Embed Size (px)
Citation preview
VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN TUẤN ANH
CHÍNH SÁCH KINH TẾ CỦA PHILIPPINES KỂ TỪ SAU
CUỘC KHỦNG HOẢNG TÀI CHÍNH CHÂU Á ĐẾN NAY
Ngành: Kinh tế Quốc tế
Mã số: 9 31 01 06
LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. PGS.TS. Lưu Ngọc Trịnh
2. PGS. TS. Phạm Thị Thanh Bình
Hà Nội, 2019
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong luận án là trung thực và chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Nếu có gì sai sót tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn.
Nghiên cứu sinh
NGUYỄN TUẤN ANH
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG VÀ
NGOÀI NƯỚC LIÊN QUAN TỚI ĐỀ TÀI ........................................................... 6
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước ......................................................................... 6
1.2 Tình hình nghiên cứu ngoài nước ...................................................................... 10
1.3 Đánh giá chung về công trình đã công bố ........................................................... 14
Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN ĐỂ LỰA CHỌN CHÍNH
SÁCH KINH TẾ CỦA PHILIPPINES TỪ SAU KHỦNG HOẢNG TÀI
CHÍNH CHÂU Á ..................................................................................................... 16
2.1 Những vấn đề lý luận chung về chính sách kinh tế ............................................ 16
2.2 Cơ sở thực tiễn của việc hoạch định chính sách kinh tế ..................................... 30
Chương 3: CHỦ TRƯƠNG, NỘI DUNG VÀ KẾT QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH KINH TẾ CỦA PHILIPPINES TỪ SAU KHỦNG HOẢNG TÀI
CHÍNH CHÂU Á ...................................................................................................... 46
3.1 Chủ trương, nội dung và kết quả thực hiện chính sách kinh tế dưới thời
Tổng thống Joseph Estrada (1998-2001) .................................................................. 46
3.2 Chủ trương, nội dung và kết quả thực hiện chính sách kinh tế dưới thời
Tổng thống Gloria Macapagal Arroyo (2001-2010) ................................................. 63
3.3 Chủ trương, nội dung và kết quả thực hiện chính sách kinh tế dưới thời
Tổng thống Benigno Aquino III (2010-tháng 6/2016).............................................. 88
Chương 4: ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH KINH TẾ CỦA
PHILIPPINES TỪ SAU KHỦNG HOẢNG TÀI CHÍNH CHÂU Á VÀ
MỘT SỐ BÀI HỌC KINH NGHIỆM RÚT RA................................................. 117
4.1 Đánh giá chung về chính sách kinh tế từ sau khủng hoàng tài chính Châu Á .. 117
4.2 Một số bài học kinh nghiệm rút ra .................................................................... 136
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 142
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ .................................................... 147
TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 148
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT
ADB : Asian Development Bank Ngân hàng phát triển Châu Á
AEC : ASEAN Economic Community Cộng đồng Kinh tế ASEAN
AFMA : Agriculture and Fisheries
Modernization Act
Luật Hiện đại hóa nông nghiệp và ngư
nghiệp
AFTA : ASEAN Free Trade Area Khu vực Mậu dịch Tự do ASEAN
AMC : Asset Management Company Công ty Quản lý Tài sản
APEC : Asia – Pacific Economic
Cooperation
Hợp tác Kinh tế Châu Á Thái Bình
Dương
ARMM : Autonomous Region in Muslim
Mindanao
Khu vực tự trị hồi giáo ở Mindanao
ASEAN : Association of Southeast Asian
Nations
Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á
ATIGA : ASEAN Trade in Goods Agreement Hiệp định thương mại hàng hóa ASEAN
BIR : Bureau of Internal Revenue Cục Ngân sách Nội địa
BIS : Bank for International Settlements Ngân hàng Thanh toán Quốc tế
BOC : Bureau of Customs Cục Hải Quan
BOI : Board of Investment Cục Đầu tư Philippines
BPO : Business Process Outsourcing Dịch vụ kinh doanh thuê ngoài
BSP : Bangko Sentral ng Pilipinas Ngân hàng Trung ương Philippines
CAR : Capital Adequacy Ratio Tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu
CARP :
Comprehensive Agrarian Reform
Program
Chương trình cải cách ruộng đất toàn
diện
CARS : Comprehensive Automotive
Resurgence Strategy
Chiến lược phục hồi toàn diện ngành ô tô
CEPT : Common Effective Preferential Tariff Thuế quan ưu đãi có hiệu lực chung
CNIS : Comprehensive National Industrial
Strategy
Chiến lược công nghiệp quốc gia toàn
diện
CPI : Consumer Price Index Chỉ số giá tiêu dùng
CRK : Clark International Airport Sân bay quốc tế Clark
DBCC : Development Budget Coordination
Committee
Ủy ban Điều phối Ngân sách phát triển
DBP : Development Bank of the Philippines Ngân hàng Phát triển Philippines
DOA : Department of Agriculture Bộ Nông nghiệp
DTI : Department of Trade and Industry Bộ Công Thương
EDC : Export Development Council Uỷ ban Phát triển Xuất khẩu
FDI : Foreign Direct Investment Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài
FED : Federal Reserve System Cục Dự trữ Liên Bang Mỹ
FIA : Foreign Invesment Act Luật đầu tư nước ngoài
FTA : Free Trade Agreement Hiệp định thương mại tự do
GATT : General Agreement on Tariffs and
Trade
Hiệp định chung về Thuế quan và
Thương mại
GDP : Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội
GIR : Gross International Reserves Tổng dự trữ ngoại hối
GNP : Gross National Product Tổng sản phẩm quốc dân
GOCC : Government-owned and controlled
corporation
Doanh nghiệp/tập đoàn thuộc sở hữu nhà
nước
GSIS :
Government Service Insurance
System
Hệ thống bảo hiểm
HĐTT : Hội đồng Tiền tệ
HTNH : Hệ thống ngân hàng
IMF : International Monetary Fund Quỹ Tiền tệ Quốc tế
IPA : Investment Promotion Agency Cơ quan Xúc tiến Đầu tư
IPP : Investment Priorities Plan Kế hoạch ưu tiên đầu tư hàng năm
IRC : Interest Rate Corridor Công cụ hàng lang lãi suất
IT : Information Technology Công nghệ thông tin
IT-BPM : Information Technology Business
Process Management
Dịch vụ quản lý quy trình kinh doanh
công nghệ thông tin
KHTCCA : Khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á
KHTCTC : Khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008
LEDAC :
Legislative Executive Development
Advisory Council
Ủy ban Tư pháp
LGU : Local Government Unit Đơn vị chính quyền địa phương
MB : Monatary Board Ủy ban Tiền tệ
MBO : Micro-banking Offices Văn phòng ngân hàng vi mô
MFI : Micro-financial Institution Thể chế tài chính vi mô
MRP : Manufacturing Resurgence Program Chương trình phục hồi ngành chế tạo
MSME : Micro, Small and Medium
Enterprises
Doanh nghiệp vừa, nhỏ và siêu nhỏ
MTEF : Medium-term Expenditure
Framework
Khung khổ chi tiêu trung hạn
MTPDP : Medium term Philippine
Development Plan
Kế hoạch Phát triển Philippine trung hạn
NAIA : Ninoy Aquino International Airport Sân bay quốc tế Ninoy Aquino
NBFI : Nonbank Financial Institutions Các thể chế tài chính phi ngân hàng
NEDA : National Economic and Development
Authority
Cơ quan Phát triển kinh tế Quốc gia
NFA : National Food Authority Cơ quan Lương thực quốc gia
NHĐN : Ngân hàng đa năng
NHHT : Ngân hàng hợp tác
NHNT : Ngân hàng nông thôn
NHTK : Ngân hàng tiết kiệm
NHTM : Ngân hàng thương mại
NPA : Non-performing assests Tài sản không sinh lời
NPC : National Power Corporation Tập đoàn Điện lực quốc gia
NPL : Non-performing Loan Nợ xấu
NSC : National Security Council Ủy ban An ninh Quốc gia
NSCB : National Statistical Coordination
Board
Ủy ban Điều phối và Thống kê quốc gia
NSO : National Statistic Organization Cơ quan Thống kê quốc gia
ODF : Overnight deposit facility Tiền gửi qua đêm
OECD : Organisation for Economic Co-
operation and Development
Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế
OLF : Overnight Lending facilities Cho vay qua đêm
OTOP : One Town One Product Chương trình mỗi làng một sản phẩm
PDIC : Philippine Deposit Insurance
Corporation
Tập đoàn Bảo đảm Tiền gửi Philippines
PEDP : Philippine Export Development Plan Kế hoạch Phát triển xuất khẩu
PEZA : Philippines Economic Zone
Authority
Đặc khu Kinh tế Philippines
PIDS : Philippine Institute for Development
Studies
Viện Nghiên cứu Phát triển Philippines
PSA : Philippine Statistic Authority Cơ quan Thống kê Philippines
PSE : Philippines Stock Exchange Thị trường Chứng khoán Philippines
R&D : Research and Development Nghiên cứu và Phát triển
ROE : Return On Equity Tỷ lệ lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu
RRR : Reverse Repurchase Rate Lãi suất mua lại nghịch đảo
SBGFC : The Small Business Guarantee and
Finance Corporation
Công ty tài chính và Bảo lãnh doanh
nghiệp nhỏ
SEC : Securities and Exchange Commission Ủy ban Chứng khoán Philippines
SONA : State of Nation Address Thông điệp Quốc gia
SPV : Special Purpose Vehicles Công cụ cho vay với mục tiêu đặc biệt
SSS : Social Security System Hệ thống an sinh xã hội
TDF : Term Deposit Facility Công cụ đấu giá tiền gửi có kỳ hạn
TKVL : Tài khoản vãng lai
TRP : Tariff Reform Program Chương trình Cải cách thuế quan
VAT : Value Added Tax Thuế giá trị gia tăng
WB : World Bank Ngân hàng Thế giới
WTO : World Trade Organization Tổ chức Thương mại Thế giới
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1: Tỷ trọng FDI vào ASEAN, 1992-1997 (Đơn vị: %) ................................ 40
Bảng 2.2: Cơ cấu kinh tế của một số nước ASEAN trước KH (Đơn vị: %) ............ 41
Bảng 3.1: Tăng trưởng trong lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ ở ASEAN, .............. 61
1990-1999 (Đơn vị: %) ............................................................................................. 61
Bảng 3.2: Các mức cắt giảm lãi suất chính sách của BSP ở giai đoạn KHTCTC .... 69
Bảng 3.3: Một số kết quả kinh tế vĩ mô giai đoạn Arroyo (Đơn vị: %) ................... 79
Bảng 3.4: Tình hình tài khoá giai đoạn Arroyo (Đơn vị: Triệu Peso) ...................... 80
Bảng 3.5: Một số chỉ số kinh tế vĩ mô dưới thời Arroyo (Đơn vị: Tỷ USD) ........... 82
Bảng 3.6: Một số chỉ số liên quan tới lĩnh vực xuất khẩu ........................................ 84
Bảng 3.7: Cơ cấu giá trị gia tăng của một số ngành chính (Đơn vị: %) ................... 84
Bảng 3.8: Xếp hạng chỉ số cạnh tranh của một số nước Đông Nam Á .................... 85
Bảng 3.9: Kết quả thực hiện một số mục tiêu kinh tế vĩ mô (Đơn vị: %) ..............108
Bảng 3.10: Tỷ lệ chi tiêu cơ sở hạ tầng/GDP ở giai đoạn Aquino III (Đơn vị:%) .112
Bảng 4.1: Tốc độ tăng và tỷ trọng chi tiêu trong GDP (Đơn vị: %) .......................120
Bảng 4.2: Tốc độ tăng trưởng và đóng góp của các ngành vào GDP .....................121
(Đơn vị: %) ..............................................................................................................121
Bảng 4.3: Cán cân thương mại trong lĩnh vực dịch vụ (Đơn vị: Tỷ USD) .............122
Bảng 4.4: So sánh mức thuế ở 1 số quốc gia ASEAN ............................................127
Bảng 4.5: Rào cản đối với doanh nghiệp nước ngoài trong lĩnh vực dịch vụ ........131
DANH MỤC BIỂU ĐỒ, HỘP
Biểu đồ 3.1: Tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu giai đoạn 2001-2009 (Đơn vị: %) ............. 82
Biểu đồ 3.2: Tỷ lệ NPL và NPA (Đơn vị: %) ........................................................... 83
Biểu đồ 3.3: Giá trị giao dịch ròng với nước ngoài và mức vốn hóa thị trường chứng
khoán (Đơn vị: Tỷ Peso) .................................................................................. 88
Biểu đồ 3.4: Lộ trình phát triển ngành công nghiệp chế tạo ...................................102
Biểu đồ 3.5: Khung Chiến lược Công nghiệp quốc gia toàn diện (CNIS) .............104
Biểu đồ 3.6: Xếp hạng mức độ hài lòng về kết quả kinh tế - xã hội qua ...............116
các giai đoạn Tổng thống ........................................................................................116
Biểu đồ 4.1: Tình hình lạm phát ở Philippines, 1998-2016 (Đơn vị: %) ................118
Biểu đồ 4.2: Diễn biến lãi suất chính sách, 1998-2016 (Đơn vị: %) ......................119
Biểu đồ 4.3: Sự phân bổ GDP giữa các vùng miền, 2010-2015 (Đơn vị: %) .........133
Biểu đồ 4.4: Thu nhập bình quân đầu người theo khu vực, ....................................133
năm 2009 và 2015 (Đơn vị: Peso) ...........................................................................133
Hộp 3.1: Chiến lược Phục hồi Ngành ô tô toàn diện (CARS) ................................103
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trước khủng hoảng tài chính châu Á 1997-98 (KHTCCA), khi nói tới
Philippines, người ta thường gọi là “sick man of Asia” như để ám chỉ sự thất bại
hay thụt lùi của quốc gia này trong quá trình phát triển kinh tế khi so sánh với các
quốc gia khác trong khu vực.1 Tuy nhiên, từ sau KHTCCA đến nay, mặc dù vẫn còn
bất ổn ở giai đoạn đầu, song nhìn tổng thể, kinh tế Philippines dần phục hồi và phát
triển tương đối tốt. Đặc biệt, trong những năm gần đây, khi nói tới kinh tế
Philippines, nhiều báo cáo và nghiên cứu bắt đầu dùng những thuật ngữ hết sức “có
cánh” như “Hổ mới ở châu Á” hay “sự thần kỳ tiếp theo của châu Á” [176],… để
chỉ những thành tựu kinh tế nổi bật của Philippines.2 Theo dự báo trung và dài hạn,
Philippines sẽ vươn lên trở thành nền kinh tế hàng đầu ở khu vực Đông Nam Á và
thậm chí còn lọt vào vị trí một trong 20 nền kinh tế lớn nhất thế giới vào năm 2050.3
Sự thành công hay thất bại của một quốc gia trong quá trình phát triển kinh tế
phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có vai trò quan trọng của các chiến lược, chính
sách phát triển kinh tế quốc gia. Từ sau KHTCCA, chính phủ Philippines dưới các
thời kỳ Tổng thống khác nhau có những điều chỉnh trong chính sách kinh tế vĩ mô
(cụ thể là chính sách tài khóa và tiền tệ) cũng như các cải cách cơ cấu (như là chính
sách thương mại và đầu tư, chính sách phát triển ngành kinh tế, chính sách phát
triển doanh nghiệp,…) nhằm cải thiện và nâng tầm vị thế của nền kinh tế
Philippines trong khu vực. Đặc biệt, giai đoạn gần đây những chính sách phát triển
kinh tế dưới thời Tổng thống Aquino III đã đem lại những kết quả rất đáng chú ý,
giúp Philippines nổi lên trở thành một trong những nền kinh tế năng động và tăng
trưởng nhanh nhất trong khu vực. Vì vậy, việc nhìn nhận và đánh giá lại những
1 Từng là một trong những nền kinh tế phát triển nhất châu Á trong những thập niên 50, 60 của thế kỷ trước,
Philippines đã dần đánh mất đi vị thế này và bị các quốc gia khác trong khu vực Đông Á và Đông Nam Á
vượt xa về trình độ phát triển. Xem thêm: [174]. 2 Từ sau KHTCTC năm 2008, trong khi nhiều nền kinh tế lớn như Mỹ, Nhật Bản, EU,…và các nước trong
khu vực tiếp tục gặp rất nhiều khó khăn để phục hồi, kinh tế Philippines lại nổi lên trở thành điểm sáng tăng
trưởng với tốc độ tăng GDP bình quân trên 6% giai đoạn 2010-2016 và trở thành một trong những nền kinh
tế năng động và tăng trưởng nhanh nhất ở châu Á. Nhiều tổ chức quốc tế uy tín như Moody, Fitch, Standard
and Poor cũng đưa ra các đánh giá rất tích cực về các chỉ số đầu tư, tín dụng và năng lực cạnh tranh của
Philippines. 3 Theo dự báo của công ty kiểm toán toàn cầu PricewaterhouseCoopers (PwC), Philippines sẽ vượt qua Thái
Lan và Malaysia và trở thành nền kinh tế lớn thứ hai ở khu vực Đông Nam Á (chỉ đứng sau Indonesia) và là
nền kinh tế lớn thứ 19 thế giới vào năm 2050. Xem thêm: [148]
2
chính sách kinh tế của Philippines trong giai đoạn từ sau cuộc KHTCCA đến nay là
hết sức cần thiết để giúp quốc gia này có thể rút ra những bài học thành công cũng
như thất bại và từ đó có thể đưa ra đường hướng chính sách phát triển hợp lý hơn
trong giai đoạn tới.
Cùng là thành viên của Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC), Việt Nam và
Philippines lại có nhiều đặc điểm tương đồng như quy mô dân số, cơ cấu kinh tế
xuất phát từ nông nghiệp truyền thống, trình độ phát triển,…Mặc dù vậy, nghiên
cứu về Philippines nói chung và chính sách kinh tế của nước này nói riêng ở Việt
Nam thời gian qua vẫn còn rất hạn chế và chưa được quan tâm đúng mức. Ngoài ra,
đề tài nghiên cứu này cũng còn khá mới mẻ, bởi lẽ những chính sách kinh tế dưới
thời Tổng thống Aquino III diễn ra cách đây chưa lâu và nhiều nội dung chính sách
vẫn tiếp tục được kế thừa và áp dụng dưới thời Tổng thống đương nhiệm Duterte.
Do vậy, có thể nói, việc nghiên cứu kinh nghiệm của Philippines, cả khía cạnh
thành công và thất bại của các chính sách kinh tế là thực sự cần thiết, có tính thời sự
và có giá trị tham khảo về cả về mặt lý luận và thực tiễn đối với Việt Nam. Với
những lý do trên, vấn đề: “Chính sách kinh tế của Philippines kể từ sau cuộc
khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á đến nay” được chọn làm đề tài nghiên cứu.
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích của Luận án
Luận án nghiên cứu chính sách kinh tế của Philippines trong giai đoạn từ sau
khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á đến cuối nhiệm kỳ của Tổng thống Aquino III,
tập trung làm rõ những chính sách kinh tế nổi bật và đánh giá thành công và hạn chế
của các chính sách này để rút ra bài học kinh nghiệm chung.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể
- Hệ thống hóa các vấn đề lý luận về chính sách kinh tế;
- Cơ sở thực tiễn lựa chọn chính sách kinh tế ở Philippines từ sau khủng hoảng
tài chính châu Á;
- Nghiên cứu làm rõ nội dung cơ bản trong chính sách kinh tế của Philippines ở
ba giai đoạn Tổng thống: Joseph Estrada (1998-2001), Gloria Macapagal Arroyo
(2001-2010), Begnino Aquino III (2010-tháng 6/2016). Trong đó, một số nội dung
chính bao gồm: chủ trương, quan điểm lựa chọn chính sách, nội dung một số chính
3
sách kinh tế nổi bật và đánh giá thành công và hạn chế của các chính sách kinh tế
tương ứng với mỗi giai đoạn Tổng thống.
- Rút ra một số bài học kinh nghiệm chung từ việc nghiên cứu chính sách kinh tế
của Philippines.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng
Luận án nghiên cứu chính sách kinh tế của Philippines. Trong đó, luận án tập
trung vào một số chính sách kinh tế nổi bật ở từng giai đoạn Tổng thống để có thể
làm rõ hơn vấn đề nghiên cứu.
3.2. Phạm vi
+ Về thời gian:
Đề tài tập trung nghiên cứu chính sách kinh tế của Philippines từ giai đoạn Tổng
thống Estrada cho đến hết nhiệm kỳ của Tổng thống Aquino III (1998 - 06/2016).
Tuy nhiên, ở những phần cần thiết, đề tài có thể đề cập, liên hệ với các giai đoạn
trước để có thể có cơ sở đối chiếu và đánh giá chính sách giữa các giai đoạn.
+ Về không gian:
Luận án nghiên cứu về Philippines. Tuy nhiên, để làm rõ một số luận điểm, đề tài
có thể so sánh với một số nước trong khu vực Đông Nam Á, trong đó có Việt Nam.
+ Về nội dung:
Nghiên cứu chính sách công nói chung và chính sách kinh tế là lĩnh vực khoa
học phức tạp và mang tính liên ngành, đòi hỏi phải xem xét và phân tích chính sách
trong mối quan hệ với các vấn đề thể chế chính trị, xã hội, văn hóa…Trong phạm vi
Luận án này, tác giả chỉ tập trung vào làm rõ những đường hướng và điều chỉnh lớn
trong các chính sách kinh tế ở cấp quốc gia chứ không đề cập tới chính sách ở cấp
địa phương hoặc cấp vùng. Các nghiên cứu chuyên sâu vào từng chính sách cụ thể
sẽ được tiếp tục thực hiện ở những nghiên cứu tiếp theo. Ngoài ra, do việc hoạch
định và thực thi chính sách ở Philippines có sự khác nhau giữa các giai đoạn Tổng
thống nên trong phạm vi nghiên cứu này, đề tài sẽ phân chia nội dung nghiên cứu
tương ứng theo giai đoạn cầm quyền của các tổng thống. Kể từ sau cuộc khủng
hoảng tài chính tiền tệ châu Á (gọi tắt là khủng hoảng tài chính châu Á hay
KHTCCA) tới tháng 6/2016, Philippines đã trải qua các giai đoạn cầm quyền của 3
4
Tổng thống bao gồm: Joseph Estrada (1998-2001), Gloria Macapagal Arroyo
(2001-2010), Benigno Aquino III (2010-tháng 6/2016).
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận duy vật lịch sử và biện chứng duy vật, và ngoài
việc vận dụng một số lý thuyết của kinh tế học quốc tế, Luận án sử dụng một số
phương pháp sau:
- Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh: Phương pháp này được sử dụng để
làm rõ sự tương đồng và khác biệt trong việc lựa chọn và kết quả thực hiện chính
sách kinh tế ở Philippines giữa các giai đoạn.
- Phương pháp phân kỳ lịch sử: dùng để làm rõ, phân tích và đánh giá nội dung
chính sách kinh tế của Philippines giữa các giai đoạn Tổng thống.
- Phương pháp phân tích thống kê đơn giản: Đề tài sử dụng một số phép thống
kê như giá trị tuyệt đối, giá trị tương đối, tần suất,…được mô tả thông qua các bảng
biểu, sơ đồ…
- Phương pháp mô tả, diễn dịch: Phương pháp này được sử dụng nhằm mô tả
bối cảnh tác động từ bên ngoài và bên trong đến việc lựa chọn chính sách. Bên cạnh
đó, các nội dung cơ bản của các chính sách kinh tế sẽ được trình bày.
- Phương pháp quy nạp: Phương pháp này được sử dụng khi đánh giá các thành
công và hạn chế của các chính sách kinh tế của Philippines và các bài học chung rút
ra từ việc nghiên cứu.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Thứ nhất, hệ thống hóa những vấn đề lý luận về chính sách kinh tế.
Thứ hai, làm rõ cơ sở thực tiễn của việc lựa chọn chính sách kinh tế ở
Philippines từ sau KHTCCA.
Thứ ba, hệ thống hóa những nội dung cơ bản bao gồm: chủ trương, quan điểm
lựa chọn chính sách và một số chính sách kinh tế nổi bật mà Philippines tiến hành
từ sau KHTCCA đến hết nhiệm kỳ Tổng thống Aquino III. Đây cũng là cơ sở để
các nhà nghiên cứu có thể so sánh điểm tương đồng và khác biệt trong chính sách
kinh tế của Philippines với các nước trong khu vực và Việt Nam.
Thứ tư, luận án bổ sung và cập nhật có hệ thống số liệu và chính sách kinh tế về
kinh tế Philippines, đóng góp vào nguồn tài liệu còn đang hạn chế ở Việt Nam.
5
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Về mặt lý luận, Luận án khái quát, hệ thống hóa các lý thuyết kinh tế về chính
sách kinh tế và cơ sở lý luận để lựa chọn chính sách kinh tế của các nước đang phát
triển, trong đó có Philippines. Đó là: lý thuyết kinh tế của John Maynard Keynes, lý
thuyết kinh tế học của chủ nghĩa tự do mới, lý thuyết về chủ nghĩa dân túy, Đồng
thuận Washington,…
Về mặt thực tiễn, Luận án không những đóng góp vào lĩnh vực nghiên cứu
Philippines ở Việt Nam mà còn là tài liệu tham khảo hữu ích cho các cơ quan quản
lý chính sách của Việt Nam.
7. Cơ cấu của luận án
Ngoài Danh mục các ký hiệu, chữ viết tắt, Mở đầu và Kết luận, các trang bìa,
mục lục, danh mục bảng biểu, danh mục chữ viết tắt, danh mục công trình của tác
giả, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của Luận án bao gồm 4 chương.
- Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan tới
đề tài.
- Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn để lựa chọn chính sách kinh tế của
Philippines từ sau khủng hoảng tài chính châu Á.
- Chương 3: Chủ trương, nội dung và kết quả thực hiện chính sách kinh tế của
Philippines từ sau khủng hoảng tài chính châu Á.
- Chương 4: Đánh giá chung về chính sách kinh tế của Philippines từ sau
khủng hoảng tài chính châu Á và một số bài học kinh nghiệm rút ra.
6
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG VÀ NGOÀI NƯỚC
LIÊN QUAN TỚI ĐỀ TÀI
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước
Xét tổng thể, tình hình nghiên cứu về Philippines nói chung và chính sách kinh
tế Philippines nói riêng ở Việt Nam là tương đối ít ỏi, thiếu tính cập nhật và tập
trung vào một số ít chuyên gia, nhà nghiên cứu. Phần lớn công trình nghiên cứu về
kinh tế Philippines ở giai đoạn trước được đặt trong bối cảnh nghiên cứu chung với
kinh tế các nước trong khu vực Đông Nam Á. Có thể kể tới một số công trình tiêu
biểu như: Phạm Nguyên Long (1997), Nguyễn Thu Mỹ (2001), Phạm Đức Thành
(2001),…Các nghiên cứu này tập trung phân tích và làm rõ chiến lược phát triển ở
cả khía cạnh kinh tế và xã hội của các quốc gia Đông Nam Á, trong đó có
Philippines ở giai đoạn nửa cuối thế kỷ XX. Có thể cho rằng đây là những công
trình nghiên cứu rất có giá trị trong việc cung cấp cái nhìn tổng thể và khái quát
chung về con đường phát triển của Philippines cũng như các quốc gia láng giềng ở
khu vực trong bối cảnh Việt Nam cũng vừa mới bắt đầu công cuộc Đổi mới.
Liên quan tới chủ đề nghiên cứu của Luận án, có thể kể tới một số công trình
tiêu biểu sau. Đinh Quý Độ (1997) làm rõ những đặc trưng cơ bản và khái quát nhất
của nền kinh tế Philippines trong giai đoạn đầu những năm 1990 thông qua phân
tích một số vấn đề như: cơ cấu ngành kinh tế, đặc biệt là ngành nông nghiệp và
công nghiệp, hệ thống tài chính – ngân hàng và hoạt động kinh tế đối ngoại. Đi sâu
hơn vào cải cách kinh tế của Philippines ở giai đoạn trước KHTCCA, Phạm Thị
Thanh Bình (1994) đề cập tới chính sách phát triển hệ thống tài chính – ngân hàng
và các cải cách thuế và tài khóa. Nghiên cứu chỉ ra chính phủ Philippines có những
cải cách hệ thống ngân hàng (HTNH) đáng kể ở giai đoạn đầu những năm 1990
thông qua quá trình củng cố và sáp nhập các ngân hàng, phân tách các loại hình
ngân hàng theo chức năng và phạm vi hoạt động ở mức độ chuyên sâu hơn. Bên
cạnh đó, chính phủ Philippines cũng tiến hành quá trình tư nhân hóa các ngân hàng
trong giai đoạn này. Những điều chỉnh trong chính sách tài chính – ngân hàng này
được tác giả đánh giá là huy động được một lượng lớn tiền nhàn rỗi từ người dân và
là nguồn bổ sung quan trọng cho ngân sách quốc gia. Mặc dù vậy, nghiên cứu cũng
7
chỉ ra những tồn tại, yếu kém trong hoạt động của HTNH vẫn chưa được giải quyết
và vẫn tiềm ẩn nhiều rủi ro trong bối cảnh bên ngoài có nhiều biến động. Đối với
chính sách thuế và tài khóa, nghiên cứu cũng đánh giá chương trình cải cách thuế
quan giai đoạn 1970-1980 không có nhiều chuyển biến và thiếu hiệu quả, trong đó
vai trò mờ nhạt của các tổ chức thuế là một trong những nguyên nhân dẫn tới nạn
tham nhũng và sự trì trệ trong quá trình cải cách.
Nguyễn Văn Hà (1998) tập trung phân tích những chính sách cải cách chủ yếu
của Philippines ở giai đoạn Tổng thống Corazon Aquino và Ramos bao gồm: cải
cách nền tài chính quốc gia, cải cách khu vực kinh tế nhà nước, phát triển nông
nghiệp, chính sách thương mại và đầu tư. Trong cải cách tài chính, tác giả phân tích
và làm rõ các cải cách thuế khóa và quản trị thuế với việc tăng cường kiểm tra và
giám sát các cơ quan quản lý thuế cùng với nâng cao hiệu quả chi tiêu ngân sách
qua việc tập trung vào các chương trình ưu tiên giải quyết các vấn đề bức thiết của
xã hội và cắt giảm chi tiêu trong các chương trình đầu tư xây dựng kém hiệu quả.
Tác giả đánh giá nhờ các biện pháp thận trọng và chặt chẽ này tình hình tài khóa
được cải thiện căn bản. Đối với cải cách khu vực kinh tế nhà nước, tác giả cho rằng
chương trình tư nhân hóa các xí nghiệp nhà nước dưới thời Tổng thống Ramos được
đẩy mạnh ở một số lĩnh vực quan trọng như dầu khí, hàng không, năng
lượng,…Trong cải cách nông nghiệp, tác giả nhấn mạnh vào chương trình cải cách
ruộng đất với các quy định hạn điền đối với từng loại cây trồng, chăn nuôi, thủy
sản,…cũng như quy định trong mua bán, chuyển nhượng, cho thuê. Về cải cách
chính sách thương mại và đầu tư, tác giả phân tích những điều chỉnh của chính phủ
Philippines nhằm khuyến khích và thúc đẩy đầu tư sản xuất trong lĩnh vực công
nghiệp, nông nghiệp và dịch vụ, đặc biệt là việc mở cửa cho các nhà đầu tư nước
ngoài. Nghiên cứu đánh giá những điều chỉnh, cải cách chính sách của chính phủ
Philippines trong giai đoạn cuối thập kỷ 80 tới giữa thập kỷ 90 giúp nền kinh tế
phục hồi và phát triển đúng hướng. Tuy nhiên, KHTCCA có tác động mạnh tới nền
kinh tế Philippines.
Đề cập sâu vào các chính sách kinh tế cụ thể, Phạm Thị Thanh Bình (2001) làm
rõ cải cách tài chính và cải cách trong lĩnh vực ngân hàng của chính phủ Philippines
tiến hành trong và những năm đầu sau KHTCCA. Đối với lĩnh vực tài khóa, tác giả
8
phân tích các biện pháp chính sách của chính phủ Philippines nhằm ứng phó với tác
động của khủng hoảng với việc nhấn mạnh vào cải cách thuế, đẩy mạnh quá trình tư
nhân hoá các công ty nhà nước, cải cách thị trường vốn và cắt giảm chi tiêu chính
phủ. Đối với lĩnh vực tài chính – ngân hàng, chính phủ Philippines đưa ra một loạt
biện pháp nhằm ổn định đồng Peso, tăng cường và thắt chặt các quy định nhằm
kiểm soát các giao dịch ngoại hối và đưa ra các biện pháp xử phạt nặng đối với các
ngân hàng và cá nhân vi phạm các quy định giao dịch ngoại hối. Bên cạnh đó, chính
phủ không can thiệp vào tỷ giá hối đoái và cũng không bán ngoại tệ để bảo vệ đồng
Peso và tăng nguồn dự trữ Đô la Mỹ. Các biện pháp nhằm tăng cường giám sát hoạt
động của ngân hàng cũng được tiến hành. Hàng loạt vụ sáp nhập và mua lại giữa
các ngân hàng được thực hiện ngay sau khủng hoảng. Đồng thời, chính phủ
Philippines cũng mở cửa cho các ngân hàng nước ngoài tham gia hoạt động trong
hệ thống tài chính của Philippines nhằm tạo môi trường cạnh tranh hơn và nâng cao
chất lượng dịch vụ. Tác giả nhận định cải cách tài chính ngân hàng mà chính phủ
Philippines tiến hành ngay sau KHTCCA đem lại kết quả nhất định trong hạn chế
tác động tiêu cực của cuộc khủng hoảng.
Xem xét từ khía cạnh chính sách kinh tế đối ngoại, Phạm Thị Thanh Bình
(2003) làm rõ những nguyên nhân dẫn tới việc điều chỉnh chính sách kinh tế đối
ngoại của Philippines ở thời điểm đó. Tác giả chỉ ra những điều chỉnh chính trong
chính sách kinh tế đối ngoại bao gồm: 1) khuyến khích và đa dạng hoá xuất khẩu
thông các ưu đãi về thuế và tiếp cận vốn cho các doanh nghiệp xuất khẩu; 2) tiến
hành tự do hoá trong lĩnh vực thương mại và hoạt động của các ngân hàng nước
ngoài; 3) thu hút đầu tư FDI và 4) giảm nợ nước ngoài bằng cách đưa ra loại chứng
khoán nợ đặc biệt với thời hạn 5 năm và cho phép các nhà đầu tư tham gia vào việc
mua bán tài sản các doanh nghiệp nhà nước… Cũng đề cập tới vấn đề hội nhập kinh
tế và tự do hoá thương mại của Philippines, có thể kể đến công trình nghiên cứu của
Vũ Thanh Hương (2013), tác giả cho rằng Philippines tích cực thúc đẩy quá trình tự
do hóa trong khu vực và thực hiện nghiêm túc các cam kết CEPT và ATIGA. Tuy
nhiên, bài viết cũng chỉ ra so với các nước ASEAN-6 khác, mức độ dỡ bỏ thuế quan
của Philippines thuộc loại thấp nhất và Philippines vẫn chưa tận dụng được các cơ
hội giảm thuế để nâng cao năng lực cạnh tranh và thúc đẩy xuất khẩu sang các nước
9
ASEAN, trong khi các nước ASEAN tận dụng khá tốt từ việc cắt giảm thuế của
Philippines.
Từ góc độ chính sách ngành kinh tế, Phạm Thị Thanh Bình (2004) chỉ ra rằng
quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế của Philippines trong giai đoạn 1986-2000
diễn ra ngược lại so với các quốc gia khác trong khu vực. Cụ thể, tỷ trọng đóng góp
của ngành công nghiệp vào GDP ở Philippines đã giảm xuống trong khi lĩnh vực
công nghiệp đã tăng đáng kể ở các nước khác trong khu vực.
Lê Thị Ái Lâm (2011) đánh giá khái quát tình hình kinh tế xã hội thông qua một
số chỉ số vĩ mô chính như tăng trưởng kinh tế, tỷ giá, lạm phát, tình hình tài khóa,
hệ thống tài chính, vấn đề việc làm, nghèo đói và bất bình đẳng. Nghiên cứu cũng
đề cập tới một số chính sách kinh tế chủ yếu nhằm lý giải thành công và hạn chế
của các kết quả kinh tế trong giai đoạn này. Theo đó, tác giả cho rằng sau
KHTCCA, chính phủ Philippines tập trung vào các biện pháp tiền tệ thắt chặt nhằm
ổn định thị trường tài chính và kiểm soát lạm phát. Đồng thời, theo tác giả, các biện
pháp tài khóa nhằm thay đổi hệ thống thuế và quản trị thuế thông qua tăng thuế giá
trị gia tăng (VAT) và mở rộng diện chịu thuế giúp cải thiện tình hình thâm hụt ngân
sách và nợ nước ngoài. Trong lĩnh vực ngân hàng, nghiên cứu chỉ ra những cải cách
từ giai đoạn trước KHTCCA cùng với Luật Ngân hàng chung năm 2000 giúp củng
cố HTNH. Mặc dù vậy, các khoản vay kém chất lượng và vấn đề nợ khó đòi chưa
giải quyết được. Cũng liên quan tới cải cách tài chính và ngân hàng sau KHTCCA,
Lê Thị Thanh Hương (2010) cũng chỉ ra những cải cách tài chính và HTNH của
Philippines tiến hành từ đầu những năm 2000 đạt được một số kết quả tích cực
trong việc cải thiện môi trường cạnh tranh và tính minh bạch cho hệ thống tài chính.
Tuy nhiên, nghiên cứu này cho rằng rủi ro liên quan tới nợ xấu vẫn là vấn đề chưa
giải quyết được.
Xem xét từ khía cạnh mô hình phát triển, Lưu Ngọc Trịnh và Vũ Bá Thể (2014)
tập trung phân tích và đánh giá những điều chỉnh trong mô hình tăng trưởng của
Philippines từ sau khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2007-2008 (KHTCTC) đến
những năm đầu nhiệm kỳ Tổng thống Aquino III. Các tác giả chỉ ra những bế tắc
lớn trong mô hình phát triển của Philippines: thành quả tăng trưởng kinh tế không
giúp cải thiện nghèo đói, chính phủ yếu kém, tăng trưởng chủ yếu dựa vào nguồn
10
kiều hối chứ không phải xuất khẩu hay FDI, tăng trưởng không đi kèm với cải thiện
trong các dịch vụ xã hội như giáo dục, y tế,…Nghiên cứu cũng chỉ ra những định
hướng cải cách trong giai đoạn đầu của chính quyền Tổng thống Aquino III với việc
chú trọng hơn vào chính sách phát triển công nghiệp, đặc biệt là công nghiệp chế tạo;
chính sách lao động và đào tạo nguồn nhân lực, cải cách hành chính, cải thiện môi
trường kinh doanh, các chính sách xã hội… để giải quyết việc làm cho lực lượng lao
động và giảm nghèo. Các tác giả nhận định rằng những cải cách này bước đầu mang lại
kết quả tích cực trong tăng trưởng kinh tế và các chỉ số kinh tế vĩ mô khác.
1.2 Tình hình nghiên cứu ngoài nước
Các công trình nghiên cứu ở quốc tế về Philippines đa dạng và phong phú hơn.
Có khá nhiều công trình nghiên cứu về kinh tế Philippines, trong đó có một số công
trình xem xét và đánh giá trực tiếp và cụ thể các chính sách kinh tế của Philippines
trong những giai đoạn qua.
Các công trình nghiên cứu liên quan tới chính sách thương mại và đầu tư
Ở giai đoạn trước KHTCCA, Pante và Medalla (1990) tập trung phân tích và
đánh giá chính sách thương mại và công nghiệp của Philippines trong giai đoạn
1980-1990, đặc biệt sau sự sụp đổ của lĩnh vực công nghiệp và chế tạo. Các tác giả
chỉ ra những cải cách theo định hướng thị trường của Philippines nhằm tham gia
chủ động vào xuất khẩu, loại bỏ các méo mó trong cơ cấu ưu đãi, khôi phục khu
vực tư nhân. Nghiên cứu này cho rằng chương trình cải cách thương mại đã thành
công trong việc loại bỏ dần bảo hộ, song vẫn chưa thể tạo ra thay đổi lớn trong lĩnh
vực xuất khẩu và nông nghiệp. Cơ cấu xuất khẩu vẫn bất cân đối, chỉ tập trung vào
một số sản phẩm như chất bán dẫn, may mặc và máy móc, thiết bị điện tử. Những
sản phẩm này phụ thuộc đáng kể vào việc nhập khẩu nguồn nguyên liệu đầu vào mà
không có hoặc ít sự kết nối với các doanh nghiệp trong nước. Điều này dẫn tới năng
suất lao động trong các ngành ít được cải thiện và tăng trưởng xuất khẩu không đem
lại nhiều ích lợi cho nền kinh tế. Timberman (1998) cũng đề cập tới các cải cách
thương mại và tự do hoá của Philippines trong giai đoạn những năm 1990. Một số
công trình nghiên cứu cũng đề cập tới những cải cách tự do hóa thương mại sau
khủng hoảng như công trình nghiên cứu của Tetangco (2007) với việc nhấn mạnh
11
vai trò của cải cách tự do hoá thương mại, đặc biệt là các chương trình giảm thuế
quan trong việc ứng phó và giảm thiểu tác động từ KHTCCA.
Các báo cáo đánh giá định kỳ (Trade Policy Review) của Ban Thư ký WTO và
chính phủ Philippines nhằm cập nhật, đánh giá chính sách thương mại và các chính
sách liên quan cũng như tình hình thực hiện các cam kết hội nhập trên các lĩnh vực
của Philippines. Kể từ sau KHTCCA đến nay, chính phủ Philippines và Ban Thư ký
WTO đã công bố các báo cáo ở các năm 1999, 2005, 2012, 2018.
Liên quan tới chính sách thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài, nhiều công trình
nghiên cứu tập trung xem xét các điều chỉnh chính sách FDI của Philippines từ khi
ban hành Luật Đầu tư nước ngoài (FIA) năm 1991. Hầu hết các công trình này cho
rằng Philippines có nỗ lực đáng kể nhằm tự do hoá các chính sách FDI, đặc biệt
việc cho phép các doanh nghiệp nước ngoài góp vốn 100% trong tất cả các lĩnh vực
nằm ngoài Danh sách Hạn chế Đầu tư nước ngoài. Bên cạnh đó, Philippines thu hút
FDI bằng việc đưa ra các ưu đãi đầu tư như là thuế. M. Aldaba, M. và Aldaba, T.
(2010) cho rằng việc mở cửa thu hút nguồn vốn FDI góp phần thúc đẩy xuất khẩu
các sản phẩm công nghệ cao và tăng trưởng kinh tế cho nền kinh tế Philippines. Tuy
nhiên, hiệu quả thu hút FDI là khá hạn chế và bị bỏ xa so với các nước trong khu
vực. Aldaba, M. (2007) chỉ ra hệ thống ưu đãi đầu tư của Philippines rất phức tạp
trong khi môi trường đầu tư yếu kém đã cản trở việc thu hút FDI vào Philippines.
Bên cạnh đó, tác động lan toả của FDI tới các doanh nghiệp trong nước vẫn còn hạn
chế vì năng lực cạnh tranh yếu kém của các doanh nghiệp trong nước và thiếu khả
năng hấp thụ công nghệ và tri thức được chuyển giao. Cơ cấu phân bổ FDI có sự
chuyển dịch từ các ngành công nghiệp chế tạo sang lĩnh vực dịch vụ, cụ thể là lĩnh
vực tài chính và viễn thông. Các nghiên cứu cũng đề xuất chính phủ Philippines cần
thông qua cách tiếp cận toàn diện hơn, tập trung vào việc kết hợp chính sách công
nghiệp để cải thiện và phát triển các doanh nghiệp cung ứng đầu vào trong nước.
Bên cạnh đó, cần thiết lập môi trường thuận lợi để tạo tác động lan toả của FDI
cũng như tăng cường sự tham gia của các doanh nghiệp vào các công đoạn cao hơn
của chuỗi giá trị công nghiệp. Ngoài ra, năm 2016, OECD cũng công bố Báo cáo
đánh giá của về chính sách đầu tư của Philippines (OECD Investment Policy
Reviews). Báo cáo này nhằm cung cấp nguồn thông tin đầu vào liên quan các xu
hướng và chính sách đầu tư.
12
Các công trình nghiên cứu liên quan tới chính sách tài chính – tiền tệ
Có khá nhiều nghiên cứu đánh giá các cải cách tài chính ở giai đoạn trước
KHTCCA, tiêu biểu là các nghiên cứu của Lamberte (1993), Intal và Llanto (1998),
Malcolm Cook (2008). Các nghiên cứu này làm rõ được những cải cách chủ yếu
trong lĩnh vực tài chính mà chính phủ Philippines tiến hành từ những năm 1980 bao
gồm: (i) tăng cường các quy định an toàn; (ii) hạn chế các méo mó giá trong các
quyết định tín dụng và (iii) mở cửa cho các ngân hàng nước ngoài tham gia hệ
thống tài chính trong nước. Theo đó, nghiên cứu của Intal và Llanto (1998),
Malcolm (2008) đều cho rằng những cải cách tài chính này có hiệu quả đáng kể
trong phát triển hệ thống tài chính. Cụ thể, các cải cách tài chính thúc đẩy sự phát
triển của các thể chế tài chính và độ sâu tài chính; cải thiện tỷ lệ an toàn vốn và phát
triển các dịch vụ mới của ngân hàng.
Có nhiều nghiên cứu cũng đánh giá tác động của KHTCCA tới hệ thống tài
chính Philippines. Về cơ bản, có sự khá thống nhất về quan điểm khi cho rằng lĩnh
vực tài chính của Philippines ít chịu tác động hơn so với các quốc gia khác trong
khu vực. Tuy nhiên, cách luận giải cho vấn đề này còn có sự khác nhau. Có luồng
quan điểm ủng hộ hệ thống tài chính Philippines ít bị tác động hơn so với các nước
khác trong khu vực là nhờ những cải cách quan trọng trong lĩnh vực tài chính bắt
đầu từ hơn 1 thập kỷ trước đó (Llanto, 1998; Malcolm, 2008). Trong khi đó, luồng
quan điểm khác lý giải rằng hệ thống tài chính của Philippines ít bị ảnh hưởng của
cuộc khủng hoảng là do nó chưa phụ thuộc quá nhiều vào các nguồn vốn bên
ngoài, chứ không phải là do sự thành công của các cải cách trước đó mang lại
(Lamberte, 1993). Nghiên cứu này cho rằng quá trình tự do hóa tài chính ở
Philippines giai đoạn trước khủng hoảng vẫn chưa mang lại những thay đổi căn bản
trong hệ thống tài chính, thậm chí một số mục tiêu cải cách có sự mâu thuẫn…
Từ sau KHTCCA, các nghiên cứu có xu hướng đi sâu phân tích vào từng cấu
phần của hệ thống tài chính. Có thể kể tới một số công trình tiêu biểu về các cải
cách trong lĩnh vực ngân hàng như là nghiên cứu của Malcolm (2008), Takayashi
(2007), BBVA (2014); các nghiên cứu về thị trường vốn của Bautista và Socorro
(1998), Antonio và Abola (2005), Shinozaki (2014), Abola (2016); các nghiên cứu
về cơ sở hạ tầng tài chính của Navarro và Llanto (2014). Về cơ bản, các nghiên cứu
13
trên chỉ ra được những điều chỉnh chủ yếu trong từng lĩnh vực cụ thể của hệ thống
tài chính và đánh giá thành quả và hạn chế của các điều chỉnh này.
Liên quan tới chính sách tài khóa, củng cố lĩnh vực tài khoá cũng là một trong
những ưu tiên hàng đầu của chính phủ Philippines nhằm tăng cường hiệu quả thu
thuế, cải thiện thu ngân sách và giảm nợ cũng như để tăng chi tiêu vào cơ sở hạ
tầng và các dịch vụ xã hội cơ bản. Chính phủ Philippines ứng dụng các chương
trình số hoá nhằm cải thiện hiệu quả thu thuế và hạn chế hành vi trốn thuế. Mức
VAT cũng được điều chỉnh tăng từ 10% lên 12% từ năm 2005 nhằm cải thiện
nguồn thu ngân sách [166]. Công trình nghiên cứu của Lim Chong Yah (2002)
cũng bổ sung thêm các đánh giá so sánh về chính sách tài khoá, mô hình chi tiêu và
cải cách thuế của Philippines với các nước Đông Nam Á, nhất là Indonesia, Thái
Lan, Singapore và Malaysia.
Liên quan tới chính sách phát triển ngành kinh tế, nhiều công trình nghiên cứu
chỉ ra sự phát triển bất cân đối giữa các ngành là một trong những nguyên nhân
quan trọng dẫn tới tăng trưởng thiếu bền vững và không đem lại sự cải thiện về chất
lượng cuộc sống cho đại đa số người dân Philippines trong những giai đoạn qua.
WB (2013) chỉ ra sự thất bại của Philippines trong việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế
để có thể tiến hành công nghiệp hoá [174]. Sự phát triển trì trệ trong lĩnh vực công
nghiệp khiến cho ngành dịch vụ phải hấp thụ lực lượng dư thừa trong ngành nông
nghiệp. Tuy nhiên, hơn 75% số lượng việc làm trong lĩnh vực dịch vụ là công việc
đòi hỏi ít kĩ năng, thu nhập thấp và ít có cải thiện về năng suất lao động. Medalla
(1998) đánh giá cụ thể những thay đổi cơ bản trong ngành chế tạo từ sau cải cách
của Philippines. Theo đó, tác giả nhận định ngành chế tạo trở nên cạnh tranh và
phân bổ nguồn lực tốt hơn. Tuy nhiên, việc thiếu những điều chỉnh chính sách tỷ giá
hối đoái kịp thời đi kèm với các cải cách đề ra gây cản trở đối với sự phát triển của
ngành. Trong khi đó, Sanjaya Lall (2000) nhận định năng lực cạnh tranh của ngành
công nghiệp của Philippines yếu kém do tập trung chủ yếu vào sản phẩm bán dẫn.
Hơn thế, sự phát triển sản phẩm này chỉ được chuyên môn hoá vào các công đoạn
lắp ráp cuối cùng và kiểm định – các công đoạn dễ bị tác động bởi sự cạnh tranh ở
việc gia nhập ngành và thay đổi công nghệ. Tác giả cho rằng sự phát triển công
nghệ trong ngành công nghiệp của Philippines có nhiều bất cập vì thiếu sự nhất
14
quán trong mục tiêu của chương trình và sự phối hợp thực hiện giữa các các cơ
quan quản lý. Abernica và Tecson (2003) chỉ ra những yếu kém trong việc hấp thụ
và bắt chước tri thức và công nghệ của Philippines. Nghiên cứu đề xuất cần xác
định rõ vai trò và lộ trình phát triển công nghệ trong kế hoạch phát triển quốc gia.
Từ đó, việc nâng cấp cơ sở hạ tầng công nghệ phải đảm bảo sự kết nối hiệu quả hơn
giữa các ngành. Thêm nữa, cải cách hệ thống giáo dục cũng sẽ không chỉ đáp ứng
các yêu cầu kĩ năng công nghiệp mà còn tạo ra nguồn lực lao động lớn các kỹ sư và
các nhà khoa học để có thể tiến hành các hoạt động R&D trong tương lai. ADB
(2012) chỉ ra rằng trong khi các nền kinh tế châu Á khác thành công trong việc tăng
năng suất lao động của nền kinh tế và chuyển dịch lao động từ các ngành có năng
suất lao động thấp sang những ngành có năng suất cao thì trong 3 thập kỷ qua, năng
suất lao động của Philippines chỉ tăng 10%. Mặc dù ngành dịch vụ đóng góp lớn
nhất vào tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm, song năng suất lao động của ngành
vẫn không có nhiều cải thiện. Trong khi đó, ngành công nghiệp phát triển trì trệ và
không thể tạo ra đủ việc làm cho lao động. Nghiên cứu này đánh giá năng lực yếu
kém của các doanh nghiệp trong việc mở rộng và nâng cấp các sản phẩm công
nghiệp là nguyên nhân thất bại của ngành này trong giai đoạn qua. Đồng thời,
nghiên cứu cho rằng chính phủ cần phải chủ động hơn trong hỗ trợ doanh nghiệp
nâng cấp và đa dạng hóa công nghiệp.
1.3 Đánh giá chung về công trình đã công bố
Trên cơ sở xem xét các tài liệu liên quan về Philippines ở trên, có thể đưa ra một
số nhận xét sau:
- Về các công trình trong nước, có thể thấy tình hình nghiên cứu trong nước về
Philippines nói chung và chính sách kinh tế của Philippines nói riêng vẫn còn rất
hạn chế so với việc nghiên cứu các quốc gia khác trong khu vực. Chưa có bất cứ
công trình nào nghiên cứu một cách trực tiếp và hệ thống về chính sách kinh tế với
tư cách là đối tượng nghiên cứu chính mà chỉ có một số nghiên cứu thảo luận một
số chính sách cụ thể. Bên cạnh đó, số lượng sách, bài tạp chí và các tư liệu tham
khảo khác là rất ít và chỉ tập trung vào một vài chuyên gia, nhà nghiên cứu về
Philippines. Đặc biệt, trong những năm gần đây, tình hình nghiên cứu về kinh tế
Philippines thậm chí còn ít được quan tâm hơn so với giai đoạn trước. Đây là
khoảng trống nghiên cứu khá lớn trong bối cảnh nền kinh tế Philippines đạt được
15
những kết quả kinh tế rất ấn tượng khi so sánh với các quốc gia khác trong khu vực
Đông Nam Á kể từ sau KHTCTC.
- Về các công trình nghiên cứu ở nước ngoài, các công trình đóng góp rất quan
trọng về mặt khoa học, giúp người đọc có thể nắm bắt tương đối đầy đủ quá trình
phát triển kinh tế xã hội của Philippines. Mặc dù có sự đồng thuận khi nhiều nhà
nghiên cứu cho rằng nền kinh tế này có nhiều yếu kém và bất hợp lý, song cách giải
thích và góc nhìn giữa các nhà nghiên cứu vẫn còn có khác nhau và nhiều điểm
chưa thống nhất. Có khá nhiều nghiên cứu luận giải hạn chế trong quá trình phát
triển của Philippines ở khía cạnh chính trị như là vấn đề tham nhũng, chủ nghĩa thân
quen, thân hữu, ảnh hưởng của các giới chóp bu và các thể chế chính trị khác đối
với kinh tế Philippines. Các nghiên cứu nhìn từ góc độ kinh tế cũng không phải là
ít, song chủ yếu tập trung vào một số ngành, lĩnh vực đơn lẻ của nền kinh tế chứ
chưa xem xét dưới góc độ nguyên nhân từ mặt chính sách. Nhiều nghiên cứu cố
gắng xem xét một số chính sách kinh tế cụ thể, chưa nhìn nhận một cách toàn diện
và hệ thống chính sách kinh tế để lý giải vấn đề này. Bên cạnh đó, chưa có công
trình nghiên cứu nào làm rõ một cách hệ thống chủ trương, chính sách phân theo
giai đoạn chính quyền tổng thống trong giai đoạn qua. Đặc biệt, những điều chỉnh
chính sách kinh tế của Philippines kể từ sau KHTCTC, cụ thể giai đoạn Tổng thống
Aquino III nắm quyền vẫn còn chưa được cập nhật trong khi giai đoạn này chứng
kiến một số cải cách, đổi mới tương đối quan trọng. Đây là một trong những khoảng
trống cần được bổ sung.
Những điểm Luận án sẽ đi sâu
Trên cơ sở tổng quan về các công trình nghiên cứu nêu trên, một mặt, kế thừa và
sử dụng tích cực các thành quả nghiên cứu trước, mặt khác, nghiên cứu sinh tập
trung phân tích một số nội dung chính sau:
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận chung về chính sách kinh tế, cơ sở khoa
học và thực tiễn của việc lựa chọn chính sách kinh tế của chính phủ Philippines kể
từ sau KHTCCA.
- Làm rõ và đánh giá chủ trương, quan điểm lựa chọn chính sách và nội dung một
số chính sách kinh tế quan trọng cũng như kết quả đạt ở từng giai đoạn tổng thống.
- Đánh giá chung về thành tựu, hạn chế của các chính sách kinh tế của Philippines
từ sau KHTCCA đến năm 2016, từ đó rút ra một số bài học kinh nghiệm.
16
Chương 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN ĐỂ LỰA CHỌN CHÍNH SÁCH KINH
TẾ CỦA PHILIPPINES TỪ SAU KHỦNG HOẢNG TÀI CHÍNH CHÂU Á
2.1 Những vấn đề lý luận chung về chính sách kinh tế
2.1.1 Quan niệm và cách tiếp cận trong nghiên cứu chính sách kinh tế
2.1.1.1 Khái niệm và phân loại chính sách kinh tế
Có khá nhiều quan niệm khác nhau về thuật ngữ “chính sách” được các nhà
nghiên cứu đưa ra và thảo luận. William Jenkin (1978) cho rằng chính sách là tập
hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của nhà chính trị gắn liền với việc lựa
chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó. Peters (1990) quan niệm
rằng chính sách là tổng thể các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hay
gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân. William N. Dunn (1992) nhìn nhận
chính sách công là sự kết hợp phức tạp giữa những lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao
gồm cả các quyết định không hành động, được đưa ra bởi chính phủ. Charle L.
Cochran and Eloise F. Malone (1995) xem chính sách là các quyết định chính trị để
thực hiện các chương trình nhằm đạt được những mục tiêu xã hội. Kraft và Furlong
(2004) cho rằng chính sách là một quá trình hành động hoặc không hành động của
chính quyền để giải quyết các vấn đề công. Nó bao gồm mục tiêu, cách thức và tổ
chức triển khai thực hiện được chấp thuận một cách chính thức...Như vậy, có thể
thấy quan niệm về chính sách khá đa dạng và không có một khái niệm chung nào
được các học giả thống nhất sử dụng, mà tùy thuộc vào từng điều kiện hoàn cảnh
nghiên cứu nhất định. Mặc dù vậy, có thể rút ra một số vấn đề trong tiếp cận nghiên
cứu chính sách trong đề tài này như sau:
Thứ nhất, chính sách là công cụ quan trọng được chính phủ hay nhà nước đưa ra
nhằm định hướng, chỉ dẫn hành động hay không hành động đối với những mục tiêu
nhất định. Để có thể triển khai trong thực tiễn, chính sách thường được thể chế hóa
thành các quy định pháp luật. Ở đây có thể thấy sự khác biệt giữa chính sách và quy
định pháp luật. Trong khi chính sách là chủ trương, tư tưởng, quan điểm định hướng
của chính phủ thông qua chiến lược, chương trình, kế hoạch phát triển trong ngắn,
trung hoặc dài hạn,...thì quy định pháp luật là việc thể chế hóa chính sách thành các
17
quy tắc cụ thể, có tính rằng buộc pháp lý và được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh
của Nhà nước. Nếu đồng nhất chính sách với một văn bản đơn lẻ thì có thể dẫn tới
thiếu hụt, bỏ sót thông tin hoặc thiếu tính hệ thống. Đặc biệt, nhiều chính sách lớn,
chẳng hạn như chính sách phát triển các ngành kinh tế, có thể bao gồm tập hợp của
rất nhiều chính sách kèm theo như chính sách phát triển nông nghiệp (cải cách
ruộng đất, chính sách tín dụng,...), chính sách phát triển công nghiệp (chính sách
phát triển ngành công nghiêp ô tô, ngành may mặc,....), chính sách phát triển ngành
dịch vụ (chính sách phát triển ngành công nghệ thông tin, viễn thông,...), hoặc cũng
bao gồm một số chính sách khác như chính sách tăng cường năng lực cạnh tranh,
chính sách thương mại,...Do vậy, nghiên cứu chính sách đòi hỏi xem xét bao quát
tổng thể các chủ trương, quan điểm phát triển, những mục tiêu tổng quát của chính
phủ để thực hiện mục tiêu phát triển đất nước. Như vậy, mặc dù phức tạp hơn song
nghiên cứu mới có thể đảm bảo tính khách quan và hệ thống.
Thứ hai, mặc dù trong lĩnh vực khoa học chính sách chưa có một quy trình
hoạch định chính sách thống nhất, chuẩn mực do sự khác biệt về thể chế chính trị và
cách thức tổ chức quyền lực nhà nước giữa các quốc gia, song thông thường, khi
nghiên cứu chính sách thường tập trung vào xem xét hai khía cạnh chính bao gồm:
Hoạch định chính sách và triển khai thực hiện chính sách (thực thi chính sách). Việc
xem xét trên các khía cạnh này cho phép các nhà nghiên cứu thấy được sự vận động
liên tục, tính logic và biện chứng giữa các bước của quy trình chính sách với những
thay đổi điều kiện bên ngoài tác động vào quá trình này. Bởi nếu nghiên cứu tách
rời giữa việc hoạch định chính sách và thực thi chính sách có thể dẫn tới những
đánh giá phiến diện, thiếu khách quan: hoặc đổ lỗi cho việc hoạch định chính sách
sai lầm để che giấu những yếu kém trong thực thi, điều hành; hoặc đổ lỗi cho việc
thực thi yếu kém để bào chữa cho các chính sách sai lầm. Ngoài ra, việc xem xét,
đánh giá không chỉ về nội dung chính sách mà còn cả quá trình triển khai giúp việc
nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn hơn đối với cơ quan hoạch định chính sách để có
các biện pháp điều chỉnh, bổ sung phù hợp với bối cảnh thực tế.
Dựa trên cơ sở xem xét ở trên, trong phạm vi đề tài này, chính sách kinh tế được
hiểu là: “Hệ thống quan điểm, chủ trương, kế hoạch, mục tiêu cũng như việc
triển khai thực thi của chính phủ nhằm giải quyết một (hay một số) vấn đề kinh
tế nhất định trong một giai đoạn cụ thể”.
18
Vai trò của chính sách kinh tế
Thứ nhất, chính sách kinh tế có vai trò định hướng các mục tiêu, hành động của
các chủ thể kinh tế theo những mục tiêu, đường hướng phát triển kinh tế đã định
trước của nhà nước/chính phủ. Trên cơ sở nhận thức và vận dụng các quy luật
khách quan, chính sách kinh tế là sự can thiệp của Nhà nước/chính phủ vào hoạt
động kinh tế thông qua những đường hướng, chỉ dẫn chung để sử dụng và phát huy
các nguồn lực hiệu quả và kịp thời nhằm thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế của
Nhà nước. Vai trò định hướng được coi là có ý nghĩa quan trọng nhất trong chính
sách phát triển kinh tế.
Thứ hai, chính sách kinh tế đóng vai trò điều tiết, cân bằng lại các hệ quả từ thất
bại thị trường mang lại. Mặc trái của nền kinh tế thị trường là sự bất ổn định, phân
hóa giàu nghèo, tình trạng độc quyền, suy thoái môi trường,…Điều này buộc Nhà
nước phải can thiệp vào thị trường thông qua các chính sách nhằm điều tiết và khắc
phục sự mất cân đối trong sử dụng nguồn lực cũng như các hành vi của các chủ thể
tham gia hoạt động kinh tế. Ví dụ, Nhà nước ban hành chính sách thuế thu nhập
nhằm điều tiết sự mất cân đối quá lớn của nhóm người giàu và người nghèo trong
xã hội,…
Thứ ba, chính sách kinh tế có vai trò tạo tiền đề và khuyến khích phát triển.
Thông qua thiết lập khung khổ, cơ sở nền tảng, chính sách kinh tế được Nhà nước
sử dụng nhằm hướng tới tăng trưởng bền vững và tạo động lực kích thích cho phát
triển kinh tế xã hội. Ví dụ, chính sách thu hút đầu tư nước ngoài tạo ra môi trường
cạnh tranh giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp nước ngoài, đòi hỏi các
doanh nghiệp trong nước phải đổi mới, cải tiến để nâng cao năng lực cạnh tranh trên
thị trường.
Phân loại chính sách kinh tế
Chính sách kinh tế có thể được phân chia theo nhiều góc độ khác nhau như lĩnh
vực tác động (chính sách tài chính, chính sách tiền tệ ngân hàng, chính sách kinh tế
đối ngoại, chính sách nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ,...), theo hiệu lực thời gian
(chính sách ngắn hạn, trung hạn và dài hạn), hay theo ảnh hưởng chính sách lên
tổng cầu hay tổng cung (chính sách kinh tế vĩ mô và chính sách cơ cấu kinh tế). Đề
19
tài này tập trung xem xét chính sách kinh tế theo góc nhìn từ chính sách vĩ mô và
chính sách cơ cấu.
Chính sách kinh tế vĩ mô là can thiệp của chính phủ lên tổng cầu nhằm ổn định
kinh tế vĩ mô và đạt trạng thái toàn dụng lao động. Hai chính sách quan trọng trong
chính sách kinh tế vĩ mô là chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ.
- Chính sách tài khóa là những điều chỉnh thuế và chi tiêu của chính phủ nhằm
đạt mức sản lượng, việc làm và giá cả mong muốn. Thông qua can thiệp vào thuế
như thu nhập và các loại thuế khác, chính phủ có thể làm thay đổi thu nhập và chi
tiêu của khu vực tư nhân, từ đó tác động đến tổng cầu và sản lượng. Trong khi đó,
chi tiêu của chính phủ là khoản chi để mua các hàng hoá, dịch vụ của khu vực công
cộng hay còn gọi là đầu tư công cộng của chính phủ. Thông qua công cụ này, chính
phủ cũng có thể can thiệp trực tiếp tới tổng cầu và sản lượng.
- Chính sách tiền tệ: là các biện pháp của chính phủ (cụ thể là Ngân hàng Trung
ương) nhằm can thiệp vào mức cung tiền và lãi suất để tác động tới tín dụng, qua đó
hướng mức sản lượng quốc gia, việc làm và giá cả theo mục tiêu đề ra. Hai công cụ
chủ yếu của chính sách tiền tệ đó là mức cung ứng về tiền và lãi suất. Khi chính phủ
thay đổi lượng cung về tiền, lãi suất sẽ tăng hoặc giảm tác động đến đầu tư tư nhân
và làm thay đổi tổng cầu và sản lượng.
Chính sách cơ cấu là sự can thiệp của chính phủ lên tổng cung nhằm mục tiêu
nâng cao năng suất lao động, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh
tế. Để đạt mục tiêu này, chính phủ thông qua các biện pháp điều chỉnh, sắp xếp, cơ
cấu lại các thể chế nội tại của nền kinh tế đang cản trở hoạt động của thị trường,
năng lực sản xuất và và tiếp cận thị trường của doanh nghiệp. Một số chính sách cơ
cấu chủ yếu như chính sách thương mại và đầu tư, chính sách hội nhập kinh tế quốc
tế, chính sách cạnh tranh, chính sách phát triển ngành kinh tế, chính sách quản trị,
chính sách phát triển doanh nghiệp vừa nhỏ,...
2.1.1.2 Hoạch định chính sách kinh tế và các nhân tố ảnh hưởng
Hoạch định chính sách kinh tế được coi là bước khởi đầu trong chu trình chính
sách kinh tế. Đây là bước đặc biệt quan trọng bởi nếu công tác hoạch định chính
sách đúng đắn, khoa học sẽ góp phần đưa ra được chính sách tốt, là tiền đề để chính
sách đi vào cuộc sống và mang lại hiệu quả tích cực. Ngược lại, nếu việc hoạch
20
định chính sách sai sẽ dẫn tới những chính sách không phù hợp với thực tế, thiếu
tính khả thi có thể mang lại hậu quả to lớn trong quá trình quản lý cũng như tới sự
phát triển chung của nền kinh tế. Tác động của việc hoạch định chính sách sai lầm
còn có khả năng ảnh hưởng lâu dài, liên quan tới nhiều lĩnh vực khác nhau. Mặc dù
quy trình hoạch định chính sách có sự khác nhau giữa các quốc gia tùy thuộc vào
thể chế chính trị và quy định pháp luật nhưng về cơ bản có thể bao gồm một số
bước chính sau: (1) lập chương trình nghị sự (xác định vấn đề cần ra chính sách,
xác định mục tiêu, lựa chọn phương án chính sách; (2) thông qua và thể chế hóa
chính sách.
Các nhân tố chính ảnh hưởng tới việc hoạch định chính sách kinh tế bao gồm:
các mô hình/ lý thuyết kinh tế, bối cảnh chính trị, kinh tế -xã hội thực tế ở từng giai
đoạn, năng lực và phẩm chất của nhà lãnh đạo và các nhà hoạch định chính sách.
Các mô hình/lý thuyết kinh tế: Chủ thể hoạch định chính sách là chính phủ mà
cụ thể ở đây là đội ngũ các nhà hoạch định chính sách kinh tế (trong tiếng Anh,
thường gọi những người này là: economic manager, technocrats, hay policy
makers). Họ thường là các chuyên gia trong lĩnh vực kinh tế và chịu ảnh hưởng nhất
định bởi các tư tưởng, trường phái hay học thuyết kinh tế phổ biến và cũng được áp
dụng ở nhiều quốc gia khác. Thông qua việc tổng kết lý thuyết, kinh nghiệm của
các nước kết hợp với kinh nghiệm thực tiễn, các nhà hoạch định chính sách có thể
lồng ghép ở mức độ nhất định trong quá trình hoạch định chính sách. Một số tư
tưởng, trường phái lý thuyết kinh tế chính bao gồm: Lý thuyết Keynes, lý thuyết
kinh tế học chủ nghĩa tự do mới, mô hình chủ nghĩa dân túy,... sẽ được đề cập tới ở
mục sau.
Bối cảnh chính sách: Đây là một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng tới
việc định hình các chính sách của chính phủ trong bối cảnh cụ thể. Nói cách khác,
việc hoạch định chính sách cần phải đảm bảo sự phù hợp với tình hình kinh tế,
chính trị, xã hội cả bên ngoài và trong nước tại một thời điểm hay giai đoạn nhất
định. Chẳng hạn, việc hoạch định chính sách kinh tế của các chính phủ trong bối
cảnh khủng hoảng kinh tế sẽ hoàn toàn khác với giai đoạn bình thường. Do vậy,
việc nghiên cứu bối cảnh đề xuất chính sách là yêu cầu quan trọng trong quá trình
phân tích chính sách.
21
Năng lực và phẩm chất của nhà lãnh đạo và các nhà hoạch định chính sách:
Chủ thể chính của quá trình hoạch định chính sách là nhà lãnh đạo và đội ngũ cố
vấn chính sách nên đây là yếu tố then chốt quyết định chất lượng công tác hoạch
định chính sách.
2.1.1.3 Thực thi chính sách kinh tế và các nhân tố ảnh hưởng
Từ chủ trương, quan điểm của chính phủ, các kế hoạch, chiến lược và chính
sách được thông qua và đưa vào triển khai thông qua các chương trình và dự án.
Hay nói cách khác, giai đoạn thực thi chính sách là bước cụ thể hóa các giải pháp
trên văn bản của chính phủ thành các kết quả thực tế. Đây là bước phức tạp và chịu
tác động bởi nhiều yếu tố bao gồm: bản chất phức tạp của các chính sách kinh tế,
các yếu tố về môi trường thực thi chính sách (môi trường chính trị, môi trường kinh
tế, lịch sử-văn hóa,...), chủ thể thực thi chính sách và các bên liên quan.
Tính phức tạp của chính sách: Như đã đề cập ở trên, chính sách không chỉ đơn
thuần là một văn bản quy phạm pháp luật đơn lẻ như quyết định tăng hay giảm lãi
suất..., mà thường là tập hợp một loạt hành động, giải pháp, công cụ kèm theo đặt
trong một chiến lược, kế hoạch tổng thể của chính phủ. Hơn nữa, quá trình thực thi
tác động tới nhiều nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội như lợi ích doanh nghiệp,
người tiêu dùng,... Việc xảy ra mâu thuẫn hay xung đột lợi ích giữa các bên trong
quá trình thực thi chính sách là điều khó tránh khỏi. Do vậy, việc triển khai thực
hiện cũng trở nên phức tạp.
Môi trường thực thi chính sách: Cũng như trong quá trình hoạch định chính
sách, bối cảnh có ảnh hưởng quan trọng tới thực thi chính sách. Thông thường, môi
trường thực thi chính sách được chia thành: môi trường kinh tế, môi trường chính trị
- an ninh, môi trường văn hóa – xã hội, môi trường quốc tế.
- Môi trường chính trị - an ninh: Ở những quốc gia có thể chế chính trị khác
nhau việc thực thi chính sách cũng khác nhau. Hơn nữa, những biến động chính trị
như thay đổi chính phủ không những dẫn tới thay đổi chính sách mà cả cách thức
thực thi chính sách. Các quốc gia hay khu vực có môi trường chính trị an ninh bất
ổn, chẳng hạn khu vực Mindanao ở Philippines việc triển khai chính sách gặp rất
nhiều khó khăn, thậm chí không thể triển khai chính sách.
22
- Môi trường kinh tế ổn định hay bất ổn cũng có tác động lớn tới việc thực thi
các chính sách của chính phủ. Chẳng hạn, chính phủ có thể triển khai thực hiện
chính sách phát triển cơ sở hạ tầng thuận lợi và chủ động hơn trong điều kiện kinh
tế ổn định hay tăng trưởng tốt, song việc thực thi có thể gặp nhiều trở ngại, thậm chí
bị đình trệ hay dở dang nếu nền kinh tế rơi vào suy thoái hay khủng hoảng.
- Môi trường văn hóa - xã hội: Quá trình thực thi chính sách công cũng có thể bị
ảnh hưởng bởi các yếu tố xã hội và văn hóa như trình độ dân trí, tôn giáo, phong tục,
tập quán, hay định kiến về một vấn đề nào đó. Bên cạnh đó, yếu tố địa lý và môi
trường (thiên tai,...) cũng tác động tới quá trình thực thi và kết quả chính sách.
- Môi trường quốc tế: Những thay đổi từ bối cảnh kinh tế khu vực và thế giới có
tác động trực tiếp hoặc gián tiếp tới việc thực thi chính sách của từng quốc gia, đặc
biệt trong bối cảnh hội nhập kinh tế sâu rộng hiện nay.
Chủ thể thực thi chính sách:
Bên cạnh tính phức tạp của chính sách và môi trường cho chính sách được triển
khai, nhân tố con người đóng vai trò then chốt trong quá trình thực thi chính sách.
Chính phủ và đặc biệt là người lãnh đạo còn được xem là ‘nhạc trưởng’ hay ‘kiến
trúc sư trưởng’ phải có đủ năng lực dẫn dắt, điều hành bộ máy hành chính triển khai
các chính sách. Bên cạnh đó, việc triển khai các chính sách công không thể thực hiện
bởi một cơ quan đơn lẻ nào, mà thường đòi hỏi sự tham gia phối hợp quản lý của
nhiều cơ quan và tổ chức ở các cấp, ngành khác nhau. Nếu các cơ quan thực thi chính
sách có thể phối hợp tốt việc triển khai thực hiện chính sách sẽ hiệu quả hơn; ngược
lại nếu có mâu thuẫn giữa các cơ quan việc thực thi trở nên rất khó khăn.
Các bên liên quan: Ngoài các cơ quan nhà nước, các chủ thể khác như người
dân, doanh nghiệp,...cũng có thể ảnh hướng tới việc thực thi chính sách do động cơ,
lợi ích và mục tiêu của mỗi bên khác nhau.
2.1.2 Cơ sở lý thuyết để lựa chọn chính sách kinh tế
2.1.2.1 Lý thuyết kinh tế học của John Maynard Keynes
John Maynard Keynes (1883-1946) là nhà kinh tế học người Anh. Tác phẩm
quan trọng nhất của Keynes là “Lý thuyết tổng quát về việc làm, lãi suất và tiền tệ
(The general theory of employment, interest and money) được xuất bản năm 1936
sau khi thế giới chứng kiến cuộc Đại suy thoái kinh tế năm 1929-1933. Tác phẩm
23
được giới kinh tế học phương Tây đánh giá là cuộc cách mạng trong kinh tế học bởi
những điểm mới trong tư tưởng kinh tế cũng như bởi sự quan tâm tới tính khả thi
của các chính sách kinh tế và sự can thiệp vào tổng cầu.
Một trong những điểm quan trọng mà Keynes đưa ra trong tác phẩm là lý thuyết
chống khủng hoảng và thất nghiệp. Keynes đề cao vai trò của nhà nước trong khắc
phục khủng hoảng. Khác với các nhà kinh tế học cổ điển khi cho rằng những cuộc
khủng hoảng kinh tế chu kỳ được thị trường tự điều chỉnh, Keynes đề ra giải pháp
là tăng tổng cầu để chống suy thoái và thất nghiệp. Theo Keynes, khi tổng cầu tăng
sẽ kích thích sản xuất, các doanh nghiệp mở rộng hoạt động và cần tuyển thêm lao
động, từ đó vấn đề thất nghiệp được giải quyết và sản lượng quốc gia tăng lên. Theo
đó, cách làm tăng tổng cầu cần có sự can thiệp của nhà nước thông qua sử dụng
công cụ chủ yếu là chính sách tài khóa gồm thuế và chi tiêu ngân sách. Trong đó,
Keynes nhấn mạnh phần chi tiêu của chính phủ và cho rằng chính phủ nên đưa ra
các gói kích thích ban đầu bằng những chương trình kinh tế công cộng. Các chương
trình này có tác động dây chuyền tới nền kinh tế khi vừa tạo ra việc làm và vừa tăng
cầu tư liệu sản xuất. Nhu cầu tiêu dùng có khả năng thanh toán của cá nhân tăng sẽ
kích thích khu vực tư nhân phát triển và cải thiện niềm tin về môi trường kinh
doanh. Sự can thiệp của chính phủ được giải thích qua mô hình số nhân như sau:
∆ Y
k = --------- hay ∆Y = k. ∆ I
∆ I
Theo Keynes, muốn tăng thu nhập quốc dân (sản lượng quốc gia: Y) thì phải gia
tăng đầu tư (I). Số nhân đầu tư (k) thể hiện mối quan hệ giữa gia tăng đầu tư (∆Y) với
gia tăng thu nhập (∆ I). Mô hình trên cho biết rằng khi có một lượng đầu tư thêm, thu
nhập sẽ tăng thêm một lượng bằng k lần mức tăng đầu tư. Thu nhập được chia thành
tiêu dùng và tiết kiệm, đồng thời thu nhập cũng có thể chia thành tiêu dùng và đầu tư.
Từ đó, Tiết kiệm (S) = Đầu tư (I). Đây cũng là mô hình tăng trưởng kinh tế của
Keynes. Theo Keynes, mỗi sự gia tăng của đầu tư đều kéo theo cầu bổ sung về công
nhân và tư liệu sản xuất, có nghĩa là việc làm gia tăng, thu nhập gia tăng. Thu nhập
tăng là tiền đề tăng đầu tư mới. Như vậy, số nhân đầu tư có tác động dây chuyền,
khuếch đại thu nhập quốc dân. Nó chỉ rõ sự gia tăng đầu tư kéo theo sự gia tăng thu
24
nhập. Keynes sử dụng khái niệm số nhân để chứng minh hậu quả tích cực của chính
sách đầu tư của nhà nước vào các công trình công cộng để giải quyết việc làm.
Ngoài ra, Keynes cũng cho rằng nhà nước có thể kích thích cầu đầu tư bằng cách
tăng cung tiền và chấp nhận mức lạm phát có kiểm soát. Để làm tăng cung tiền, chính
phủ có thể tăng nguồn vốn cho vay, giảm lãi suất. Khi tăng cung tiền cũng làm gia
tăng sản lượng và thu nhập của nền kinh tế. Ông cho rằng giữa hai vấn nạn của nền
kinh tế tư bản là lạm phát và thất nghiệp thì thất nghiệp nguy hiểm hơn nhiều. Lạm
phát có thể tự động được giải quyết khi nền kinh tế đạt trạng thái cân bằng.
Trong các thành phần của tổng cầu, chính phủ cũng có thể kích thích tiêu dùng
của hộ gia đình (C) thông qua chính sách thuế theo hướng giảm thuế thu nhập cùng
với các biện pháp kích thích đầu tư. Khi thuế giảm, thu nhập của hộ gia đình tăng
lên và kéo theo tiêu dùng và tiết kiệm cũng tăng. Nếu đầu tư cùng tăng với tiết kiệm
tổng cầu tăng và thu nhập quốc dân tăng.
Như vậy, lý thuyết của Keynes chỉ ra nền kinh tế thị trường không phải hoàn
hảo và không có khả năng tự điều tiết tuyệt đối. Do vậy, để thúc đẩy tăng trưởng
đều đặn, nhà nước phải can thiệp thông qua các chính sách điều tiết. Trên cơ sở lý
thuyết này của Keynes, các nhà kinh tế tiếp tục phát triển thành trường phái kinh tế
Keynes trong điều kiện mới trên cơ sở thừa nhận các nguyên nhân của khủng
hoảng, thất nghiệp, tác động của tiêu dùng, đầu tư tư nhân lên tổng cầu và tiếp tục
ủng hộ sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế thông qua các chính sách khuyến
khích đầu tư và tiêu dùng. Trường phái Keynes phát triển việc phân tích nền kinh tế
từ trạng thái tĩnh, ngắn hạn sang phân tích động, dài hạn; đưa ra các lý thuyết dao
động kinh tế và tăng trưởng kinh tế.
Cho tới nay, nhiều chính phủ của các nước trên thế giới vận dụng lý thuyết của
Keynes trong khôi phục và phát triển kinh tế ở những giai đoạn khó khăn, đặc biệt
là các cuộc khủng hoảng kinh tế. Trong đó, hai cuộc khủng hoảng gần đây nhất là
KHTCCA và KHTCTC làm rối loạn tình hình kinh tế khu vực và toàn cầu. Sau mỗi
cuộc khủng hoảng, các nền kinh tế lại rơi vào suy thoái dẫn đến tình trạng sản xuất
đình đốn, hàng loạt doanh nghiệp phá sản, thất nghiệp tăng, thu nhập giảm, sức mua
trên thị trường thế giới bị thu hẹp,…Chính vào thời điểm này, các lý thuyết của
Keynes về chống khủng hoảng và thất nghiệp đã cho thấy giá trị của nó.
25
Như nhiều quốc gia khác trong khu vực Đông Nam Á, chính phủ Philippines
cũng áp dụng lý thuyết của Keynes như là giải pháp hữu hiệu để đối phó với các
cuộc khủng hoảng. Thông qua các biện pháp can thiệp mạnh mẽ vào nền kinh tế
như chính sách tài khóa và tiền tệ, nền kinh tế Philippines đã nhanh chóng khắc
phục và vượt qua khủng hoảng. Đặc biệt, giai đoạn sau KHTCTC năm 2008 tới nay,
trong khi nền kinh tế thế giới vẫn phục hồi trì trệ và yếu kém thì Philippines lại cho
thấy sự phục hồi mạnh mẽ và trở thành một trong những nền kinh tế có tốc độ tăng
trưởng nhanh nhất khu vực châu Á. Đóng góp vào sự tăng trưởng ấn tượng này chủ
yếu là nhờ các chính sách khuyến khích đầu tư và tiêu dùng và hướng tới mục tiêu
thúc đẩy tiêu dùng trong nước của chính quyền Tổng thống Begnino Aquino III.
2.1.2.2 Lý thuyết kinh tế học của chủ nghĩa tự do mới
Từ thập kỷ 70 đến 80 của thế kỷ XX, mô hình kinh tế theo lý thuyết Keynes trở
nên không có hiệu lực khi hệ thống tư bản rơi vào tình trạng lạm phát cao và khủng
hoảng nợ. Trong giai đoạn này, kinh tế thế giới cũng có sự biến động mạnh mẽ với
xu hướng phục hồi của nền kinh tế thị trường tự do. Đáng chú ý là sự thành công
của mô hình kinh tế hướng vào xuất khẩu của một số nền kinh tế châu Á như Hồng
Kong, Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore trở thành giải pháp thúc đẩy tăng trưởng
mạnh mẽ. Điều này dẫn đến sự trỗi dậy của chủ nghĩa tự do mới. Gọi là trỗi dậy bởi
chủ nghĩa tự do mới (neoliberalism) có nguồn gốc sâu xa từ những tư tưởng kinh tế
của trường phái kinh tế học tư sản Cổ điển với đặc trưng nổi bật là đề cao chủ nghĩa
tự do kinh tế. Các nhà kinh tế ủng hộ thuyết tự do mới đã phê phán gay gắt Học
thuyết kinh tế của Keynes khi cho rằng nguồn gốc của mọi sự bất ổn, đặc biệt là
lạm phát hay khủng hoảng đã xảy ra trên thực tế không phải do cơ chế tự điều tiết
mà chính là do cách thức can thiệp của nhà nước, can thiệp quá sâu hoặc là áp đặt
vào quá trình hoạt động của hệ thống doanh nghiệp. Trong khi đó, thuộc tính tự
nhiên vốn có của kinh tế thị trường tư bản chủ nghĩa là tính tự ổn định, bền vững và
từ đó luôn dẫn tới tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, thuyết tự do mới cũng công khai
thừa nhận một số vai trò, chức năng điều tiết nhất định của nhà nước đối với nền
kinh tế như đảm bảo sự ổn định vĩ mô mà trong đó trước hết là ổn định mức cung
về tiền tệ. Trên cơ sở này, các nhà kinh tế theo thuyết tự do mới điều chỉnh lại hệ
thống lý luận cho phù hợp hơn với thực tế mới. Theo đó, mô thức nền kinh tế phải
26
đạt được đồng thời hai yêu cầu sau: (1) Phải khai thác triệt để những ưu việt vốn có
của nền kinh tế thị trường; (2) Phải có sự điều tiết của nhà nước với cách thức mới
để khắc phục những sai lệch của thị trường.
Thuyết tự do mới phát triển mạnh ở nhiều quốc gia vào những năm 1980, điển
hình nhất là các khuynh hướng ở Mỹ và ở Đức. Chủ nghĩa tự do mới ở Mỹ được
hiện thực hoá ở trường phái trọng tiền hiện đại, trọng cung hiện đại và kinh tế vĩ mô
kỳ vọng duy lý. Về cơ bản, quan điểm của các trường phái này khá đồng nhất với
nhau. Chúng đều coi nền tảng của kinh tế thị trường hiện tại vẫn là sở hữu tư nhân,
vẫn đánh giá cao vai trò của khu vực tư nhân trong tạo ra hiệu năng kinh tế, đánh
giá cao tác dụng của cơ chế tự điều tiết thông qua giá cả thị trường và cạnh tranh; đưa
ra cách lập luận mới về vai trò của nhà nước; biến lý luận tự điều tiết của kinh tế thị
trường thành lý luận giá cả thị trường và lý luận về cạnh tranh. Bên cạnh đó, mỗi
trường phái lại đưa ra những quan điểm, cách lập luận riêng của mình xung quanh
việc giải quyết quan hệ giữa thị trường và nhà nước. Trong khi đó, chủ nghĩa tự do
mới ở Đức bắt đầu xuất hiện từ sau Thế chiến II. Về nguyên tắc, trường phái này bám
sát vào quan điểm truyền thống của Phái Cổ điển, nhưng họ không dừng lại ở việc
mô phỏng các quan điểm đó mà còn đưa ra nhiều cách nhìn mới, trên cơ sở tổng kết
những kinh nghiệm lịch sử của nền kinh tế thị trường ở nửa sau thế kỷ XX.
Lý thuyết chủ nghĩa tự do mới trở thành lý thuyết chính thống mới được thực hiện
ở nhiều nước đang phát triển, thông qua các chính sách do WB và IMF đề xuất trên
các nội dung chủ đạo gồm: (i) tự do hoá thị trường bằng việc bỏ kiểm soát giá cả, tự
do hoá tài chính, giảm bớt sự can thiệp của nhà nước vào thị trường lao động; (ii) tự
do hoá thương mại thông qua xoá bỏ hạn ngạch nhập khẩu, giảm thuế quan, áp dụng
tỷ giá hối đoái thực tế, (iii) tiến hành tư nhân hoá và (iv) hạn chế sự can thiệp trực
tiếp của chính phủ vào hoạt động sản xuất, xuất khẩu; thay vào đó, khuyến khích
chính phủ tập trung vào việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công và tạo dựng môi
trường kinh doanh lành mạnh nhằm thúc đẩy xúc tiến thương mại và khuyến khích
thu hút đầu tư nước ngoài, v.v…
Như các nền kinh tế khác ở ASEAN, KHTCCA diễn ra trong bối cảnh
Philippines tiến hành các cải cách kinh tế theo hướng tự do hóa. Từ năm 1986,
27
Philippines thực hiện những cải cách cơ cấu theo hướng tự do hóa nền kinh tế, trong
đó đẩy mạnh tư nhân hóa doanh nghiệp nhà nước và mở cửa một số ngành quan
trọng như vận tải, viễn thông, ngân hàng và sản xuất điện. Bên cạnh đó, Philippines
cũng tham gia vào các cam kết, hiệp định thương mại quốc tế để mở rộng thị trường
cho hàng hóa và dịch vụ...Ngay cả giai đoạn phục hồi sau khủng hoảng, Philippines
vẫn phần nào áp dụng các biện pháp như tiếp tục tự do hóa thương mại thông qua
đàm phán, ký kết các hiệp định thương mại song phương và đa phương, đẩy mạnh
tư nhân hóa, khuyến khích xuất khẩu, thu hút FDI cũng như cải thiện năng lực quản
trị nhà nước để điều hành, quản lý nền kinh tế hiệu quả hơn. Điều này giúp
Philippines vượt qua khủng hoảng nhanh chóng và đi vào quỹ đạo phát triển mới.
2.1.2.3 Đồng thuận Washington
Đồng thuận Washington (Washington Concensus) là chương trình cải cách kinh
tế được các tổ chức: IMF, WB, Bộ Tài chính Mỹ đề nghị áp dụng ở những nước trải
qua khủng hoảng kinh tế. Chương trình này bao gồm mười chính sách như sau:
(i) Kỷ luật trong thực thi chính sách tài chính;
(ii) Chuyển hướng chi tiêu công cộng sang đầu tư cho giáo dục, y tế và cơ sở
hạ tầng;
(iii) Cải cách hệ thống thuế - Kéo giãn đường cong thuế: Giảm thuế suất đối
với các nhóm thuế cao theo tỷ lệ (điển hình là thuế đánh vào mức thu nhập
trên trung bình), tăng thuế suất đối với các nhóm thuế thấp theo tỷ lệ (điển
hình là thuế đánh vào mức thu nhập dưới trung bình); giảm thuế suất biên;
(iv)Để thị trường quy định lãi suất, song giữ lãi suất thực tế dương và ở mức thấp;
(v) Chế độ tỷ giá hối đoái cạnh tranh;
(vi) Tự do hóa thương mại: thay thế các hạn chế định lượng bằng các loại
thuế quan thống nhất và ở mức thấp;
(vii) Mở cửa cho FDI;
(viii) Tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước;
(ix) Loại bỏ các quy định ngăn cản xâm nhập thị trường và ngăn cản cạnh
tranh, ngoại trừ những quy định chính đáng liên quan đến an toàn, môi
trường và bảo vệ người tiêu dùng; giám sát cẩn thận các thể chế tài chính;
28
(x) Củng cố khung pháp lý đảm bảo quyền sở hữu.
Về cơ bản, Đồng thuận Washington được đánh giá là chương trình cải cách
hướng tới ổn định nền kinh tế và thúc đẩy tự do hóa, hội nhập kinh tế cũng như đi
kèm với việc đẩy mạnh giám sát và thực thi các chính sách đó. Đã có nhiều nước
hưởng ứng thực hiện và đạt được thành công nhất định như các nước Mỹ La tinh và
các nền kinh tế chuyển đổi. Tuy nhiên, cũng có một số nước thất bại trong thực hiện
như Brazil vì tự do hóa quá nhanh dẫn tới khủng hoảng kinh tế năm 2001. Một số
nước ở châu Á cũng rơi vào tình trạng tương tự khi tiến hành tự do hóa tài khoản
vốn quá nhanh. Điều này là cơ sở để Joseph Stiglitz và Dani Rodrik chỉ trích rằng
Đồng thuận Washington thiếu sự cải cách thể chế toàn diện.
2.1.2.4 Mô hình chủ nghĩa dân túy với việc hướng tới dân nghèo
Mô hình nhà nước dân túy (tiếng Anh gọi là Populist State) là kiểu vận hành mà
nhà nước hay chính phủ lựa chọn và sử dụng tư tưởng chủ nghĩa dân túy (populism)
vào quá trình quản lý và điều hành quốc gia đó. Cho tới nay, định nghĩa và cách
nhìn nhận về nhà nước dân túy vẫn chưa thống nhất và rõ ràng giữa các nhà khoa
học chính trị. Mặc dù vậy, vẫn có những đặc điểm chung mà nhiều nhà nghiên cứu
thường hay đề cập khi phân tích về mô hình nhà nước dân túy.
Thứ nhất, nhà nước dân túy là kiểu nhà nước mà các nhà lãnh đạo thường theo
đuổi những chính sách được đa phần dân chúng ủng hộ, tuyên bố đứng về phía nhân
dân, bảo vệ quyền lợi của người nghèo, nhóm yếu thế trong xã hội và chống lại các
tầng lớp hưởng đặc quyền, đặc lợi [98, tr.5]. Họ thường hứa hẹn giải quyết các bất
bình đẳng trong xã hội, tăng thu nhập và việc làm cho người nghèo thông qua các
chính sách xã hội như chính sách trợ giá hàng hóa, miễn phí chăm sóc y tế, giáo
dục,…Tuy nhiên, thường các chính sách này chỉ kéo dài trong một thời gian ngắn
mà không bền vững và có khả năng cao là nguyên nhân gây ra các bất ổn kinh tế và
chính trị ở các quốc gia đang phát triển.
Thứ hai, các nhà lãnh đạo theo chủ nghĩa dân túy có khuynh hướng tiếp cận
quyền lãnh đạo với tính cá nhân cao, tuyên bố họ được giao sứ mệnh nắm giữ
quyền lực, không phụ thuộc vào các thiết chế như đảng phái chính trị [98, tr.2]. Họ
cố gắng phát triển mối quan hệ trực tiếp, không qua trung gian, với “nhân dân” mà
29
họ tự xưng là người đại diện, hướng những niềm hy vọng và nỗi sợ hãi của người
dân vào một hành động tức thời…Cách tiếp cận mang tính cá nhân đối với quyền
lãnh đạo chính là điều làm cho mô hình nhà nước dân túy trở thành mối đe dọa đối
với các thiết chế dân chủ. Các nền dân chủ tự do hiện đại được xây dựng chung
quanh sự chia sẻ quyền lực, trong đó tòa án, liên bang, lập pháp và truyền thông tự
do giữ vai trò kiểm soát quyền lực hành pháp. Tất cả những thiết chế này đều có
tiềm năng trở thành vật cản trở đạt tới các mục tiêu của nhà nước dân túy; và do đó
chúng trở thành những mục tiêu tấn công trực tiếp. Điều này thường thấy ở các
nước châu Mỹ Latin giai đoạn 1940-1960, khi chủ nghĩa dân túy phát triển mạnh
mẽ lấn át và chèn ép sự phát triển của các tổ chức phát triển [111, tr.15].
Trong giai đoạn những năm 1950, các chính sách kinh tế quốc gia cùng với
chương trình xã hội cho người dân thường được xem là những công cụ cơ bản của
mô hình nhà nước dân túy. Vì thế, nhiều học giả ở giai đoạn đó thường coi các
chính sách chủ yếu của nhà nước dân túy là các chính sách hướng nội và theo chủ
nghĩa dân tộc. Tuy nhiên, sau khi bị sụp đổ do sự thống trị quyền lực của quân đội ở
nhiều nước châu Mỹ Latin vào những năm 1960, 1970, mô hình nhà nước dân túy
phục hồi trở lại đi kèm những điều chỉnh nhằm thích ứng với bối cảnh kinh tế chính
trị mới ở khu vực và toàn cầu những năm 1980 và 1990. Những nhân tố này là điều
kiện ra đời mô hình nhà nước dân túy kiểu mới (neo-populist state). Các nước như
Brazil, Peru và sau đó là Đông Âu sử dụng mô hình chủ nghĩa dân túy cùng với việc
ban hành các chính sách kinh tế định hướng thị trường. Như vậy, chủ nghĩa dân túy
mới là sự kết hợp giữa nền chính trị dân túy và tự do hóa kinh tế nhằm thực hiện các
điều chỉnh kinh tế mà không gây ra sự bất ổn về kinh tế và chính trị.
Mô hình nhà nước dân túy là một trong những đặc điểm chủ đạo trong nền chính trị
của Philippines kể từ khi chế độ độc tài của Ferdinand Marcos bị lật đổ năm 1986.
Những người kế nhiệm luôn hiểu rõ nếu muốn trở thành người lãnh đạo đất nước các
chính sách đưa ra phải hướng tới người nghèo, giải quyết nghèo đói và công bằng xã
hội. Song phần lớn các cam kết của các Tổng thống đều không đạt được theo mục tiêu
đề ra và hệ quả của các chính sách kinh tế dân túy là các bất ổn kinh tế và chính trị.
30
2.2 Cơ sở thực tiễn của việc hoạch định chính sách kinh tế
2.2.1 Hoạch định chính sách kinh tế và tầm ảnh hưởng của Tổng thống ở
Philippines
2.2.1.1 Hoạch định chính sách kinh tế ở Philippines
Có nhiều cơ quan khác nhau của chính phủ tham gia vào quá trình hoạch định
chính sách như: Cơ quan Phát triển Kinh tế Quốc gia (NEDA) với các chính sách
kinh tế-xã hội, Uỷ ban An ninh Quốc gia (NSC) với các vấn đề về quốc phòng và an
ninh; Uỷ ban Tư pháp (LEDAC) với các chương trình nghị sự về pháp lý nói chung;
và cả các cơ quan cấp địa phương (LGU),... Mặc dù khác nhau về vai trò và mức độ
tham gia của các cơ quan này, song NEDA là cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất về
việc hoạch định chính sách phát triển của quốc gia.4 Cụ thể, NEDA có trách nhiệm
điều phối các hoạt động xây dựng chính sách, kế hoạch, chương trình phát triển ở
các cấp và chịu trách nhiệm chính trong việc đưa ra các các tư vấn chính sách cho
Tổng thống, Quốc hội và Cơ quan Hành pháp. Trước năm 2017, cơ cấu của NEDA
bao gồm: Hội đồng NEDA và Ban Thư ký. Trong đó, chủ tịch Hội đồng là Tổng
thống và các thành viên là lãnh đạo các Bộ ngành. Tuy nhiên, hiện nay Hội đồng
NEDA được tái cơ cấu thành Hội đồng NEDA ExCom với vị trí Chủ tịch là Tổng
thống và Phó Chủ tịch là Bộ trưởng Bộ Kế hoạch kinh tế xã hội. Các thành viên bao
gồm: Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng Nội các, Bộ trưởng Tài chính, Bộ trưởng
Ngân sách và Quản lý. Hội đồng NEDA ExCom có chức năng: (1) Xây dựng định
hướng chính sách và giải quyết các vấn đề chính sách liên quan tới một số cơ quan
hoặc lĩnh vực kinh tế xã hội cụ thể; (2) Đề xuất các kế hoạch và chương trình phát
triển thống nhất với các chủ trương chính sách được Tổng thống lựa chọn.
Ở giai đoạn hoạch định chính sách: Trước khi bắt đầu nhiệm kỳ của Tổng thổng
mới, NEDA đề xuất một Chương trình nghị sự cho các vấn đề phát triển ưu tiên
trong giai đoạn của Tổng thống đó. Các cơ quan chính phủ như Cơ quan Thống kê
quốc gia (NSO), Ủy ban Điều phối và Thống kê Quốc gia (NSCB), Viện Nghiên
cứu Phát triển Philippines (PIDS), và các cơ quan liên quan tham gia vào quá trình
thảo luận và đánh giá Chương trình nghị sự này. Sau khi thống nhất được Chương
4 NEDA được thành lập với vai trò điều phối chương trình và kế hoạch phát triển khu vực và quốc gia theo
Quyết định Tổng thống 1 (21/9/1972) và Sắc lệnh 230 (22/7/1987).
31
trình nghị sự tới bước thể chế hóa thông qua Kế hoạch Phát triển Philippines trung
hạn (MTPDP) và thường được Tổng thống công bố tại Thông điệp Quốc gia (State
of Nation Address-SONA) đầu tiên. MTPDP bao gồm các nội dung liên quan tới
các định hướng chính sách của chính quyền mới, bao gồm: các vấn đề chính sách
quốc gia, xóa đói giảm nghèo, các lĩnh vực trọng điểm: công nghệ thông tin, du
lịch, phát triển cơ sở hạ tầng, nông nghiệp, cải cách ruộng đất, môi trường, giáo
dục, y tế, nhà ở và các chính sách đối ngoại... Dựa trên Chương trình nghị sự này,
Quốc hội cùng các cơ quan Lập pháp của chính phủ và các bên liên quan sẽ tiếp tục
thảo luận và đối thoại để cụ thể hóa các chính sách bằng các quy định pháp luật.
2.2.1.2 Tầm ảnh hưởng của Tổng thống đối với việc hoạch định và thực thi
chính sách
Theo Hiến pháp, Philippines là nền dân chủ đại nghị theo Tổng thống chế (hay
chế độ Tổng thống), trong đó Tổng thống vừa là người đứng đầu nhà nước và vừa là
người đứng đầu chính phủ trong một hệ thống đa đảng [137]. Tổng thống cũng là
Tổng tư lệnh Lực lượng Vũ trang Philippines. Vị trí và vai trò trung tâm của Tổng
thống có ảnh hưởng lớn tới việc hoạch định và triển khai thực thi các chính sách
phát triển kinh tế. Điều này thể hiện ở chỗ, Tổng thống Philippines có quyền lực ở
cả ba lĩnh vực hành pháp, lập pháp và tư pháp – đây là sự khác biệt với các chế độ
quân chủ lập hiến, cộng hòa đại nghị, cộng hòa lưỡng tính và các chế độ chính trị
khác như chế độ xã hội chủ nghĩa.
Về quyền lực hành pháp, Tổng thống có quyền lực quản lý đất nước cao nhất và
không phải chia sẻ quyền lực với bất cứ cơ quan nào hay cá nhân nào quyền lực, kể
cả Phó Tổng thống. Tổng thống Philippines có quyền lực lớn bởi vì Tổng thống
được bầu trực tiếp từ nhân dân thông qua bầu cử chứ không phải do Quốc hội bầu
hay tự phong hay do thừa kế truyền ngôi như một số nước khác. Tổng thống không
phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, các thành viên nội các của Tổng thống cũng
không phải là thành viên của Quốc hội và cũng không chịu trách nhiệm trước Quốc
hội mà chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống. Vì thế, Tổng thống có toàn quyền thi
hành chính sách, luật pháp được Quốc hội thông qua trên phạm vi toàn quốc. Bên
cạnh đó, Tổng thống có quyền bổ nhiệm các quan chức cao cấp của cơ quan hành
pháp và lãnh đạo hoạt động hành pháp; nội các chỉ đóng vai trò cố vấn cho Tổng
32
thống và các Bộ trưởng đóng vai trò là những thư ký giúp việc cho Tổng thống ở từng
lĩnh vực cụ thể. Tổng thống đóng vai trò “nhạc trưởng” chỉ đạo và điều hành hoạt động
của tất cả các bộ và các cơ quan này nhằm tạo ra sự nhất quán trong hoạch định và thực
thi chính sách. Có thể thấy, Tổng thống Philippines có quyền lực tập trung hơn so với
thủ tướng của các nước cộng hòa đại nghị hay quân chủ lập hiến.
Về quyền lực lập pháp: Theo Hiến pháp Philippines, quyền lập pháp được trao
cho Quốc hội Philippines bao gồm Thượng viện và Hạ viện. Tuy nhiên, Tổng thống
Philippines vẫn có quyền tác động đến quá trình lập pháp của Quốc hội, từ giai đoạn
đầu tiên đến khi dự luật có thể thành luật. Thông thường, khi Tổng thống mới lên
nhậm chức sẽ đưa ra các chủ trương, nghị trình phát triển thông qua Kế hoạch Phát
triển Trung hạn 6 năm (trùng với nhiệm kỳ của Tổng thống) và những định hướng
chính sách này được Quốc hội ưu tiên xem xét thảo luận trước. Tổng thống cũng có
quyền phủ quyết bất kỳ dự luật nào được Quốc hội thông qua trừ khi có hai phần ba
thành viên trong mỗi viện không đồng ý với quyết định của Tổng thống.
Về lĩnh vực tư pháp, Hiến pháp quy định quyền tư pháp được trao cho Tòa án
Tối cao Philippines và các tòa án cấp thấp được thành lập theo luật. Tuy nhiên, tất
cả các Thẩm phán của Tòa án tối cao đều do Tổng thống bổ nhiệm. Hơn nữa, Tổng
thống có quyền đưa ra lệnh ân xá hoàn toàn hay có điều kiện cho bất kỳ ai, ngay cả
khi bị luận tội. Tổng thống cũng có quyền rút ngắn thời gian chấp hành hình phạt tù
và giảm bớt tiền phạt do Tòa án áp dụng.
Như vậy, sự tập trung quyền lực này tạo nên một vị thế quan trọng của Tổng
thống trong chính phủ Philippines và vì thế có thể thấy tầm ảnh hưởng to lớn của
Tổng thống tới việc hoạch định và thực thi các chiến lược, chính sách phát triển của
quốc gia.
2.2.2 Chính sách phát triển kinh tế của Philippines trước KHTCCA và các
vấn đề đặt ra
2.2.2.1 Chính sách phát triển kinh tế ở những giai đoạn trước
- Giai đoạn những năm 1950: Chính sách tái thiết và phát triển công nghiệp
Trong giai đoạn này, chính quyền Tổng thống Manuel Roxas đề ra Kế hoạch
Phát triển 5 năm lần thứ nhất của Philippines (1949-1953) hay còn gọi là Kế hoạch
Cuaderno 1949. Kế hoạch Cuaderno được đưa ra trong bối cảnh đất nước vừa giành
33
được độc lập từ Mỹ năm 1946. Mục tiêu của chính sách trong giai đoạn này là cải
cách cơ cấu để đưa Philippines chuyển từ nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu sang nền
công nghiệp và ít bị phụ thuộc vào thị trường bên ngoài. Chính phủ sử dụng gói
ngân sách 1,7 tỷ Peso để đầu tư vào các doanh nghiệp trong lĩnh vực nông nghiệp
và công nghiệp, vận tải, truyền thông, nhà ở, khai thác mỏ,… Để thực thi Kế hoạch,
chính phủ đề xuất thiết lập cơ quan trung tâm để quản lý và điều phối các cơ quan
chính phủ [121].
Tiếp sau đó, chính phủ dưới thời Tổng thống Ramon Magsaysay đưa ra Chương
trình Phát triển kinh tế xã hội 5 năm (1957-1961) với mục tiêu nâng cao chất lượng
cuộc sống cho người dân Philippines. Các mục tiêu cụ thể của Chương trình bao
gồm: Một là, phấn đấu đạt tốc độ tăng trưởng GDP bình quân hàng năm mức 6%;
Hai là, giảm thiểu đáng kể tình trạng đói nghèo và thất nghiệp. Để thực hiện các
mục tiêu này, chính phủ đưa ra một số biện pháp như: (i) thiết lập chương trình xây
dựng năng lực trong lĩnh vực công nghiệp; (ii) xây dựng chính sách tiền tệ và tín
dụng hỗ trợ lớn hơn cho khu vực sản xuất tư nhân; (iii) thiết lập chính sách tỷ giá
hối đoái hiệu quả nhằm hỗ trợ cho sự phát triển và đồng thời loại bỏ dần việc can
thiệp để tạo ra sự cạnh tranh tự do trên các thị trường; (iv) xây dựng chính sách thuế
quan nhằm hạn chế tác động tiêu cực từ việc loại bỏ kiểm soát giao dịch ngoại hối;
(v) sử dụng chính sách tài khoá để bổ sung ngân sách nhà nước và tăng quy mô đầu
tư vào lĩnh vực sản xuất của khu vực tư nhân; (vi) thúc đẩy sản xuất theo hướng đa
dạng hoá và chính sách ổn định giá; (vii) điều chỉnh chính sách thương mại nhằm
mở rộng ra các thị trường nước ngoài; (viii) chính sách phát triển xã hội với mục
tiêu phát triển kĩ năng, công nghệ và nghiên cứu, y tế, giáo dục, lao động và cơ sở
hạ tầng dịch vụ công. Để triển khai Chương trình này, chính phủ sử dụng gói ngân
sách 2 tỷ Peso và kêu gọi thêm 3,5 tỷ Peso từ khu vực tư nhân. Trong Chương trình
này, chiến lược của chính phủ là tập trung ưu tiên hỗ trợ các doanh nghiệp tư nhân
phát triển, đặc biệt là các doanh nghiệp sản xuất công nghiệp (các ngành công
nghiệp thay thế nhập khẩu) [122].
- Giai đoạn những năm 1960: Phát triển kinh tế xã hội tổng hợp
Đầu những năm 1960, chính quyền Tổng thống Diosdado Macapagal đưa ra
Chương trình Phát triển Kinh tế Xã hội tổng hợp 5 năm (1961-1964). Mặc dù về cơ
34
bản, mục tiêu chính sách vẫn được duy trì từ giai đoạn trước, song một trong những
điểm quan trọng của chiến lược phát triển giai đoạn này là việc chính phủ loại bỏ sự
kiểm soát vào hoạt động giao dịch ngoại hối. Để thực hiện các mục tiêu chính sách,
chính phủ sử dụng nguồn vốn đầu tư hàng năm là 2,4 tỷ Peso và 12,053 tỷ Peso cho
cả giai đoạn với việc chủ yếu huy động từ nguồn tiết kiệm trong nước cùng với các
công cụ khác như các chính sách tiền tệ, tài khoá và thương mại [123]. Tuy nhiên,
việc bãi bỏ kiểm soát ngoại hối đã gây ra thiệt hại từ việc bảo hộ các ngành công
nghiệp trong nước và hệ quả là chính phủ đã phải tăng thuế.
- Giai đoạn những năm 1970 tới giữa những năm 1980: Chế độ Thiết quân luật
Ở giai đoạn đầu dưới thời Tổng thống Ferdinand Marcos, chính phủ lần đầu
tiên đưa ra Chương trình Phát triển 4 năm (1972-1975). Mặc dù mục tiêu chính
sách vẫn giống như các giai đoạn trước, song chính quyền Marcos đưa ra chủ
trương đánh giá và điều chỉnh khung khổ chính sách kinh tế theo hướng loại bỏ
bảo hộ và hướng tới tự do hoá [124]. Tuy nhiên, để tiếp tục nắm giữ quyền lực,
Marcos tiến hành Thiết quân luật (Martial Law) từ năm 1973-1986 và nền kinh
tế đã lại liên tiếp rơi vào khủng hoảng.
- Giai đoạn 1986-1992: Tạo lập nền tảng chính sách theo hướng tự do
Chính quyền Tổng thống Corazon Aquino đưa ra Kế hoạch Phát triển Trung hạn
(1987-1992) với việc lần đầu tiên đưa mục tiêu giảm nghèo đói vào chương trình
nghị sự cùng với các mục tiêu khác bao gồm: tạo thêm việc làm với năng suất cao
hơn, thúc đẩy công bằng xã hội và tăng trưởng kinh tế bình quân hàng năm ở mức
6,8%. Để đạt được những mục tiêu này, chính quyền Aquino đề xuất hai chính sách
trọng tâm: (1) thúc đẩy tự do hoá kinh tế và (2) tạo cơ hội việc làm. Trong đó, chính
sách thúc đẩy tự do hoá gồm giảm thuế quan và loại bỏ các định kiến về vấn đề lao
động trong các luật. Chiến lược tạo việc làm được chính phủ Aquino tập trung vào
khu vực nông thôn qua việc đẩy nhanh cải cách ruộng đất trong lĩnh vực nông
nghiệp, mở rộng sản xuất nông nghiệp dựa vào lợi thế cạnh tranh. Chính phủ cho
rằng việc tập trung phát triển trong lĩnh vực nông nghiệp tăng cầu của khu vực này
và từ đó thúc đẩy sự phát triển của các ngành công nghiệp và tăng cơ hội việc làm
trong ngành công nghiệp [127].
35
Chính phủ sử dụng các công cụ như ngân sách, hệ thống thuế, hệ thống tiền tệ, tín
dụng, lãi suất, tỷ giá hối đoái để thực hiện Kế hoạch. Trong đó, phần lớn ngân sách được
dành ưu tiên cho lĩnh vực giáo dục, nguồn nhân lực, y tế, dinh dưỡng, kế hoạch hoá gia
đình, nhà ở, dịch vụ xã hội và các tổ chức cộng đồng. Trong quá trình triển khai, chính
phủ đóng vai trò khuyến khích và hỗ trợ các doanh nghiệp tư nhân. Khu vực tư nhân
được xác định đóng góp chủ lực vào quá trình phát triển kinh tế [127].
- Giai đoạn 1992-1998: Đẩy mạnh cải cách tự do
Trong giai đoạn này, chính quyền Tổng thống Fidel Ramos đưa ra Kế hoạch
Phát triển Trung hạn (1993-1998) với mục tiêu ưu tiên là phát triển con người. Các
mục tiêu cụ thể của Kế hoạch: (a) giảm chỉ số nghèo đói từ 39,2% năm 1991 xuống
còn khoảng 30% năm 1998; (b) tăng bình quân hàng năm khoảng 1,1 triệu việc làm
trong giai đoạn 1994-1998; (c) tăng trưởng GNP bình quân 5,7-7,4% và tăng trưởng
GDP bình quân từ 3,4-4,4% năm 1994 lên 8,1-9,8% năm 1998; (d) tỷ lệ lạm phát
giảm từ 9-10% năm 1994 xuống còn 4% năm 1998; (e) tốc độ tăng trưởng dân số
giảm từ 2,36% năm 1990 xuống dưới 2% năm 1998 [128].
Chính phủ đề ra chiến lược nhằm tiếp tục các chính sách tự do hoá, bãi bỏ các
quy định. Công cụ chính để đạt được mục tiêu là nguồn vốn đầu tư chủ yếu từ khu
vực tư nhân, chỉ khoảng 6% là từ khu vực công. Các công cụ huy động vốn khác là
thuế, chi tiêu, vay trong nước và nước ngoài, cung tiền, ngoại thương và tỷ giá hối
đoái. Để triển khai, chính phủ cũng đưa ra các chương trình làm việc cụ thể trong
một số ngành như khoa học và công nghệ, phát triển và sản xuất các sản phẩm và
dịch vụ, các hoạt động R&D và mua sắm công nghệ,…[128]
2.2.2.2 Những hạn chế, bất cập trong chính sách kinh tế của Philippines trước
KHTCCA
Như trên đã đề cập, sau khi kết thúc giai đoạn độc tài của chính quyền Marcos,
chính quyền từ thời Tổng thống Corazon Aquino và Ramos chủ trương tiến hành
hàng loạt cải cách chính sách kinh tế theo hướng tự do, bãi bỏ các quy định và đẩy
mạnh quá trình tư nhân hóa. Những chính sách này giúp cho nền kinh tế Philippines
dần phục hồi và đóng góp vào tăng trưởng và giảm nghèo.5 Tuy nhiên, bên cạnh đó,
các chính sách kinh tế giai đoạn này cũng còn tồn tại hạn chế và bất cập sau:
5 Tăng trưởng GNP bình quân hàng năm đạt 4,9% trong giai đoạn 1993-1996 (tăng cao nhất ở mức 7,2% vào
năm 1996). Chỉ số nghèo đói đã giảm từ 39,9% năm 1991 xuống còn 32,1% năm 1997. Xem thêm: [129].
36
Thứ nhất, các chính sách kinh tế vĩ mô vẫn chưa thể tạo dựng ổn định vĩ mô cho
tăng trưởng bền vững. Trong đó, các chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa vẫn
còn nhiều hạn chế và yếu kém dẫn tới việc Philippines thường xuyên rơi vào khủng
hoảng thâm hụt tài khóa, đồng Peso biến động mạnh, từ đó tác động tới tăng trưởng
kinh tế. Trong chính sách tiền tệ, cho tới cuối những năm 1980, NHTW (lúc đó là
Central Bank of Philippines) vẫn phải đảm nhiệm cả vấn đề thâm hụt tài khóa của
chính phủ nên thường xuyên rơi vào tình trạng thua lỗ lớn.6 Điều này buộc chính
quyền Ramos ban hành Luật NHTW năm 1993 với việc đổi tên thành Bangko
Sentral ng Pilipinas (BSP) và chức năng của BSP đã được điều chỉnh tập trung vào
mục tiêu then chốt là ổn định giá cả. Tuy nhiên, với việc cho phép tự do hóa dòng
vốn và giao dịch ngoại hối từ năm 1992, BSP gặp rất nhiều khó khăn trong kiểm
soát đồng thời hai mục tiêu cung tiền và tỷ giá hối đoái. Đến năm 1995, BSP điều
chỉnh chính sách tiền tệ theo khung khổ tỷ giá sang mục tiêu tổng cung tiền gắn với
mục tiêu lạm phát ở một mức độ nhất định. Mặc dù vậy, việc đồng Peso bị phá giá
khi KHTCCA xảy ra đã cho thấy những hạn chế của chính sách tiền tệ và đặt ra yêu
cầu cần điều chỉnh sang khung khổ chính sách tiền tệ mới sau khủng hoảng. Trong
chính sách tài khóa, mặc dù có sự điều chỉnh đáng kể từ giai đoạn Corazon Aquino
với việc đưa ra chương trình cải cách thuế toàn diện, đặc biệt là hệ thống VAT,
song hiệu quả thu thuế vẫn rất hạn chế dẫn tới vấn đề tài khóa thiếu ổn định và
thường xuyên rơi vào thâm hụt, đặc biệt cuối giai đoạn Tổng thống Ramos.7 Vấn đề
đặt ra đối với chính phủ Philippines sau KHTCCA là điều chỉnh các chính sách tiền
tệ và tài khóa sao cho hợp lý và hiệu quả để đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, từ đó
6 Trong giai đoạn 1983-1993, BSP luôn trong tình trạng thâm hụt với việc thiệt hại hàng năm luôn ở mức trên
10 tỷ Peso, mức thiệt hại luôn cao hơn 15 lần so với thu nhập ròng của NHTW. Bên cạnh đó, BSP đã mất
khoảng 100 tỷ Peso trong việc đảm bảo tỷ giá cho các khoản vay khu vực tư nhân, trong đó phần lớn là các
công ty thân hữu với chính quyền Marcos. Xem thêm: [107, tr.102-103]. 7Trước KHTCCA, chính quyền Ramos đã khởi công 3 dự án cơ sở hạ tầng chính ở Metro Manila bao gồm:
hệ thống đường sắt hạng nhẹ, sửa chữa và mở rộng tuyến đường cao tốc Northern Luzon, đường cao tốc trên
cao. Bên cạnh đó, chính quyền Ramos cũng dành một lượng đáng kể ngân sách cho các chương trình xã hội
gồm có: (i) “Chương trình Lưới an sinh” nhằm hỗ trợ tín dụng và kỹ thuật phát triển sinh kế và cho người
nghèo; (ii) Chương trình Trợ cấp Lúa gạo nhằm cung cấp gạo với mức chi phí hợp lý cho người nghèo. ; (iii)
triển khai mạnh mẽ các chương trình an sinh xã hội như Hệ thống Bảo hiểm (GSIS) và Hệ thống an sinh xã
hội (SSS) cung cấp hỗ trợ cho các công nhân bị mất việc làm và thiết lập Ủy ban Quốc gia chống nghèo đói
nhằm giám sát các chương trình xóa đói giảm nghèo của chính phủ. Kết quả là, thâm hụt ngân sách tăng
nhanh chóng từ 7,8 tỷ Peso trong 8 tháng đầu năm 1997 lên 22,7 tỷ Peso cùng kỳ năm 1998. Nguồn: [129].
37
hỗ trợ tăng trưởng trong dài hạn, tránh lặp lại tình trạng tăng trưởng theo chu kỳ ở
những giai đoạn trước.
- Chính sách tài chính – ngân hàng chưa tạo ra những thay đổi căn bản trong
cấu trúc hệ thống tài chính. Trước KHTCCA, HTNH chiếm vị trí thống trị trong hệ
thống tài chính của Philippines. Xét về quy mô tài sản, tổng tài sản của HTNH
chiếm tới hơn 78% năm 1995 và đóng vai trò chủ yếu trong việc cung cấp tín dụng
cho nền kinh tế [62]. Cơ cấu tài chính vẫn không thay đổi: các tập đoàn lớn mà
đứng đằng sau là các gia đình có thế lực sở hữu và kiểm soát các NHTM nhằm phục
vụ cho lợi ích của các tập đoàn này. Hệ quả là, các chính sách tự do hoá tài chính
tăng cường sức mạnh độc quyền của các tập đoàn này thông qua việc kiểm soát khả
năng tiếp cận tới nguồn vốn ngân hàng. Các rủi ro hệ thống liên quan tới lĩnh vực
ngân hàng là một trong những vấn đề lớn nhất của hệ thống tài chính Philippines
trước KHTCCA [129].
Trong khi đó, chính sách phát triển các thể chế tài chính phi ngân hàng (NBFI)
và thị trường vốn còn chưa được chú trọng.8 Tỷ trọng tài sản của khu vực NBFI
không những được cải thiện mà còn sụt giảm trước khủng hoảng (chỉ chiếm trên
21% tổng tài sản của hệ thống tài chính). Mặc dù thị trường vốn của Philippines
hình thành từ rất sớm song hoạt động của thị trường vốn thiếu hiệu quả và đóng góp
hạn chế vào hệ thống tài chính.9 Thị trường chứng khoán của Philippines (PSE)
cũng là một trong những thị trường thành lập sớm nhất ở châu Á.10 Quy mô của
PSE vẫn khá nhỏ với chỉ có 6 công ty niêm yết trên sàn PSE cho tới năm 1997.
8 Ngoài Ngân hàng trung ương (NHTW), khu vực ngân hàng của Philippines bao gồm 5 loại hình: (1) các
ngân hàng đa năng (NHĐN); (2) các NHTM (NHTM); (3) các ngân hàng tiết kiệm (NHTK); (4) các ngân
hàng nông thôn (NHNT); (5) các ngân hàng đặc biệt của chính phủ (NHĐBCP), gồm có Ngân hàng Quốc gia
Philippines - PNB, Ngân hàng Phát triển Philippines-DBP và Ngân hàng Đầu tư Hồi giáo Al-Amanah. Trong
khi đó, cơ cấu khu vực NBFI bao gồm: quỹ trợ cấp hưu trí, các công ty tài chính tư nhân, các công ty bảo
hiểm, các nhà đầu tư và công ty tài chính, các nhà môi giới và kinh doanh chứng khoán, các tổ chức tiết kiệm
phi ngân hàng. Nguồn: [62]. 9 Năm 1966, Philippines là nước đầu tiên ở châu Á phát hành Tín phiếu kho bạc và thành lập Hiệp hội các
nhà kinh doanh thị trường tiền tệ chính thức. Giai đoạn trước KHTCCA 1997-98, thị trường trái phiếu, đặc
biệt là trái phiếu chính phủ đóng vai trò quan trọng nhất trong thị trường vốn. Mặc dù vậy, về cơ bản, hoạt
động của thị trường này vẫn phát triển yếu kém bởi sự hoạt động thiếu hiệu quả của thị trường đấu giá sơ cấp
trong khi thị trường thứ cấp chưa phát triển. Xem thêm: [62]. 10 Năm 1927, thị trường Chứng khoán Manila (MSE) ra đời; tiếp theo đó Thị trường Chứng khoán Makati
(1963). Sau đó, hai sàn chứng khoán này sát nhập thành Thị trường Chứng khoán Philippines (PSE) vào năm
1992. Xem thêm: [53].
38
Mặc dù ít chịu tác động từ cuộc KHTCCA hơn so với các quốc gia trong khu
vực như Thái Lan và Indonesia, song chính phủ Philippines cũng thấy rõ vấn đề cấp
bách trong việc điều chỉnh chính sách tài chính – ngân hàng, đặc biệt trong việc cải
thiện khung khổ pháp lý và giám sát hệ thống cũng như nâng cao tính hiệu quả của
các trung gian tài chính và tính ổn định để ứng phó với sự biến động của các dòng
vốn đầu cơ ngắn hạn. Vấn đề quản trị doanh nghiệp cũng cần được đẩy mạnh. Ngoài
ra, việc hợp tác giám sát tài chính và tiền tệ trong khu vực cũng là vấn đề đặt ra nhằm
nâng cao khả năng đối phó với các cú sốc kinh tế ở trong nước và bên ngoài.
- Chính sách thương mại vẫn mang nặng tính bảo hộ làm suy giảm năng lực
cạnh tranh hàng hóa trên thị trường quốc tế và các lĩnh vực khác của nền kinh tế
Từ đầu những năm 1980, cũng như các quốc gia trong khu vực, chính phủ
Philippines đã tiến hành chính sách tự do hóa thương mại với việc rỡ bỏ dần các
hàng rào thuế quan và phi thuế quan vào các mặt hàng. Đối với các hàng rào phi
thuế quan, việc dỡ bỏ được bắt đầu theo chương trình tự do hoá nhập khẩu giai đoạn
1986-1989 thông qua loại bỏ dần các hạn chế về nhập khẩu, đặc biệt là các thủ tục
quy định cấp phép nhập khẩu. Đến năm 1996, hầu hết các hàng rào phi thuế quan
được dỡ bỏ, ngoại trừ mặt hàng gạo. Các hạn chế cấm nhập khẩu và giấy phép nhập
khẩu chỉ được duy trì vì các lý do an ninh và sức khoẻ [181]. Trong khi đó, chính
phủ Philippines tiến hành loại dần hàng rào thuế quan thông qua các Chương trình
cải cách thuế quan (TRP). Khi KHTCCA xảy ra, Philippines đang thực hiện
Chương trình Cải cách thuế quan III (TRP III).11 Mục tiêu của chính phủ nhằm
hướng tới mức thuế quan thống nhất là 5% vào năm 2005. Tính đến lúc đó, mức
thuế quan danh nghĩa trung bình của Philippines giảm xuống từ 42% năm 1980
xuống còn 15,87% năm 1995 [147]. Một số ngành như: viễn thông, vận tải và chế
biến dầu đã bớt được bảo hộ so với giai đoạn trước. Tuy nhiên, đó chỉ là mức bảo
11 Chương trình cải cách thuế giai đoạn I (TRP I): được khởi đầu từ năm 1982 nhằm giảm căn bản thuế quan
danh nghĩa trung bình và mức độ bảo hộ cao. TRP cũng đã rỡ bỏ các hạn chế nhập khẩu cho 1332 dòng sản
phẩm vào giai đoạn 1986 -1989. Chương trình cải cách thuế giai đoạn II (TRP II): bắt đầu từ năm 1991. TRP
2 đã đưa ra một sắc luật thuế mới với việc thu hẹp phạm vi những dòng thuế chính xuống trong vòng từ 3-
30% và cho phép hạn ngạch định lượng thuế quan cho 153 sản phẩm nông nghiệp và cơ cấu lại thuế cho 48
loại hàng hóa. Với việc Philippines gia nhập vào Tổ chức thương mại thế giới WTO năm 1994, chính phủ đã
cam kết dỡ bỏ các rào cản nhập khẩu đối với các sản phẩm nông nghiệp nhạy cảm ngoại trừ gạo và thay vào
đó là đưa ra mức thuế quan cao. Số sản phẩm nông nghiệp được điều chỉnh đã giảm xuống còn 3% năm 1996
và hầu hết các hạn chế định lượng được rỡ bỏ năm 1998, ngoại trừ mặt hàng gạo.
39
hộ hiệu quả trung bình tính trên tất cả các ngành. Một số ngành như nông nghiệp có
mức độ bảo hộ cao hơn nhiều so với các ngành khác, đặc biệt lĩnh vực chế biến thực
phẩm trong ngành nông nghiệp có mức bảo hộ rất cao.12 Hệ quả là, năng suất lao
động và năng lực cạnh tranh của ngành nông nghiệp giảm xuống. Bên cạnh đó,
chính sách bảo hộ cao cũng làm suy giảm dòng vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng công
cộng và dịch vụ hỗ trợ cho ngành. Hơn thế nữa, hàng rào bảo hộ mậu dịch này còn
hạn chế việc tiếp cận nguồn hàng nhập khẩu do bị đánh thuế cao cũng như làm tăng
giá của hàng hóa trong nước, đẩy chi phí của các hàng xuất khẩu lên dẫn tới làm
giảm khả năng cạnh tranh của chúng trên thị trường thế giới và tác động tiêu cực tới
hoạt động xuất khẩu [129]. Ngoài ra, mức độ bảo hộ cao còn tác động gián tiếp tới
lĩnh vực du lịch vì giá cả tiêu dùng ở Philippines cao, không hấp dẫn khách du lịch.
Sự bất hợp lý trong chính sách tỷ giá và tín dụng cũng là một trong những nguyên
nhân tác động tiêu cực tới hoạt động kinh doanh, thương mại quốc tế. Trước
KHTCCA, việc định giá quá cao đồng Peso làm ảnh hưởng tới lĩnh vực xuất khẩu,
ngoại trừ hai ngành phụ thuộc lớn vào việc nhập khẩu đầu vào như thiết bị máy móc
vận tải và ngành điện tử [181]. Trong khi đó, sự tham gia của khu vực tư nhân vào
hoạt động kinh tế đối ngoại là rất hạn chế và luôn bị phân biệt đối xử so với các công
ty quốc doanh, đặc biệt trong giai đoạn chính quyền Marcos nắm quyền. Hầu như tất
cả các dự án đầu tư, các ưu đãi và hỗ trợ tập trung vào các tập đoàn, doanh nghiệp
quốc doanh trong khi hầu hết các dự án này không hiệu quả hoặc bị tham nhũng. Lợi
nhuận thu được trong các dự án có lãi rơi vào tay của một nhóm nhỏ có thế lực thao
túng nền kinh tế và chính trị Philippines [55]. Các chính sách tín dụng hầu như không
đến được với khu vực doanh nghiệp, đặc biệt doanh nghiệp định hướng xuất khẩu và
vì thế dẫn tới những yếu kém trong hoạt động kinh tế đối ngoại [181].
- Các chính sách nhằm thu hút đầu tư nước ngoài có nhiều hạn chế và thiếu hiệu
quả. Mặc dù Philippines là một trong những nước đưa ra luật đầu tư nước ngoài
sớm nhất ở trong khu vực Đông Nam Á, song trước KHTCCA, tình hình thu hút
dòng vốn nước ngoài rất hạn chế khi so sánh với các quốc gia trong khu vực [62].
Trong giai đoạn cầm quyền của Tổng thống Aquino và sau đó là Ramos, hàng loạt
12Năm 1995, mức độ bảo hộ của ngành nông nghiệp là 36% trong khi ngành chế tạo là 25%. Nguồn: [181]
40
chính sách nhằm đẩy mạnh đầu tư được đưa ra.13 Tuy nhiên, những chính sách này
vẫn còn thiếu rõ ràng và phức tạp về mặt pháp lý. Bên cạnh đó, chính sách thu hút
FDI cũng có sự bất cân đối lớn. Trong khi ngành chế tạo được đầu tư và phát triển
rất sâu để có thể đa dạng hóa sản phẩm thì các lĩnh vực khác như sản xuất nông
nghiệp, thực phẩm chế biến,…lại không thu hút được sự quan tâm của các nhà đầu
tư. Hơn nữa, với khả năng quản lý yếu kém cùng với môi trường chính trị bất ổn
làm giảm hiệu quả của các khoản vay nợ và vì thế nợ nước ngoài ngày càng chồng
chất. Cũng chính vì những nguyên nhân này kết hợp với cơ sở hạ tầng yếu kém làm
hạn chế việc thu hút dòng vốn nước ngoài vào Philippines [39].
Bảng 2.1: Tỷ trọng FDI vào ASEAN, 1992-1997 (Đơn vị: %)
Quốc gia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Trung
bình
Singapore 19 31 47 40 39 41 36,2
Malaysia 45 33 24 20 19 15 26,0
Thái Lan 18 12 7 9 9 15 22,7
Indonesia 15 13 11 21 25 22 17,8
Philippines 1 8 8 7 6 5 5,8
Tổng 100 100 100 100 100 100
Nguồn:[39]
- Chính sách phát triển ngành kinh tế bất hợp lý và thiếu ổn định dẫn tới sự
phát triển nhanh trong của ngành dịch vụ và tụt hậu trong lĩnh vực công nghiệp
và nông nghiệp
13 Ngay sau khi nhậm chức, Tổng thống Corazon Aquino đưa ra các chính sách khuyến khích đầu tư mới. Ví
dụ như, Sắc lệnh số 63 có hiệu lực từ ngày 7/11/1986 quy định những nhà đầu tư từ 500 triệu USD trở lên có
thể được hưởng sự ưu đãi hơn về nơi cư trú, chuyển ngoại hối lợi nhuận về nước…Sau đó, chính phủ lại tăng
thêm các ưu đãi đối với các khoản đầu tư mới mà được Cục Đầu tư Philippines (BOI) phê chuẩn trong vòng
5 năm, như là: có thể rút vốn bất kỳ lúc nào, miễn thuế nhập khẩu tư liệu sản xuất,…Đến năm 1992, Tổng
thống Ramos ban hành và sửa đổi Luật FDI nhằm tạo ra một môi trường kinh doanh thu hút các nhà đầu tư
nước ngoài, bao gồm thực hiện một loạt các biện pháp theo đuổi Luật Đầu tư nước ngoài mà Aquino ban
hành như: tự do hóa đầu tư nước ngoài; dỡ bỏ các hạn chế đối với các nhà đầu tư nước ngoài; Luật khuyến
khích đầu tư RA 5186; Luật khuyến khích xuất khẩu RA 6135; Luật điều chỉnh Hoạt động kinh doanh nước
ngoài RA 5455;… Năm 1992, chính phủ thông qua Luật Tự do Ngoại hối nhằm cho phép tự do hóa giao dịch
tiền tệ và mở rộng thời hạn cho thuê đất đai từ 50 năm lên 70 năm đối với các nhà đầu tư nước ngoài. Tiếp
theo đó, Luật Tự do hóa gia nhập thị trường của các ngân hàng nước ngoài được ban hành năm 1994. Nguồn:
[181].
41
So với các quốc gia ASEAN-5, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế ở Philippines diễn
ra khá nhanh với sự tăng trưởng mạnh mẽ của ngành dịch vụ ở thời điểm trước
KHTCCA. Cụ thể, tỷ trọng ngành dịch vụ tăng từ 41,6% năm 1987 lên 46,3% năm
1995. Tốc độ tăng trưởng của ngành dịch vụ ở Philippines cao hơn nhiều so với các
nước ASEAN-5 khác trong cùng giai đoạn (thậm chí ngành dịch vụ của Thái Lan
còn bị sụt giảm). Điều này có được là do những cải cách trong lĩnh vực dịch vụ theo
hướng tự do hoá từ giai đoạn chính quyền bà Aquino.14
Bảng 2.2: Cơ cấu kinh tế của một số nước ASEAN trước KH (Đơn vị: %)
Indonesia Malaysia Thái Lan Philippines
Nông nghiệp
1987 23,3 20,0 15,7 24,0
1990 19,4 15,2 12,5 21,9
1995 17,1 12,9 11,2 21,6
Công nghiệp
1987 36,3 38,5 33,3 34,4
1990 39,1 42,2 37,2 34,5
1995 41,8 41,1 39,2 32,1
Dịch vụ
1987 40,4 41,5 51,0 41,6
1990 41,5 42,6 50,3 43,6
1995 41,1 45,6 49,6 46,3
Nguồn: Tổng cục Thống kê (2001)
Mặc dù vậy, có thể thấy một nghịch lý rằng trong khi tỷ trọng lĩnh vực công
nghiệp trên GDP của hầu hết các quốc gia trong khu vực đều tăng do tiến hành công
nghiệp hoá và chuyển đổi kinh tế lĩnh vực công nghiệp của Philippines lại sụt giảm.
14 Cải cách đầu tiên bắt đầu với việc mở cửa lĩnh vực sản xuất điện năng vào năm 1987 với việc loại bỏ sự
độc quyền của Tập đoàn Điện lực Quốc gia, kêu gọi khu vực tư nhân đầu tư và tham gia vào hoạt động sản
xuất điện năng. Tiếp theo đó, chính quyền Ramos tiến hành cải cách tự do hóa trong lĩnh vực viễn thông và
thông tin liên lạc từ đầu những năm 1990. Sau đó, ngành vận tải hàng không cũng được bãi bỏ các qui định,
chấm dứt sự độc quyền của hãng Hàng không Quốc gia Philippines vào giữa những năm 1990. Cụ thể, các
rào cản về tuyến bay và tần suất bay nội địa và sự kiểm soát của chính phủ vào giá vé và phí đã được bãi bỏ.
Tiếp đó, ngành nước cũng được tư nhân hoá qua hình thức đấu thầu vào cuối những năm 1990. Xem thêm:
[45]
42
Tỷ trọng của ngành công nghiệp giảm từ 34,4% năm 1987 xuống còn 32,1% năm
1995, thấp hơn rất nhiều so với các nước trong khu vực [62]. Ở giai đoạn này, năng
lực cạnh tranh của ngành sụt giảm do tập trung chủ yếu vào sản phẩm bán dẫn và
giá trị gia tăng thấp do chỉ tham gia được vào công đoạn lắp ráp cuối cùng và kiểm
định – các công đoạn dễ bị tác động bởi sự cạnh tranh ở việc gia nhập ngành và
thay đổi công nghệ. Ngoài ra, chính sách phát triển ngành công nghiệp của
Philippines có nhiều bất cập vì thiếu sự nhất quán trong mục tiêu của chương trình
và sự phối hợp thực hiện giữa các các cơ quan quản lý.
Giai đoạn trước năm 1986, lĩnh vực nông nghiệp gần như bị bỏ rơi. Đến thời
Tổng thống Aquino và Ramos, các chính sách phát triển nông nghiệp được dần
được chú trọng hơn với việc đưa ra Chương trình Cải cách ruộng đất (CARP). Tuy
nhiên, trên thực tế, Chương trình CARP đã gặp rất nhiều khó khăn và cản trở trong
quá trình thực hiện, đặc biệt là do sự phản đối của giới địa chủ - những người họ
hàng của bà Aquino [7, tr.104]. Trong khi đó, lĩnh vực nông nghiệp chịu tác động
của trận hạn hán lịch sử do bị tác động bởi hiện tượng El Nino năm 1998 và
KHTCCA.
Bên cạnh những bất cập về chính sách, quá trình thực thi chính sách cũng có
những hạn chế. Về mặt khách quan, môi trường thực thi chính sách có nhiều rào
cản, khó khăn. Chính quyền Tổng thống Aquino và Ramos điều hành chính sách
trong bối cảnh phải vật lộn với khủng hoảng kinh tế nghiêm trọng để lại dưới thời
độc tài Marcos, cùng với đó là bất ổn chính trị do nhiều có nhiều cuộc đảo chính và
sự chống đối chính sách của các nhóm lợi ích cũng như bị tác động nặng nề bởi
thiên tai. Về mặt chủ quan, việc thiếu hụt nguồn lực, yếu kém trong quản lý ngân
sách, đặc biệt là sự yếu kém về năng lực của các cơ quan quản lý nhà nước ở cả cấp
TW và địa phương dẫn tới những hạn chế trong kết quả cải cách chính sách ở giai
đoạn này. Philippines xếp hạng thứ 46/49 về hiệu quả của chính phủ trong giải
quyết vấn đề liên quan tới tham nhũng. Trong khi đó, Chỉ số Cảm nhận tham nhũng
năm 1997 cũng xếp hạng Philippines là quốc gia có mức độ tham nhũng lớn thứ hai
ở Đông Nam Á, chỉ đứng sau Indonesia [129]. Nhiều vụ nhận hối lộ ở các cấp bị
phát hiện, song chỉ số ít được giải quyết ở tòa án. Ngoài ra, việc thiếu cơ chế đồng
thuận giữa các cơ quan hành pháp và tư pháp trong việc giải quyết các vấn đề chính
43
sách quan trọng như tư nhân hóa, việc làm, cải cách thuế và tài chính, tự do hóa
thương mại và đầu tư,... cũng là rào cản trong việc triển khai chính sách [130].
2.2.2.3 Bối cảnh và xu thế bên ngoài tác động tới chính sách kinh tế từ sau
KHTCCA đến nay
Thứ nhất, xu thế toàn cầu hóa, khu vực hóa: Đây là xu thế khách quan do sự
phát triển cao của lực lượng sản xuất xã hội, đòi hỏi các nền kinh tế đang phát triển
phải điều chỉnh mô hình kinh tế theo hướng thị trường, mở cửa và hội nhập quốc tế
nhằm tận dụng lợi thế tối đa trong việc thu hút các nguồn lực bên ngoài, tiếp cận và
nâng cao trình độ khoa học - công nghệ, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, mở rộng kinh
tế đối ngoại,… Tuy nhiên, quá trình toàn cầu hóa, khu vực hóa cũng tạo ra những
thách thức to lớn đối với cải cách chính sách ở các quốc gia đang phát triển như
Philippines. Việc thực hiện tự do hoá nền kinh tế quá nhanh và thiếu chủ động dẫn
đến hậu quả to lớn. Xu thế toàn cầu hóa, khu vực hóa làm cho tính phụ thuộc của
nền kinh tế vào bên ngoài ngày càng lớn. Do vậy, tăng trưởng kinh tế chứa đựng rủi
ro và bất ổn khó lường do phụ thuộc vào xuất khẩu, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài,
các dòng vốn đầu cơ ngắn hạn,… Kinh nghiệm của một số nước Đông Nam Á là
minh chứng rõ ràng khi các nước này thực hiện các chính sách tự do hóa tài khoản
vốn quá nhanh mà thiếu các cải cách và khung khổ giám sát đi kèm dẫn tới hậu quả
rơi vào khủng hoảng nhanh chóng. Do vậy, các quốc gia đang phát triển như
Philippines phải có chính sách thực hiện mở cửa nền kinh tế, hội nhập kinh tế quốc
tế một cách chủ động và từng bước vững chắc. Đặc biệt, các chính sách phát triển
kinh tế cần phải chú trọng đúng mức tới thị trường trong nước, coi đây là cơ sở tiên
quyết để giải quyết mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và thực hiện công bằng xã
hội và phát triển bền vững, trong khi đó thực hiện đồng thời các chính sách nhằm
tận dụng nguồn lực bên ngoài. Trong giai đoạn từ sau KHTCCA đến nay, hầu hết
các chính quyền Tổng thống từ Estrada cho tới Aquino III đều chủ trương mở cửa
và hội nhập kinh tế qua việc tham gia vào thể chế song phương, đa phương và khu
vực. Nhiều chính sách nhằm thúc đẩy xuất khẩu và thu hút đầu tư nước ngoài được
đưa ra. Tuy nhiên, có thể nói các chính sách hướng tới việc cân bằng thị trường
trong nước với bên ngoài vẫn còn hạn chế và chỉ được đẩy mạnh ở giai đoạn cầm
quyền của Aquino III.
44
Thứ hai, cách mạng khoa học – công nghệ và sự phát triển của nền kinh tế tri
thức: Cùng với xu thế toàn cầu hóa, sự phát triển bùng nổ của khoa học công nghệ
và cũng như xu hướng sự chuyển đổi sang nền kinh tế tri thức có ảnh hưởng quan
trọng trong hoạch định chiến lược phát triển kinh tế của hầu hết các quốc gia. Đối
với các quốc gia đang phát triển như Philippines, điều này vừa tạo ra cơ hội lẫn
thách thức. Một mặt, nhờ các thành tựu khoa học công nghệ, các quốc gia kém phát
triển có thể đón bắt và tận dụng cơ hội để chuyển đổi cơ cấu kinh tế và bắt kịp với
các quốc gia phát triển. Mặt khác, xu hướng này cũng có thể làm gia tăng khoảng
cách phát triển giữa nhóm các nước phát triển có lợi thế vốn và công nghệ cao với
các nước đang phát triển như Philippines. Điều này buộc các nước kém phát triển
hơn phải tìm kiếm một phương thức phù hợp để chuyển dịch cơ cấu kinh tế và có
thể rút ngắn con đường phát triển. Trong giai đoạn qua, chính phủ Philippines tiến
hành những cải cách chính sách mạnh mẽ, đặc biệt trong lĩnh vực dịch vụ nhằm tận
dụng lợi thế so sánh về nguồn nhân lực dồi dào, sử dụng thành thạo tiếng Anh với
chi phí rẻ. Chính vì vậy, lĩnh vực dịch vụ cụ thể trong các ngành dịch vụ tài chính,
BPO, chăm sóc khách hàng của Philippines đạt thành tựu hết sức ấn tượng, luôn
đóng góp lớn hơn so với ngành công nghiệp và nông nghiệp trong tăng trưởng kinh
tế trong nhiều năm qua.
Gần đây, “Cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4” hay còn được gọi là “Cách
mạng công nghiệp 4.0” được đề cập nhiều tới trong nhiều diễn đàn kinh tế toàn cầu
với việc nhấn mạnh xu hướng mới về tác động của sự phát triển của khoa học công
nghệ đối với các nền kinh tế. Theo đó, sự phát triển mạnh hơn về công nghệ thông
tin, điện tử, Internet vạn vật (IoT), trí tuệ nhân tạo (AI), thực tế ảo (VR), tương tác
thực tại ảo (AR), điện toán đám mây, phân tích dữ liệu lớn (SMA), cơ khí chế tạo,
tự động hóa, công nghệ sinh học,…sẽ có những tác động lớn tới việc hoạch định
chính sách phát triển kinh tế của Philippines và các quốc gia.
Thứ ba, tình hình kinh tế - chính trị thế giới diễn biến phức tạp và nhiều bất ổn.
Từ sau KHTCCA, nền kinh tế thế giới đã trải qua hàng loạt các bất ổn, ảnh hưởng
tới Philippines và nhiều quốc gia trong khu vực như KHTCTC, khủng hoảng nợ
công châu Âu,… Bên cạnh đó, diễn biến bất ổn về giá dầu, các yếu tố chính trị như
khủng bố, tranh chấp lãnh thổ, hay tác động của biến đổi khí hậu,…cũng tác động
45
tiêu cực tới các nền kinh tế. Gần đây, xu hướng bảo hộ thương mại và chủ nghĩa
dân tộc gia tăng ở nhiều quốc gia và khu vực có thể gây ra những rào cản đối với nỗ
lực thúc đẩy tự do thương mại và ảnh hưởng tiêu cực đối với nền kinh tế thế giới…
Để ứng phó với những tác động tiêu cực này, nhiều quốc gia trong đó có
Philippines đưa ra các chính sách tiền tệ linh hoạt thông qua cung tiền, lãi suất và tỷ
giá để điều tiết dòng vốn, tăng cường giám sát các thị trường tài chính, tiền tệ, đẩy
mạnh tái cơ cấu HTNH…cùng với chính sách tài khóa. Tuy nhiên, hiệu quả của các
chính sách này đòi hỏi thời gian cũng như gây ra tình trạng thâm hụt ngân sách
nhiêm trọng.
Ngoài ra, các nước còn sử dụng một số chính sách khác như chính sách điều
hành giá, tăng hoặc giảm trợ cấp, chính sách về thương mại; đầu tư… Đặc biệt, biện
pháp tái cơ cấu, chuyển đổi mô hình tăng trưởng hướng vào củng cố và thúc đẩy
phát triển thị trường trong nước được nhiều nước và Philippines sử dụng nhằm cân
bằng và giảm thiểu rủi ro trước các biến động của kinh tế thế giới.
46
Chương 3
CHỦ TRƯƠNG, NỘI DUNG VÀ KẾT QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
KINH TẾ CỦA PHILIPPINES TỪ SAU KHỦNG HOẢNG TÀI CHÍNH CHÂU Á
3.1 Chủ trương, nội dung và kết quả thực hiện chính sách kinh tế dưới thời
Tổng thống Joseph Estrada (1998-2001)
Joseph Ejercito Estrada sinh ngày 19 tháng 4 năm 1937 tại Manila, là Tổng
thống thứ 13 của Philippines, nhiệm kỳ 1998-2004. Mặc dù vậy, trên thực tế giai
đoạn cầm quyền của Estrada chỉ kéo dài chưa được một nửa nhiệm kỳ khi ông bị
cáo buộc liên quan tới tham nhũng và buộc phải từ chức vào ngày 20/01/2001.
Trong giai đoạn cầm quyền ngắn ngủi của mình, Estrada đã đưa ra một số chính
sách nhằm ổn định nền kinh tế sau KHTCCA cùng với một số chính sách dân túy
hướng tới dân nghèo. Song do năng lực điều hành yếu kém cũng như việc sử dụng
quyền lực Tổng thống để trục lợi cá nhân của Estrada dẫn tới những hệ quả tiêu cực
cho nền kinh tế và chính quyền các tổng thống sau đó.
3.1.1 Chủ trương và mục tiêu phát triển kinh tế
Chính quyền Tổng thống Estrada đưa ra Kế hoạch Phát triển Trung hạn
Philippines 1999-2004 (MTPDP 1999-2004) với mục tiêu tổng thể là giảm đói
nghèo [129]. So sánh với chính quyền Ramos tầm nhìn phát triển dưới thời Estrada
có sự chú trọng tới khía cạnh phát triển công bằng, cụ thể trong việc giảm nghèo đói và
cải thiện phân phối thu nhập. Để thực hiện mục tiêu này, chính quyền Estrada chủ
trương tập trung vào 6 nội dung ưu tiên bao gồm: (1) Phát triển nông thôn, (2) Cung
cấp các dịch vụ xã hội cơ bản, (3) Nâng cao năng lực cạnh tranh, (4) Phát triển cơ sở hạ
tầng bền vững, (5) Đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, (6) Cải cách quản trị.
Thúc đẩy phát triển nông thôn: chính quyền Estrada đề xuất Chương trình Hiện
đại hóa toàn diện lĩnh vực nông nghiệp (AFMA), đặc biệt nhấn mạnh tới các chính
sách thu hút vốn và công nghệ trong và ngoài nước vào lĩnh vực nông nghiệp thay
vì chỉ tiến hành tái phân bổ ruộng đất thông qua các cải cách ruộng đất như ở giai
đoạn trước. Mục tiêu của chính phủ nhằm tăng năng lực cạnh tranh quốc tế của lĩnh
vực nông nghiệp, từ đó tăng thu nhập cho người nông dân và đảm bảo an ninh
lương thực.
47
Cung cấp các dịch vụ xã hội cơ bản: chủ trương ưu tiên phân bổ nguồn lực phát
triển các dịch vụ xã hội cơ bản như y tế, dinh dưỡng, giáo dục và đào tạo, nhà ở,
phúc lợi xã hội và các chương trình an sinh xã hội khác.
Tăng năng lực cạnh tranh: Estrada chủ trương tiếp tục thực hiện các chính sách
tự do hóa và tư nhân hóa nhằm tạo ra sự cạnh tranh cho thị trường trong nước.
Phát triển cơ sở hạ tầng bền vững: Cùng với cam kết bãi bỏ quy định và tư nhân
hóa, chính phủ chủ trương hỗ trợ khu vực tư nhân trong việc cải thiện các dịch vụ
cơ sở hạ tầng cơ bản như điện, nước, vận tải, viễn thông. Đặc biệt, chính quyền
Estrada chú trọng vào cơ sở hạ tầng ở khu vực nông thôn nhằm tăng cường kết nối
các khu vực này tới thị trường hàng hóa, dịch vụ của cả nước và quốc tế.
Đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô: Các định hướng chính sách mà chính quyền
Estrada đề xuất bao gồm: (a) tăng cường công khai thông tin về các thị trường tài
chính và vốn; khả năng giám sát và các quy định pháp lý của các cơ quan liên quan
tới lĩnh vực tài chính và doanh nghiệp; (b) chi tiêu chính phủ hợp lý và thực thi
nghiêm kỷ luật tài khóa; (c) đẩy mạnh HTNH; (d) thúc đẩy các chính sách nhằm
tăng tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế.
Cải cách quản trị: Chính phủ chủ trương đẩy mạnh vai trò các bên liên quan
như chính quyền trung ương, địa phương, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội dân sự
trong việc thực hiện các chương trình, chính sách. Bên cạnh đó, khu vực công được
tái cơ cấu theo hướng đẩy mạnh phối hợp và chia sẻ trách nhiệm và nguồn lực giữa
chính quyền trung ương với các LGU. Ngoài ra, Estrada chủ trương đẩy mạnh các
hoạt động ngoại giao kinh tế cũng như đẩy mạnh việc phòng chống tham nhũng.
Mục tiêu xuyên sốt của chính sách kinh tế dưới thời Estrada là ổn định kinh tế vĩ
mô sau khủng hoảng và giảm nghèo đói ở khu vực nông thôn. Cụ thể, mục tiêu tăng
trưởng kinh tế vĩ mô trong nhiệm kỳ của Estrada: tăng trưởng GNP bình quân 5,2-
5,6%; tăng trưởng GDP bình quân từ 4,7-5,3%; lạm phát giảm từ 8-9% năm 1999
xuống 4-5% năm 2004; tăng trưởng xuất khẩu bình quân 14,8-15,4% giai đoạn
1999-2004 và tăng trưởng nhập khẩu bình quân 15,9-16,8%; tổng thu ngân sách
tăng từ 16,6%/GNP năm 1999 lên 19,3% năm 2004; thu ngân sách từ thuế tăng từ
15,1% năm 1999 lên 18,4% năm 2004 [129].
48
3.1.2 Quan điểm lựa chọn chính sách
Chính quyền Tổng thống Estrada tiếp quản nền kinh tế trong bối cảnh
Philippines và các nền kinh tế trong khu vực vẫn đang chịu tác động tiêu cực từ
KHTCCA. Về kinh tế, tăng trưởng GNP của Philippines sụt giảm mạnh, từ mức
5,2% năm 1997 xuống còn 0,1% năm 1998 – mức tăng trưởng thấp nhất từ đầu
những năm 1990. Đồng Peso bị mất giá mạnh so với đồng USD, từ mức 30,5
Peso/USD tháng 8/1997 xuống mức 43.17 Peso/USD năm 1998 [62]. Cùng với đó,
do không đủ ngoại tệ và việc duy trì mức lãi suất cho vay quá cao khiến cho nền
kinh tế bị đình trệ sản xuất. Điều này tác động tới niềm tin của các nhà đầu tư nước
ngoài và hệ quả là thị trường chứng khoán Philippines bị sụt giảm mạnh. Từ tháng
7/1997 đến tháng 6/1998, thị trường mất đi 60% giá trị tính bằng đồng Peso. Cuộc
khủng hoảng cũng đã làm giảm mạnh khả năng sinh lợi của các ngân hàng. Tỷ lệ lợi
nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE) cũng sụt giảm từ mức 16,34% năm 1996 xuống
chỉ còn 6,6% năm 1998. Tổng giá trị các khoản nợ xấu đã tăng lên từ 5,5% năm
1997 lên 7% năm 1998 [129]. Trong khi đó, lĩnh vực nông nghiệp bị tác động nặng
nề nhất do không chỉ có tác động của cuộc KHTCCA mà còn bị ảnh hưởng bởi trận
hạn hán kỷ lục năm 1998. Tương tự, ngành công nghiệp bị ảnh hưởng đáng kể, đặc
biệt hai ngành tăng trưởng rất tốt trước khủng hoảng là ngành xây dựng và chế tạo
giảm mạnh do nhu cầu trong nước sụt giảm. Những ảnh hưởng về mặt kinh tế này
cũng kéo theo các tác động về mặt xã hội.
Trong bối cảnh này, chính quyền Estrada trước hết tập trung vào các chính sách
nhằm bình ổn nền kinh tế với việc việc thực hiện chính sách tiền tệ thận trọng nhằm
mục tiêu ổn định giá cả. Estrada cũng chủ trương kế thừa chính sách tự do hóa của
người tiền nhiệm Ramos kết hợp với việc sử dụng các chính sách dân túy hướng tới
người nghèo ở khu vực nông thôn. Có thể nói, mặc dù vẫn còn một số hạn chế do
giai đoạn trước để lại, song khách quan mà nói có thể thấy Estrada lên nắm quyền
trong bối cảnh tương đối thuận lợi khi mà những chính sách tự do hóa kinh tế được
bắt đầu từ thời Corazon Aquino và đẩy mạnh dưới thời Ramos vẫn đang mang lại
những kết quả tích cực tới tổng thể nền kinh tế ở giai đoạn Estrada. Nhiều đánh giá
đồng tình rằng một trong những nguyên nhân quan trọng khiến Philippines ít chịu
49
ảnh hưởng hơn so với các nước trong khu vực là nhờ những chính sách cải cách,
đặc biệt là trong lĩnh vực ngân hàng và tài chính từ đầu những năm 1990 của chính
quyền Ramos. Điều này có ảnh hưởng lớn tới quyết định duy trì các cải cách tự do
hóa cũng như đề cao vai trò của nhà nước trong quá trình cải cách của Estrada.
Trong MTPDP 1999-2004, khu vực tư nhân được xác định giữ vai trò đầu tầu trong
tạo ra việc làm; trong khi đó vai trò của chính phủ tập trung vào “việc giảm thiểu
các rào cản cho việc gia nhập và thông tin méo mó…; thúc đẩy và tạo lập các điều
kiện cho các thị trường cạnh tranh…; thiết lập sân chơi cạnh tranh cho các hoạt
động kinh tế, cung cấp các dịch vụ xã hội và cơ sở hạ tầng thiết yếu và thực hiện
các chương trình và chính sách hỗ trợ hiệu quả cho người nghèo” [129]. Giống như
người tiền nhiệm Ramos, Estrada đề xuất một số sửa đổi trong Hiến pháp 1987 với
việc chú trọng vào tự do hóa kinh tế nhằm rỡ bỏ rào cản trong sở hữu đất đai và tài
sản của người nước ngoài.
Trong suốt giai đoạn chiến dịch tranh cử cho tới khi lên nắm quyền và điều hành
đất nước, Estrada luôn thể hiện mình là nhà lãnh đạo mang đậm chất dân túy với
chủ trương chính sách hướng tới người nghèo. Tư tưởng lãnh đạo dân túy này xuất
phát từ xuất thân cũng như sự nổi tiếng của Estrada trước khi trở thành Tổng thống.
Từng có ý định nối nghiệp kỹ sư theo người cha khi theo học tại Học viện Công
nghệ Mapua, Estrada bỏ học giữa chừng và trở thành diễn viên đóng phim kể từ
năm 1957. Đây cũng chính là bước ngoặt quan trọng trong cuộc đời của Estrada.
Với việc tham gia hàng trăm bộ phim trong vai người anh hùng đứng lên bảo vệ
người dân nghèo, đấu tranh chống lại những chủ đất tham lam, băng nhóm tội ác,
cảnh sát và chính trị gia tham nhũng,... Estrada được đông đảo người dân nghèo ở
nông thôn hâm mộ và trở thành diễn viên điện ảnh và nhà sản xuất phim nổi tiếng
của Philippines ở những thập kỷ 60, 70 của thế kỷ XX.15 Đây là những lợi thế to lớn
đối với Estrada để ông có thể tham gia vào sự nghiệp chính trị sau đó. Từ năm
1969, Estrada bắt đầu tham gia vào chính trị với vị trí Thị trưởng của thị trấn San
15 Estrada đã giành được rất nhiều giải thưởng và danh hiệu từ Viện Hàn lâm Khoa học và Nghệ thuật
Philippines (FAMAS) như giải thưởng dành cho nam diễn viên xuất sắc nhất cho các phim Markang Rehas
(1962), Geron Busabos (1964), Ang Batang Quiapo (1965), Ito ang Pilipino (1966), Patria Adorada (1969),
Kumander Alibasbas (1981),…. Ngoài ra, Estrada cũng sản xuất hơn 70 bộ phim và đạt giải thưởng nhà sản
xuất phim xuất sắc năm 1983. Xem thêm: [82].
50
Juan nằm ở ngoại ô thủ đô Manila và giữ vị trí này trong vòng 16 năm đến năm
1986. Trong giai đoạn này, Estrada đưa ra nhiều chương trình hỗ trợ người nghèo
như cung cấp học bổng cho các học sinh nghèo vượt khó, hỗ trợ chi phí mai táng
cho các gia đình nghèo, chia đất đai và cung cấp nhà ở miễn phí cho những người
lấn chiếm đất đai trái phép tự nguyện rời khỏi các khu ổ chuột trong thành phố và
cung cấp sinh kế cho những người dân có thu nhập thấp.16 Những đóng góp này tiếp
tục giúp Estrada trở thành Thượng Nghị sĩ giai đoạn 1987-1992 và Phó Tổng thống
Philippines dưới thời của Tổng thống Ramos nhiệm kỳ 1992-1998. Trong quá trình
vận động tranh cử Tổng thống năm 1998, Estrada thành lập phong trào Đấu tranh
của những người yêu nước với việc hướng tới tầng lớp dân nghèo và trung lưu.
Điều này thể hiện ở việc trong suốt chiến dịch tranh cử của mình, Estrada nhận
mình là nhà cải cách và đứng về phía người nghèo. Đây là lần đầu tiên trong lịch sử
bầu cử tổng thống ở Philippines mà đa số người thuộc tầng lớp trung lưu bỏ phiếu
dựa trên các vấn đề kinh tế - xã hội chứ không phải dựa trên nhóm sắc tộc hay khu
vực thông qua các liên minh bầu cử [116]. Điều này một lần nữa giúp Estrada giành
chiến thắng áp đảo trong cuộc bầu cử, với tỉ lệ ủng hộ cao nhất trong các cuộc bầu
cử tổng thống từng có ở Philippines và trở thành một trong những vị tổng thống
nhận được sự ủng hộ cao nhất của dân chúng Philippines.17 Như vậy, có thể thấy
yếu tố cá nhân - sự nổi tiếng của diễn viên điện ảnh với hình ảnh luôn đấu tranh và
bảo vệ lẽ phải, cho người nghèo đưa Estrada trở thành Tổng thống.
Tư tưởng, triết lý dân túy của Estrada tiếp tục được đẩy mạnh khi ông lên nắm
quyền điều hành đất nước. Trong bài phát biểu nhậm chức diễn ra vào ngày
30/06/1998, Estrada tuyên bố bảo vệ lợi ích cho những người nghèo: “bình minh
của ngày mới đến với đại bộ phận dân chúng Philippines khi chính một người từ
tầng lớp này đứng lên lãnh đạo, dẫn dắt họ” [138]. Estrada nhấn mạnh ông muốn
16 Xem thêm: http://erap.ph/409/about-erap/erap-para-sa-mahirap/ truy cập 20/01/2017. 17 Quá trình tranh cử tổng thổng của Estrada đối diện với nhiều khó khăn và sự chống đối. Trước hết, đối thủ
lớn nhất của Estrada trong chạy đua vị trí Tổng thống là Jose de Venecia, Chủ tịch Hạ viện và là người được
Tổng thống Ramos ủng hộ. Bên cạnh đó, nhiều tập đoàn quyền lực ở Philippines chỉ trích và chống đối các
dự thảo mang tính chất dân túy của Estrada. Giáo hội Công giáo La mã Philippines cũng không ủng hộ
Estrada do ông có 4 người con với người phụ nữ khác. Tuy nhiên, Estrada nhận được sự ủng hộ của Imelda
Marcos, vợ góa của cựu chủ tịch Ferdinand Marcos và sau đó là thành viên của Quốc hội. Estrada giành được
40% số phiếu bầu, áp đảo so với đối thủ chính Venecia (chỉ được 15,9% phiếu). Xem thêm: [77, tr.33].
51
được mọi người dân Philippines nhớ đến vì đóng góp vào công cuộc xóa đói giảm
nghèo cho hàng triệu người và “Đấu tranh chống nghèo đói không chỉ là một chính
sách mà còn là sự đam mê” (The war on poverty is not just a policy but a passion)
[138]. Có thể nói, chiến thắng trong cuộc bầu cử và trở thành Tổng thống
Philippines của Estrada được xem là mở ra cơ hội trỗi dậy của mô hình nhà nước
dân túy ở Philippines [149]. Trong giai đoạn nắm quyền, Estrada đã xây dựng
Chương trình Chống nghèo đói với giá trị 25 tỷ Peso (0,5 tỷ USD) với mục tiêu đưa
10 triệu người dân Philippines thoát khỏi nghèo đói trong nhiệm kỳ của ông. Theo
đó, các chính sách dân túy của Estrada tập trung vào Chương trình hỗ trợ cho 100
hộ gia đình nghèo nhất ở mỗi thành phố và thị xã trên toàn quốc (có 1600 thành phố
và thị xã), đặc biệt tạo cơ hội việc làm cho các hộ nghèo thông qua hỗ trợ tín dụng
[109, tr.347-348]. Chính quyền Estrada cũng mở rộng chương trình Lưới an toàn
dưới thời Ramos thông qua chương trình trợ cấp lương thực và bổ sung thêm
chương trình việc làm công cộng. Đối với chương trình trợ cấp lương thực, chính
quyền Estrada đưa ra một số chương trình khác như Chương trình Tiếp cận hệ
thống bán lẻ cho người nghèo như chuỗi cửa hàng Sari-Sari, Chợ Cộng đồng
(Palengke and Bayan). Đối với chương trình việc làm công cộng, chính phủ Estrada
cung cấp tài chính cho các dự án cơ sở hạ tầng nhỏ ở khu vực nông thôn để tạo thêm
việc làm [109,tr.34]. Bên cạnh đó, chính quyền Estrada cũng triển khai chương trình
Linis Bayan nhằm cung cấp việc làm cho những người bị mất việc trong giai đoạn
khủng hoảng. Việc đưa ra hàng loạt chính sách dân túy của Estrada trong bối cảnh tài
chính quốc gia thiếu hụt để lại hậu quả nghiêm trọng về vấn đề tài khóa.
3.1.3 Một số chính sách kinh tế chính
Trong thời gian chưa đầy 3 năm cầm quyền của mình, chính quyền Estrada hầu
như chỉ có thể tập trung vào các chính sách kinh tế vĩ mô nhằm ổn định lại nền kinh
tế sau KHTCCA, trong khi đó mặc dù một số chính sách cơ cấu cũng được đề xuất
song đã không thể triển khai trong thực tiễn.
3.1.3.1 Chính sách tiền tệ và tỷ giá
Để có thể đưa nền kinh tế ổn định lại sau KHTCCA, chính quyền Estrada chủ
trương tập trung vào chính sách tiền tệ nhằm giữ mức lạm phát trong nước thấp và
52
ổn định để hỗ trợ các mục tiêu tăng trưởng. Mục tiêu của Estrada là đưa lạm phát
giảm từ 8-9% năm 1999 xuống còn 4-5% vào năm 2004. Mức lãi suất chính sách
cũng phải đảm bảo “thống nhất với mục tiêu thúc đẩy tín dụng và đầu tư nhưng
không đánh đổi với mục tiêu ổn định giá cả” [129]. Theo đó, mức lãi suất sẽ dần
được thắt chặt lại khi mà các điều kiện thị trường được cải thiện sau khủng hoảng.
Mục tiêu đề ra của chính quyền Estrada là giảm lãi suất trái phiếu chính phủ dần từ
10,5-11,5% năm 1999 xuống còn 6,9-7,9% năm 2004 [129].
Về cơ bản, chính sách tiền tệ dưới thời Estrada không có sự thay đổi so với giai
đoạn Ramos với việc chú trọng vào mục tiêu tổng cung tiền và mục tiêu lạm phát ở
mức độ nhất định. Việc điều hành và thực thi chính sách tiền tệ và tỷ giá dưới thời
Estrada có nhiều khó khăn. Ngoài tác động của KHTCCA, hàng loạt tác động bên
ngoài khác như: giá dầu thế giới cao kỷ lục trong năm 2000 và việc FED thắt chặt
chính sách tiền tệ bắt đầu từ tháng 2/2000 đã có tác động mạnh tới đồng Peso cũng
như các đồng tiền khác trong khu vực. Trong giai đoạn 1999-2000, đồng Peso bị
mất giá 11,5% so với đồng USD, giao dịch bình quân ở mức 44,19Peso/USD năm
2000. Đặc biệt, đồng Peso mất giá kỷ lục vào ngày 31/10/2000 với mức giao dịch
51,68 Peso/USD [62]. Trong bối cảnh này, chính quyền Estrada tiến hành chính
sách tiền tệ thận trọng nhằm kiểm soát tình hình lạm phát trong khi vẫn đảm bảo
mức thanh khoản của nền kinh tế. Trong năm 2000, BSP phải tăng lãi suất chủ cơ
bản liên tiếp trong tháng 5, tháng 9 và tháng 10 với tổng cộng 625 điểm nhằm đối
phó với việc thu hẹp chênh lệch lãi suất giữa các tài sản đồng Peso và đồng Đô la
Mỹ cũng như để giảm áp lực lạm phát do tác động từ việc giá dầu tăng và đồng
Peso mất giá [62]. BSP cũng tăng yêu cầu dự trữ thanh khoản đối với nhu cầu và
tiết kiệm về đồng Peso của các ngân hàng.
3.1.2.2 Chính sách tài khóa
Chính quyền Estrada chủ trương xiết chặt kỷ luật tài khóa và cải cách hệ thống
thuế theo hướng hiệu quả và đơn giản. Mục tiêu của chính phủ là: (i) tăng nguồn thu
ngân sách từ 16,6%/GNP năm 1999 lên 19,3%/GNP năm 2004, trong đó thu ngân
sách từ thuế tăng từ 15,1%/GNP năm 1999 lên 18,4%/GNP năm 2004; (ii) giảm thâm
hụt ngân sách từ 68,4 tỷ Peso (2,2%/GNP) năm 1999 xuống còn 15,5 tỷ Peso
53
(0,4%/GNP) vào năm 2001, trở về mức cân bằng vào những năm sau đó và đạt thặng
dư 36,8 tỷ Peso (0,7%/GNP) vào năm 2004 [129]. Về phân bổ ngân sách, chính
quyền Estrada đặt ưu tiên chi tiêu vào các dịch vụ xã hội với tỷ lệ được duy trì ở mức
42,1% tổng ngân sách trong nhiệm kỳ. Ngân sách cho các dịch vụ kinh tế cũng được
cải thiện, đặc biệt tập trung vào lĩnh vực nông nghiệp và cơ sở hạ tầng.
Cải cách thuế: Cũng như các nước khác trong khu vực Đông Nam Á sau
KHTCCA, chính quyền Estrada thực hiện chương trình kích cầu nhằm khuyến
khích tiêu dùng, đầu tư và sản xuất toàn xã hội. Chính phủ đề xuất các loại thuế ưu
đãi và trợ cấp như miễn trừ hoặc giảm thuế, hoàn thuế và các khoản bảo lãnh nhằm
tránh gây méo mó giá cả và nguồn lực. Bên cạnh đó, để nâng cao hiệu quả thu thuế,
chính phủ yêu cầu tăng trách nhiệm giải trình và tính minh bạch của các cơ quan
thuế. Đối với các nhóm khó truy thu thuế, chính phủ cũng tính đến việc đánh thuế
tiêu dùng thay vì thu nhập. Chính phủ cũng tiến hành một số biện pháp cải cách
hành chính khác như hệ thống hóa dữ liệu trên máy tính đối với một số thành phố
có nguồn thuế lớn,… Ngoài ra, các nguồn thu nhập thụ động và nguồn thu nhập từ
việc kinh doanh tự do cũng được kiểm soát chặt chẽ hơn.
Cải cách chi tiêu: chính quyền Estrada coi đây là công cụ quan trọng để thực
hiện mục tiêu xóa đói giảm nghèo. Vì thế, chủ trương của chính phủ là ưu tiên chi
ngân sách vào Chương trình AFMA nhằm đảm bảo an ninh lương thực và tăng năng
suất lao động ở khu vực nông thôn. Để thực hiện chương trình này, chính phủ yêu
cầu các LGU tham gia vào phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn theo cơ chế chia sẻ
chi phí. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng đề xuất một số cải cách trong quản lý chi tiêu
như thực hiện phân bổ ngân sách theo khung chi tiêu ngân sách trung hạn (3 năm)
cùng với việc giao thẩm quyền liên quan tới lĩnh vực tài chính cho người đứng đầu
cơ quan cùng với việc đẩy mạnh tính minh bạch và trách nhiệm giải trình phân bổ
ngân sách. Để tiết kiệm ngân sách nhà nước, chính phủ cũng tiến hành tái cơ cấu bộ
máy chính phủ với việc hạn chế tuyển các vị trí mới và tinh gọn dần bộ máy. Ngoài
ra, trong quá trình tái cơ cấu, chính phủ cấm mở rộng thêm các cơ quan hay chương
trình mới. Việc phân bổ và sử dụng ngân sách ở cấp địa phương được giám sát chặt
chẽ hơn. Bên cạnh việc phân bổ 40% tổng thu ngân sách cho các LGU, chính phủ
khuyến khích các LGU huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân…
54
3.1.2.3 Chính sách tài chính – ngân hàng
Sau KHTCCA, cũng như nhiều nước khác trong khu vực, chính quyền Estrada
ưu tiên tập trung đưa ra một số biện pháp nhằm củng cố khung khổ giám sát và
pháp lý để ổn định hệ thống tài chính – ngân hàng, trong đó bao gồm: (i) tăng hình
phạt đối với việc không tuân thủ các tiêu chuẩn pháp lý; (ii) cải thiện các cơ chế
giám sát ngân hàng; (iii) thông qua các tiêu chuẩn giám sát ngân hàng theo chuẩn
mực quốc tế; (iv) cải thiện các quy định về báo cáo và tính minh bạch của các ngân
hàng; (v) đẩy mạnh các chương trình nâng cao năng lực cho các chuyên gia và
thanh tra giám sát ngân hàng; (vi) thông qua các quy định tương tự đối với các
NBFI, thị trường chứng khoán và thị trường phái sinh.
Về thực thi chính sách, ngay sau KHTCCA, BSP tăng cường các biện pháp thận
trọng như: tăng cơ sở vốn, thúc ép quá trình sáp nhập và mua lại của các ngân hàng
nhằm nâng cao sức cạnh tranh của hệ thống, đưa ra các quy định cao hơn và phân
loại các khoản vay chặt chẽ hơn.
Để cải thiện cơ sở vốn, BSP quy định tăng vốn tối thiểu từ 20-67% so với mức ở
giai đoạn cuối năm 1998 (mức độ tăng tùy thuộc loại ngân hàng) và đưa ra các hình
phạt tài chính và phi tài chính đối với việc không tuân thủ quy định về vốn tối thiểu.
Bên cạnh đó, BSP yêu cầu các ngân hàng thiết lập mức dự phòng rủi ro chung (2%)
và dự phòng rủi ro thêm đối với các khoản vay và các tài sản rủi ro khác. Ở thời
điểm 15/4/1999, tổng mức trích lập dự phòng rủi ro là 5% đối với các khoản vay
trên, 25% đối với các khoản vay không đủ tiêu chuẩn nhưng được đảm bảo, 25%
đối với các khoản vay không đủ tiêu chuẩn và không được đảm bảo, 50% đối với
các khoản nợ khó thu hồi, 100% đối với tổn thất cho vay [62]. Trước đó, các ngân
hàng không phải trích lập dự phòng cho hai khoản vay đầu tiên. Các ngân hàng
không tuân thủ sẽ bị phạt. BSP cũng đưa ra tiêu chuẩn chặt chẽ hơn đối với các
khoản vay quá hạn qua việc giảm thời gian vay nợ.
Chính quyền Estrada cũng thúc đẩy tiến hành sáp nhập và mua lại các ngân hàng
trong năm 1999. Vụ mua lại 72% tổng tài sản của NHTM Quốc tế Philippines
(PCIB) của Tập đoàn Ngân hàng Cổ phiếu (EBC) với giá trị 31,8 tỷ Peso được xem
là lớn nhất trong lĩnh vực ngân hàng ở thời điểm đó. Bên cạnh đó, chính phủ đã sáp
55
nhập 53 NHTM thành 4 ngân hàng chính và thu hút thêm các ngân hàng nước ngoài
nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ, tạo môi trường cạnh tranh tốt hơn trong lĩnh vực
tài chính ngân hàng. Đồng thời, để tăng năng lực cạnh tranh trong hệ thống tài
chính, các cơ quan tiền tệ không can thiệp vào tỷ lệ lãi suất, dỡ bỏ các quy định cấm
mở các NHTM và nới lỏng các quy định đối với chi nhánh ngân hàng một cách
đáng kể. Do vậy, số lượng ngân hàng và các chi nhánh ngân hàng tăng lên mạnh mẽ
trong vòng 5 năm. Những biện pháp này tạo động lực cho các ngân hàng phải đánh
giá lại lợi thế cạnh tranh và đưa ra các chiến lược phát triển cụ thể. Trong năm
1999, BSP cũng đưa thêm một số cải cách trong lĩnh vực tài chính, trong đó đáng kể
nhất là yêu cầu công bố các báo cáo để tăng cường kỷ luật và tính minh bạch của thị
trường.18 Đối với các ngân hàng mới thành lập, BSP ban hành tiêu chí chặt chẽ hơn
cho việc cấp chứng nhận năng lực. Nhằm cải thiện chất lượng hoạt động quản lý
ngân hàng, BSP cũng được trao quyền lớn hơn khi mà việc tuyển chọn lãnh đạo
ngân hàng từ cấp phó chủ tịch trở lên cũng như quy định về quyền lợi và trách
nhiệm của Hội đồng Giám đốc và các lãnh đạo cấp cao của các ngân hàng sẽ phải
được thông qua trước bởi BSP. BSP cũng sửa đổi hệ thống xếp hạng ngân hàng từ
CAMEL (mức độ an toàn vốn, chất lượng tài sản, quản lý, lợi nhuận và thanh
khoản) sang CAMELS (thêm yếu tố hệ thống). Các biện pháp giám sát gián tiếp các
ngân hàng cũng được thông qua như: áp đặt mức trần 20% trên tổng các khoản cho
vay đối với các ngân hàng liên quan tới lĩnh vực bất động sản, giảm giá trị khoản
vay từ 70% xuống 60% đối với lĩnh vực bất động sản.
Luật Ngân hàng chung sửa đổi (RA 8791) theo đề xuất của chính quyền Estrada
cũng thông qua và ban hành năm 2000 nhằm hài hoá hoá tiêu chuẩn trong lĩnh vực
ngân hàng theo tiêu chuẩn quốc tế và cải thiện quy định giám sát. Thông qua Luật
này, chính quyền Estrada khuyến khích các ngân hàng nước ngoài tham gia vào hệ
thống tài chính, đặc biệt các ngân hàng nước ngoài có thể mua lại 100% các ngân
hàng đang gặp khủng hoảng trong vòng 7 năm.
18 Nội dung cụ thể gồm: (i) yêu cầu các ngân hàng cung cấp các thông tin về tỷ lệ nợ xấu, loại tài sản và mức
trích lập dự phòng rủi ro cụ thể từng quý; (ii) mở rộng nội dung báo cáo hàng ngày về tỷ lệ cho vay và huy
động tiền gửi của các ngân hàng; (iii) các kiểm toán viên bên ngoài của các ngân hàng có nghĩa vụ báo cáo
BSP các nhân tố có thể tác động tiêu cực tới ngân hàng để cải thiện chất lượng kiểm toán; (iv) xây dựng hệ
thống chứng nhận kiểm toán viên bên ngoài của các ngân hàng…Xem thêm: [62].
56
Ngoài ra, Estrada cũng đẩy mạnh chính sách tín dụng với ưu tiên phát triển cơ
sở hạ tầng nông thôn để hỗ trợ cho lĩnh vực nông nghiệp. Các khoản vay trong lĩnh
vực nông nghiệp cũng được phép kéo dài thời hạn trả nợ lên tới 5 năm. Các ngân
hàng hợp tác và tổ chức tài chính chính phủ và tư nhân hỗ trợ cho tăng trưởng ở khu
vực nông thôn. Năm 2000, chính quyền Estrada đưa ra chương trình tài chính vi mô
nhằm hỗ trợ xóa đói giảm nghèo. BSP tập trung vào đẩy mạnh môi trường chính
sách pháp lý phù hợp, tập huấn và nâng cao năng lực thông qua một số chính sách
cụ thể sau:
- Cung cấp các khoản vay tài chính vi mô dưới 150 nghìn Peso cho cho các
lĩnh vực cơ bản, các hộ nghèo để phát triển kinh doanh (Thông tư số 272);
- Rỡ bỏ lệnh cấm cấp phép cho các NHTK và NHNT mới nhằm tăng cường sự
tham gia của các ngân hàng cung cấp tài chính vi mô (Thông tư số 273);
- Đưa ra quy định pháp lý cho việc thành lập các chi nhánh của các ngân hàng
cung cấp tài chính vi mô (Thông tư số 340, 365,369);
- Cung cấp trọng số rủi ro thấp hơn đối với danh mục cho vay tài chính vi mô
của các ngân hàng nhằm tạo thuận lợi cho hoạt động phát triển của các SME
(Thông tư số 364).
3.1.2.4 Chính sách phát triển ngành kinh tế
Dưới thời Estrada, phát triển nông nghiệp là chính sách ưu tiên hàng đầu nhằm thực
hiện mục tiêu tạo việc làm và giảm nghèo đói ở khu vực nông thôn. Estrada chủ trương
đẩy mạnh AFMA ban hành năm 1997 dưới thời Ramos, cải cách ruộng đất và đa dạng
hóa các hoạt động kinh tế khu vực nông thôn. Mục tiêu tăng trưởng bình quân trong
lĩnh vực nông nghiệp ở mức 2,6%-3,4% trong giai đoạn 1999-2004 [129].
Mặc dù chủ trương và mục tiêu tham vọng như vậy, song chính quyền Estrada
chỉ đưa ra được Sắc lệnh cấm chuyển đổi đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục
đích công nghiệp hay xây dựng trong vòng 5 năm để đảm bảo hiện đại hóa nông
nghiệp và ngư nghiệp, tập trung đảm bảo an ninh lương thực và giảm đói nghèo vào
năm 1998 [6, tr.78]. Trong khi đó, việc thực hiện chính sách cải cách ruộng đất tiếp
tục chậm trễ. Đến năm 2000, tổng cộng mới có 753.407 ha các khu vực phát triển
nông nghiệp và ngư nghiệp chiến lược được xác định (Theo mục tiêu của Chương
57
trình Cải cách ruộng đất, chính quyền Estrada mới chỉ phân bổ được 67,5% nguồn
quỹ đất) và vẫn còn 2,62 triệu ha vẫn chưa được thực hiện theo CARP [130]. Điều
này xuất phát từ một số yếu tố như thiếu hụt nguồn tài chính. Năm 2000, nguồn
ngân sách chính phủ thông qua cho việc mua lại đất CARP chỉ là 600 triệu Peso
(bằng 10% so với yêu cầu đề ra). Sự thiếu hợp tác của các địa chủ trong việc bán
đất cho chính phủ cũng là nguyên nhân làm chậm quá trình cải cách ruộng đất. Bên
cạnh đó, trong số 1,2 triệu ha đất thuộc chương trình CARP, có tới 858.745 ha hay
75% là đất thiếu tính pháp lý như không xác định rõ nguồn gốc hay không có giấy
tờ. Tình hình bất ổn ở một số khu vực như khu vực V (67 nghìn ha) và tỉnh Basilan
(3218 ha) cũng làm ảnh hưởng tới việc thực hiện CARP [181].
Các chính sách tự do hóa trong một số ngành và dịch vụ dưới thời Ramos tiếp
tục được chính quyền Estrada duy trì mà không có những điều chỉnh, cải cách lớn
hơn nào được đưa ra.
3.1.4 Một số thành tựu và hạn chế
Tính từ khi nhậm chức vào ngày 30/06/1998 cho tới khi bị buộc phải từ chức ở
thời điểm giữa nhiệm kỳ (01/2001), chính quyền Estrada điều hành nền kinh tế mới
được có 2,5 năm. Do thời gian cầm quyền quá ngắn ngủi nên chính quyền Estrada
không thể thực hiện các mục tiêu đề ra từ đầu nhiệm kỳ. Một số chính sách mà
chính quyền của Estrada tiến hành vẫn còn dở dang. Tuy nhiên, có thể đưa ra một
số kết quả kinh tế trong giai đoạn chính quyền Estrada.
3.1.4.1 Thành công
Thứ nhất, mặc dù lên nắm quyền điều hành đất nước trong bối cảnh nền kinh tế
có nhiều khó khăn, đặc biệt chịu ảnh hưởng của cuộc KHTCCA, song các chính
sách kinh tế của chính quyền Estrada trong giai đoạn đầu đã đóng góp vào quá
trình phục hồi nền kinh tế và ổn định vĩ mô. Cụ thể, tăng trưởng GDP được cải thiện
nhanh chóng, đạt 3,4% năm 1999 và tăng lên 4% năm 2000. Thặng dư tài khoản
vãng lai tăng lên mức kỷ lục, đạt 9,5% GNP năm 1999 và tăng lên 11,8% năm
2000. Điều này làm tăng tỷ lệ tiết kiệm quốc gia từ 27,3%/GNP năm 1999 lên
28,7%/GNP năm 2000. Bên cạnh đó, tổng dự trữ ngoại hối (GIR) của nền kinh tế
cũng tăng lên. Cụ thể, GIR đạt khoảng 15 tỷ USD trong năm 1999 và 2000, đủ trang
trải cho 4,4 – 4,5 tháng nhập khẩu [130].
58
Bên cạnh đó, với các biện pháp điều hành chính sách tiền tệ thận trọng và kịp
thời của chính quyền Estrada mang lại kết quả tích cực. Lạm phát đã được kiểm
soát chặt chẽ và giảm từ 6,7% năm 1999 xuống còn 4,4% năm 2000, vượt cả mục
tiêu 5-6% của chính phủ đề ra, và cải thiện hơn nhiều so với mức 6,7% năm 1999
[130]. Ngoài việc điều hành thực thi chính sách tốt của các cơ quan tiền tệ thì điều
kiện thời tiết thuận lợi giúp phục hồi trong lĩnh vực nông nghiệp và giữ ổn định giá
cả các mặt hàng thiết yếu. Đến tháng 12/2000, trong bối cảnh áp lực lạm phát giảm
xuống cũng như thị trường ngoại hối tương đối ổn định, BSP giảm lãi suất cơ bản
với 150 điểm để thúc đẩy các hoạt động kinh tế [62].
Việc điều hành chính sách tiền tệ thận trọng trong giai đoạn ngay sau KHTCCA
của chính quyền Estrada giúp hệ thống tài chính của Philippines phục hồi nhanh
chóng so với các nước trong khu vực. Cuối năm 1998, tỷ lệ nợ xấu ở mức 11,01%
tổng các khoản cho vay của HTNH, giảm 49 điểm phần trăm so với thời điểm cuối
tháng 9 trước đó (11,5%) [62]. Mức vốn hóa của hệ thống tài chính tiếp tục được
mở rộng, đạt 484,465 tỷ Peso tháng 12/1998, tăng 3,02% so với tháng 6 trước đó và
tương ứng 16,18% tổng tài sản hệ thống.
Thứ hai, nhờ tiếp tục duy trì các chính sách tự do hóa của người tiền nhiệm
Ramos, xuất khẩu được tăng cường mặc dù chịu ảnh hưởng của KHTCCA. Đặc
biệt, xuất khẩu các mặt hàng điện tử và chất bán dẫn đã tăng nhanh chóng từ sau
khủng hoảng. Tỷ trọng xuất khẩu của hai mặt hàng này trên tổng giá trị xuất khẩu
tăng từ 34,3% năm 1997 lên 60% năm 2000.
3.1.4.2 Hạn chế, yếu kém
Thứ nhất, sự yếu kém trong chính sách tài khóa của chính quyền Estrada tiếp
tục gây ra bất ổn. Tình hình tài khoá không những được giải quyết mà còn trở nên
trầm trọng hơn dưới thời Estrada. Thâm hụt tài khoá tăng từ mức 111,7 tỷ Peso năm
1999 và tăng lên 134,2 tỷ Peso năm 2000 [130]. Nguồn thu ngân sách thấp hơn so
với mục tiêu dự kiến. Tổng thu ngân sách chỉ ở mức 15,2%/GNP năm 1999 và thậm
chí còn giảm xuống mức 14,7%/GNP năm 2000. Nguồn thu từ thuế giảm xuống còn
13,7% năm 1999 và chỉ còn 13,2% năm 2000. Những yếu kém trong tài khoá đã
59
làm tăng nợ chính phủ lên mức 2,2 nghìn tỷ Peso năm 2000 (tương ứng với 65,3%
GDP) [130]. Như vậy, mặc dù quyết tâm cao trong đề xuất chính sách cải cách tài
khóa, song việc thực thi chính sách của chính quyền Estrada lại có nhiều yếu kém
và hạn chế. Nguồn thu ngân sách không đạt chỉ tiêu đề ra chủ yếu là do yếu kém
nguồn thu thuế từ một số lĩnh vực như ngân hàng và xây dựng. Hơn nữa, các chính
sách kinh tế dân túy của Estrada tập trung vào các dự án chống nghèo đói có ngân
sách quá lớn đã làm cho vấn đề thâm hụt tài khóa không được giải quyết mà ngày
càng trở nên trầm trọng hơn. Một nguyên nhân khác cũng dẫn tới yếu kém trong thu
ngân sách là chính quyền Estrada đã chậm trễ trong việc đẩy mạnh các chương trình
tư nhân hóa doanh nghiệp nhà nước để có thể bổ sung vào ngân sách nhà nước. Như
vậy, có thể cho rằng sự thiếu năng lực trong quản lý tài khóa của chính quyền
Estrada là nguyên nhân dẫn tới tình trạng chi tiêu vượt xa so với ngân sách dự kiến.
Hệ quả của việc yếu kém trong thực thi chính sách tài khóa dẫn tới nợ chính phủ
tăng lên và tạo ra áp lực tăng lãi suất và ảnh hưởng tới sự phục hồi của khu vực tư
nhân giai đoạn sau khủng hoảng.
Thứ hai, các chính sách tài chính – ngân hàng chưa giải quyết được các yếu
kém của hệ thống và vẫn còn tiềm ẩn nhiều rủi ro. Mức nợ xấu của HTNH cũng
tiếp tục tăng lên trong khi các doanh nghiệp tư nhân gặp nhiều khó khăn trong xoá
nợ ở ngân hàng do lãi suất ngày càng tăng và sự mất giá của đồng Peso trong hai
quý cuối năm 2000. Tính tới tháng 12/2000, mức nợ xấu của HTNH là 245,8 tỷ
Peso (tương ứng 15,1% so với tổng mức dư nợ cho vay của các NHTM ở thời điểm
đó). Tổng tài sản nợ xấu của các NHTM tăng lên 374 tỷ Peso (12,4% tổng tài sản)
[62]. Bên cạnh đó, chính quyền Estrada về cơ bản vẫn chưa giải quyết được các yếu
kém trong HTNH bao gồm: (a) hạn chế pháp lý trong việc đánh giá các khoản tiền
gửi liên quan tới rủi ro rửa tiền; (b) giám sát thiếu chặt chẽ các cơ quan tiền tệ trong
các hoạt động ngân hàng; (c) năng lực thực thi của các cơ quan hành pháp yếu kém
trong việc ngăn ngừa các hành vi trục lợi tài sản ngân hàng.
Hoạt động của thị trường vốn vẫn còn rất hạn chế. Đặc biệt là sự thiếu hụt các
công cụ nhằm cung cấp tài chính dài hạn cho khu vực doanh nghiệp. Các loại thuế
đánh vào các công cụ vốn thứ cấp cũng không khuyến khích sự phát triển của thị
60
trường. Bên cạnh đó, tỷ lệ tiết kiệm thấp cho thấy yếu kém của lĩnh vực phi ngân
hàng trong thị trường vốn. Philippines tiếp tục là nền kinh tế có tỷ lệ tiết kiệm thấp
nhất trong ASEAN [62].
Thứ ba, mặc dù được coi là ưu tiên trong chính sách phát triển kinh tế của chính
quyền Estrada, song lĩnh vực nông nghiệp hầu như không có sự cải thiện. Tăng
trưởng năng suất lao động trong lĩnh vực nông nghiệp và ngư nghiệp vẫn thấp
[130]. Mặc dù là nước sản xuất gạo, song Philippines phải nhập khẩu gạo do sản
xuất không đủ nhu cầu. Nguồn thu nhập của các hộ gia đình nông dân vẫn thấp và
không được đa dạng hóa. Điều này là do chính sách cải cách ruộng đất và hiện đại
hóa ngành nông nghiệp tiếp tục bị trì hoãn trong giai đoạn chính quyền Estrada.
Thứ tư, phát triển công nghiệp và dịch vụ tiếp tục gặp nhiều do khó khăn từ rào
cản chính sách. Mặc dù tăng trưởng của ngành chế tạo được phục hồi song năng lực
cạnh tranh của ngành bị ảnh hưởng bởi chỉ tập trung vào một số mặt hàng xuất
khẩu, các ngành sản xuất trong nước có năng suất lao động thấp, chi phí lao động và
giá điện tăng, sự chần chừ của các nhà sản xuất nội địa trong cải thiện năng lực
cạnh tranh và thiếu sự liên kết các ngành trong nước. Ngoài ra, tác động của lãi suất
cao cũng cản trở sự mở rộng ngành chế tạo ở cuối năm 2000. Lĩnh vực dịch vụ phục
hồi khá mạnh dưới thời Estrada nhờ nhu cầu dịch vụ viễn thông gia tăng mạnh mẽ.
Tuy nhiên, dịch vụ tài chính vẫn còn gặp nhiều khó khăn do vấn đề nợ xấu ngân
hàng. So với các nước ASEAN, tăng trưởng trong lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ
của Philippines giai đoạn Estrada vẫn thấp hơn khá nhiều. Dưới thời Estrada, tăng
trưởng trong các lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ chịu ảnh hưởng tiêu cực do một
số yếu tố: (i) sự sụt giảm tăng trưởng của một số đối tác thương mại chính; (ii) tác
động của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á và (iii) các bất ổn kinh tế chính
trị trong nước. Những yếu kém cơ cấu trong cơ sở hạ tầng, quy định pháp lý làm
ảnh hưởng tới năng lực cạnh tranh của các ngành. Trong khi các SME chiếm tới
99% tổng số doanh nghiệp và thu hút 67% lực lượng lao động, song khu vực này
chỉ đóng góp 33% vào tổng sản lượng của nền kinh tế. Tiềm năng phát triển của các
SME vẫn bị hạn chế trong tiếp cận tín dụng, nguyên liệu và công nghệ cũng như
thiếu thông tin thị trường [130].
61
Bảng 3.1: Tăng trưởng trong lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ ở ASEAN,
1990-1999 (Đơn vị: %)
Công nghiệp Dịch vụ Xuất khẩu hàng hóa & dịch vụ
Indonesia 7,8 5,4 9,2
Thái Lan 6,7 5,5 9,4
Việt Nam 13,0 8,6 27,7
Myanmar 10,1 6,6 7,5
Philippines 3,4 3,9 9,6
Malaysia 9,4 7,6 11,0
Nguồn:[173]
Thứ năm, các chính sách kinh tế dưới thời Estrada chưa giải quyết được vấn đề
việc làm. Trong năm đầu tiên của nhiệm kỳ, chính quyền Estrada cải thiện được
phần nào tình trạng thất nghiệp và mất việc làm do tác động của KHTCCA và trận
hạn hán năm 1998. Số lao động được tuyển dụng tăng từ 0,7% năm 1998 lên 3,8%
năm 1999, vượt so với mục tiêu chính phủ đề ra (trong mức 2,8-3,2%) [130]. Ngành
nông nghiệp và dịch vụ đóng góp chính vào việc tạo việc làm cho nền kinh tế trong
giai đoạn này với tăng trưởng việc làm tương ứng là 6,3% và 3,5%, vượt mục tiêu
chính quyền Estrada ở mức 2,8-3,2%. Tuy nhiên, tổng số việc làm lại sụt giảm 1%
vào năm 2000. Điều đáng nói là mặc dù ngành công nghiệp tăng trưởng song lao
động trong ngành này lại giảm xuống. Số lượng doanh nghiệp phải đóng cửa hay phải
cắt giảm lao động vẫn còn rất lớn trong giai đoạn cầm quyền của Estrada. Tỷ lệ thất
nghiệp tăng từ 10,1% năm 1998 lên 11,2% năm 2000, vượt qua mục tiêu mà chính
phủ Estrada đề ra trong năm 2000 (8,8-9,4%). Trong khi đó, tỷ lệ thiếu việc làm vẫn
duy trì ở mức gần 22% [130]. Như vậy, các cam kết của chính quyền Estrada trong
tạo việc làm cho người dân bị thất bại. Chính quyền của ông vẫn chưa thay đổi được
các yếu kém cơ cấu để hấp thụ lượng lao động lớn hơn. Tăng trưởng việc làm trong
năm 1999 chủ yếu là do điều kiện thời tiết thuận lợi và các chính sách, chương trình
62
hỗ trợ của chính phủ chứ không phải nhờ vào sự tăng trưởng trong đầu tư và xuất
khẩu. Điều này làm cho kết quả mở rộng việc làm thiếu bền vững.
Thứ sáu, sự yếu kém trong năng lực điều hành và thực thi chính sách của chính
quyền Estrada cũng dẫn tới hạn chế trong kết quả của các chính sách kinh tế. Mặc
dù trở thành Tổng thống với sự ủng hộ rất lớn của người dân, song Estrada bị đánh
giá là “không đủ năng lực điều hành nền kinh tế, thiếu sự quyết tâm trong việc đẩy
mạnh cải cách, có khuynh hướng và tư tưởng thân hữu và phong cách lãnh đạo khác
thường [150,tr. 22]. Estrada bị cáo buộc sử dụng quyền lực cá nhân để can thiệp vào
các cơ quan chính phủ để xóa tội cho các tập đoàn, nhóm thân hữu. Ví dụ như
trường hợp của Dante Tan liên quan tới việc thao túng giá chứng khoán hay trường
hợp của Lucio Tan (nhà tài trợ lớn nhất cho chiến dịch tranh cử của Estrada) với các
cáo buộc gian luận thuế. Estrada cũng can thiệp vào một số thương vụ thâu tóm và
mua lại các doanh nghiệp lớn. Thông qua ảnh hưởng trực tiếp của mình hoặc qua
việc mua cổ phiếu bắt buộc qua quỹ hưu trí công, Estrada tạo điều kiện để thâu tóm
các doanh nghiệp tư nhân để thu lợi cho các nhóm thân hữu của mình hoặc để kiếm
các khoản hoa hồng từ việc bán cổ phiếu [55]. Đặc biệt, lời khai của các nhân viên
ngân hàng chứng kiến Estrada ký giả mạo tài khoản ngân hàng với tên khác [55,
tr.60]. Nhiều thương vụ mua lại bất động sản và các tài sản không rõ nguồn gốc khác
liên quan tới Estrada cũng không được làm sáng tỏ.
Bên cạnh đó, chương trình nghị sự chính sách của Estrada được xem là thiếu
định hướng rõ ràng vì có sự chia rẽ trong nội các. Đội ngũ cố vấn chính sách kinh tế
của Estrada phần lớn kiên trì theo đuổi triết lý tiếp tục các cải cách kinh tế theo
hướng tự do trong thương mại, chính sách công nghiệp, khung khổ pháp lý, mua
sắm công và lĩnh vực tài chính. Ngoài các giải pháp đối phó với tình hình thâm hụt
lớn hơn, chính quyền Estrada không có điều chỉnh lớn nào về định hướng chính
sách kinh tế.
Như vậy, mặc dù nền kinh tế mở và đa dạng hơn sau các cải cách tự do hóa, song
chính quyền Estrada không đem lại thành quả kinh tế như mục tiêu đề ra mà còn để
lại hậu quả nghiêm trọng cho nền kinh tế do nạn chủ nghĩa thân hữu. Vào tháng
10/2000, 1 thống đốc địa phương cáo buộc Estrada nhận hối lộ 200 triệu Peso từ hệ
thống xổ số bất hợp pháp tên là Jueteng. Phe đối lập với Estrada cũng đệ trình đơn
khiếu nại luận tội với 4 tội danh: móc nối và tham nhũng, nhận hối lộ, vi phạm Hiến
63
pháp và phản bội lòng tin của người dân. Sau đó, phe đối lập thu thập được 115 chữ
ký (so với mức yêu cầu là 73 chữ ký) ở Hạ viện để luận tội tổng thống [72]. Các cuộc
biểu tình quy mô lớn nổ ra tại Manila để yêu cầu Estrada từ chức. Cuối cùng, Estrada
phải từ nhiệm chức vụ Tổng thống sau gần 3 năm cầm quyền.
3.2 Chủ trương, nội dung và kết quả thực hiện chính sách kinh tế dưới thời
Tổng thống Gloria Macapagal Arroyo (2001-2010)
Gloria Macapagal-Arroyo (sinh ngày 5 tháng 4 năm 1947) là tổng thống thứ 14
của Philippines. Bà là nữ nguyên thủ quốc gia thứ hai sau Tổng thống Corazon
Aquino. Arroyo là con gái của cố Tổng thống Diosdado Pangan Macapagal (nhiệm
kỳ 1961-1965). Sau khi Estrada phải từ chức do cuộc cách mạng EDSA 219, Arroyo
trở thành tổng thống thứ 14 của Philippines vào ngày 20/1/2001 cho tới hết nhiệm kỳ
và tiếp tục chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống nhiệm kỳ 2004-2010. Trong giai
đoạn cầm quyền, chính quyền Arroyo đưa ra một số cải cách chính sách đáng chú ý,
trong đó đặc biệt là chính sách tài khóa và tập trung đẩy mạnh chính sách phát triển
ngành dịch vụ như du lịch và công nghệ thông tin, góp phần tạo ra những chuyển
biến kinh tế đáng kể trong giai đoạn cầm quyền.
3.2.1 Chủ trương và mục tiêu phát triển kinh tế
Chính quyền Arroyo đưa ra Kế hoạch Phát triển giữa kỳ giai đoạn 2001-2004
ngay sau khi lên thay thế Estrada, song nội dung chính của Kế hoạch này về cơ bản
không có sự khác biệt nhiều so với Kế hoạch trước đó dưới thời Estrada. Sau khi lên
nhậm chức nhiệm kỳ 2 vào năm 2004, chính quyền Arroyo đưa ra Kế hoạch Phát triển
Philippines Trung hạn 2004-2010 (MTPDP 2004-2010) với mục tiêu nhằm: (1) Tạo ra
10 triệu việc làm; (2) Xây dựng thêm trường học và các cơ sở vật chất cho học sinh và
cung cấp học bổng cho các học sinh nghèo; (3) Đảm bảo cân bằng ngân sách; (4) Thúc
đẩy quá trình phi tập trung hóa qua kết nối các mạng lưới giao thông và công nghệ
thông tin; (5) Cung cấp điện và nước tới tất cả các vùng trên cả nước; (6) hình thành
các khu vực trung tâm mới ở Luzon, Visayas và Mindanao; (7) Phát triển khu vực
Clark và Subic trở thành trung tâm dịch vụ và logistics tốt nhất ở khu vực; (8) Phát
triển hệ thống bầu cử tự động; (9) Thiết lập hòa bình và ổn định ở Mindanao và các
khu vực xung đột; (10) hài hòa dân tộc [131].
19 EDSA là bốn chữ cái đầu của Epifano de los Santos Avenue, một xa lộ thuộc Vùng đô thị Manila là địa
điểm chính diễn ra các cuộc biểu tình lật đổ Marcos-EDSA 1, Estrada- EDSA 2
64
Để đạt được những mục tiêu này, chính quyền Arroyo đưa ra chiến lược tăng
trưởng tập trung vào các chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ nhằm ổn định
kinh tế vĩ mô. Bên cạnh đó, Arroyo chủ trương tiến hành các chính sách nhằm cải
thiện năng lực cạnh tranh quốc gia, hỗ trợ các doanh nghiệp vừa, nhỏ và siêu nhỏ
(MSME), đầu tư cơ sở hạ tầng. Một số lĩnh vực ưu tiên đầu tư ở giai đoạn Arroyo
bao gồm: các ngành công nghiệp IT, BPO, du lịch, may mặc và thời trang, dịch vụ y
tế, chăm sóc sức khỏe, điện tử, ô tô, đóng tàu [131].
3.2.2 Quan điểm lựa chọn chính sách
Ngay khi lên nắm quyền, chính quyền Arroyo phải đối mặt với thách thức lớn ở
trong và ngoài nước. Ở trong nước, tình hình thâm hụt tài khóa trở nên trầm trọng
do hậu quả để lại của chính quyền Estrada. Bên cạnh đó, những người ủng hộ tổng
thống bị phế truất Estrada, đặc biệt là tầng lớp dân nghèo ở các vùng nông thôn tiến
hành nhiều cuộc biểu tình để yêu cầu Arroyo từ chức và phóng thích cũng như phục
hồi chức vụ cho Estrada. Các cuộc biểu tình biến thành bạo động lớn và khiến nhiều
người bị thương (đây còn gọi là vụ EDSA 3). Sự bất ổn chính trị này có tác động
không nhỏ tới việc thực hiện các chính sách kinh tế của chính quyền Arroyo ngay
sau khi lên nắm quyền. Trong khi đó, những biến động về chính trị và kinh tế trên
thế giới cũng có tác động rất lớn vào nền kinh tế Philippines. Cụ thể là cuộc tấn
công khủng bố vào nước Mỹ diễn ra vào ngày 11/9/2001 làm cho nhu cầu của các
thị trường trên thế giới, đặc biệt các thị trường lớn như Mỹ, Nhật giảm xuống tác
động tiêu cực tới thị trường xuất khẩu của Philippines cũng bị ảnh hưởng theo.20
Xuất khẩu giảm kéo theo cán cân thanh toán bị thâm hụt nặng nề và buộc chính phủ
Philippines phải vay nợ nước ngoài. Bên cạnh đó, vụ khủng bố ở Mỹ cũng làm cho
các thị trường ngoại hối, thị trường chứng khoán...bị tác động mạnh và làm cho gần
1300 doanh nghiệp nhà nước phải đóng cửa năm 2001.21 Bối cảnh này buộc chính
quyền Arroyo phải tập trung vào các biện pháp chính sách ổn định tăng trưởng kinh
tế ở giai đoạn đầu lên nắm quyền. Với nền tảng chuyên môn về kinh tế, Arroyo
20 Nguồn thu từ hoạt động xuất khẩu của Philippines đã giảm 13,5% xuống còn 2,939 tỷ USD so với mức
3,398 tỷ USD cùng kỳ của năm 2000. Xem thêm: [6]. 21 Trên thị trường ngoại hối, đồng Peso bị phá giá với mức giá giảm mạnh so với mục tiêu chính phủ đề ra
trong khi trên thị trường chứng khoán, giá chứng khoán của Philippines đã giảm 33,67% vào tháng 10/2001.
Nguồn: [6].
65
quyết tâm đưa nền kinh tế trở lại quỹ đạo tăng trưởng thông qua các cải cách theo
chủ nghĩa tự do mới trong những tháng đầu nhiệm kỳ của mình.22 Chính quyền của
bà chủ trương tiếp tục các cải cách chính sách định hướng thị trường. Bên cạnh đó,
để có thể giữ được quyền lực trong thể chế chính trị Philippines, Arroyo cũng áp
dụng tư tưởng chủ nghĩa dân túy của những người tiền nhiệm đó là việc xây dựng
hình ảnh mạnh mẽ, quyết liệt trong đấu tranh chống nghèo đói và bảo vệ lợi ích của
tầng lớp người nghèo. Kể từ sau vụ EDSA 3, Arroyo cũng trở nên quyết liệt và
cứng rắn hơn khi tuyên bố “sẽ nghiền nát” (“We will crush you”) với phe đối lập
[89, tr.14]. Tư tưởng dân túy của chính quyền Arroyo cũng được thể hiện rõ ràng
trong các tuyên bố và chính sách của bà. Trong bài phát biểu nhậm chức vào ngày
20/01/2001, Arroyo tuyên bố “sẽ chiến thắng trong cuộc chiến chống nghèo đói
trong vòng 1 thập kỷ” [139].
3.2.3 Một số chính sách kinh tế chính
3.2.3.1 Chính sách tài khóa
Trong giai đoạn đầu cầm quyền (2001-2004), Arroyo chưa giải quyết được vấn
đề thâm hụt tài khóa theo mục tiêu đề ra. Cụ thể, mức thâm hụt ngân sách tăng lên
4,6% GDP, trong đó Tập đoàn Điện lực quốc gia (NPC), Cơ quan Vận tải Tàu điện
(LRTA) và Cơ quan Lương thực Quốc gia (NFA) có mức thâm hụt ngân sách lớn
nhất. Thâm hụt ngân sách tăng dẫn tới nợ công tăng lên mức 137,5% GDP vào năm
2003 [131]. Do vậy, chính quyền Arroyo chủ trương đẩy mạnh cải cách thuế và
quản lý chi tiêu.
Đối với cải cách thuế, Arroyo tập trung tăng cường hiệu quả thu thuế qua: (a)
các giải pháp ngắn hạn nhằm cải thiện quản trị thuế; (b) các biện pháp trung hạn
nhằm tái cơ cấu hệ thống thuế; (c) các ưu đãi tài khoá hợp lý. Theo đó, chính quyền
Arroyo tiến hành điều chỉnh chính sách tài khóa thông qua hai Sắc lệnh quan trọng
liên quan tới thuế tiêu thụ đặc biệt đánh vào các mặt hàng thuốc lá và chất có cồn
(RA 9334) và thuế VAT (RA 9337).
22 Trước khi quyết định tham gia vào hoạt động chính trị, Arroyo là giảng viên chuyên ngành kinh tế ở một
số trường đại học lớn như Đại học Philippines (University of the Philippines) và trường Ateneo de Manila
University trong giai đoạn 1977-1987. Trong giai đoạn này, bà đã hoàn thành chương trình Thạc sỹ Kinh tế
tại Ateneo de Manila University năm 1978 và Tiến sỹ kinh tế của trường University of the Philippines
Diliman năm 1985.
66
- Sửa đổi thuế tiêu thụ đặc biệt đối với các mặt hàng thuốc lá và chất cồn:
Kể từ khi chính phủ ban hành Sắc lệnh số 8240 (RA 8240) vào ngày 01/10/199623,
mức thuế tiêu thụ đặc biệt hiện hành đánh vào các sản phẩm thuốc lá và chất có cồn
được tính toán dựa trên mức giá bán lẻ ròng của mỗi chi nhánh. Sắc lệnh 9334 (RA
9334) ban hành năm 2004 quy định tăng mức thuế tiêu thụ đặc biệt đánh vào các
sản phẩm thuốc lá trong mức từ 18% - 80% và mức thuế tiêu thụ đặc biệt đánh vào
các sản phẩm chứa cồn là 22% trong năm 2005.
- Cải cách Luật VAT: Vào tháng 4/2005, Quốc hội phê chuẩn đề xuất cải cách
thế VAT của chính quyền Arroyo thông qua Sắc lệnh số 9337 (RA 9337). Cụ thể,
Luật thuế VAT được cải cách theo hướng mở rộng phạm vi đối tượng tác động, bao
gồm: các ngành năng lượng và điện, các sản phẩm dầu, các dịch vụ y tế và pháp lý,
các sản phẩm nông nghiệp không phải là thực phẩm và cả các hoạt động mang tính
nghệ thuật. Bên cạnh đó, Luật này cũng đã chuyển đổi hệ thống thuế VAT của
Philippines từ VAT loại tiêu dùng (consumption – type VAT) sang thuế VAT loại
thu nhập (income – type VAT).24 Để giảm thiểu tác động vào người tiêu dùng, Luật
thuế VAT mới này đã giảm mức thuế tiêu thụ đặc biệt vào các mặt hàng kerosene,
diesel và nhiên liệu. Bên cạnh đó, nó cũng xóa bỏ thuế thu nhập trong nhượng
quyền thương mại ở một số dịch vụ: phân phối năng lượng và dịch vụ các hãng
hàng không nội địa; rỡ bỏ thuế vận tải thông thường đối với vận chuyển trong nước;
và tăng thuế VAT đầu vào của các nhà chế biến sản phẩm nông nghiệp (như các
nhà chế biến mỳ, cá và đường) từ 1,5% lên mức 4%. Hơn nữa, thông qua RA 9337,
chính quyền Arroyo cũng tăng tạm thời mức thuế thu nhập doanh nghiệp từ 32%
lên 35%,25 và nâng mức thuế của các ngân hàng và các tổ chức tài chính phi ngân
hàng lên 7% (so với mức 5% trước đó). Tiếp đó, chính quyền Arroyo đã thông
qua điều chỉnh tăng mức thuế VAT từ 10% lên 12% vào tháng 1/2006.
Bên cạnh việc điều chỉnh hệ thống thuế, chính quyền Arroyo đẩy mạnh năng lực
quản trị của các cơ quan thu thuế. Một số điều chỉnh mang tính hành chính được
23 Pháp lệnh 8240 (RA 8240) đưa ra sự điều chỉnh từ việc đánh thuế dựa trên giá trị từng sản phẩm, dịch vụ
(còn được gọi là mức thuế ‘ad valorem’) sang việc đánh thuế theo một mức cụ thể. 24 Thuế VAT-loại tiêu dùng: loại thuế mà các nhà sản xuất được hoàn thuế cho việc đánh thuế vào các
nguyên liệu đầu vào của họ, bao gồm việc mua sắm các hàng hóa vốn. Thuế VAT-loại thu nhập: loại thuế mà
các nhà sản xuất được hoàn thuế cho các khoản thuế đánh vào tất cả các yếu tố đầu vào của họ nhưng mức
hoàn trả này được giới hạn chỉ cho một phần vốn khấu hao. 25 Luật thuế VAT mới quy định mức thuế thu nhập doanh nghiệp tăng tạm thời lên mức 35% và sau đó sẽ
được giảm xuống mức 30% bắt đầu vào năm 2009.
67
chính phủ thực hiện như là: điều chỉnh trong thực hành quản lý, bao gồm việc xây
dựng các đơn vị đặc biệt cho việc thu thuế các đơn vị trả thuế lớn, áp dụng biện
pháp tin học hóa... Để tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm, hiệu quả trong hệ
thống mua sắm chính phủ, chính quyền Arroyo ban hành Luật Cải cách mua sắm
chính phủ có hiệu lực tháng 1/2003. Theo đó, việc mua sắm chính phủ được tiến
hành thông qua Hệ thống Mua sắm điện tử. Bên cạnh đó, các cơ quan như Cục
Ngân sách Nội địa (BIR) ban hành quy trình và thủ tục liên quan đến việc đăng kí
nộp thuế và kiểm toán. Một số chương trình mà BIR thực hiện bao gồm: (i) Cải
thiện hệ thống đăng kí cho người nộp thuế bằng việc mở rộng đăng kí thuế; (ii) Sử
dụng thông tin của bên thứ ba từ các cơ quan khác để xác thực những thông tin của
người nộp thuế cung cấp. Danh sách các cơ quan này bao gồm: BSP, BOC, SEC và
các LGU,…; (iii) Mở rộng các hoạt động đăng kí và thanh toán điện tử để cải thiện
dịch vụ thu thuế và nâng cao tính thực thi cũng như tạo thuận lợi cho quá trình kiểm
toán; (iv) Thiết lập hệ thống kiểm toán dựa trên rủi ro; (v) Quy định các hỗ trợ công
nghệ thông tin đầy đủ cho BIR và BOC có thể đạt được các mục tiêu trên. Đồng
thời, BIR và BOC cũng bắt đầu thực hiện hai chương trình liên quan đến hành vi
trốn thuế và lậu thuế. Hai chương trình này được Bộ Tài chính khởi xướng nhằm
điều tra và truy tố các cá nhân và tổ chức trốn thuế và lậu thuế.
Đối với quản lý chi tiêu: Chính quyền Arroyo đưa ra một số biện pháp nhằm
nâng cao hiệu quả trong quản lý chi tiêu bao gồm: cải cách dịch vụ dân sự để tăng
cường tính hiệu quả và linh hoạt; tăng trách nhiệm cho các LGU,…Ngoài ra, chính
quyền Arroyo cũng đẩy mạnh quản lý các quỹ trợ cấp hưu trí thông qua một số giải
pháp đẩy mạnh tài chính bao gồm: tăng các khoản đóng góp, tăng cường tính thực
thi, cân đối các lợi ích và thận trọng hơn trong các chủ trương đầu tư nhằm tránh
gây thâm hụt cho khu vực công [131].
3.2.3.2 Chính sách tiền tệ và tỷ giá
Chính quyền Arroyo tiếp tục duy trì chính sách tỷ giá thả nổi nhằm giảm sự biến
động tỷ giá và hạn chế đầu cơ. Một trong những điều chỉnh quan trọng trong chính
sách tiền tệ dưới thời Arroyo đó là việc chuyển sang thực hiện theo khung khổ lạm
phát mục tiêu (Inflation targeting framework). Chính quyền Arroyo thông qua BSP
đã thông qua khung khổ lạm phát mục tiêu nhằm ổn định giá cả và tạo môi trường
68
thuận lợi cho tăng trưởng kinh tế bền vững và cân bằng kể từ ngày 1/2002.26 Chính
sách tiền tệ trước đó được điều chỉnh từ mục tiêu tỷ giá hối đoái dưới thời Ramos
sang mục tiêu tổng cung tiền có gắn với mục tiêu lạm phát ở giai đoạn Estrada. Tuy
nhiên, việc điều hành chính sách tiền tệ của BSP trở nên phức tạp và khó khăn hơn
khi tự do hóa tài chính ngày càng gia tăng buộc BSP phải tập trung vào mục tiêu
lạm phát.
Chính sách tiền tệ này tập trung vào mức lạm phát thấp và ổn định. Theo đó,
DBCC cùng với BSP thiết lập các mục tiêu lạm phát hàng năm. BSP thông báo mục
tiêu lạm phát giai đoạn 2 năm tiếp theo để giúp các thành phần kinh tế có thể đưa ra
các kế hoạch, dự báo thị trường chắc chắn hơn. Đến năm 2006, chính quyền Arroyo
điều chỉnh khung khổ chính sách tiền tệ theo mức lạm phát mục tiêu cụ thể theo
biên độ rộng hơn nhằm giúp các cơ quan tiền tệ linh hoạt hơn trong việc ổn định giá
cả. Bên cạnh đó, chính phủ cũng ấn định mức lạm phát mục tiêu trung hạn nhằm cải
thiện khả năng dự báo lạm phát mang tính dài hạn hơn, tạo cơ sở chắc chắn hơn cho
các quyết định tiêu dùng và đầu tư [62].
Để đạt được lạm phát mục tiêu, BSP sử dụng một số công cụ chính sách tiền
tệ chính như lãi suất mua lại nghịch đảo (reverse repurchase - RRP) hoặc tỷ lệ đi
vay. Ngoài ra, một số công cụ chính sách tiền tệ khác cũng được sử dụng như:
công cụ TDF, ODF, OLF, yêu cầu dự trữ bắt buộc, chứng khoán của chính phủ
do BSP nắm giữ.
Điều hành chính sách tiền tệ trong bối cảnh KHTCTC năm 2008: Để ứng phó
với tác động của cuộc khủng hoảng, BSP tiến hành các biện pháp nới lỏng chính
sách tiền tệ và bơm thanh khoản vào hệ thống tài chính song đồng thời cũng giám
sát chặt chẽ những biến động giá cả của nền kinh tế.
- Giảm lãi suất chính sách: BSP cắt giảm lãi suất lần lượt thành 5 đợt với tổng
cộng 200 điểm cơ bản trong giai đoạn từ tháng 12/2008 đến tháng 7/2009 [62]. Lãi
suất vay qua đêm giảm xuống 4%. Mục tiêu của BSP là thúc đẩy tăng trưởng kinh
tế và hạn chế suy giảm các hoạt động kinh tế bằng cách giảm chi phí đi vay cho các
doanh nghiệp và hộ gia đình. Việc giảm lãi suất của BSP làm giảm thiểu tác động
tiêu cực do suy thoái kinh tế mang lại cũng như cải thiện niềm tin của các nhà đầu
tư và người tiêu dùng.
26 Đạo luật Cộng hòa RA 7653
69
Bảng 3.2: Các mức cắt giảm lãi suất chính sách của BSP ở giai đoạn KHTCTC
Thời điểm Mức giảm (Điểm cơ bản)
18/12/2008 50
29/01/2009 50
05/03/2009 25
16/04/2009 25
28/05/2009 25
07/07/2009 25
Nguồn: [62]
- Các biện pháp tăng thanh khoản: BSP đã tiến hành một số biện pháp bơm đồng
USD để tăng thanh khoản của hệ thống tài chính và giúp các ngân hàng tránh tình
trạng thiếu hụt nguồn ngoại tệ. BSP sử dụng công cụ hợp đồng repo đồng USD để
tăng thanh khoản đồng USD trên thị trường ngoại hối và đảm bảo nguồn tín dụng
cho hoạt động nhập khẩu và các hoạt động khác. Ủy ban Tiền tệ (MB) sử dụng trái
phiếu ngoại tệ như là tài sản thế chấp cho các khoản vay. Bên cạnh các biện pháp
tái cấp vốn ngoại tệ, BSP cũng thực hiện các biện pháp hỗ trợ khác nhằm cung cấp
thanh khoản và tín dụng cho HTNH. Chẳng hạn, ngày 7/11/2008, BSP tăng ngân
sách tái chiết khấu từ 20 tỷ Peso lên 40 tỷ Peso. Ngày 14/11/2008, BSP giảm yêu
cầu dự trữ 2 điểm phần trăm. Sau đó, ngày 02/03/2009, BSP tiếp tục tăng ngân sách
tái chiết khẩu từ 40 tỷ Peso lên 60 tỷ Peso nhằm tạo điều kiện cho các ngân hàng
cung cấp các khoản cho vay tới khách hàng [62].
- BSP cũng đưa ra Quỹ Bảo đảm tín dụng ở nửa cuối năm 2008 để giúp các doanh
nghiệp SME tiếp cận tài chính mà không cần tài sản thế chấp với các ngân hàng.
- Để củng cố niềm tin trong HTNH, ngày 30/10/2008, MB cũng thông qua quy
định hướng dẫn tổ chức tài chính tiến hành phân loại lại các tài sản. Các tổ chức tài
chính được phép phân loại các nguồn đầu tư vào trái phiếu và tài sản. Bên cạnh đó,
mức bảo hiểm tiền gửi tối đa cũng được tăng từ 250 nghìn Peso lên 500 nghìn Peso.
Ngoài ra, BSP cũng tăng cường phối hợp với các bên nhằm ứng phó với
KHTCTC. Hiệp hội Ngân hàng Philippines thông qua một số biện pháp như cắt
70
giảm một nửa các khoản mua sắm trên thị trường ngoại hối từ mức 50 triệu USD
xuống 25 triệu USD để giảm áp lực cầu về đồng USD. Bên cạnh đó, BSP cũng sử
dụng các biện pháp truyền thông về các mục tiêu chính sách và các cam kết rằng
BSP đảm bảo thanh khoản của hệ thống tài chính và hỗ trợ tăng trưởng và ổn định
kinh tế cũng như neo kỳ vọng lạm phát đề ra để củng cố niềm tin của thị trường
thông qua tăng cường chia sẻ thông tin, thảo luận và hợp tác với ngân hàng trung
ương của các nước khác trong khu vực ở các diễn đàn, hội thảo…
Các biện pháp ứng phó của BSP mang lại hiệu quả. Giảm lãi suất thúc đẩy niềm
tin thị trường và người tiêu dùng trong phục hồi kinh tế. Năm 2009, tăng trưởng
GDP thực tế tăng 1,1%, lạm phát bình quân ở mức 3,2%, phù hợp mục tiêu chính
phủ đề ra (2,5-4,5%) [62]. Việc kiểm soát tốt lạm phát cũng đã giúp BSP giảm lãi
suất để hỗ trợ nền kinh tế. Lãi suất thị trường giảm xuống sau quyết định giảm lãi
suất của BSP, mức lãi suất trái phiếu kho bạc ngắn hạn (T-bill) giảm từ 5,4% năm
2008 xuống còn 4,2% năm 2009. Tăng trưởng thanh khoản được duy trì ổn định ở
mức 8,3% năm 2009 cho thấy nguồn tài chính đủ để hỗ trợ cho các nhu cầu tín dụng
của doanh nghiệp và hộ gia đình. Tỷ giá đồng Peso so với đồng USD cũng khá ổn
định. Đến ngày 29/12/2009, đồng Peso tăng khoảng 2,9% so với đồng USD. Cán cân
thanh toán thặng dư ở mức 5,3 tỷ USD năm 2009 nhờ cải thiện trong cán cân tài
khoản vãng lai. Điều này giúp tăng mức dự trữ quốc tế lên 44,2 tỷ USD năm 2009,
cao hơn 9 lần so với nhu cầu nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ [62].
3.2.3.3 Chính sách tài chính – ngân hàng
Liên quan tới lĩnh vực ngân hàng, chính quyền Arroyo tiếp tục đẩy mạnh giải
quyết vấn đề nợ xấu của HTNH thông qua thành lập các công ty quản lý tài sản
tư nhân. Trong đó, chính phủ đóng vai trò tạo môi trường thuận lợi cho các ngân
hàng giải quyết các khoản nợ xấu, bao gồm cải thiện quy tắc và thủ tục định giá
tài sản,…
Bên cạnh đó, chính phủ tăng cường sức mạnh pháp lý cho BSP trong xử lý các
rủi ro hệ thống liên quan tới hành vi rửa tiền: Các cơ quan giám sát của BSP bị hạn
chế trong xử lý rủi ro này do luật bảo mật các khoản tiền gửi ngân hàng. Để giải
quyết vấn đề này, chính quyền Arroyo đề xuất tăng quyền lực giám sát của BSP
thông việc ban hành Luật Ngân hàng TW mới với việc: (a) mở rộng năng lực giám
sát và thực thi của BSP qua việc tiến hành kiểm tra ít nhất 1 lần mỗi năm; (b) đưa ra
71
các tiêu chí chặt chẽ hơn đối với các ngân hàng trong vấn đề thanh khoản và quản
chế; (c) gia tăng hình phạt đối với các ngân hàng vi phạm. BSP cũng nỗ lực chuyển
đổi các biện pháp giám sát dựa trên đánh giá rủi ro. Cụ thể, chính quyền Arroyo
thông qua Luật Chống rửa tiền ban hành năm 2001 và bổ sung sửa đổi năm 2003
cho phép giám sát hoạt động rửa tiền tốt hơn với việc hạ ngưỡng có thể giám sát từ
4 triệu Peso xuống 0,5 triệu Peso [62].
Năm 2003, Quốc hội thông qua Luật Cơ chế cho vay với mục tiêu đặc biệt
(Special Purpose Vehicle – SPV) nhằm cung cấp khung khổ pháp lý cho các ngân
hàng bán các tài sản không tạo ra thu nhập cho các bên thứ ba. Sau đó, Luật Chứng
khoán hóa được ban hành năm 2004 tiếp tục đẩy mạnh cho Luật SPV thông qua tạo
môi trường cho việc chứng khoán hóa như 1 công cụ tạo ra các nguồn tài chính dài
hạn để hỗ trợ các hoạt động kinh tế. BSP cũng cho phép các công ty tín dụng thành
lập Quỹ Tín dụng đầu tư đơn vị thay cho Quỹ Tín dụng chung trước đó (đây là loại
hình gần giống quỹ tương hỗ nhằm tập hợp các nhà đầu tư nhỏ thành nguồn quỹ lớn
để có thể tiếp cận các cơ hội lớn mà các nhà đầu tư đơn lẻ không thể tiếp cận).
Đồng thời, BSP phát triển hệ thống thanh toán liên ngân hàng theo thời gian thực
(Real Time Gross Settelements System) bao gồm các thị trường cổ phiếu, trái phiếu,
tiền tệ và ngoại hối.
Chính quyền Arroyo cũng tiếp tục thúc đẩy phát triển các thị trường vốn thông
qua 1 số biện pháp: (a) loại bỏ các loại thuế nhằm khuyến khích sự phát triển của thị
trường; (b) phát triển và sử dụng các công cụ nợ và công cụ vốn mới. Trong đó, các
công cụ vốn mới là nguồn vốn dài hạn bổ sung các công cụ cho vay ngắn và trung
hạn của Ngân hàng; (c) khuyến khích sự tham gia thị trường lớn hơn nữa qua việc:
nới lỏng các yêu cầu về quốc tịch của người tham gia thị trường quỹ tương hỗ; các
công ty đầu tư được mua và bán chứng khoán bên ngoài Philippines và các công ty
đầu tư nước ngoài cũng được mua và bán chứng khoán ở Philippines.
3.2.3.4 Chính sách phát triển ngành kinh tế
Điều chỉnh chính sách phát triển ngành kinh tế dưới thời Tổng thống Arroyo tập
trung vào: (i) tăng sức cạnh tranh và đa dạng hóa của ngành nông nghiệp và ngư
nghiệp theo hướng sản xuất hàng hoá để tăng trưởng bền vững và năng lực cạnh
tranh tổng thể của nền kinh tế và từ đó đóng góp vào giảm nghèo và (ii) tập trung
phát triển một số ngành/lĩnh vực ưu tiên có lợi thế cạnh tranh và tạo nhiều việc làm,
72
đặc biệt là các ngành kinh doanh liên quan đến công nghệ thông tin như trung tâm
liên lạc, dịch vụ BPO, du lịch,… (iii) tăng cường hỗ trợ MSME [131].
Chính sách phát triển nông nghiệp theo hướng sản xuất hàng hoá: Chính quyền
Arroyo đặt ra một số mục tiêu cải cách ngành nông nghiệp bao gồm: (a) mở rộng
quy mô sản xuất; (b) tăng hiệu quả sản xuất và phân phối so với các nước trong khu
vực; (c) phân phối lại lợi ích thu được từ sản xuất nông nghiệp. Theo đó, chính phủ
đề ra hai nội dung điều chỉnh chính: Thứ nhất, phát triển ít nhất 2 triệu ha đất cho
sản xuất nông nghiệp hàng hoá trong giai đoạn 2004-2010 để tạo ra tối thiểu 2 triệu
việc làm (tương đương 1 việc làm/1 ha). Để thực hiện mục tiêu này, chính phủ đề ra
các biện pháp thực hiện sau: (1) Thiết lập khung khổ và các cơ chế bao gồm các
hiệp định đối tác công tư để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình chuyển đổi sang
sản xuất nông nghiệp hàng hoá: Xác định và ưu tiên dành 2 triệu ha đất cho hoạt
động sản xuất nông nghiệp hàng hoá; Nâng cao năng lực cho người nông dân để
hình thành và quản lý các hợp tác xã sản xuất, chế biến ở các quỹ đất sản xuất nông
nghiệp hàng hoá ưu tiên; Nâng cao năng lực cho các cán bộ từ cấp trung ương tới
địa phương, các phòng/nhóm công nghiệp, các hội nông dân, các thương lái, môi
giới,…; Tổ chức các chương trình quy mô lớn có sự tham gia của người dân về
thâm canh và đa dạng hoá cây trồng, vật nuôi và thuỷ sản, đặc biệt các loại có giá trị
cao; Chuyển đổi các quỹ đất nông nghiệp nhàn rỗi thành đất dành cho sản xuất nông
nghiệp hàng hoá để tận dụng tối đa các nguồn lực; Phát triển các chương trình phát
triển thị trường và đa dạng hoá thu nhập từ nông nghiệp; Biến Mindanao thành
trung tâm sản xuất nông nghiệp hàng hoá của Philippines (đặc biệt là phát triển khu
vực sản xuất thực phẩm Halal) [131]. Thứ hai, chính quyền Arroyo cũng tập trung
hỗ trợ thông tin thị trường, tín dụng và xây dựng năng lực cho các hộ sản xuất nhằm
đẩy mạnh hiệu quả sản xuất và năng lực cạnh tranh trong lĩnh vực nông nghiệp so
với mức chung của khu vực. Bên cạnh đó, chính phủ khuyến khích tăng cường áp
dụng khoa học công nghệ vào sản xuất. Các điều chỉnh nhằm tăng cường hiệu quả
hệ thống giao thông và hậu cần trong lĩnh vực nông nghiệp cũng được đẩy mạnh.
Chính sách phát triển du lịch và các ngành ưu tiên có tiềm năng tăng trưởng cao
Chiến lược Du lịch Quốc gia
73
Trong Kế hoạch Phát triển giai đoạn 2004-2010, chính quyền Tổng thống
Arroyo xác định rõ ngành du lịch là một trong những ngành then chốt và ưu tiên
hàng đầu nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Theo đó, Arroyo đưa ra chiến lược
tổng thể cho phát triển ngành du lịch thông qua Chiến lược Du lịch Quốc gia. Chiến
lược này tập trung vào các gói sản phẩm du lịch và đẩy mạnh xúc tiến các địa điểm du
lịch hấp dẫn như: Cebu/Bohol/Camiguin, Palawan, Manila, Davao, Baguio/Banaue và
Boracay,... Bên cạnh các thị trường truyền thống như châu Âu, Mỹ, chính phủ cũng tập
trung đẩy mạnh hoạt động xúc tiến ở một số thị trường mục tiêu mới có tiềm năng bao
gồm: Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, ASEAN, Hồng Kong,…[131].
Bên cạnh đó, Chính phủ Philippines đề ra kế hoạch xây dựng các Khu du lịch
Ưu tiên qua việc thiết lập các khu kinh tế du lịch ở các điểm du lịch ưu tiên để huy
động đầu tư; đồng thời hình thành Ban Quản lý Khu Kinh doanh Du lịch để quản lý
chiến lược và chính sách phát triển tổng thể. Ngoài ra, chính phủ cũng loại bỏ các
rào cản về thủ tục đối với các dòng vốn đầu tư và khách du lịch đến Philippines.
Chính quyền Arroyo chủ trương đẩy mạnh các chương trình du lịch sinh thái, du
lịch nghỉ dưỡng, du lịch văn hoá, du lịch mạo hiểm,…
Bên cạnh lĩnh vực du lịch, chính quyền Arroyo cũng tập trung vào một số lĩnh
vực ưu tiên có tiềm năng tăng trưởng cao nhằm mở rông cơ hội việc làm như ngành
dịch vụ công nghệ thông tin, ô tô, điện tử, khai thác mỏ, chăm sóc sức khỏe, đóng
tàu, may mặc thời trang; trang sức, nông nghiệp (thực phẩm). Bên cạnh việc cung
cấp các gói hỗ trợ đầu tư, chính quyền Arroyo cũng đẩy mạnh xúc tiến đầu tư vào
các thị trường ưu tiên như Mỹ, EU, Nhật Bản, Đài Loan và Singapore.
3.2.4.5 Chính sách phát triển các doanh nghiệp MSME
Kể từ sau khủng hoảng tới nay, chính phủ cũng đã cung cấp một số các chương
trình hỗ trợ cho các SME. Theo Kế hoạch Phát triển Trung hạn 2004-2010, chính
phủ Philippines hỗ trợ tín dụng, công nghệ và quảng cáo cho 3 triệu doanh nghiệp
siêu nhỏ, vừa và nhỏ (MSME) qua chương trình “Big Brother – Small Brother”.
Một chương trình khác là “One Town-One Product” (OTOP) hỗ trợ tín dụng cho
các địa phương phát triển các sản phẩm mà mình có lợi thế cạnh tranh. Theo đó,
chính phủ phân bổ 1 triệu Peso (18.200 USD) cho các SME ở địa phương vay với
mức lãi suất tối đa là 10%/năm. Vào năm 2003, Công ty Tài chính và Bảo lãnh
74
Doanh nghiệp nhỏ (SBGFC)27 đã phát triển một chương trình cho vay có tên viết tắt
là Sulong để các SME có thể tiếp cận tốt hơn tới nguồn tín dụng. Chương trình này
là sự hợp tác giữa các thể chế tài chính của chính phủ như là Land Bank of the
Philippines, Ngân hàng Phát triển Philippines (DBP), Cơ quan Tín dụng Xuất –
Nhập khẩu Philippines, Quỹ Hỗ trợ Sinh kế Quốc gia...Mức lãi suất được cố định ở
mức 9%/ năm cho các khoản vay ngắn hạn, 11,25%/năm cho các khoản vay trung
hạn và 12,75%/năm cho các khoản vay dài hạn. Đây được coi là một chương trình
hiệu quả với hơn 35,3 tỷ Peso (tức là gần 640 triệu USD) đã hỗ trợ được 368 nghìn
SME kể từ năm 2003 [131].
Một số cơ quan chính phủ cũng tham gia vào hoạt động hỗ trợ các doanh
nghiệp. Với vai trò là cơ quan quan trọng nhất quản lý các SME, Bộ Công Thương
(DTI) đã thiết kế các chương trình quảng bá, giới thiệu các sản phẩm của SME tới
thị trường trong nước và quốc tế. Bên cạnh đó, DTI cũng có các chương trình đào
tạo để cung cấp các kỹ năng và kiến thức cần thiết để các doanh nghiệp có thể cạnh
tranh được trên thị trường quốc tế. Bộ Khoa học và Công nghệ cũng tham gia vào
hỗ trợ công nghệ cho các SME thông qua Chương trình Nâng cấp Công nghệ cho
các Doanh nghiệp qua một số lĩnh vực như: i) đánh giá nhu cầu công nghệ; ii) đào
tạo kỹ thuật về các kỹ năng quản lý hệ thống; iii) tư vấn kĩ thuật;...Một số cơ quan
khác cũng tham gia vào cung cấp các dịch vụ thiết kế bao bì, đóng gói sản phẩm
hoặc công nghệ như là: Trung tâm Thiết kế và Phát triển sản phẩm, Viện Phát triển
Công nghệ, Viện Xúc tiến và Ứng dụng Công nghệ,..
3.2.4.6 Chính sách thương mại và đầu tư
Chính quyền Arroyo tiếp tục cam kết đẩy mạnh chính sách tự do hóa thương
mại với việc tập trung vào các cải cách thuế quan. Theo đó, Chương trình cải cách
thuế thứ IV (TRP IV) được đưa ra vào năm 2001 nhằm điều chỉnh cơ cấu thuế quan
hướng tới mức chung từ 0-5% vào năm 2004, ngoại trừ một vài sản phẩm nông
nghiệp và chế tạo nhạy cảm [131]. Mục tiêu của TRP IV nhằm tăng năng lực cạnh
tranh và đơn giản hóa cơ cấu thuế quan. Tiếp sau đó, tháng 10 và tháng 12/2003,
chính phủ của tổng thống Arroyo đã ban hành các Sắc lệnh số 241 và 264 để điều
27Năm 1991, Chính phủ Philippines thông qua phần quan trọng nhất của luật về SME – Magta Carta. Đơn vị
này có vai trò hợp nhất tất cả các chương trình phát triển SME của chính phủ vào một khung khổ thể chế
duy nhất. Trong đó, SBGFC được thành lập để giải quyết các nhu cầu tài chính của SME.
75
chỉnh cơ cấu thuế theo xuất xứ của các sản phẩm (cụ thể, mức thuế suất đối với các
sản phẩm được sản xuất tại địa phương được điều chỉnh tăng trong khi mức thuế đối
với các sản phẩm được sản xuất không từ địa phương được điều chỉnh thấp nhất có
thể). Điều này dẫn tới việc tăng thuế vào nhóm các sản phẩm nông nghiệp và chế
tạo. Tuy nhiên, trên thực tế giai đoạn cải cách thương mại dưới thời bà Arroyo chỉ
mang ý nghĩa hình thức mà không dẫn tới bất kỳ một sự cải thiện thực chất nào
trong thuế danh nghĩa trung bình và bảo hộ hiệu quả. Cũng thời điểm này, sự thất
bại của vòng đàm phán Doha cũng như những bế tắc trong quá trình đưa ra quyết
định của hầu hết các sáng kiến WTO đã dẫn tới một làn sóng FTA mới trong khu
vực và song phương. Vì thế, các biện pháp cắt giảm thuế quan từ năm 2004 được
thực hiện theo lịch trình CEPT. Philippines thực hiện đúng cam kết vào tháng
9/2009 về việc cắt giảm thuế quan nhập khẩu ASEAN xuống 0% vào năm 2010,
ngoại trừ một số mặt hàng nhạy cảm.28 Chương trình công tác về tạo thuận lợi
thương mại cũng đã được xây dựng và đưa vào thực hiện.
Chính sách thúc đẩy xuất khẩu
Chính quyền Arroyo cũng thực hiện các chính sách thúc đẩy xuất khẩu với việc
đa dạng hóa mặt hàng xuất khẩu và thị trường mới.29
Về chiến lược sản phẩm, chính quyền Arroyo chủ trương nâng cao chuỗi giá trị
của các sản phẩm. Sau KHTCCA, bên cạnh việc tiếp tục thúc đẩy các ngành xuất
khẩu có thế mạnh như thiết bị điện tử, may mặc và các ngành dịch vụ thuê ngoài
công nghệ thông tin (IT-BPO), chính phủ Philippines cũng chú trọng vào việc đa
dạng hóa các sản phẩm xuất khẩu, đặc biệt là khôi phục lại các sản phẩm xuất khẩu
truyền thống ở giai đoạn trước.30
Về chiến lược thị trường, chính quyền Arroyo chủ động tham gia và tối đa hóa
lợi ích từ các hiệp định thương mại tự do, nhắm tới các thị trường mới nổi có mức
28Các mặt hàng nhạy cảm của Philippines bao gồm: thịt lợn, gia cầm, khoai lang, ngô, đường và gạo. Trong
đó, gạo là mặt hàng duy nhất nằm trong danh sách mặt hàng nhạy cảm cao. 29Theo Kế hoạch Phát triển Xuất khẩu giai đoạn 2015-17, chính phủ Philippines xác định định hướng phát
triển của lĩnh vực xuất khẩu, bao gồm: (1) đa dạng hóa các sản phẩm xuất khẩu mới và thị trường mới; (2)
xác định và phát triển năng lực xuất khẩu của các sản phẩm có nhu cầu cao trên thị trường thế giới; (3) giải
quyết các nút thắt cản trở khả năng cạnh tranh trong xuất khẩu; (4) thúc đẩy các hàng hóa và dịch vụ có tiềm
năng cạnh tranh. Xem thêm: PEDP 2015-2017. 30 Philippines đã có những điều chỉnh nhằm khôi phục lại các sản phẩm xuất khẩu truyền thống qua việc thúc
đẩy cơ cấu sản xuất nông nghiệp và dỡ bỏ các bảo hộ sản xuất. Theo đó, chính phủ đã ban hành đạo luật Hiện
đại hóa ngành nông nghiệp và ngư nghiệp AFMA (Agricultural and Fisheries Modenization Act) vào năm
1997.
76
tăng trưởng cao và thu hút các công ty nước ngoài chuyển cơ sở sản xuất sang
Philippines. Theo đó, bên cạnh phát triển các thị trường truyền thống như Mỹ, EU
và Nhật Bản, Arroyo chủ động theo đuổi chính sách đa dạng hóa quan hệ và đẩy
mạnh hợp tác với các nền kinh tế mới nổi [20]. Trong các thể chế tham gia, hợp tác
trong khu vực ASEAN được coi là ưu tiên số một của Philippines. Như đã nói ở
trên, từ năm 2004, hầu hết các biện pháp cắt giảm thuế quan được thực hiện theo
lịch trình và cam kết của Hiệp định Thuế quan ưu đãi có hiệu lực chung ASEAN
(AFTA-CEPT) và sau đó là khuôn khổ ASEAN theo Hiệp định Thương mại hàng
hóa ASEAN (ATIGA)31. Bên cạnh đó, Philippines cũng tham gia vào các thể chế
hội nhập ASEAN +1, +3 và +6. Trong khuôn khổ ASEAN +1, Philippines đã tiến
hành tự do thương mại hàng hóa theo khuôn khổ của Hiệp định Thương mại hàng
hóa ASEAN- Trung Quốc (ACFTA) và ASEAN – Hàn Quốc (AKTIGA). Theo đó,
ACFTA được chính phủ phê chuẩn và có hiệu lực từ ngày 19/07/2005 và AKTIGA
được phê chuẩn vào ngày 17/07/2007 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2008. Tiếp đó,
Philippines phê chuẩn Hiệp định thiết lập FTA giữa ASEAN – Úc và New Zealand
vào ngày 21/10/2009 và thực hiện các cam kết thương mại hàng hóa với hai nước
này vào ngày 01/01/2010. Philippines cũng đã tham gia vào Hiệp định Đối tác kinh
tế toàn diện ASEAN – Nhật Bản vào ngày 24/12/2008 và thực hiện từ ngày
01/07/2010. Điểm đáng chú ý là, Philippines tiến hành ký kết hiệp định thương mại
song phương đầu tiên với Nhật Bản - Hiệp định Đối tác kinh tế Philippines – Nhật
Bản (PJEPA) vào ngày 08/10/200832. Chính phủ cũng phê chuẩn Hiệp định Thương
mại hàng hóa ASEAN – Ấn Độ vào ngày 27/04/2010 và có hiệu lực từ tháng
7/2011. Gần đây nhất, vào ngày 28/4/2016, Philippines ký kết hiệp định thương mại
tự do với các quốc gia thành viên của Hiệp hội Mậu dịch Tự do Châu Âu (EFTA)33.
Sự chuyển dịch chiến lược về mặt thị trường này của chính quyền Arroyo bắt
31Hiệp định ATIGA thay thế cho Hiệp định CEPT trước đây và nó hợp nhất tất cả các cam kết thuế quan hiện
hành và các thỏa thuận liên quan đến thương mại hàng hoá thành một Hiệp định duy nhất. Philippines đã phê
chuẩn hiệp định ATIGA vào ngày 11/08/2009 và nó có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng một năm 2010 theo Sắc
lệnh số 850. 32 PJEPA miễn thuế cho 80% các sản phẩm xuất khẩu từ Philippines đến Nhật Bản (khoảng 7476 sản phẩm
như thực phẩm, may mặc, nội thất, linh phụ kiện máy móc, điện tử, hóa chất,…. Nguồn: Department of
Trade and Investment. 33 EFTA bao gồm Iceland, Liechtenstein, Na Uy, Thụy Sỹ.
77
nguồn từ một số lý do sau. Thứ nhất, các thị trường mới nổi ở khu vực có nhu cầu
tiêu dùng rất lớn. Thứ hai, các hiệp định thương mại tự do, trong đó quan trọng nhất
là các Hiệp định thương mại tự do song phương và khu vực tác động tới sự dịch
chuyển chuỗi cung ứng toàn cầu. Thứ ba, việc Trung Quốc tham gia vào WTO làm
thay đổi to lớn cấu trúc mạng lưới sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu, biến khu vực
châu Á – Thái Bình Dương trở thành trung tâm sản xuất và cung ứng. Điều này
khiến Philippines phải điều chỉnh chiến lược thị trường hướng vào khu vực này, chủ
yếu là Nhật Bản, Trung Quốc, Ấn Độ và các quốc gia ASEAN [181].
Để thúc đẩy và thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài, chính quyền Arroyo
tiến hành các cải cách nhằm tự do hóa đầu tư, bãi bỏ các quy định và đẩy mạnh quá
trình tư nhân hóa. Chính phủ đưa ra Danh sách hạn chế Đầu tư nước ngoài thứ 5
(Sắc lệnh số 95 ban hành tháng 4/2002) nhằm thu hút người nước ngoài tham gia
vào các lĩnh vực chế tạo và sửa chữa liên quan đến quốc phòng. Tiếp đó, chính phủ
cũng cho phép các doanh nghiệp bán lẻ nước ngoài tự do đầu tư vào Philippines với
một số điều kiện nhất định bao gồm: (i) nguồn vốn góp tối thiểu 2,5 triệu USD hoặc
vốn đầu tư tối thiểu cho một cửa hàng là 830 nghìn USD; hoặc (ii) tập trung vào các
sản phẩm cao cấp với mức vốn góp tối thiểu là 250 nghìn USD.
Chính quyền Arroyo tiếp tục sửa đổi và đưa ra Danh sách hạn chế Đầu tư nước
ngoài thứ 6 (Sắc lệnh số 389 ban hành tháng 30/11/2004 và có hiệu lực từ ngày
7/1/2005). Trong đó, chính quyền Arroyo điều chỉnh nội dung thứ 7 trong Danh
sách loại A về giới hạn sở hữu nước ngoài đối với nguồn tài nguyên thiên nhiên
theo quy định Hiến pháp các luật cụ thể. Điều chỉnh thứ hai liên quan tới sở hữu đất
tư nhân hay Luật Công cụ cho vay với mục tiêu đặc biệt được bổ sung với quy định
giới hạn sở hữu nước ngoài là 40% đối với đất tư nhân (Chương XII, Khoản 7 Hiến
pháp Philippines). Chính quyền Arroyo không điều chỉnh Danh sách loại B (bao
gồm việc giới hạn sở hữu nước ngoài vì các lý do an ninh, quốc phòng,…). Từ năm
2002, chính quyền Arroyo cũng điều chỉnh Kế hoạch ưu tiên đầu tư hàng năm (IPP)
với việc thu hẹp lĩnh vực kinh tế ưu tiên để tăng tính tập trung và hiệu quả với mục
tiêu tăng cường xúc tiến đầu tư trong và ngoài nước ở cấp TW và địa phương [131].
78
3.2.4 Một số thành tựu và hạn chế
Arroyo là tổng thống đầu tiên có thời gian giữ chức vị lâu nhất kể từ sau khi chế
độ độc tài Marcos kết thúc. Như đã đề cập ở trên, trong vòng 10 năm (2001-2010),
chính quyền Arroyo có một số điều chỉnh, cải cách chính sách quan trọng nhằm
khắc phục những hệ quả do chính quyền Estrada để lại và tạo dựng nền tảng tăng
trưởng bền vững qua một số chính sách cơ cấu. Mặc dù vậy, chính sách kinh tế dưới
thời Arroyo vẫn chưa giải quyết được những yếu kém cố hữu ở các giai đoạn trước.
3.2.4.1 Thành công
Thứ nhất, những điều chỉnh, cải cách trong chính sách tiền tệ và tài khóa của
chính quyền Arroyo có đóng góp vào ổn định kinh tế vĩ mô mặc dù môi trường
chính sách có nhiều khó khăn trong suốt thời gian cầm quyền. Trong giai đoạn đầu
nắm quyền, tình trạng thâm hụt tài khóa nghiêm trọng để lại từ chính quyền Estrada
cùng với các bất ổn chính trị, an ninh từ các nhóm ủng hộ Estrada có tác động
không nhỏ tới tâm lý nhà đầu tư cả trong nước và nước ngoài. Trong khi đó, nền
kinh tế cũng đối mặt với một loạt thách thức từ các nhân tố bên ngoài như tình hình
căng thẳng về chính trị-an ninh sau vụ khủng bố ở Mỹ vào ngày 11/9, sự sụt giảm
tăng trưởng của ngành điện tử và công nghệ thông tin và giá dầu tiếp tục tăng. Mặc
dù vậy, tốc độ tăng trưởng kinh tế cải thiện tốt hơn so với người tiền nhiệm Estrada
với tăng trưởng GNP bình quân giai đoạn 2001-2003 đạt 4,5% và tốc độ tăng trưởng
GDP bình quân đạt 4% [62]. Tình hình lạm phát được kiểm soát tốt hơn nhờ Arroyo
đã tiếp tục sử dụng chính sách tiền tệ thận trọng theo khung khổ lạm phát mục tiêu.
Tuy nhiên, áp lực lạm phát bắt đầu tăng lên từ năm 2004 khi giá dầu mỏ và các
nguyên liệu đầu vào cho sản xuất ở trên thế giới tăng lên trong bối cảnh tình hình bất
ổn chính trị ở Iraq và nhu cầu của Trung Quốc tăng mạnh. Lạm phát tăng từ 3% năm
2003 lên 4,8% năm 2004 [62]. Cùng với đó, chính quyền Arroyo cũng phải đối mặt
với một loạt thách thức từ bên ngoài kể từ sau khi tái đắc cử Tổng thống như giá dầu
mỏ tăng cao, nhu cầu thế giới về các mặt hàng điện tử giảm và đặc biệt KHTCTC.
Mặc dù vậy, tăng trưởng kinh tế của Philippines trong giai đoạn 2004-2010 về cơ bản
vẫn được cải thiện đáng kể (Bảng 3.3).
79
Bảng 3.3: Một số kết quả kinh tế vĩ mô giai đoạn Arroyo (Đơn vị: %)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
GNP 6,9 5,4 5,4 7,5 6,4 4,0 7,2
GDP 6,4 5,0 5,3 7,1 3,7 1,1 7,3
Nông nghiệp 5,2 2,0 3,8 4,9 3,1 0,0 -0,5
Công nghiệp 5,2 3,8 4,5 6,8 4,9 -0,9 12,1
Dịch vụ 7,7 7,0 6,5 8,1 3,1 2,8 7,1
Tiêu dùng cá nhân 5,9 4,8 5,5 5,8 4,7 4,1 5,3
Tiêu dùng chính phủ 1,4 2,3 10,4 6,6 0,4 10,9 2,7
Xuất khẩu 15,0 4,8 13,4 5,5 -2,0 -13,4 25,6
Nhập khẩu 5,8 2,4 1,8 -4,1 0,8 -1,9 20,7
Tỷ lệ thất nghiệp 11,8 8,7 8,0 7,3 7,4 7,5 7,3
Tỷ lệ thiếu việc làm 17,6 21,0 22,6 20,1 19,3 19,1 18,7
Nguồn: [132]
Lĩnh vực tài khóa được cải thiện
Các cải cách trong chính sách tài khóa với việc điều chỉnh thuế tiêu thụ đặc biệt
đối với sản phẩm nước uống có cồn và thuốc lá và VAT đem lại những kết quả khá
tích cực. Trong giai đoạn 2004-2010, tổng thu ngân sách tăng đều qua các năm,
ngoại trừ năm 2009 do tác động của KHTCTC (Bảng 3.4). Các biện pháp tăng
cường hiệu quả thu thuế dưới thời Arroyo giúp cải thiện đáng kể nguồn thu từ thuế
và tiếp tục đóng góp lớn nhất vào tổng thu ngân sách của chính phủ. Trong đó,
nguồn thu ngân sách từ thuế tăng tương ứng, từ 604,9 tỷ Peso (12,5% GDP) năm 2004
lên 1049 tỷ Peso (14,2% GDP) năm 2008 [132]. Kết quả là, thâm hụt ngân sách giảm từ
3,9% GDP trong giai đoạn 2000-2004 xuống mức 2,7% GDP năm 2005, 1,1% GDP
năm 2006 và gần như trở lại trạng thái cân bằng với mức 0,2% GDP năm 2007. Ngoài
ra, sự cải thiện tình hình tài khóa của chính phủ, các tổ chức an sinh xã hội, chính quyền
địa phương giúp nguồn tài chính lĩnh vực công chuyển từ thâm hụt ở mức 235,9 tỷ Peso
(tương ứng với 5% GDP) năm 2004 sang thặng dư ở mức 21,3 tỷ Peso (tương ứng với
0,3% GDP) năm 2007 [132]. Điều này làm cho mức độ thâm hụt ngân sách trong giai
80
đoạn từ 2004 đến trước KHTCTC năm 2008 giảm đáng kể.
Bảng 3.4: Tình hình tài khoá giai đoạn Arroyo (Đơn vị: Triệu Peso)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tổng thu NS 706.718 816.159 979.638 1.136.560 1.202.905 1.123.211 1.207.926
Thu từ thuế 604.964 705.615 859.857 932.937 1.049.179 981.631 1.093.643
Tổng chi 893.776 962.938 1.044.429 1.149.001 1.271.022 1.421.743 1.522.384
Thặng
dư/thâm hụt -187.058 -146.779 -64.791 -12.441 -68.117 -298.532 -314.458
Nguồn: [132]
Chính sách tiền tệ thận trọng và tập trung vào mục tiêu lạm phát giúp ổn định
kinh tế vĩ mô mặc dù có tăng ở một số thời điểm do chịu áp lực bởi các cú sốc từ
phía cung. Chỉ số CPI của nền kinh tế dưới thời Arroyo có xu hướng giảm dần vào
giai đoạn cuối (3,8% năm 2010), đạt trung bình ở mức 5,6% giai đoạn 2004-2010.
Đặc biệt, lạm phát đạt mức thấp kỷ lục 2,8% trong vòng 21 năm vào năm 2007 [62].
Trong khi đó, trước khi chuyển sang khung khổ lạm phát mục tiêu, mức lạm phát
bình quân giai đoạn 1995-2001 ở mức 6,9%. Mặc dù nhảy vọt lên mức 9,3% năm
2008 do cuộc KHTCTC khi giá cả hàng hóa thế giới tăng mạnh, song ngay sau đó
mức lạm phát được cải thiện mạnh mẽ trong năm 2009 và 2010 với mức lạm phát
lần lượt là 3,2 và 3,8% [132]. Có thể thấy, chính sách tiền tệ theo khung khổ lạm
phát mục tiêu mang lại những kết quả đáng kể đối với ổn định giá cả kể từ khi
thông qua dưới thời Arroyo. Bên cạnh đó, việc điều hành này cũng đã giúp cho các
chủ thể kinh tế nắm bắt được mục tiêu chính sách của chính phủ và trên cơ sở này
có các kế hoạch, mục tiêu chắc chắn hơn, từ đó góp phần hỗ trợ tăng trưởng kinh tế.
Thứ hai, các chính sách thúc đẩy sự phát triển của các ngành ưu tiên giúp cải
thiện cán cân thanh toán. Trong nhiệm kỳ thứ hai của Arroyo, tình hình cán cân
thanh toán tiếp tục được cải thiện mạnh mẽ. Cụ thể, cán cân thanh toán bắt đầu
chuyển sang thặng dư từ năm 2005 ở mức 2,4 tỷ USD. Đến cuối nhiệm kỳ của
81
Arroyo, thặng dư cán cân thanh toán tăng lên 14,4 tỷ USD (tương ứng với 4,5%
GDP) năm 2010 [132]. Mức thặng dư này có được là nhờ sự tăng ổn định của
nguồn kiều hối, doanh thu từ xuất khẩu lĩnh vực dịch vụ (đặc biệt là ngành BPO) và
nguồn thu từ du lịch. Cụ thể, tốc độ tăng trưởng xuất khẩu bình quân hàng năm là
6,5% trong giai đoạn 2004-2010 [132]. Trong đó, đóng góp của ngành du lịch bình
quân giai đoạn 2004-2009 là 6,12% GDP. Mặc dù chịu ảnh hưởng của KHTCTC
năm 2008, tình hình xuất khẩu phục hồi mạnh mẽ với mức tăng trưởng 34,8% vào
năm 2010 khi nền kinh tế toàn cầu bắt đầu phục hồi. Như vậy, có thể thấy những
chính sách phát triển các ngành ưu tiên phát huy hiệu quả thông qua cải thiện nguồn
thu từ hoạt động xuất khẩu. Bên cạnh đó, cơ cấu xuất khẩu của Philippines dưới
thời Arroyo được cải thiện với việc đa dạng hóa hơn không còn phụ thuộc quá
nhiều vào một số thị trường lớn như giai đoạn trước. Ngoài các thị trường truyền
thống như Mỹ, EU và Nhật Bản, Philippines tiếp tục theo đuổi chính sách đa dạng
hóa quan hệ và đẩy mạnh hợp tác với các nền kinh tế mới nổi như Trung Quốc, Ấn
Độ và các thị trường mới ở khu vực châu Á. Trong giai đoạn 2006-2010, thị trường
xuất khẩu hàng hóa chính của Philippines là khu vực Đông Á (chiếm tới 60% tổng
giá trị xuất khẩu), trong đó thị trường Trung Quốc chiếm tới 23% - chiếm tỷ trọng
cao nhất, thị trường Nhật Bản và Hàn Quốc chiếm 20%. Thị trường xuất khẩu lớn
thứ hai của Philippines là Mỹ với 19%, EU là 18% [132].
Sự cải thiện mạnh mẽ trong cán cân thanh toán quốc tế làm tăng nguồn dự trữ
ngoại hối và hỗ trợ chính quyền Arroyo xử lý vấn đề nợ nước ngoài cũng như đảm
bảo ổn định cho hoạt động nhập khẩu. Cụ thể, tỷ lệ nợ nước ngoài của Philippines
giảm mạnh từ mức là 63,3% GDP năm 2004 xuống còn 33,1% năm 2010 [62].
Đồng thời, chỉ số GIR tăng mạnh mẽ trong giai đoạn 2004-2010, từ mức 16,2 tỷ
USD năm 2004 lên mức 62,4 tỷ USD năm 2010. Tính tới cuối năm 2010, với mức
GIR như vậy có thể đảm bảo trang trải chi phí tương ứng với 10,3 tháng nhập khẩu
hàng hoá và dịch vụ [132]. Điều này đóng vai trò quan trọng giúp chính quyền
Arroyo có thể ứng phó tốt hơn với các cú sốc bên ngoài.
82
Bảng 3.5: Một số chỉ số kinh tế vĩ mô dưới thời Arroyo (Đơn vị: Tỷ USD)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tài khoản vãng lai 1,6 2,0 5,3 7,1 3,6 9,4 8,5
Cán cân HH & DV -7,5 -9,1 -6,6 -6,1 -11,7 -6,7 -8,4
Cán cân thu nhập -0,1 -0,3 -1,3 -0,9 0,1 -0,2 0,3
Các chuyển khoản 9,2 11,4 13,2 14,2 15,2 16,2 16,6
Tài khoản vốn 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1
Cán cân thanh toán -0,3 2,4 3,8 8,6 0,1 6,4 14,4
Kiều hối 8,6 10,7 12,8 14,4 16,4 17,9 19,4
GIR 16,2 18,5 23,0 33,8 37,6 44,2 62,4
Nợ nước ngoài/GDP (%) 63,3 55,0 45,9 38,5 32,6 34,89 33,1
Nguồn: [132]
Thứ ba, các điều chỉnh cải cách chính sách tài chính –ngân hàng với việc chú
trọng củng cố khung khổ pháp lý và giám sát thận trọng và quản trị doanh nghiệp đã
giúp hệ thống tài chính tiếp tục được củng cố và hoàn thiện, đặc biệt giúp
Philippines tránh được các tác động tiêu cực của KHTCTC và nhanh chóng phục
hồi. Mức độ rủi ro của HTNH được cải thiện đáng kể trong giai đoạn Arroyo. Tỷ lệ
an toàn vốn tối thiểu của hệ thống luôn cao hơn mức tiêu chuẩn của BSP (10%) và
tiêu chuẩn quốc tế (8%). Trong khi đó, tỷ lệ nợ xấu của HTNH cũng giảm mạnh
trong giai đoạn cầm quyền của Arroyo (Biểu đồ 3.1).
Biểu đồ 3.1: Tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu giai đoạn 2001-2009 (Đơn vị: %)
Nguồn: [132]
83
Biểu đồ 3.2: Tỷ lệ NPL và NPA (Đơn vị: %)
Nguồn: [132]
Thứ tư, chính sách kinh tế dưới thời Arroyo giúp cải thiện tình hình thu hút FDI.
Nếu không tính tác động của KHTCTC năm 2009, tổng các dự án đầu tư được phê
duyệt tăng đều trong suốt giai đoạn qua. Hai ngành chế tạo và điện tử được đầu tư
nhiều nhất, chiếm hơn một nửa giá trị tổng các dự án đầu tư được phê duyệt. Tiếp
theo đó là ngành tài chính, bất động sản và các dịch vụ tư nhân (chiếm tới 78% tổng
giá trị đầu tư). Trong giai đoạn 2004-2009, các dự án đầu tư trực tiếp tăng khoảng
7,8% [132]. Sau đó, dưới tác động của KHTCTC, dòng đầu tư đã giảm 32,3% trong
năm 2009 và tăng lại vào năm 2010. Mỹ và Nhật Bản là hai quốc gia đứng đầu về
các dự án FDI vào Philippines. Gần đây, các dự án FDI của Hà Lan, Anh và Hàn
Quốc cũng có xu hướng tăng lên. Một điểm đáng chú ý khác, hầu hết các dự án đầu
tư vào PEZA là ngành điện tử và bán dẫn.
3.2.4.2 Hạn chế, yếu kém
Thứ nhất, mặc dù chính sách tài khóa có nhiều cải thiện tích cực, song vẫn chưa
thể tạo ra cơ cấu thu ngân sách ổn định để có thể ứng phó với các cú sốc bên ngoài.
Tỷ trọng đóng góp từ nguồn thuế tiêu thụ đặc biệt không có nhiều thay đổi dưới thời
Arroyo (21% năm 2004 và 22% năm 2009) [132]. Trong khi đó, nguồn thu ngân
sách ngoài thuế vẫn rất yếu kém. KHTCTC năm 2008 đã làm ảnh hưởng tới hoạt
động kinh doanh và buộc chính phủ ban hành một số biện pháp cắt giảm thuế trong
năm 2009 và 2010 và dẫn tới thu ngân sách giảm ngay lập tức. Cụ thể, thu ngân
84
sách giảm từ 16,2% GDP năm 2008 xuống còn 14,6% GDP năm 2009. Nguồn thu
từ thuế giảm xuống còn 12,8% GDP năm 2009 – mức thấp nhất trong khu vực ASEAN
(mức trung bình của ASEAN là 14,9% GDP). Thâm hụt ngân sách tăng lên 3,9% GDP
trong khi đó thâm hụt khu vực công là 3,3% GDP năm 2009 [132]. Một trong những
nguyên nhân đó là yếu kém trong vấn đề quản trị hoạt động của các GOCC.
Thứ hai, chính sách thương mại vẫn chưa tạo ra cơ cấu xuất khẩu hợp lý mà vẫn
phụ thuộc rất lớn vào các ngành chế tạo với ba nhóm ngành chính: đồ điện tử, may
mặc và thiết bị máy móc. Số lượng mặt hàng xuất khẩu và chỉ số đa dạng hoá không
có nhiều thay đổi so với giai đoạn trước đây (Bảng 3.6).
Bảng 3.6: Một số chỉ số liên quan tới lĩnh vực xuất khẩu
1998 2005 2010
Số sản phẩm XK 223 227 226
Chỉ số tập trung 0.420 0.356 0.313
Chỉ số đa dạng hoá 0.628 0.620 0.602
Nguồn: [181]
Bảng 3.7: Cơ cấu giá trị gia tăng của một số ngành chính (Đơn vị: %)
1991-2000 2001-2011
Nông nghiệp 20,8 13,0
Công nghiệp 34,1 32,7
Khai thác mỏ 1,3 1,0
Chế tạo 24,3 23,2
Xây dựng 5,5 5,0
Điện, khí gas và nước 3,0 3,6
Dịch vụ 43,4 54,3
Vận tải, Viễn thông, Kho chứa 6,0 7,7
Thương mại 15,0 16,5
Tài chính 4,4 6,0
Dịch vụ tư nhân 6,8 9,9
Nguồn: [181]
Bên cạnh đó, sự phát triển ấn tượng của ngành công nghiệp điện tử Philippines
không còn giữ được đà tăng trưởng cao ở giai đoạn những năm 2000 khi nó phải
cạnh tranh về giá cả lao động ở các thị trường Trung Quốc và Việt Nam. Tăng
trưởng của ngành điện tử trong giai đoạn 2000-2011 là 3,9%, mức tăng gần như
thấp nhất so với các ngành khác (chỉ tăng cao hơn so với ngành nông nghiệp). Hơn
85
nữa, giá trị gia tăng của các mặt hàng xuất khẩu vẫn không được cải thiện nhiều so
với giai đoạn trước khủng hoảng. Đặc biệt, giá trị gia tăng của ngành chế tạo còn
giảm xuống 23,2% trong giai đoạn 2001-2011 so với mức 24,3% giai đoạn 1991-
2000 [181].
Thứ ba, mặc dù có sự cải thiện trong thu hút FDI dưới thời Arroyo, song nếu
nhìn tổng thể, dòng vốn FDI vào Philippines còn rất hạn chế, thậm chí thấp hơn
nhiều khi so sánh với dòng vốn FDI vào các quốc gia khác trong khu vực Đông
Nam Á. Xét về tỷ trọng vốn FDI trên tổng GDP, Philippines và Indonesia là hai
nước có tỷ lệ này thấp nhất trong khu vực. Điều này cho thấy còn nhiều rào cản và
hạn chế trong chính sách thu hút FDI, đặc biệt trong các lĩnh vực dịch vụ bao gồm
các hoạt động nghiên cứu khoa học, kỹ thuật; vận tải và kho chứa; dịch vụ bất động
sản; quản trị công và quốc phòng; bảo hiểm xã hội và giáo dục. Chỉ số cạnh tranh
của Philippines vẫn bị xếp hạng rất thấp so với các quốc gia Malaysia, Thái Lan và
Indonesia. Trong khi đó, khả năng cạnh tranh của Philippines còn bị giảm xuống
trong giai đoạn 2004-2010. Cụ thể, xếp hạng chỉ số cạnh tranh toàn cầu của
Philippines giảm từ 66 năm 2004 xuống còn 87 năm 2010; chỉ số thể chế công cũng
giảm mạnh từ 85 năm 2004 xuống còn 113 năm 2010 [179].
Bảng 3.8: Xếp hạng chỉ số cạnh tranh của một số nước Đông Nam Á
Quốc gia
Chỉ số cạnh tranh
toàn cầu
Chỉ số môi
trường vĩ mô*
Chỉ số thể chế
công**
2004 2010 2004 2010 2004 2010
Malaysia 29 24 27 42 34 43
Thái Lan 32 36 26 22 37 60
Philippines 66 87 60 76 85 113
Indonesia 72 54 64 52 76 58
(Ghi chú: * Chỉ số môi trường vĩ mô được tính toán dựa trên sự ổn định kinh tế
vĩ mô, rủi ro tín dụng quốc gia và sự lãng phí trong chi tiêu chính phủ; **Chỉ số thể
chế công được đánh giá dựa trên thước đo về tính thực thi của luật pháp và mức độ
cạnh tranh).
Nguồn: [179]
86
Theo đánh giá của WB, chi phí kinh doanh ở Philippines và Indonesia cao hơn
nhiều so với các quốc gia Đông Á khác. Các chỉ số liên quan tới tham nhũng như
số lượng thủ tục, chi phí đăng kí kinh doanh và thời gian thực thi hợp đồng ở
Philippines thuộc loại cao nhất trong khu vực. Theo Báo cáo Năng lực Cạnh tranh
Toàn cầu năm 2010, chất lượng cơ sở hạ tầng tổng thể của Philippines được xếp
hạng sau Singapore, Malaysia, Thái Lan và gần với của Indonesia và Việt Nam.
Cơ sở hạ tầng thiếu hụt và chất lượng yếu kém làm ảnh hưởng đến năng lực cạnh
tranh tổng thể của quốc gia và khả năng thu hút đầu tư. Bên cạnh đó, các thủ tục
kinh doanh rườm rà và chi phí năng lượng cao, mạng lưới giao thông kém hiệu
quả làm tăng chi phí sản xuất và hệ quả là tăng chi phí cho hoạt động kinh doanh.
Thứ tư, chính sách tài chính – ngân hàng cũng chưa thay đổi mang tính cơ cấu.
Cơ cấu hệ thống tài chính vẫn phát triển thiếu cân đối với sự chi phối chủ yếu của
HTNH (chiếm trên 80% tổng tài sản hệ thống tài chính). Trong khi đó, sự phát triển
của NBFI và thị trường vốn còn rất hạn chế. Cơ cấu HTNH vẫn không có nhiều
thay đổi với sự chênh lệch lớn trong tỷ trọng đóng góp vào tổng tài sản của hệ
thống. Cụ thể, trong khi các ngân hàng tư nhân trong nước vẫn tiếp tục giữ vị trí
thống trị (56,9%) các NHNT và NHHT chỉ chiếm tỷ trọng rất nhỏ (3,1%) [62]. Tỷ
trọng tài sản của các chi nhánh/công ty con của ngân hàng nước ngoài duy trì ở mức
thấp 13,2% (so với mức giới hạn pháp lý 30% mà chính phủ đưa ra từ khi mở cửa
tự do hoá ngành ngân hàng năm 1994).34 Bên cạnh đó, mặc dù HTNH đóng vai trò
chủ yếu trong việc cung cấp nguồn tín dụng cho các hoạt động kinh tế trong nước,
song nếu so sánh với các nước trong khu vực thì vẫn rất hạn chế. Cụ thể, tính bình
quân trong giai đoạn 2000-2009, tỷ lệ cấp tín dụng của HTNH Philippines là 56,9%,
thấp hơn so với Singapore (91%), Malaysia (129,6%), Thái Lan (130,2%) [132].
Mặt khác, tỷ lệ NPL của HTNH Philippines cũng cao nhất so với các nước trong
khu vực. Ở thời điểm tháng 12/2007, mức NPL của Philippines là 4,5%, cao hơn
Thái Lan (4,4%), Malaysia (2,4%), Indonesia (2,9%), Singapore (1,8%). Trong đó,
34 Xem thêm: Section 3, RA No.7721 (An Act Liberalizing the Entry and Scope of Operations of Foreign
Banks in the Philippines).
87
các NHTM trong nước có tỷ lệ NPL cao nhất hệ thống với mức 7,5% [62]. Sự phát
triển của HTNH và các tổ chức tài chính vẫn chủ yếu tập trung ở các khu vực trung
tâm mà chưa được mở rộng ra các khu vực khác, đặc biệt là các khu vực nông thôn.
Việc tiếp cận dịch vụ ngân hàng chỉ tập trung vào các khu vực đô thị phát triển và
có mức thu nhập cao như Vùng Thủ đô Quốc gia, Central Luzon, CALABARZON.
Trong khi đó, khoảng 37% các địa phương không có văn phòng hay chi nhánh ngân
hàng.35 Mức độ tiếp cận khách hàng của các ngân hàng Philippines cũng bị bỏ xa so
với các nước khác trong khu vực. Mật độ ATM trên 100 nghìn dân của Philippines chỉ
là 14,3, thấp xa so với Singapore (49,8), Malaysia (54,0), Thái Lan (71,3). Trong đó,
phần lớn các ATM cũng được đặt tại các khu vực phát triển như Vùng Thủ đô Quốc
gia (chiếm 47,5% tổng số ATM), Luzon (28,6%), Visayas (13%) [132].
Trong giai đoạn Arroyo, thị trường chứng khoán Philippines được mở rộng hơn
với số lượng của các công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán tăng từ 12 công
ty năm 2003 lên 259 công ty năm 2011 [132]. Tuy nhiên, mức vốn hóa thị trường
vẫn còn khá nhỏ so với các nước ASEAN-5. Hơn nữa, mức vốn hóa thị trường sụt
giảm vào giai đoạn cuối nhiệm kỳ của Arroyo (từ mức 54% GDP năm 2002 xuống
còn 45,8% năm 2009) [62]. Điều này làm cho thị trường vốn trong nước của
Philippines có quy mô nhỏ nhất ở châu Á. Hơn nữa, độ sâu tài chính cả Philippines
vẫn chưa được cải thiện dưới thời Arroyo. Tỷ lệ M2/GDP vẫn dưới mức 50%, thấp
hơn mức trung bình của ASEAN-5 (Độ sâu tài chính của Malaysia và Thái Lan là
trên 100%). Điều này cho thấy sự phát triển thiếu cân đối của hệ thống tài chính
Philippines trong giai đoạn qua. Đây cũng là thách thức của Philippines trong việc
huy động nguồn lực tài chính vào phát triển kinh tế. Ngoài ra, những cải cách trong
khung khổ pháp lý và giám sát rủi ro vẫn còn nhiều hạn chế và chưa tuân thủ theo
chuẩn mực quốc tế. Cùng với đó, việc chưa chú trọng áp dụng công nghệ vào phát
triển hệ thống cũng làm giảm năng lực cạnh tranh của hệ thống.
35 Năm 2007, mật độ văn phòng ngân hàng tập trung cao nhất ở NCR với 2659 văn phòng (chiếm 34,5% tổng
số văn phòng ở cả nước), tiếp theo là khu vực CALABARZON với 1164 văn phòng (15,1%) và Central
Luzon với 816 văn phòng (10,6%). Tính cộng gộp thì mật độ tập trung văn phòng ngân hàng ở 3 khu vực này
chiếm tới 60,2%. Nguồn: [62].
88
Biểu đồ 3.3: Giá trị giao dịch ròng với nước ngoài và mức vốn hóa thị trường
chứng khoán (Đơn vị: Tỷ Peso)
Nguồn: [62]
Thứ năm, chính sách kinh tế của chính quyền Arroyo tiếp tục không thể giải
quyết vấn đề nghèo đói theo mục tiêu đề ra. Chỉ số nghèo đói của Philippines đã
tăng từ 24,9% năm 2003 lên 26,5% năm 2009 [132]. Chính quyền Arroyo không
thể thực hiện được mục tiêu giảm nghèo đưa ra mà còn làm tình hình càng trở nên
trầm trọng hơn. Như vậy, giống như chính quyền Estrada và những người tiền
nhiệm trước, chính sách kinh tế dưới thời Arroyo chưa thể giải thách thức kinh tế và
xã hội quan trọng đó là nghèo đói và bất bình đẳng.
3.3 Chủ trương, nội dung và kết quả thực hiện chính sách kinh tế dưới thời
Tổng thống Benigno Aquino III (2010-tháng 6/2016)
Tổng thống Benigno Aquino III (tên đầy đủ là Simeon Cojuangco Aquino III) là
vị Tổng thống thứ 15 của Philippines nhiệm kỳ 2011-2016. Ông sinh ngày 8-2-1960
tại Manila, là con thứ 3 trong 5 người con của vợ chồng cố Thượng nghị sĩ Benigno
Servillano Aquino Jr. (còn gọi là “Ninoy”) và cố Tổng thống Maria Corazon
Sumulong Cojuangco Aquino (nhiệm kỳ 1986-1992). Aquino III tốt nghiệp cử nhân
kinh tế tại Trường Đại học Ateneo de Manila năm 1981. Aquino III chiến thắng và
trở thành Tổng thống Philippines năm 2010. Trong giai đoạn cầm quyền, chính
quyền Aquino III tạo ra sự thay đổi lớn cho nền kinh tế Philippines nhờ một số cải
cách chính sách kinh tế đáng chú ý.
89
3.3.1 Chủ trương và mục tiêu phát triển kinh tế
Chính quyền Aquino III đã đưa ra Kế hoạch Phát triển trung hạn giai đoạn 2011-
2016 (MTPDP 2011-2016) với chủ trương theo đuổi chiến lược tăng trưởng bao
trùm. Mục tiêu của MTPDP 2011-2016 nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế đủ nhanh
và ổn định để tạo ra việc làm và giảm nghèo [132].
Để thực hiện mục tiêu tăng trưởng bao trùm, chính quyền Aquino III chủ trương
tập trung vào một số vấn đề trọng tâm: (i) phát triển cơ sở hạ tầng cứng, (ii) quản trị
công, (iii) phát triển nguồn nhân lực và (iv) tạo việc làm.
(i) Phát triển cơ sở hạ tầng cứng: là một trong những nhiệm vụ cấp bách và
quan trọng mà Aquino III chủ trương đề xuất. Aquino III đề ra kế hoạch chi tiết
trong việc phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt chú trọng tới việc xây dựng hệ thống
vận tải và hậu cần đa phương thức nhằm kết nối các khu vực sản xuất ở nông thôn,
vùng sâu vùng xa tới các thị trường và các dịch vụ xã hội. Chính quyền Aquino III
cho rằng mức đầu tư thấp và có xu hướng giảm trong những giai đoạn qua là rào
cản đối với tăng trưởng trong dài hạn và tạo việc làm của Philippines. Trong khi đó,
mức tiết kiệm lại dư thừa dẫn tới thiếu hụt cơ hội phát triển của nền kinh tế. Cơ sở
hạ tầng yếu kém và mạng lưới logistics nghèo nàn thường được xem là một trong
những rào cản chính đối với đầu tư và tăng trưởng của Philippines [40]. Mạng lưới
giao thông như cảng, sân bay, đường sắt của Philippines có chất lượng thuộc loại
thấp nhất ở Đông Nam Á…Do vậy, chính quyền Aquino III cho rằng cần phải tăng
chi tiêu đầu tư vào cơ sở hạ tầng trong nhiệm kỳ của mình.
(ii) Tăng cường minh bạch và hiệu quả trong quản trị công: Chính quyền Tổng
thống Aquino III coi việc xây dựng thể chế quản trị vững chắc cũng là nền tảng
quan trọng trong thực hiện chiến lược tăng trưởng bao trùm. Aquino III cho rằng
thể chế quản trị yếu kém là rào cản lớn đối với đầu tư và sự bất ổn định chính trị
cùng với mất niềm tin vào chính phủ của giai đoạn trước bắt nguồn từ các cáo buộc
liên quan tới tham nhũng trong các dự án kinh tế và gian lận trong các hoạt động
chính trị. Philippines bị xếp hạng thấp so với các quốc gia khác trong thực thi luật
và hợp đồng và các chính sách về cạnh tranh. Việc tham gia của khu vực tư nhân
vào các dự án cơ sở hạ tầng lớn thường gặp rất nhiều khó khăn do cơ chế đấu thầu
90
không minh bạch, thường khuyến khích sự móc nối, tạo điều kiện cho tham
nhũng,… Các vấn đề tồn tại trong nhiều năm qua của Philippines bao gồm chi phí
điện và xây dựng rất cao làm ảnh hưởng tới tính cạnh tranh của một số ngành quan
trọng như nông nghiệp, hàng hải, hàng không, năng lượng, xi măng và ngân hàng.
Việc trục lợi chính sách không chỉ ở các cơ quan hành pháp mà còn ở các cơ quan
lập pháp và tòa án tối cao. Trong lĩnh vực nông nghiệp, việc đầu tư vào ngành bị
cản trở bởi các vấn đề quyền tài sản và chính sách thiếu nhất quán. Quyền tài sản ở
khu vực nông thôn không được đảm bảo… Do vậy, chính quyền Aquino III xác
định tập trung vào chính sách cải cách thể chế quản trị nhằm trước hết lấy lại niềm
tin của dân chúng và sau đó là thu hút đầu tư [132].
(iii) Phát triển nguồn nhân lực: Bên cạnh việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng, Chính
quyền Aquino III coi đầu tư vào phát triển nguồn nhân lực là nhiệm vụ then chốt để
duy trì tăng trưởng dài hạn.
(iv) Mở rộng cơ hội việc làm: Chính quyền Aquino III chủ trương mở rộng các
kênh cơ hội việc làm, bao gồm cả việc làm chính thức (được trả lương) và công việc
tự do, cả ở trong nước hay nước ngoài. Đối với khu vực việc làm chính thức, chính
phủ đẩy mạnh các ngành có lợi thế cạnh tranh và sử dụng nhiều lao động. Bên cạnh
đó, chính quyền Aquino III chủ trương tạo cơ hội cho người nghèo tiếp cận nguồn
tín dụng vi mô và hỗ trợ kỹ thuật, kết nối thị trường,…Chính phủ sẽ phối hợp với
các thể chế tài chính vi mô để hỗ trợ cho tăng trưởng bao trùm. Ngoài ra, chính phủ
cũng mở rộng các kênh tạo việc làm khác như các chương trình phát triển dựa vào
cộng đồng.
Ngoài những mục tiêu này, chính quyền Aquino III cũng chủ trương tạo dựng
nền tảng vĩ mô ổn định với việc duy trì lạm phát thấp và tài khóa lành mạnh để hỗ
trợ tăng trưởng bao trùm.
3.3.2 Quan điểm lựa chọn chính sách
Trước khi Aquino III lên nắm quyền, những kết quả yếu kém của quá trình phát
triển kinh tế - xã hội ở Philippines được nhìn nhận ở 3 khía cạnh sau: Thứ nhất, tốc
độ tăng trưởng kinh tế của Philippines thấp hơn so với các nước trong khu vực.
Chính quyền Aquino III cho rằng nền kinh tế cần phải tăng trưởng ở mức độ hợp lý
91
để có thể tạo ra việc làm cho đại bộ phận dân chúng và giảm nghèo đói. Trải qua
giai đoạn từ đầu những năm 1980, tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân hàng năm
chỉ đạt 3%, thấp hơn nhiều so với các quốc gia trong khu vực. Trong khi đó, tăng
trưởng dân số ở Philippines bình quân hàng năm là trên 2%. Điều này làm cho thu
nhập bình quân đầu người chỉ tăng 2% trong giai đoạn 1980-2009, chậm hơn nhiều
so với Malaysia (4 lần), Thái Lan (5 lần), Trung Quốc (11 lần) [132]. Thứ hai, lợi
ích, kết quả của quá trình phát triển không được chia sẻ đồng đều tới người dân hay
nói cách khác, phần lớn người dân không được hưởng lợi từ quá trình phát triển
kinh tế. Mặc dù tình hình việc làm được cải thiện dưới nhiệm kỳ của Tổng thống
Arroyo, song tỷ lệ thất nghiệp và thiếu việc làm ở Philippines vẫn còn rất cao so với
một số nước trong khu vực.36 Theo Mục tiêu Phát triển thiên niên kỷ (MDG),
Philippines cam kết thực hiện giảm tỷ lệ nghèo cùng cực xuống 1 nửa, từ mức
33,1% năm 1991 xuống 16,6% năm 2015. Tuy nhiên, trước khi Aquino III lên cầm
quyền, tỷ lệ người nghèo vẫn chiếm tới hơn ¼ (26,5%) tổng dân số năm 2009.
Trong khi đó, dân số Philippines vẫn tiếp tục tăng với mức bình quân 2%/năm trong
giai đoạn 1981-2009. Điều này cho thấy số lượng người nghèo và các hộ nghèo
thực tế tăng lên trong giai đoạn này. Theo số liệu của NSCB, chỉ số nghèo của
Philippines giai đoạn 2007-2008 là 26,5%, cao hơn nhiều so với các nước khác như
Trung Quốc (4,2%), Indonesia (14,2%), Malaysia (3,6%), Thái Lan (8,5%), Việt
Nam (13,5%). Một trong những nguyên nhân của tăng trưởng nhưng vẫn nghèo ở
Philippines là do tình trạng bất bình đẳng cao. Trong giai đoạn 1990-2009, hệ số
Gini (thường được sử dụng để đo lường mức độ bất bình đẳng) của Philippines vẫn
giữ nguyên ở mức 0,44-0,45, trong khi đó ở Indonesia và Việt Nam là 0,38-0,39
[132]. Như vậy, có thể thấy nghịch lý ở đây là có sự đánh đổi giữa tăng trưởng và
bất bình đẳng trong quá trình phát triển ở nhiều quốc gia, song tăng trưởng kinh tế
chậm vẫn làm tăng vấn đề bất bình đẳng ở Philippines. Thứ ba, niềm tin của người
dân đối với chính phủ giảm sút nghiêm trọng do tình trạng tham nhũng và thể chế
chính trị yếu kém.
36 Tỷ lệ thất nghiệp ở mức bình quân 10% giai đoạn 1990-2005 và 7,5% giai đoạn 2006-2010. Tình trạng
thiếu việc làm cũng gia tăng với tỷ lệ đạt 18-20% giai đoạn 2006-2010. Trong khi đó, tỷ lệ thất nghiệp ở 1 số
nước trong khu vực như Malaysia và Thái Lan chỉ ở mức 4% [132].
92
Để giải quyết thách thức trên, trong nhiệm kỳ của mình, chính quyền Aquino III
tiếp tục đẩy mạnh các chính sách tự do hóa và cải cách cơ cấu nhằm nâng cao năng
lực cạnh tranh của nền kinh tế và thu hút đầu tư nước ngoài. Đồng thời, các chính
sách tiền tệ và tài khóa cũng được chú trọng nhằm ổn định kinh tế vĩ mô và hỗ trợ
cho tăng trưởng.
3.3.3 Một số chính sách kinh tế chính
3.3.3.1 Các cải cách chính sách tài khóa
Để có thể đạt mức tăng trưởng cao hơn, chính phủ Aquino III xác định trước hết
môi trường kinh tế vĩ mô cần phải được ổn định. Ở những giai đoạn trước, sự yếu
kém trong chính sách tài khóa dẫn tới những thâm hụt tài khóa nghiêm trọng và làm
giảm đầu tư của chính phủ vào các lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng và các dịch vụ
xã hội, từ đó dẫn tới tác động ngược trở lại đối với tăng trưởng kinh tế và giới hạn
sự tiếp cận của người nghèo với các thành quả kinh tế mà quốc gia đạt được. Hơn
nữa, như phân tích ở trên, mặc dù những điều chỉnh, cải cách chính sách tài khóa
dưới thời Arroyo có những cải thiện nhất định, song tác động KHTCTC năm 2008
buộc chính quyền Arroyo sử dụng các gói kích thích kinh tế và làm cho tình hình
thâm hụt tài khóa trở nên nặng nề hơn. Trong bối cảnh này, chính quyền Aquino III
xác định chính sách tài khóa là một trong những công cụ quan trọng để củng cố và
mở rộng không gian tài khóa cùng với điều chỉnh cơ cấu đầu tư ưu tiên vào lĩnh vực
cơ sở hạ tầng, y tế và giáo dục. Trong Chiến lược tổng thể về lĩnh vực tài khóa
trong trung hạn, chính quyền Aquino III đặt mục tiêu tăng nguồn thu thuế lên mức
15,6%/GDP. Cùng với đó, mục tiêu tăng nguồn thu ngân sách ngoài thuế ở mức
trung bình 1,2%/GDP để có thể giảm thâm hụt tài khóa xuống mức 2% /GDP vào
năm 2013 và duy trì ở mức này cho tới 2016 [132].
Các chính sách tài khóa dưới thời Aquino III tập trung vào thực hiện đồng bộ
một số biện pháp sau: (1) Cải cách quản trị thuế; (2) cải cách chính sách thuế và
nguồn thu ngoài thuế; (3) cải cách chính sách chi tiêu; và (4) cải cách quản lý nợ.
Về cải cách quản trị thuế, đây là nội dung ưu tiên mà chính quyền Aquino III
xác định cần phải tập trung giải quyết trước khi tiến hành các cải cách về hệ thống
thuế. Một số biện pháp cải cách quản trị thuế chính quyền Aquino III đưa ra như:
93
Thiết lập hệ thống đăng kí tất cả những người nộp thuế; Sử dụng dữ liệu bên thứ ba
để xác định mức cơ sở thuế; Duy trì chương trình kiểm toán thuế hiệu quả và minh
bạch; Đào tạo và tăng cường năng lực cho nhân viên của Cục Ngân sách Nội địa và
Cục Hải quan; Xây dựng quy định thuế minh bạch và thống nhất; Thiết lập các tiêu
chuẩn đánh giá phù hợp; Thiết lập quy định thưởng phạt hiệu quả hơn.
Về cải cách hệ thống thuế, chính quyền Aquino III ưu tiên tập trung vào cải
thiện hệ thống ưu tiên tài khóa và ban hành luật về nghĩa vụ tài khóa. Việc điều
chỉnh lại các ưu tiên tài khóa giúp tiết kiệm ngân sách chính phủ trong những lĩnh
vực không quan trọng và tập trung vào các lĩnh vực ưu tiên hơn như ưu đãi trong
lĩnh vực xuất khẩu. Trong khi đó, luật nghĩa vụ tài khóa sẽ là bước đi cần thiết để
chính phủ Aquino III đẩy mạnh củng cố kỷ luật tài khóa ở tất cả các cấp của chính
phủ. Chính phủ ưu tiên tiến hành các điều chỉnh về mức thuế tiêu thụ đặc biệt đối
với các sản phẩm rượu và thuốc lá. Ngoài ra, để tăng thu ngân sách ngoài thuế,
chính quyền Aquino III cũng tập trung vào điều chỉnh nhiều loại phí và lệ phí được
cố định suốt thập kỷ trước đó. Đồng thời, Chính phủ cũng đẩy mạnh việc bán đấu
giá các tài sản [132] …
Trong cải cách chi tiêu ngân sách, thách thức lớn nhất đối với chính quyền
Aquino III là duy trì mức đầu tư ổn định vào các lĩnh vực mang lại hiệu quả như cơ
sở hạ tầng, y tế và giáo dục, trong khi đó giảm thiểu các khoản chi tiêu lãng phí và
thiếu hiệu quả. Chi tiêu công vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng giảm từ mức 2,4% giai
đoạn 1995-2000 xuống mức 1,8% giai đoạn 2001-11 (thấp hơn nhiều so với các
nước trong khu vực). Tương tự, chi tiêu công vào giáo dục cơ bản giảm từ
3,4%/GDP năm 1998 xuống còn 2,9% năm 2002 và còn 2,2% năm 2008 [132]. Để
giải quyết thách thức này, chính quyền Aquino III đề ra một số cải cách quản lý chi
tiêu công, đó là: (i) Khung khổ Chi tiêu trung hạn (MTEF) là công cụ để phân bổ
nguồn lực và dự trù nguồn ngân sách theo kế hoạch ngân sách trong nhiều năm; (ii)
Khung chỉ số hiệu năng cho phép chính phủ đưa ra quyết định phân bổ nguồn lực
tốt nhất; (iii) Thông qua Dự thảo Luật nghĩa vụ tài khóa nhằm đẩy mạnh kỷ luật tài
khóa trong khu vực công; (iv) Chương trình tinh giản hóa bộ máy chính phủ thông
qua việc cắt giảm các đơn vị có chức năng chồng chéo và thiếu hiệu quả; (v) Cải
94
cách trong lĩnh vực mua sắm công của chính phủ với áp dụng công nghệ hiện đại
hơn vào Hệ thống Mua sắm điện tử chính phủ tạo điều kiện thuận lợi cho việc cung
cấp dịch vụ, tăng tính minh bạch và cạnh tranh trong mua sắm công; (vi) Tăng
cường hệ thống kiểm soát nội bộ nhằm giảm thiểu lãng phí và tình trạng tham
nhũng; (vii) Đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình đối với các chi tiêu
ngân sách của các cơ quan chính phủ thông qua việc yêu cầu tất cả bộ ban ngành
của chính phủ, bao gồm cả các đơn vị tự chủ tài chính đưa thông tin ngân sách hoạt
động được duyệt và tình trạng sử dụng ngân sách của các chương trình/dự án lên
website của các đơn vị bắt đầu từ năm 2011; (viii) Hệ thống Quản lý tài chính công
và Hệ thống Thông tin quản lý tài chính tích hợp nhằm hài hòa hóa và tích hợp các
hệ thống ngân sách, kế toán, kiểm toán của chính phủ để tăng tính minh bạch, hiệu
quả hoạt động; (ix) thông qua ngân sách hàng năm đúng hạn; (x) Đẩy mạnh chức
năng giám sát đối với các doanh nghiệp/tập đoàn thuộc sở hữu nhà nước thông qua
việc thiết lập Ủy ban Doanh nghiệp Nhà nước.
Trong nhiệm kỳ, chính quyền Aquino III cũng tập trung ngân sách thực hiện
chiến lược phát triển nguồn nhân lực cho người nghèo qua hai chương trình: Kapit-
bisig Laban sa Kahirapan (KALAHI-CIDSS) và Pantawid Pamilyang Pilipino
Program (Chương trình 4P). Đối với Chương trình KALAHI-CIDSS, chính phủ và
chính quyền địa phương hỗ trợ tài chính và kĩ thuật cho các dự án có quy mô nhỏ
được chính người dân địa phương tự lập kế hoạch và quản lý. Chương trình này đạt
được những hiệu quả nhất định trong việc tạo ra lợi ích kinh tế, cải thiện cơ sở hạ
tầng ở nông thôn và đáp ứng nhu cầu cộng đồng địa phương. Trong khi đó, Chương
trình 4P là chương trình hỗ trợ tiền mặt có điều kiện của chính quyền Aquino III
dành cho người nghèo để họ trang trải chi phí giáo dục và y tế cho con cái của mình
với một số điều kiện nhất định. Chính phủ cho rằng thông qua tăng cường đầu tư
cho người nghèo vào y tế và giáo dục sẽ làm tăng tính hiệu quả và bền vững của
chính sách giảm nghèo.
Trong cải cách quản lý nợ, chính quyền Aquino III chủ trương thành lập một
đơn vị trong Bộ Tài chính đảm nhiệm tiến hành các giao dịch và hoán đổi nợ ở thời
điểm phù hợp nhằm cải thiện tính hiệu quả. Bên cạnh đó, các công cụ quản lý cũng
95
được đa dạng hóa hơn. Đồng thời, chính phủ cũng xiết chặt giám sát ở mức cao nhất
với tất cả các dự án có nguồn vốn đi vay ở bất kể loại hình nào.
3.3.3.2 Chính sách tiền tệ và tỷ giá
Để hỗ trợ cho tăng trưởng bền vững và giảm thiểu các tác động từ bên ngoài,
chính quyền Aquino III chủ trương tiếp tục duy trì chính sách tỷ giá hối đoái linh
hoạt cùng với chính sách tiền tệ theo khung khổ lạm phát mục tiêu nhằm kiểm soát
lạm phát ở mức thấp và ổn định. Trong giai đoạn 2010-14, BSP đưa ra biên độ mục
tiêu lạm phát là 4±1% [62]. Trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ, lạm phát
được duy trì ở trong phạm vi đề ra cùng với chính sách tỷ giá linh hoạt giúp giảm
thiểu tác động của các cú sốc bên ngoài. Trong năm 2015 và 2016, lạm phát giảm
xuống mức mục tiêu đề ra do giá lương thực và nhiên liệu giảm. Ngày 3/6/2016,
BSP chính thức sử dụng công cụ hàng lang lãi suất (IRC) nhằm tác động tới mức lãi
suất thị trường ngắn hạn sát lại với lãi suất chính sách của BSP. Công cụ IRC làm
giảm đáng kể sự biến động lãi suất. Hiện nay, BSP sử dụng công cụ cho vay qua
đêm là mức lãi suất trần, còn lãi suất tiền gửi qua đêm là mức lãi suất sàn và mức
lãi suất trung tâm là lãi suất đi vay hay lãi suất cho vay nghịch đảo. Sự điều chỉnh
này cho phép BSP chủ động hơn trong việc điều hành tiền tệ.
Bên cạnh đó, chính phủ cũng đẩy mạnh việc quản lý nợ nước ngoài và nguồn dự
trữ ngoại hối, trong đó chú trọng tới việc nâng cao vai trò của dòng kiều hối vào
phát triển kinh tế thông qua việc nâng cao kiến thức tài chính của lao động
Philippines ở nước ngoài và người nhận kiều hối cũng như đưa ra các biện pháp để
hướng các dòng kiều hối qua thi trường tài chính và vào các lĩnh vực đầu tư có lợi
cho sự phát triển kinh tế.
3.3.2.3 Chính sách tài chính – ngân hàng
Để thực hiện tăng trưởng bao trùm, chính quyền Aquino III chủ trương phát
triển hệ thống tài chính bao trùm và đặt mục tiêu phát triển hệ thống tài chính tầm
cỡ khu vực [132]. Để đạt mục tiêu này, trong nhiệm kỳ của mình, Aquino III có
những nỗ lực cụ thể trong phát triển hệ thống tài chính sâu rộng hơn, đặc biệt các
chính sách phát triển HTNH thông qua việc loại bỏ các giới hạn, quy định đối với
các ngân hàng nước ngoài đầu tư vào trong nước mặc dù bối cảnh nhiều nền kinh tế
96
mới nổi có xu hướng thắt chặt các quy định đối với sự tham gia của các ngân hàng
nước ngoài kể từ sau khi chịu tác động của cuộc khủng hoảng tín dụng năm 2009
[59]. Những cải cách chính sách dưới thời Aquino III tập trung vào: (i) cải cách
khung khổ pháp lý và biện pháp thận trọng theo chuẩn mực quốc tế, (ii) nâng cao
năng lực cạnh tranh của hệ thống và (iii) tài chính bao trùm.
Cải cách khung khổ pháp lý và các biện pháp thận trọng theo chuẩn mực quốc
tế: Một trong những yếu tố quan trọng trong cải cách ngân hàng đó là đảm bảo môi
trường pháp lý phải theo kịp với các rủi ro và thách thức từ sau khủng hoảng. Do
vậy, việc xây dựng khung khổ pháp lý và các biện pháp thận trọng theo tiêu chuẩn
quốc tế là yếu tố tiên quyết. Sau KHTCTC, BSP thông qua khung khổ Basel III về
vốn nhằm tăng cường năng lực ứng phó với các cú sốc bên ngoài.37 Cụ thể, các quy
định đối với các ngân hàng theo Basel III được thông qua bao gồm: i, Mức dự
phòng bảo toàn vốn: 2,5%; ii, chỉ số an toàn vốn cấp 1 (CET1) cũng được yêu cầu
nếu các NHTM và NHĐN muốn phân bổ vốn (Thông tư số 781 ban hành ngày
15/1/2013); iii, Hệ số đòn bẩy (leverage ratio) ở mức 5% (Thông tư số 881 ban
hành 9/6/2015); Hệ số đảm bảo thanh khoản (liquidity coverage ratio) đối với các
tài sản có độ thanh khoản cao là 100% (Thông tư số 905 ban hành ngày 10/3/2016)
và các ngân hàng có ảnh hưởng quan trọng tới hệ thống phải tăng tỷ lệ CET1 lên
3,5% (Thông tư số 856 ban hành ngày 29/10/2014). Việc áp dụng khung khổ Basel
III chỉ áp dụng với các NHTM và NHĐN. Trong khi đó, đối với các NHTK, NHNT
và NHHT, BSP đưa ra quy định linh hoạt hơn trong việc thực hiện yêu cầu về tiêu
chuẩn vốn. Cụ thể, từ năm 2010, BSP ban hành Khung an toàn vốn sửa đổi dành
cho các ngân hàng này (hay còn gọi Khung Basel 1.5). Theo đó, các ngân hàng này
chỉ phải thay đổi 1 số điều kiện so với khung Basel 1 áp dụng trước đây.38 Điều này
cho thấy BSP nỗ lực thực hiện các cải cách khung khổ pháp lý về tiêu chuẩn vốn
phù hợp với chuẩn mực quốc tế trên cơ sở xem xét lộ trình thực hiện phù hợp với
điều kiện thực tế của hệ thống.
37 Khung Basel III được Uỷ ban Basel về Giám sát Ngân hàng (BCBS) giới thiệu vào năm 2010 nhằm bổ
sung và tăng cường khung pháp lý giám sát ngân hàng từ sau KHTCTC. 38 Về rủi ro tín dụng, tín dụng ngoại tệ liên quan tới BSP sẽ được điều chỉnh trọng số rủi ro từ 0% lên 100%
và được phân thành các giai đoạn trong thời gian 3 năm. Tín dụng nội tệ vẫn tiếp tục được duy trì trọng số rủi
ro là 0%. Các tài sản đảm bảo là động sản và bất động sản có mức trọng số rủi ro cao hơn, từ mức 100% lên
150% và được thực hiện dần trong thời gian 3 năm. Nguồn: Thông tư số 688 ban hành ngày 26/5/2010.
97
Liên quan tới quản trị doanh nghiệp, BSP đưa ra các quy định chặt chẽ hơn về
các tiêu chuẩn quản trị đối với các ngân hàng, đặc biệt nhấn mạnh vào năng lực của
Ban Giám đốc và đội ngũ nhân viên; đánh giá và kiểm soát nội bộ và các hoạt động
rủi ro. Theo đó, tiêu chí bổ nhiệm đội ngũ Ban giám đốc và quản lý cấp cao của
ngân hàng có yêu cầu cao hơn về năng lực quản trị (Thông tư số 889 ban hành ngày
02/11/2015). BSP cũng sửa đổi quy định về tiêu chí đánh giá và lựa chọn các nhân
viên tín dụng với việc bổ sung thêm yêu cầu kinh nghiệm.39 Về kiểm soát hệ thống
nội bộ, các ngân hàng phải đưa ra Hệ thống Tuân thủ, trong đó vị trí Giám đốc pháp
chế và tuân thủ giám sát việc thiết kế Hệ thống, đẩy mạnh việc thực hiện và chịu
trách nhiệm đảm bảo tính tin cậy và chính xác của tất cả các văn bản tới BSP. Người
được bổ nhiệm vị trí này bắt buộc phải là chuyên gia cao cấp và phải được Uỷ ban
Tiền tệ thông qua trước. Đối với các quy định quản lý rủi ro liên quan, BSP điều
chỉnh các quy định về các khoản cho vay liên quan tới bất động sản của các NHĐN
và NHTM, đặc biệt tập trung vào các biện pháp chống tập trung tín dụng vào hoạt
động cho vay bất động sản thương mại. Theo đó, BSP quy định mức giới hạn cho vay
bất động sản là 20%. Ngoài ra, BSP cũng thông qua một số biện pháp quản lý rủi ro
như: cập nhật Quy định về chống rửa tiền, trong đó nhấn mạnh vào việc áp dụng các
hình phạt nghiêm khắc hơn đối với các vi phạm40 và bổ sung thêm các biện pháp
nhằm chống lại các hoạt động đầu cơ, đặc biệt là trong giao dịch ngoại hối kỳ hạn
không chuyển giao gốc (non-deliverable forwards-NDF).
Liên quan tới đẩy mạnh việc thực thi và giám sát ngân hàng, BSP đưa ra các quy
định về báo cáo nhằm cải thiện tính công bằng và minh bạch của hệ thống. Theo đó,
các NHTM, NHĐN và NHTK phải nộp báo cáo hàng quý về tình hình cho vay bất
động sản để BSP theo dõi tình hình thị trường bất động sản và thị trường tín dụng.
Bên cạnh đó, BSP cũng thắt chặt khuôn khổ pháp lý và thực hiện chương trình xây
dựng năng lực cho đội ngũ giám sát ngân hàng. Cụ thể, BSP triển khai hệ thống đào
39 Các nhân viên ngân hàng phải có ít nhất 5 năm kinh nghiệm về hoạt động tín dụng hoặc có ít nhất 3 năm
kinh nghiệm trong hoạt động tín dụng và hoàn thành chương trình tập huấn thời gian 1 năm ở các tổ chức tín
dụng được BSP chấp nhận; hoặc tối thiểu 5 năm kinh nghiệm làm nhân viên ngân hàng và tham gia chương
trình đào tạo tối thiểu 1 năm ở các tổ chức tín dụng được BSP chấp nhận (Thông tư số 665 ban hành ngày
4/9/2009). 40 Thông tư số 706 ban hành 5/1/2011.
98
tạo và tuyển dụng nhân viên mới và cho phép các nhân viên cũ có thể nghỉ hưu
sớm. Đội ngũ giám sát mới phải trải qua chương trình đào tạo toàn diện trong
khoảng thời gian từ 3,5-4 năm.41 Ngoài ra, BSP cũng bổ sung Bảng Giám sát Tài
chính (Financial Surveillance Dashboard) như là công cụ giám sát tài chính vĩ mô
chủ động để xác định và ứng phó với rủi ro hệ thống.42 Hoạt động đẩy mạnh giám
sát còn được BSP tiến hành thông qua quá trình đối thoại chính sách và giám sát ở
cấp khu vực và quốc tế. Với vai trò là cơ quan đại diện của Philippines trong IMF
và là thành viên của Văn phòng Nghiên cứu Kinh tế vĩ mô ASEAN +3 (AMRO),
BSP tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiến hành các hoạt động giám sát thường xuyên
nhằm đánh giá các điều kiện kinh tế vĩ mô, rủi ro tiềm ẩn và triển vọng của
Philippines. Ngoài ra, BSP cũng đẩy mạnh hợp tác với các đối tác, cụ thể BSP ký
kết biên bản ghi nhớ về giám sát ngân hàng với Ngân hàng TW Thái Lan vào tháng
12/2017. Đây này là nền tảng vững chắc cho giám sát hiệu quả hoạt động của các tổ
chức ngân hàng giữa hai nước.
Cải cách nâng cao năng lực cạnh tranh của HTNH
Trên cơ sở cải thiện khung khổ pháp lý và giám sát rủi ro, BSP tiếp tục từng
bước dỡ bỏ các rào cản đối với tính cạnh tranh của HTNH thông qua: i) thúc đẩy tự
do hóa đối với các ngân hàng nước ngoài đầu tư vào trong nước, đồng thời rỡ bỏ
các rào cản cấp phép cho các ngân hàng/chi nhánh ngân hàng ở trong nước; ii) tiếp
tục củng cố, sắp xếp và hoàn thiện hệ thống và iii) tăng cường đào tạo kiến thức tài
chính, ứng dụng khoa học công nghệ và hội nhập, hợp tác quốc tế.
Việc mở cửa cho các ngân hàng nước ngoài tham gia vào HTNH đã được bắt
đầu thực hiện dưới thời Tổng thống Fidel Ramos. Tuy nhiên, mức độ tham gia của
các ngân hàng nước ngoài vào thị trường tài chính Philippines có nhiều giới hạn.43
Sau 20 năm từ sau KHTCCA, dưới thời Tổng thống Benigno Aquino III, các ngân
hàng nước ngoài được phép tự do đầu tư vào HTNH Philippines. Hiện nay, các
41 Xem thêm: Bài phỏng vấn Phó Thống đốc BSP Nestor Espenilla Jr.,
http://www.philstar.com/banking/2017/02/07/1669693/phl-banking-system-stronger-after-crisis 42 Bảng giám sát tài chính là tổng hợp các chỉ số kinh tế, tài chính, thị trường ngân hàng quan trọng để BSP
có thể tham khảo nhanh chóng trong quá trình điều hành. 43 Theo Đạo luật số 7721 ban hành ngày 14/10/1994, các ngân hàng nước ngoài được tham gia đầu tư vào
Philippines qua ba cách: (i) sở hữu tối đa 60% cổ phiếu biểu quyết của các ngân hàng trong nước, (ii) thiết
lập 1 ngân hàng con ở Philippines hoặc (iii) mở 1 chi nhánh với đầy đủ chức năng ngân hàng.
99
ngân hàng nước ngoài được phép sở hữu tối đa 100% cổ phiếu biểu quyết của các
ngân hàng trong nước và được mở 5 chi nhánh với đầy đủ chức năng của ngân
hàng. Bên cạnh đó, các ngân hàng nước ngoài cũng có quyền tham gia vào các thủ
tục tịch thu tài sản và sở hữu tài sản thế chấp tương tự như các ngân hàng trong
nước.44 Ngoài ra, Luật này cũng bãi bỏ quy định giới hạn số lượng ngân hàng nước
ngoài được phép hoạt động ở Philippines. Đây là bước tiến quan trọng hướng tới
việc thực hiện Khung khổ Hội nhập Ngân hàng ASEAN.45 Mặc dù vậy, để đảm bảo
kiểm soát hệ thống, chính phủ vẫn đặt ra điều kiện 60% tổng tài sản của HTNH
Philippines phải thuộc các ngân hàng trong nước. Trong bối cảnh nhiều nền kinh tế
mới nổi có xu hướng thắt chặt các quy định đối với sự tham gia của các ngân hàng
nước ngoài thì đây là nỗ lực lớn của chính quyền Aquino III nhằm thúc đẩy và tạo
dựng môi trường cạnh tranh của HTNH.
Chính phủ cũng chủ trương dỡ bỏ các rào cản trong việc mở rộng quy mô và
mạng lưới của các ngân hàng trong nước nhưng đồng thời cũng thúc đẩy quá trình
củng cố và sáp nhập của các ngân hàng. BSP cho phép thiết lập chi nhánh ngân
hàng ở 8 thành phố ở Metro Manila bao gồm: Makati, Mandaluyong, Manila,
Parânque, Pasay, Pasig, Quezon City và San Juan.46 Đồng thời, BSP cũng cho phép
tự do hóa mở rộng mạng lưới nhằm thiết lập thêm các điểm tiếp cận các dịch vụ
ngân hàng ở các khu vực kém phát triển. Gần đây, chính phủ cũng cho phép các
ngân hàng/chi nhánh ngân hàng hoạt động trong lĩnh vực tài chính vi mô được phép
chuyển đổi sang ngân hàng/chi nhánh ngân hàng thông thường cũng như để cho
phép các ngân hàng linh hoạt hơn trong việc mở rộng mạng lưới chi nhánh ở các
khu vực chiến lược.
Chính phủ cũng đẩy mạnh quá trình cải cách hệ thống qua việc thúc đẩy sáp
nhập, củng cố để các ngân hàng. BSP ban hành quy định về ưu đãi cho các vụ củng
44 Theo Đạo luật số 10641 ban hành ngày 18/7/2014. 45Khung khổ ABIF nhằm thiết lập tiêu chuẩn quy định thống nhất giữa các nước ASEAN trong lĩnh vực ngân
hàng cũng như thúc đẩy năng lực của các ngân hàng trong nước qua việc thiết lập môi trường cạnh tranh khi
tiếp cận với thị trường rộng lớn hơn. 46 Quy định mới này có hiệu lực từ 1/7/2014 và sẽ được tiến hành theo hai giai đoạn. Giai đoạn 1: các
NHĐN, NHTM, bao gồm cả các NHTK có mạng lưới chi nhánh hạn chế ở các khu vực Metro Manila sẽ
được nộp hồ sơ và thành lập các chi nhánh cho tới 30/6/2014. Giai đoạn 2: cho phép tất cả các ngân hàng
được mở chi nhánh ở các khu vực nói trên. Các NHNT và NHHT không được phép mở rộng chi nhánh theo
quy định này.
100
cố và sáp nhập của các ngân hàng. Một trong số biện pháp khuyến khích của chính
phủ là Chương trình Tăng cường cho các NHNT nhằm khuyến khích việc củng cố,
sáp nhập giữa các NHNT và NHTK.47
Để nâng cao năng lực cạnh tranh, chính phủ cũng đẩy mạnh ứng dụng ngân
hàng kĩ thuật số (digital banking) vào phát triển hệ thống. Ví dụ, từ tháng 12/2015,
BSP phát triển Hệ thống Thanh toán bán lẻ quốc gia trở thành chương trình trọng
điểm phát triển tài chính kỹ thuật số. Hệ thống này giúp phát triển ngành ngân hàng
hướng tới hệ thống thanh toán an toàn, hiệu quả và tin cậy hơn. Hệ thống thanh toán
bù trừ séc điện tử (Electronic Clearing of checks) thông qua hệ thống kiểm tra hình
ảnh cũng là một trong những giải pháp được áp dụng để nâng cao hiệu quả của hệ
thống thanh toán trong nước. Ngoài ra, chính phủ cũng tìm kiếm các cách thức mới
nhằm nâng cao sức cạnh tranh của HTNH thông qua việc hợp tác với các các quốc
gia và khu vực. Hiện nay, BSP đã có thoả thuận hợp tác với Uỷ ban Tiền tệ
Singapore để thúc đẩy sự sáng tạo trong ngành dịch vụ tài chính như triển khai các
dự án công nghệ tài chính,…BSP cũng tập trung vào nâng cao năng lực của các bên
tham gia vào HTNH như thường xuyên tổ chức toạ đàm về kiến thức tài chính cho
các ngân hàng và khách hàng về tài chính vi mô.
Cải cách hệ thống theo hướng tài chính bao trùm
Để giải quyết những hạn chế trong tiếp cận các sản phẩm và dịch vụ tài chính
cho người dân, chính quyền Aquino III đẩy mạnh Chiến lược quốc gia về tài chính
bao trùm. Chính phủ tập trung vào: (i) ban hành các quy định mới về các sản phẩm
và dịch vụ tài chính vi mô để các ngân hàng có thể đáp ứng nhu cầu của các MSME
(như các sản phẩm tài chính nhà ở, khoản vay nông nghiêp vi mô hay bảo hiểm vi
mô)48; (ii) mở rộng thêm các điểm tiếp cận tới dịch vụ ngân hàng ở các khu vực
47 SPRB được Tập đoàn Bảo hiểm tiền gửi Philippines hỗ trợ tài chính và BSP hỗ trợ về mặt pháp lý nhằm
cải thiện việc cung cấp các dịch vụ tài chính cho các khu vực nông thôn. 48 Sản phẩm tài chính vi mô nhà ở là công cụ giúp chính phủ giải quyết vấn đề thiếu hụt chỗ ở của những
người nghèo. Các ngân hàng đang tham gia vào hoạt động tài chính vi mô có thể bổ sung thêm sản phẩm này
vào hoạt động kinh doanh với 1 số quy định về thận trọng (Thông tư số 678). Đối với các khoản vay nông
nghiệp vi mô (Micro-Agri Loans): đối tượng hướng tới của sản phẩm này là các hộ nông dân nhỏ lẻ. Theo
đó, họ sẽ được vay tối đa 150 nghìn Peso trong vòng 12 tháng. Để có thể cung cấp dịch vụ tài chính này, các
ngân hàng cần phải vượt qua được 1 số quy định nghiêm ngặt của BSP như có đủ năng lực, công nghệ và các
cơ chế quản lý rủi ro thích hợp (Thông tư số 680). Các sản phẩm bảo hiểm vi mô (microinsurance products)
101
kém phát triển. BSP cho phép mở rộng mạng lưới các ngân hàng qua việc thành lập
các văn phòng ngân hàng (OBO) và văn phòng ngân hàng vi mô (Micro-Banking
Offices-MBO) ở các khu vực chưa có dịch vụ ngân hàng. Về tính chất, hai loại hình
OBO và MBO có quy mô nhỏ hơn so với chi nhánh hay văn phòng mở rộng của các
ngân hàng. Các OBO và MBO tập trung vào các khách hàng tài chính vi mô và các
hoạt động giao dịch kiều hối. Hiện nay, các MBO cung cấp được 1 số sản phẩm và
dịch vụ tài chính như các khoản cho vay tài chính vi mô (microfinance loans), cho
vay mua nhà, các khoản cho vay doanh nghiệp vi mô (microenterprise loans),…Gần
đây nhất, BSP giới thiệu thêm loại hình “branch-lite” với chức năng hoạt động
tương tự như 1 chi nhánh ngân hàng chỉ loại trừ 1 số hoạt động phức tạp có mức độ
rủi ro cao.
3.3.3.4 Chính sách phát triển ngành kinh tế
Điểm khác biệt rõ ràng nhất trong chính sách phát triển ngành kinh tế giữa chính
quyền Aquino III với chính quyền Tổng thống Arroyo và Estrada đó chính là sự chú
trọng vào chính sách phát triển của ngành công nghiệp, đặc biệt là ngành công
nghiệp chế tạo. Có thể thấy, chính sách công nghiệp dưới thời Estrada và Arroyo
hầu như không được chú trọng và điều này dẫn tới kết quả yếu kém trong chuyển
dịch cơ cấu kinh tế, thất bại trong việc tạo việc làm và giảm nghèo đói ở Philippines
trong nhiều năm qua. Chính vì thế, Aquino III đưa ra mục tiêu phát triển ngành
công nghiệp và dịch vụ cạnh tranh ở cấp độ toàn cầu và là trụ cột quan trọng đóng
góp vào mục tiêu tăng trưởng bao trùm và tạo việc làm [132]. Trong nhiệm kỳ của
mình, Aquino III có những chính sách mang tính chiến lược để phục hồi lại ngành
công nghiệp mà chính quyền Tổng thống trước đó đã không thể giải quyết. Cụ thể,
chính quyền Aquino III tập trung thúc đẩy sự tăng trưởng của ngành công nghiệp
chế tạo với Chương trình Phục hồi ngành chế tạo (Manufacturing Resurgence
Program –MRP) như là bước đầu tiên trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa và
cải thiện năng suất lao động. Tiếp theo đó, chính phủ đưa ra Chương trình Công
nghiệp Quốc gia Toàn diện (CNIS) với cách tiếp cận rộng hơn thông qua việc tăng
nhằm hỗ trợ những ngành có nhiều bất lợi như nông nghiệp. Các NHTK, NHNT hay NHHT được phép cung
cấp các sản phẩm bảo hiểm vi mô.
102
cường sự liên kết với các ngành dịch vụ và nông nghiệp và gần đây nhất, chính phủ
đưa ra Chiến lược Công nghiệp Đổi mới sáng tạo bao trùm (Chiến lược I3S).
- Chương trình Phục hồi ngành chế tạo (MRP)
Chính quyền Aquino III đưa ra chương trình MRP nhằm khôi phục các ngành
công nghiệp hiện có, đẩy mạnh phát triển các ngành để có thể tham gia vào các
mạng lưới sản xuất khu vực ASEAN và toàn cầu.49 Đáng chú ý là, chính quyền
Aquino III không chỉ đề xuất mục tiêu ngắn hạn mà còn đưa ra được tầm nhìn mang
tính trung và dài hạn cho ngành công nghiệp chế tạo đến năm 2025.
Chương trình MRP đặt mục tiêu tăng tỷ trọng đóng góp của ngành chế tạo lên
30% GDP và 15% tổng số việc làm vào năm 2020. Để có thể đạt mục tiêu này,
MRP tập trung vào 5 nhiệm vụ chính: (i) giải quyết vấn đề chuỗi cung ứng và chuỗi
giá trị; (ii) mở rộng thị trường trong nước; (iii) đầu tư phát triển nguồn nhân lực và
đào tạo kĩ năng; (iv) phát triển các MSME và đầu tư đổi mới/công nghệ; (v) xúc
tiến các hoạt động quảng bá và giải quyết các yếu kém liên quan tới cơ sở hạ tầng,
dịch vụ hỗ trợ,… Một trong những chiến lược điển hình mà chính quyền Aquino III
đưa ra là Chương trình Chiến lược Phục hồi Ngành ô tô toàn diện (CARS).
Biểu đồ 3.4: Lộ trình phát triển ngành công nghiệp chế tạo
Nguồn: http://industry.gov.ph/manufacturing-resurgence-program/.
49 Xem thêm: http://industry.gov.ph/manufacturing-resurgence-program/
103
- Khung khổ Chiến lược Công nghiệp quốc gia Toàn diện (CNIS)
Mục tiêu của CNIS mà chính quyền Aquino III đề xuất là tạo dựng các ngành
công nghiệp có năng lực cạnh tranh ở cấp độ toàn cầu và tăng cường sự kết nối giữa
các ngành trong nước với khu vực và thế giới. Cũng giống Chương trình MRP,
CNIS thúc đẩy sự tham gia sâu hơn của các ngành vào các mạng lưới sản xuất khu
vực và toàn cầu và giải quyết vấn đề chuỗi cung ứng. Tuy nhiên, khác với MRP,
CNIS còn nhằm giải quyết các vấn đề liên quan tới cơ sở hạ tầng mềm của cả ba
ngành nông nghiệp, chế tạo và dịch vụ. CNIS xác định 5 ngành ưu tiên bao gồm:
chế tạo, du lịch, cơ sở hạ tầng và hậu cần, quản lý quy trình kinh doanh và công
nghệ thông tin (IT-BPM) và thực phẩm. Mục tiêu tổng thể là sản xuất nhiều hơn với
chất lượng việc làm tốt hơn để đạt được tăng trưởng bền vững và bao trùm50.
50 Nguồn: http://industry.gov.ph/comprehensive-national-industrial-strategy/
Hộp 3.1: Chiến lược Phục hồi Ngành ô tô toàn diện (CARS)
CARS được thông qua Sắc lệnh số 182 năm 2015 nhằm “thu hút đầu tư mới,
thúc đẩy nhu cầu và thực hiện hiệu quả các quy định nhằm phục hồi ngành công
nghiệp ô tô của Philippines và phát triển ngành này trở thành trung tâm sản xuất
ô tô tầm khu vực”. Chương trình này bắt nguồn từ nhu cầu đẩy mạnh các chương
trình phát triển phương tiện xe cơ giới để kết hợp với đổi mới, chuyển giao công
nghệ, bảo vệ môi trường và phát triển SME và để tính toán các biện pháp để
tham gia sâu hơn vào các mạng lưới sản xuất khu vực và toàn cầu và cơ hội tạo
việc làm. Chương trình bao gồm sản xuất phương tiện (3 loại phương tiện 4
bánh) và chế tạo linh kiện như vỏ bọc thân xe, các bộ phận cơ bản và quan trọng
không được sản xuất ở Philippines và các thiết bị kiểm tra cho các loại phương
tiện/linh kiện. Mỗi loại này sẽ sản xuất tối đa là 200 nghìn chiếc. CARS cung cấp
ưu đãi tài chính bao gồm Hỗ trợ đầu tư cố định và Ưu đãi sản lượng. Hỗ trợ tài
chính của CARS sẽ là 27 tỷ Peso trong 6 năm.
(Nguồn: http://industry.gov.ph/cars-program/).
104
Biểu đồ 3.5: Khung Chiến lược Công nghiệp quốc gia toàn diện (CNIS)
Nguồn: http://industry.gov.ph/comprehensive-national-industrial-strategy/
Ngoài chính sách phát triển ngành công nghiệp, chính quyền Aquino III cũng đề
xuất các chính sách đi kèm nhằm tăng năng lực cạnh tranh của các ngành, đặc biệt
chú trọng vào: (i) các chính sách nhằm cải thiện môi trường kinh doanh; (ii) các
chính sách nhằm tăng năng suất lao động và hiệu quả.
Để cải thiện môi trường kinh doanh: Chính quyền Aquino III tập trung vào ba
vấn đề: cải thiện năng lực quản trị, đẩy mạnh họat động của các khu kinh tế và tăng
cường xây dựng thương hiệu quốc gia. Về cải thiện năng lực quản trị, chính phủ
Philippines tập trung vào một số biện pháp sau: (a) Lồng ghép các thủ tục hành
chính và minh bạch hóa thông qua việc cải thiện Hệ thống Đăng kí và cấp phép
kinh doanh cho các doanh nghiệp mới ở cả cấp trung ương và địa phương. Việc cải
thiện hệ thống này không những giảm thiểu thời gian mà còn hạn chế vấn đề tham
nhũng do không cần tương tác trực tiếp giữa người làm thủ tục và cơ quan hành
chính; (b) Tạo dựng môi trường chính sách nhất quán, rõ ràng và có thể dự báo
được nhằm tăng niềm tin cho các nhà đầu tư. Trong đó, chính quyền Aquino III
định hướng xây dựng chiến lược công nghiệp quốc gia toàn diện. Bên cạnh đó,
chính quyền Aquino III cũng đưa ra nội dung cải cách chính sách cụ thể trong trung
105
hạn như: Sửa đổi Sắc lệnh Đầu tư số 226 (Omnibus Investment Code 1987) để thúc
đẩy đầu tư; Đẩy mạnh khung khổ pháp lý và thể chế như Ban hành Luật Chống Độc
quyền và Luật Cạnh tranh để ngăn ngừa các hành vi gian lận thương mại, cạnh
tranh không lành mạnh; Cải cách trong lĩnh vực hàng không nhằm cho phép các
hãng hàng không trong nước và nước ngoài mở rộng hoạt động và đảm bảo sự kết
nối quốc tế; Quy hoạch Sử dụng đất để tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho phát triển
du lịch địa phương; Sửa đổi Thuế quan và Qui định Hải quan để hỗ trợ các chính
sách thương mại; Sửa đổi Luật Lao động để giải quyết các vấn đề liên quan tới lao
động và đảm bảo các chính sách lao động phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế; Cải cách ưu
đãi thuế cho hoạt động R&D; Sửa đổi Luật Sở hữu trí tuệ; Sửa đổi Luật “Barangay
Micro Business Enterprises” để hỗ trợ cho các doanh nghiệp siêu nhỏ,…; (c) Thúc đẩy
thương mại điện tử và tự động hóa nhằm giảm chi phí giao dịch và tăng hiệu quả trong
cung ứng dịch vụ công; (d) Khuyến khích mô hình hợp tác công tư. Về các biện pháp
đẩy mạnh hoạt động các Khu Kinh tế, Chính quyền Aquino III cũng tập trung khuyến
khích phát triển các khu kinh tế và khu kinh tế đặc biệt qua việc cung cấp ưu đãi và hỗ
trợ đối với các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài. Ngoài ra, một trong những chủ
trương đáng chú ý của chính quyền Aquino III là đẩy mạnh thương hiệu, bản sắc quốc
gia thông qua các chiến dịch quảng bá không chỉ nhằm đưa Philippines trở thành điểm
đầu tư và du lịch mà còn là nhà sản xuất/cung ứng các sản phẩm và dịch vụ có chất
lượng ngang tầm thế giới. Cụ thể, chính phủ Aquino III đề ra chiến lược “Thương hiệu
Philippines” (Brand Philippines) với mục tiêu tạo ra các sản phẩm và dịch vụ được
chấp nhận rộng rãi trên toàn cầu.
Về cải thiện năng suất lao động: Chính phủ Aquino III đưa các biện pháp chính
bao gồm: xây dựng văn hóa cạnh tranh, chú trọng vào thúc đẩy đầu tư và ưu tiên
phát triển các ngành tạo ra nhiều việc làm và tăng cường hỗ trợ cho các MSME.
Dưới thời Aquino III, các ngành/lĩnh vực ưu tiên được xác định là những ngành có
tiềm năng tăng trưởng cao, lợi thế cạnh tranh và tạo ra nhiều việc làm, bao gồm: Du lịch;
Dịch vụ kinh doanh thuê ngoài (BPO); Điện tử; Khai thác mỏ; Nhà ở; nông nghiệp chế
biến; Logistic; Đóng tàu; Cơ sở hạ tầng; Các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng
trưởng cao (nội thất, trang sức, thiết bị và linh kiện xe máy, dệt may). Chính quyền
Aquino III đưa ra chủ trương và định hướng phát triển cụ thể đối với từng ngành, từng
lĩnh vực gắn với lợi thế cạnh tranh ở từng khu vực trong ngắn và trung hạn.
106
Trong số các ngành ưu tiên này, lĩnh vực du lịch được đặc biệt chú trọng. Chính
quyền Aquino III coi du lịch là động lực mạnh mẽ cho tăng trưởng kinh tế, hiện đại
hóa cơ sở hạ tầng, phát triển công ăn việc làm và xóa đói giảm nghèo ở địa phương.
Trong nhiệm kỳ Aquino III, một số biện pháp nhằm phát triển ngành du lịch bao
gồm: (i) Khuyến khích đa dạng hóa các địa điểm du lịch, trong đó có việc mở ra các
khu du lịch mới và các sản phẩm du lịch; (ii) Huy động sự tham gia của các chính
quyền địa phương trong đề xuất kế hoạch, quản lý và điều hành phát triển du lịch để
đảm bảo phù hợp với tiềm năng và lợi thế của từng vùng cũng như bền vững về mặt
xã hội và môi trường; (iii) Thiết lập tiêu chuẩn chung của quốc gia đối với các dịch
vụ và cơ sở hạ tầng du lịch để đảm bảo chất lượng tốt nhất và phù hợp với tiêu
chuẩn quốc tế; (iv) Xây dựng Kế hoạch Phát triển du lịch quốc gia, trong đó xác
định các địa điểm và sản phẩm du lịch chiến lược, thị trường mục tiêu và kế hoạch
quảng bá hình ảnh,…Đây cũng là cơ sở để các địa phương xây dựng kế hoạch phát
triển du lịch của địa phương; (v) Khuyến khích các địa phương phát triển các dịch vụ
và sản phẩm du lịch dựa vào cộng đồng và du lịch sinh thái để tạo ra việc làm và
giảm nghèo; (vi) Thực hiện các chương trình và chiến dịch xúc tiến du lịch trong
nước và nước ngoài thông qua các kênh truyền thống và mạng xã hội cũng như cộng
đồng người Philippines làm việc ở nước ngoài.
3.3.2.5 Chính sách phát triển các SME
Khác với các chính quyền trước, chính quyền Aquino III chú trọng đặc biệt tới
phát triển thị trường trong nước, thúc đẩy sự phát triển của các MSME thông qua
nhiều chương trình hỗ trợ để đẩy mạnh sản xuất trong nước cũng như thúc đẩy xuất
khẩu. Có thể nêu một số chương trình điển hình gồm: Chương trình Mỗi làng một
sản phẩm (OTOP), chính sách phát triển cụm công nghiệp,…
Chương trình OTOP: Chương trình Mỗi làng một sản phẩm (One Town, One
Product -OTOP) là chương trình hỗ trợ của chính phủ cho các MSME. Mục tiêu của
chương trình là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở các địa phương thông qua việc phát
triển và thúc đẩy các sản phẩm hoặc dịch vụ có đặc trưng văn hóa bản địa và có lợi
thế cạnh tranh. Xuất phát từ Nhật Bản, mô hình OTOP đã được áp dụng ở nhiều nước
với các loại hình khác nhau. Ở Philippines, mặc dù chương trình OTOP được triển
khai từ năm 2002 dưới thời Arroyo, song phải đến giai đoạn chính quyền Aquino III,
chương trình mới thực sự được đẩy mạnh mở rộng và là một trong những chính sách
107
quan trọng nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế ở các địa phương. Đến nay, Chương trình
đã tạo ra 33.964 MSME ở 1518 thị trấn và thành phố; tạo ra 668 nghìn việc làm, tổng
số vốn đầu tư vào Chương trình là 7,4 tỷ Peso, doanh thu bán hàng trong nước 12,3 tỷ
Peso, nguồn thu từ xuất khẩu là 522 triệu USD.51 Hiện nay, chương trình OTOP tiếp
tục được nâng cấp thành chương trình “OTOP Next Gen” với việc tập trung nâng cấp
công nghệ trong quá trình sản xuất và thiết kế sản phẩm nhằm đảm bảo nguồn cung
và cải thiện chất lượng và tính sáng tạo trong sản xuất, tuân thủ tiêu chuẩn, phát triển
thương hiệu,... Chính phủ cũng đưa các sản phẩm OTOP vào các hệ thống phân phối
bán lẻ như Chiến dịch “Go Lokal!” cũng như tạo điều kiện các sản phẩm OTOP tham
gia các hội chợ triển lãm thương mại trong nước và quốc tế để giới thiệu và quảng bá
hình ảnh. Bên cạnh đó, các MSME cũng được hỗ trợ trong việc thiết kế, đóng gói,
đảm bảo chất lượng theo tiêu chuẩn toàn cầu. Các sản phẩm OTOP chủ yếu là thực
phẩm, thời trang, sản phẩm nông nghiệp chế biến (cà phê, dầu dừa, cacao,…), các sản
phẩm công nghiệp, nội thất gia đình, các dịch vụ chăm sóc sức khỏe,… Các sản phẩm
sáng tạo và chất lượng cao của các MSME trong nước được hỗ trợ tiếp cận hoàn toàn
miễn phí tới thị trường trong nước và toàn cầu thông qua các đối tác bán lẻ của DTI.
Hiện nay, Go Lokal có 500 sản phẩm (tạp chí, vở, tranh treo tường, nội thất, mũ, túi
xách, cà phê, rượu hoa quả,…) tới từ 200 doanh nghiệp vừa và nhỏ. Nhiều chuỗi cửa
hàng bán lẻ đã hợp tác để thực hiện chương trình này như SM Kultura, Robinson’s,
Glorietta, Rustan’s và Enchanted Kingdom.
Chính sách phát triển Cụm công nghiệp: Trong giai đoạn chính quyền Aquino
III, mô hình cụm công nghiệp như: tre, chuối, dừa, cà phê, nội thất, ICT, xoài, khai
thác mỏ, dầu cọ, cao su, du lịch, …. cũng là một trong những chính sách quan trọng
nhằm thực hiện mục tiêu “Lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ sáng tạo và cạnh tranh
toàn cầu”.52 Để hỗ trợ các SME tham gia vào mô hình này, chính phủ cung cấp các
hỗ trợ tài chính và thị trường đầu ra cho các sản phẩm của các cụm công nghiệp.
Ngoài ra, trong giai đoạn Aquino III cũng đưa ra chiến lược thúc đẩy xuất khẩu
các sản phẩm tự nhiên, hữu cơ. Sự phát triển các sản phẩm này được kết nối chặt
chẽ với các lĩnh vực khác như du lịch hay các hoạt động xúc tiến thương mại và đầu
tư nhằm mở rộng thành các chuỗi sản phẩm và dịch vụ [132]. Một điểm đáng chú ý
51 HTTPS://WWW.DTI.GOV.PH/PROGRAMS-PROJECTS/OTOP
52 https://www.dti.gov.ph/programs-projects/industry-clusters
108
khác, chính quyền Aquino III cũng chú ý phát triển các thị trường dựa trên yếu tố
văn hóa (Culture – Based Markets), bao gồm Halal53, Kosher54 và cộng đồng người
Philippines ở nước ngoài. Đây là những thị trường có tính đặc thù cao và rất tiềm
năng cũng như khá ổn định về nhu cầu. Vì thế, chính phủ Philippines xác định nó là
một trong những chiến lược xuất khẩu trong giai đoạn tới [132].
3.3.4 Một số thành tựu, hạn chế
3.3.4.1 Thành công
Thứ nhất, các chính sách kinh tế dưới thời Aquino III giúp ổn định lại nền kinh
tế sau KHTCTC và đưa Philippines trở thành nền kinh tế tăng trưởng cao và ổn
định. Mặc dù mức tăng trưởng đạt được vẫn còn thấp hơn so với mục tiêu đề ra,
song mức tăng trưởng GDP bình quân trong giai đoạn 2010-2016 đạt 6,1%, cao
nhất từ năm 1978.
Bảng 3.9: Kết quả thực hiện một số mục tiêu kinh tế vĩ mô (Đơn vị: %)
Mục tiêu Thực hiện
2014 2015 2016 2014 2015 2016
Tăng trưởng GDP 6,5-7,5 7,0-8,0 7,0-8,0 6,2 5,9 6,8
Tăng trưởng nông
nghiệp -0,9-0,1 2,0-3,0 2,5-3,5 1,7 0,1 -1,3
Tăng trưởng công
nghiệp 9,8-11,0 8,6-9,7 9,3-10,3 7,8 6,0 8,0
Tăng trưởng dịch vụ 6,0-6,9 6,8-7,8 7,2-8,1 6,2 6,8 7,5
Tỷ lệ thất nghiệp 6,7-6,9 6,6-6,8 6,5-6,7 6,6 6,3 5,5
Tỷ lệ thiếu việc làm 19 18 17 18,4 18,7 18,3
Giảm nghèo 22,5 21,6
Nguồn: NEDA (2017)
53 Thuật từ này liên quan tới cộng đồng người Hồi giáo. Nó có thể là thực phẩm, đồ uống hoặc các đồ dùng
cá nhân mà người đạo Hồi được phép sử dụng. Trái nghĩa với ‘Halal’ là ‘Haram’, nó là những thứ bị cấm đối
với người theo đạo này. Trên thế giới có khoảng 1,5 tới 1,8 tỷ người tiêu dùng là người Hồi giáo và tốc độ
tăng dân số hàng năm của người theo đạo này là khoảng 3%, nhanh hơn so với tốc độ tăng dân số thế giới
(2,3%). Đây là một thị trường rất lớn và tổng giá trị thương mại thực phẩm của thị trường này được ước tính
là khoảng 150 tỷ USD/ năm. 54 Thuật từ này liên quan tới thực phẩm của người Thiên chúa giáo. Thị trường đồ ăn Kosher ước tính tiêu
thụ khoảng 150 tỷ USD mỗi năm.
109
Thứ hai, những biện pháp tài khóa của chính quyền Aquino III cũng giúp ổn
định kinh tế trong giai đoạn này. Cụ thể, giai đoạn 2010-2015, thu ngân sách tăng từ
13,4% lên 15,8%, trong đó nguồn thu từ thuế tăng từ 12,2% lên 13,6%. Sự cải thiện
này cho phép chính quyền Aquino III có thể đẩy mạnh đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ
tầng và các dự án kinh tế - xã hội. Chi tiêu chính phủ vào các lĩnh vực thiết yếu tăng
từ 13,6% năm 2010 lên 14,4% năm 2015, đặc biệt chi tiêu vào cơ sở hạ tầng tăng
trưởng bình quân 28,4%. Tỷ lệ đầu tư cơ sở hạ tầng trên GDP tăng từ 1,8% năm
2010 lên 5% năm 2016. Tỷ lệ nợ/GDP giảm từ 52,4 xuống 44,8%. Thặng dư tài
khoản vãng lai đạt bình quân 3,3% GDP. Tổng dự trữ quốc tế tiếp tục tăng từ 62,4
tỷ USD lên 80,7 tỷ USD trong cùng giai đoạn nhờ nguồn thu từ thương mại dịch vụ
và kiều hối ổn định. Đặc biệt, xếp hạng tín dụng của Philippines được cải thiện
mạnh mẽ dưới thời Aquino III.
Thứ ba, tăng trưởng kinh tế cao và bền vững trong giai đoạn 2010-2016 cũng là
nhờ chính sách tiền tệ thận trọng. Chính sách tiền tệ tiếp tục gắn chặt với việc duy
trì mức lãi suất thấp và ổn định đã thúc đẩy hoạt động đầu tư và tiêu dùng trong
nước. Các khoản vay cá nhân, doanh nghiệp tăng trưởng mạnh trong thời gian qua.
Khu vực tư nhân chiếm tới 85% các hoạt động kinh tế. Mức lãi suất thấp cũng là
nhân tố quan trọng dẫn tới sự phát triển mạnh mẽ của các ngành ngân hàng, tài
chính, BPO, ô tô và bất động sản.
Thứ tư, cải cách ngân hàng dưới thời Aquino III giúp hệ thống tài chính và ngân
hàng phát triển ổn định trong bối cảnh hệ thống tài chính toàn cầu có nhiều biến
động khó lường từ sau KHTCTC đến nay như cuộc khủng hoảng nợ công ở khu vực
châu Âu, tăng trưởng kinh tế yếu kém ở các nền kinh tế phát triển, bế tắc tài khoá ở
Mỹ…, Cụ thể, tổng tài sản của HTNH tăng trưởng liên tục từ sau KHTCTC. Tính
tới cuối năm 2017, tổng tài sản của hệ thống đạt 15.160,6 tỷ Peso, cao hơn gấp đôi
so với thời điểm năm 2010. Tốc độ tăng trưởng bình quân từ sau khủng hoảng tới
nay đạt trên 8%/năm và dao động ở mức 12%/năm từ năm 2016 tới nay. Trong đó,
sự phát triển mạnh mẽ của NHĐN và NHTM giai đoạn qua đóng góp quan trọng
vào sự phát triển chung của hệ thống với mức tài sản năm 2017 đạt 13.763 tỷ Peso
(chiếm 90,8% tổng tài sản hệ thống). Đồng thời, các NHNT và NHHT cũng đã có
sự cải thiện lớn so với thời điểm KHTCTC với mức tài sản là 229 tỷ Peso (chiếm
110
8,1% tài sản hệ thống). Xét về chất lượng tài sản, tỷ lệ NPL cũng đã giảm mạnh so
với thời điểm KHTCTC, từ 4,5% năm 2007 xuống còn 1,7% năm 2017. Hoạt động
cho vay của hệ thống tiếp tục tăng trưởng cao ở mức 2 chữ số [62]. Mặc dù cho vay
liên quan tới lĩnh vực bất động sản chiếm tỷ trọng lớn, song mức độ rủi ro đã giảm
xuống. Bên cạnh đó, lợi nhuận ròng của HTNH cũng tiếp tục được cải thiện mạnh
so với giai đoạn khủng hoảng. Theo số liệu mới nhất của BSP, mức lợi nhuận ròng
của hệ thống năm 2017 đạt 167,7 tỷ Peso (so với mức 62,9 tỷ Peso năm 2007).
Cùng với việc cải thiện chất lượng tài sản và thanh khoản cao, các ngân hàng cũng
thực hiện tương đối tốt các tiêu chuẩn về vốn. Tỷ lệ CAR của các NHTM và NHĐN
đạt 15,7%, cao hơn so với tiêu chuẩn đề ra của BSP và BIS. Các ngân hàng cũng
duy trì được mức CET1 cao. Điều này cho thấy những cải cách nhằm đẩy mạnh
khung khổ pháp lý và giám sát rủi ro ngành ngân hàng trong giai đoạn qua đã phát
huy hiệu quả.
Bên cạnh đó, nhờ thực hiện tài chính bao trùm, cho tới nay HTNH đạt những kết
quả rõ ràng trong việc mở rộng phạm vi tiếp cận của người dân tới các sản phẩm và
dịch vụ ngân hàng thông qua thành lập các EO, OBO, MBO,... Quan trọng hơn, sự
hiện diện của các loại hình này ở các khu vực kém phát triển tạo cơ hội sử dụng các
dịch vụ và sản phẩm ngân hàng và đóng góp vào sự phát triển chung của hệ thống.
Bên cạnh đó, HTNH cũng cung cấp nguồn tín dụng ổn định để hỗ trợ cho các
MSME trong giai đoạn qua.
HTNH Philippines trở nên cạnh tranh hơn nhờ sự tăng cường tham gia của các
ngân hàng nước ngoài cũng như ứng dụng công nghệ tài chính mới. Nhờ cải cách tự
do hoá đối với các ngân hàng nước ngoài, số lượng ngân hàng nước ngoài được Uỷ
ban Tiền tệ thông qua và cho phép hoạt động ở Philippines tăng mạnh trong thời
gian qua. Chỉ riêng trong năm 2017, có 4 ngân hàng nước ngoài được BSP cấp phép
thành lập các chi nhánh và văn phòng đại diện. Theo thống kê của BSP, hầu hết các
chi nhánh và công ty con của các ngân hàng nước ngoài đều đến từ khu vực châu Á
- Thái Bình Dương. Thị trường mục tiêu của FBB là các doanh nghiệp vừa và nhỏ,
lao động Philippines làm việc ở nước ngoài và các dự án tài chính. Các ngân hàng
cũng tận dụng các cơ hội để áp dụng công nghệ vào trong quá trình hoạt động. Tính
tới tháng 12/2016, có 23 ngân hàng cung cấp các dịch vụ ngân hàng qua điện thoại
111
di động, 45 ngân hàng cung cấp dịch vụ internet banking, 30 ngân hàng cung cấp
dịch vụ phát hành tiền điện tử và 23 ngân hàng cung cấp dịch vụ tài chính di động
thông qua ứng dụng điện thoại [62].
Thứ năm, tình hình thu hút đầu tư nước ngoài cải thiện đáng kể. Nguồn FDI tăng
mạnh từ 1,9 tỷ USD năm 2011 lên 7,9 tỷ USD năm 2016. Trong đó, Hà Lan, Úc,
Mỹ, Nhật Bản và Singapore là nguồn cung cấp FDI chủ yếu cho Philippines. Dòng
FDI vào Philippines vẫn tập trung chủ yếu vào lĩnh vực chế tạo, tiếp đến là các lĩnh
vực điện, khí gas, nước, và các dịch vụ bảo hiểm và bất động sản.
Thứ sáu, tăng trưởng kinh tế dưới thời Aquino III mang lại lợi ích người nghèo.
Theo đánh giá của Rogier van den Brink, nhà Kinh tế trưởng của World Bank về
điều hành kinh tế giảm nghèo và ở Philippines, người nghèo bắt đầu hưởng lợi từ
những kết quả kinh tế trong giai đoạn 2012-2014. Cụ thể, Brink chỉ ra trong giai
đoạn này mức thu nhập của nhóm 40% dân số nghèo nhất tăng nhanh hơn so với
nhóm giàu nhất và tỷ lệ nghèo đói đã giảm 2,1 điểm phần trăm. Nếu chính phủ duy
trì được tốc độ tăng trưởng bình quân hàng năm ở mức 6% thì theo dự báo của
Brink thu nhập bình quân đầu người của Philippines tăng gấp đôi chỉ trong vòng 1
thập kỷ, tăng 5 lần trong hai thập kỷ và 11 lần trong vòng 3 thập kỷ. 55
3.3.4.2 Hạn chế, yếu kém
Thứ nhất, chính sách tài khóa cần tiếp tục được cải thiện do hệ thống thuế vẫn
còn phức tạp và thiếu hiệu quả dẫn tới yếu kém trong thu ngân sách. Nhiều biện
pháp miễn giảm và đối xử đặc biệt cũng như các rào cản trong quản trị thuế như
luật bí mật ngân hàng…
Bên cạnh đó, những cải cách trong chi tiêu chính phủ trong lĩnh vực cơ sở hạ
tầng vẫn không đáp ứng được sự gia tăng dân số và tốc độ đô thị hóa. Về chất lượng
cơ sở hạ tầng tổng thể, Philippines bị thua kém xa so với Singapore, Malaysia,
Indonesia và Thái Lan. Tỷ lệ giải ngân bình quân thực tế giảm từ 96,4% giai đoạn
2004-2009 xuống 91,7% giai đoạn 2010-2015.
Hệ thống giao thông: Mặc dù được mở rộng song vẫn chưa đáp ứng được nhu
cầu phát triển. Ở thời điểm năm 2015, hệ thống giao thông của Philippines hoàn
55 Phát biểu tại Diễn đàn Kinh doanh Manila Times lần thứ 3 ngày 23/2/2016.
112
thành được 97,19% (31.412 km) tuyến đường quốc lộ, 61,80% (15.377 km) đường
nội đô và 26,85% (31.075 km) đường tỉnh lộ…Tuy nhiên, Philippines vẫn chỉ xếp
hạng thứ 97/140 quốc gia về chất lượng cơ sở hạ tầng đường bộ [179]. Tương tự,
chất lượng hạ tầng đường sắt của Philippines chỉ xếp hạng 84/140 quốc gia do chỉ
có 3 tuyến đường sắt đô thị với tổng chiều dài 76,9 km ở Metro Manila và Southern
Luzon. Trong khi đó, hệ thống giao thông kết nối Luzon với và thành phố Visayas
và Mindanao vẫn mới chỉ đang bắt đầu triển khai. Việc thiếu hụt hạ tầng giao thông
đã dẫn tới tăng chi phí và giảm hiệu quả của các hoạt động kinh doanh cũng như
gây ra tình trạng tắc nghẽn và ô nhiễm môi trường. Ngoài ra, các hệ thống giao
thông hàng không và đường thủy cũng chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển và
chất lượng hạ tầng. Năm 2015, lĩnh vực vận tải hàng không vượt 25,8% so với mục
tiêu tăng 52,51 triệu hành khách trong nước và quốc tế [133]. Tuy nhiên, tình trạng
tắc nghẽn trở nên nghiêm trọng ở các sân bay lớn như Ninoy Aquino International
Airport (NAIA) và Clark International Airport (CRK). Về nguồn nước: 14,5% trên
tổng số 22,7 triệu hộ gia đình chưa được tiếp cận nguồn nước sạch [133]. Trong khi
đó, mặc dù chính phủ ban hành các chính sách nhằm tăng tính cạnh tranh trong sản
xuất và cung ứng điện, song nguồn cung điện vẫn không đáp ứng đủ nhu cầu sử
dụng. Giá điện ở Philippines vẫn ở mức cao nhất ở châu Á.
Bảng 3.10: Tỷ lệ chi tiêu cơ sở hạ tầng/GDP ở giai đoạn Aquino III (Đơn vị:%)
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Mục tiêu 1,60 2,20 2,50 3,50 4,00 5,10
Thực tế 1,81 2,06 2,66 2,74 4,33 5,12
Nguồn: [133]
Thứ hai, mặc dù hệ thống tài chính – ngân hàng tiếp tục được củng cố trong thời
gian qua song cũng đặt ra một số vấn đề chính sách. Chính phủ cần tiếp tục bổ sung
và hoàn thiện khung khổ pháp lý và giám sát rủi ro đối với hệ thống tài chính nói
chung và HTNH nói riêng. Đặc biệt, BSP cần tiếp tục đẩy mạnh quản trị doanh
nghiệp và các tiêu chuẩn quản lý rủi ro để đảm bảo sự ổn định của HTNH. Trong
giai đoạn qua, hoạt động cho vay của các ngân hàng vẫn tập trung phần lớn vào lĩnh
113
vực bất động sản trong khi lại ít được đưa vào lĩnh vực sản xuất. Điều này tạo ra các
nguy cơ đối với sự an toàn của hệ thống và đòi hỏi BSP phải có những biện pháp
giám sát chặt chẽ hơn trong thời gian tới. Bên cạnh đó, các rủi ro liên quan tới việc
sử dụng và phụ thuộc vào công nghệ cũng ngày càng tăng như các rủi ro thanh toán
qua các thẻ ngân hàng quốc tế, an ninh mạng,… Bên cạnh đó, BSP cần tiếp tục đẩy
mạnh cải cách hệ thống theo hướng tài chính bao trùm để hỗ trợ cho các khu vực
kém phát triển tiếp cận tốt hơn đối với dịch vụ và sản phẩm tài chính. Bên cạnh đó,
chính phủ cũng phải nâng cao năng lực thực thi các chính sách tài chính bao trùm.
Trong giai đoạn qua, mặc dù đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ tín dụng cho
các MSME và các cải cách nông nghiệp, song mức độ phân bổ tín dụng vẫn chưa
thực hiện được theo yêu cầu đặt ra. Cụ thể, theo quy định, tỷ lệ tín dụng hỗ trợ cho
các MSME phải là 10% tổng tín dụng của hệ thống. Trong khi đó, nguồn tín dụng
cho MSME thực tế chỉ đạt được 8,2% năm 2017, đặc biệt tín dụng cho các MSE chỉ
đạt được 3,3% so với mức quy định 8%.56 Đối với lĩnh vực nông nghiệp, HTNH
phải phân bổ 15% tổng tín dụng vào lĩnh vực này (trong khi chỉ thực hiện được ở
mức 12,6%). Đặc biệt, nguồn tín dụng ngân hàng hỗ trợ cho cải cách ruộng đất rất
thấp, chỉ chiếm 1% so với mức quy định 10%.
Các cải cách chính sách theo hướng tự do hoá cần phải tiếp tục được tiến hành
và đẩy mạnh hơn nữa để có thể nâng cao năng lực cạnh tranh của HTNH trong thời
gian tới. Đối với các ngân hàng nước ngoài, BSP phải phối hợp với các cơ quan
chính phủ liên quan nhằm tiếp tục loại bỏ những rào cản pháp lý đối với việc tham
gia đầu tư vào thị trường trong nước. Đồng thời, tạo điều kiện thuận lợi cho phép
thành lập các ngân hàng nội địa mới cũng như mở rộng phạm vi hoạt động. Ngoài
ra, chính phủ cần tiếp tục đẩy mạnh việc áp dụng công nghệ cũng như chất lượng
nguồn nhân lực trong hoạt động giám sát hệ thống.
Thứ ba, chính sách phát triển ngành kinh tế dưới thời Aquino III tiếp tục góp
phần chuyển dịch cơ cấu, song tốc độ cải cách cần phải được đẩy nhanh, bền vững
và mang lại giá trị gia tăng nhiều hơn cho nền kinh tế. Trong giai đoạn Aquino III,
đóng góp của lĩnh vực nông nghiệp vào tăng trưởng tiếp tục suy giảm và không đạt
56 Theo Đạo luật số 8289 và 9501 về hỗ trợ tín dụng cho các MSME.
114
được so với mục tiêu chính phủ đề ra. Tỷ trọng đóng góp trung bình của ngành
nông nghiệp vào GDP ở mức 10% trong giai đoạn 2013-2015 [133]. Điều đáng nói
là, giá trị gia tăng của ngành nông nghiệp bình quân chỉ đạt 1% trong giai đoạn này,
thậm chí sụt giảm 1,3% trong ba quý đầu năm 2016 [133]. Sự tăng trưởng chậm
cùng với lượng lao động nông nghiệp giảm xuống làm giảm năng suất lao động của
ngành. Cụ thể, tăng trưởng năng suất lao động bình quân hàng năm của ngành nông
nghiệp chỉ ở mức 2,9% trong giai đoạn 2013-2015, thấp hơn nhiều so với năng suất
lao động của ngành công nghiệp và dịch vụ. Những kết quả yếu kém trong lĩnh vực
nông nghiệp vẫn chủ yếu là do chính sách của chính phủ chưa giải quyết được hạn
chế cố hữu từ những giai đoạn trước để lại, đặc biệt là hạn chế trong tiếp cận tới
nguồn tín dụng và bảo hiểm nông nghiệp, các dịch vụ hỗ trợ, cơ sở hạ tầng và trang
thiết bị yếu kém. Khoảng 39% các hộ nông dân không tiếp cận được nguồn tín dụng
chính thức. Ngoài ra, việc cơ giới hóa nông nghiệp thấp và trang thiết bị và hệ
thống tưới tiêu thiếu thốn. Trong khi đó, đầu tư R&D vào phát triển công nghệ và
quản lý thấp. Chương trình cải cách ruộng đất vẫn chưa hoàn thành sau vài thập kỷ
thực hiện mua lại và phân bổ ruộng đất vẫn chưa hoàn thành. Sự liên kết giữa khu
vực sản xuất và thị trường cũng như việc cam kết sản xuất theo tiêu chuẩn còn thiếu
đã dẫn tới năng lực cạnh tranh yếu kém của các sản phẩm nông nghiệp. Ngoài ra,
lĩnh vực nông nghiệp cũng tiếp tục chịu ảnh hưởng tiêu cực do tác động của thiên
tai và biến đổi khí hậu trong giai đoạn này.
Thứ tư, các chính sách dưới thời Aquino III vẫn còn giới hạn sự tham gia của
các nhà đầu tư nước ngoài trong một số lĩnh vực, tạo ra rào cản trong cạnh tranh,
đầu tư, thương mại của Philippines. Mặc dù tăng lên đáng kể trong nhiệm kỳ của
Aquino III, song lượng FDI vào Philippines vẫn thấp hơn nhiều so với các quốc gia
trong khu vực Singapore (65,3 tỷ USD), Indonesia (18,7 tỷ USD), Malaysia (9,8 tỷ
USD) năm 2015.57 Sự hạn chế trong thu hút FDI vẫn chủ yếu là do những rào cản
về mặt chính sách khi mà sở hữu nước ngoài trong một số lĩnh vực vẫn còn bị hạn
chế cũng như các cải cách chính sách chưa được thực hiện đầy đủ. Nhiều quy định
và rào cản pháp lý trong việc cấp phép và đăng kí kinh doanh vẫn còn. Bên cạnh đó,
57 Association of Southeast Asian Nations. Foreign Direct Investment Statistics. Retrieved from
http://asean.org/?static_ post=foreign-direct-investment-statistics
115
những yếu kém cơ cấu trong 1 số ngành dẫn tới dễ bị ảnh hưởng bởi những cú sốc
bên ngoài. Xuất khẩu tập trung vào 1 vài sản phẩm và thị trường. Trong khi đó,
năng lực công nghệ và đổi mới sáng tạo của các doanh nghiệp trong nước bị bỏ xa
so với các quốc gia khác. Ngoài ra, các vấn đề chính trị và an ninh cũng là rào cản
đối với các nhà đầu tư.
Như vậy, nhìn chung các chính sách kinh tế trong giai đoạn chính quyền Aquino
III đạt được những kết quả tích cực hơn so với các giai đoạn trước đó. Điều này thể
hiện qua tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân giai đoạn Aquino III đạt cao nhất so
với các giai đoạn tổng thống trước đó. Khách quan mà nói, chính quyền Aquino III
cũng thừa hưởng một số thành quả của các chính sách kinh tế ở các giai đoạn tổng
thống trước để lại như chương trình cải cách thuế VAT và chi tiêu ngân sách dưới
thời Arroyo cũng như các chính sách mở cửa tự do hóa của Ramos trong các lĩnh
vực viễn thông và hàng không từ đầu những năm 1990 đã mang lại sự phát triển
mạnh mẽ của ngành BPO, vận tải hàng không và du lịch hiện nay. Mặc dù vậy, có
thể nói đóng góp lớn nhất của các chính sách kinh tế dưới thời Aquino III đó là thiết
lập được nền tảng kinh tế vĩ mô ổn định và vững chắc. Chuyên gia kinh tế về
Philippines của World Bank, Karl Kendrick Chua nhận định rằng đóng góp quan
trọng của chính quyền Aquino III đối với kinh tế Philippines là củng cố các nền
tảng kinh tế vĩ mô và cải thiện vấn đề tài khóa [175]. Trong bối cảnh nền kinh tế
luôn rơi vào tình trạng khủng hoảng và bất ổn ở những giai đoạn trước đó thì đóng
góp này của chính quyền Aquino III có ý nghĩa quan trọng đối với nền kinh tế. Karl
Kendrick Chua cho rằng: “chúng ta không thể kỳ vọng giải quyết những yếu kém
(của nền kinh tế) trong 6 thập kỷ chỉ trong 6 năm”. Chua đã miêu tả Philippines như
một cậu học sinh cần môi trường tốt để phát triển: “Bất kỳ đứa trẻ nào phải sống
trong 1 gia đình mà bố mẹ đánh cãi nhau như cơm bữa, anh chị nhậu nhẹt và say
thuốc (phiện) suốt ngày và cũng không có những thứ cơ bản nhất như nước uống
hay sách giáo khoa thì chúng sẽ có khoảng thời gian rất khó khăn để học hỏi và phát
triển”.58 Cũng theo Khảo sát của Social Weather Stations, người dân Philippines có
mức độ hài lòng cao nhất đối với kết quả kinh tế xã hội đạt được dưới thời Aquino
58 Dẫn lại từ bài viết trên Rappler, “Beyond the numbers: How Aquino fueled the economy”,
https://www.rappler.com/business/economy-watch/136536-president-aquino-economy-legacy
116
III.59 Vào cuối nhiệm kỳ, mức độ hài lòng về thành tựu đạt được dưới thời Aquino
III là +29, cao nhất so với các giai đoạn Tổng thống trước đây (tốt hơn Tổng thống
Ramos được xếp hạng +19 năm 1998).
Biểu đồ 3.6: Xếp hạng mức độ hài lòng về kết quả kinh tế - xã hội qua
các giai đoạn Tổng thống
Nguồn: Social Weather Stations (2017)
https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20160907145317
59 Các cuộc khảo sát của SWS được tiến hành qua các phỏng vấn trực tiếp 1200 người lớn trên toàn quốc.
Mức độ hài lòng được đo lường bằng % hài lòng - % không hài lòng. Từ +70 trở lên: “Tuyệt vời”, từ +50 -
+69: “Rất tốt”; từ +30 - +49: “Tốt”; từ +10 - +29: “khá”; từ +9- -9: “bình thường”; -10 - -29: “kém”; -30 - -
49: “không tốt”; -50- -69: “Rất không tốt”; dưới -70: “tồi tệ”. Nguồn:
https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20160907145317
117
Chương 4
ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH KINH TẾ CỦA PHILIPPINES
TỪ SAU KHỦNG HOẢNG TÀI CHÍNH CHÂU Á VÀ MỘT SỐ BÀI HỌC
KINH NGHIỆM RÚT RA
4.1 Đánh giá chung về chính sách kinh tế từ sau khủng hoàng tài chính
Châu Á
4.1.1 Thành tựu
Sau hơn 20 năm kể từ sau KHTCCA, Philippines trở thành một trong những nền
kinh tế tăng trưởng nhanh và năng động nhất ở khu vực Đông Nam Á. Kết quả này
không phải ngẫu nhiên mà có, thay vào đó đây là kết quả của những nỗ lực điều
chỉnh và cải cách chính sách kinh tế của chính phủ Philippines trong suốt giai đoạn.
Chính phủ Philippines qua các đời Tổng thống Estrada, Arroyo, Aquino III về cơ
bản áp dụng lý thuyết kinh tế học của Keynes với việc can thiệp vào tổng cầu thông
qua các chính sách tiền tệ và tài khóa kết hợp với lý thuyết chủ nghĩa tự do mới với
sự can thiệp lên tổng cung thông qua một loạt các chính sách cải cách cơ cấu như
chính sách tự do hóa thương mại và đầu tư, bãi bỏ các quy định và điều chỉnh, sắp
xếp, cơ cấu lại các thể chế nội tại của nền kinh tế nhằm nâng cao năng suất lao
động, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế. Đồng thời, trong giai
đoạn từ sau KHTCCA đến nay, chính quyền qua các đời Tổng thống Philippines
chủ trương tiến hành các chính sách kinh tế dân túy với việc hướng tới dân nghèo.
Thứ nhất, các điều chỉnh trong chính sách tiền tệ và tài khóa từ sau KHTCCA
đã góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trưởng kinh tế. Những điều chỉnh trong
chính sách tiền tệ từ sau KHTCCA góp phần quan trọng trong việc ổn định kinh tế
và hỗ trợ tăng trưởng bền vững. Như phân tích ở trên, sau KHTCCA, bắt đầu từ
chính quyền Arroyo, chính sách tiền tệ phải điều chỉnh sang điều hành theo khung
khổ lạm phát mục tiêu trong bối cảnh trước đó BSP gặp rất nhiều khó khăn khi thực
hiện chính sách tiền tệ theo khung khổ mục tiêu tổng cung tiền cùng với chính sách
tỷ giá thả nổi và tự do hóa dòng vốn từ những năm 1990. Khung khổ lạm phát mục
tiêu này cho phép BSP tập trung vào nhiệm vụ quan trọng nhất là đảm bảo mức lạm
118
phát thấp và ổn định. Bên cạnh đó, chính phủ cũng thông qua việc ấn định mục tiêu
lạm phát trung hạn theo một biên độ nhất định nhằm cải thiện khả năng dự báo lạm
phát mang tính dài hạn hơn và tạo cơ sở chắc chắn hơn cho các quyết định tiêu dùng
và đầu tư của các thành phần kinh tế và các nhà đầu tư. Chính sách tiền tệ tiếp tục
được duy trì ở giai đoạn Tổng thống Aquino III với sự điều chỉnh nhỏ trong việc áp
dụng công cụ hành lang lãi suất để giảm thiểu sự biến động lãi suất trên thị trường.
Nhìn chung, việc điều chỉnh chính sách tiền tệ kể từ sau KHTCCA là một biện pháp
quan trọng và hiệu quả nhằm tạo ra ổn định kinh tế vĩ mô. Theo thống kê của BSP,
mức lạm phát bình quân giảm từ 6,075% giai đoạn Estrada (1998-2001) (trước khi
áp dụng khung khổ lạm phát mục tiêu) xuống còn 4,2% giai đoạn Arroyo (2002-
2010) và tiếp tục giảm xuống ở mức 3,5% giai đoạn Aquino III (2010-2016) [62].
Đặc biệt, lạm phát của năm 2015 và 2016 còn ở mức dưới 2%, thấp hơn mục tiêu
lạm phát đề ra của chính phủ (Biểu đồ 4.1). Trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế
mạnh mẽ những năm gần đây, việc chính phủ kiên trì đảm bảo mục tiêu lạm phát
cùng với chính sách tỷ giá thả nổi giúp hạn chế các tác động tiêu cực từ bên ngoài
vào nền kinh tế. Ngoài ra, chính sách tiền tệ theo khung khổ lạm phát mục tiêu giúp
cho các chủ thể kinh tế nắm bắt được mục tiêu chính sách của chính phủ và trên cơ
sở này có các kế hoạch, mục tiêu chắc chắn hơn.
Biểu đồ 4.1: Tình hình lạm phát ở Philippines, 1998-2016 (Đơn vị: %)
Nguồn: PSA, http://www.nap.psa.gov.ph/sdds/nsdp_online_all.asp
119
Mặc dù ở mức khá cao trong giai đoạn chính quyền Estrada, song tình hình lãi
suất cũng có xu hướng hạ xuống và ngày càng ổn định kể từ khi áp dụng khung khổ
chính sách tiền tệ theo mục tiêu lạm phát. Đặc biệt, với mức lãi suất tương đối thấp
và ổn định ở mức 4% từ sau KHTCTC đến năm 2016 có tác động tích cực tới tăng
trưởng kinh tế (Biểu đồ 4.2).
Biểu đồ 4.2: Diễn biến lãi suất chính sách, 1998-2016 (Đơn vị: %)
Nguồn: PSA, http://www.bsp.gov.ph/Statistics/sdds/SDDS.htm
Cùng với chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa là biện pháp quan trọng của
chính phủ nhằm ổn định kinh tế vĩ mô trong giai đoạn từ sau KHTCCA. Như đánh
giá ở trên, thâm hụt tài khóa ngày càng trở nên trầm trọng do năng lực điều hành
yếu kém của Estrada và chính quyền của ông, song với những cải cách tài khóa
dưới thời Arroyo và Aquino tình hình có nhiều cải thiện.
Tăng trưởng kinh tế của Philippines ngày càng được cải thiện từ sau KHTCCA
đến nay. Tốc độ tăng trưởng kinh tế của Philippines trong giai đoạn Tổng thống
Aquino III đạt mức cao nhất so với các giai đoạn tổng thống trước đó. Cụ thể, tốc
độ tăng trưởng bình quân dưới thời Aquino III đạt 5,93% giai đoạn 2011-2014
(6,1% giai đoạn 2010-2016), cao hơn so với mức tăng trưởng 5,16% thời Arroyo và
3,46% thời Estrada (Bảng 4.1).
120
Bảng 4.1: Tốc độ tăng và tỷ trọng chi tiêu trong GDP (Đơn vị: %)
Tốc độ tăng bình quân Tỷ trọng đóng góp vào GDP
Estrada Arroyo Aquino Estrada Arroyo Aquino
Chi tiêu cho tiêu
dùng cuối cùng
của hộ GĐ
3,18 3,51 4,07 91,78 68,12 68,60
Chi tiêu cho tiêu
dùng chính phủ -0,26 0,29 0,69 -7,38 5,59 11,55
Tích lũy tài sản
vốn trong nước 0,56 0,56 1,30 16,10 10,82 21,90
- Tích lũy tài sản
vốn cố định 0,14 0,81 1,49 4,07 15,61 25,18
Xuất khẩu ròng -0,02 0,80 0,07 -0,51 15,47 1,18
Xuất khẩu
HH&DV 2,44 3,01 1,91 70,56 58,28 32,20
Chênh lệch thống
kê -0,38 -3,22
GDP 3,46 5,16 5,93 100 100 100
Nguồn: [61]
Thứ hai, các chính sách chú trọng phát triển thị trường trong nước, đặc biệt tập
trung vào các lĩnh vực có lợi thế cạnh tranh và các chính sách thúc đẩy sự phát
triển của các SME giúp cải thiện tình hình sản xuất trong nước và giúp tăng trưởng
kinh tế ổn định trong bối cảnh thị trường thế giới có nhiều biến động. Trong giai
đoạn cầm quyền của Aquino III, tiêu dùng hộ gia đình, chi tiêu chính phủ và tích
lũy tài sản cố định có mức tăng trưởng cao nhất và đóng góp chủ yếu vào tăng
trưởng kinh tế (Bảng 4.1). Điều này cho thấy các chính sách kinh tế hướng tới thị
trường trong nước trong bối cảnh hàng loạt các bất ổn bên ngoài như kinh tế thế
giới suy thoái, khủng hoảng nợ công châu Âu, sự suy giảm kinh tế ở Nhật Bản và
Trung Quốc,…đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì tăng trưởng. Có thể thấy,
tăng trưởng kinh tế giai đoạn Aquino III rất ít phụ thuộc vào nhu cầu bên ngoài.
Đặc biệt, lĩnh vực xuất khẩu dưới thời Aquino III tăng trưởng và đóng góp vào
GDP thấp hơn so với giai đoạn Arroyo và Estrada. Cụ thể, tăng trưởng xuất khẩu
hàng hóa và dịch vụ bình quân trong giai đoạn Aquino III là 1,91%, chậm hơn so
với mức 2,44% dưới thời Estrada và 3,01% dưới thời Arroyo. Đóng góp của lĩnh
vực xuất khẩu vào GDP giai đoạn Aquino III chỉ là 32,20%, thấp hơn nhiều so với
giai đoạn Arroyo (58,28%) và Estrada (70,56%). Điều này cho thấy những điều
chỉnh chính sách nhằm giảm thiểu phụ thuộc vào bên ngoài và chú trọng tới thị
121
trường trong nước rất hợp lý và phát huy hiệu quả rõ rệt. Thực tế cho thấy, mô hình
tăng trưởng kinh tế của nhiều nền kinh tế ở khu vực và thế giới phụ thuộc nặng nề
vào xuất khẩu đã dẫn tới việc bị ảnh hưởng mạnh từ sự biến động nhu cầu bên
ngoài. Sự điều chỉnh mô hình tăng trưởng định hướng chủ yếu bởi xuất khẩu từ thời
Estrada và Arroyo sang mô hình tăng trưởng đề cao vai trò chính phủ trong việc
thúc đẩy nhu cầu nội địa của chính quyền Aquino III đã làm giảm thiểu được
những tác động này và đồng thời giúp tăng trưởng kinh tế của Philippines khởi sắc.
Thứ ba, các chính sách tự do hóa, bãi bỏ các quy định của chính phủ
Philippines tạo điều kiện cho ngành dịch vụ phát triển mạnh mẽ trong giai đoạn
qua. Kể từ sau KHTCCA, lĩnh vực dịch vụ luôn đóng góp lớn nhất vào tăng trưởng
kinh tế (chiếm khoảng 60% GDP). Đặc biệt, tốc độ tăng trưởng của ngành dịch vụ
dưới thời Tổng thống Aquino III đạt 3,6%, cao nhất so với giai đoạn tổng thống
trước đây [61] (Bảng 4.2). Bên cạnh đó, ngành dịch vụ cũng đóng góp lớn nhất
trong việc giải quyết áp lực việc làm cho nền kinh tế. Sự đóng góp này cũng tăng
lên qua các giai đoạn, đặc biệt tỷ trọng việc làm của ngành dịch vụ đã lên tới 59,1%
tổng số việc làm của các ngành trong giai đoạn 2010-2014 [61].
Bảng 4.2: Tốc độ tăng trưởng và đóng góp của các ngành vào GDP
(Đơn vị: %)
Tốc độ tăng bình quân
Tỷ trọng đóng góp vào
GDP
Estrada Arroyo Aquino Estrada Arroyo Aquino
Nông nghiệp 0,75 0,51 0,24 21,55 9,83 3,98
Công nghiệp 0,67 1,50 2,10 19,43 28,99 35,31
- Khai thác mỏ và quặng (0,00) 0,11 0,04 -0,14 2,05 0,67
- Chế tạo 0,80 0,98 1,59 23,24 19,04 26,84
- Xây dựng (0,27) 0,24 0,34 -7,85 4,62 5,78
- Điện, nước và khí gas 0,14 0,17 0,12 4,18 3,28 2,03
Dịch vụ 2,04 3,16 3,60 59,02 61,18 60,70
- Vận tải, kho bãi và viễn
thông 0,46 0,62 0,46 13,38 12,01 7,82
- Trung gian tài chính 0,17 0,42 0,56 4,96 8,23 9,36
- Bất động sản và các
HĐKD 0,05 0,63 0,84 1,47 12,14 14,20
GDP 3,46 5,16 5,93 100 100 100
Nguồn: [61]
122
Ngành dịch vụ ngày càng đóng góp lớn hơn vào hoạt động xuất khẩu. Ở giai
đoạn 2000-2005, cán cân thương mại trong lĩnh vực dịch vụ bị thâm hụt ở mức 1,87 tỷ
USD [181]. Tuy nhiên, nhờ sự tăng trưởng xuất khẩu mạnh mẽ của ngành dịch vụ
trong những năm gần đây, đặc biệt là lĩnh vực máy tính và các dịch vụ kinh doanh khác
như IT-BPM, BPO, làm cho cán cân thương mại trong lĩnh vực dịch vụ chuyển sang
thặng dư ở mức 5,28 tỷ USD trong giai đoạn 2010-2013 [181] (Bảng 4.3).
Bảng 4.3: Cán cân thương mại trong lĩnh vực dịch vụ (Đơn vị: Tỷ USD)
2000-2005 2006-2010 2010-2013
Lĩnh vực dịch vụ -1,87 1,68 5,28
Xây dựng -0,05 0,07 0,04
Du lịch 0,42 0,97 -1,78
Vận tải -1,70 -2,77 -2,60
Viễn thông 0,30 0,31 0,24
Bảo hiểm -0,16 -0,22 -0,21
Tài chính -0,02 -0,05 -0,05
Máy tính và thông tin -0,02 0,96 2,27
Các dịch vụ kinh doanh khác -0,36 2,99 8,26
Dịch vụ văn hoá giải trí, cá nhân -0,01 0,00 0,03
Các dịch vụ chính phủ -0,05 -0,18 -0,26
Nguồn: [181]
Sự tăng trưởng mạnh mẽ của lĩnh vực dịch vụ trong giai đoạn qua có được là
nhờ chính phủ Philippines đã tiếp tục tiến hành các cải cách tự do hóa từ đầu những
năm 1990 thông qua việc tạo dựng nền tảng cạnh tranh và loại bỏ dần độc quyền
trong các ngành then chốt. Khách quan mà nói những cải cách từ thời của Corazon
Aquino từ cuối những năm 1980 với việc mở cửa lĩnh vực sản xuất điện năng vào
năm 1987 nhằm loại bỏ sự độc quyền của Tập đoàn Điện lực Quốc gia, và tiếp đó,
hàng loạt cải cách dưới thời Tổng thống Ramos, đặc biệt trong lĩnh vực viễn thông
và thông tin liên lạc, tài chính – ngân hàng, vận tải hàng không, ngành nước ở giai
123
đoạn đầu những năm 1990 tạo dựng nền tảng phát triển quan trọng cho ngành dịch
vụ. Bên cạnh đó, sự phát triển của ngành dịch vụ, đặc biệt là ngành dịch vụ IT, BPO
của Philippines trong giai đoạn qua là hoàn toàn phù hợp với xu hướng các nền kinh
tế trên thế giới chuyển dịch sang kinh tế dịch vụ trong bối cảnh lĩnh vực công nghệ
thông tin phát triển bùng nổ. Các quan điểm truyền thống nhận định chỉ có các quốc
gia có hệ thống thị trường đầy đủ và nền công nghiệp tiên tiến mới có thể phát triển
được ngành dịch vụ. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy rằng nhiều quốc gia trên thế giới
chuyển nhanh sang kinh tế dịch vụ mà không phải đạt tới trình độ công nghiệp hóa
cao như trường hợp của Singapore, Ấn Độ hay Trung Quốc. Đáng chú ý, xu hướng
thuê ngoài (outsourcing) và xuất khẩu dịch vụ có xu hướng ngày càng phổ biến
trong ngành dịch vụ, đặc biệt là trong lĩnh vực công nghệ thông tin. Điều này cho
phép các quốc gia như Philippines có thể đi tắt đón đầu, nhanh chóng chuyển từ nền
kinh tế nông nghiệp sang nền kinh tế dịch vụ. Yếu tố vị trí địa lý cũng như cơ sở hạ
tầng cho ngành dịch vụ cũng tạo ra lợi thế cho Philippines trong phát triển ngành
dịch vụ. Philippines có lợi thế tự nhiên về mặt vị trí địa lý, nằm trên tuyến hàng hải
huyết mạch của Đông Nam Á nối từ Thái Bình Dương tới Ấn Độ Dương. Khu vực
Clark là trung tâm logistic lý tưởng của Philippines cho các hoạt động vận tải và
trung chuyển hàng hoá cho các quốc gia Hồng Kong, Thái Lan, Nhật Bản, Hàn
Quốc, Guam, Việt Nam, Singapore, Brunei, Malaysia và Trung Quốc. Thời gian
bay từ các thành phố lớn ở châu Á tới Philippines chỉ mất vài giờ đồng hồ. Bên
cạnh đó, là một đảo quốc với lợi thế có nhiều biển nội địa, vịnh và cảng nước sâu
như khu vực Visayas, Philippines trở thành một trung tâm sửa chữa tàu thuyền của
khu vực... Ngoài ra, Philippines cũng có lợi thế cạnh tranh trong lĩnh vực viễn thông
so với Ấn Độ nhờ phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng từ khá sớm. Từ đầu những năm
2000, Philippines có 3 tuyến đường cáp dưới biển kết nối sang Mỹ. Bên cạnh đó,
đường điện thoại với dải băng tần cao (tiêu chuẩn E1) cũng làm chi phí rẻ hơn 2 đến
3 lần so với Ấn Độ. Một trong những yếu tố quan trọng và quyết định nhất đó là
nguồn nhân lực của Philippines có chất lượng tương đối cao so với các quốc gia
trong khu vực, đặc biệt có lợi thế về kĩ năng ngoại ngữ [181]. Philippines là nước có
số lượng người sử dụng tiếng Anh lớn thứ 3 trên thế giới. Điều này làm cho
124
Philippines có lợi thế trong cung cấp nguồn lao động biết sử dụng thành thạo tiếng
Anh so với các quốc gia khác trong khu vực. Hơn nữa, người Philippines nói tiếng
Anh với chất giọng Anh Mỹ một cách hoàn toàn tự nhiên, hơn cả người Ấn Độ.
Cùng với đó, sự tương đồng giữa hệ thống luật pháp và kiểm toán của Philippines
và Mỹ giúp cho Philippines có thể đáp ứng chuẩn xác nhất nhu cầu của các công ty
bên Mỹ, đóng góp đáng kể vào sự thành công của quốc gia trong lĩnh vực cung cấp
các dịch vụ thuê ngoài như tài chính, kế toán, báo cáo pháp lý,… Sự ảnh hưởng
mạnh mẽ của văn hoá Phương Tây càng làm cho Philippines có lợi thế cạnh tranh
trong các ngành dịch vụ IT-BPM, đặc biệt trong dịch vụ tổng đài liên lạc và chăm
sóc khách hàng. Ngoài ra, hệ thống giáo dục định hướng việc đào tạo nguồn nhân
lực để đáp ứng nhu cầu phát triển của ngành dịch vụ. Ở Philippines, tính trung bình,
có khoảng nửa triệu sinh viên tốt nghiệp hàng năm. Trong đó, hơn một nửa tốt
nghiệp từ ngành y khoa, đặc biệt là ngành y tá. Hơn 20% sinh viên tốt nghiệp các
ngành kinh doanh, kế toán và các ngành liên quan. Điều này góp phần tạo ra nguồn
cung ổn định và dồi dào đáp ứng nhu cầu cho phát triển của ngành. Nhiều nghiên
cứu chỉ ra rằng nguồn nhân lực ở Philippines tốt hơn cả Ấn Độ và Trung Quốc ở
mức chi phí và tính phù hợp với công việc [181].
Thứ tư, chiến lược nhằm khôi phục lại lĩnh vực công nghiệp, đặc biệt là công
nghiệp chế tạo là một trong những điều chỉnh cải cách chính sách quan trọng kể từ
sau KHTCCA nhằm thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế hợp lý và góp phần đảm
bảo tăng trưởng bền vững. Ở giai đoạn trước khi Aquino III lên nắm quyền, các
chính sách của chính phủ chủ yếu tập trung vào lĩnh vực dịch vụ mà không chú
trọng tới phát triển các ngành công nghiệp, đặc biệt là công nghệ chế tạo. Hệ quả là,
mặc dù giai đoạn từ sau KHTCCA chứng kiến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế nhanh
với sự tăng trưởng mạnh mẽ của ngành dịch vụ, song quá trình chuyển dịch này
thiếu bền vững và bất cân đối. Tỷ lệ thất nghiệp và thiếu việc làm của nền kinh tế
vẫn không được giải quyết. Điều này là do lĩnh vực dịch vụ chỉ hấp thụ được một
lượng nhỏ lao động có kĩ năng, trong khi đó phần lớn lực lượng lao động làm việc
trong lĩnh vực nông nghiệp. So với các nước trong khu vực, ngành công nghiệp của
Philippines cũng tụt hậu về năng suất lao động, công nghệ, đóng góp vào tăng
125
trưởng cũng như giải quyết việc làm cho nền kinh tế. Tuy nhiên, chính quyền
Aquino III có những điều chỉnh quan trọng, coi lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ
đóng vai trò dẫn dắt tăng trưởng và cụ thể hóa thông qua các chương trình và chính
sách nhằm phục hồi ngành công nghiệp cùng với lộ trình phát triển cụ thể. Kết quả
là, những chính sách này mang lại những kết quả tích cực bước đầu. Tăng trưởng
bình quân của lĩnh vực công nghiệp dưới thời Aquino III đạt 2,1%, cao hơn so với
giai đoạn Arroyo (1,5%) và Estrada (0,67%) [61]. Lĩnh vực công nghiệp dưới thời
Aquino III cũng đóng góp lớn hơn vào tăng trưởng GDP với tỷ lệ 35,31%, cao hơn
so với giai đoạn Arroyo (28,99%) và Estrada (19,43%) [61]. Cũng nhờ sự điều
chỉnh chính sách này của chính quyền Aquino III góp phần vào vấn đề giải quyết
việc làm. Tỷ lệ thất nghiệp thực tế đã vượt kế hoạch đề ra và có xu hướng giảm dần,
từ 6,6% năm 2014 xuống còn 5,5% năm 2016 [62]. Điều này cho thấy những chính
sách, chương trình nhằm khôi phục ngành chế tạo có những kết quả bước đầu. Đây
là một trong những điều chỉnh có ý nghĩa quan trọng khi các ngành công nghiệp
của Philippines chịu sức ép cạnh tranh lớn từ các doanh nghiệp ở nước khác trong
bối cảnh nền kinh tế hội nhập ngày càng sâu rộng vào khu vực và thế giới,…
Thứ năm, những điều chỉnh, cải cách chính sách tài chính – ngân hàng từ sau
KHTCCA đến nay giúp hệ thống tài chính ổn định và tạo điều kiện thuận lợi cho
các hoạt động kinh tế. Trên thực tế, cải cách chính sách trong lĩnh vực tài chính –
ngân hàng được bắt đầu triển khai từ đầu những năm 1990 dưới thời Tổng thống
Ramos. Các cải cách tự do hóa tài chính cùng với việc tăng cường năng lực giám
sát và điều hành cho BSP ở giai đoạn này tạo nền tảng vững chắc cho hoạt động tài
chính vượt qua cuộc KHTCCA. Từ giai đoạn chính quyền Estrada cho tới Aquino
III, các chính sách tài chính – ngân hàng tiếp tục được duy trì và đẩy mạnh với việc
tập trung vào xây dựng, củng cố khung khổ pháp lý, biện pháp thận trọng theo
chuẩn mực quốc tế, quản trị doanh nghiệp và nâng cao năng lực cạnh tranh của hệ
thống. Đặc biệt, như đề cập, sau 20 năm từ sau KHTCCA, dưới thời Tổng thống
Benigno Aquino III, các ngân hàng nước ngoài được phép tự do đầu tư vào HTNH
Philippines. Đây có thể coi là nỗ lực lớn của chính quyền Aquino III nhằm thúc đẩy
và tạo dựng môi trường cạnh tranh của HTNH khi mà nhiều nền kinh tế mới nổi có
126
xu hướng thắt chặt các quy định đối với sự tham gia của các ngân hàng nước ngoài
từ sau KHTCTC. Những chính sách thời gian qua mang lại kết quả tích cực. Trong
bối cảnh hầu hết các nền kinh tế trong khu vực Đông Nam Á chịu tác động tiêu cực
do biến động từ sau KHTCTC năm 2008 như khủng hoảng nợ công ở khu vực châu
Âu, tăng trưởng kinh tế yếu kém ở các nền kinh tế phát triển, bế tắc tài khoá ở
Mỹ…,, Philippines được đánh giá là vượt qua khủng hoảng nhanh chóng và trở
thành một trong những nền kinh tế duy trì tăng trưởng tốt nhất trong khu vực trong
giai đoạn qua [62]. HTNH tiếp tục được mở rộng, có mức lợi nhuận và tính cạnh
tranh cao. HTNH Philippines được nhiều tổ chức có uy tín xếp hạng tốt trong khu
vực. Ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương, Philippines là nền kinh tế duy nhất
được đánh giá triển vọng tích cực từ Fitch năm 2016. Cũng tương tự, Moody đánh
giá HTNH của Philippines là hệ thống duy nhất được xếp hạng tăng trưởng ổn định
ở tất cả các chỉ số bao gồm: môi trường hoạt động, chất lượng tài sản, vốn, lợi
nhuận, thanh khoản [62].
4.1.2 Hạn chế, yếu kém và những vấn đề đặt ra
Thứ nhất, mặc dù được cải thiện đáng kể dưới thời Arroyo và Aquino III, song
những cải cách chính sách tài khóa vẫn chưa thực sự bền vững và tính dễ bị tổn
thương của nền kinh tế trước các cú sốc vẫn còn cao. Như nêu trên, tình hình tài
khóa có nhiều cải thiện sau khi chính quyền Arroyo đưa ra chương trình cải cách
thuế quan toàn diện. Tuy nhiên, dưới tác động của cuộc KHTCTC năm 2008, thâm
hụt ngân sách đã tăng trở lại vào cuối nhiệm kỳ của Arroyo. Hiện nay, mức thuế ở
Philippines vẫn thuộc loại cao nhất trong ASEAN song hiệu quả thu thuế vẫn thấp
[181]. Mức thuế thu nhập doanh nghiệp của Philippines là 30%, cao nhất trong khu
vực ASEAN. Trong khi đó, khung thuế thu nhập cá nhân không được thay đổi từ
năm 1997 dẫn tới việc nhiều cá nhân phải nộp mức thuế theo khung cao hơn do thu
nhập danh nghĩa tăng trong khi thu nhập thực tế không thay đổi. Bên cạnh đó, mức
thuế suất biên cao so với các quốc gia ASEAN: mức thuế suất biên của Philippines
là 32%, cao hơn nhiều nước trong khu vực, ngoại trừ Thái Lan và Việt Nam [76].
Điều này gây ảnh hưởng tới năng lực cạnh tranh và tăng trưởng của Philippines.
Bên cạnh đó, chính sách tài khóa yếu kém dẫn tới thiếu hụt nguồn lực cho phát triển
các dịch vụ cơ bản và cản trở phát triển kinh tế xã hội trong giai đoạn qua.
127
Bảng 4.4: So sánh mức thuế ở 1 số quốc gia ASEAN
Thuế thu nhập cá nhân
Thuế thu nhập
doanh nghiệp (%)
VAT
(%) Thuế suất biên
cao nhất (%) Số bậc thuế
Philippines 32 7 30 12
Malaysia 26 7 25 6
Thái Lan 35 8 20 7
Indonesia 30 4 25 10
Việt Nam 35 7 22 10
Singapore 20 9 17 7
Campuchia 20 5 20 10
Lào 24 7 24 10
Nguồn: [76]
Chính quyền Tổng thống đương nhiệm Duterte có chủ trương tiến hành cải cách
chính sách thuế theo hướng hiệu quả, công bằng và đơn giản hơn thông qua Cải
cách Thuế mới với một số nội dung: (i) hạ mức thuế thu nhập cá nhân và doanh
nghiệp, (ii) mở rộng cơ sở thuế VAT, (iii) đưa chỉ mục thuế tiêu thụ đặc biệt mặt
hàng dầu mỏ vào trong tính lạm phát [133]. Trong cơ cấu chi tiêu, chính quyền
Duterte đề xuất tăng đầu tư cơ sở hạ tầng lên 7%/GDP vào năm 2022. Năm 2017,
chính quyền Duterte nâng mục tiêu thâm hụt ngân sách lên 3% GDP để tăng cường
đầu tư vào cơ sở hạ tầng và các dịch vụ xã hội [181].
Thứ hai, chính sách tài chính – ngân hàng cần tiếp tục được đẩy mạnh để nâng
cao năng lực cạnh tranh của hệ thống. Từ sau KHTCCA đến nay, chính sách tài
chính – ngân hàng luôn được chú trọng, đặc biệt quyết tâm cải cách của chính phủ
dưới thời Aquino III tạo ra nền tảng kinh tế vĩ mô chắc chắn và cải thiện niềm tin
nhà đầu tư, từ đó góp phần quan trọng vào phát triển hệ thống tài chính ổn định và
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế cao. Mặc dù vậy, chính phủ cần tiếp tục đẩy mạnh
128
chính sách tài chính – ngân hàng với việc bổ sung và hoàn thiện khung khổ pháp lý
và giám sát rủi ro đối với hệ thống tài chính nói chung và HTNH nói riêng. Đặc
biệt, BSP cần tiếp tục đẩy mạnh quản trị doanh nghiệp và các tiêu chuẩn quản lý rủi
ro để đảm bảo sự ổn định của HTNH. Trong giai đoạn qua, hoạt động cho vay của
các ngân hàng vẫn tập trung phần lớn vào lĩnh vực bất động sản trong khi lại ít được
đưa vào lĩnh vực sản xuất. Điều này tạo ra nguy cơ đối với sự an toàn của hệ thống và
đòi hỏi BSP phải có những biện pháp giám sát chặt chẽ hơn trong thời gian tới. Bên
cạnh đó, các rủi ro liên quan tới việc sử dụng và phụ thuộc vào công nghệ cũng ngày
càng tăng như các rủi ro thanh toán qua các thẻ ngân hàng quốc tế, an ninh mạng,…
Chính sách tài chính – ngân hàng giai đoạn qua cũng chưa cải thiện được cơ cấu
của hệ thống tài chính. HTNH vẫn giữ vị trí thống trị trong hệ thống tài chính của
Philippines với tổng tài sản luôn chiếm trên 80% tổng tài sản của hệ thống tài chính
và đóng vai trò chủ yếu trong cung cấp tín dụng cho nền kinh tế. Trong khi đó, sự
phát triển của các NBFI – nguồn cung cấp vốn dài hạn và ổn định cho nền kinh tế
vẫn không có nhiều cải thiện.
Các chính sách tài chính – ngân hàng cũng cần tiếp tục được điều chỉnh theo
hướng tài chính bao trùm để hỗ trợ cho các khu vực kém phát triển tiếp cận tốt hơn
đối với dịch vụ và sản phẩm tài chính. Các ngân hàng và các nhà cung cấp dịch vụ
tài chính chủ yếu tập trung ở các khu vực đô thị như Vùng Thủ đô Quốc gia,
Central Luzon, Calabarzon, trong khi thiếu hụt hoặc không có các thể chế tài chính
ở các khu vực khác vẫn chưa được cải thiện trong nhiều thập kỷ qua [62]. Điều này
giới hạn khả năng tiếp cận các dịch vụ tài chính của người dân ở các vùng xa, đặc
biệt là người nghèo.
Chính phủ cần tiếp tục tiến hành các cải cách tự do hoá để có thể nâng cao năng lực
cạnh tranh của HTNH trong thời gian tới. Trong đó, chính phủ cần nghiên cứu và rà
soát để loại bỏ những rào cản pháp lý để tăng cường sự tham gia của các nhà đầu tư
nước ngoài vào thị trường trong nước. Đồng thời, các chính sách phải chú trọng tạo
thuận lợi thành lập các ngân hàng nội địa mới cũng như mở rộng phạm vi hoạt động để
đáp ứng tốt hơn nhu cầu của các thành phần kinh tế. Chính phủ cũng cần có các biện
129
pháp, chính sách khuyến khích và tăng cường áp dụng công nghệ cũng như nâng cao
chất lượng nguồn nhân lực trong thực thi chính sách và giám sát hệ thống.
Thứ ba, các cải cách trong lĩnh vực nông nghiệp vẫn không mang lại hiệu quả
trong những năm qua. Điều này thể hiện sự hạn chế trong việc đa dạng hóa sản xuất
nông nghiệp. Trong nhiều năm, Philippines dành phần lớn quỹ đất tập trung vào ba
loại cây trồng chính: lúa, ngô và dừa. Trong khi đó, diện tích phát triển các loại cây
trồng có giá trị cao và tiềm năng lớn để mở rộng thị trường như chuối, mía đường,
cao su,…nhỏ hơn rất nhiều [181]. Đây là nguyên nhân dẫn tới Phlippines không thể
tận dụng được lợi thế từ thị hoạt động xuất khẩu nông nghiệp. Bên cạnh đó, những
tồn tại cố hữu từ những giai đoạn trước hạn chế năng suất lao động như: hạn chế
tiếp cận tín dụng và bảo hiểm nông nghiệp, mức cơ giới hóa thấp, hệ thống tưới tiêu
không đáp ứng đủ nhu cầu phát triển sản xuất nông nghiệp, thiếu hụt đầu tư và hỗ
trợ hoạt động R&D. Đặc biệt, nhiều chính quyền Tổng thống tiến hành CARP song
hầu như thất bại do: (1) sự chống đối của các chủ đất; (2) thủ tục quá mất thời gian
và trì hoãn nhiều lần; (3) sự thiếu thống nhất trong các mục tiêu của việc mua lại và
phân bổ đất…Một yếu tố khác là lực lượng lao động làm trong lĩnh vực nông
nghiệp ngày càng già hóa. Độ tuổi trung bình của người làm nông nghiệp cao hơn
nhiều so với các ngành khác, trong khi lực lượng lao động trẻ thường tìm việc trong
các ngành công nghiệp và dịch vụ. Sự yếu kém về thể chế cũng làm cản trở sự phát
triển của ngành nông nghiệp. Một số cơ quan chính phủ có chức năng chồng chéo
ảnh hưởng tới quá trình thực hiện cải cách nông nghiệp [181]. Sự phối hợp thiếu
chặt chẽ giữa các cơ quan chính phủ và nguồn vốn đầu tư công hạn chế dẫn tới sự
thiếu hiệu quả và trùng lặp trong triển khai. Việc chuyển đổi bất hợp pháp đất nông
nghiệp vẫn tiếp tục diễn ra mặc dù đã bị cấm (AFMA, CARP,…). Tăng trưởng dân
số cũng đe dọa tới việc thu hẹp diện tích đất nông nghiệp. Một mặt, tăng trưởng dân
số dẫn tới việc tăng nhu cầu lương thực.Mặt khác, nhu cầu về nhà ở tăng lên trong
khi quỹ đất có hạn. Trên thực tế, việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất ở diễn ra
mạnh mẽ trong nhiều năm qua. Nếu chính phủ không cân đối giữa các mục tiêu
phát triển, diện tích đất nông nghiệp ngày càng thu hẹp và đe dọa tới an ninh lương
130
thực. Ngoài ra, ngành nông nghiệp của Philippines chịu tác động nặng nề từ các
hiện tượng thiên tai và biến đổi khí hậu. Trong giai đoạn 2011-2015, thiệt hại trong
sản xuất nông nghiệp và cơ sở hạ tầng là khoảng 163,6 tỷ Peso [133].
Lĩnh vực nông nghiệp của Philippines vẫn tiếp tục thua kém so với các quốc gia
ASEAN khác về năng suất lao động. Trong giai đoạn 1990-2013, sản lượng nông
nghiệp tăng khoảng 73%, thấp hơn so với Việt Nam, Trung Quốc, Indonesia,
Malaysia, Thái Lan và Ấn Độ. Mặc dù tỷ lệ lao động nông nghiệp chiếm 30% tổng
lao động của các ngành, song tỷ trọng đóng góp của lĩnh vực nông nghiệp trên GDP
giảm từ 22% năm 1990 xuống còn 11% năm 2014 [181]. Bên cạnh đó, tỷ lệ thiếu
việc làm của ngành nông nghiệp cũng cao nhất ở mức 25%, sau đó đến lĩnh vực
công nghiệp (20%) và dịch vụ (15%) [181]. Sự thiếu cam kết trong phát triển nông
nghiệp là nhân tố chủ yếu dẫn tới việc Philippines trở thành quốc gia nhập khẩu gạo
hàng đầu thế giới. Điều này phản ánh sự yếu kém sâu sắc hơn trong lĩnh vực nông
nghiệp – nông thôn và lý giải tại sao tình trạng tăng trưởng mà vẫn nghèo đói ở
Philippines. Hơn một nửa hộ gia đình làm nông nghiệp ở dưới mức nghèo (không
thay đổi nhiều so với những năm 1980) [181].
Thứ tư, mặc dù đạt được nhiều thành tựu trong giai đoạn qua, song chính sách
phát triển ngành dịch vụ vẫn còn một số hạn chế. Trước hết, vấn đề pháp lý vẫn là
rào cản lớn cho việc nâng cao tính cạnh tranh của ngành dịch vụ trong thời gian qua
[135]. Đặc biệt, sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài vào các lĩnh vực dịch vụ
thiết yếu vẫn bị hạn chế theo Hiến pháp năm 1987 của Philippines. Trong thời gian
qua, các nhà đầu tư nước ngoài đã đối mặt với hai vấn đề chính là: hạn chế tiếp cận
thị trường (ví dụ: chính sách giới hạn số lượng các nhà cung cấp dịch vụ) và hạn
chế quyền sở hữu (ví dụ: chính sách giới hạn quyền sở hữu tài sản của nhà đầu tư
nước ngoài không vượt quá 40% theo Hiến pháp Philippines). Ngoài các rào cản
pháp lý, các chính sách của chính phủ chưa tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh
cho sự phát triển của ngành dịch vụ trong thời gian qua [135]. Ví dụ, sự kiểm soát
một số cảng của tập đoàn vận tải có thế lực làm tăng chi phí đầu vào của các doanh
nghiệp,...
131
Bảng 4.5: Rào cản đối với doanh nghiệp nước ngoài trong lĩnh vực dịch vụ
Lĩnh vực Các quy định và hạn chế
Thương mại bán
buôn và bán lẻ
- Người nước ngoài không được phép sở hữu đất nhưng
có thể thuê trong thời hạn tối đa 75 năm.
- Các doanh nghiệp nước ngoài được phép tham gia đầy
đủ vào kinh doanh bán lẻ nếu đáp ứng đầy đủ yêu cầu về
vốn góp (trên 2,5 triệu USD) và kết quả hoạt động kinh
doanh theo Luật Tự do hoá Thương mại bán lẻ năm
2000.
- Hiến pháp Philippines giới hạn quyền sở hữu nước
ngoài không vượt quá 40%.
Viễn thông
- Hạn chế người nước ngoài giữ các vị trí giám đốc điều
hành hay quản lý các công ty viễn thông.
- Hiến pháp quy định tỷ lệ vốn nước ngoài không vượt
quá 20% trong các công ty truyền thông tư nhân.
- Hoạt động của lĩnh vực truyền hình cáp và các dạng
khác của phát thanh truyền hình chỉ ưu tiên cho các
doanh nghiệp trong nước.
Hàng hải
- Các bến cảng được kiểm soát độc quyền bởi Cục Cảng
vụ Philippines
- Sở hữu nước ngoài không vượt quá 40%
Hàng không - Sở hữu nước ngoài không vượt quá 40%
Đường bộ - Sở hữu nước ngoài không vượt quá 40%
Điện - Sở hữu nước ngoài không vượt quá 40%
Nước - Sở hữu nước ngoài không vượt quá 40%
Dịch vụ y tế - Sở hữu nước ngoài không vượt quá 40%
Dịch vụ bưu điện - Chính phủ độc quyền.
Nguồn: [44]
Chính sách phát triển ngành thiên lệch với sự tập trung nguồn lực chủ yếu ở các
trung tâm lớn như Metro Manila và Cebu (chiếm tới hơn 70% các nhà cung cấp
dịch vụ) trong thời gian qua đang tạo ra sự bão hoà và gia tăng các chi phí khác.
Trong khi đó, nhiều khu vực kém phát triển hơn ở nông thôn vẫn thiếu hoặc không
thể tiếp cận các dịch vụ [133]. Điều này dẫn tới sự phát triển bất cân đối giữa các
khu vực trong giai đoạn qua. Để duy trì lợi thế cạnh tranh, chính phủ Philippines
cần phải phát triển và mở rộng các trung tâm cung cấp dịch vụ thay thế nằm bên
132
ngoài Manila và Cebu như là Laguna (dịch vụ kế toán và tài chính), Pampanga (kĩ
sư), các tỉnh Visayas và Negros (thực hành y khoa),...Quan trọng hơn, chính sách
phát triển ngành dịch vụ của Philippines cũng đối mặt với những thách thức phát
triển ổn định trong trung và dài hạn. Ví dụ, sự phát triển của các trung tâm tổng đài
(call centers) ở Philippines: Đặc tính của ngành này là tạo ra ít hoặc không có sở
hữu trí tuệ cho các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, với việc có ít rào cản để gia nhập
hoặc phá sản, các nhà đầu tư nước ngoài có thể dễ dàng chuyển các dịch vụ này
sang các nước khác có lợi thế cạnh tranh hơn về chi phí lao động hoặc các yếu tố
khác. Hơn nữa, chính sách phát triển ngành dịch vụ vẫn chưa cải thiện đáng kể năng
suất lao động bình quân của ngành. Trong các lĩnh vực, năng suất lao động của
ngành dịch vụ viễn thông và tài chính đạt mức khá cao do đặc thù là ngành thâm
dụng vốn cao cũng như yêu cầu về kĩ năng. Tuy nhiên, các ngành dịch vụ còn lại
(chiếm hơn 70% tổng số lao động của ngành) lại có mức năng suất lao động rất thấp
(các ngành vận tải, bất động sản, khách sạn nhà hàng và giáo dục,…). Điều này dẫn
tới năng lực cạnh tranh của ngành có nhiều yếu kém và tác động lan tỏa của ngành
tới nền kinh tế bị hạn chế.
Thứ năm, chính sách phát triển kinh tế mặc dù góp phần vào kết quả tăng trưởng
cao trong những năm gần đây, song vẫn chưa mang lại nhiều kết quả trong giảm
nghèo và bất bình đẳng giữa các khu vực. Mức chênh lệch GDP giữa các khu vực
vẫn rất lớn. Cụ thể, GDP của ba khu vực CALABARZON, Vùng Thủ đô Quốc gia
và Central Luzon chiếm tới 2/3 tổng GDP của Philippines [133]. Trong đó, Vùng
Thủ đô Quốc gia đóng góp vào GDP lớn nhất (37,9% năm 2015), tiếp đến là
CALABARZON (15,5%) và Central Luzon (8,9%) (Biểu đồ 4.3). Sự phát triển ở
ba khu vực này chủ yếu là nhờ vị trí trung tâm phát triển các ngành công nghiệp
và dịch vụ. Sản xuất công nghiệp tập trung lớn nhất ở khu vực Calabarzon,
chiếm tỷ trọng 32% trong tổng sản lượng công nghiệp của nền kinh tế trong giai
đoạn 2013-2015. Khu vực NCR tập trung lớn nhất các hoạt động dịch vụ, chiếm
tới 52% tổng sản lượng của ngành trong cùng giai đoạn. Trong khi đó, khu vực
đóng góp thất nhất vào GDP là Khu tự trị Hội giáo Mindanao (ARMM) (0,7%)
và Caraga (1,3%) [133].
133
Biểu đồ 4.3: Sự phân bổ GDP giữa các vùng miền, 2010-2015 (Đơn vị: %)
Nguồn: [133]
Sự gia tăng bất bình đẳng cũng có thể thấy rõ trong chênh lệch thu nhập bình
quân đầu người giữa các khu vực. Khu vực NCR có mức thu nhập bình quân đầu người
cao nhất, hơn gấp đôi so với khu vực cao thứ nhì là CALABARZON (4A) và cao gấp 12
lần so với khu vực có mức thu nhập bình quân đầu người thấp nhất là ARMM.
Biểu đồ 4.4: Thu nhập bình quân đầu người theo khu vực,
năm 2009 và 2015 (Đơn vị: Peso)
Nguồn: [133]
134
Ngoài các hạn chế, bất cập trong các chính sách kinh tế, kết quả của các chính
sách kinh tế trong giai đoạn qua chịu ảnh hưởng của nguyên nhân quan trọng khác.
- Thể chế chính trị yếu kém: Mặc dù là quốc gia dân chủ đầu tiên ở châu Á, song
nền chính trị Philippines luôn được đánh giá là “nền dân chủ yếu kém” (low quality
democracy), “thiếu hụt dân chủ” (democratic deficit) hay “cacique democracy”,
“showbiz democracy”. Bên cạnh đó, đặc điểm chính trị của Philippines nhấn mạnh
vào yếu tố cá nhân hơn là dựa trên yếu tố đảng phái chính trị. Các đảng phái ở
Philippines thường được gọi là “các con hổ giấy”, không có sự khác biệt, yếu kém
và thiếu tính ổn định do các nhà chính trị có thể dễ dàng chuyển từ đảng này sang
đảng khác) [63,tr.5]. Thay vì giữ vai trò tạo ra môi trường cạnh tranh và giám sát vì
mục tiêu phát triển các đảng phái chính trị ở Philippines được coi là “câu lạc bộ của
giới tinh hoa” (elite clubs) hay phương tiện để giới chính trị và đầu sỏ kinh tế duy
trì vị thế và quyền lực…Ở giai đoạn đầu cầm quyền của Arroyo, có khoảng 60% đại
biểu quốc hội có quan hệ họ hàng với Tổng thống [63,tr.6]. Trong nền chính trị
Philippines, về mặt thể chế, quyền lực được tập trung vào vị trí Tổng thống thông
qua ban hành các sắc luật và thẩm quyền quyết định trong các dự án lớn cũng như
phân bổ ngân sách tài khoá. Sự tập trung quyền lực tạo cơ hội cho việc trục lợi
chính sách hoặc tạo ra sự móc nối lợi ích giữa các nhà chính trị với các tập đoàn
lớn. Điều này có thể thấy trong giai đoạn cầm quyền của Estrada. Tuy nhiên, trong
thực tế, nền chính trị của Philippines còn bị ảnh hưởng từ nhiều thế lực khác như
các nghị sỹ trong Quốc hội, Giáo hội công giáo,…Sự xung đột về lợi ích giữa các
thế lực chính trị có thể dẫn tới việc các dự thảo luật của chính phủ không được
thông qua hoặc nếu có được thông qua thì việc thực thi cũng rất khó khăn hoặc
mang tính hình thức. Chính sách cải cách ruộng đất là một trong những ví dụ điển
hình khi việc thực thi chính sách này luôn bị trì hoãn trong giai đoạn qua do nhiều
đại biểu quốc hội là đại diện của tầng lớp địa chủ ở các khu vực [7]. Chính vì vậy,
Lý Quang Diệu từng nhận định: “Một vấn đề là Philippines có một hiến pháp kiểu
Mỹ, một trong những hiến pháp khó triển khai nhất trên thế giới. Có sự tách bạch
quyền lực hoàn toàn giữa nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp…Nhưng một quốc
gia đang phát triển đối mặt với tình trạng rối loạn và chậm phát triển rất cần một
chính phủ mạnh, trung thực…Tôi không tin rằng Hàn Quốc, Đài Loan, Hong Kong
135
hay Singapore có thể thành công…nếu họ phải vận hành dưới một hiến pháp như
vậy, khi mà mọi vấn đề chính yếu đều có ách tắc” [52].
- Yếu tố địa lý, văn hóa cũng là một nguyên nhân dẫn tới khó khăn trong hoạch
định và điều hành chính sách: Với hơn 7100 hòn đảo (quốc đảo lớn thứ 2 thế giới
sau Indonesia), 110 tộc người và khoảng 170 tiếng bản địa, Philippines là quốc gia
có sự đa dạng về địa lý và văn hóa. Các nhà hoạch định chính sách luôn gặp khó
khăn với hàng loạt vấn đề vùng miền. Như đã chỉ ra ở trên, sự phát triển chênh lệch
giữa các vùng miền ở Philippines rất lớn, chủ yếu tập trung vào khu vực thủ đô
Manila và 2 khu vực lân cận. Central Luzon và Southern Tagalog. Trong khi đó, các
khu vực khác rất chậm phát triển và có tỷ lệ nghèo đói cao, đặc biệt:
WesternMindanao và khu vực tự trị Hồi giáo ở Mindanao (ARMM). Trong suốt giai
đoạn qua, chính phủ Philippines luôn gặp khó khăn trong đảm bảo các chính sách
phát triển hài hòa và công bằng giữa các khu vực.
- Thiên tai, biến đổi khí hậu: Philippines là một trong số các quốc gia chịu ảnh
hưởng lớn nhất từ thiên tai và biến đổi khí hậu. Theo thống kê của PIDS,
Philippines phải hứng chịu 228 thảm họa thiên tai liên quan đến thời tiết và khí hậu
trong vòng hai thập kỷ qua và tính trung bình mỗi năm có khoảng từ 15-20 cơn bão
đánh vào Philippines. Các thảm họa thiên tai như bão, lũ lụt và hạn hán có tác động
tiêu cực về mặt kinh tế đối với Philippines, đặc biệt trong lĩnh vực nông nghiệp do
tính chất phụ thuộc trực tiếp vào thời tiết. Các trận hạn hán gây ra từ hiện tượng El
Nino có tác động tiêu cực tới sản xuất nông nghiệp, cụ thể là sản lượng lúa gạo. Cụ
thể, trận hạn hán năm 1997 gây thiệt hại cho sản lượng lúa với 100% trong mùa khô
và hơn 33% trong mùa mưa. Hiện tượng El Nino năm 2004 gây thiệt hại tới sản
lượng lúa thu hoạch 18% trong mùa khô và 32% trong mùa mưa [167]. Tác động
của các thảm họa thiên tai cũng mở rộng ra nhiều khu vực với tổng diện tích đất
nông nghiệp bị ảnh hưởng bởi thiên tai tăng từ 683.440 ha năm 2000 lên 977.208 ha
năm 2010 [132]. Theo ước tính của Danilo và Briones (2012), tổng giá trị thiệt hại
trong lĩnh vực nông nghiệp gây ra bởi các thảm họa thiên tai trong giai đoạn 2000-
2010 là 106,882 tỷ Peso, trong đó thiệt hại lớn nhất là lúa gạo, ngô và các loại cây
trồng giá trị cao [88]. Bên cạnh đó, các thảm họa thiên tai còn tàn phá cơ sở hạ tầng
phát triển nông nghiệp như hệ thống tưới tiêu và các trang thiết bị nông nghiệp với
136
mức độ thiệt hại ước tính lần lượt là 4,9 tỷ Peso và 9,7 tỷ Peso trong giai đoạn
2000-2010. Ngoài tác động trực tiếp vào lĩnh vực nông nghiệp, các thảm họa thiên
tai còn tàn phá cơ sở hạ tầng như sân bay, trường học, đường, bệnh viện, xí
nghiệp,…gây thiệt hại gián tiếp lên các hoạt động sản xuất công nghiệp, dịch vụ và
nhiều lĩnh vực khác.
4.2 Một số bài học kinh nghiệm rút ra
Thứ nhất, các chính sách tiền tệ cần phải được chú trọng để tạo dựng ổn định kinh
tế vĩ mô hỗ trợ tăng trưởng bền vững và ổn định. Từ kinh nghiệm của Philippines cho
thấy nếu chính sách tiền tệ được xây dựng và thực thi thận trọng và hợp lý theo khung
khổ mục tiêu lạm phát sẽ mang lại hiệu quả tích cực. Tuy nhiên, để có thể đảm bảo tính
hiệu quả của chính sách tiền tệ cần phải có một số điều kiện sau:
- Khả năng dự báo khi điều hành theo lạm phát mục tiêu: Ở Philippines, BSP
điều hành chính sách tiền tệ theo khung khổ lạm phát mục tiêu cho 2 năm tiếp theo
nên vấn đề dự báo rất quan trọng, đòi hỏi phải thu thập và sử dụng nhiều dữ liệu và
thông tin để có thể đánh giá về tình hình kinh tế trong thời gian tới sát nhất.
- Tính độc lập của ngân hàng trung ương trong việc đặt lạm phát mục tiêu có ý
nghĩa quyết định đối với việc điều hành chính sách tiền tệ. Việc chính quyền Tổng
thống Ramos ban hành Luật Ngân hàng Trung ương năm 1993 tạo nền tảng quan
trọng cho BSP điều hành với vai trò cơ quan tiền tệ độc lập nhằm thực hiện mục
tiêu then chốt là đảm bảo ổn định giá cả để tạo điều kiện cho tăng trưởng kinh tế
bền vững.
- Gắn với tính độc lập chính là mức độ minh bạch và khả năng giải trình về
chính sách tiền tệ. Như nêu trên, BSP phải chịu trách nhiệm công bố và giải trình về
các mục tiêu lạm phát với công chúng thông qua các thông báo về quyết định chính
sách (sau các cuộc họp chính sách của Hội đồng Tiền tệ hàng tháng), Báo cáo Lạm
phát hàng quý,…Hơn nữa, các lãnh đạo của BSP cũng đẩy mạnh việc tuyên truyền
chính sách về các quyết định và định hướng điều hành trên các diễn đàn, hội thảo,
truyền hình… Thậm chí, Thống đốc BSP phải có trách nhiệm báo cáo giải trình với
Tổng thống và công chúng trong trường hợp mục tiêu lạm phát đề ra không thực
hiện được để nêu rõ các lý do cho vấn đề này cũng với các giải pháp, định hướng
tiếp theo để đưa lạm phát trở lại mục tiêu đề ra.
137
- Thực hiện chính sách tiền tệ thận trọng cần phải được tiến hành từng bước và
điều chỉnh dần, tránh những thay đổi lớn. Kinh nghiệm của Philippines trong việc
ứng phó với cuộc KHTCTC năm 2008 cho thấy các ngân hàng trung ương cần phải
điều chỉnh lãi suất chính sách theo lộ trình với biên độ nhỏ để tối thiểu hóa các tác
động tiêu cực trên thị trường tài chính, tránh những điều chỉnh lớn để có thể đạt
được mục tiêu lạm phát ngay lập tức. Để ứng phó với cuộc KHTCTC năm 2008,
BSP đã điều hành chính sách tiền tệ rất thận trọng với việc chia thành nhiều đợt cắt
giảm lãi suất chính sách với biên độ nhỏ 25 điểm cơ bản nhằm đảm bảo hoạt động
của thị trường tài chính. Những điều chỉnh thận trọng và hợp lý này không gây tác
động lớn vào thị trường và giúp nền kinh tế dần ổn định.
- Ngân hàng trung ương cần linh hoạt trong điều hành chính sách tiền tệ theo
khung khổ lạm phát mục tiêu. Do BSP không chỉ tập trung vào mục tiêu lạm phát,
mà còn cả mục tiêu tăng trưởng nên các ngân hàng TW cần chấp nhận một biên độ
biến động lạm phát nhất định để hạn chế các tác động vào tăng trưởng và việc làm,
song cần đảm bảo lạm phát quay trở lại phạm vi đề ra trong trung hạn. Bên cạnh đó,
như kinh nghiệm của BSP khi ứng phó với tác động của cuộc KHTCTC năm 2008,
BSP có thể can thiệp một cách linh hoạt vào thị trường ngoại hối như để giảm thiểu
các biến động trong tỷ giá.
- Chính sách tiền tệ cần phải được hỗ trợ cùng với các công cụ ổn định vĩ mô
khác. Chính phủ không thể đạt được mục tiêu ổn định kinh tế chỉ với chính sách
tiền tệ mà còn cần phối hợp với các chính sách quan trọng khác chính sách tài khóa
thận trọng và khung khổ pháp lý tài chính hiệu quả. Đặc biệt, quá trình suy thoái
kinh tế do cuộc KHTCTC gần đây cho thấy tầm quan trọng của phối hợp chính sách
trong đẩy mạnh ổn định kinh tế vĩ mô. Việc phối hợp chặt chẽ giữa các chính sách
tiền tệ, tài khóa, pháp lý sẽ củng cố niềm tin của các nhà đầu tư và cho quá trình
phục hồi kinh tế. Hiện nay, BSP chịu trách nhiệm đồng thời trong điều hành các
chính sách tiền tệ và giám sát HTNH. Điều này đảm bảo sự thống nhất trong việc
giải quyết các vấn đề trong lĩnh vực ngân hàng sẽ không tạo ra tác động tiêu cực
đối với tổng thể nền kinh tế. Bên cạnh đó, sự tham gia của BSP vào DBCC cũng
đảm bảo sự phối hợp các chính sách tiền tệ và tài khóa. Ngoài ra, Diễn đàn Ổn định
138
tài chính cũng là cách để đẩy mạnh sự phối hợp các chính sách kinh tế vĩ mô và
chính sách tài chính.
Thứ hai, cùng với chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa là một công cụ trọng
yếu giữ vai trò quyết định trong quản lý, điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Kinh nghiệm từ
Philippines cho thấy ở giai đoạn đầu sau KHTCCA, cụ thể là giai đoạn cầm quyền
của Tổng thống Estrada và Arroyo, sự yếu kém trong chính sách tài khóa cũng như
năng lực quản lý tài khóa của chính phủ dẫn tới tình trạng thâm hụt tài khóa nghiêm
trọng. Hệ quả là, chi tiêu ngân sách của chính phủ vào các lĩnh vực phát triển như
cơ sở hạ tầng và các dịch vụ xã hội ở Philippines giai đoạn qua luôn bị thiếu hụt, từ
đó tạo ra rào cản lớn đối với đối với tăng trưởng kinh tế cũng như hạn chế khả năng
tiếp cận của xã hội với các thành quả kinh tế đạt được. Mặc dù vậy, những điều
chỉnh, cải cách trong chính sách tài khóa được thực hiện từ giai đoạn Arroyo và
Aquino III cũng đem lại một số bài học kinh nghiệm quan trọng. Trước hết, bài học
kinh nghiệm về cải cách quản trị thuế, đặc biệt là nâng cao tính minh bạch và hiệu
quả hệ thống quản trị cần phải được coi là nội dung ưu tiên trong cải cách chính
sách tài khóa. Chính quyền Aquino III làm rất tốt điều này khi đặt cải cách quản trị
thuế là vấn đề trọng yếu trong chính sách tài khóa. Một loạt các biện pháp được đưa
ra như thiết lập hệ thống thông tin toàn diện của những người nộp thuế, sử dụng dữ
liệu bên thứ ba để xác định mức cơ sở thuế, đẩy mạnh kiểm toán thuế và nâng cao
năng lực cho nhân viên của BIR và BOC,… tạo ra hệ thống quản trị minh bạch và
hiệu quả hơn giai đoạn trước. Cùng với đó, các biện pháp cải cách hệ thống thuế,
cải cách quản lý và chi tiêu ngân sách như ban hành Khung khổ Chi tiêu trung hạn;
Dự thảo Luật nghĩa vụ tài khóa, tinh giản hóa bộ máy chính phủ, áp dụng công nghệ
Hệ thống Mua sắm điện tử chính phủ, tăng cường hệ thống kiểm soát nội bộ, yêu
cầu trách nhiệm giải trình đối với các chi tiêu ngân sách của các cơ quan chính
phủ,…đã tạo ra những chuyển biến mạnh mẽ về thực hiện kỷ luật tài khóa, tăng
cường sự minh bạch, giảm thiểu lãng phí và tình trạng tham nhũng trong khu vực
công ở Philippines trong giai đoạn chính quyền Aquino III. Như vậy, nâng cao năng
lực quản trị thuế theo hướng tăng cường minh bạch và đẩy mạnh kỉ luật tài khóa là
bài học kinh nghiệm quan trọng trong việc xây dựng chính sách tài khóa trong thời
gian qua ở Philippines.
139
Ngoài ra, kinh nghiệm của Philippines cho thấy hệ thống thuế trong giai đoạn
qua quá phức tạp, thiếu cập nhật dẫn tới yếu kém trong thu ngân sách. Mặc dù mức
thuế thu nhập doanh nghiệp ở Philippines hiện nay vẫn thuộc loại cao nhất trong
ASEAN song hiệu quả thu thuế vẫn thấp. Trong khi đó, khung tính thuế thu nhập cá
nhân vẫn không được điều chỉnh từ năm 1997 cùng với mức thuế suất biên cao
(32%) so với các quốc gia ASEAN làm ảnh hưởng tới năng lực cạnh tranh và tăng
trưởng của Philippines.
Thứ ba, kinh nghiệm của Philippines cho thấy các cải cách chính sách phát triển
hệ thống tài chính – ngân hàng đóng vai trò quan trọng ổn định và phát triển kinh tế.
Từ giai đoạn Tổng thống Estrada cho đến giai đoạn Tổng thống Aquino III,
Philippines trải qua hai cuộc khủng hoảng lớn đó là KHTCCA và KHTCTC. Mặc
dù vậy, nền kinh tế nói chung và hệ thống tài chính – ngân hàng nói riêng được
đánh giá ít bị ảnh hưởng từ hai cuộc khủng hoảng này nhờ có những cải cách chính
sách mạnh mẽ của chính phủ. Từ kinh nghiệm cải cách chính sách phát triển hệ
thống tài chính ngân hàng giai đoạn qua, có thể rút ra một số bài học chính sau: (1)
cải cách khung khổ pháp lý và biện pháp thận trọng theo chuẩn mực quốc tế là yêu
cầu tiên quyết trong bối cảnh hội nhập tài chính ngày càng sâu rộng. Các cuộc
KHTCCA và KHTCTC cho thấy rủi ro và thách thức lớn đối với hệ thống tài chính
– ngân hàng của mỗi quốc gia nếu môi trường pháp lý không theo kịp với sự phát
triển của hệ thống tài chính quốc tế. Có thể nói, trong giai đoạn qua, chính phủ
Philippines mà trực tiếp là BSP rất chủ động trong xây dựng và thực hiện khung
khổ pháp lý theo các tiêu chuẩn quốc tế như việc BSP thông qua khung khổ Basel
III về vốn nhằm tăng cường năng lực ứng phó với các cú sốc bên ngoài sau cuộc
KHTCTC. Sự linh hoạt trong áp dụng lộ trình thực hiện các quy định pháp lý tùy
theo loại hình ngân hàng cũng là kinh nghiệm trong điều hành cho phù hợp với điều
kiện thực tế của hệ thống của BSP. Cụ thể, BSP chỉ áp dụng khung khổ Basel III
đối với các NHTM và NHĐN, trong khi đó các NHTK, NHNT và NHHT được áp
dung khung tiêu chuẩn về vốn thấp hơn (Khung Basel 1.5). Bên cạnh đó, kinh
nghiệm của Philippines cũng cho thấy việc nâng cao quản trị doanh nghiệp với việc
tập trung vào siết chặt và nâng cao tiêu chuẩn đối với Ban Giám đốc và nhân viên
giúp cải thiện hiệu quả hoạt động của hệ thống. Ngoài ra, các biện pháp tăng cường
140
quy định về báo cáo tình hình hoạt động của BSP cũng cải thiện việc thực thi, giám
sát và tính minh bạch của hệ thống trong giai đoạn qua.
(ii) Các biện pháp nâng cao năng lực cạnh tranh của hệ thống đóng góp quan
trọng vào sự phát triển ổn định. Bài học kinh nghiệm của Philippines trong việc
tăng tính cạnh tranh của hệ thống tài chính – ngân hàng là cần tạo ra môi trường
thuận lợi cho sự tham gia lớn hơn và đa dạng hơn của những người chơi trên thị
trường. Sau 20 năm từ sau KHTCCA, chính quyền Aquino III cho phép các ngân
hàng nước ngoài tự do đầu tư vào HTNH Philippines từ năm 2014. Đây là nỗ lực rất
lớn của chính quyền Aquino III trong bối cảnh nhiều nền kinh tế mới nổi có xu
hướng thắt chặt các quy định đối với sự tham gia của các ngân hàng nước ngoài ở
giai đoạn này. Bên cạnh đó, để nâng cao năng lực cạnh tranh của hệ thống, chính
phủ cũng đưa ra các biện pháp dỡ bỏ các rào cản pháp lý trong việc mở rộng quy
mô và mạng lưới của các ngân hàng trong nước và đồng thời cũng thúc đẩy quá
trình củng cố và sáp nhập của các ngân hàng.
Ngoài ra, một trong những kinh nghiệm quan trọng của Philippines trong việc
theo đuổi tài chính bao trùm là mở rộng mạng lưới các loại hình có chức năng ngân
hàng như OBO, MBO, branch-lite,…ở các khu vực kém phát triển nhằm mở rộng
sự tiếp cận của người dân cũng như hỗ trợ nhu cầu cho các MSME thông qua một
số sản phẩm và dịch vụ tài chính như các khoản cho vay tài chính vi mô, cho vay
mua nhà, các khoản cho vay doanh nghiệp vi mô.
Thứ tư, các chính sách kinh tế nhằm thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế hợp lý
là điều quan trọng góp phần đảm bảo tăng trưởng bền vững. Kinh nghiệm của
Philippines trong giai đoạn qua cho thấy việc chỉ tập trung vào lĩnh vực dịch vụ mà
không chú trọng tới phát triển các ngành công nghiệp và nông nghiệp đã làm cản trở
tới quá trình phát triển của nền kinh tế. So với các nước trong khu vực, ngành công
nghiệp của Philippines cũng tụt hậu về năng suất lao động, công nghệ, đóng góp
thấp vào tăng trưởng cũng như giải quyết việc làm cho nền kinh tế. Những điều
chỉnh chính sách gần đây dưới thời chính quyền Aquino III với việc khôi phục lại
ngành công nghiệp với lộ trình phát triển cụ thể đã cho thấy những cải thiện mạnh
mẽ, đóng góp lớn hơn vào tăng trưởng và giúp tạo thêm nhiều việc làm.
141
Thứ năm, các chính sách kinh tế cần đảm bảo sự cân bằng giữa thị trường trong
nước và thị trường quốc tế. Ở giai đoạn trước chính quyền Aquino III, thị trường
trong nước ít được chú trọng trong khi đó nền kinh tế phụ thuộc nhiều vào các yếu
tố bên ngoài như xuất khẩu và kiều hối chuyển về. Điều này làm tăng rủi ro của nền
kinh tế trước những biến động khó lường từ tình hình quốc tế. Tuy nhiên, dưới thời
chính quyền Aquino III, các chính sách chú trọng hơn vào phát triển thị trường
trong nước, giảm phụ thuộc vào nguồn lực bên ngoài, gia tăng năng lực cạnh tranh
của các doanh nghiệp, sản phẩm trong nước. Đồng thời với quá trình phát triển thị
trường trong nước, chính phủ Philippines cũng tiếp tục mở rộng thị trường xuất
khẩu, tự do hóa thương mại và thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài. Những chính
sách “đi bằng cả hai chân” này vừa giúp đẩy mạnh xuất khẩu, đầu tư nước ngoài,
mặt khác tăng cường phục vụ thị trường nội địa và thúc đẩy đầu tư trong nội bộ nền
kinh tế.
Thứ sáu, các chính sách nhằm cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh đóng vai
trò quan trọng trong khuyến khích đầu tư và tăng trưởng kinh tế. Kinh nghiệm của
Philippines cho thấy trong sự quyết tâm của chính phủ Aquino III trong việc phát
triển thị trường trong nước qua hỗ trợ, thúc đẩy các SME, phát triển cơ sở hạ tầng
và dịch vụ logistic, cải thiện năng lực quản trị,…đã tạo ra niềm tin mạnh mẽ cho
các nhà đầu tư cả trong nước và nước ngoài. Điều này cũng sẽ tạo ra tác động lan
tỏa tới các ngành khác.
142
KẾT LUẬN
Chính sách kinh tế của quốc gia nói chung là vấn đề nghiên cứu rộng, phức tạp
và có nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu. Trong giới hạn của một
luận án, với đề tài “Chính sách kinh tế của Philippines kể từ sau cuộc khủng hoảng
tài chính châu Á đến nay”, luận án chỉ tập trung phân tích và đánh giá một số chính
sách kinh tế nổi bật ở ba giai đoạn Tổng thống từ J. Estrada (1998-2001), M.
Arroyo (2001-2010), B. Aquino III (2010-2016). Từ việc nghiên cứu này, luận án
rút ra một số kết luận cơ bản sau:
1. Nhìn tổng thể, xu hướng điều chỉnh, cải cách chính sách kinh tế của
Philippines từ sau khủng hoảng tài chính châu Á (từ giai đoạn tổng thống Estrada
cho đến Aquino III) là tích cực và phù hợp với bối cảnh thực tế của nền kinh tế.
Từ cơ sở lý thuyết cũng như bối cảnh thực tế ở trong nước và quốc tế, các chính
sách kinh tế từ chính quyền Estrada, Arroyo tới Aquino III đều ít nhiều chủ trương
áp dụng kết hợp mô hình kinh tế Keynes với hai chính sách tiền tệ và chính sách tài
khóa nhằm tác động vào tổng cầu với lý thuyết chủ nghĩa tự do mới cùng với can
thiệp của chính phủ lên tổng cung thông qua một loạt các chính sách cải cách cơ cấu
như chính sách tự do hóa thương mại và đầu tư, bãi bỏ các quy định và điều chỉnh,
sắp xếp, cơ cấu lại các thể chế nội tại của nền kinh tế nhằm nâng cao năng suất lao
động, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế. Đồng thời, trong giai
đoạn từ sau khủng hoảng tài chính châu Á đến nay, chính quyền qua các đời Tổng
thống Philippines cũng chủ trương tiến hành các chính sách kinh tế dân túy với việc
hướng tới dân nghèo.
2. Về cơ bản, chủ trương và mục tiêu phát triển kinh tế của các chính quyền tổng
thống từ sau khủng hoảng tài chính châu Á đều là nhằm mục tiêu ổn định kinh tế vĩ
mô để tạo điều kiện tăng trưởng bền vững và công bằng. Tuy nhiên, quan điểm lựa
chọn chính sách cũng như năng lực điều hành và thực thi chính sách ở mỗi giai
đoạn Tổng thống có sự khác biệt đáng kể.
Trong giai đoạn cầm quyền của Tổng thống Estrada (1998-2001), các chính sách
kinh tế của Estrada chủ yếu là nhằm giải quyết các hậu quả của cuộc khủng hoảng
tài chính châu Á và ổn định nền kinh tế. Do vậy, chính quyền Estrada tiếp tục sử
dụng chính sách tiền tệ thận trọng kết hợp mục tiêu tổng cung tiền gắn với việc
143
kiểm soát lạm phát chặt chẽ. Trong khi đó, Estrada vẫn tiếp tục duy trì các chính
sách cải cách cơ cấu theo hướng tự do được thực hiện từ đầu những năm 1990 dưới
thời Tổng thống Ramos, đặc biệt tập trung vào hỗ trợ phát triển khu vực nông
nghiệp và nông thôn. Tuy nhiên, năng lực điều hành và thực thi chính sách yếu kém
của chính phủ và cá nhân Estrada, đặc biệt là những chính sách dân túy thiếu kiểm
soát để lại những hệ quả nghiêm trọng cho nền kinh tế, đặc biệt trong vấn đề tài
khóa.
Chính sách kinh tế dưới thời kỳ Tổng thống Arroyo cầm quyền (2001-2010) có
những điều chỉnh đáng kể so với người tiền nhiệm Estrada. Để khắc phục những hệ
quả do chính quyền Estrada để lại và tạo ổn định kinh tế vĩ mô, chính quyền Arroyo
tập trung tiến hành cải cách chính sách tài khóa nhằm điều chỉnh thuế tiêu thụ đặc
biệt và thuế giá trị gia tăng. Đồng thời, chính sách tiền tệ dưới thời Arroyo cũng
được điều chỉnh từ điều hành theo khung khổ mục tiêu tổng cung tiền gắn với lạm
phát sang khung khổ lạm phát mục tiêu từ năm 2001. Bên cạnh các chính sách kinh
tế vĩ mô thận trọng này, chính quyền Arroyo cũng tiến hành một số chính sách cơ
cấu khác như củng cố khung khổ pháp lý và giám sát thận trọng của hệ thống tài
chính – ngân hàng và quản trị doanh nghiệp và bước đầu xây dựng được chính sách
thúc đẩy năng lực cạnh tranh của các ngành có lợi thế như: BPO, du lịch và phát
triển các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong nước…Mặc dù vẫn còn nhiều hạn chế và
yếu kém tồn tại, song có thể nói những chính sách kinh tế của chính quyền Arroyo
mang lại những tác động tích cực, đặc biệt giúp nền kinh tế vượt qua cuộc khủng
hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 nhanh chóng và đây được coi là giai đoạn tạo
dựng nền tảng vững chắc cho tăng trưởng ở giai đoạn Aquino III.
Chủ trương và mục tiêu phát triển kinh tế trong giai đoạn cầm quyền của Tổng
thống Aquino III (2010-2016) là tăng trưởng bao trùm với việc duy trì tốc độ tăng
trưởng cao và ổn định để có thể tạo ra nhiều việc làm và giảm nghèo đói. Để thực
hiện mục tiêu này, bên cạnh duy trì các chính sách ổn định kinh tế vĩ mô, chính
quyền Aquino III tập trung vào các cải cách cơ cấu nhằm nâng cao năng lực cạnh
tranh của nền kinh tế. Đặc biệt, sự khác biệt rõ ràng nhất trong chính sách kinh tế
của chính quyền Aquino III với chính quyền Tổng thống Arroyo và Estrada là sự
chú trọng vào thị trường trong nước trong bối cảnh kinh tế toàn cầu vẫn phục hồi
144
chậm chạp sau khủng hoảng tài chính toàn cầu. Thông qua đẩy mạnh phát triển
ngành công nghiệp, đặc biệt ngành công nghiệp chế tạo như Chương trình Phục hồi
ngành chế tạo, Chương trình Công nghiệp Quốc gia Toàn diện và gần đây nhất là
Chiến lược Công nghiệp Đổi mới sáng tạo bao trùm, chính quyền Aquino III đặt
mục tiêu phát triển ngành công nghiệp cạnh tranh ở cấp độ toàn cầu và là trụ cột
quan trọng đóng góp vào mục tiêu tăng trưởng bao trùm và tạo việc làm. Đồng thời,
các chính sách phát triển doanh nghiệp vừa, nhỏ và siêu nhỏ ở trong nước tiếp tục
được đẩy mạnh trong giai đoạn này. Những chính sách kinh tế này của chính quyền
Aquino III mang lại thành tựu to lớn cho nền kinh tế, đưa Philippines trở thành một
trong những quốc gia có tốc độ tăng trưởng cao và ổn định nhất ở khu vực. Các
chính sách hướng tới phát triển thị trường trong nước và khôi phục lại ngành công
nghiệp, đặc biệt là công nghiệp chế tạo đã bước đầu mang lại kết quả tích cực trong
giải quyết việc làm và giảm nghèo đói. Tuy nhiên, những yếu kém cố hữu trong lĩnh
vực tài khóa, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thương mại và thu hút đầu tư vẫn còn tồn
tại.
3. Một số bài học kinh nghiệm rút ra từ việc nghiên cứu chính sách kinh tế của
Philippines bao gồm:
Chính sách tiền tệ và tài khóa cần phải được chú trọng để tạo dựng ổn định kinh
tế vĩ mô hỗ trợ tăng trưởng bền vững và ổn định. Từ kinh nghiệm của Philippines
cho thấy việc nếu chính sách tiền tệ được xây dựng và thực thi thận trọng và hợp lý
theo khung khổ lạm phát mục tiêu sẽ mang lại hiệu quả tích cực. Trong khi đó, nâng
cao năng lực quản trị thuế theo hướng tăng cường minh bạch và đẩy mạnh kỉ luật tài
khóa đóng vai trò quan trọng trong xây dựng chính sách tài khóa trong thời gian qua
ở Philippines.
Các cải cách chính sách phát triển hệ thống tài chính – ngân hàng trong giai
đoạn qua đóng vai trò quan trọng trong ổn định và phát triển kinh tế. Kinh nghiệm
của Philippines tập trung vào: (i) cải cách khung khổ pháp lý và biện pháp giám sát
thận trọng theo chuẩn mực quốc tế, trong đó đặc biệt chú trọng tới nâng cao quản trị
doanh nghiệp; (ii) Các biện pháp nâng cao năng lực cạnh tranh tạo ra môi trường
thuận lợi cho sự tham gia lớn hơn và đa dạng hơn của những người chơi trên thị
trường và thúc đẩy quá trình củng cố và sáp nhập của các ngân hàng; và (iii) đẩy
145
mạnh tài chính bao trùm thông qua mở rộng các loại hình có chức năng ngân hàng ở
các khu vực kém phát triển.
Chính sách phát triển ngành nhằm thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế hợp lý là
điều quan trọng góp phần đảm bảo tăng trưởng bền vững. Việc chỉ tập trung vào
lĩnh vực dịch vụ mà không chú trọng tới phát triển các ngành công nghiệp và nông
nghiệp ở giai đoạn trước của Philippines làm cản trở tới quá trình phát triển.
Các chính sách kinh tế cần đảm bảo sự cân bằng giữa thị trường trong nước và
thị trường quốc tế giúp đẩy mạnh xuất khẩu, đầu tư nước ngoài, mặt khác tăng
cường phục vụ thị trường nội địa và thúc đẩy đầu tư trong nội bộ nền kinh tế để
tránh những cú sốc từ bên ngoài. Các chính sách phát triển thị trường trong nước
thông qua hỗ trợ, thúc đẩy các doanh nghiệp vừa, nhỏ và siêu nhỏ, phát triển cơ sở
hạ tầng và dịch vụ logistic, cải thiện năng lực quản trị,…đã giúp thúc đẩy và khuyến
khích đầu tư nước ngoài và nội địa và có tác động lan tỏa tới các ngành khác.
Ưu điểm của Luận án là bổ sung vào khoảng trống trong nghiên cứu về
Philippines nói chung và hệ thống chính sách kinh tế của Philippines nói riêng ở
Việt Nam. Điều này cho thấy tính thực tiễn, độc lập và tính mới của Luận án. Tuy
nhiên, Luận án có một số nhược điểm và hạn chế sau: Thứ nhất, Luận án mới chỉ
tập trung phân tích, luận bàn và làm nổi bật được một số vấn đề đáng lưu ý nhất
trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách kinh tế ở Philippines từ sau
KHTCCA. Điều này xuất phát từ việc nghiên cứu chính sách bao hàm một phạm vi
nghiên cứu rộng, có tính liên ngành và đa ngành, đặc biệt liên quan chặt chẽ tới
ngành khoa học về chính sách công,…vì thế Luận án chưa có điều kiện đi sâu làm
rõ từng nhân tố hay đầy đủ hệ thống các bước trong quá trình phân tích đánh giá.
Chính vì vậy, mặc dù có đề cập đôi chỗ về việc tổ chức, thực thi chính sách, song
các bài học kinh nghiệm rút ra từ việc nghiên cứu vẫn chủ yếu tập trung vào đường
hướng, nội dung chính sách mang tính phương pháp luận. Đây cũng là một phần
nguyên nhân dẫn tới việc Nghiên cứu sinh không đưa ra thảo luận hàm ý chính sách
cụ thể cho Việt Nam. Thứ hai, Luận án chưa có đánh giá tác động của các chính
sách tới đời sống kinh tế xã hội của Philippines về mặt định lượng để có thể làm rõ
hơn vai trò của các chính sách. Điều này làm cho việc đánh giá chính sách ở các
giai đoạn khó tránh khỏi tính chung chung và chưa thực sự cụ thể. Tuy nhiên, việc
146
đánh giá định lượng tác động của chính sách nói chung và chính sách kinh tế nói
riêng rất phức tạp bởi có nhiều biến số tác động cũng như đòi hỏi có nguồn dữ liệu
hệ thống, đầy đủ và liên tục. Điều này là một trong những hạn chế đối với Nghiên
cứu sinh trong quá trình thực hiện Luận án. Thứ ba, Luận án mới chỉ nghiên cứu
chính sách kinh tế của Philippines từ sau KHTCCA đến tháng 6/2016 (hết nhiệm kỳ
của Tổng thống Aquino III) mà không đủ dung lượng để đi sâu bàn luận chính sách
của chính quyền đương nhiệm Tổng thống Duterte.
Trong thời gian sắp tới, Nghiên cứu sinh sẽ tiếp tục theo đuổi định hướng nghiên
cứu về kinh tế Philippines, trong đó tập trung vào nghiên cứu chuyên sâu vào từng
chính sách cụ thể của Philippines, đặc biệt ở giai đoạn chính quyền Tổng thống
Duterte để có thể bổ sung và cập nhật thêm các luận cứ khoa học hỗ trợ cho công
tác hoạch định chính sách kinh tế của Việt Nam.
147
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ
1. “Cải cách hệ thống ngân hàng Philippines từ sau khủng hoảng tài chính toàn
cầu đến nay”, Tạp chí NC Đông Nam Á, Số 8/2018.
2. “Một số điều chỉnh trong chính sách kinh tế đối ngoại của Philippines kể từ
sau khủng hoảng tài chính tiền tệ châu Á đến nay”, Tạp chí NC Đông Nam Á,
Số 1/2018
3. “Chính sách thu hút và quản lý kiều hối ở Philippines: Thực trạng và Vấn đề”,
Tạp chí NC Đông Nam Á, Số 12/2017
4. “Vai trò của ngành dịch vụ đối với sự phát triển kinh tế Philippines: Kinh
nghiệm cho Việt Nam”, Tạp chí NC Đông Nam Á, Số 4/2017
5. “Tổng quan kinh tế vĩ mô Philippines năm 2016”, Tạp chí NC Đông Nam Á,
Số 3/2017.
148
TÀI LIỆU THAM KHẢO
Tiếng Việt
1. Lê Vân Anh (2008), “Một số khía cạnh lý thuyết về khủng hoảng”, Tạp chí
Khoa học ĐHQGHN, số 24.
2. Phạm Thị Thanh Bình (1994), “Cải cách kinh tế ở Philippines”, Tạp chí
Những vấn đề Kinh tế thế giới, Số 1.
3. Phạm Thị Thanh Bình (2000), “Kinh tế Philippine phục hồi sau khủng
hoảng”, Tạp chí Những vấn đề kinh tế thế giới, Số 3.
4. Phạm Thị Thanh Bình (2001), “Cải cách tài chính ngân hàng Philippines sau
khủng hoảng”, Tạp chí Những vấn đề kinh tế thế giới, Số 1.
5. Phạm Thị Thanh Bình (2002), “Chính sách kinh tế đối ngoại của Philippines
trong bối cảnh toàn cầu hoá và khu vực hoá”, Tạp chí Những vấn đề kinh tế
thế giới, Số 3.
6. Phạm Thị Thanh Bình (2003), “Chính sách kinh tế đối ngoại của Philippines
trong bối cảnh toàn cầu hóa kinh tế”, trong Đỗ Đức Định (2003), Kinh tế đối
ngoại – Xu hướng điều chỉnh chính sách ở một số nước châu Á trong bối
cảnh toàn cầu hóa và tự do hóa, NXB Khoa học Xã hội, Hà Nội.
7. Phạm Thị Thanh Bình (2004), Vai trò của nhà nước trong quá trình phát
triển kinh tế của Philippines, NXB Khoa Học Xã Hội, Hà Nội.
8. Phạm Thị Thanh Bình (2010), “Kinh tế Philippines năm 2010: Tình hình và
Triển vọng”, Tạp chí Những vấn đề kinh tế và chính trị thế giới, Số 12.
9. Đại sứ quán Việt Nam tại Philippines (2009), Kinh doanh ở Việt Nam và
Philippines những điều cần biết, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
10. Đinh Quí Độ (1997), Kinh tế Philippin, NXB Khoa Học Xã Hội, Hà Nội.
11. Đỗ Đức Định (2003), Kinh tế đối ngoại – Xu hướng điều chỉnh chính sách ở
một số nước châu Á trong bối cảnh toàn cầu hóa và tự do hóa, NXB Khoa
học Xã hội, Hà Nội.
12. Đỗ Đức Định (2004), “Philippines: cảnh báo nguy cơ xảy ra khủng hoảng
kinh tế - tài chính”,Tạp chí cộng sản, Số 24.
149
13. Đỗ Đức Định (2004), Kinh tế học phát triển về công nghiệp hoá và cải cách
nền kinh tế, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
14. Nguyễn Bình Giang (2009), Cải cách kinh tế ở Đông Á thời kỳ mười năm sau
khủng hoảng, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội.
15. Nguyễn Văn Hà (1998), “Cải cách kinh tế của Philippines từ giữa thập kỷ 80
đến nay”, Tạp chí Nghiên cứu Đông Nam Á, Số 3.
16. Hoàng Phong Hà (2000), Con đường phát triển kinh tế - xã hội của một số
nước ASEAN, Luận án Tiến sỹ Kinh tế.
17. Nguyễn Thị Hiền (2001), Hội nhập kinh tế khu vực của một số nước ASEAN,
Luận án Tiến sỹ Kinh tế
18. Đào Duy Huân (1997), Kinh tế các nước Đông Nam Á, NXB Giáo Dục, Hà Nội.
19. Quang Thị Ngọc Huyền (2005), Quá trình phát triển kinh tế - xã hội
Philippin giai đoạn 1966-1986 (Trong thời kỳ cầm quyền của Tổng thống F.
Marcos), Luận án Tiến sĩ Lịch sử
20. Lê Thị Thanh Hương, Những vấn đề chính trị, kinh tế nổi bật của
Philippines giai đoạn 2011-2020 và tác động chủ yếu tới Việt Nam, Đề tài
cấp Bộ năm 2010.
21. Vũ Thị Hương (2013), “Philippines và tự do hóa thương mại trong AEC
2015”, Kỷ yếu hội thảo quốc tế: Tham gia vào cộng đồng kinh tế ASEAN:
Kinh nghiệm quốc tế và Hàm ý cho Việt Nam, Hà Nội.
22. Lê Thị Ái Lâm (2011), “Những vấn đề kinh tế-xã hội cơ bản của Philippines
thời kỳ 2001-2010 và viễn cảnh đến năm 2020”, Tạp chí Những vấn đề kinh
tế và chính trị thế giới, Số 6.
23. Phạm Nguyên Long (1996), Các con đường phát triển của ASEAN, NXB
Khoa học xã hội, Hà Nội.
24. Phạm Nguyên Long (1997), ASEAN những vấn đề và xu hướng, NXB Khoa
học Xã hội, Hà Nội.
25. Nguyễn Thu Mỹ (2001), Chiến lược phát triển của các nước Đông Nam Á,
NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
150
26. Vũ Thị Ngọc Phùng (2005), Giáo trình kinh tế phát triển, NXB Lao động Xã
hội, Hà Nội.
27. Trần Hoa Phượng (2010), “Thái Lan, Malaysia và Philippines với việc phát
triển các sản phẩm nông sản xuất khẩu”, Tạp chí Những vấn đề kinh tế và
chính trị thế giới, Số 5.
28. Lê Văn Sang (2005), Cục diện kinh tế thế giới hai thập niên đầu thế kỷ XXI,
NXB Thống kê, Hà Nội.
29. Phạm Đức Thành (2001), Đặc điểm con đường phát triển kinh tế - xã hội của
các nước ASEAN, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội.
30. Phạm Đức Thành và Trương Duy Hoà (2002), Kinh tế các nước Đông Nam
Á, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội.
31. Lưu Ngọc Trịnh (1998), “Mô hình phát triển Đông Á trong bối cảnh mới”,
Tạp chí Việt Nam và Đông Nam Á ngày nay, Số ra ngày 15/8.
32. Lưu Ngọc Trịnh (2008), Kinh tế và chính trị thế giới: Vấn đề và xu hướng
phát triển, NXB Lao Động, Hà Nội.
33. Lưu Ngọc Trịnh và Vũ Bá Thể (2014), “Chuyển đổi mô hình phát triển kinh
tế ở Philippines sau khủng hoảng kinh tế toàn cầu”, Tạp chí Những vấn đề
kinh tế và chính trị thế giới, Số 2.
34. Phan Văn Xu và Mai Phú Thanh (1997), Địa lý Đông Nam Á (Những vấn đề
kinh tế xã hội), NXB Giáo Dục, Hà Nội.
35. Tổng cục Thống kê (2001), Tư liệu kinh tế các nước thành viên ASEAN,
NXB Thống kê, Hà Nội.
36. Tổng cục Thống kê, https://gso.gov.vn/Default.aspx?tabid=217
Tiếng Anh
37. Abernia and Tecson (2003), Can the Philippines ever catch up? In
Competitiveness, FDI and Technological Activity in East Asia, (Eds. Sanjaya
Lall and Shujiro Urata), Edward Elgar Publishing, England.
38. Abola, Victoria A. (2016), Capital Market Development in the Philippines,
Nomura Journal of Asian Capital Markets, Vol.1/No.1.
39. ADB (1999), Asian Development Bank Outlook: Economic Openness -
Growth and Recovery in Asia, Oxford University Press.
151
40. ADB (2012), Taking the right road to inclusive growth: Industrial upgrading
and diversification in the Philippines, Asian Development Bank,
Mandaluyong City, Philippines.
41. Alburo (1999), The Asian Financial Crisis and Philippines responses: Long-
run considerations, The Developing Economies, XXXVII-4, pp.439-59.
42. Aldaba M. (2007), FDI investment incentives system and FDI inflows: The
Philippines experience, Discussion paper, No.3, PIDS.
43. Aldaba M. and Aldaba T. (2010), Do FDI inflows have positive spillover
effects? The case of Philippines manufacturing industry, Philippines Journal
Development, No.2.
44. Aldaba, M. and Aldaba, T. (2013), ASEAN Economic Community 2015
Capacity-building Imperatives for Services Liberalization, Discussion Paper
series no.2013-06, PIDS.
45. Aldaba, R (2005), Impact of Market Reforms on Competition, Structure, and
Performance of the Philippines Economy, Discussion Paper, PIDS.
46. Aldaba, R. J. Yap and P. Petri (2009), The AEC and Investment and Capital
Flows, trong Michael Plummer and Chia Siow (2009), Realizing the ASEAN
Economic Community, Institute of Southeast Asian Studies. Singapore.
47. Aldaba, R. M (2006), FDI and Corporate Taxation: The Philippines
Experience, Paper presented at the International Symposium on FDI and
Corporate Taxation: Experience of Asian Countries and Issues in Global
Economy, National Center of Sciences, Tokyo.
48. Aldaba, R., D. Lazaro, G. Llanto, E. Medalla and F. Quimba (2010), ERIA
Study to Further Improve the AEC: The Philippines, Discussion paper No.
2010-24. PIDS.
49. Aldaba, R., E. Medalla, F. Quimba, J. Yap and G. Llanto (2011), ERIA
Survey of Core Measures: The Philippines, Discussion paper, PIDS.
50. Aldaba, R., E. Medalla, V. Lleda, B. Alano and G. Llanto (2011), ERIA
Phase 2 Study: Toward a More Effective AEC Scorecard Monitoring System
and Mechanism: The Philippines.
152
51. Allen Hicken (2008), The Philippines in 2007: Ballots, Budgets, and Bribes,
Asian Survey, vol.48, no.1, pp.76-77.
52. Allison, R. D. Blackwill and A. Wyne (2013), Lý Quang Diệu: Bàn về Trung
Quốc, Hoa Kỳ và thế giới (Lee Kuan Yew: The grand master’s insights on
China, the United States, and the World), NXB Thế giới, Công ty sách Thái
Hà.
53. Antonio, Emilio T. And Abola, Victor A. (2005), Capital Market
Development in the Philippines: Problems and Prospects, Tokyo Club
Foundation for Global Studies.
54. Balboa, Jenny D., Medalla E., Josef T.Yap (2007), Closer trade and financial
cooperation in ASEAN: Issues at the regional and national level with focus
on the Philippines, ASEAN Economic Bulletin, No.1, pp.91-120.
55. Balisacan and Hill (2003), The Philippines Economy: Development, Policies,
and Challenges, Ateneo de Manila University Press, Quezon City.
56. Balisacan and Hill (2007), The Dynamics of Regional Development: The
Philippines in East Asia, ADB Institute.
57. Balisacan, Hill, and Piza (2006), The Dynamics of Regional Development:
The Philippines in East Asia, Edward Elgar and Ateneo de Manila
University Press.
58. Balisacan, Hill, and Piza (2008), Regional Development Dynamics and
Decentralization in the Philippines: Ten lessons from a Fast Starter, ASEAN
Economic Bulletin, No.3, pp.293-315.
59. BBVA (2014), Banking sector liberalization in Philippines: A win-win
situation, not a zero-sum game.
60. Bolongaita, Emic P. (2000), The Philippines in 1999: Balancing restrictive
democracy and recovering economy, Asian Survey, Vol.XL, No.1, pp.67-77.
61. BSP (2015), Gross National Income by Expenditures Shares Constant
Prices, Gross National Income by Industrial Origin Constant Prices,
htttp://www.bsp.gov.ph/statistics/statistics_key.asp
62. BSP, Annual Report (các năm từ 1997 đến 2017),
http://www.bsp.gov.ph/publications/regular_annual.asp
153
63. Caballero Anthony, Mely (2003), The winds of change in the Philippines:
Wither the strong republic, Southeast Asian Affairs, pp.213-227.
64. Canlas, Dante B, Shigeaki Fujisahi (2001), The Philippines Economy:
Alternatives for the 21st Century, University of the Philippines Press,
Cruezon City.
65. Charle L. Cochran and Eloise F. Malone (1995), Public Policy: Perspectives
and Choices, McGraw-Hill College
66. Clarete, Raymon L., Philippiness: Ex-post effects of Trade Liberalization in
the Philippiness. Bài viết được trình bày tại hội thảo: “Adjusting to Trade
Reforms: What are the Major Challenges for Developing countries” do
UNCTD tổ chức tại Geneva, Thụy Sĩ, 18-19/1/2005.
67. Commission on Growth and Development (2008), The Growth Report:
Strategies for Sustained Growth and Inclusise Development, World Bank,
Washington D.C
68. Corning, Gregory P. (1990), The Philippines Bases and U.S Pacific Strategy,
Pacific Affairs, vol.63, no.1, p.12.
69. Dayley R., Neher Clark D. (2010), Southeast Asia in the new international
era, Westview Press.
70. Dios, Emmanuel S.De (1984), An analysis of the Philippineses Economic
Crisis: A workshop report, University of the Philippines Press, Cruezon City.
71. Diwa C Guinigundo (2009), The impact of the global financial crisis on the
Philippines financial system An Assessment, BIS Papers, No.54.
72. Doronila, Amando (2001), Between Fires: Fifteen perspectives on the
Estrada Crisis, Anvil Publishing, Philippines.
73. DTI, Philippines Export Development Plan (2002-2004; 2005-2007; 2008-
2010; 2011-2013; 2015-2017)
74. Dunn, William N. (1992), Public Policy Analysis, University of Pittsburgh
75. Edwin Van De Haar (2011), Philippines trade policy and the Japan-
Philippines economic partnership agreement, Contemporary Southeast Asia,
No.1, pp.113-139.
154
76. EY (2014), Incentives in the ASEAN region 2014, https://www.eytax.jp/tax-
library/thought-leadership/pdf/Incentives_in_ASEAN_Region_2014_E.pdf
77. Frank Ching (1998), Can Estrada Govern, Far Eastern Economic Review
161, 34.
78. Frank Cibulka (2007), The Philippines: In the eye of the political storm,
Southeast Asian Affairs, No.1, pp.257-276.
79. Habito, Cielito F. (2005), The Philippines in 2004: The continuing story of a
crisis-prone economy, Southeast Asian Affairs, pp.313-329.
80. Hedman, Eva-Lotta E. (2006), The Philippines in 2005: Old Dynamics, New
Conjuncture, Asian Survey, Vol.XLVI, No.1, pp.187-193.
81. Hernadez, Carolina G.(1997), The Philippines in 1996: A house finally in
order, Asian Survey, Vol.XXXVII, No.2, pp.204-211.
82. IMDb, Joseph Estrada Awards,
https://www.imdb.com/name/nm0261825/awards
83. IMF (1990), Debt Overhang, Debt Reduction and Investment: The case of
the Philippines, IMF Country Report.
84. IMF (2010), Philippines: Financial System Stablility Assessment Update,
IMF Country Report, No.10/90, 2010.
85. IMF (2014), Financial Inclusion in the Philippines, Selected Issues, IMF
Country Report, No.14/246.
86. IMF (2015), Rethinking Financial Deepening: Stability and Growth in
Emerging Markets, IMF Staff Discussion Note
87. Intar, Ponciano S. Jr., and Llanto, Gilberto M. (1998), Financial Reform and
Development in the Philippines, 1990-1997: Imperatives, Performance and
Challenges, Journal of Philippine Development, No.45, Vol.XXV.
88. Isarel, Danilo C. and Briones, Roehlano M. (2012), Impacts of Natural
Disasters on Agriculture, Food Security, and Natural Disasters and
Environment in the Philippines, Discussion Paper Series, No.2012-36, PIDS.
89. James Hookway (2000), All Things to All People, Far Eastern Economic
Review, 65, 5.
155
90. Jenkin, W. (1978), Policy analysis: a political and organisational
perspective, St. Martin’s Press, New York.
91. Joseph Lim (2008), Central banking in the Philippines: from inflation
targeting to financing development, International Review of Applied
Economics, 22:2, 271-285, DOI: 10.1080/02692170701880791
92. Joy Abrenica, Ramon Clarete, Loreli de Dios and Maria Fe Esperanza
Madamba (2013), Evaluating Aid for Trade on the ground: Lessons from the
Philippines.
93. Justin Lin (2012), New Structural Economics: A Framework for Rethinking
Development and Policy, World Bank, Washington D.C.
94. Kelly Bird and Hill (2009), Philippines Economic Development: A Turning
point, Southeast Asia Affairs 2009.
95. Kenkasu Jayanthakumaran, Reetu Verma (2008), International trade and
regional income convergence: The ASEAN-5 Evidence, ASEAN Economic
Bulletin, No.2, pp.179-194.
96. Kraft, Herman Joseph S. (2010), The Philippines in 2009: The Fourth
Quarter Collapse, Southeast Asia Affairs, pp.237-260.
97. Kraft, Michael E. and Furlong, Scott R. (2004), Public Policy: Politics,
Analysis, and Alternatives, CQ Press
98. Kurt Weyland (2001), Clarifying a Contested Concept: Populism in the study
of Latin American Politics, Comparative Politics, 34, 1.
99. Labrador, Mel C. (2001), The Philippines in 2000: In search of a silver
lining, Asian Survey, Vol.XLI, No.1, pp.221-229.
100. Labrador, Mel C. (2002), The Philippines in 2001: High drama, a new
President and Setting the stage for recovery, Asian Survey, Vol.XLII, No.1,
pp.141-149.
101. Labrador, Mel C. (2002), The Philippines in 2001: High Drama, A New
President, and Setting the Stage for Recovery, Asian Survey, 42, 1.
102. Lamberte, Maria B. (2000), The Philippines: Challenges for Sustaining the
Economic Recovery, Discussion Paper Series, No.2000-02, PIDS.
156
103. Lamberte, Mario B. (1993), Assessment of the Financial Market Reforms in
the Philippines, 1980-1992, Journal of Philippine Development, Volume
XX, No.2.
104. Le Thi Ai Lam (2005), Education and poverty in the Philippines, Discussion
paper series, PIDS.
105. Lim Chong Yah (2009), Southeast Asia: The Long road Ahead, World
Scientific, Singapore.
106. Llanto, Gilberto M. (2016), Duterte must be bold on economic policy, East
Asian Forum, http://www.eastasiaforum.org/2016/06/06/duterte-must-be-
bold-on-economic-policy/2016
107. Malcolm Cook (2008), Banking Reform in Southeast Asia: The region’s
decisive decade, Routledge studies in the growth economies of Asia.
108. Marcus Noland (2003), The Philippines in the Asian Financial Crisis: How
the sick man avoided pneumonia, Asian Survey, Vol.XL, No.3, pp.401-412.
109. Maria Melanie (1999), Contagion Effects of the Asian Crisis: Policy
Responses and their Social Implication, Discussion Paper series, No. 99-32.
PIDS.
110. Medalla M. (1998), Trade and Industrial Policy Beyond 2000: An
Assessment of the Philippines Economy, Discussion Paper series no.98-05,
PIDS
111. Mehran Kamrava (1993), Politics and Society in the Third World, London
and New York: Routledge
112. Milo, Melanie R.S. (1999), Contagion Effects of the Asian Crisis: Policy
Responses and their Social Implication, Discussion Paper, No.99-33, PIDS.
113. Milo, Melanie R.S. (2009), Philippines in 2008: a Decoupling of Economics
and Politics?, Southeast Asia Affairs, pp.245-266.
114. Monitola, Gabriella R. (1999), The Philippines in 1998: Opportunity and
Crisis, Asian Survey, Vol.XXXIX, No.1, pp.64-71.
115. Montesano, Micheal J. (2004), The Philippines in 2003: Troubles, Non of
them new, Asian Survey, Vol.XLIV, No.1, pp.93-101.
157
116. Montinola, Gabriela R. (1999), The Philippines in 1998: Opportunity and
Crisis, Asian Survey 39, 1.
117. Morgan J.P. (1999), Asia Financial Markets (January 1998); Giancarlo
Corsetti, Paolo Pesenti, and Nouriel Roubini, “What Caused the Asian
Currency and Financial Crisis?”Japan and the World Economy (August
1999)
118. Motesano, Micheal J. (2003), The Philippines in 2002: Playing politics,
Facing deficits, and embracing uncle Sam, Asian Survey, Vol. XLIII, No.1,
pp.156-166.
119. Muego, Benjamin N. (2005), The Philippines in 2004: A Gathering Storm,
Southeast Asian Affairs, pp.293-312.
120. Nakagawa, Rika (2007), Institutional Development of Capital Markets in
Nine Asian Economies, IDE Discussion Paper, No.112.
121. National Economic Council (1949), The Cuaderno Plan: Five-Year Program
of Rehabilitation and Industrial Development, 1949-1953, Manila.
122. National Economic Council (1957), The Five-Year Economic and Social
Development Program for FY 1957-1961, Manila.
123. National Economic Council (1961), The Five-Year Economic and Social
Development Program for FY 1961-1964, Manila.
124. National Economic Council (1972), Four-Year Development Plan, FY 1972-
1975, Manila.
125. Navarro, Adoracion M. And Llanto, Gilberto M. (2014), Financial
Infrastructure in the Philippines: Fiscal Landscape and Resources
Mobilization, Discussion Paper Series, No.2014-01, PIDS.
126. Navarro, Adoracion M., and Gilberto M. Llanto (2014), Financing
Infrastructure in the Philippines: Fiscal Landscape and Resources
Mobilization, Discussion Paper Series, No.2014-01, PIDS.
127. NEDA (1987), Medium-Term Philippines Development Plan 1987-1992
128. NEDA (1993), Medium-Term Philippines Development Plan 1993-1998
129. NEDA (1999), Medium Term Philippines Development Plan 1999-2004
130. NEDA (2001), Mid-Term Philippines Development Plan 2001-2004
158
131. NEDA (2004), Medium Term Philippines Development Plan 2004-2010
132. NEDA (2011), Medium Term Philippines Development Plan 2011-2016
133. NEDA (2017), Medium Term Philippines Development Plan 2017-2022
134. OECD (2010), Challenges and Development in the Financial System of the
Southeast Asian Economies, OECD Journal: Financial Market Trends,
Vol.2010, Issue 2.
135. OECD (2016), Investment Policy Reviews: Philippines 2016.
136. Official Gazette of the Republic of the Philippines (1946), Manuel Roxas'
First State of the Nation Address
137. Official Gazette of the Republic of the Philippines (1987), The 1987
Constitution of the Republic of the Philippines,
https://www.officialgazette.gov.ph/constitutions/1987-constitution/
138. Official Gazette of the Republic of the Philippines (1998), STATE OF THE
NATION ADDRESS,
https://www.officialgazette.gov.ph/1998/07/27/president-joseph-ejercito-
estradas-1998-sona-accomplishment-report/
139. Official Gazette of the Republic of the Philippines (2001), Inauguration
speech of President Gloria Macapagal-Arroyo in 2001.
140. Paniel Joseph, Elsa Estrada (2003), Understanding the Philippines’ economy
and politics since the return of democracy in 1986, Contemporary Southeast
Asia, Vol.25, No.2, pp.233-251.
141. Pante and Medalla (1990), The Philippines Industrial Sector: Policies,
Programs and Performance, Working Paper Series, No.90-18, PIDS.
142. Pernia E & Pilipinas F. Quising (2003), Economic openness and regional
development in the Philippines, ERD Working Paper, No. 34.
143. Peter Krinks (2002), The economy of the Philippines: Elites, inequalities and
economic restructuring, Routledge, London
144. Peters, Guy B. (1990), Institutional theory in political science : the new
institutionalism
159
145. Philippines Daily Inquirer (2017), PH property market seen sustaining robust
growth, truy cập tại: https://business.inquirer.net/214033/ph-property-
market-seen-sustaining-robust-growth vào 11/01/2017
146. Philippines Republic Act No. 7653,1993: The New Central Bank Act.
147. Philippines Tariff Commission
148. Pwc (2017), The long view: how will the global economic order change by
2050?, https://www.pwc.com/gx/en/world-2050/assets/pwc-world-in-2050-
summary-report-feb-2017.pdf
149. Renato, De Castro (2007), The 1997 Asian Financial Crisis and the Revival
of Populism/ Neo-populism in 21st century Philippines Politics, Asian
Survey, Vol.47, No.6, pp.930-951.
150. Roberto Tiglao (1998), Poor Show, Far Eastern Economic Review, 162, 37.
151. Roberto Tiglao (1999), Estrada in Trouble, Far Eastern Economic Review,
162, 51.
152. Rodell, Paul A. (2004), The Philippines: Playing out long conflicts,
Southeast Asian Affairs, pp.187-204.
153. Rodofo C. Severino, Lorraine Carlos Salazar (2008), Whither the Philippines
in the 21st century?, ISEAS, Singapore.
154. Romero, Sugundo E. (1998), The Philippines in 1997: Weathering political
and economic turmoil, Asian Survey, Vol.XXXVIII, No.2, pp.196-202.
155. Ruben G. Mercado (2002), Regional Development in the Philippines:A
Review of Experience, State of the Art and Agenda for Research and Action,
Discussion paper series, no. 3.
156. Rupest Hodder (2002), Between two world: Society, Politics and Business in
the Philippines, Routledge Curzon, New York.
157. Salazar, Lorraine C. (2006), The Philippines: Crisis, Controversies, and
Economic Resilience, Southeast Asian Affairs 2006, pp. 227-246.
158. Samuel, C.K.Yu (2005), Political reforms in the Philippines: Challenges
ahead, Contemporary Southeast Asia, Vol.27, No.2, pp.217-235.
160
159. Sanjaya Lall (2000), Export Performance and Competitiveness in the
Philippines, Queen Elizabeth House Working Paper No.49, University of
Oxford.
160. Sheila S.Coronel (2007), The Philppines in 2006: Democracy and Its
Discontents, Asian Survey, vol.47, no.1, p.175.
161. Shinozaki, Shigehiro (2014), Capital Market Financing for SMEs: A
Growing Need in Emerging Asia, Working Paper Series on Regional
Economic Integration, No. 121, Manila: Asian Development Bank.
162. Social Weather Stations (2017),
https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20160907145317
163. Socorro and Bautista (1998), The past performance of the Philippines
Banking Sector and Challenges in the Post crisis period, A Study of financial
markets.
164. Steven Rood (2010), Examining the Arroyo Legacy in the Philippines,
http://asiafoundation.org/2010/04/07/examining-the-arroyo-legacy-in-the-
Philippines/
165. Takayasu, Kenichi (2007), “Banking Restructuring in Post-crisis Asia”,
paper presented at the seminar “Ten Years After the Crisis: Evolving East
Asian Financial System and Challenges Ahead, 12 June.
166. Tetengco M. (2007), The Philippines economy ten years after the Asian
crisis, Speech at the International Symposium “Ten years after the Asian
currency crisis: Future challenges for the Asian economies and financial
markets”, hosted by the Center for Monetary Cooperation in Asia, Bank of
Japan, Tokyo, 22 January 2007
167. The Oscar M.Lopez Center for Climate Change Adaptation and Disaster
Risk Management Foundation (2017), 2017 Philippines Climate Change
Assessment: Impacts, Vulnerabilities and Adaptation.
168. Timberman, David G (1998), The Philippines: New Directions in Domestic
Policy and foreign relations, Institute of Southeast Asian Studies/ Asia
Society, Singapore.
161
169. Tyner, James A. (2009), The Philippines: Mobilities, Indentities,
Globalization, Routledge, London.
170. UNDP, http://www.vn.undp.org/content/vietnam/en/home/countryinfo.html
171. Want H. (2010), The Philippines’ Absorptive Capacity for Foreign Aid,
Discussion Paper Series, No.2010-15, PIDS.
172. WB (2000), Combating Corruption in the Philippines, World Bank,
Philippines.
173. WB (2001), World Development Report 2000/2001: Attacking Poverty.
World Development Report;. New York: Oxford University Press.
174. WB (2005), Philippines: From Short –Term Growth to Sustained
Development, World Bank, Washington D.C.
175. WB (2013), Philippines Development Report: Creating more and better jobs,
World Bank Philippines Office, East Asia and Pacific Region.
176. WB (2014), Philippines: Inclusive growth can be enhanced through
sustainable reconstruction and job creation, Press Release, truy cập:
http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2014/03/17/Philippines-
inclusive-growth-can-be-enhanced-through-sustainable-reconstruction-and-
job-creation-world-bank
177. WB (2016), Outperforming the Region and Managing the Transition,
Philippines Economic Update
178. WB, https://www.worldbank.org/en/country/Philippines/overview
179. WEF (a), Global Competitiveness Report (báo cáo từ năm 2003 đến 2017)
180. WEF (b), World Economic Forum on East Asia, Philippines: The next Asian
miracle, 21-23 May 2014, Manila Philippines,
https://www.weforum.org/events/world-economic-forum-east-asia-
0/sessions/Philippines-next-asian-miracle/
181. WTO, Trade Policy Review: Report by the Philippines (các năm 1999, 2005,
2012, 2018), https://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e/tp468_e.htm
