao dos princpios norteadores de grande alcance social que um dia permearam a regulao pionei-ra do Brasil na dcada de 1930, passa hoje por uma viso horizontal e sistmica do processo regulador, que inclui as instncias relacio-nadas que seguem.

Sistemas supra-setoriais Defesa da Concorrncia Meio-ambiente Poltica urbana Direitos do consumidor Regulao setorial Agncias nacionais Agncias estaduais e locais nesse contexto sistmico que se inserem as agncias regu-

ladoras estaduais e que se articulam seus objetivos maiores de ga-rantia do carter pblico dos servios, em formulaes que devem ser su cientemente exveis para acomodar as enormes diferenas regionais e de desenvolvimento setorial existentes no pas. Mesmo em relao escala de proatividade citada do estudo da NARUC (WILLIAMS ET AL 1998), no possvel ter uma posio preconce-bida em relao ao enquadramento mais conveniente para a reali-dade brasileira. Depende de cada caso, da estratgia mais ampla de preenchimento dos objetivos pblicos.




4 INDICADORES E AVALIAO DE DESEMPENHO

DOS SERVIOS REGULADOS

A avaliao de e cincia e e ccia dos servios regulados se faz sobre uma combinao coerente de indicadores con veis, que abranja diferentes momentos e objetos desse processo. A avaliao de e cincia de uma atividade ou de um grupo de atividades precisa ser pautada por um diagnstico prvio da situao antes da execu-o da(s) atividade(s), sem o que nunca se vai saber que benefcios decorrem dela. Isto obriga a que os indicadores de e cincia sejam coerentes com os utilizados no diagnstico prvio. Eles se aplicam como instrumentos de avaliao ao longo do processo de execuo da(s) atividade(s) e podem instruir a correo de rumos na gesto.

J a e ccia nal da(s) atividade(s), se mede apenas depois de concludo um projeto / plano no qual aquela(s) atividade(s) esteja(m) inserida(s). De novo, os indicadores de e ccia nal, aplicveis aps a concluso do projeto, tm que guardar coerncia com aqueles uti-lizados nas etapas precedentes do diagnstico e da avaliao de e -cincia no processo. No precisam ser exatamente os mesmos, pois h grandezas apenas mensurveis aps a concluso e operao efe-tiva de um sistema; mas precisam ser relacionadas.

Por exemplo, tome-se o caso de um diagnstico sanitrio am-biental relativo a determinada rea urbana, que acusa incidncia de molstias relacionadas com a gua, associada a um regime instvel de presso na rede de abastecimento. Esse diagnstico estabelece, no exemplo, uma hiptese de causalidade entre doenas de veiculao hdrica e subpresso, provavelmente associada a re uxo de guas servidas na rede de distribuio. Essa hiptese implica em que o principal indicador de e cincia, no processo de execuo das medi-das recomendadas (por exemplo, fechar setores de abastecimento), seja o restabelecimento das presses de servio dentro das faixas adequadas. J a e ccia nal da interveno no medida direta-mente pelo indicador de e cincia do processo (presso controlada


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na rede), mas pelo resultado objetivo no controle daquelas molstias relacionadas com a gua que eram supostamente transmitidas em conseqncia do re uxo de guas servidas na rede de distribuio. Existe, neste exemplo simples, uma coerncia entre diagnstico, hi-pteses tcnicas e indicadores de desempenho, que se aplica desde a fase inicial de conhecimento do problema at a etapa nal de avalia-o das solues executadas. Articulam-se, portanto, trs momentos fundamentais do processo de avaliao das polticas pblicas, que em geral so designados por (SILVA 2002b):

Avaliao ex-ante (diagnstico) Avaliao de Processo (monitoramento / avaliao de

e cincia);e Avaliao ex-post (avaliao de e ccia).

Alm da questo temporal, a avaliao envolve dois outros ei-xos importantes, necessrios a sua formalizao nos diferentes siste-mas reguladores. So os eixos funcional e temtico.

O primeiro deles, funcional, diz respeito ao mbito ou obje-to de avaliao que, para cada caso em anlise, de ne os limites funcionais da avaliao. Pode ser a poltica pblica, o setor, a insti-tuio, o programa, o projeto ou a ao. Dependendo do contexto, pode haver outras categorias alm das mencionadas, mas o princ-pio geral o mesmo, de uma hierarquia entre intervenes, segundo o mbito ou objeto com que se identi que seu escopo. No caso do saneamento, a avaliao pode referir-se desde a grande poltica at uma interveno espec ca como a exempli cada, e a pertinncia reguladora de cada um desses mbitos funcionais diferente.

O outro eixo mencionado, o temtico, diz respeito ao foco da-quela espec ca funo avaliadora, se sobre resultados (por exem-plo, sociais, ambientais) se acerca de desempenho oramentrio, se atestado de lisura na aplicao dos recursos pblicos. O conceito de temtico neste caso refere-se ao tema da avaliao e no ao do




objeto avaliado, este ltimo abrangido na de nio do eixo anterior (funcional). Essa identidade temtica da avaliao organiza-se se-gundo os sistemas e subsistemas que operam os instrumentos espe-c cos de interesse de cada segmento temtico.

Combinando os eixos temporal, funcional (objeto da avaliao) e temtico (sistema / subsistema de avaliao), a funo avaliadora de ne um conjunto amplo de instrumentos, que se relaciona a di-ferentes momentos, objetos e nalidades espec cas da avaliao, esquematizadas no diagrama que segue.

Figura 1. Diagrama esquemtico dos eixos de definio da funo avalia-

dora de polticas pblicas

Fonte: SILVA 2002b

Diagnstico / ex-ante

Monitoramento /processo

Impacto /ex-post

Desempenho Gesto financeira

subsistemas

Desenvolvimentosocial

Modernizao dagesto

Outrossubsistemas

Controle interno

Oramento Outrossubsistemas

MOMENTO / SEGMENTO DOPROCESSO DE AVALIAO

Projeto

Programa

Instituio / setor

Poltica pblica

M

BIT

O /

OB

JETO

DE

AV

AL

IA

O

EIXOS DE DEFINIOFUNCIONAL,TEMTICA E

TEMPORAL DAFUNO

AVALIADORA DAAO PBLICA

SISTEMAS / SUBSISTEMAS DE AVALIAO


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Nem todos esses segmentos espec cos da funo avaliadora na regulao dos servios so diretamente aplicveis regulao dos servios de utilidade pblica, menos ainda ao subconjunto da regulao econmica dos servios. Provavelmente, porm, o con-junto dos instrumentos de avaliao abrangidos por esse diagrama serve ao conjunto dos instrumentos reguladores das polticas pbli-cas em geral. Existe, nessa hiptese, uma pertinncia ampla entre os dois conjuntos das funes avaliadora e reguladora, embora seja difcil de nir de antemo as relaes de domnio e pertinncia entre os subconjuntos dessas duas grandes funes.

Nessa di culdade de de nio, residem dois riscos de assime-tria na operao dos instrumentos de regulao: a falta de dados e indicadores que permitam o controle de conformidade dos agen-tes e servios regulados ou o excesso de dados e indicadores pouco utilizveis no acompanhamento objetivo de e cincia e e ccia dos agentes e servios regulados, que compromete a e ccia da ao re-guladora em seu todo. Paradoxalmente, essas duas situaes, de falta de informaes necessrias e excesso de informaes desneces-srias, so anverso e reverso da mesma medalha. Ambas dizem res-peito a de cincias de temporalidade, focalizao funcional e perti-nncia temtica dos indicadores em relao ao objetivo espec co da avaliao para aquela funo reguladora.

No exemplo dado anteriormente sobre uma ao espec ca para corrigir suposta contaminao em virtude de re uxo de guas servidas em rede de distribuio subpressurizada, os indicadores gerais e setoriais de interesse para a avaliao de e cincia e e ccia do servio so essencialmente aqueles relacionados operao dos setores de abastecimento abrangidos. De pouco adianta, para aquele tema e aquele perodo de avaliao, aplicar diretamente indicadores sobre objetivos de longo prazo de saneamento ambiental na regio. Em algum momento, os elementos espec cos de e ccia da ao circunstancial rebatero nos grandes objetivos da poltica setorial




para a regio, mas no no mbito de cada atividade regulada que se avalia o impacto da poltica em seu todo. Vice-versa, a e ccia do conjunto das aes coordenadas no funo de um simples soma-trio de resultados parciais, mas de uma contabilizao ponderada, que leve em conta a importncia relativa de cada um deles no pre-enchimento de um objetivo comum. Problema clssico, nessa linha, o equilbrio entre os nveis timos de tratamento de esgoto, em um trecho de montante, em relao ao tratamento de gua a jusante, que supe a aproximao entre as menores faixas de custo marginal aplicveis a cada uma das duas estaes e no e ccia operacional mxima de cada uma delas isoladamente.

Existe, portanto, um universo amplo e complexo de indicado-res de desempenho pertinentes regulao dos servios de sanea-mento ambiental, que deve ser aplicado de forma criteriosa em re-lao ao objeto espec co de cada segmento do processo regulador. Nessa linha, grandes bases de dados e indicadores setoriais, como o SNIS, constituem os elencos possveis de gerao e uso de infor-maes para ns de avaliao e regulao. Em si mesmos, todavia no garantem a e ccia da avaliao e da regulao dos servios, porquanto respondem apenas por um quesito do processo, que a existncia de informaes con veis. Outro, igualmente importante, a seleo e ponderao de indicadores relevantes para a nalidade avaliadora espec ca aplicvel a cada caso, que por sua vez depende do escopo regulador de nido em cada situao.

5 OBSERVAES FINAIS

Os estados e municpios do Brasil so profundamente hetero-gneos entre si, e a de nio de suas competncias reguladoras no se pode subordinar a modelo nico . preciso haver exibilidade para a estruturao de formatos diferentes de entidades regulado-ras subnacionais, quer sejam estaduais, regionais (metropolitanas) ou municipais, com maior ou menor integrao setorial de acordo


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com as potencialidades e convenincias de cada caso. O sistema de regulao pblica dos servios, como um todo, extrapola os limites da regulao econmica estrita e articula-se com os instrumentos de regulao supra-setorial econmica, ambiental, urbanstica de direitos do consumidor de maneiras diferentes, dependendo do estado da arte dessa regulao supra-setorial em cada unidade fe-derada. No interessa preestabelecer frmulas prontas para essa articulao, mas garantir que ela possa acontecer quaisquer que sejam as conexes espec cas mais convenientes a cada caso. Para cada uma dessas formas particulares de articulao corresponde um conjunto espec co de indicadores de desempenho aplicveis ava-liao dos servios; todos compatveis e relacionados entre si, mas di cilmente iguais.

Diante dessa diversidade de situaes, o carter generalizan-te do Projeto de Lei 3337/2004 em relao aos servios regulados e entidades reguladoras, no parece constituir a melhor estratgia, mesmo em se ressalvando aquele projeto tratar fundamentalmente das agncias nacionais. Primeiro, porque a relao que se estabelea entre as agncias reguladoras nacionais e a administrao pblica federal tm grande potencial de in uncia sobre os formatos institu-cionais a se estabelecerem nos estados e municpios. Segundo, por-que os sistemas setoriais, independentemente da jurisdio a que se re ram, so muito diferentes entre si e como tal requerem frmulas reguladoras distintas.

A assimetria entre os sistemas reguladores de energia eltrica e de telecomunicaes, referida na exposio de motivos do Execu-tivo, no deveria constituir, em si mesma, motivo de preocupao. As diferenas de natureza gerencial, fsica e tecnolgica entre os sistemas podem justi car um tratamento regulatrio distinto, como de fato re etido nos fundamentos da ANATEL, com base em uma Lei Geral de Telecomunicaes voltada outorga de concesses de servios com crescentes contedos competitivos, e da ANEEL, com




base nas estruturas operativas anteriormente de nidas no complexo DNAEE / Eletrobrs, vlidas para um sistema de enorme robustez tecnolgica e gerencial. As relaes de cada um desses sistemas com a administrao pblica no precisam ser iguais, na medida em que suas nalidades e estruturas operativas so distintas. Com maior ra-zo outros sistemas setoriais inseridos no sistema de agncias regu-ladoras nacionais merecem tratamento completamente distinto das duas citadas, como no caso da ANA Agncia Nacional de guas, com papel central na de nio e execuo de estratgias supra-se-toriais com desdobramentos em setores como gerao energtica, irrigao, abastecimento urbano e conservao do meio-ambiente.

Se essa uniformidade de tratamento j indesejvel na esfera federal pelas razes apontadas, torna-se absolutamente inconve-niente se extrapolada para a esfera dos estados, na qual se articulam as agncias reguladoras estaduais. Para que estas instncias encon-trem suas melhores frmulas de equilbrio nos respectivos contextos estaduais em que se inserem, preciso preservar sua exibilidade quanto ao nvel de autonomia decisria e proatividade aplicveis, quanto integrao ou no entre diferentes modos de infra-estru-tura e servios regulados, e quanto aos instrumentos espec cos de articulao com os sistemas reguladores supra-setoriais, em particu-lar os de meio-ambiente, defesa econmica e poltica urbana / regio-nal. Ao se admitir essa exibilidade de organizao como requisito necessrio ao preenchimento das funes pblicas da regulao, torna-se tambm superada a discusso sobre a competncia estrita da regulao econmica dos servios sobre as clusulas contratuais explcitas, variando-se a abrangncia de cada escopo regulador de acordo com a estratgia mais ampla de articulao do conjunto das funes reguladoras em cada caso.

Destaca-se como elemento positivo na estrutura do Projeto 3337/04, a abertura para a articulao entre sistemas reguladores setoriais e supra-setoriais, como no caso da defesa da concorrncia,


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objeto de seu Captulo III da integrao entre as agncias regula-doras e os rgos de defesa da concorrncia. Essa interconexo de sistemas reguladores, abrangendo no s a defesa da concorrncia mas tambm os sistemas de defesa dos direitos dos consumidores, de meio-ambiente e de poltica urbana, com maior razo impe-se s esferas subnacionais, considerando a diversidade de suas estruturas institucionais e de suas prioridades sociais, econmicas e ambientais.

Ademais, o consenso gerado pelos atores do setor em torno do Projeto de Lei 7361/2006 trar novas perspectivas para a regulao do saneamento no pas, e principalmente quanto utilizao dos in-dicadores. Entre os principais aspectos do PL relacionados uso des-ta ferramenta, encontra-se o princpio da transparncia das aes baseado em sistema de informaes (art. 2), o estabelecimento de sistema de informaes pelo titular articulado com o SNIS (art. 9), e a obrigatoriedade do fornecimento de informaes e dados entida-de reguladora. Tais premissas possibilitaro uma diminuio da as-simetria de informaes entre prestadores e demais atores do setor e de fora dele, inclusive na articulao com os sistemas de regulao supra-setorial, sob a perspectiva mais ampla do processo regulador da infra-estrutura pblica em geral.

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PANORAMA MUNDIAL Alejo MolinariEngenheiro civil, mestre em administrao de empresas (MBA) pela Universidade Austral de Buenos Aires (Argentina), gerente da qualidade dos servios do Ente Tripartito de Obras e Servios Sanitrios (ETOSS) de Buenos Aires, diretor do programa de tele-formao da Associao de Entidades Reguladoras de gua Potvel e Saneamento das Amricas (ADERASA), professor uni-versitrio e consultor internacional.

Traduo de Josesito Moura do Amaral Padilha Jnior

1 INTRODUO

O principal objetivo da regulao dos servios de gua e sa-neamento bsico , em suma, a obteno de nveis de servio ade-quados, a um preo justo e razovel, procurando-se a satisfao dos usurios atuais e a sustentabilidade dos servios ao longo do tempo. Com relao ao que se a rmou por ltimo, ressalta-se que se faz referncia tanto necessidade de uma rentabilidade que garanta o equilbrio econmico- nanceiro do sistema, quanto administrao adequada dos ativos, os quais so utilizveis por um longo prazo abrangendo vrias geraes.

Os servios de gua e saneamento bsico so prestados geral-mente sob a forma de monoplio, ou seja, as empresas no encon-tram concorrncia direta em seus respectivos mercados. Isto quer dizer que no se submetem em seu ambiente de atuao aos incen-tivos naturais e cincia prprios dos mercados onde atua a livre concorrncia. A regulao tem a misso de produzir um ambiente que incentive o operador a prestar melhores servios a um preo menor, em benefcio dos usurios.

Uma das formas de originar um ambiente virtual de concorrn-cia mediante a utilizao de indicadores de desempenho, como for-ma de comparao dos diversos aspectos da gesto do operador com a de outros operadores similares, surgindo, assim, uma concorrn-



cia por comparao, a qual permite identi car as ine cincias do prestador de servios, facultando ao rgo regulador a aplicao dos

incentivos necessrios para a melhoria da gesto da empresa.Por meio desta forma, substitui-se a falta de concorrncia no

mercado, estimulando a melhoria da e cincia das empresas, no sentido da prestao de um servio de maior e melhor qualidade, e a menores custos, assegurando-se, com efeito, o bom desempenho da empresa prestadora dos servios.

Por outro aspecto, os indicadores de desempenho cumprem outras funes como a de informar a todos os interessados sobre os nveis do servio, mantendo-se, desta forma, a presso sobre as empresas no longo prazo. Eles servem, ademais, para xar as metas de melhoria de e cincia durante as revises tarifrias, tanto em re-lao aos custos de operao quanto aos custos de investimento.

Os mais diversos interessados auferem benefcios, conforme se-jam seus interesses espec cos. Assim, as prprias empresas podem identi car ine cincias e adotar as medidas apropriadas para a me-lhoria das operaes. Os reguladores aprimoram seu conhecimento sobre a gesto do operador, reduzindo-se, portanto, a assimetria de informaes, permitindo-lhes tomar decises mais bem fundamenta-das, assim como medir o impacto dessas decises no comportamento do operador. As autoridades polticas tero melhor e mais abrangen-te compreenso da realidade, ganhando mais transparncia nos seus objetivos. Os usurios obtero melhores servios em troca do seu dinheiro e contaro com melhores informaes para fazer valer os seus direitos ante o operador em relao ao prprio regulador. Por ltimo, em termos gerais, a maior transparncia tambm trar bene-fcios s ONGs e associaes de usurios, e, inclusive, s entidades nanceiras e ao mercado de capitais, quando estes forem chamados a contribuir com recursos para futuros investimentos.


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2 OS INDICADORES DE DESEMPENHO

A comparao de indicadores pode ser feita entre setores de uma mesma empresa, entre distintos momentos de sua evoluo ou, ainda, a empresa pode ser comparada com outras do mesmo ramo, e, inclusive, com organizao de outros negcios, em conformidade com aquilo que se queira estudar.

Podem ser comparados indicadores relevantes relativos a di-versos aspectos da gesto das empresas prestadoras de servio, sen-do que, neste caso, h o chamado benchmarking mtrico, ou, ainda, podero ser comparados processos espec cos da cadeia de valor das citadas empresas, sendo que a se estar falando de benchma-rking de processos.

Os reguladores, assim como as diretorias das empresas pres-tadoras de servio, utilizam o benchmarking mtrico, o qual lhes per-mite identi car as reas de ine cincia. Uma vez identi cados os processos ine cientes, o pessoal da rea operacional poder compa-rar seus respectivos procedimentos, para ento adotar as melhores prticas e conseguir as melhorias desejadas, mediante a utilizao do benchmarking de processos.

Em qualquer caso, para poder comparar necessrio efetuar antes a medio, e uma comparao efetiva exige o uso de medidas ou padres de referncia. Surgem, com efeito, os indicadores de de-sempenho, ndices que informam sobre um determinado aspecto da gesto do prestador de servio. Esses indicadores de desempenho (ID), tambm chamados indicadores da gesto (IG), traduzem de for-ma sinttica os aspectos mais relevantes da gesto da empresa, sim-pli cando a anlise e o entendimento de conceitos mais complexos.

De alguma forma, os IDs so uma simpli cao que sintetiza a gesto do operador e, como toda simpli cao, tem de ser inter-pretada com a mxima prudncia. No se pode caracterizar o com-portamento de um operador somente por meio de um ou dois IDs, pois se corre o risco de interpretar a realidade de forma errnea.

PANORAMA MUNDIAL



Para se ter uma imagem correta do comportamento de um opera-dor, necessrio analisar seu desempenho por intermdio de um grupo de ID que descreva ao menos os aspectos mais signi cativos de sua gesto. Tambm h uma srie de fatores que talvez escapem ao controle do operador e que, se relacionados a certas condies do seu ambiente de atuao, permitam explicar determinadas falhas na prestao dos servios. Por isso acentua-se que, no momento de fa-zer as comp

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