2039ASPECTOS DA ATUAO ESTATALDE FHC A DILMAFrancisco Luiz C. LopreatoTEXTO PARA DISCUSSOASPECTOS DA ATUAO ESTATAL DE FHC A DILMA1,2Francisco Luiz C. Lopreato31. Originalmente publicado no captulo 6 do livro Presente e futuro do desenvolvimento brasileiro, publicado pelo Ipea em 2014.2. Texto elaborado com informaes disponveis at junho de 2013.3. Professor do Instituto de Economia Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Pesquisador visitante no Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. E-mail: .B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 52 0 3 9Governo FederalSecretaria de Assuntos Estratgicos daPresidncia da RepblicaMinistro Roberto Mangabeira UngerFundaopbl i cavi ncul adaSecr et ar i ade AssuntosEstratgicosdaPresidnciadaRepblica, oIpeafornecesuportetcnicoeinstitucionals aesgovernamentaispossibilitandoaformulao deinmeraspolticaspblicaseprogramasde desenvol vi mentobrasi l ei roedi sponi bi l i za, paraasociedade,pesquisaseestudosrealizados por seus tcnicos.PresidenteSergei Suarez Dillon SoaresDiretor de Desenvolvimento InstitucionalLuiz Cezar Loureiro de AzeredoDiretor de Estudos e Polticas do Estado,das Instituies e da DemocraciaDaniel Ricardo de Castro CerqueiraDiretor de Estudos e PolticasMacroeconmicasCludio Hamilton Matos dos SantosDiretor de Estudos e Polticas Regionais,Urbanas e AmbientaisRogrio Boueri MirandaDiretora de Estudos e Polticas Setoriaisde Inovao, Regulao e InfraestruturaFernanda De NegriDiretor de Estudos e Polticas Sociais, SubstitutoCarlos Henrique Leite CorseuilDiretor de Estudos e Relaes Econmicase Polticas InternacionaisRenato Coelho Baumann das NevesChefe de GabineteRuy Silva PessoaAssessor-chefe de Imprensa e ComunicaoJoo Cludio Garcia Rodrigues LimaOuvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoriaURL: http://www.ipea.gov.brTexto para DiscussoPublicaocujoobjetivodivulgarresultadosdeestudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, porsuarelevncia,levaminformaesparaprossionais especializados e estabelecem um espao para sugestes. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015Texto para discusso/Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990-ISSN 1415-47651.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.CDD 330.908Asopiniesemitidasnestapublicaosodeexclusivae inteiraresponsabilidadedo(s)autor(es),noexprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa EconmicaAplicadaoudaSecretariadeAssuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.permitidaareproduodestetextoedosdadosnele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.JEL: H10; H30.SUMRIOSINOPSEABSTRACT 1 INTRODUO ........................................................................................................ 72 GOVERNO FHC: A CONSTRUO DO NOVO REGIME FISCAL .................................. 93 GOVERNO LULA: MUDANA DE PARADIGMA? ...................................................... 174 O GOVERNO DILMA ROUSSEFF .............................................................................. 225 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................ 42REFERNCIAS ........................................................................................................... 44SINOPSEOobjetivodestetrabalhodiscutiroscaminhosdaatuaoestataldoBrasildesde FernandoHenriqueCardoso(FHC)atogovernoDilmaRoussef.Aintenono esmiuar o desempenho das contas pblicas e sim perscrutar a orientao da poltica fscal, o papel reservado ao Estado e os instrumentos de ao do setor pblico. O governo FHC adotou a viso liberal e o diagnstico ortodoxo de que o defcit pblico era a causa da infao. Criou um novo regime fscal, baseado na reduo do papel do Estado, no controle das fnanas dos governos subnacionais e na subordinao da poltica fscal defesa da sustentabilidadedadvidapblica.OgovernoLula,mesmosemmexernasalteraes institucionais do perodo anterior, mudou os rumos da atuao estatal em favor da defesa do desenvolvimento. A proposio inicial do governo Dilma deu sequncia a essas medidas e buscou enfrentar antigos entraves ao crescimento. Na tentativa de recuperar a competitividade da indstria, ampliou os incentivos fscais, bem como defendeu a reduo da taxa de juros, o aumento dos gastos em infraestrutura e alteraes no sistema tributrio. Palavras-chaves: Estado; poltica fscal.ABSTRACT Te goal of the chapter is to discuss the ways of state action in Brazil since Fernando HenriqueCardoso(FHC)toDilmaRoussef.Teintentionisnottoscrutinizethe performanceofpublicaccountsbutscrutinizethestanceoffscalpolicy,therole reserved to the State and the instruments of action of the public sector. Te Cardoso governmentadoptedtheliberalviewandthediagnosisthatthepublicdefcitwas thecauseofinfation.FHCsgovernmentcreatedanewfscalregime,basedonthe reduction of the states role, control of the fnances of subnational governments and the subordination of fscal policy on protection of the public debt sustainability. Te Lula government, even without moving the institutional changes from the previous period, changed the course of State action in favor of the defense of development. Te initial propositionofDilmasgovernmentfollowedthemeasuresandsoughttotackleold barriers to growth. In search of retrieve the competitiveness of industry, expanded tax incentives, defended the reduction of interest rates, increased infrastructure spending and tried to change the tax system.Keywords: State; fscal policy.Texto paraDiscusso2 0 3 97Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilma1 INTRODUOO objetivo deste trabalho discutir os caminhos da atuao estatal do Brasil desde Fernando Henrique Cardoso (FHC) at o governo Dilma Roussef. A inteno no esmiuar o desem-penho das contas pblicas, e sim perscrutar a orientao da poltica fscal, o papel reservado ao Estado, e os instrumentos de ao do setor pblico. O olhar sobre estas questes proporciona interessante campo de observao para entender a escolha de orientao da poltica fscal e da ao estatal na estratgia de cada governo. A discusso objetiva apreender o conjunto das aes do setor pblico, envolvendo os rgos, as empresas estatais e os agentes fnanceiros, assim como a dvida pblica e as relaes com as outras esferas de governo que so, por sua vez, responsveis por conformar a atuao estatal.O texto recorre ao conceito de regime fscal para designar as formas especfcas de organizao do sistema tributrio e do modelo de gesto oramentria, associada ao uso de regras fscais e formatao do federalismo. A institucionalidade do aparato fscal relevantecompreensodecomooperaosetorpblicoetendeasofreralteraes quando muda a estratgia ou a orientao terica da poltica econmica.Este estudo abrange trs movimentos bsicos.1 O primeiro discute a mudana do regime fscal no governo FHC. O controle da alta infao a partir do Plano Real deu condiesdeatacaracrisefscalqueenvolviaoconjuntodosetorpblicobrasileiro desde o espocar do problema da dvida externa no incio dos anos 1980. A situao exigia repensar a atuao estatal e enfrentar o quadro de deteriorao das contas pblicas. As trs esferas de governo, as empresas estatais e os bancos estaduais estavam mergulhados em forte crise fnanceira e no tinham meios de ampliar gastos nem de cumprir a tarefa de articular os interesses pblicos e privados. O enfrentamento da crise fscal teria de responder a duas questes: i) atacar os problemas fnanceiros do setor pblico; e ii) decidir sobre o papel do Estado no redesenho do projeto de desenvolvimento.O governo de Fernando Collor de Mello sinalizou na direo do projeto liberal, mas avanou pouco, embora tenha dado incio s privatizaes. O malogro em conter os preos limitou o espao das reformas e deixou o processo em aberto. O governo FHC, 1. As partes dos governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Incio Lula da Silva (Lula) baseiam-se na tese de livre-docncia do autor.8B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5com o sucesso da estabilizao no Plano Real, atacou as duas frentes e deu impulso ao projeto liberal de Fernando Collor de Mello. Alm disso, a partir de um paradigma terico baseado na nova sntese neoclssica, defniu-se a reviso do regime fscal e a proposta de atuao estatal. A reforma institucional, calcada na ideia de que o defcit pblico era o responsvel direto pela alta infao, props elimin-lo de modo permanente. O fm do que Bacha (1994) chamou de defcit potencial colocou-se como o meio de combater a infao, de defendera sustentabilidade da dvida pblica e dar condies poltica fscal de cumprir a tarefa de ncora das principais variveis macroeconmicas cmbio e juros.OsegundomovimentotratadapolticafscaldaeraLuizIncioLuladaSilva (Lula). O perodo pode ser dividido em duas fases. O momento inicial, sob o comando doministroAntonioPalocci,decontinuidadeemrelaoaogovernoFHC,com enrijecimento do controle fscal, baseado na suposio terica de que o esforo impulsionaria o investimento privado e garantiria o crescimento sustentado. A trajetria da atuao estatal mudou com a posse de Guido Mantega no Ministrio da Fazenda (maro de 2006). O regime fscal criado na era FHC no se alterou, mas a gesto fscal assumiu rumo diferente a partir de outro entendimento de qual seria o papel do Estado. A mudana no refetiu mera resposta conjuntural crise mundial de 2008, ocorreu o redirecionamento da ao estatal a favor do crescimento. A adoo de um programa de investimento, a expanso dos gastos pblicos, o uso de incentivos fscais no apoio a setores industriais, a defnio de novas diretrizes de atuao de empresas e agentes fnanceirosestatais,asalteraesnomodelodearticulaocomocapitalprivado recolocaram o Estado como ator do projeto de crescimento e, apesar de embrionrias, deram lugar construo de outro caminho de atuao do Estado.Finalmente, a anlise do governo Dilma Roussef procura entender a lgica da aoestatalnasuafaseinicial,tratandomaisdeentenderasintenesquepropria-menteosresultadosalcanados.Omarcogeralparecenotermudadoemrelao aoanterior.OEstadovistocomoatorcentraldaestratgiadecrescimentoeos instrumentos disposio devem incentivar o capital privado e defender a expanso. O que h de novo no governo Dilma Roussef o foco em recuperar a competitividade dosetorindustrialesuperarosentravesaocrescimentosustentvel.Oqueimplica enfrentarproblemascrnicosdaeconomiabrasileira.Primeiro,aaltataxadejuros, agestodadvidapblicaeascondiesdefnanciamento.Estasquestes,mesmo transcorridasquaseduasdcadasapsocontroledospreos,avanarampouco. O pas, no momento da posse de Dilma Roussef, continuava a ter juros altos, dvida Texto paraDiscusso2 0 3 99Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilmaatrelada Selic, e fnanciamento de curto prazo. Segundo, criar as condies institu-cionais necessrias para destravar os investimentos e elevar os gastos em infraestrutura, de modo a baixar os custos e eliminar os gargalos expanso da indstria. Terceiro, os problemas do sistema tributrio e, particularmente, os relacionados guerra fscal, que afetam a ao do setor privado e acirram o confito federativo. O ataque a estas questes uma iniciativa importante e, em caso de sucesso, se constituir em legado de relevo do governo Dilma Roussef.2 GOVERNO FHC: A CONSTRUO DO NOVO REGIME FISCALO controle da alta infao colocou na ordem do dia a reviso das condies de fnan-ciamento pblico e do aparato institucional em crise. A tarefa no era trivial, pois se tratava de discutir a ordem oramentria, a dvida pblica, as empresas estatais, a crise dos governos subnacionais e de suas instituies fnanceiras. O governo, aps debelar a infao, contou com enorme cacife poltico para aprovar as medidas fscais e executar a sua proposta de atuao.A perspectiva terica adotada no Plano Real e a viso sobre o papel do Estado na estratgiadedesenvolvimentodefniramomodelodeencaminhamentodasquestes. Por um lado, a aceitao do iderio liberal orientou a deciso de levar adiante o processo de privatizao e o corte do aparelho estatal, de modo a aproximar o pas do movimento de crtica s ditas polticas keynesianas, dominantes no cenrio internacional desde meados da dcada de 1970. Por outro lado, o projeto terico voltou ao diagnstico ortodoxo e apontou o defcit pblico como o fator determinante da infao. Contudo, diferente da proposta monetarista, acreditou-se que o controle dos preos s seria alcanado com mudanas de vulto da ordem fscal e no com simples restrio da oferta de moeda.A chave do sucesso seria a construo de um novo regime fscal capaz de garantir o ajuste fscal permanente. As privatizaes, o fm dos canais de gasto pblico e a adoo deregrasfscaisedohardbudgedconstrainscriariamcondiesdegerarosuperavit primrio necessrio solvncia das contas pblicas e dariam confana ao mercado de que a proposta no teria descontinuidade. O novo aparato institucional asseguraria o controle intertemporal das contas pblicas e afastaria o risco de dominncia fscal e de default da dvida, com a poltica fscal cumprindo a tarefa de dar credibilidade poltica macroeconmica e de servir de fadora do espao de valorizao do capital.10B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 52.1 O novo regime scal e o espao reservado ao EstadoA reintegrao da economia brasileira ao mercado fnanceiro internacional, uma vez acordadaarenegociaodadvidaexternanostermosdoPlanoBrady,permitiuo reescalonamento do pagamento dos juros externos e eliminou a obrigao de gerar os superavit comerciais exigidos no processo de transferncia de recursos ao exterior vigente desde o acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) de 1982.Oacessoaofuxodecapitalexigidonacoberturadodefcitemconta-corrente respaldou o programa de estabilizao. O Plano Real soube tirar proveito do quadro internacional e da correlao de foras; venceu a resistncia reformulao do Estado e avanou na construo do novo regime fscal, benefciado pelo desgaste provocado por anos de crise do setor pblico. Os governadores e prefeitos, fragilizados fnanceiramente e dependentes do auxlio federal, no tiveram fora poltica para se posicionar contra as determinaes da estratgia ofcial. A expanso do valor do defcit no fnanceiro e o quadro explosivo de expanso da dvida pblica roladas com incorporao integral dos juros aceleraram a deteriorao patrimonial dos tesouros, das empresas e dos agentes fnanceiros subnacionais. O descontrole das fnanas dos governos subnacionais reforou o risco de ingovernabilidade e o poder central passou a ditar as regras, adotando um programa de ajuste fscal que alterou o jogo federativo e reduziu a presena do Estado.A posio terica do Plano Real, calcada na crena de que a construo de um novo regime fscal constitua a base do programa de estabilizao, exprimiu a infexo do modo de pensar a poltica fscal brasileira. Deixou de lado o seu carter keynesiano e a colocou no papel de um dos pilares do esforo de tornar a economia brasileira um espao alternativo de valorizao do capital fnanceiro global. Sargent (1981) inspirou a nova postura ao postular que aes de polticas fscal e monetrias isoladas no teriam sucessonocombateinfaocasofossemvistascomoafastamentostemporriosdo que tido como a poltica de longo prazo. Ou seja, o controle infacionrio requeria a alterao do regime de poltica econmica e, particularmente, do regime de poltica fscal, a fm de tornar crvel o compromisso, perene, de alcanar resultados fscais capazes de merecer credibilidade e de infuenciar a formao das expectativas dos agentes privados. Bacha (1994), a partir do que chamou de defcit potencial aquele que existiria caso no houvesse a infao ecoou a posio de Sargent e adotou o controle fscal como pilar central da estabilizao, a ser alcanada por meio de alteraes do regime de poltica fscal, a ponto de caracterizar mudana revolucionria do regime fscal brasileiro com a Texto paraDiscusso2 0 3 911Aspectos da Atuao Estatal de FHC a DilmarevisodopapeldoEstadonapropostadedesenvolvimento,aeliminaodevrias unidades de despesas e a transferncia a outras esferas de governo e ao setor privado de parte das atribuies da esfera federal, de modo a acabar de vez com o defcit pblico.O Plano Real alou a reorganizao do setor pblico posio de pedra angular daestabilizaoedefendeuabuscadoequilbriodefnitivodascontaspblicas. Apropostacontemplouvriasmedidasfscais,emparte,jdelineadasnoPrograma de Ao Imediata (PAI) de 1993, alm da independncia do Banco Central do Brasil (BCB), com destaque para os seguintes pontos: i) reprogramao oramentria; ii) reviso constitucionalcapazdepermitiraadequaodoEstadoaoprojetodegoverno; iii) reviso do federalismo fscal, com a desvinculao da Unio das polticas de desenvol-vimento urbano (habitao, saneamento, transporte), o avano da descentralizao do Sistema nico de Sade (SUS) e a consolidao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas),almdaprogressivatransfernciadasinstituiespblicasfederaisdeensino superioraosgovernosestaduais;iv)criaodoFundoSocialdeEmergncia(FSE); v) reformas tributria, administrativa e previdenciria; vi) proibio de lanar ttulos da dvida pblica para a cobertura de defcit pblico; e vii) continuidade do programa de privatizao e a ampliao das reas de acesso ao capital estrangeiro (Brasil, 1994).O programa teria ainda a obrigao de enfrentar o grave desequilbrio das contas dos governos subnacionais e conciliar a descentralizao fscal com a manuteno da estabilidade macroeconmica. A soluo proposta, seguindo a posio terica em voga, foiadotaroprincpiodohardbudgetconstraints,comomeiodeconteroriscodeo eventual descontrole fscal de estados e municpios comprometer o controle de preos. O redesenho do arranjo institucional, com a adoo de rgidas regras fscais, procurou regularasrelaesintergovernamentais,coibiroendividamentoefrearodefcitdas esferas subnacionais, construindo contextos de severo controle fscal e ajuste permanente das contas pblicas.O controle da infao e os primeiros anos de expanso do produto interno bruto (PIB)permitiramaogovernoFHCdesfrutardeamploapoiopolticoepromover reformasdedifcilaceitaonomomentoanterior.Oreordenamentofscalavanou signifcativamente: implantou-se a reforma previdenciria, o programa de ajuste fscal e a renegociao das dvidas dos entes subnacionais, alm da privatizao de grandes empresas estatais e da descentralizao de encargos pblicos. As reformas, ao lado da 12B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5reduo dos juros e da promessa de alteraes da estrutura tributria, indicavam, apesar do baixo superavit primrio, no haver risco de insolvncia intertemporal da dvida.O quadro mudou radicalmente com as crises da sia e da Rssia. O alto custo da dvida pblica colocou em xeque a sustentabilidade das contas pblicas e a poltica fscal como fadora da estabilidade macroeconmica. Cresceu a ameaa de insolvncia da dvida e a adoo de duras medidas na rea fscal se tornou urgente para conter o defcit nominal.O Programa de Estabilidade Fiscal, assinado com o FMI em novembro de 1998, seguiu a linha terica j traada anteriormente e props acelerar o ajuste fscal estrutural. Oacordo consagrou o projeto de construir o novo regime fscal. A adoo de regras fscais e o princpio de solvncia da dvida pblica consolidaram o caminho da poltica fscal como guardi da estabilidade das variveis macroeconmicas, fato vital ao projeto deintegraoeconomiaglobalizada.Asmudanasinstitucionais,culminandocom a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000), alteraram o modelo anterior e deram lugar ao que se pode chamar de novo regime fscal,defnidoporalteraesnaestruturadoEstado,revisodofederalismofscale regras de elaborao oramentria e de controle do endividamento.2A reviso do papel do Estado tornou-se o pilar do novo regime fscal. O projeto devisliberalpromoveuimportantereestruturaopatrimonialeretirouespaoda ao estatal ao transferir para o setor privado a tarefa de dinamizar a economia. Alm disso,interferiu-seemelementosconstitutivosdopactofederativo.Noplanomais imediato, redesenharam as relaes intergovernamentais. Primeiro, o fm das holdings nacionaiseliminouasconexesdasgrandesempresasfederaiscomascongneres estaduais,mexeunomodelodeintervenoemimportantesreasdeinfraestrutura eacaboucomelementosdacosturadopactodepoder.Segundo,deixoudeexistira articulaodasagnciasdecrditofederaiscomosbancosestaduais,demodoque se perdeu a capacidade destas instituies apoiarem as polticas pblicas de estados e municpios.Terceiro,oprocessodedescentralizaorepassouaspolticasligadasao desenvolvimento urbano e os servios nas reas de sade e assistncia social s outras 2. O modelo at ento vigente, apesar da longa crise, ainda reetia, em linhas gerais, a construo idealizada nas reformas de 1964, sob a gide do Programa de Ao Econmica do Governo PAEG (Lopreato, 2013).Texto paraDiscusso2 0 3 913Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilmaesferas de governo e deixou a cargo da esfera federal as funes tcnicas e fnanceiras. Finalmente,onovomodelo,comoseveraseguir,limitoualiberdadedeestadose municpios terem acesso a crdito e manipularem as prprias contas fscais, autorizou a Unio a bloquear recursos fscais de Unidades da Federao (UFs) inadimplentes com o pagamento das prestaes esfera federal e vetou a prtica usual de o governo federal socorrer a administrao direta ou indireta de outras esferas de governo (LRF, Art. 35).O uso de normas rgidas de acesso a operaes de crdito e a defnio de regras de endividamento permitiram Unio ditar o comportamento das fnanas dos entes subnacionais e centralizar o poder de formulao da poltica fscal, impondo o ajuste macroeconmico condizente com o programa de governo. A perda de graus de liberdade forou governadores e prefeitos a seguirem as diretrizes fscais traadas na esfera federal ealterouasrelaesdepodercaractersticasdofederalismobrasileiromesmonos tempos do regime militar.Asrelaesintragovernamentaistambmsofreramalteraessignifcativas. A renegociao das dvidas dos governos estaduais deu fm articulao do tesouro, empresasebancosestaduais,responsvelporalavancarogastonafaseanterior.3 A privatizao de empresas e bancos estaduais eliminou espaos de realizao de gastos pblicos e transferiu ao setor privado o domnio de setores relevantes da economia, alm de recolocar o oramento fscal como parmetro da capacidade de gasto pblico. O tesouro, sem as empresas e as instituies fnanceiras estaduais, fcou preso s regras defnidas no programa de refnanciamento da dvida, incorporadas posteriormente LRF, e subordinado tutela da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no cumprimento dasmetasfscaisdefnidasno TermodeEntendimento Tcnico.Onovodesenho institucionalalteroucaractersticascruciaisdoarranjodosanos1960ecriouas condies para levar adiante o programa de ajuste fscal. Os entes subnacionais teriam depagarosencargosdadvidapblica,conterosgastosnoslimitesdooramento fscal e respeitar s regras de endividamento.As reformas institucionais, apesar de avanarem na mudana do arranjo anterior, deixaram intacto o poder federal de direcionar o crdito e garantir linhas de longo prazo. As instituies fnanceiras federais Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico 3. Ocorre movimento semelhante nos municpios, o que interfere nas relaes dos tesouros com as suas empresas.14B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5e Social (BNDES), Caixa Econmica Federal (CEF), Banco do Brasil (BB), Banco da Amaznia (Basa) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB) , mesmo perdendo fora como agentesdedesenvolvimento,noforamprivatizadas.Almdisso,aUniomanteveo controledeelevadovolumederecursosfnanceirosaonoeliminarasexigibilidades sobre os depsitos compulsrios e os de caderneta de poupana, nem abrir mo dos fundos pblicos Programa de Integrao Social (PIS) e Programa de Formao do Patrimnio doServidorPblico(PASEP),FundodeGarantiado TempodeServio(FGTS)e Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO).2.2O controle oramentrio: regras de conduta das contas pblicas e do endividamentoAalteraodoregimefscallevoucriaoderegrasoramentriasdirecionadasa: i) combater a prtica tradicional de controle na boca do caixa; e ii) reduzir os gastos pblicos, a fm de eliminar o defcit pblico. O movimento inicial buscou, por meio dealteraesinstitucionais,realizarcortespermanentesderubricasdooramentoe alcanar o ajuste fscal. A proposta de reforma tributria (PEC no 175/1995) mostrou-se uma tentativa ousada de alterar o modelo de cobrana do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) e favorecer a produo nacional. O princpio do destino na cobrana do ICMS e o fm de impostos em cascatas, com a criao de um Imposto sobre Valor Agregado (IVA) federal, favoreceriam as exportaes e a luta contra a prtica crescente da guerra fscal. Segundo, o FSE tinha por objetivo reduzir a vinculao de receitas e facilitar a manipulao da receita tributria. Terceiro, imps-se limite despesa de pessoal e a obrigao de cortar o gasto no caso de o teto fxado no ser obedecido (Lei Camata I e II). Finalmente, o governo mudou os critrios de aposentadoriapeloRegimeGeraldePrevidnciaSocial(RGPS)paralimitaros efeitos da Constituio de 1988 e conter a expanso das despesas.4A mudana do arranjo institucional ganhou impulso a partir do acordo com o FMI de 1998. O risco latente de insolvncia da dvida pblica trouxe maior austeridade e endurecimento das regras fscais, mas, no plano terico, no se afastou da proposta j 4. As principais medidas da reforma foram: i) mudana da base de clculo do valor do benefcio; ii) introduo do fator previdencirio; iii) substituio do critrio de contagem de tempo na concesso de aposentadoria de anos de servio para anos de contribuio; e iv) m da aposentadoria proporcional por tempo de servio.Texto paraDiscusso2 0 3 915Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilmadelineada no Plano Real. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), por determinao legal, passou a fxar a meta de superavit primrio do ano, o que transformou este valor, na prtica, em despesa obrigatria; e as despesas do Oramento de Custeio e Capital (OCC)emresduo,sujeitasacontingenciamento,enquantonofosseasseguradoo superavit primrio planejado.A LRF deu contornos fnais reviso institucional e defniu as regras de defesa do controle do endividamento e de equilbrio das contas primrias de estados e municpios. As UFs, presas a um sistema de avaliao contnuo e sujeitas a sanses institucionais, passaram a ter pouca (ou nenhuma) chance de burlar os limites fscais impostos pelas normas de controle. As decises de gastos e o tamanho do defcit pblico passaram a ter de respeitar os parmetros fxados na lei. A UF, para ter o direito de ampliar o valor das despesas, teria a obrigao de demonstrar que o resultado fscal, previsto no Anexo de metas fscais, no seria afetado e, no caso de se tratar do custeio de despesas permanentes, seria preciso comprovar a origem dos recursos por meio da expanso permanente da receita ou por cortes de outras despesas.As despesas de pessoal, seguindo as diretrizes da Lei Camata, fcaram sujeitas a tetos especfcos e a regras estreitas de retorno aos parmetros estabelecidos em caso de no cumprirem os limites.5 A LRF determinou ainda: i) regra sobre os restos a pagar, vetando a contratao de despesas nos dois ltimos quadrimestres do mandato de titular de poder ou rgo, sem a disponibilidade sufciente de caixa para a cobertura dos gastos (Art. 42); e ii) a proibio a entidades da administrao indireta (inclusive fundaes e empresas pblicas) de destinar recursos ou conceder emprstimos e (re)fnanciamentos sem autorizao de lei especfca, e obedincia LDO e a necessidade de existir previso oramentria anterior realizao da despesa, coibindo a expanso do gasto na ausncia de cobertura no oramento (Art. 26).5. O Art. 19 da LRF determina que os entes da Federao no podem exceder as porcentagens da receita corrente lquida: Unio 50%, estados e municpios 60%. Nos estados, o Legislativo deve responder por 3%, o Judicirio por 6%, o Ministrio Pblico por 2% e o Executivo por 49%. Nos municpios, o Executivo responde por 54% e o Legislativo por 6% (Art. 20). Alm disso, a LRF estabelece formas de controle da despesa total com pessoal (Art. 21): i) veta o aumento das despesas de pessoal nos 180 nais de mandato; ii) se a despesa atingir 95% do limite no ser possvel efetuar qualquer aumento de despesa como vantagens, criao de novos cargos, hora extra ou outras formas de elevao das despesas (Art. 22); e iii) se a despesa exceder o limite, a porcentagem excedente ter de ser eliminada nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, podendo se recorrer a extino de cargo e funes e reduo temporria da jornada de trabalho (Art. 23).16B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5Alm das regras de carter oramentrio, o novo aparato institucional incorporou asregrasdeconduodapolticafscaledecontroledadvidapblicaconcebidas no programa de renegociao das dvidas (Lei no 9.496/1997). A LRF seguiu a trilha domarcoregulatriodelineadoanteriormente,masimpsregrasmaisrestritivasde comportamento dos entes subnacionais: i) limites para a dvida consolidada lquida; ii)monitoramento,acadaquadrimestre,doslimitesfxadosnalei;iii)critriosde eliminaodoexcessodeendividamento;iv)condiesespecfcasdecontratao de operaes de crdito; e v) veto de operaes de crdito entre entes da Federao e instituies de crdito com os seus controladores.O Senado Federal defniu as normas legais de controle do endividamento e do montante da dvida pblica. As resolues no 40/2001 e no 43/2001, seguindo o esprito dos acordos defnidos na Lei no 9.496/1997, determinaram regras de conduta permanente, dasUFscomdvidaacimadolimitelegalDvidaConsolidadaLquida(DCL)/Receita Corrente Lquida (RCL) maior ou igual a 2 nos estados, e maior ou igual a 1,2 nos municpios obrigadas a eliminar o excedente em 15 anos, na proporo de um quinze avos ao ano (a.a.). Por sua vez, as unidades abaixo do teto legal podiam contratar novas operaes de crdito, desde que adimplentes com as instituies do sistema fnanceiro nacional e respeitadas as normas legais vigentes (LRF e legislaes posteriores). A concesso de garantias no poderia superar 22% da RCL e a emisso de ttulos da dvidapblica,at31dedezembrode2010,estarialimitadaaorefnanciamentodo principal e de suas obrigaes, com o dever de resgatar, no mnimo, 5% do montante total da dvida pblica.6A legislao fxou ainda normas de uso temporrio, aplicveis nos casos de UFs enquadradas no limite legal, mas que, em dado momento, ultrapassassem o teto permitido. O ente teria ento de voltar a ele nos trs quadrimestres subsequentes, reduzir o excedente em, pelo menos, 25% no primeiro e conviver com restries enquanto houver excesso (LRF, Art. 31).76. No caso de o dispndio com o pagamento da dvida ser inferior a 11,5% da RCL, o ente deve promover resgate adicional de ttulos, alm dos 5% denidos anteriormente, at atingir o dispndio anual de 11,5%.7. A Unidade da Federao (UF) dever obedecer a algumas condies, enquanto perdurar o excesso: i) no poder realizar operaes de crdito; ii) dever obter o resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite; e iii) uma vez vencido o prazo de retorno da dvida ao limite, car impedida de receber transferncias voluntrias.Texto paraDiscusso2 0 3 917Aspectos da Atuao Estatal de FHC a DilmaA rigidez das regras, praticamente, obrigou a UF a seguir o programa de ajuste, mesmo quando a conjuntura reduzia a chance de alcanar as metas fscais determinadas por lei. A situao de baixo dinamismo econmico difcultou a trajetria em busca de melhores condies fscais, bem como a retomada dos investimentos. O alto custo do serviodadvidarestringiuoraiodemanobradosentesfederativos:deumlado,os tornou refns da exigncia de obter o superavit primrio esperado e, de outro, ampliou o poder da esfera federal de monitorar os entes subnacionais e de impor o controle fscal. Ou seja, mudaram caractersticas relevantes do federalismo brasileiro e o modo de conduzir as fnanas pblicas.3 GOVERNO LULA: MUDANA DE PARADIGMA?O perodo de FHC, embora tenha avanado no processo de reformulao do regime fscal, no logrou xito em consolidar as contas pblicas e a instabilidade na transio degovernoprovocououtraondadedeterioraodasituaofscal.Onovomanda-trio, ao contrrio do que os eleitores esperavam, seguiu a lgica anterior e defendeu aausteridadefscalemnomedasustentabilidadedadvidapblica.Ofococentral da estratgia delineada por Antonio Palocci, teoricamente, prxima aos defensores da ideia de contrao fscal expansionista, era garantir o ajuste fscal com a adoo de um superavit primrio de 4,25% e a realizao de reformas estruturais capazes de assegurar o equilbrio oramentrio de longo prazo. Os adeptos desta viso davam como certo ofatodeoajustefscalpermanenteinfuenciarasexpectativasdosagentesecriaras condies para a retomada da atividade econmica.AsaesdoprimeirotriniodogovernoLula,combasenessafundamentao terica, buscaram defender a ncora fscal e a solvncia da dvida pblica, confantes dequeesteseriaomeiodealcanaracredibilidadedapolticaeconmicaeareputao necessria para conquistar a confana no futuro da economia e abrir caminho ao crescimento.AestratgiaatribuiupoucoespaoaoativadoEstadocomoarticulador deprojetosdeinvestimentoeindutordocrescimento.Oseucampodeatuao restringiu-se, fundamentalmente, consecuo do projeto de economia de mercado e necessidade de aperfeioar o desenho das instituies, de modo a elevar a efcincia das polticas pblicas. 18B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5A queda do ministro Antonio Palocci, em maro de 2006, deu lugar ao cresci-mentodasforasque,apartirdeoutraconcepoterica,defendiaminternamente mudanas na ao ofcial. A viso alternativa a respeito da atuao do Estado e do papel da poltica fscal tornou-se majoritria na rea econmica e passou a delinear a estratgia adotada no segundo mandato, antes da crise mundial. O advento de 2008 reforou a trajetria j seguida e serviu de mote para justifcar e intensifcar as medidas propostas de mais participao estatal. Asaesdecarterdesenvolvimentista,presentesdemaneiraesparsaantesde 2006, defniram o tom da proposio ofcial, apesar do descompasso com as posies conservadoras do BCB e dos traos de continuidade em relao administrao anterior. A particularidade do governo Lula, no entanto, no est na continuidade da situao anterior, e sim no que trouxe de diferente. A formulao terica partiu da hiptese de que o maior espao de atuao da poltica fscal no inconsistente com o trip caractersticodoregimedepolticamacroeconmicadanovasnteseneoclssicaeera vivel acomodar a expanso do papel do Estado. O posicionamento de corte keynesiano transformou a prtica do segundo mandato e defendeu a expanso dos investimentos das empresaspblicas,apresenaestatalnaarticulaoenofnanciamentodeprojetosde investimento privado, o uso de incentivos fscais e fnanceiros em favor do capital privado, a defnio de uma poltica industrial, ao lado da maior presena dos bancos pblicos na oferta de crdito e de medidas de carter social, como a poltica de defesa do aumento do salrio mnimo e de ampliao dos gastos sociais.Nosetratadesimplesconjuntodemedidasisoladas.Oabandonodasteses liberais e a defesa da poltica fscal ativa colocaram-se no centro da proposta de retomar o investimento e acelerar o crescimento. O alcance da ao fscal, embora limitado, noselimitaamerasmedidasemergenciaisparasustentarademandaagregadaem um momento de crise, previstas para serem suspensas to logo ocorresse a retomada dos gastos privados. A mudana da proposta de atuao da poltica fscal a partir de 2006negouocaminholiberalpercorridoanteriormenteedefendeuareconstruo demecanismosdeaopblica,visandoresgataropapelativodoEstadoedesuas instituies em prol do crescimento. A proposta ressuscitou o confronto com as ideias liberais sobre velhas questes da antiga ordem e trouxe de volta prticas que haviam sido abandonadas durante a fase de domnio liberal, recolocando no centro da arena o debate terico e ideolgico.Texto paraDiscusso2 0 3 919Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilma3.1 Governo Lula: elementos de continuidadeO governo Lula transitou da continuidade ao afastamento do governo FHC. A aproximao existente no primeiro trinio cedeu lugar ao distanciamento progressivo, delineado a partir da troca da base terica do modelo de poltica fscal e ao estatal. As caractersticas doregimefscaldefnidonaeraFHCnosofreramalteraes,atporqueasreformas institucionais posteriores ao fm da alta infao difcilmente seriam revertidas sem o enfrentamento de fortes resistncias, com riscos poltico e econmico incertos.A opo inicial, por convergncia de viso econmica ou pragmatismo poltico, foi a de no alterar o programa anterior. No se mexeu nas caractersticas bsicas do regime fscal nem no modelo de gesto da dvida pblica. A estreita vinculao entre omercadomonetrioeodettulospblicos,heranadoperododealtainfao, continuou intacta (Bacha e Oliveira Filho, 2006). O trip convencional de poltica econmica,aclamadocomosmbolodaracionalidadeeconmica,tambmno sofreu alteraes. O governo Lula, na Carta ao povo brasileiro, comprometeu-se a seguir a poltica de metas de infao e a manter o superavit primrio, como meio de afastar o risco Lula.AsadadeAntonioPalocci,apesardeterdadoforaaosdefensoresdeuma poltica fscal ativa e maior presena do Estado, no levaram ao abandono do controle da dvida pblica e dos pilares do regime fscal da era FHC. A estrutura do Estado, o sistema tributrio, as regras de gesto oramentria e a ordem federativa no sofreram alteraes. Os entes subnacionais continuaram presos ao controle fnanceiro da Unio. Adescentralizaodosgastospblicosearenegociaodasdvidasdosgovernos subnacionais tambm no mudaram, bem como permaneceram intactas a distribuio dos recursos disponveis entre as esferas de poder e as regras do sistema de partilha e de cobrana do ICMS, propulsoras da guerra fscal. O mesmo ocorreu com as restries da LRF: os limites de endividamento e contratao de operaes de crdito, os parmetros doprogramaderenegociaodadvidapblica(prazos,obrigaodegerarsuperavit primrio e pagar os encargos da dvida, indexador da dvida, taxa de juros, penalidades) seguiram vigentes e ativos. Os regimes previdencirios estaduais adaptaram-se s normas da esfera federal. Por sua vez, os projetos de reforma tributria (2003 e 2008) esbarraram no confito de interesses das partes envolvidas e tiveram destino igual ao do governo anterior, adiando, mais uma vez, as decises.20B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 53.2 Os elementos de descontinuidadeOs traos de continuidade em relao ao momento anterior no podem ser desconsi-derados, mas avaliar a atuao do governo somente deste prisma deixa de lado o que h de novo e essencial. A partir da posse do ministro Guido Mantega mudou a concepo terica de como pensar a poltica fscal e as aes de carter desenvolvimentista ganharam espao.A preocupaoem voltaracrescerocupoulugardedestaquenointerior do Ministrio da Fazenda (MF). O Estado passou a ser visto como instrumento para atingiresteobjetivoeaspolticaspblicasdirecionadasaapoiarocapitalprivadoe aconstruiroambientefavorvelretomadadosinvestimentosreceberamcrescente ateno. As aes caracterizaram o limiar de uma fase de transio, com o abandono das propostas de carter liberal presentes desde os anos Collor. A retomada do papel ativo do Estado levou reviso das prticas da fase liberal. A poltica oramentria e os instrumentos de ordem fscal, acompanhados da forte presena dos agentes fnanceiros e das empresas pblicas, passaram a contemplar os interesses de reas prioritrias e a impulsionar as decises de investimentos.As aes do MF e do BNDES, apesar da postura conservadora do BCB, buscaram remontar o poder de atuao dos atores pblicos e recuperar os mecanismos fscais e fnanceirosdeapoioaosetorprivado.OPlanodeAceleraodoCrescimento(PAC 2007) retomou, mesmo que de forma embrionria, a ideia de planejamento, abandonada h tempos. O governo voltou a dar ateno poltica industrial com o lanamento do documentoPolticaIndustrial,TecnolgicaedeComrcioExterior(PITCE),que,no momento seguinte, se desdobrou num programa de defesa do setor industrial Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) , preocupado em impulsionar a competitividade da indstria brasileira.OsemprstimosofciaisimpulsionaramaatuaodoBNDES.Ovolumede fnanciamentoindstriacresceucontinuamente,bemcomooseupapelativono apoio s polticas de desenvolvimento do setor privado: i) garantiu o fnanciamento a grupos econmicos formados por consrcios de empresas privadas, estatais e fundos de penso interessados em investir em reas de infraestrutura; ii) fomentou a fuso e incorporao de empresas, visando elevar a concentrao setorial e a competitividade de empresas lderes nacionais; e iii) apoiou o processo de internacionalizao de grupos nacionais, de modo a elevar o nmero de empresas atuantes no mercado internacional.Texto paraDiscusso2 0 3 921Aspectos da Atuao Estatal de FHC a DilmaApolticaoramentria,emboratenhapreservadoosseuselementosbsicos, ganhououtroordenamento.Aestratgiadeixoudevisarsosuperavitprimrioe recolocou a questo do crescimento. O governo usou as brechas para ampliar o inves-timento: passou a descontar da meta de superavit primrio o montante dos gastos com osinvestimentosProjetoPilotodeInvestimentos(PPI)eretiroudoclculodas Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) os resultados da Petrobras e da Eletrobrs, na tentativa de ganhar graus de liberdade no manejo das contas pblicas. Alm disso, voltou a usar os incentivos e benefcios fscais como ferramenta em defesa do crescimento, primeiro, para dar sustentao aos setores com insufcincia de demanda agregada na fase aguda da crise internacional; segundo, em favor de ramos industriais includosnaPDPe,fnalmente,paraimpulsionarsetoresespecfcos,comoMinha Casa Minha Vida (MCMV), a indstria naval e outros.O governo valeu-se tambm de margens de preferncia nas compras pblicas de produtos manufaturados e servios nacionais ou de empresas investidoras em pesquisa edesenvolvimentotecnolgiconopas,nointuitodefavoreceromercadointernoe elevar o ndice de nacionalizao. A prtica ampliou o modelo j defnido no marco legal do pr-sal de forar a Petrobras a elevar as compras de fornecedores nacionais e adensar a estrutura de produo industrial.8Aestratgiadeatuaoestatalrecorreuaindaaoutrosinstrumentos.Oforta-lecimentodosbancospblicosedasempresasestataisrepresentouumaguinadaem relao ao desenho do perodo de orientao liberal. A tarefa das instituies fnanceiras benefciou-sedofatodecontinuaraexistiraspoupanascompulsriaseaprticade direcionamento do crdito. O elemento central, no entanto, parece estar na deciso de capitalizar as instituies e ampliar o poder delas atuarem na expanso do fnanciamento a setores prioritrios. As empresas estatais voltaram a ocupar lugar de destaque na estratgia ofcial,sobretudoaPetrobraseaEletrobrs,responsveisporparcelarelevantedos investimentos pblicos. A mudana do marco regulatrio no pr-sal representou uma reviso da forma de encarar o papel das empresas pblicas. O sistema de partilha assegurou maior parcela do leo Unio e colocou a Petrobras como operadora nica na atividade de explorao, com participao mnima de 30% em todos os blocos, ampliando a aposta no poder da empresa de elevar os gastos e liderar a retomada do crescimento.8. A margem limitada ao mximo de 25% acima do preo dos produtos manufaturados e servios estrangeiros.22B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5O trao marcante da estratgia ofcial talvez se coloque na dinmica da poltica social. O desejo de resgate social de parte da sociedade brasileira e de melhorar a distri-buio de renda levou incorporao da poltica de elevao do salrio mnimo e dos gastos sociais, com nfase no Programa Bolsa Famlia (PBF), ao conjunto das aes de carter desenvolvimentista. A poltica social no pode ser vista como questo isolada. Oseualcanceestdiretamenterelacionadoaosoutroselementosdaatuaoestatal. Aaodasempresasestatais,ocrditodosbancospblicos,ousodeinstrumentos fscais e fnanceiros e a retomada do princpio do planejamento, completaram as mudanas e refetiram o abandono dos traos da poltica liberal, colocando em seu lugar medidas deviskeynesianoeresgatandovelhostraosdodesenvolvimentismo,direcionado reconstruo dos instrumentos de apoio ao capital privado e ao crescimento.4 O GOVERNO DILMA ROUSSEFFOgovernoDilmaRoussefmanteveaequipeeconmicaeaestratgiadelineadana era Lula. No alterou o modo de atuao do Estado nem as medidas de incentivo ao mercado interno. As vrias formas de incentivo e apoio ao capital privado reafrmaram a defesa da ao estatal em favor do crescimento. O uso de incentivos e subsdios fscais, o privilgio nas compras pblicas, a defesa dos ndices de nacionalizao, o fortalecimento da atuao dos bancos e das empresas pblicas sustentaram caractersticas semelhantes fase anterior, indicando se tratar de um governo de continuidade.A ausncia de sinais de ruptura esconde a complexidade da atual fase de transio. O governo comprometeu-se a dar passos signifcativos: enfrentar ns que se arrastam h anos e defender um regime de crescimento acelerado. O fato de a proposta ofcial questionar o regime de altas taxas de juros, a gesto da dvida pblica, o atraso da infra-estrutura e colocar a poltica industrial como elemento nuclear do desenho da estratgia de expanso, alm de manter o foco na questo social, revela a crena de que o governo teria graus de liberdade de atuao maiores que os existentes na era Lula e condies de avanar em questes marcadas pelo pouco consenso na sociedade brasileira.Esta seo estrutura a anlise da proposta inicial de atuao do governo Dilma Roussefapartirdequatroeixosbsicos,comadiscusso,emcadaumdeles,das medidas direcionadas a objetivos especfcos. O primeiro prope-se a consolidar um Texto paraDiscusso2 0 3 923Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilmaregimedepolticaeconmicacapazderomperosentravesexpansodaeconomia brasileira. O segundo refete o reconhecimento de que h retrao do setor industrial e o avano econmico est atrelado recuperao da competitividade da indstria brasileira. O terceiro trata das condies de fnanciamento da economia brasileira, a partir da reviso do modelo de juros elevados e de seus impactos na gesto da dvida pblica. Finalmente, o ltimo eixo corresponde reforma da estrutura tributria, envolvendo, de um lado, a reduo do custo do setor industrial e a defesa da competitividade e, de outro, o debate da distribuio da receita tributria entre as esferas de governo e o pacto federativo.4.1 O crescimento como metaOgovernoDilmaRoussefdeusequnciafaseanterioresepropsamanterum regime de poltica voltado a acelerar o crescimento. Os discursos iniciais da presidente edeseusministrosdeixaramevidentesosindciosdeexistnciadeumametade crescimento e de que as aes teriam como foco este objetivo. Este fato deu o tom da estratgia ofcial no desenho das polticas setoriais e ditou o rumo das alteraes do regime de poltica macroeconmica, bem como das aes nas reas de infraestrutura e no relacionamento com os governos subnacionais.4.1.1 O trip de poltica macroeconmicaA poltica monetria, apesar de, em termos formais, no ter abandonado o regime de meta de infao, mudou o comportamento. A alterao, em parte, deve-se s questes de ordem terica, presa crtica da poltica de metas de infao aps a crise mundial (Committee on International Economic Policy and Reform, 2011; Svensson, 2012). O debate recente colocou em xeque a ideia de uma meta, um instrumento. O relaxa-mento do dogmatismo at ento presente levou ao uso de medidas macroprudenciais e de outros instrumentos de controle da infao. A nova prtica contagiou os bancos centrais ao redor do mundo e teve refexo na conduo da poltica monetria adotada no pas. Entretanto, a mudana no pode ser creditada s a este fator. O desejo de elevar o PIB colocou em primeiro plano a questo do nvel da taxa de juros. A escolha de Tombini dirimiu o confito de posies entre o Banco Central (Henrique Meirelles) e o MF (Guido Mantega) e ampliou a autonomia do rgo em relao ao mercado, bene-fciando a interao das instncias decisivas na conduo da poltica macroeconmica (Nakano, 2012a; 2012b).24B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5A reduo expressiva da Selic atingiu 7,25% a.a. em outubro de 2012 contrariou vriosinteressesecolocouoBancoCentralsobfogocruzado,bemcomosuscitouo debatesobreaseventuaismudanasprovocadaspelobaixopatamardosjurosreais. A sustentao deste quadro certamente repercute em diferentes dimenses da economia, como na dinmica dos investimentos, no fnanciamento de longo prazo e na gesto da dvida pblica.A menor rentabilidade dos ttulos pblicos incute perdas riqueza fnanceira e impele os gestores da poupana fnanceira busca de aplicaes alternativas, com prazos e riscos maiores, como meio de recuperar a rentabilidade. O elevado tom de crticas aoBancoCentralmostrouadifculdadedesuperarotraomarcantedaeconomia brasileira de valorizar a riqueza fnanceira no curto prazo, sustentada em grande medida nos altos juros pagos pela dvida pblica. O momento provocou o clima de agravo e de defesa de posies, mas, ao mesmo tempo, colocou uma cunha na situao anterior e levou os agentes a estudarem a criao de instrumentos fnanceiros condizentes com um quadro de juros baixos.Apolticacambialtambmsinalizoumudanasdeorientao.Oesforoda era Lula de evitar a valorizao cambial trouxe pouco resultado prtico e a indstria conviveu com taxa de cmbio desfavorvel sua capacidade de competio internacional. A deciso de intervir no mercado de derivativo, levada adiante em meados de 2011, alterouocenrioeataxadecmbiopassouaoscilaracimadeR$2,00,comuma poltica, assumidamente, de futuao suja.Opisoinformalreconheceuarelevnciadocmbionadefesa dacompetitividade industrial e do lugar privilegiado da indstria na estratgia de crescimento. Por conseguinte, o BCB perde um trunfo na luta contra a infao ao colocar de lado a poltica de valorizao cambial. A autoridade monetria buscou alternativas, via uso de medidas macroprudenciais, controle de crdito e interao com instrumentos de poltica tributria e de preos pblicos. A proposta, mesmo sem abandonar a meta de infao, ampliou a cooperao com o MF e se afastou do dogmatismo presente na era Meirelles.Finalmente,ogovernoreforouousodapolticafscalcomoinstrumentoda polticadedesenvolvimento,semabandonaradefesadasustentabilidadedadvida pblica.Asaesnoselimitamproposioconvencionaldedefesademedidas Texto paraDiscusso2 0 3 925Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilmaanticclicas, direcionadas, em momentos especfcos, a recolocar a economia em uma trajetria consistente com o produto potencial. O novo arranjo da poltica macroeco-nmica reforou o mix de poltica fscal e poltica monetria no controle da demanda agregada. Alm disso, o manejo da poltica fscal, lembrando traos da velha sntese neoclssica, buscou atender a dois propsitos: manter o apoio ao crescimento e contribuir na defesa da estabilidade. O foco continuou preso ao curto prazo e pouca ateno se deu ao conselho de Keynes de usar os gastos pblicos na sustentao da trajetria de longo prazo da economia.4.1.2 Outras medidas de defesa do crescimentoO governo, como parte de sua proposta de elevar o PIB, adotou polticas ativas de defesa do mercado interno e do investimento. Primeiro, criou um conjunto de empresas estatais responsveis por coordenar a elaborao de projetos e investimentos em reas especfcas. As agncias, embora continuem na gerncia dos interesses de diferentes setores, perderam flego na era Lula e deixaram de cumprir o papel idealizado no contexto liberal. A proposta atual questiona o modelo institucional centrado no papel de regulao das agnciassetoriaiseprevmaispresenadeestatais.Ocontroledereasrelevantes compartilhado por novas entidades pblicas, com a atribuio de pensar a estratgia e planejar as aes de longo prazo, como meio de garantir o crescimento do setor.A Telebrsrenascecomatarefadeampliarapresenanareadeinternetde bandalargaedifundiratecnologiadigitalnopas.AEmpresadePlanejamento de Logstica (EBL) surge com a misso de articular toda a infraestrutura de transporte e pensar a logstica de maneira integrada. A Agncia Brasileira de Gesto de Fundos e Garantias (ABGF) tem a misso de assegurar os riscos em operaes de comrcio exterior e obras de infraestrutura de grande porte (Lei no 12.712, de 30 de agosto de 2012). Ogovernocriouaindaoutrasestataisdeperflsemelhante:aEmpresaBrasileirade PesquisaeInovaoIndustrial(Embrapii),comatuaonasreasdeinovao industrial;aAmazniaAzul TecnologiasdeDefesa(Amazul),nagestodeprojetos relacionadosaoprogramanuclear,construoemanutenodesubmarinoseao fomento da indstria nuclear; o Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada (CEITEC)doMinistriodaCincia, TecnologiaeInovao(MCTI),voltadoao desenvolvimento da indstria de microeletrnica; e a Infraero Servios, com a tarefa de adquirir conhecimentos e ofertar servios de planejamento, administrao e apoio operao de terminais aerovirios.26B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5Oesforodeelevarocrescimentolevouogovernoapriorizarasconcessesao setor privado (portos, aeroportos, rodovias, trem-bala, saneamento) como meio de atacar oatrasonasreasdeinfraestrutura,semabrirmodapresenaestatal.Nomodelode privatizao de estradas e ferrovias, o capital privado est presente, mas cabe ao BNDES a responsabilidade de fnanciar os gastos e, no caso das ferrovias, a VALEC ter a responsa-bilidade de comandar o trfego de mercadorias, por meio da compra de toda a capacidade de transporte de carga das concessionrias e da revenda via leiles do direito de transitar com os trens. Ou seja, o Estado assume o risco de insufcincia de demanda tentando estimular o investimento privado e solucionar o gargalo do setor. Os programas de privatizaes dasoutrasreas(portos,aeroportos,hidrovias,trem-bala)seguemmodeloanlogoeo setorpblicoocupalugarcentral,buscandominimizaroriscoprivadoerecuperaros investimentos nas respectivas reas. Alm disso, o governo ofereceu vantagens tributrias nos investimentos em parcerias pblico-privadas (PPPs): excluiu da base de clculo dos tributos federais o valor do aporte de recursos do setor pblico ao scio privado no momento de sua efetivao. A medida adiou o pagamento dos tributos para os perodos de apurao de lucro ao longo do contrato, com refexo positivo no custo tributrio e no fuxo de caixa do empreendimento (MP no 575 de 7/8/2012).9Afaltadeummercadonacionaldettulosdelongoprazoprivadoeapreo-cupao de no ampliar a dependncia de recursos externos transferiram aos agentes pblicos, sobretudo ao BNDES, a demanda de fnanciamento de novos investimentos. OgovernoLulaoptouporconcederemprstimossistemticosaobancovia Tesouro Nacional e a gesto atual manteve a prtica de garantir o funding para atender a demanda de crdito, bem como reduziu ao fnal de 2012 a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) de 5,5% a.a. para 5% a.a., acompanhando a queda da taxa de juros bsica.10Oesforodeelevaroinvestimentocontouaindacomincentivoexpansodo crdito dos bancos privados. As instituies fnanceiras, de acordo com norma do Banco Central, podem deduzir do montante do depsito compulsrio a recolher, limitado a 20% do total, o valor dos fnanciamentos que repliquem as condies estabelecidas no 9. A MP no 575/2012 permite excluir o valor do aporte pblico da determinao do clculo do Imposto de Renda (IR), da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), PIS e Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cons).10. O Tesouro Nacional, desde o governo Lula, j concedeu emprstimos em valor superior a R$ 300 bilhes ao BNDES para atender a demanda de crdito de investimentos e mantm a postura de no restringir o funding da instituio. Em 2012, a instituio recebeu cerca de R$ 45 bilhes e est previsto outros aportes de recursos ao longo de 2013.Texto paraDiscusso2 0 3 927Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilmambito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI) do BNDES e de emprstimos da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).11As aes de apoio aos investimentos em infraestrutura refetem a percepo de que constituem fator crucial competitividade industrial e so capazes de promover a realizao de grandes projetos, de largo horizonte temporal, em condies de gerar a demanda para outros setores e sustentar a trajetria de crescimento.4.1.3 Relao com os governos subnacionaisOesforofederalbuscoupropiciarmeiosdeosgovernossubnacionaiselevaremos investimentos. Enquanto no se decide a troca da regra de indexao da dvida, como severadiante,ogovernonegociouaampliaodomontantedadvidaestadual. ArevisodoProgramadeReestruturaoeAjusteFiscalparaoperodode2012a 2014, que benefcia 21 UFs, alcanou R$ 58,3 bilhes. Os emprstimos do alguma folga de gastos a estas unidades e vinculam-se ao atendimento de demandas especfcas de investimentos, visando reverter a queda de 2011. A retomada dos investimentos estaduais crucial, j que respondem, em conjunto com os municpios, por cerca de dois teros dos investimentos pblicos.Almdisso,ocorreuoparcelamentodasdvidasprevidenciriasdosgovernos subnacionais acumuladas no decorrer dos ltimos anos. A medida permite regularizar os pagamentos em atraso e destravar o acesso contratao de verbas federais. A nova regra elimina a tendncia de aumento da inadimplncia observada recentemente, pois, para quitar os dbitos vencidos at 31 de outubro de 2012, os entes tero abatimento no valor dos repasses do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) equivalente a 2% da mdia mensal da RCL referente ao ano anterior ao do vencimento da parcela.1211. Ver Circular Banco Central no 3.622, de 27 de dezembro 2012, e critrios estabelecidos no mbito dos subprogramas de que tratam os Arts. 1o e 2o da Resoluo no 4.170, de 20 de dezembro 2012.12. Alm disso, os entes do autorizao para reter, no Fundo de Participao dos Estados (FPE) ou no Fundo de Participao dos Municpios (FPM), e repassar Unio o valor correspondente s obrigaes previdencirias correntes dos meses anteriores ao do recebimento do respectivo fundo de participao, no caso de no pagamento no vencimento. Os dbitos parcelados tero reduo de 60% das multas de mora ou de ofcio, de 25% dos juros de mora e de 100% dos encargos legais.28B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 54.2 Em defesa da recuperao da competitividade da indstriaO outro eixo da atuao estatal o combate retrao do setor industrial. A estratgia ofcialpassouareconheceraindstriacomoelementobasilardecrescimentoe deu destaque tarefa de recuperar a competitividade industrial.13 O debate sobre esta questo retornou em quadro terico e ideolgico diferente do que prevaleceu nos anos 1990.Oscrticosdomodelodeindustrializao,ancoradosnoambienteliberalda poca,defenderamaaberturacomercialcomoargumentodequeomovimentoiria balizar o poder do produtor nacional e gestar uma indstria forte, que teria, por sua vez, condies de enfrentar a concorrncia e de se manter no mercado. A concorrncia apresentava-se como o meio de revitalizar a indstria a partir de um choque exgeno e dar fm ao modelo de desenvolvimento tutelado pelo Estado.Ascircunstnciasatuaissooutras.Acompetitividadesurgecomocondio necessria para conter a derrocada da indstria e embasar o ciclo de crescimento. Os sinais de perda de participao da indstria no PIB e de expanso das importaes de pro-dutos de alta tecnologia revelaram o risco de focar a estratgia de desenvolvimento nas foras do mercado e deixar a indstria prpria sorte. A opo ofcial foi a de chamar para si a tarefa de estimular o setor industrial com medidas fscais, em parte pontuais, e outras de carter sistmico, direcionadas a reerguer a indstria e garantir a integrao comoutrossetoresdaeconomia,pois,sassim,opasteriachancedecrescer. Nas palavras da presidente Dilma Roussef: eu acredito que uma indstria forte o n estratgico para que o Brasil tenha, de fato, um desenvolvimento sustentvel.14Aatuaoestatal,seguindoatrilhaabertanaeraLula,defendeuademanda correnteebuscouobterganhossistmicosnaindstriaapartirdoProgramaBrasil Maior. As medidas de suporte demanda corrente, em resposta ao baixo dinamismo, concentraram-senodescontodoImpostosobreProdutosIndustrializados(IPI)em setores selecionados (automveis, linha branca, mveis, laminados e luminrias, massas 13. Como colocou a presidente Dilma Rousseff em recente entrevista: de uma coisa vocs podem ter certeza: dentro do governo h uma convico de que ns no iremos para um caminho de desenvolvimento se ns no dermos importncia indstria (...) A indstria importante para articular os demais setores, ela tem um poder de inovao que se espraia pela economia, ela decisiva para ns que precisamos aumentar a formao bruta de capital xo, que precisamos elevar nossa taxa de investimento (Valor econmico, 20 de novembro de 2012).14. Ver discurso da presidente Dilma Rousseff, em 5/12/2012, na cerimnia de abertura do 7o Encontro Nacional da Indstria (Enai).Texto paraDiscusso2 0 3 929Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilmaalimentcias), na manuteno do Programa de Sustentao do Investimento (PSI) e na defnio de uma poltica comercial que inclui: i) o benefcio a fornecedores nacionais nas compras pblicas;15 ii) a melhor explorao das regras da Organizao Mundial do Comrcio(OMC),comoaumentodovalormdiodasalquotasdeimportao16e mais ateno poltica antidumping; e iii) a adoo do Reintegra, programa que prev a devoluo de parte dos impostos sobre o ganho nas exportaes de produtos manu-faturados caso as empresas cumpram o limite de importao de insumos utilizados no processo produtivo.Adimensosistmicadedefesadacompetitividadeindustrialconcentrou esforos na melhoria das condies gerais de produo. O cmbio visto como fator relevante,sobretudo,portersemantidosobrevalorizadoporlongoperodo;masse reconhece que h outros determinantes da perda de competitividade do setor industrial. O alvo da estratgia ofcial reduzir os custos decorrentes da precria infraestrutura do pas e da carga tributria, alm de avanar na poltica de inovao e na participao do contedo local, de modo a recuperar a fora da indstria e o seu poder de impulsionar a economia.O governo buscou atrair o capital privado para os investimentos de infraestrutura, mas optou por mudar os modelos de concesso e rever o valor da taxa de retorno do capital aplicado, aproveitando o momento de queda da taxa de juros bsica da economia. A tentativa de conciliar mais exigncia de investimento dos novos concessionrios e reduo de tarifas colocou enorme desafo. No trivial reposicionar parmetros de rentabilidadeeatrairoinvestimentoprivado.Perde-seasintoniaentreointeresse pblico e o privado, cresce a incerteza e se acirra o confito na disputa de posies, dando lugar a uma fase de transio, em que a vontade do setor pblico no convence o capital privado a impulsionar o gasto, aceitando tomar maior risco e menor taxa de remunerao. A travessia deste momento no simples e o embate de interesses entre os lados surge como a tnica do esforo de superao do gargalo da infraestrutura.15. O governo passou a priorizar a indstria nacional nas licitaes para a compra de uniformes, calados e artefatos para o Exrcito, estudantes e prossionais da sade, com os produtos de fabricao nacional, podendo custar at 8% acima dos importados.16. A MP no 540, de 3 de agosto de 2012, eleva a Cons incidente sobre a importao de produtos selecionados (mveis, produtos txteis e calados) e resolues da Cmara de Comrcio Exterior (Camex) passam a permitir a elevao tarifria temporriada TarifaExternaComum(TEC)doMercadoComumdoSul(Mercosul),beneciandodiversossetores,por exemplo, a cadeia qumica-petroqumica-plstica, brinquedos e outros.30B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5As chances de sucesso so boas, apesar das enormes difculdades. Todos concordam em dois pontos: no se pode adiar a deciso de enfrentar o problema da infraestrutura e sem superar este gargalo improvvel ganhar competitividade industrial e melhorar a performance do agronegcio. O caminho a percorrer penoso porque se trata de mexer simultaneamenteempadresconsolidadosdediferentesreas.Adefniodasregras dos setores ferrovirio, eltrico e de portos explicitou a resistncia privada s normas de controle e de remunerao do capital investido adotadas na proposta ofcial.17Asnovasregrasnosetorferroviriovisamelevaraefcinciaebaratearofrete. A proposta contempla trs medidas bsicas. Primeiro, reformula o direito de passagem e adota o compartilhamento obrigatrio da malha quando a transferncia de carga entre concessionrias tiver elevado custo. Segundo, estabelece metas de desempenho para cada trecho e no, como antes, para toda a malha administrada pela concessionria. Terceiro, regulamentaodireitodeusuriosdosserviosdecargadetransitarpelasferroviasde distintasconcessionrias(Grezzana,2011).Aproposta,nolongoprazo,buscaelevar a participao do setor ferrovirio na matriz de transporte e reduzir o valor do frete ao assumir o risco de comercializar a capacidade de carga e garantir condies favorveis de acesso. A empreitada no simples e o seu sucesso est intimamente ligado integrao logstica dos modais de transporte o que explica a criao da EBL para viabilizar a demanda para o setor, j que o transporte por ferrovia no est consolidado no pas.A reduo da energia eltrica ganhou ares de prioridade absoluta diante do alto custo do MWh e da obrigao de elevar a produtividade, mas a falta de uma proposta consensual abre campo arbitragem estatal e ao confito de interesses. O governo anunciou medidas (MP no 579/2012), alterando regras anteriores, que impactam a tarifa de energia eltrica por meio, primeiro, da queda dos encargos fscais18 sobre as tarifas e, segundo,alterandoametodologiadeclculoderemuneraodasdistribuidoras,de modo a eliminar a indexao automtica ao ndice nacional de preos ao consumidor amplo(IPCA)earemunerao,aorenovarasconcessesavencer,dapartedos investimentos j amortizados.1917. O setor de saneamento, apesar de ter um marco regulatrio estabelecido em 2007 (Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007), ainda est a espera de uma onda de expanso consistente dos gastos.18. O ICMS o principal encargo scal e dicilmente os estados aceitam abrir mo da atual alquota do tributo.19. As regras anteriores foram denidas pela Lei no 9.074/1995, responsvel por introduzir a competio na gerao, e o modelo criado em 2003 com a MP no 144/2003, convertida na Lei no 10.848/2003.Texto paraDiscusso2 0 3 931Aspectos da Atuao Estatal de FHC a DilmaAsnovasregrasdosetorporturioseguemdesenhosemelhanteaodosoutros setores em busca de reduo dos custos operacionais e de ganhos de competitividade. O governo abriu a explorao dos portos s empresas privadas, defnindo que no mais serexigidodoproprietriodoterminaltercargaprpriaaserdespachada.Coma autorizao ofcial, dada a partir de chamada pblica, qualquer investidor privado pode explorar comercialmente um terminal e basear a operao no transporte de cargas de outras empresas. Por sua vez, h a preocupao com a efcincia e o custo do servio. As licitaes deixam de ter por base a cobrana de outorga nos leiles e passam a seguir a regra de mais movimentao de carga prevista e menor tarifa. Os terminais com contratos vencidos passaro por novas licitaes e, nos casos em que houver viabilidade legal, a prorrogaodoscontratossercondicionadarevisodosvaloresdocontratoeao estabelecimentodenovasobrigaesdemovimentaomnimaeinvestimentos (MP no 595, de 7 de dezembro de 2012, Art. 49, 2o). A MP destaca ainda que as Companhias Docas, responsveis pelos terminais de administrao pblica, devem frmar compromissos de metas e desempenho empresarial com a Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR).O programa amplia a participao do setor privado na administrao porturia do pas, mas atribui ao Estado relevante papel no fnanciamento dos investimentos, na formulao de programas de polticas e de diretrizes de desenvolvimento do setor porturio, bem como refora a atuao da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica e da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), como agentes responsveis por defnir as diretrizes do setor.A reduo de impostos o segundo vetor da poltica de defesa da competitivi-dadeindustrial.Aopo,nafaltadecondiesderealizaramplareformatributria, foiadotarconjuntovariadodemedidasdeapoioaosetorindustrial.Adesonerao da folha de pagamento, com a troca do repasse ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) equivalente a 20% do total da folha de pagamento por um imposto de 1% a 2% sobre o faturamento, alcanando 41 setores,20 respondeu antiga demanda da indstria e rebaixou o custo industrial (MP no 582, 20 de setembro de 2012).20. O comrcio varejista (22 ramos) tambm foi beneciado com a medida e passou a pagar 1% sobre o faturamento.32B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5A medida controversa por seu efeito na Previdncia Social, mas, possivelmente, este o nus a carregar diante da ausncia de ampla reforma tributria capaz de pensar de modo sistmico o problema. A urgncia do problema de competitividade industrial e o fato de a reforma tributria no avanar no deixaram escolha a no ser as medidas de carter pontual.Alm disso, setores destacados no Programa Brasil Maior passaram a ser enqua-drados em regimes especiais de tributao e receberam privilgios nas compras pblicas. Por um lado, o propsito das medidas a reduo do custo industrial e a garantia de demanda a setores especfcos. Por outro lado, a estratgia ofcial passou a cobrar das empresas o aumento da parcela de contedo nacional no valor da produo, de modo a frear o crescente peso das importaes de peas e componentes industriais.Amedidaalcanousetoresvariados.Abuscaporaumentodainclusodigital levoucriaodoregimedeincentivoproduoecomercializaodecomputadores de uso educacional (REICOMP).21 O regime especial de incentivo ao desenvolvimento da infraestrutura da indstria de fertilizantes (REIF) pretende reduzir a dependncia de importaes e o custo de produo dos fabricantes internos.22 A nova norma estabeleceu tambm o direito de o Poder Executivo exigir dos benefcirios do programa a observncia dendicesdecontedolocalmnimodosbenseserviosutilizadosnaexecuode seusprojetosdeinfraestruturaindustrialearealizaodeinvestimentosematividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) realizadas no pas. O Programa Nacional de Banda Larga, voltado ampliao do acesso internet em banda larga, oferece benefcios para acelerar os gastos e reduzir os custos dos investimentos em infraestrutura de redes de comunicao.23 Os incentivos fscais contemplaram ainda: i) a modernizao e ampliao 21. AMPno563,de3deabrilde2012,eoDecretono7.750,de8dejunhode2012,detalhamosincentivosscais contemplados no REICOMP, tanto na aquisio de matrias-primas e produtos intermedirios destinados fabricao dos computadores portteis para uso educacional como na sua comercializao por meio de licitaes pblicas. No primeiro caso, est prevista a iseno do Imposto de Importao e a reduo a 0% do IPI, do PIS/PASEP e da Cons. No segundo caso, a iseno do IPI. No caso do PIS/PASEP e da Cons as alquotas j se encontram reduzidas a zero pelo Programa de Incluso Digital, institudo pelos Arts. nos 28 a 30 da Lei no 11.196, de 21 de novembro de 2005.22. A MP no 582, de 20 de setembro de 2012, criou o regime especial da indstria de fertilizante (REIF) e concede suspenso do pagamento, com posterior converso em alquotas zero, ou iseno, conforme o caso, da Contribuio para o PIS/PASEP, da Contribuio para o PIS/PASEP-Importao, da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cons, da Cons-Importao, do IPI, e do IPI vinculado importao, em operaes realizadas por pessoas jurdicas benecirias do regime.23. Ver a MP n 563, de 3 de abril de 2012, o REPNBL-Redes prope desonerar os equipamentos nacionais e as obras civis dos investimentos em infraestrutura de redes de telecomunicaes com suporte a servios de internet em banda larga.Texto paraDiscusso2 0 3 933Aspectos da Atuao Estatal de FHC a Dilmada estrutura porturia;24 ii) as empresas estratgicas de defesa e as que participam da cadeia produtiva dos chamados produtos estratgicos de defesa, visando ampliar a produo interna de bens de defesa e fortalecer a indstria nacional frente ao importado (MP no 582, de 20 de setembro de 2012); iii) a formao de uma cadeia produtiva complexa de insumos para abastecer a linha de produo de tablets (MP no 534, de 20 de maio de 2011), alm de apoio ao desenvolvimento da indstria de software (Plano TI Maior).25O complexo industrial da sade, responsvel por acumular elevado defcit comercial, entrou no foco do Programa Brasil Maior e tambm foi contemplado com benefcios fscais.Osfabricantesnacionaisdeequipamentosteropreferncianascompras realizadas pelo governo federal, que podero ser adquiridos por preos entre 8% e 25% superioresaosdosimportados.Oseditaisdelicitaoeoscontratosrelacionadosao PACpodemexigiracompradeprodutoseserviosnacionais,bemcomopermitir que as obras do sistema pblico de sade usem o Regime Diferenciado de Contratao (MP no 580, de 14 de setembro de 2012). Alm disso, estuda-se atender a reivindicao dos fabricantes de equipamentos que cobram um programa de apoio capaz de melhorar a competitividade das indstrias do setor.A defnio do novo regime automotivo (Inovar-auto) buscou defender a compe-titividade da indstria nacional, com incentivo ao aumento de investimentos em P&D e aos fabricantes de carros mais econmicos e seguros, alm de benefciar os veculos com mais contedo local. As empresas habilitadas no programa que cumprirem as etapas previstas adquirem o direito de eliminar o adicional de 30% do IPI criado em 2011 e de outros quatro pontos percentuais da base de clculo do imposto, de modo a ganhar poder de competio no mercado interno.26Apropostaofcialassumiuatesedequeodesenvolvimentoestdiretamente atrelado recuperao do setor industrial e defendeu o uso intensivo de medidas fscais discricionrias,associadasaganhosnasreasdeinfraestrutura,comoocaminhode 24. A MP n 563, de 3 de abril de 2012, altera o Art. 14 da Lei n 11.033/2004, e amplia os benefcios do Reporto com os seguintes novos servios: armazenagem; sistemas suplementares de apoio operacional; proteo ambiental, sistemas de segurana e de monitoramento de uxo de pessoas, mercadorias, veculos e embarcaes.25. Entre as principais medidas esto o aporte de capital em empresas nascentes, as chamadas startups, a criao de uma certicao para que pequenas e mdias empresas possam participar de compras pblicas e a instalao de quatro centros de inovao no Brasil. A certicao vai denir quem ter benefcio em compras pblicas.26. Ver MP no 563, de 3 de abril de 2012, e Decreto no 7.819, de 3 de outubro de 2012.34B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5melhorar a competitividade da indstria. Certamente, o custo de energia, a qualifcao dotrabalho,opesodostributos,bemcomoaspolticasdeaumentodocontedo nacional,oprogramadecompraspblicaseasustentaodademandacorrenteso ferramentas relevantes, mas, de acordo com Kupfer (2012), a sobrevivncia do parque industrial depende da superao do hiato tecnolgico em relao ao padro internacional, o que coloca o desafo de elevar o atual volume de investimento da indstria.4.3 Reestruturao das condies de nanciamentoO terceiro eixo da estratgia ofcial concentra-se na tentativa de reestruturar o fnan-ciamentodelongoprazodaeconomiabrasileira.Aquestoantiga.Aeconomia guardacaractersticasdoperododealtainfao,apesardetranscorridos18anos apsaestabilizao.Asustentaodealtastaxasdejuroseapresenadosttulos indexados Selic as Letras Financeiras do Tesouro (LFTs) , continuaram a balizar ascondiesdefnanciamento.OpagamentodetaxaSelicsaplicaesdecurto prazo no mercado monetrio (overnight e operaes compromissadas), semelhante a de ttulo pblico de longo prazo, restringiu a chance de formao de um mercado de poupana de longo prazo. O acesso a ttulos de alta liquidez, segurana e rentabilidade inibiu as aplicaes longas porque os eventuais ganhos com a operao no compensam o maior risco. Assim, a estabilizao no alterou a dependncia em relao oferta de crdito de longo prazo do setor pblico. O Tesouro Nacional, diante da escassez e do custo do fnancia-mento privado de longo prazo, tomou para si a tarefa de conceder volume expressivo de emprstimos CEF e, sobretudo, ao BNDES como meio de assegurar o acesso aocrdito.Oprocedimento,apesardecriticadoporpartedasociedade,responde por alta parcela do crdito de investimento e ocupa importante lacuna na estrutura de fnanciamento brasileira.Aretomadadosinvestimentos,semagravaradependnciadefnanciamento externoedefontesdosetorpblico,requerdestravaressenecriarinstrumentos fnanceiroscapazesdealongarocrditoemcondiescompatveiscomosinvesti-mentos em infraestrutura e na indstria. A tarefa complexa e pressupe eliminar as vantagens da poupana fnanceira de ganhar no curto prazo montante semelhante ao de carregamento de ttulos de dvida pblica de longo prazo. Texto paraDiscusso2 0 3 935Aspectos da Atuao Estatal de FHC a DilmaA conjuntura do fnal de 2012 revelou-se favorvel e o Banco Central, contrariando a expectativa de mercado, desencadeou o processo de reduo dos juros aproveitando o cenrio internacional e a baixa presso dos preos internos. A principal novidade fcou por conta da mudana da regra da poupana. O ganho de 6,17% + TR (taxa referencial), livre de IR, determinava um piso para os juros, pois, caso a Selic se situasse abaixo deste valor (em torno de 8,5%), alterava o comportamento regular do sistema. Os fundos de investimentos perdiam competitividade e a poupana crescia no ranking das aplicaes, atraindo recursos, que, por norma institucional, teriam de ser alocados em construo civil. A deciso de corrigir os novos depsitos por 70% da Selic, quando ela for igual ou menor que 8,5%, retirou a trava at ento existente e permitiu ao juro deslizar, at alcanar a taxa nominal de 7,25% (11 de outubro de 2012).ASelica7,25%,comjurosreaisnacasados2%,reduziuaatratividadedos ttulos pblicos e deu lugar reviso de condies h tempos consolidadas. Os fundos deinvestimentoperderamatratividade,osfundosdepensonocumpriramassuas metas atuariais, os bancos reduziram as taxas de administrao de seus fundos e se criou ambiente propcio busca de melhor rentabilidade em aplicaes de mais largo hori-zonte temporal. O perodo em que este quadro prevaleceu (at maio de 2013) indicou existir potencial para a alterao das condies de fnanciamento da economia brasileira. Amenoratratividadedasaplicaesdecurtoprazoeabuscaporativosrentveis colocaram no horizonte a necessidade de diversifcao do portflio, com a poupana fnanceira aberta a outras opes de aplicao, com prazos mais largos, na tentativa de recuperar a rentabilidade perdida.O desafo a gestao de um mercado de ativos seguro e atraente a essa poupana fnanceira,dispostaamigrarparaaplicaesmaislongasemcasodereproduode condiesderentabilidadesemelhantesvigentenesseperododequedadosjuros. O potencial de mudana expressivo e est aberto o espao de reestruturao do mercado de ttulos privados, com o surgimento de novos instrumentos fnanceiros. A poupana fnanceira, sobretudo dos fundos de penso, diante de perda de rentabilidade das carteiras tradicionais, coloca-se como virtual candidata a rever as opes, incorporando entre as alternativas as debntures de empresas industriais, os ativos lastreados no fuxo de receitas de reas de infraestrutura ou ttulos ligados construo civil e agropecuria, que, caso venham a ganhar expresso, elevam a participao do capital privado na estrutura de fnanciamento e permite reduzir a dependncia do crdito ofcial.36B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5Areestruturaodascondiesdefnanciamentorequerlongoperodode maturao, e a retomada da alta de juros esfriou a tenso presente no mercado fnanceiro, mascontinuamossinaisdequeomercadoestudaaofertadeativosemcondies de alongar os prazos de aplicao. O governo procurou, timidamente, incentivar este processo com medidas pontuais: concedeu incentivos fscais s debntures do setor privado usadas no fnanciamento da infraestrutura e aos certifcados de recebveis imobilirios,27 enquanto o BNDES criou mecanismos para reforar a segurana dos investidores e estimular a emisso de debntures de Sociedade de Propsito Especfco (SPE) do setor de infraestrutura.28O segundo elemento de destaque o tratamento da dvida pblica no processo de desindexao da economia.29 O governo emitiu sinais, ampliados no momento de reduodosjuros,dequebuscariareduzirsignifcativamenteomontantedeLFTs na estrutura da dvida pblica, interferindo, consequentemente, na estreita vinculao entreosttulosindexadosSeliceasoperaesmonetriasdecurtoprazo,velho resqucio do perodo de alta infao. O fm das LFTs matria controversa. A questo o que fazer com os ttulos: eliminar ou deixar que o mercado se encarregue de achar o seu espao (Bacha e Oliveira Filho, 2006). As opinies convergem sobre o fato de a presena das LFTs afetar a efcincia da poltica monetria e a formao do mercado de ttulos de longo prazo. O que implica dizer que avanar nestes pontos requer algum tipo de mudana, que no necessariamente se obtm com a simples queda dos juros, j que a presena dos ttulos Selic refetiu o desejo dos agentes de garantirem liquidez e segurana, com tima rentabilidade.27. De acordo com a legislao (Lei no 12.431/2011, alterada pela Lei no 12.715, de 17 de setembro de 2012), a alquota do IR incidente sobre os rendimentos das debntures de longo prazo, utilizadas com o objetivo de nanciar projetos de infraestrutura, passa a ser de 0% para o investidor pessoa fsica e investidor estrangeiro e de 15% para pessoa jurdica. Oscotistasqueoptaremporaplicaremfundosdeinvestimentocompatrimniocompostoprincipalmenteporttulose valores emitidos com o incentivo scal gozam do mesmo incentivo.28. A instituio adotou trs medidas: i) o emissor das debntures pode compartilhar as mesmas garantias oferecidas emoperaesdecrditoquevieremasercontratadascomoBNDES;ii)permiteainclusodeclusulaatrelando ocontratodenanciamentodaSPEsdebntures,detalmodoque,emcasodeinadimplncianovencimentodas debntures, o rgo pode declarar a empresa inadimplente no contrato de nanciamento, mesmo antes do vencimento; e iii) nas operaes que utilizam as duas clusulas anteriores, o banco pode comprar de 15% a 30% dos ttulos lanados, sendo que o limite era de 5% a 20%.29. Um melhor tratamento da questo feito no captulo 7 (Dvida pblica: o limiar de mudanas?), deste autor, do livro Presente e Futuro do Desenvolvimento Brasileiro, publicado pelo Ipea em 2014.Texto paraDiscusso2 0 3 937Aspectos da Atuao Estatal de FHC a DilmaO projeto atual parece ser o de desindexar a economia e alterar as condies de fnanciamento, a partir da eliminao ou, ao menos, da reduo signifcativa do peso das LFTs na estrutura da dvida pblica. As ltimas edies do Plano Anual de Financiamento (PAF) reiterou o desejo, expresso em outras ocasies, de promover substituio gradual dosttulosremuneradosportaxasdejurosfutuantesporoutrosderentabilidade prefxada ou vinculada a ndices de preos. A novidade fcou por conta da ao efetiva em busca desta meta. O Tesouro Nacional pautou o processo: adotou medidas impulsionando a troca dos ttulos indexados Selic. Primeiro, o governo, por deter-minao do Conselho Monetrio Nacional (CMN), resgatou R$ 61 bilhes de LFTs de fundos extramercados das autarquias e empresas estatais e forou a migrao para outros ttulos. Segundo, realizou a troca de LFTs, no valor de R$ 44,1 bilhes, da carteira do FGTS. Terceiro, est em negociao com os fundos de previdncia abertos Plano Gerador de Benefcios Livres (PGBL) e Vida Gerador de Benefcios Livres (VGBL) atrocadasLFTs,novaloraproximadodeR$24bilhes,porttulosprefxadosou indexados a ndices de preos no prazo a ser acordado. A inteno reduzir as aplicaes atreladas aos juros bsicos, estimadas atualmente em 60% do patrimnio, at alcanar, aps um perodo de transio, o teto de 20% de participao dos ativos remunerados taxa de juros de um dia. Finalmente, h negociaes com os fundos de investimentos e outras aplicaes de renda fxa, visando migrao de ttulos indexados Selic para outros prefxados ou indexados a ndices de preos.Asmedidasatacamaindexaodomercadofnanceirodopas.Amudana ainda pequena e requer um perodo de transio. O destaque que a medida, pela primeira vez, parece fgurar na linha de frente das preocupaes ofciais. O fato de os dados apontarem a queda da participao das LFTs na estrutura da dvida ainda dizpouco.Comoacrisede2008/2009mostrou,aincertezalevouosagentesa buscaremumportoseguro,concentrandoasaplicaesemttulosSelicdurantea travessia da fase de instabilidade aguda, revertendo em parte o processo no momento seguinte (Higa e Afonso, 2009).30 No est assegurado que a dinmica atual seja defnitiva. A consolidao da mudana exige alteraes institucionais e a discusso dopapeldasLFTs,mascertoqueosnovosrumosdofnanciamentodelongo 30. A participao dos ttulos Selic em poder do pblico por tipo de rentabilidade, somadas s operaes de mercado aberto, na estrutura da dvida pblica alcanava 28,10% em janeiro de 2011 e caiu para 18,30% em outubro de 2012. Caso seja considerada a exposio por tipo de rentabilidade aps swap cambial, em janeiro de 2011, os ttulos Selic respondiam por 34,93% da dvida pblica e, em outubro de 2012, perfaziam 23,98%.38B r a s l i a , f e v e r e i r o d e 2 0 1 5prazo esto atrelados ao movimento da dvida pblica, pois a garantia de alta renta-bilidade e liquidez dos ttulos pblicos inibe a criao de outros veculos de interesse dos agentes portadores de poupana fnanceira lquida.4.4 Questes de ordem tributriaOenfrentamentodosproblemasdeordemfederativaoutroeixodaatuao recente. A disputa federativa um desafo ao governo. Os problemas no so novos e a reforma tributria est h anos na ordem do dia, mas, por falta de acordo capaz deatenderasdiferentesdemandasemjogo,nosechegouaqualquersoluoat omomento.Afaltadeconsensonadefniodeumprojetodereformatrouxeo acmulo dos problemas e o agravamento dos contenciosos entre os entes federativos, com consequncias nefastas Federao e competitividade industrial. No h grande discrepncia sobre os pontos a serem atacados nem em reconhecer a urgncia de faz-lo. O entrave est em dar respostas a interesses to dspares em uma federao marcada por agudas diferenas econmicas e sociais e desprovida de um efetivo programa de desenvolvimento regional.A difculdade levou o governo a optar por fatiar a reforma, na esperana de a discusso de questes isoladas elevar as chances de sucesso. O argumento pode se revelar falacioso. O tratamento conjunto de diferentes aspectos da ordem tributria amplia o leque de compensaes em troca de apoio s questes controversas. O entrave est no fatodeanegociaoconjuntapressuporumpoderdecoordenaoedeconstruo polticaalmdoqueogovernofederalrevelousercapaz,nasduasltimasdcadas. As difculdades fnanceiras dos entes federativos e a falta de aes de desenvolvimento regional restringem as solues cooperativas e acirraram o confito na luta de cada ente contra o esvaziamento econmico e defesa dos espaos de crescimento.As frentes de disputas federativas aglutinam-se em torno de trs pontos bsicos. Primeiro, a guerra fscal e o debate sobre como harmonizar as condies de crescimento entre as diferentes UFs. Segundo, o sistema de partilha e a demanda por melhor equa-lizaodadistribuiodosrecursostributrios. Terceiro,oprocessoderenegociao das dvidas dos entes subnacionais. Alm disso, h o debate de tpicos adicionais da reformatributriaearevisodosistemadeaposentadoriadoservidorpblico,que no envolvem questes ligadas diretamente disputa federativa, mas so relevantes no campo tributrio e no arranjo das contas pblicas.Texto paraDiscusso2 0 3 939Aspectos da Atuao Estatal de FHC a DilmaO governo Dilma pareceu, a princpio, dispor de um momento favorvel para enfrentar os confitos e melhorar o federalismo fscal. Em relao guerra fscal, contou comobenefciodasposiesassumidaspeloSupremo TribunalFederal(STF). Primeiro,orgodeclarouemumanicasessode2011ainconstitucionalidade de21leisedecretosestaduaisconcessivosdebenefciosfscaisdeICMS.Segundo, estemanliseaadoodeumasmulavinculanteparatornarautoaplicvelo entendimento da inconstitucionalidade de todos os atos de concesso unilateral destes incentivos. As aes do STF pressionam os estados a buscarem a soluo do problema. O que est em jogo o projeto da Unio de estabelecer a alquota nica de 4% nas operaes interestaduais, aproximando a cobrana do ICMS ao destino, em troca de alguns ganhos, ou o enfrentamento da ameaa do STF de derrubar todos os incentivos fscais. Quanto ao sistema de partilha, tambm se colocou a premncia de alterar as regras vigentes, pois, de um lado, o STF condenou, em 2010, os critrios de rateio do FPE e estabeleceu o prazo de dezembro de 2012 adiado posteriormente para o fnal de junho de 2013 para o Congresso aprovar nova frmula, sob a ameaa de suspender as transferncias conta do fundo. E, de outro lado, a explorao do pr-sal tornou inevitvel rever a atual repartio dos royalties do petrleo e defnir novas regras.As aes do STF exercem certa presso na busca do consenso, mas no garantem o sucesso das iniciativas. A soluo dada ao FPE pouco mexeu e quando muito pode ser vista como uma volta proposta original de sua criao.31 O debate sobre a reforma do ICMS e a guerra fscal permanece na ordem do dia e o governo federal, em troca da unifcao da alquota em 4%, concordou com pontos importantes: i) prazo de tran-sio de 12 anos; ii) ressarcir os estados perdedores no montante de at R$ 14 bilhes; e iii) convalidar os benefcios j concedidos e discutir novas normas dos investimentos favorecidos por incentivos fscais, bem como o prazo que teriam validade.32 O acordo 31. A Lei Complementar no 143, de 17 de julho de 2013, mantm as atuais regras de rateio at 2015 e estabelece que, a partir de 2016, os estados recebero, no mnimo, o mesmo valor obtido em 2015 corrigidos pela inao (IPCA) e 75% da variao do PIB. A partir de 2016, a parcela que exceder o montante especicado ser distribudo proporcionalmente ao tamanho da populao do estado e ao inverso da renda domiciliar per capita de cada UF. 32. Com a inteno de facilitar o acordo em torno dessa questo, o governo enviou ao Congresso um projeto de lei complementar alterando o quorum para ns de aprovao de convnio que tenha por objeto a concesso de remisso dos crditos tributrios constitudos em decorrncia de benefcios ou incentivos scais ou nanceiros institudos, em desacordo com as regras legais, no mbito da guerra scal. A medida elimina a atual exigncia de unanimidade das UFs e exige, em carter excepcional, a manifestao favorvel de, no mnimo: i) trs quintos das UFs; e ii) um tero das UFs integrantes de cada uma das cinco regies do pas, com o objetivo de facilitar a implementao do acordo no mbito d