MEMORIA - diputados.gob.mxDip. Balfre Vargas Cortez (PRD) Dip. Carlos Samuel Moreno Terán (PVEM) Dip. Héctor Agustín Escobar García (PT) Dip. Cora Cecilia Pinedo Alonso (Nueva

MEMORIA

de los trabajos de análisis al

Informe del Resultado de la

Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN H. Cámara de Diputados

LXI Legislatura

Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación LXI Legislatura. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión Av. Congreso de la Unión 66, edificio “F” Piso 2 Col. El Parque, Del. Venustiano Carranza C.P. 15969, México, D.F. Memoria de los trabajos de análisis al Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009. México, agosto de 2011. http://uec.diputados.gob.mx o www.diputados.gob.mx/UEC

http://uec.diputados.gob.mx/

http://www.diputados.gob.mx/UEC

Memoria de los trabajos de análisis del informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

Presidente Dip. Esthela Damián Peralta (PRD)

Secretarios

Dip. Marcela Guerra Castillo (PRI) Dip. Sebastián Lerdo de Tejada Covarrubias (PRI)

Dip. José Francisco Rábago Castillo(PRI) Dip. Daniel Gabriel Ávila Ruiz (PAN)

Dip. Manuel Jesús Clouthier Carrillo (PAN) Dip. Ramón Jiménez López (PRD) Dip. José Narro Céspedes (PRD)

Dip. Pablo Escudero Morales (PVEM) Dip. Mario Alberto Di Costanzo Armenta (PT) Dip. Alejandro Gertz Manero (Convergencia)

Integrantes

Dip Alejandro Cano Ricaud (PRI) Dip. Gastón Luken Garza (PAN) Dip. Patricio Chirinos del Ángel (PRI) Dip. Elsa María Martínez Peña (NA)

Dip. Ovidio Cortazar Ramos (PAN) Dip. Luis Enrique Mercado Sánchez (PAN) Dip. Paula Angélica Hernández Olmos (PRI) Dip. Cesar Augusto Santiago Ramírez (PRI)

Dip. Bonifacio Herrera Rivera (PAN) Dip. Francisco Saracho Navarro (PRI) Dip. Humberto Lepe Lepe (PRI) Dip. María Esther de Jesús Scherman Leaño (PRI)

Dip. Margarita Liborio Arrazola (PRI) Dip. David Ricardo Sánchez Guevara (PRI) Dip. Ruth Esperanza Lugo Martínez (PAN) Dip. Alfredo Villegas Arreola (PRI)

Dr. Alejandro Romero Gudiño Titular de la Unidad de Evaluación y Control

Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

H. CÁMARA DE DIPUTADOS

MESA DIRECTIVA

Presidente Dip. Jorge Carlos Ramírez Marín (PRI)

Vicepresidentes

Dip. Amador Monroy Estrada (PRI) Dip. Francisco Javier Salazar Sáenz (PAN)

Dip. Uriel López Paredes (PRD)

Secretarios Dip. María de Jesús Aguirre Maldonado (PRI)

Dip. María Dolores Del Río Sánchez (PAN) Dip. Balfre Vargas Cortez (PRD)

Dip. Carlos Samuel Moreno Terán (PVEM) Dip. Héctor Agustín Escobar García (PT)

Dip. Cora Cecilia Pinedo Alonso (Nueva Alianza) Dip. María Guadalupe García Almanza (Convergencia)

JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA

Presidente Dip. Josefina Vázquez Mota

Coordinadora del Partido Acción Nacional

Dip. Francisco Rojas Gutiérrez Coordinador del Partido Revolucionario Institucional

Dip. Armando Ríos Piter

Coordinador del Partido de la Revolución Democrática

Dip. Juan José Guerra Abud Coordinador del Partido Verde Ecologista de México

Dip. Pedro Vázquez González

Coordinador del Partido del Trabajo

Dip. Reyes Tamez Guerra Coordinador del Partido Nueva Alianza

Dip. Pedro Jiménez León

Coordinador del Partido Convergencia


5

CONTENIDO

Página

Presentación ............................................................................................................................................................... 9

Mensaje ...................................................................................................................................................................... 11

CAPÍTULO I. LA ECONOMÍA, LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA DEUDA PÚBLICA EN 2009 ................................ 13

1.1 Escenario económico ................................................................................................................................ 13 1.2 Empleo ...................................................................................................................................................... 15 1.3 Inflación, tasas de interés y tipo de cambio ............................................................................................. 16 1.4 Sector externo .......................................................................................................................................... 17 1.5 Finanzas públicas ..................................................................................................................................... 18 1.6 Evolución de la deuda pública ................................................................................................................. 25

CAPÍTULO 2. RESULTADOS RELEVANTES DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2009 ........................................................................................................................................... 27

2.1 Auditorías Practicadas ............................................................................................................................. 27 2.2 Cobertura de la fiscalización ................................................................................................................... 29 2.3 Observaciones – Acciones Promovidas .................................................................................................... 30 2.4 Recurrencia de Irregularidades ............................................................................................................... 33 2.5 Efectos de las Observaciones .................................................................................................................... 35 2.6 Atención a solicitudes y puntos de acuerdo de la Comisión de Vigilancia .............................................. 35 2.7 Solventación de observaciones-acciones promovidas en la revisión de la

Cuenta Pública 1998-2009, con corte al 31 de diciembre de 2010 ........................................................ 36 2.8 Recuperaciones derivadas de la revisión de la Cuenta Pública .............................................................. 37 2.9 Dictámenes de Auditoría .......................................................................................................................... 37 2.10 Recomendaciones del órgano de fiscalización superior a la Cámara de Diputados .............................. 38 2.11 Áreas de riesgo para la gestión gubernamental derivadas de la

Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 .................................................................................. 42

CAPÍTULO 3. PROBREMÁTICA RELEVANTE DE LOS SECTORES FISCALIZADOS EN 2009 ............................... 45

3.1 Sector Hacienda y Crédito Público........................................................................................................... 45 3.1.1 Política hacendaria para la competitividad ....................................................................................... 45 3.1.2 Sistema financiero eficiente ................................................................................................................ 55 3.1.3 Consolidación del Sistema Nacional de Pensiones ............................................................................. 68


6

Página

3.2 Funciones de Gobierno ............................................................................................................................. 70

3.2.1 Poder Legislativo ................................................................................................................................. 70 3.2.2 Poder Judicial ....................................................................................................................................... 73 3.2.3 Sector Gobernación ............................................................................................................................. 76 3.2.4 Sector Seguridad Pública .................................................................................................................... 78 3.2.5 Sector Procuraduría General de la República .................................................................................... 83 3.2.6 Sector Función Pública ........................................................................................................................ 88 3.2.7 Órganos Autónomos. IFE ..................................................................................................................... 89

3.3 Funciones de Desarrollo Social ................................................................................................................ 94 3.3.1 Sector Educación ................................................................................................................................. 94 3.3.2 Sector Salud ....................................................................................................................................... 102 3.3.3 Sector Desarrollo Social .................................................................................................................... 111 3.3.4 Entidades no Coordinadas (IMSS, ISSSTE y Vivienda) ..................................................................... 121

3.4 Funciones de Desarrollo Económico ...................................................................................................... 131 3.4.1 Sector Agrícola, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación .............................................. 131 3.4.2 Sector Comunicaciones y Transportes .............................................................................................. 142 3.4.3 Sectores Economía y Trabajo y Previsión Social .............................................................................. 156 3.4.4 Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales .................................................................................. 172 3.4.5 Sector Energía ................................................................................................................................... 181 3.4.6 Sector Petrolero. Garantizar la seguridad energética en materia de hidrocarburos ..................... 181 3.4.7 Sector Eléctrico. Suministro de electricidad con calidad y a precios competitivos ......................... 213 3.4.8 Fuentes Renovables de Energía. Aprovechamiento de fuentes renovables de energía ................... 225

3.5 Entidades federativas y municipios ....................................................................................................... 226

CAPÍTULO 4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DERIVADAS DEL ANÁLISIS AL INFORME DEL

RESULTADO 2009 ................................................................................................................................................... 245

4.1 Sobre la presentación y del Informe rendido por la ASF a la H. Cámara de Diputados ...................... 245 5.1 Sobre la observancia de los preceptos legales ....................................................................................... 245 4.2 Sobre el contenido mínimo del Informe ................................................................................................. 246 4.3 Sobre el Informe y su vinculación con el objeto de la fiscalización superior ........................................ 247 4.4 Sobre la observancia de los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental .............................. 248 4.5 Sobre la observancia de los Ordenamientos Legales ............................................................................ 249 4.6 Sobre la elaboración de un marco de referencia sectorial ................................................................... 250 4.7 Sobre la estructura del Informe y el trabajo de la ASF ......................................................................... 251 4.8 Sobre el enfoque de la Fiscalización ...................................................................................................... 254 4.9 El enfoque de fiscalización por bloque funcional .................................................................................. 258

4.9.1 Sector Hacienda y Crédito Público .................................................................................................... 258 4.9.2 Funciones de Gobierno ...................................................................................................................... 262 4.9.3 Funciones de Desarrollo Social ......................................................................................................... 263 4.9.4 Funciones de Desarrollo Económico ................................................................................................. 264 4.9.5 Entidades Federativas y Municipios ................................................................................................. 271

4.10 Balance de la Fiscalización Superior por bloque funcional .................................................................. 272 4.10.1 Sector Hacienda y Crédito Público ............................................................................................... 272 4.10.2 Funciones de Gobierno.................................................................................................................. 273 4.10.3 Funciones de Desarrollo Social .................................................................................................... 275 4.10.4 Funciones de Desarrollo Económico ............................................................................................ 277 4.10.5 Transferencias a Entidades Federativas y Municipios ................................................................ 283


7

Página

4.11 Temas de interés para mejorar la fiscalización superior ..................................................................... 286

4.11.1 Sector Hacienda y Crédito Público ............................................................................................... 286 4.11.2 Funciones de Gobierno.................................................................................................................. 288 4.11.3 Funciones de Desarrollo Social .................................................................................................... 290 4.11.4 Funciones de Desarrollo Económico ............................................................................................ 291 4.11.5 Gasto Federalizado ....................................................................................................................... 299

4.12 Conclusiones de las reuniones de trabajo de la Comisión de Vigilancia ............................................... 300 4.12.1 Primera Reunión de trabajo de la Comisión de Vigilancia .......................................................... 300 4.12.2 Segunda Reunión de trabajo de la Comisión de Vigilancia ......................................................... 313 4.12.3 Tercera Reunión de trabajo de la Comisión de Vigilancia .......................................................... 320

4.13 Opiniones de las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados .................................................. 328 4.14 Áreas de oportunidad legislativa ........................................................................................................... 337 4.15 Propuestas de auditorías, estudios y acciones relevantes ..................................................................... 349

ANEXO 1. RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF EN LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2009, SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE REVISIÓN.......................... 357

ANEXO 2. RESUMEN DE OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA ASF EN LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2009, SEGÚN SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE ACCIÓN. ......... 363


9

Presentación La presente Memoria tiene como objetivo informar a la ciudadanía acerca de los trabajos de análisis al Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, que llevó a cabo la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, durante los meses de febrero, marzo y abril del año en curso. Ofrece información referente al desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación en su encargo constitucional de prioridad nacional de vigilar el ejercicio de los recursos públicos federales durante el ejercicio 2009. La elaboración de la Memoria estuvo a cargo del órgano técnico auxiliar de la Comisión, la Unidad de Evaluación y Control (UEC), y recupera las partes sustantivas de los diversos trabajos de evaluación, así como de las aportaciones de los disputados integrantes de la Comisión que fueron realizados en el curso del análisis al Informe de la ASF, particularmente respecto de la práctica de las 945 auditorías que conforman la revisión de la Cuenta Pública 2009. Entre los materiales considerados para integrar esta Memoria, destacan: seis cuadernos de evaluación sectorial, vinculados a cinco bloques funcionales (funciones hacendarias; funciones de gobierno; funciones de desarrollo social; recursos federales transferidos a entidades federativas y municipios; funciones de desarrollo económico, y sector energía); tres mesas de trabajo en las que participaron diputados integrantes de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, diputados representantes de otras Comisiones de la Cámara de Diputados, así como personal de la Auditoría Superior de la Federación y de la UEC; 13 documentos de opinión de igual número de Comisiones Ordinarias de la Cámara, remitidos a solicitud de la Comisión de Vigilancia en el marco de lo que establece el artículo 34 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; y, los documentos de conclusiones y recomendaciones que la Comisión de Vigilancia emitió para la ASF y uno más para la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública. La Memoria consta de cuatro secciones y un anexo estadístico. En la primera se exponen los resultados relevantes de la Cuenta Pública 2009, haciendo el análisis del escenario económico, los resultados de las finanzas públicas y la evolución de la deuda pública. La segunda refiere los principales resultados de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009 en materia de auditorías practicadas, cobertura de la fiscalización, observaciones-acciones promovidas, recurrencia de irregularidades, efectos de las observaciones, estado que guarda la solventación de observaciones-acciones promovidas, recuperaciones derivadas de la revisión de la Cuenta Pública 2009 y dictámenes de las auditorías practicadas.


10

Asimismo, incorpora otros asuntos vinculados con la fiscalización superior realizada, tales como la atención a las solicitudes y puntos de acuerdo de la Comisión de Vigilancia, recomendaciones de la ASF a la Cámara de Diputados, y áreas de riesgo para la gestión gubernamental derivadas de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009. La tercera sección incorpora los resultados de las evaluaciones temáticas realizadas por la UEC sobre las problemáticas relevantes de los 27 sectores auditados en la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, incluyendo el gasto federalizado en los estados y municipios. En la cuarta sección, se presentan las conclusiones y recomendaciones que formula la CVASF a la ASF, respecto de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, y en la parte final del documento se incorporan dos cuadros anexos que contienen el resumen de las auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2009, así como las observaciones-acciones promovidas, según sector, ente auditado y tipo de acción.


11

Mensaje En mi calidad de Presidenta de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, de la LXI Legislatura, y comprometida con el prinicipio de rendición de cuentas, me es grato poner en manos de la opinión pública, la presente Memoria de los trabajos de análisis del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública correspondiente al ejercicio 2009. La Memoria reúne el material documental, de debate y de análisis más representativo que tuvo lugar en el periodo febrero–abril de este año, con motivo de la evaluación que esta Comisión realizó sobre el desempeño de la ASF y los resultados de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009. En tal razón, constituye un valioso referente acerca de los debates y comentarios expuestos por los compañeros diputados miembros de la Comisión en las sesiones de evaluación celebradas ex profeso; las aportaciones de comisiones ordinarias de la Cámara interesadas en participar en el análisis de la fiscalización superior a la Cuenta Pública referida; y las conclusiones y recomendaciones transmitidas a la Auditoría Superior de la Federación, a fin de que continúe mejorando la calidad de su trabajo de fiscalización y de la estructura y contenido del Informe del resultado que rinde anualmente. Quiero agradecer el arduo esfuerzo, compromiso, talento y dedicación conjunta, que se realizó en este proyecto de la Comisión de Vigilancia, a mis compañeros diputados, a los asistentes de la oficina de la Comisión, al personal de la ASF y de la UEC, así como a los demás compañeros diputados participantes de otras comisiones, para que culminaran de la mejor manera los trabajos de análisis celebrados recientemente. Hago hincapié en las importantes mejoras en la estructura y contenido del Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009 entregado por el titular de la ASF en febrero pasado, y de la calidad de las evaluaciones a la fiscalización superior de la Cuenta Pública realizadas por la UEC. La aportación de ambas entidades y su constancia observada en los años recientes, han posibilitado en última instancia, una importante mejora del sistema de fiscalización superior en su conjunto, y sentado asimismo, las bases para definir con mayor claridad el rumbo inmediato de la rendición de cuentas y de la fiscalización superior. Hago votos porque ambas entidades potencien sus resultados en beneficio de la ciudadanía que cada vez más demanda, con justicia, mejores resultados de la gestión pública Federal. No quiero dejar pasar la oportunidad para señalar lo que desde mi punto de vista deben ser tareas prioritarias en materia de fiscalización


12

superior, a las que nos deberemos abocar, la Comisión, la UEC y la ASF, en el muy corto plazo:

Consolidar la organización y el trabajo de nuestros órganos técnicos, la Auditoría Superior de la Federación y la Unidad de Evaluación y Control, una vez que han culminado los procesos de nombramiento de sus respectivos titulares.

Afianzar el trabajo interinstitucional de la Comisión con la

Auditoría Superior de la Federación, con la colaboración y el apoyo técnico de la Unidad de Evaluación y Control, con base en el objetivo común de mejorar el sistema de la fiscalización superior y de trascender en una más alta calidad del gasto público, en beneficio de las mayorías del país.

Apuntalar nuevas técnicas de auditoría y evaluación integrales,

orientándolas fundamentalmente a los temas, las áreas, los sectores y las entidades estratégicas del país. Es indudable la necesidad de seguir avanzando en la realización de auditorías sobre la calidad del gasto y evaluaciones a los programas prioritarios del gobierno.

Incidir con más eficacia en el trabajo de la fiscalización superior

dirigido a las áreas que hasta el momento se han distinguido por su opacidad, así como en las entidades que han mostrado ser altamente reincidentes de irregularidades.

Revisar y ejecutar alternativas operativas y legislativas tendientes a

garantizar que los responsables de irregularidades cometidas en su calidad de servidores públicos, reciban efectiva y oportunamente las sanciones correspondientes.

Ampliar la evaluación de la fiscalización superior a los resultados e

impactos de la misma sobre los entes auditados, a fin de constatar que la fiscalización efectivamente está corrigiendo ineficiencias e irregularidades de la gestión pública, pero sobre todo està promoviendo mejoras en la operación de programas y el funcionamiento de los entes auditados.

Incorporar la figura de la contraloría social dentro del sistema de

fiscalización superior, en los términos referidos en la Ley.

Fortalecer el Sistema Nacional de Fiscalización Superior, consolidando la actuación de sus integrantes en torno a planteamientos, metas y objetivos comunes, de manera que su desempeño sea integral, consistente y homogéneo.

Palacio Legislativo de San Lázaro, junio de 2011.

Diputada Esthela Damián Peralta Presidenta de la Comisión de Vigilancia de la

Auditoría Superior de la Federación


13

CAPÍTULO I.

LA ECONOMÍA, LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA DEUDA PÚBLICA EN 2009

1.1 Escenario económico

ara el ejercicio fiscal 2009, el programa económico presentado por el Ejecutivo Federal se diseñó bajo un ambiente que aseguraba condiciones económicas más favorables que las prevalecientes durante 2008. No obstante, el programa reconocía factores de riesgo asociados con un menor dinamismo de la

economía de los Estados Unidos de América, mayor incertidumbre en los mercados financieros internacionales y menor ingreso por la producción y exportación de petróleo. El paquete económico plateó como principales objetivos alcanzar un crecimiento económico acelerado y sostenido, crear el mayor número de empleos formales, ampliar las oportunidades de desarrollo de la población, estimular la productividad y garantizar mejoras en la eficiencia de la administración pública, así como el manejo responsable y oportuno de la finanzas públicas. Dichos objetivos se marcaron en consistencia con los Criterios Generales de Política Económica que anticipaban un crecimiento anual del Producto Interno Bruto (PIB) de 4.0% en términos reales, además del compromiso del Ejecutivo Federal y el Banco de México (BANXICO) de mantener la disciplina fiscal y monetaria, a efecto de que la tasa de inflación se ubicara dentro del intervalo de variabilidad en un nivel de 3.0% más-menos un punto porcentual. Por otra parte, las perspectivas que existían sobre el mercado petrolero internacional hicieron que el Ejecutivo Federal proyectara al precio promedio de la mezcla mexicana de crudo en 59.20 dólares por barril. Sin embargo, el Poder Legislativo consideró que existían elementos para elevar la proyección a 70.0 dólares. Al irse deteriorando el entorno financiero, el programa económico aprobado para 2009 consideró modificaciones al marco macroeconómico planteado inicialmente por el Ejecutivo. Las estimaciones alteradas fueron: el crecimiento real anual del PIB se situó en 1.8%, el precio de referencia para la mezcla mexicana cambió a 70.0 dólares por barril y el valor del tipo de cambio en 11.7 pesos por dólar. No se realizaron modificaciones a las estimaciones de inflación, tasas de interés y plataformas de producción y exportación de crudo, respecto de las presentadas en los CGPE 2009. La realidad fue que el año 2009 estuvo marcado por circunstancias económicas y sociales singularmente complejas y desfavorables para México, que se tradujeron en un severo deterioro económico al caer el Producto Interno Bruto un -6.1% en términos reales, una de las contracciones más severas en América Latina e incluso en el mundo.

P


14

Programado Observado Programado Observado

PIB (Var. % real) 3.7 1.5 3.0 -6.1

Inflación (% dic/dic) 3.00 6.53 3.80 3.57

Tipo de Cambio Nominal (pesos por dólar) 11.20 11.20 10.60 13.5

Tasa de Interés (Cetes 28, Nominal Prom.) 7.00 8.25 8.00 4.5

Cuenta Corriente (% del PIB) -1.0 -1.5 -1.2 -0.6

Precio Promedio Petróleo (dls./barril) 46.60 84.35 59.20 57.44

PIB EE.UU. (Var. Anual) 2.8% 0.0% 1.5% -2.6%

Inflación EE.UU (% dic/dic) 2.5% 3.8% 2.9% -0.3%

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de los CGPE 08-09 y Cuenta Pública 08-09 SHCP.

2008

ESCENARIO ECONÓMICO 2008-2009

Concepto2009

Esta caída de la actividad económica, implicó un grave deterioro de las condiciones del mercado laboral del país, que registró tasas elevadas de desempleo abierto y la pérdida de numerosos empleos permanentes. La cifra oficial indica una tasa de desempleo abierto promedio anual de 5.47% para 2009, mayor en 1.5 puntos porcentuales que la de 2008. Para el mundo y para México, 2009 fue el año en el que se registraron los mayores efectos de la crisis financiera mundial, que estalló a partir del mes de agosto de 2007 y que mostró signos duraderos, inclusive de una amenaza de depresión económica similar o peor a la de 1929-1933. Los distintos gobiernos del mundo se vieron enfrentados a serios dilemas: elegir acciones contundentes con políticas contracíclicas de carácter fiscal y monetario o permitir una grave recesión económica en su país. Ambas opciones no estaría exentas de costos. En el momento en que estalló la crisis, algunos países experimentaban serias limitaciones fiscales, otros, aparentemente disponían de margen fiscal de maniobra. Lo que es un hecho, es que a pesar de que el Gobierno Federal afirmaba que la economía nacional solventaría sin mayores problemas la crisis financiera internacional, los resultados la ubicaron entre las economías más afectadas entre 67 países considerados. En el segundo eje rector del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Economía competitiva y generadora de empleos, se estableció el compromiso de “lograr un crecimiento sostenido más acelerado y generar los empleos formales que permitan mejorar la calidad de vida de todos los mexicanos, a efecto de alcanzar un desarrollo humano integral”. El PND estableció como meta un crecimiento anual del PIB de 5% al final del sexenio, así como superar la base del crecimiento inercial promedio de 3.5% anual y aumentar en 20% el PIB per cápita entre 2006 y 2012. Debido a la crisis económica y a su severidad, difícilmente se alcanzarán estas metas, ya que para el periodo 2007-2009, la tasa media anual de crecimiento real del PIB fue de -2.1%, con un desplome del PIB per-cápita en términos reales para el mismo periodo de -3.1%. En el entorno internacional, fue evidente el continuo deterioro mostrado por los mercados financieros, junto a las caídas significativas en la producción. En 2009, la economía global decreció 0.6%, con lo cual, se registró la primer caída de la época de la posguerra. Por su parte, las economías avanzadas mostraron una contracción considerable en su conjunto, mientras que las emergentes se expandieron, excluyendo a la región de Latinoamérica, que se redujo 1.8%, siendo los más representativos México, Chile y Brasil.


15

-7.00

-5.00

-3.00

-1.00

1.00

3.00

5.00

7.00

Mundial EE.UU.

America Latina México

Brasil

2005 2006 2007 2008 2009

CRECIMIENTO PIB INTERNACIONAL 2005-2009

(% Anual Real)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de Banco Centra l de Bras i l y Banco de México.

1.2 Empleo

En lo que hace al mercado laboral, el fuerte deterioro del sector productivo nacional provocó la pérdida de empleos a lo largo del año. De acuerdo con información del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el número de trabajadores asegurados al término del año, se redujo en 181 mil 271 personas respecto al año anterior. La caída del empleo en 2009 se agrega a los dos años anteriores en que no se pudo alcanzar la meta de creación de 800 mil puestos de trabajo anuales establecidos en el PND. Conforme a esta meta, existe un déficit de 2.3 millones de puestos de trabajo en la primera mitad del sexenio, por lo que se tendrían que crear poco más de 1 millón 700 mil empleos anuales durante los próximos 3 años para poder cumplir con una de las principales demandas y objetivos trazados en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

TRABAJADORES ASEGURADOS AL IMSS 2000-2010

12,000,000

12,500,000

13,000,000

13,500,000

14,000,000

14,500,000

15,000,000

Ene-0

0

Jul-00

Ene-0

1

Jul-01

Ene-0

2

Jul-02

Ene-0

3

Jul-03

Ene-0

4

Jul-04

Ene-0

5

Jul-05

Ene-0

6

Jul-06

Ene-0

7

Jul-07

Ene-0

8

Jul-08

Ene-0

9

Jul-09

Ene-1

0

Jul-10

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos del IMSS.

Por su parte, el promedio anual de la tasa de desocupación nacional se ubicó en 5.47% de la Población Económicamente Activa (PEA), cifra superior en 1.50 puntos porcentuales al promedio observado en 2008. El mes de septiembre fue el que registró la mayor tasa al ubicarse en 6.41 puntos porcentuales para cerrar el año en 4.80%.


16

A pesar de la utilidad de la tasa de desocupación nacional, existen diversos aspectos que escapan a su medición, de ahí que se construyan diferentes tasas alternativas para analizar de manera más objetiva la evolución del mercado laboral. Una de estas medidas es la tasa de desempleo general ajustada, que agrupa a la PEA Desocupada, a la Población no Económicamente Disponible y a la población ocupada que no recibe ingresos. De acuerdo con este indicador, al segundo trimestre de 2010 la tasa de desempleo sería del 22.5% de la PEA ajustada y habría registrado un máximo de 23.4% al tercer trimestre de 2009 periodo que coincide con la tasa máxima de desempleo tradicional.

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la ENOE, INEGI.

1.3 Inflación, tasas de interés y tipo de cambio Durante 2009, la inflación general en México disminuyó significativamente, resultado de la evolución tanto del componente subyacente como del no subyacente. En el primero de éstos, los principales elementos que influyeron a la baja fueron la evolución de la actividad económica, la contingencia sanitaria asociada al brote de influenza A(H1N1) que incidió en la demanda por servicios turísticos y de alimentación, así como la reversión de las alzas que experimentaron las materias primas en 2008. Al mes de diciembre, el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) registró un crecimiento anual de 3.57%, nivel inferior en 2.96 puntos porcentuales al alcanzado en el mismo mes del año previo y congruente con la meta de corto plazo establecida por el Banco de México (BANXICO), considerando el margen de variabilidad de un punto porcentual. A lo largo de 2009, la inflación general exhibió una trayectoria descendente, sobre todo en la segunda mitad del año. En este sentido, ante la distensión de las presiones inflacionarias asociadas a la disminución de la actividad económica, la mayor estabilidad cambiaria y la decisión del Ejecutivo de congelar los precios y tarifas de algunos energéticos, la Junta de Gobierno de BANXICO determinó aplicar una política monetaria basada en una reducción del objetivo para la Tasa de Interés Interbancaria a un día de 375 puntos base durante los primeros siete meses del año, hasta situarla en 4.5 por ciento, para mantenerla sin cambio durante los meses restantes. Este año se caracterizó en todo momento por buscar reducir las tasas de interés a un nivel consistente con una economía debilitada.


17

TASA DE INFLACIÓN 2007-2009

(Var. % anualizada del INPC)

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

Ene-0

7

Abr-

07

Jul-07

Oct-

07

Ene-0

8

Abr-

08

Jul-08

Oct-

08

Ene-0

9

Abr-

09

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Oct-

09

Ene-1

0

Abr-

10

Jul-10

Oct-

10

Meta

Respecto al tipo de cambio, durante el primer trimestre de 2009, el peso frente al dólar mantuvo una tendencia hacia la depreciación, propiciada fundamentalmente por la cautela frente al riesgo observado en los mercados financieros internacionales. A partir del cuarto trimestre, el tipo de cambio mantuvo una trayectoria hacia la apreciación consistente con la disminución generalizada, en cautela del riesgo que prevaleció durante el período. Así, el 31 de diciembre de 2011, el tipo de cambio del peso frente al dólar norteamericano se ubicó en 12.86 pesos por dólar.

1.4 Sector externo La evolución de las cuentas externas del país durante 2009 reflejó la concurrencia de una caída en los niveles de actividad económica global y una mayor restricción de financiamiento. Dichos factores se reflejaron en un menor intercambio de bienes y servicios de México con el exterior, lo que a su vez se tradujo en una disminución de los ingresos de divisas al país, que se acentuó con la caída del precio del petróleo, el efecto negativo de la influenza sobre el turismo internacional y la reducción de las remesas de los connacionales en el extranjero. Ante este escenario, el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos se ubicó en 5 mil 238.2 millones de dólares, menor en 67.2% al de 2008. Por su parte, la balanza comercial arrojó un saldo deficitario de 4 mil 677.5 millones de dólares, menor en 72.9% a los 17 mil 260.7 millones de dólares registrados el año previo. Las exportaciones de mercancías se ubicaron en 229 mil 707.5 millones de dólares, disminuyendo en 21.2% el nivel de 2008. Las ventas de origen petrolero registraron una contracción anual de 39.0%, mientras que las no petroleras se redujeron a un ritmo de 17.4%, en igual lapso. En este resultado influyó el comportamiento de las manufacturas, las cuales retrocedieron en 17.9%. A su vez, las exportaciones extractivas y agropecuarias cayeron 25.0% y 1.2%, respectivamente. Por su parte, las importaciones totales se ubicaron en 234 mil 385.0 millones de dólares, lo que significó una reducción de 24.0% respecto a la cifra reportada en 2008. Por tipo de bien, las adquisiciones de bienes de consumo, intermedios y de capital disminuyeron a tasas anuales de 31.5%, 22.9% y 21.6%, respectivamente.


18

Concepto 2007 2008 2009 Var. %

Cuenta Corriente -8,178.5 -15,957.1 -5,238.2 -67.2%

Ingresos 323,882.8 342,706.5 271,629.7 -20.7%

Egresos 332,061.3 358,663.6 276,867.9 -22.8%

Balanza Comercial -10,073.7 -17,260.7 -4,677.5 -72.9%

Exportaciones* 271,875.3 291,342.6 229,707.5 -21.2%

Importaciones* 281,949.0 308,603.3 234,385.0 -24.0%

Balanza de Servicios -24,519.6 -24,157.6 -22,077.9 -8.6%

Balanza de Transferencias 26,414.8 25,461.1 21,517.1 -15.5%

Cuenta de Capital 20,787.8 21,438.4 14,525.6 -32.2%

Pasivos 50,819.9 29,798.8 33,087.9 11.0%

Por préstamos y depósitos 15,081.3 7,986.3 13,985.1 75.1%

Inversión extranjera total 35,738.6 21,812.5 19,102.8 -12.4%

Directa 27,166.8 18,589.3 11,417.5 -38.6%

De cartera 8,571.8 3,223.2 7,685.3 138.4%

Activos -30,032.1 -8,360.4 -18,562.3 122.0%

Errores y omisiones -2,323.4 1,956.8 -9,353.5 -578.0%

Ajustes por valoración -25.2 -12.1 -63.0 420.7%

Var. reserva internacional neta 10,311.1 7,450.2 5,396.8 -27.6%

Reservas Internacionales Netas 77,990.8 85,441.0 90,837.8 6.3%

*FOB, Incluye maquiladoras.

PRINCIPALES CONCEPTOS DE LA BALANZA DE PAGOS 2007-2009

(Millones de dólares)

Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia de la H. Cámara de Diputados con base en datos del Banco de México.

1.5 Finanzas públicas Ante la agudización de la crisis financiera internacional y sus efectos en la economía global, el Gobierno aprobó una reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) en la que se distingue la eliminación del esquema de inversión de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS) de PEMEX y la exclusión del gasto de inversión de la paraestatal de la meta del presupuesto en equilibrio. El balance presupuestario, sin incluir el gasto de inversión ejercido por PEMEX, registró un déficit de 19 mil 737.5 millones de pesos; como proporción del PIB, dicho déficit representó 0.17%, frente al superávit de 0.49% del período previo. Al incluir la inversión de PEMEX, el déficit presupuestario alcanzó un monto de 271 mil 147.3 millones de pesos, que se compara con el saldo, también negativo, por 11 mil 051.9 millones de pesos obtenido un año antes. Por su parte, el balance primario del sector público presupuestario arrojó un déficit de 8 mil 334.8 millones de pesos, frente al superávit de 216 mil 060.7 millones en 2008. Ello se explica, principalmente, por la eliminación en 2009 del esquema de los PIDIREGAS para PEMEX, por lo cual la inversión realizada por la entidad adquirió el carácter de presupuestaria. Su participación relativa en el producto se ubicó en un nivel de 0.07%, que contrasta con el de 1.79% observado el ejercicio precedente.


19

2008

Ejercido Aprobado Ejercido Diferencia Ejercido Aprobado Ejercido

Balance sin Inversión de PEMEX 58,950.0 -19,737.5 -19,737.5 -132.1% 0.49% 0.17%

Inversión PEMEX 70,001.9 227,497.9 251,409.8 23,911.9 244.4% 0.58% 1.92% 2.13%

Balance Presupuestario 1/

-11,051.9 -227,497.9 -271,147.3 -43,649.4 ** 0.09% -1.92% 2.29%

Ingresos Presupuestarios 2,860,926.4 2,791,980.7 2,817,185.5 25,204.8 -5.6% 23.64% 23.60% 23.81%

Gobierno Federal 2/

2,049,936.3 1,916,395.4 2,000,448.1 84,052.7 -6.4% 16.94% 16.20% 16.91%

Tributarios 994,552.3 1,161,270.3 1,129,574.9 -31,695.4 8.9% 8.22% 9.82% 9.55%

No Tributarios 1,055,384.0 755,125.1 870,873.2 115,748.1 -20.9% 8.72% 6.38% 7.36%

Organismos y Empresas 810,990.1 875,585.3 816,737.4 -58,847.9 -3.4% 6.70% 7.40% 6.90%

Gasto Neto Total 2,894,806.5 3,045,478.6 3,114,065.4 68,586.8 3.2% 23.92% 25.74% 26.32%

Diferimento de Pagos 22,828.2 26,000.0 25,732.6 -267.4 8.1% 0.19% 0.22% 0.22%

Gasto Neto Pagado 2,871,978.3 3,019,478.6 3,088,332.8 68,854.2 3.1% 23.74% 25.52% 26.11%

Programable Pagado 2,206,326.3 2,294,352.4 2,433,877.1 139,524.7 5.8% 18.23% 19.40% 20.57%

Programable Devengado 2,229,154.5 2,320,352.4 2,459,609.7 139,257.3 5.8% 18.42% 19.61% 20.79%

No Programable 665,652.0 725,126.2 654,455.7 -70,670.5 -5.7% 5.50% 6.13% 5.53%

Costo Financiero 227,112.6 289,944.1 262,812.5 -27,131.6 11.0% 1.88% 2.45% 2.22%

Participaciones 423,454.9 430,182.1 375,717.3 -54,464.8 -14.9% 3.50% 3.64% 3.18%

Adefas y Otros 15,084.5 5,000.0 15,925.9 10,925.9 1.2% 0.12% 0.04% 0.13%0

Balance Primario Presupuestario 216,060.7 62,446.2 -8,334.8 -70,781.0 -103.7% 1.79% 0.53% 0.07%

*Deflactado con las cifras revisadas del Índice de Precios Implícitos del PIB, INEGI.

** Superior a 1,000%.

1/ En Ejercido 2008 excluye 291,379.3 millones de pesos asociados a la instrumentación de la nueva ley del ISSSTE.

2/ En ejercido 2008, original y ejercido 2009 excluye 20,653.1, 9,943.9 y 10,473.7 millones de pesos, respectivamente, por concepto de intereses compensados.Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008 y 2009, SHCP y SCNM, INEGI.

BALANCE PRESUPUESTARIO DEL SECTOR PÚBLICO 2008-2009 (Millones de pesos corrientes)

Concepto2008 2009 Var. % real

09/08*

Porcentaje del PIB

2009

Ingresos Públicos Durante 2009, los ingresos públicos ascendieron a 2 billones 817 mil 185.5 millones de pesos, cifra inferior en 5.6% real a la de 2008, lo que se explica, entre otros factores, por la caída de los ingresos petroleros y de la recaudación tributaria. La contracción de los primeros fue consecuencia, principalmente, de la baja en el precio y plataforma del petróleo crudo de exportación; mientras que los ingresos tributarios no petroleros, resintieron los efectos de la caída de la actividad económica sobre la recaudación del IVA, ISR, IETU, IEPS e IDE. Los ingresos ordinarios del Gobierno Federal ascendieron a 2 billones 448.1 millones de pesos, cifra que rebasó la estimada en 4.4%; sin embargo, comparada con la obtenida un año antes, presentó una contracción de 6.4% real. En términos del PIB, dicho monto representó 16.91%, frente al 16.94% alcanzado en el ejercicio previo. Lo anterior se explica, básicamente, por el menor precio promedio de la mezcla mexicana del petróleo en los mercados internacionales, que cayó de 84.35 dólares en 2008 a 57.44 dólares por barril en 2009, volúmenes inferiores de extracción del crudo y la recuperación de saldos a favor por parte de PEMEX. En la reducción de los ingresos petroleros con respecto a lo proyectado, influyeron las medidas del Acuerdo Nacional a Favor de la Economía Familiar y el Empleo (ANEFE), que ocasionaron que los precios de venta al público de las gasolinas y el diesel fueran menores a los programados. Los ingresos tributarios resultaron superiores en 8.9% real a lo reportado el ejercicio precedente. Tal comportamiento se vio afectado por la menor recaudación obtenida en conjunto del ISR, IETU, IMPAC, IDE, así como del IVA, a que dio lugar la contracción de la actividad económica y la disminución del consumo.


20

2008

Ejercido Programado Ejercido Diferencia 2008 2009

Total 2,860,926.4 2,791,980.7 2,817,185.5 25,204.8 -5.6% 23.6% 23.8%

Gobierno Federal 2,049,936.3 1,916,395.4 2,000,448.1 84,052.7 -6.4% 16.9% 16.9%

Tributarios 994,552.3 1,161,270.3 1,129,552.6 -31,717.7 8.9% 8.2% 9.5%

ISR 1/

608,808.3 651,462.3 578,908.5 -72,553.8 -8.8% 5.0% 4.9%

IVA 457,248.3 490,513.7 407,795.1 -82,718.6 -14.5% 3.8% 3.4%

IEPS -168,325.2 -59,627.5 50,567.4 110,194.9 n.a. -1.4% 0.4%

Otros 2/

96,820.9 78,921.8 92,281.6 13,359.8 -8.6% 0.8% 0.8%

No tributarios 1,055,384.0 755,125.1 870,895.5 115,770.4 -20.9% 8.7% 7.4%

Derechos 934,524.9 714,107.7 517,816.5 -196,291.2 -46.9% 7.7% 4.4%

Productos 6,865.9 6,648.2 6,660.5 12.3 -7.0% 0.1% 0.1%

Aprovechamientos 113,958.1 34,350.7 346,381.4 312,030.7 191.5% 0.9% 2.9%

Contribuciones de Mejoras 35.1 18.5 37.1 18.6 1.4% 0.0% 0.0%

Organismos y Empresas 3/

810,990.1 875,585.3 816,737.4 -58,847.9 -3.4% 6.7% 6.9%

PEMEX 362,530.7 415,683.4 381,953.2 -33,730.2 1.0% 3.0% 3.2%

CFE 264,948.4 265,968.7 235,921.2 -30,047.5 -14.6% 2.2% 2.0%

IMSS 165,227.4 172,156.3 169,009.1 -3,147.2 -1.9% 1.4% 1.4%

ISSSTE 29,604.5 30,010.5 31,551.5 1,541.0 2.2% 0.2% 0.3%

Otros -11,320.9 -8,233.6 -1,697.6 6,536.0 n.a. -0.1% 0.0%

Partida Informativa:

Ingresos Petroleros 4/

1,054,626.2 1,015,866.9 874,163.9 -141,703.0 -20.5% 8.7% 7.4%

Ingresos No Petroleros 1,806,300.2 1,776,113.8 1,943,021.5 166,907.7 3.1% 14.9% 16.4%

3/ Excluye aportaciones al ISSSTE, derechos de ASA, CAPUFE y LOTENAL.

4/ Incluye los ingresos recaudados por el Gobierno Federal por concepto de Derechos a los hidrocarburos, Impuesto a los Rendimientos Petroleros e Impuesto Especial a la Producción y

Servicios (IEPS) de gasolinas y diesel.

n.a. No aplicable.

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, SHCP; y SCNM, INEGI.

INGRESOS PRESUPUESTARIOS 2008-2009 (Millones de Pesos)

Concepto2009 Var. % real

09/08*

Porcentaje del PIB


1/ Incluye Impuesto al Activo e IETU.

2/ Incluye Tenencia, ISAN, Importaciones, Exportaciones, Accesorios, Rendimientos Petroleros, IDE y otros no comprendidos.

En contraste, los ingresos no tributarios fueron inferiores en 20.9% real comparados con lo registrado en 2008. Lo anterior se asocia, sobre todo, con el menor precio promedio de la mezcla mexicana de petróleo en los mercados internacionales, volúmenes inferiores de extracción del crudo y la recuperación de saldos a favor de PEMEX. Del total de ingresos, 69.0% provino de las fuentes no petroleras y el restante 31.0% de las petroleras, estructura que se compara con 63.6% y 36.4% del proyecto original; mientras que, en 2008 fue de 63.1% y 36.9%, en igual orden.

Gasto Público El gasto neto total del sector público presupuestario se situó en 3 billones 114 mil 065.4 millones de pesos, monto mayor en 3.2% real al reportado en 2008 y en 2.3% al presupuesto original. Con relación al Producto Interno Bruto representó 26.3%, nivel superior en 2.7 y 2.4 puntos porcentuales al esperado y al registrado un año antes, respectivamente. A las erogaciones programables correspondieron 2 billones 459 mil 609.7 millones de pesos, lo que implicó rebasar lo reportado un año antes en 5.8% real, y lo proyectado en 6.0%. Su proporción en el PIB fue de 20.8%, esto es, 2.8 y 2.4 puntos porcentuales más que la meta y lo registrado el período anterior, respectivamente.


21

Entre los factores que dan cuenta de estos resultados se distinguen los siguientes: el incremento en la inversión de PEMEX a que dio lugar la eliminación de los PIDIREGAS; el creciente pago de pensiones y jubilaciones; los requerimientos adicionales de medicamentos y vacunas para enfrentar la contingencia sanitaria; las erogaciones destinadas a cubrir las obligaciones y liquidaciones de los ex-trabajadores de Luz y Fuerza del Centro; así como mayores recursos destinados a fortalecer los programas sociales de abasto, salud, educativos y de seguridad pública. En cuanto al gasto no programable, éste se ubicó en 654 mil 455.7 millones de pesos, cifra inferior a la de 2008 en 5.7% real, y al pronóstico en 9.7%. Dicha reducción se explica por el menor monto de las participaciones pagadas a las entidades federativas, como consecuencia de la contracción de la recaudación participable. También impactó la disminución observada en las tasas de interés, tanto en el mercado interno como en el externo, a que dio lugar el entorno de volatilidad financiera global. Con respecto al costo financiero de la deuda del sector público, éste ascendió a 262 mil 812.5 millones de pesos, cantidad inferior en 9.4% a la meta; sin embargo, con relación a 2008 creció en 11.0% real. En términos del Producto Interno Bruto, dicho monto representó 2.2%, nivel inferior al esperado en 0.1 puntos porcentuales y mayor en 0.3 puntos al del período precedente. Las variaciones señaladas se explican, fundamentalmente, por la evolución de los intereses, comisiones y gastos de la deuda.

2008

Ejercido Aprobado Ejercido Diferencia Ejercido Aprobado Ejercido

Gasto Neto Total 2,894,806.5 3,045,478.6 3,114,065.4 68,586.8 3.2% 23.9% 25.7% 26.3%

Diferimento de Pagos 22,828.2 26,000.0 25,732.6 -267.4 8.1% 0.2% 0.2% 0.2%

Gasto Neto Pagado 2,871,978.3 3,019,478.6 3,088,332.8 68,854.2 3.1% 23.7% 25.5% 26.1%

Programable Pagado 2,206,326.3 2,294,352.4 2,433,877.1 139,524.7 5.8% 18.2% 19.4% 20.6%

Programable Devengado 2,229,154.5 2,320,352.4 2,459,609.7 139,257.3 5.8% 18.4% 19.6% 20.8%

No Programable 665,652.0 725,126.2 654,455.7 -70,670.5 -5.7% 5.5% 6.1% 5.5%

Costo Financiero 227,112.6 289,944.1 262,812.5 -27,131.6 11.0% 1.9% 2.5% 2.2%

Participaciones 423,454.9 430,182.1 375,717.3 -54,464.8 -14.9% 3.5% 3.6% 3.2%

Adefas y Otros 15,084.5 5,000.0 15,925.9 10,925.9 1.2% 0.1% 0.0% 0.1%


Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, SHCP y SCNM, INEGI.

2009Var. %

real

09/08*

Porcentaje del PIB

2009

GASTO NETO DEL SECTOR PÚBLICO 2008-2009 (Millones de Pesos)

Concepto2008

Por lo que hace al gasto programable en su clasificación económica, las erogaciones corrientes se ubicaron en un billón 845 mil 978.0 millones de pesos, lo que implicó rebasar lo estimado en 6.8%. Comparado con lo ejercido en 2008, el gasto corriente creció 4.5% en términos reales. A su interior, los servicios personales aumentaron en 3.1% real; pensiones, 9.1%; subsidios, 11.3%, y el gasto de operación en 0.9% real. En relación con 2008, el gasto en servicios personales de las dependencias, creció a una tasa de 5.9%, excluyendo el gasto en los programas de conclusión de la relación laboral. Tal dinamismo se explica, fundamentalmente, por el aumento registrado en las instituciones que desempeñaron actividades de seguridad pública y nacional, las cuales crecieron en conjunto 12.3%. Las pensiones presentaron un incremento real de 9.1% respecto a 2008, lo cual representa 2.4% en términos del PIB. Los subsidios, por su parte, mostraron un incremento real de 11.3% y rebasaron en 2.1% la meta, lo que se explica, sobre todo, por las crecientes asignaciones destinadas a los programas de Apoyo a la Educación Básica; Becas de Apoyo a la Práctica Intensiva y al Servicio Social de Escuelas Normales; Mejoramiento Institucional de Escuelas Normales Públicas, Nacional de Becas para la Educación Superior, y Empleo Temporal; a los centros nacionales de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades, de Equidad de Género y Salud Reproductiva; DIF, al Fortalecimiento de las Redes de Servicios de Salud, y al Sistema Nacional de Protección Civil.


22

2008

Programado Ejercido Diferencia 2008 2009

Total 2,229,154.6 2,320,352.4 2,459,609.7 139,257.3 5.8% 18.4% 20.8%

Gasto Corriente 1,694,023.9 1,728,489.5 1,845,977.9 117,488.4 4.5% 14.0% 15.6%

Servicios Personales 1/

712,135.0 784,608.0 765,734.5 -18,873.5 3.1% 5.89% 6.47%

Pensiones 2/

254,207.0 251,825.3 289,124.5 37,299.2 9.1% 2.10% 2.44%

Subsidios 3/

235,315.7 267,335.7 273,055.4 5,719.7 11.3% 1.94% 2.31%

Gasto de Operación 4/

492,366.2 424,720.5 518,063.6 93,343.1 0.9% 4.07% 4.38%

Gasto de Capital 535,130.7 591,862.9 613,631.8 21,768.9 10.0% 4.4% 5.2%

Inversión Física 5/

261,767.2 471,256.8 472,170.6 913.8 73.0% 2.16% 0.02%

Poderes y Entes Autónomos 3,656.8 1,469.9 2,181.5 711.6 -42.8% 0.03% 0.01%

Información Nacional Estadística y Geográfica 39.1 853.2 596.2 -257.0 1362.1% 0.00% 3.16%

Administración Pública Federal 6/

166,749.3 373,926.2 373,972.2 46.0 115.1% 1.38% 0.81%

Aportaciones Federales 7/

91,322.0 95,007.5 95,420.7 413.2 0.2% 0.75% 0.70%

Subsidios 3/

75,410.9 63,019.1 82,406.0 19,386.9 4.8% 0.62% 0.50%

Inversión Financiera 8/

197,952.6 57,587.0 59,055.2 1,468.2 -71.4% 1.64% 0.00%

GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR PÚBLICO EN CLASIFICACIÓN ECONÓMICA 2008-2009 (Millones de Pesos)

Concepto2009 Var. %

real

09/08*

Porcentaje del PIB

*Deflactado con el Índice de Precios Implícitos del PIB, INEGI.

1/ Comprende las asignaciones y erogaciones que se realizan a través del capítulo de gasto 1000 "Servicios Personales" con tipo de gasto 1, así como los conceptos de gasto de los

capítulos 4000 y 8000 que correspondan.

2/ Integra las asignaciones y erogaciones que realiza el Ramo 19 "Aportaciones a Seguridad Social", y las entidades de control directo.

3/ Comprende las asignaciones y erogaciones que realizan las dependencias a través de los conceptos de gasto 4100 y 4200 para los programas sociales y a través de las entidades

federativas, respectivamente.

4/ Comprende las asignaciones y erogaciones que se realizan a través de los capítulos 2000 "Materiales y Suministros", 3000 "Servicios Generales", y 7000 de provisiones económicas,

ayudas y otras erogaciones con tipo de gasto 1 "Gasto corriente".

5/ Incluye los capítulos de gasto 5000 y 6000, así como las erogaciones asociadas con los tipos de gasto 2 "Gasto de capital diferente de obra pública " y 3 "Gasto de obra pública".

6/ Comprende a las dependencias y entidades de control directo.

7/ Se refiere a las transferencias que realiza el Gobierno Federal a las entidades federativas para cubrir los servicios educativos y de salud, que se realizan a través de los ramos 25 y 33.

8/ Comprende las asignaciones y erogaciones que se realizan con tipo de gasto 2 y 3, a través de los conceptos 7100 "Otorgamiento de créditos", 7200 "Adquisición de valores", 7400

"Provisiones para erogaciones especiales", así como el concepto 7800 "aportaciones a fideicomisos y mandatos".

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, SHCP y SCNM, INEGI. Si bien el gasto de operación con respecto a 2008 aumentó 0.9% en términos reales, el incremento en el gasto de las dependencias, excluyendo medidas supervenientes y aportaciones a fideicomisos y mandatos, fue de 5.9% real. Sin embargo, dicha alza se presentó en los ramos que realizan funciones de seguridad pública y nacional, mientras que en el resto de los ramos administrativos la disminución fue de 0.8% en términos reales. En el caso de las entidades de control directo, los gastos de operación disminuyeron 7.8% real, respecto al año anterior. La inversión total ejercida se elevó en 10.0% en términos reales con relación a la realizada en 2008. La inversión física creció en términos reales en 73.0%; los subsidios aumentaron 4.8%, y la inversión financiera se redujo en 71.4% en términos reales, respecto de 2008. En términos absolutos, la inversión física creció en 199 mil 223.3 millones de pesos, lo que obedece, principalmente, a la mayor inversión de PEMEX y a un elevado nivel de obra pública en SCT y Seguridad Pública, entre otros. Por otro lado, la clasificación funcional del gasto muestra que las funciones de Desarrollo Social mantuvieron su preeminencia al absorber 55.5% del total. En orden de importancia le siguen las de desarrollo económico con 36.8%; las de gobierno, 6.6%, y los Fondos de Estabilización con el restante 1.1%.


23

Var.% real* %PIB

Programado Ejercido Diferencia 09e/08 2009

TOTAL 2,229,154.5 2,320,352.4 2,459,609.7 139,257.3 5.8% 20.79%

RAMOS AUTÓNOMOS 48,773.3 53,862.8 52,766.4 -1,096.4 3.8% 0.45%

INSTITUTO NAL. DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA 3,734.1 7,276.5 5,832.2 -1,444.3 49.8% 0.05%

PODER EJECUTIVO FEDERAL 2,176,647.1 2,259,213.1 2,401,011.1 141,798.0 5.8% 20.30%

FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 1,216,480.8 1,275,778.4 1,333,971.2 58,192.8 5.2% 11.28%

Educación 432,446.1 455,542.9 465,684.6 10,141.7 3.3% 3.94%

Salud 293,798.5 335,298.2 333,826.6 -1,471.6 9.0% 2.82%

Seguridad Social 260,921.7 253,423.8 294,116.5 40,692.7 8.1% 2.49%

Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional 151,229.8 143,585.2 156,094.1 12,508.9 -1.0% 1.32%

Agua Potable y Alcantarillado 17,310.7 21,508.6 22,424.9 916.3 24.2% 0.19%

Asistencia Social 60,774.0 66,419.7 61,824.5 -4,595.2 -2.4% 0.52%

FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO 654,914.1 783,152.1 882,821.8 99,669.7 29.3% 7.46%

Energía 460,036.3 556,638.5 668,864.2 112,225.7 39.4% 5.65%

Comunicaciones y Transportes 48,172.6 72,998.3 63,080.3 -9,918.0 25.6% 0.53%

Desarrollo Agropecuario y Forestal 71,925.9 81,087.6 75,618.3 -5,469.3 0.8% 0.64%

Temas Laborales 3,167.0 3,190.6 3,183.3 -7.3 -3.6% 0.03%

Temas Empresariales 17,239.1 13,922.3 18,196.3 4,274.0 1.2% 0.15%

Servicios Financieros 11,336.7 4,311.9 4,299.3 -12.6 -63.6% 0.04%

Turismo 4,831.3 4,316.4 6,324.4 2,008.0 25.5% 0.05%

Ciencia y Tecnología 22,974.7 28,109.0 25,637.0 -2,472.0 7.0% 0.22%

Temas Agrarios 4,679.3 5,229.4 4,678.2 -551.2 -4.1% 0.04%

Desarrollo Sustentable 10,551.2 13,348.1 12,940.5 -407.6 17.6% 0.11%

FUNCIONES DE GOBIERNO 133,565.7 153,869.4 158,416.7 4,547.3 13.7% 1.34%

Soberanía 47,947.2 55,235.2 56,085.8 850.6 12.2% 0.47%

Relaciones Exteriores 7,431.8 5,264.0 7,613.0 2,349.0 -1.8% 0.06%

Hacienda 23,063.9 17,425.2 23,521.0 6,095.8 -2.2% 0.20%

Gobernación 5,790.6 7,931.1 7,117.9 -813.2 17.9% 0.06%

Orden, Seguridad y Justicia 39,984.0 58,542.0 54,136.7 -4,405.3 29.9% 0.46%

Administración Pública 7,778.1 7,633.0 8,156.6 523.6 0.6% 0.07%

Otros Bienes y Servicios Públicos 1,570.1 1,838.9 1,785.7 -53.2 9.1% 0.02%

n.a. No Aplica

*Deflactado con el Índice de Precios Implícitos del PIB, SHCP. INEGI SCNM.

Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia, con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, SHCP.

Concepto2009

2008

GASTO PROGRAMABLE EN CLASIFICACIÓN FUNCIONAL 2008-2009

(Millones de pesos)

Para el desempeño de las funciones de Desarrollo Social se destinaron recursos por un billón 333 mil 971.2 millones de pesos, lo que significó aumentos de 4.6% con relación a lo presupuestado y de 5.2% real respecto al período anterior. De dicho monto, 34.9% se dirigió a los servicios de Educación; 25.0%, Salud; 22.1%, Seguridad Social; 11.7%, Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional; 4.6%, Asistencia Social, y la diferencia de 1.7%, a Agua Potable y Alcantarillado. A las funciones de Desarrollo Económico se destinaron 882 mil 821.8 millones de pesos, monto por arriba de lo previsto en 12.7% y del registrado el año anterior en 29.3% real. Por su mayor peso relativo en el total, se distingue la función de Energía que concentró 75.8%, esto es, 5.5 puntos porcentuales más que el ejercicio precedente, lo cual se explica, básicamente, por el aumento en la inversión presupuestaria de PEMEX, como consecuencia de la eliminación del esquema de PIDIREGAS. En orden de importancia le siguen: Desarrollo Agropecuario y Forestal con 8.6%; Comunicaciones y Transportes, 7.1%, y el restante 8.5% a Ciencia y Tecnología, Temas Empresariales, Agrarios y Laborales, Servicios Financieros, Turismo y Desarrollo Sustentable. Sobresalen por su incremento los egresos realizados en PEMEX, los cuales superaron lo previsto en 10.8% y lo registrado el período previo en 61.3% real. La primera variación se explica, fundamentalmente, por los mayores recursos asignados para los trabajos de perforación y rehabilitación de la infraestructura y mantenimiento de pozos; cubrir los requerimientos adicionales de nitrógeno en las áreas de producción y


24

exploración; insumos y refacciones en las instalaciones de almacenamiento y reparto, así como el mantenimiento y conservación de infraestructura. La variación anual se atribuye, principalmente, al dinamismo observado en la inversión presupuestaria, como resultado de las reformas efectuadas en la LFPRH, mediante las cuales se eliminó el esquema de PIDIREGAS y se excluyó la inversión de la entidad de la meta de equilibrio presupuestario. Para atender las funciones de Gobierno se requirieron 158 mil 416.7 millones de pesos, monto superior al estimado en 3.0% y al del ejercicio precedente en 13.7% real. La mayor parte de estos recursos se concentró en las funciones de Soberanía y de Orden, Seguridad y Justicia, al absorber 69.6% del total. En orden de importancia le siguieron: Hacienda con 14.8%; Administración Pública, 5.2%; Relaciones Exteriores, 4.8%; Gobernación, 4.5%, y Otros Bienes y Servicios Públicos el restante 1.1%.

Gasto Federalizado Los recursos federales transferidos a los gobiernos de las entidades federativas y municipios ascendieron a 929 mil 167.8 millones de pesos, cifra menor en 4.7% a la prevista en el presupuesto original y en 9.4% real a la registrada en 2008. Del total, 59.6% correspondió a gasto programable federalizado y 40.4% a participaciones en ingresos federales. El gasto programable federalizado alcanzó 553 mil 450.5 millones de pesos, con lo cual se superó el pronóstico en 1.7%; sin embargo, comparado con el año anterior fue menor en 5.3% real. De ese importe, 79.4% se transfirió por medio de previsiones y aportaciones federales; 13.6% por convenios de descentralización y reasignación, y 7.0% vía el Fondo Regional y otros. A través de las previsiones y aportaciones federales de los ramos 25 y 33, se canalizaron 439 mil 446.9 millones de pesos, cantidad inferior en 1.3% a la programada, pero superior en 0.3% real a la del ejercicio precedente. De los recursos ejercidos por ese concepto, 71.0% se asignó a través de los fondos de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) y del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). Mediante los convenios de descentralización, las entidades federativas recibieron 70 mil 808.3 millones de pesos, lo que implicó una reducción respecto a lo previsto de 3.1% y mantener el nivel real observado en el período precedente. De dicho monto, 75.0% fue otorgado por la SEP; 22.3% por la SAGARPA y el restante 2.7% por la SEMARNAT. Las participaciones en ingresos federales ascendieron a 375 mil 717.3 millones de pesos, cantidad que representó una reducción de 12.7% con respecto a la prevista y de 14.9% real con relación al año anterior. Dicho comportamiento se explica por la menor recaudación federal participable resultante de la contracción económica y del menor precio de exportación del petróleo.


25

2008

Ejercido Aprobado Ejercido Diferencia

TOTAL GASTO FEDERALIZADO 984,059.8 974,587.1 929,167.8 -45,419.3 -9.5%

Participaciones 423,454.9 430,182.1 375,717.3 -54,464.8 -14.9%

Gasto Programable 560,604.9 544,405.0 553,450.5 9,045.5 -5.3%

Aportaciones Federales 420,141.4 445,298.7 439,446.9 -5,851.8 0.3%

Ramo 33 396,679.3 396,262.3 412,466.6 16,204.3 -0.3%

Ramo 25 23,462.1 49,036.4 26,980.3 -22,056.1 10.3%

Convenios 73,075.4 74,813.3 75,537.7 724.4 -0.9%

De Descentralización 67,831.3 73,070.7 70,808.3 -2,262.4 0.1%

SEP 49,223.2 53,783.6 53,124.2 -659.4 3.5%

SAGARPA 14,404.6 17,542.6 15,774.9 -1,767.7 5.0%

SEMARNAT 4,203.5 1,744.5 1,909.2 164.7 -56.4%

De Reasignación 5,244.1 1,742.6 4,729.4 2,986.8 -13.5%

SCT 4,159.6 0.0 3,491.0 3,491.0 -19.5%

SECTUR 1,084.5 1,742.6 1,238.4 -504.2 9.5%

SFP 0.0 0.0 0.0 0.0 -

Otros 67,388.1 24,293.0 38,465.9 14,172.9 -45.3%

FIES 26,088.3 0.0 0.0 0.0 -

FEIEF 6,408.9 0.0 0.0 0.0 -

PROFIS 132.9 369.6 183.8 -185.8 32.6%

Fondo Regional 5,120.0 5,900.0 5,900.0 0.0 10.5%

Otros 29,638.0 18,023.4 32,382.1 14,358.7 4.8%

*Deflactado con el Índice de Precios Implícitos del PIB, INEGI.

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, SHCP y SCNM, INEGI.

RECURSOS TRANFERIDOS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS 2008-2009 (Millones de Pesos)

Concepto2009 Var. % real

09/08*

1.6 Evolución de la deuda pública

El saldo de la deuda bruta del sector público presupuestario ascendió a 4 billones 017 mil 817.0 millones de pesos, lo que significó un aumento de 892 mil 652.6 millones comparado con el año anterior, lo que derivó principalmente de la eliminación de lo que hasta 2008 fue el pasivo legal por concepto de PIDIREGAS de PEMEX. En términos del PIB, dicho saldo representó 34.0%, frente a 25.8% de 2008. Sin embargo, de excluirse el monto correspondiente al efecto neto del reconocimiento de la deuda PIDIREGAS, tal relación se ubicaría en 29.4%, es decir, 3.6 puntos porcentuales mayor a la observada el ejercicio previo. El saldo de la deuda bruta del Gobierno Federal se situó en 3 billones 338 mil 840.3 millones de pesos, cifra superior en 372 mil 510.7 millones a la reportada el ejercicio precedente. La deuda bruta de las entidades de control presupuestario directo fue de 678 mil 976.7 millones de pesos, lo que implicó rebasar en 520 mil 141.9 millones el saldo registrado al cierre del ejercicio previo. Por segundo año consecutivo, las fuentes internas disminuyeron su participación en el saldo total de la deuda, al pasar de 77.6% en 2008 a 70.9% en el ejercicio que se reporta. Sin embargo, en términos reales su monto rebasó en 12.6% al del período precedente, mientras que las fuentes externas lo hicieron en 60.3%.


26

2008 2009

2008 2009

Total 3,125,164.4 4,017,817.0 23.3% 25.8% 34.0%

Gobierno Federal 2,966,329.6 3,338,840.3 7.9% 24.5% 28.2%

Organismos y empresas 158,834.8 678,976.7 309.9% 1.3% 5.7%

Interna 2,425,233.1 2,847,771.9 12.6% 20.0% 24.1%

Gobierno Federal 2,401,328.2 2,702,779.7 7.9% 19.8% 22.8%


Externa 699,931.3 1,170,045.1 60.3% 5.8% 9.9%

Gobierno Federal 565,001.4 636,060.6 7.9% 4.7% 5.4%


Costo Financiero 227,112.6 262,812.5 -114.9% 1.9% 2.2%

Interna 159,408.2 195,811.3 -109.8% 1.3% 1.7%

Externa 67,704.4 67,001.2 -5.1% 0.6% 0.6%

Gobierno Federal 200,121.7 231,265.5 10.8% 1.7% 2.0%

Interno 168,248.3 193,934.6 10.5% 1.4% 1.6%

Intereses Comisiones y Gastos 138,205.7 162,858.2 13.0% 1.1% 1.4%

Apoyo a Ahorradores y Deudores 30,042.6 31,076.4 -0.8% 0.2% 0.3%

Externo 31,873.4 37,330.9 12.3% 0.3% 0.3%


Interno 8,840.1- 1,876.7 -120.4% -0.1% 0.0%

Externo 35,831.0 29,670.3 -20.6% 0.3% 0.3%

*Deflactado con el Índice de Precios Implícitos del PIB, SHCP. INEGI SCNM , PIB Trimestral, Noviembre 2009.

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, SHCP y SCNM , INEGI.

Var. % real

09/08*

DEUDA PÚBLICA PRESUPUESTARIA 2008-2009 (Millones de Pesos)

ConceptoPorcentaje del PIB

En 2009, los recursos destinados a cubrir el costo financiero de la deuda pública y las erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca, ascendieron a 262 mil 812.5 millones de pesos, una cifra equivalente al 2.2% del PIB. De ese total, 88.0% correspondió al Gobierno Federal y el resto a los organismos bajo control presupuestario directo.


27

CAPÍTULO 2.

RESULTADOS RELEVANTES DE LA FISCALIZACIÓN

SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2009

l Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, está integrado por un Tomo Ejecutivo que contiene la información más relevante de la fiscalización en ese ejercicio y por cuatro tomos que contienen 945 informes de auditoría individuales, que corresponden a cada una de las

revisiones practicadas, organizadas a nivel de los grupos funcionales indicados en la clasificación presupuestal (Funciones de Gobierno –que considera al Sector Hacienda y Crédito Público-, Funciones de Desarrollo Social, Funciones de Desarrollo Económico y Gasto Federalizado). Integra también 12 fascículos con los marcos de referencia sobre los fondos vinculados con el gasto federalizado. En número aproximado de cuartillas, el Informe consta de casi 14 mil 400 páginas. A continuación se analizan y comentan los principales resultados del Informe.

2.1 Auditorías Practicadas La ASF informa que para la revisión de la Cuenta Pública 2009, se practicaron 945 auditorías, 42 revisiones menos que las realizadas en el ejercicio anterior (equivalente a una disminución de 4.2%) y 45 auditorías adicionales a las previstas en el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública 2009 (5.0% más revisiones que las previstas). Del total de auditorías, el 74.9% (vs. el 70.2% en la revisión pasada) correspondió a revisiones de Regularidad (708 auditorías), el 20.2% a auditorías de Desempeño (191 auditorías de este tipo), el 4.3% a auditorías Especiales (40 auditorías), y 0.6% a requerimientos de revisión de Situación Excepcional (6 de este tipo). Respecto de la revisión de la Cuenta Pública 2008, destaca el aumento de las auditorías de Regularidad en 15 revisiones, equivalentes a un crecimiento de 2.2%; la disminución de las auditorías de Desempeño y Especiales en 37 y 18 revisiones, respectivamente (-16.2% y -35.5%) y el aumento de los requerimientos de revisión de Situación Excepcional de 2 a 6 revisiones (300.0% de aumento). Es la segunda ocasión en la que la ASF practica un menor número de auditorías respecto al ejercicio revisado de la Cuenta Pública inmediato anterior (la primera ocasión fue en el ejercicio 2002 cuando practicó 19 auditorías menos que en el de 2001). Del análisis al tipo de auditorías practicadas por la ASF, se desprende que el enfoque de la fiscalización superior se mantuvo y profundizó en la verificación de la regularidad de las operaciones, ya que las revisiones

E


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de Desempeño no sólo se redujeron en términos absolutos, sino también en términos relativos al disminuirse su porcentaje de participación respecto de las de regularidad. Dicha situación se agrava al considerar que 72 de las 191 revisiones de Desempeño reportadas son, en estricto sentido, financieras y de cumplimiento, a pesar de haberlas realizado con un “enfoque de desempeño”.

Var % Var % Var %Realizadas (%) 2007/2006 Realizadas (%) 2008/2007 Realizadas (%) 2009/2008

Total 962 100.0% 27.6% 987 100.0% 21.2% 945 100.1% -4.3%

Desempeño 1/

190 19.8% 163.9% 228 23.1% 20.0% 191 20.2% -16.2%

Regularidad: 716 74.4% 16.4% 693 70.2% -13.6% 708 74.9% 2.2%

Financieras y de Cumplimiento 571 59.4% 9.8% 564 57.1% -1.2% 567 60.0% 0.5%

Inversiones Físicas 145 15.1% 52.6% 127 12.9% -12.4% 134 14.2% 5.5%

Sistemas 2 0.2%

Forenses 7 0.7%

Especiales 54 5.6% -5.3% 62 6.3% 14.8% 40 4.3% -35.5%

Seguimiento 2 0.2% -75.0% 2 0.2%

Situación Excepcional 0.0% -100.0% 2 0.2% 6 0.6% 200.0%

AUDITORÍAS PRACTICADAS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2007-2009

Auditorías 2009 2/

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la ASF (IRFSCP 2007-2009).

Auditorías 2007 Auditorías 2008Grupo/Tipo

1/ Para 2009, incluye 72 auditorías financieras y de cumplimiento con enfoque de desempeño.

2/ En el PAAF se consideran 900 auditorías, de las cuales una fue cancelada y se adicionaron 46.

Este hecho es importante, pues implica entonces que las auditorías de Desempeño sólo fueron practicadas a la Administración Pública Federal (APF) y éstas se reducen a 119 (12.6% del total fiscalizado). Si se clasifican las 72 revisiones de Desempeño dirigidas al Gasto Federalizado como lo que en estricto sentido son (Financieras y de Cumplimiento, de acuerdo con la categorización de la propia ASF), se tiene entonces que en la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009 se observó una relación de 8 auditorías de Regularidad por cada auditoría de Desempeño realizada. La conclusión no puede ser menos relevante: se profundiza el enfoque tradicional de fiscalización. Las 708 revisiones de Regularidad reportadas, se integraron por: 567 auditorías Financieras y de Cumplimiento (3 auditorías más que en el ejercicio anterior), 134 revisiones de Inversión Física (7 auditorías más que la vez anterior) y, por vez primera, 7 auditorías de tipo Forense. Por su parte, las auditorías de Seguimiento, importantes en una estrategia de disminución de la recurrencia de irregularidades en las entidades fiscalizadas, pasaron de 2 a ninguna entre las revisiones a la Cuenta Pública 2008 y 2009. Del total de auditorías practicadas por la ASF con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2009, 484 correspondieron a revisiones del Gasto Federalizado, de las cuales, 334 (69%) fueron practicadas directamente por la ASF y 150 (31.0%) por las Entidades de Fiscalización Superior Locales (EFSL). De acuerdo con la ASF, fueron 72 revisiones de Desempeño (que en estricto sentido deben ser consideradas como auditorías Financieras y de Cumplimiento), 392 Financieras y de Cumplimiento, 15 de Inversiones Físicas y 5 Forenses. Del total de auditorías practicadas a Estados y Municipios (484 revisiones), 22 (4.5%) correspondieron al Ramo General 23; 403 (83.3%) al Ramo General 33; 15 (3.1%) al Ramo 36-SUBSEMUN, 32 (6.6%) a los recursos federales transferidos a través de los Acuerdos de Coordinación (Seguro Popular) y 12 (2.5%) a otras fuentes de financiamiento y aspectos específicos. Cabe mencionar que las EFSL enfocaron de nueva cuenta su fiscalización superior únicamente a revisiones de tipo Financieras y de Cumplimiento, ya que las 72 revisiones al Gasto Federalizado clasificadas con enfoque de Desempeño, fueron practicadas por la ASF.


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Los datos anteriores revelan, al igual que en la revisión de la Cuenta Pública pasada, una utilización marginal y tradicional de las EFSL en los trabajos de fiscalización superior de la Cuenta Pública, en contraste con la revisión de la Cuenta Pública 2006, cuando las EFSL practicaron 302 auditorías, equivalentes al 85.1% de las auditorías practicadas en particular a los Estados y Municipios en ese ejercicio. Lo anterior cobra mayor relevancia a la luz de las últimas reformas constitucionales en materia de fiscalización superior, que buscan fortalecer a las EFSL brindándoles autonomía técnica y de gestión, pues dicho fortalecimiento debe ir acompañado no sólo de trabajos tradicionales de apoyo o de un marco normativo mejorado, sino también de mayores responsabilidades y exigencias para acceder a una fiscalización de más largo alcance y profundidad. Otra relación relevante que se deriva de lo informado por la ASF, es que de las 945 auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2009, 48.8% correspondió a revisiones efectuadas a la Administración Pública Federal (APF) y 51.2% a los Estados y Municipios, lo cual, si bien refleja un esfuerzo importante por mantener la presencia fiscalizadora en esos órdenes de gobierno, también pone de relieve que la ASF está poniendo un mayor énfasis en la fiscalización superior del Gasto Federalizado, pese a que la mayor parte de los recursos federales se ejercen en la APF. En perspectiva, es notoria la tendencia al alza de la fiscalización sobre los recursos federales transferidos a entidades federativas, municipios y delegaciones, al pasar de significar menos del 20% del total en la revisión de la Cuenta Pública 2004 a más del 50% en las tres últimas revisiones de la Cuenta Pública. La conclusión es igualmente relevante y delicada: el enfoque de fiscalización superior seguido por la ASF, no enfatiza sobre la evaluación de los programas y metas sectoriales de la APF, que son los que más recursos públicos significan y los que más definen las políticas públicas del país.

2.2 Cobertura de la fiscalización En términos de la cobertura de la fiscalización, la ASF auditó a 156 entes públicos, incluyendo entidades federativas y Gobierno del DF. Asimismo, auditó 7 instituciones públicas de educación superior (Universidad Autónoma del Carmen, Universidad Autónoma del estado de Morelos, Universidad Autónoma de Tlaxcala, Universidad de Guadalajara, Universidad de Sonora, Universidad Veracruzana e Instituto Estatal de Educación Normal de Nayarit), con lo cual se revisó un total de 163 entidades, 1 ente menos que el año anterior, equivalentes al 42.7% de los 382 entes sujetos de fiscalización. Es de destacarse que, respecto del año anterior, el número de entidades fiscalizables incluidas en el catálogo de la ASF aumentó de 355 a 382. Consecuentemente, el promedio de revisiones por entidad auditada fue de 5.8 (dos décimas menos que en el ejercicio anterior). Si se excluyen las entidades federativas y las revisiones que se les aplicaron, el promedio de auditorías practicadas a las entidades de la Administración Pública Federal se reduce a 3.5. Por el contrario, en el caso de las Entidades Federativas, el promedio de revisiones a cada una de éstas fue de 15.1. En otros términos, lo anterior significa que por cada auditoría practicada a la APF fueron realizadas 5 auditorías a las entidades federativas. Nuevamente se constata que el Gasto Federalizado fue, por mucho, la prioridad de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009 (al igual que en los anteriores ejercicios). Los 124 entes fiscalizados de la APF se distribuyeron de la siguiente manera: los 2 órganos del Poder Legislativo, 3 del Poder Judicial, 20 dependencias del Poder Ejecutivo, 63 entidades coordinadas sectorialmente y 4 no coordinadas (CONAVI, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías y LICONSA), 28 órganos desconcentrados y 4 órganos constitucionalmente autónomos (BANXICO, CNDH, IFE e INEGI). Si se considera adicionalmente la revisión de 151 gobiernos municipales; 6 demarcaciones territoriales del DF, y 12 EFSL, fueron sujetos de fiscalización superior un total de 332 entes, por lo que la ASF practicó un promedio de 2.8 auditorías por entidad fiscalizada. Comparando el número de entidades públicas de la APF


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auditadas (124) con el número de entes fiscalizados vinculados con el Gasto Federalizado (208), se corrobora una vez más el hecho de que para la fiscalización superior actual, el Gasto Federalizado es de mayor relevancia que la APF.

Sujetos de Auditoría Universo Revisado % de Cobertura

Total de Entidades Fiscalizadas 382 163 42.7%

Estados y Gobierno del Distrito Federal 1/

32 32 100.0%

Instituciones Públicas de Educación Superior 27 7 25.9%

Subtotal 323 124 38.4%

Poder Legislativo 2 2 100.0%

Poder Judicial 3 3 100.0%

Poder Ejecutivo: 312 115 36.9%

Dependencias 21 20 95.2%

Entidades Coordinadas Sectorialmente 196 63 32.1%

Entidades No Coordinadas Sectorialmente 12 4 33.3%

Órganos Desconcentrados 83 28 33.7%

Órganos Autónomos 6 4 66.7%

ENTIDADES FISCALIZADAS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la ASF (Tomo Ejecutivo, IRFSCP 2009).

1/ Además de los 32 gobiernos, la fiscalización superior incluyó 151 municipios, 6 demarcaciones territoriales del Distrito

Federal y 12 entidades de fiscalización superior de las legislaturas locales (EFSL).

Por grupo funcional, el Sector Hacienda y Crédito Público fue objeto de 84 auditorías, que representan el 8.9% del total de revisiones; Funciones de Gobierno fue objeto de 61 auditorías, mismas que significan el 6.4% del total de revisiones; a Funciones de Desarrollo Social se le practicaron 104 revisiones (11.0%); al Gasto Federalizado le fueron practicadas 484 revisiones (51.2%), y Funciones de Desarrollo Económico fue objeto de 212 auditorías (22.4%). A nivel de sectores y ramos, sin considerar la fiscalización al Gasto Federalizado, los más auditados continuaron siendo, como en años previos, los de Energía con 97 auditorías practicadas (1 más que en el ejercicio anterior), Hacienda y Crédito Público con 84 auditorías (1 más que en el ejercicio anterior), y Comunicaciones y Transportes con 54 (7 más que en el ejercicio fiscal anterior). Sólo estos tres sectores concentraron el 51.0% de las auditorías que practicó la ASF a la APF (esto es, excluyendo la fiscalización a estados y municipios) en la revisión de la Cuenta Pública 2009 (3.1 puntos porcentuales más que en la revisión del ejercicio 2008). Por dependencia, las más auditadas fueron: PEMEX con 72 revisiones (incluye PEMEX Corporativo, IMP y PMI Comercio Internacional), la SCT con 27 revisiones, la SHCP con 25, IMSS con 22 y CFE con 21. Respecto de la fiscalización al Gasto Federalizado, las entidades federativas con mayor número de revisiones fueron: Jalisco (21 revisiones), Estado de México (20 revisiones) y Distrito Federal (19 revisiones). Por el contrario, los estados menos auditados fueron: Campeche, Nayarit y Zacatecas, con 12 revisiones cada uno.

2.3 Observaciones – Acciones Promovidas De conformidad con lo que establece la Ley, la ASF lleva a cabo la revisión de la Cuenta Pública y determina observaciones sobre las irregularidades y deficiencias detectadas, las que dan origen a la emisión de acciones que ese órgano técnico formula, promueve o presenta, o que impone de manera directa. Una vez que las observaciones se hacen del conocimiento de los entes fiscalizados (a más tardar a los 10 días hábiles posteriores a que se entrega a la Cámara de diputados el Informe), éstos disponen de un plazo de 30


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días hábiles para presentar la información y documentación comprobatoria correspondiente y solventar lo observado. Con estos nuevos datos, la ASF realiza el análisis de procedencia y dictaminación correspondiente, debiendo pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles, una vez recibidas las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas, considerándose como atendidas en caso de no hacerlo (fracción II del Artículo 79 constitucional). En caso de que los entes no emitan respuesta o ésta sea insuficiente para atender o solventar lo observado, se inician las acciones para promover el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y/o para determinar directamente las responsabilidades resarcitorias, ante la presunción de un daño económico a la Hacienda Pública Federal, así como también las gestiones para presentar las denuncias de hechos y, de proceder, promueve el fincamiento de otras responsabilidades ante las autoridades competentes. En la revisión del ejercicio de 2009, la ASF emitió 7 mil 296 observaciones (vs. 7 mil 745 observaciones en 2008), de las cuales promovió 8 mil 738 acciones (vs. 8 mil 751 acciones en 2008): 5 mil 909 preventivas (67.6%) y 2 mil 829 correctivas (32.4%). De éstas últimas destacan: 972 pliegos de observaciones (vs. 1 mil 053 en 2008); 1 mil 374 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria (vs. 1 mil 111 en 2008); 382 solicitudes de aclaración (vs. 211 en el informe anterior); 63 promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal (vs. 71 el año anterior); 34 denuncias de hechos (vs. 10 en 2008) y 4 multas. En promedio, la ASF determinó 7.72 observaciones a cada entidad auditada y promovió 9.2 acciones.

Absolutos % Absoluta (%) Absolutos % Absoluta (%)

Auditorías practicadas 987 25 2.6% 945 -42 -4.3%

Observaciones 7,745 -1,812 -19.0% 7,296 -449 -5.8%

Acciones Promovidas 8,751 100.0% 0 -2,122 -19.5% 8,738 100.0% -13 -0.1%0

Preventivas 1/ 6,295 71.9% -1,325 -17.4% 5,909 67.6% -386 -6.1%

Correctivas 2,456 28.1% 0 -797 -24.5% 2,829 32.4% 373 15.2%

PIIC

SA 211 2.4% -173 -45.1% 382 4.4% 171 81.0%

PEFCF 71 0.8% -5 -6.6% 63 0.7% -8 -11.3%

PRAS 1,111 12.7% -521 -31.9% 1,374 15.7% 263 23.7%

DH 10 0.1% 8 400.0% 34 0.4% 24 240.0%

PO 1,053 12.0% -106 -9.1% 972 11.1% -81 -7.7%

Multas 2/

4 0.05% 4

1/ Incluye Recomendaciones al Desempeño.

2/ En 2009 se impusieron a tres entidades fiscalizadas que no atendieron los requerimientos de información de la ASF, por un monto de 112.0 miles de pesos.

PIIC. Promoción de Intervención de la Instancia de Control.

SA. Solicitud de Aclaración.

PEFCF. Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal.

DH. Denuncia de Hechos.

PO. Pliego de Observaciones.

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la ASF (IRFSCP 2007-2009).

OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008-2009

ConceptoVariación 2009/20082008 2009Variación 2008/2007

PRAS. Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

Destaca el número importante de las denuncias de hechos, mismas que pasaron de 10 en la revisión de la Cuenta Pública pasada, a 34 con motivo de la revisión del ejercicio 2009. Las entidades involucradas en las denuncias de hechos son: CONAGUA (9 denuncias de hechos); SAGARPA (8); SEP (7); SAT y CFE (3 cada una); Oaxaca (2), y Fideicomiso de Riesgo Compartido y Estado de México (1). Asimismo, destaca la aplicación de 4 multas a tres entidades fiscalizadas que no atendieron los requerimientos de información de la ASF, por un monto de 112.0 miles de pesos: BANOBRAS (2), IMSS (1) y Estado de México (1). Un elemento de llamar la atención es que, por tercer año consecutivo, en los reportes de acciones promovidas por la ASF derivadas de alguna irregularidad detectada, no se tiene registro de las “solicitudes de intervención


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de la instancia de control”, antes conocidas como “solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control”, lo cual es relevante considerando que en la revisión 2006 se llegaron a contabilizar 217 acciones de este tipo. Tal hecho resulta relevante ya que se asume que la ASF está haciendo un mayor uso de sus facultades de sanción y un esfuerzo adicional para concluir e integrar en su totalidad los expedientes que, en su caso, ameriten alguna acción por las irregularidades detectadas, recurriendo a los órganos internos de control (OIC) para la aplicación, en su caso, de las mismas; cuestión que anteriormente no ocurría pues era común que la ASF remitiera los expedientes a las instancias de control solicitándoles que ellas ampliaran las revisiones y aplicaran las medidas que estimaran procedentes. Los resultados de la revisión de la Cuenta Pública 2009 confirman una presencia importante del órgano fiscalizador en las acciones que le corresponde fincar directamente, ya que determinó 972 Pliegos de Observaciones (vs. 1 mil 053 en la revisión pasada), equivalentes al 11.1% del total de las acciones y al 34.4% de las de tipo correctivo. Por grupo funcional, al Sector Hacienda y Crédito Público le fueron determinadas 309 observaciones y promovidas 489 acciones; a Gobierno 501-726 observaciones-acciones; a Desarrollo Social 1 mil 009 - 1 mil 407 observaciones-acciones; al Gasto Federalizado 4 mil 305 – 4 mil 580 observaciones-acciones y a Desarrollo Económico 1 mil 172 – 1 mil 536 observaciones-acciones. Las entidades públicas con mayor número de observaciones-acciones fueron: PEMEX (301-369); IMSS (193-236); SCT (122-143); SAGARPA (106-143); CONAGUA (100-153); SHCP (73-100); Secretaría de Economía (71-100); SAT (63-117); Comisión Nacional de Protección Social en Salud (58-68); SEDESO (56-78); y Secretaría de Salud (56-68). Por auditoría practicada, las entidades públicas con mayor número de observaciones fueron: Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México (23 observaciones en 1 sola auditoría); Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva (20 observaciones en 1 sola auditoría); CONACULTA (19 observaciones en 1 auditoría); Secretaría General del Consejo Nacional de Población (18 observaciones en 1 auditoría); Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (17 observaciones en 1 auditoría); Consejo de Promoción Turística de México (17 observaciones en 1 auditoría); e Instituto de los Mexicanos en el Exterior (16 observaciones en 1 auditoría). Desde otra perspectiva, del total de entidades auditadas, sólo 3 no fueron objeto de observación alguna (vs. 10 en 2008): Fondo Especial para financiamientos Agropecuarios, Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero y Administración Portuaria Integral de Manzanillo. Es de destacarse asimismo, los casos de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y de BANXICO, que contabilizan cada una 1 Recomendación al Desempeño habiéndoseles practicado 2 auditorías a cada entidad. Por lo que toca a las entidades federativas, 25 de las 32 entidades contabilizaron más de 100 observaciones y hasta 234. Los estados más observados fueron: Distrito Federal (234 observaciones), Guerrero (207 observaciones) y Jalisco (184). Mientras que los estados que menor número de observaciones registraron fueron: Puebla (33 observaciones); Tabasco (74), y Colima (77). En su conjunto, las observaciones determinadas a los estados y municipios sumaron 4 mil 305 (vs. 4 mil 975 en 2008), que significan el 59.0% del total (vs.64.2% en la pasada revisión). Este hecho por sí solo revela la notable incidencia de irregularidades que se registra en las entidades federativas de país y la importancia de mantener una mejor presencia fiscalizadora que revise tanto la aplicación adecuada de los recursos, pero fundamentalmente el cumplimiento de los objetivos de los fondos a través de los cuales se canalizan dichos recursos.


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La información de la ASF permite derivar que a pesar del número importante de auditorías practicadas a los estados y municipios año tras año, el número de irregularidades no muestra una tendencia firme a la baja, por lo que deberían evaluarse la puesta en marcha de mecanismos más eficientes para contrarrestar dichas prácticas recurrentes. Sólo en el ejercicio que se analiza, mientras que en promedio se determinaron 6.5 irregularidades en cada revisión practicada a las entidades públicas de la APF, en el caso de las entidades federativas su promedio de irregularidades cometidas por auditoría practicada fue de 9. Desde otro ángulo, mientras que cada entidad pública de la APF fiscalizada (incluyendo las 7 instituciones públicas de educación superior) cometió en promedio 22.8 irregularidades, cada entidad federativa acusó 134.5 irregularidades en promedio, esto es, una relación de 6 irregularidades de las entidades federativas por 1 de las entidades públicas de la APF. De acuerdo al Informe, el total de las acciones promovidas por las EFSL como resultado de la práctica de 150 auditorías financieras y de cumplimiento, fue de 1 mil 523 (vs. 1 mil 698 en la revisión anterior), de las cuales, homologadas con el tipo de acciones que emite la ASF, 800 (45.6%) fueron recomendaciones, 41 (1.2%) solicitudes de aclaración, 291 (11.1%) promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, 388 (26.0%) pliegos de observación y 3 promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal (). En esta instancia, no se reportan denuncias de hechos. Cabe señalar que las recomendaciones de la ASF a las EFSL fueron 1 mil 523 (vs. 1 mil 701 en el ejercicio 2008), lo que indica que en esta ocasión todos los Informes de auditoría de las EFSL fueron remitidos en tiempo a la ASF (en el ejercicio pasado 3 Informes de auditoría no fueron remitidos a la ASF por las EFSL de los estados de Guanajuato y Puebla).

2.4 Recurrencia de Irregularidades

Rubros con mayor número de irregularidades Del total de las irregularidades determinadas por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2009 (8 mil 738), 3 mil 079 tuvieron lugar en el rubro de Ingreso y Gasto (equivalentes al 35.2% del total vs. 37.3% en 2008); 2 mil 954 se vincularon al Desempeño Institucional (33.8% vs. 32.2% en 2008); 2 mil 183 a Recursos Transferidos (25.0% vs. 22.2% en 2008); y 522 incidieron sobre el rubro de Patrimonio (6.0% vs. 8.3% en 2007).

En Ingreso y Gasto, los rubros con mayor recurrencia de irregularidades se concentraron fundamentalmente en obra pública (17.9% del total de irregularidades), adquisiciones y arrendamientos (9.2%), servicios personales (6.2%) e ingreso y deuda pública (2.0%).

Los rubros con mayor recurrencia de observaciones que más incidieron sobre el Desempeño Institucional tuvieron que ver con parámetros de desempeño (27.5%) y sistemas de información y registro (6.3%).

En Recursos Transferidos, el mayor peso de la recurrencia de irregularidades recayó en los rubros vinculados con recursos federales transferidos a Estados y Municipios (15.4%) y los recursos asignados a programas, fideicomisos, mandatos y contratos análogos (9.6%).

Finalmente, en Patrimonio, incidió mayormente la recurrencia de irregularidades sobre los rubros de disponibilidades (3.6%) y bienes de consumo (1.2%).

Irregularidades más frecuentes

En el rubro de Desempeño: Incumplimiento de objetivos y metas;


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Deficiencias de regulación y supervisión; Inadecuado control de las actividades institucionales.

En Obra Pública, las irregularidades más frecuentes fueron:

Pagos improcedentes o en exceso; Incumplimientos de las disposiciones legales y normativas; Falta de documentación probatoria.

En Recursos Federales transferidos a Estados y Municipios:

Deficiencias de la información que rinde la entidad fiscalizada; Recursos aplicados en rubros no autorizados por la Ley; Incumplimiento de la normativa.

En Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos:

Incumplimiento de la normativa; Carencia o desactualización de los instrumentos normativos Inexistencia o deficiencias en los controles o registros

En Adquisiciones y Arrendamientos:

Adjudicaciones y adquisiciones que no se ajustan a la normativa; Incumplimiento de las disposiciones legales y normativas; Falta de documentación comprobatoria; Falta o inadecuada formalización de contratos, convenios o pedidos.

En Sistemas de Información y Registro:

Registro erróneo o extemporáneo de las operaciones; Diferencias entre registros administrativos, contables y presupuestales; Incumplimiento de la normativa aplicable a sistemas de información.

En servicios Personales:

Pagos improcedentes o en exceso; Omisión de retenciones o entero de impuestos y cuotas; Falta de autorización o justificación de las erogaciones; Incumplimiento de la normativa.

Con relación a la pasada revisión, es de destacarse que las irregularidades más frecuentes continúan siendo prácticamente las mismas, lo que confirma que la fiscalización superior no ha incidido de manera suficiente en el abatimiento de la recurrencia de irregularidades.

Sectores/Ramos con mayor y menor frecuencia de irregularidades A nivel de sectores (excluyendo gasto federalizado), los que concentraron la mayor recurrencia de irregularidades, según donde se direccionan las acciones para su atención, fueron:

Hacienda y Crédito Público (656, equivalentes al 13.9% del total de irregularidades); Educación Pública (488, equivalentes al 10.3%). Energía (432, equivalentes al 9.1%); Entidades Paraestatales no Coordinadas Sectorialmente (405, el 8.6%) Gobernación (359, el 7.6%) Comunicaciones y Transportes (313, equivalentes al 6.6%); Desarrollo Social (274, el 5.8%).


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En contraposición, los sectores con menor recurrencia de irregularidades, fueron:

Presidencia de la República (5); Poder Judicial (18); Procuraduría General de la República (32); Trabajo y Previsión Social (34); Marina (40); Ciencia y Tecnología (50); Turismo (59).

2.5 Efectos de las Observaciones Por segunda ocasión consecutiva, la ASF no presenta información agregada y sectorial de la cuantificación monetaria de las observaciones determinadas y en ninguna parte del Informe ofrece explicación alguna al respecto.

Tradicionalmente, la ASF emitía información que cuantificaba en términos monetarios las irregularidades determinadas. Este hecho tenía un doble efecto, por un lado, dimensionaba el universo de irregularidades expresadas en dinero, pero por otro generaba un escenario de incertidumbre y de fuertes debates, pues la cuantificación monetaria estaba sujeta a las aclaraciones de los auditados, es decir, no era sinónimo de irregularidades en firme, ni garantías de recuperación de dinero.

2.6 Atención a solicitudes y puntos de acuerdo de la Comisión de Vigilancia Al 31 de enero de 2011, la Comisión de Vigilancia le turnó a la ASF 186 solicitudes en 155 oficios, con el propósito de que fuesen considerados para su incorporación al Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009. Asimismo, la ASF recibió 10 propuestas de la CVASF sobre temas relevantes derivadas del análisis del Informe del Resultado de Cuentas Públicas 2006 y 2007, y 110 del documento de Conclusiones y Recomendaciones del Análisis del IR 2008, lo que hace un total de 306 requerimientos. Esta cantidad fue mayor en 85.5% a la turnada para la revisión del ejercicio precedente (169 solicitudes). De los 306 requerimientos, 135 fueron atendidas con la inclusión de 348 auditorías en el PAAF 2009; en 19 casos se requirió la participación de otras instancias de fiscalización competentes; 47 serán evaluadas para, en su caso, ser incorporadas en la revisión de la Cuenta Pública de ejercicios posteriores; en 67 ocasiones se informó que estaban fuera de los criterios de selección de la ASF; en 23 casos que lo solicitado rebasaba el ámbito de competencia de la ASF o era improcedente y en los 15 restantes, que no implicaban revisiones, se atendió lo conducente.

Concepto 2008 2009 Var. %

Total de Solicitudes 165 306 85.5%

Incorporadas al Programa Anual de Auditorías, Visitas e Inspecciones 57 135 136.8%

Derivaron en Revisiones de Situación Excepcional 1 -

Turnadas a otras instancias de fiscalización 18 19 5.6%

A considerar en la fiscalización de ejercicios posteriores 53 47 -11.3%

Fuera de los criterios de selección de la ASF - 67

Fuera del ámbito de competencia de la ASF 25 23 -8.0%

Solicitudes diversas (no referidas a revisiones) 11 15 36.4%

SOLICITUDES Y PUNTOS DE ACUERDO DE LA COMISIÓN DE VIGILANCIA CONSIDERADOS EN LA REVISIÓN DE

LA CUENTA PÚBLICA 2008-2009



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Adicionalmente, la ASF recibió 54 oficios directamente de legisladores federales de la Cámara de Diputados, que contienen 114 solicitudes, de las cuales en 33 casos se informó que las auditorías solicitadas estaban contempladas en el PAAF 2009; cuatro se canalizaron a la instancia de fiscalización competente; en 10 ocasiones se indicó que se analizaría su probable integración en la revisión de ejercicios posteriores; siete se determinaron fuera del ámbito de competencia de la ASF y 48 fuera de los criterios de selección; una generó revisiones de situación excepcional; y las 11 solicitudes restantes, que no implicaron revisiones, fueron atendidas en lo conducente. De acuerdo con el Informe de la ASF, las 135 solicitudes incorporadas, fueron atendidas en razón de los criterios de procedencia, viabilidad, competencia y oportunidad, además de cumplir con las siguientes condiciones básicas:

Que el objeto de los requerimientos estuviera vinculado con recursos públicos federales reportados en la Cuenta Pública en proceso de revisión;

Que los entes señalados fueran sujetos de fiscalización, conforme a lo establecido en el artículo 2º, fracción IX de la LFRCF; y

Que las solicitudes hubieran sido presentadas durante las fases de planeación o desarrollo del PAAVI.

2.7 Solventación de observaciones-acciones promovidas en la revisión de la Cuenta Pública 1998-2009, con corte al 31 de diciembre de 2010

El informe entregado por el órgano Fiscalizador a la Cámara de Diputados, contiene un conjunto de cuadros-resumen del estado que guarda la solventación de cada tipo de acción promovida durante la revisión de la Cuenta Pública de los ejercicios 2006-2008, así como un cuadro resumen general del estado de las mismas para el periodo1998-2008. En dicho periodo, la ASF promovió 27 mil 913 observaciones-acciones (25 mil 347 en el periodo 1998-2007), de las cuales, al 31 de diciembre de 2010, se había solventado el 93.4% del total (vs. 88.8% en el Informe pasado), equivalente a 26 mil 078 observaciones-acciones, en tanto que el 6.6% restante (1 mil 835 observaciones-acciones) se encontraba en proceso de atención que en su mayoría corresponden a la revisión de la Cuenta Pública 2007 y 2008. Al considerar los resultados de la revisión al ejercicio 2009, el órgano fiscalizador emitió de manera acumulada un total de 36 mil 651 observaciones-acciones (34 mil 098 en el periodo 1998-2008), de las cuales 8 mil 738 corresponden a este último ejercicio fiscal, que en su gran mayoría apenas comenzará el proceso de atención por parte de los entes auditados.

CUENTA PÚBLICA EMITIDAS 1/

CONCLUIDAS % EN PROCESO %

CP 1998-2008 27,913 26,078 93.4% 1,835 6.6%

1998-2005 2/

25 25 100.0%

2006 8,212 8,113 98.8% 99 1.2%

2007 10,883 9,918 91.1% 965 8.9%

2008 8,793 8,022 91.2% 771 8.8%

CP 2009 8,738 8,738 100.0%

TOTAL 36,651 26,078 71.2% 10,573 28.8%


1/ Incluye movimientos de operación.

RESUMEN GENERAL DE OBSERVACIONES-ACCIONES

(Datos al 31 de diciembre de 2010)

2/ Corresponde a 25 Denuncias de Hechos.


37

2.8 Recuperaciones derivadas de la revisión de la Cuenta Pública En el Informe entregado por el Auditor Superior de la Federación, se da a conocer que, derivado de la revisión de la Cuenta Pública 2001 a 2008, se determinaron recuperaciones al 31 de diciembre de 2010 por 209 mil 042.9 millones de pesos (168 mil 938.7 millones de pesos en el periodo 2001-2007, según datos del informe pasado). De manera específica, la ASF reporta que se tiene el registro de “recuperaciones operadas” por 37 mil 795.4 millones de pesos (18.1% de las recuperaciones determinadas) y un saldo pendiente por recuperar o justificar de 32 mil 026.8 millones (15.3% de lo determinado). Se reporta también que, como resultado de la revisión de la Cuenta Pública 2009, al 31 de diciembre del 2010 se operaron recuperaciones por 7 mil 035.8 millones de pesos, entre los cuales destacan 6 mil 755.6 millones de pesos de las revisiones a entidades federativas y municipios, que representan el 96.0% de ese total. En suma, la ASF señala que ha promovido acciones que han dado como resultado recuperaciones a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales, por operaciones observadas con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública de los ejercicios de 2001 a 2009, por un monto total de 44 mil 831.2 millones de pesos (vs. 35 mil 143.2 millones de pesos hasta el ejercicio anterior, de acuerdo con el Informe del año pasado).

2.9 Dictámenes de Auditoría Con base en los resultados y evidencias obtenidos de la práctica de las auditorías, la ASF distribuyó en cuatro tipos de opinión los dictámenes de cada auditoría: limpio, con salvedad, negativo y abstención de opinión. En términos generales, los criterios para la emisión de los dictámenes son los siguientes:

Opinión Favorable: Cuando no existan observaciones, o bien, cuando las que se determinen sean únicamente de carácter administrativo, de control interno o normativas, que no afecten de manera sustancial la gestión de las operaciones revisadas.

Opinión con Salvedad: Cuando los resultados evidencien deficiencias administrativas y/o de control

interno que impliquen errores y omisiones en la información financiera u operaciones cuyos montos observados (cuantificación monetaria de las observaciones) sean de importancia relativamente menor, en comparación con el tamaño de la muestra auditada; asimismo, cuando los resultados de la ejecución de los programas presenten debilidades que no afecten el razonable cumplimiento de sus metas y objetivos.

Opinión Negativa: Cuando los resultados impliquen errores y omisiones en la información financiera

y/o presuntos daños o perjuicios, o ambos, al Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales de importancia significativa, en comparación con el tamaño de la muestra auditada; asimismo, cuando los resultados de la ejecución de los programas evidencien un incumplimiento de las metas previstas que impidan lograr el objetivo del programa.

Abstención de Opinión: Cuando la entidad fiscalizada no proporcione la información suficiente para

realizar la auditoría conforme a las normas y procedimientos aplicables. En total, la Auditoría Superior de la Federación emitió 945 dictámenes en sus diferentes modalidades con los siguientes resultados:


38

Dictamen Absoluto %

Total 945 100%

Favorable 263 27.8%

Opinión con Salvedad 393 41.6%

Opinión Negativa 269 28.5%

Abstención de Opinión 14 1.5%

Sin Opinión 1/

6 0.6%


1/ Corresponden a 6 auditorías de situación excepcional requeridas a la CNBV, SCT (2),

COFETEL, SE y COFECO.

NATURALEZA DE LOS DICTÁMENES DE LAS AUDITORÍAS

CUENTA PÚBLICA 2009

Es de llamar la atención que 7 de cada 10 auditorías practicadas arrojaron un dictamen negativo o de opinión con salvedad y sólo 2.8 de cada 10 arrojaron una opinión favorable. Respecto de la revisión anterior, se observa un ligero descenso de la importancia de los dictámenes negativos en el total (29.6% en 2008 vs. 28.5% en 2009) y un descenso muy importante de los dictámenes limpios (32.6% en 2008 vs. 27.8% en 2009). Este hecho pone de relieve que las opiniones con salvedad incrementaron su importancia casi en la misma proporción en que los dictámenes favorables la redujeron, pasando aquéllas de 36.1% en 2009 a 41.6 en 2009.

2.10 Recomendaciones del órgano de fiscalización superior a la Cámara de Diputados Para atender lo dispuesto en la fracción X del artículo 29 de la LFRCF, la ASF incorporó en el Informe presentado, por grupo funcional, un conjunto de recomendaciones emitidas a la Cámara de Diputados para modificar disposiciones legales y ejercer otras atribuciones del Poder Legislativo, que pudieran coadyuvar a la mejora de la gestión financiera y del desempeño de las entidades fiscalizadas. Cabe señalar que algunas de las recomendaciones que enumera la ASF, coinciden con aportaciones incluidas en los documentos de conclusiones y recomendaciones que le han sido remitidos al órgano de fiscalización superior por la CVASF, como resultado de los trabajos de análisis a los informes de revisión de la Cuenta Pública. En tal virtud, como parte de las recomendaciones y acciones emitidas a las entidades fiscalizadas a cargo de los cinco grupos funcionales, la ASF estimó pertinente someter a la consideración de la Cámara de Diputados 58 sugerencias (19 vinculadas con la Función Hacendaria, 6 con Funciones de Gobierno, 5 con Funciones de Desarrollo Social, 15 con Gasto Federalizado y 13 con Funciones de Desarrollo Económico), entre las que destacan:

Función Hacendaria

Acotar las facultades discrecionales de la SHCP para el manejo de ingresos excedentes.

Instrumentar mecanismos jurídicos para evitar la discrecionalidad en la actuación de la SHCP en materia de administración y manejo de los recursos provenientes de la colocación de bonos en los mercados de capital.

Facultar a la CNBV para determinar créditos fiscales por la falta de pago de los derechos correspondientes a los servicios que presta a las instituciones financieras.


39

Revisar el artículo 16 de la Ley Aduanera para regular apropiadamente la recaudación, adminis-tración y destino del Derecho de Trámite Aduanero, a efecto de que su control y manejo se ajuste estrictamente al del resto de los ingresos públicos.

Valorar la conveniencia de registrar superávits cuando las condiciones económicas y financieras lo

permitan, y que los recursos se conserven en la TESOFE y se canalicen a un fondo para financiar el gasto de ejercicios posteriores, previa aprobación de la Cámara de Diputados.

Regular en la Ley General de Deuda Pública el carácter y las funciones de la Comisión Asesora de

Financiamientos Externos del Sector Público.

Reconocer como deuda pública los PIDIREGAS de CFE.

Evaluar la pertinencia de asumir como deuda pública los pasivos del IPAB para que sean administrados directamente por la SHCP.

Revisar la necesidad de la existencia de figuras como fideicomisos sin estructura orgánica, mandatos o análogos, a efecto de promover su desaparición y, en su caso, conservar los estrictamente indispensables sujetos a una regulación específica que los obligue a cumplir con la normativa en materia de gasto y rendición de cuentas.

Precisar en la LFPRH si el Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de PEMEX tendrá únicamente ese carácter o también proveerá recursos para sufragar los gastos de operación o de inversión que requiera la paraestatal durante el ejercicio presupuestario, a fin de hacer congruente lo dispuesto por esa ley con la LIF 2010.

Se condicione la autonomía de gestión de la SHF, se derogue la fracción X Ter, del artículo 4 de su ley orgánica, y se estudie la posibilidad de que todos los IFNB sean supervisados y regulados.

Limitar las facultades discrecionales de la SHCP en el manejo de los recursos federales destinados al Programa de Conclusión de Relación Laboral, así como establecer medidas para garantizar la efectiva cancelación de las plazas.

Evaluar la pertinencia de extinguir el Fideicomiso para el Desarrollo Regional del Sursureste (FIDESUR), ya que sus recursos no han sido ejercidos conforme a lo previsto provocando que se acumulen importantes remanentes.

Funciones de Gobierno

Expedir una nueva Ley General de Protección Civil, o en su caso, actualizar la vigente, para establecer

las atribuciones de la Coordinación General de Protección Civil y el esquema de corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno.

Delimitar las adquisiciones de bienes destinados a las actividades de seguridad pública y nacional en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y en la LFPRH, con el fin de asegurar las mejores condiciones y evitar la discrecionalidad.

Establecer con precisión las excepciones a las licitaciones públicas, tanto en adquisiciones como en obras, para evitar excesos y desalentar la comisión de irregularidades.

Regular el vertimiento de desechos y otras materias en las zonas marinas mexicanas, a efecto de que la Secretaría de Marina aplique las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y otras Materias.


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Funciones de Desarrollo Social

Revisar las disposiciones normativas y jurídicas que regulan las medidas de ahorro y austeridad a efecto de armonizarlas con la Ley General de Desarrollo Social, en el sentido de que los programas en la materia no pueden sufrir disminuciones en sus montos.

Analizar la conveniencia de legislar en materia de constitución de fondos o previsiones presupuéstales de carácter multianual para atender necesidades prioritarias que, por sus características y complejidad, no se contemplan en el proceso de formulación y autorización anual del PEF.

Asignar recursos a Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. para investigación e infraestructura, con el propósito de identificar con oportunidad los brotes epidémicos y producir las vacunas para enfrentar oportunamente estas contingencias.

Funciones de Desarrollo Económico

Promover una reforma energética, acompañada de una reforma fiscal, que asegure una recaudación suficiente para financiar el gasto público y evite la dependencia excesiva de los Ingresos derivados de la comercialización de petróleo.

Modificar el artículo cuarto transitorio del decreto por el que se reformó la LFPRH, para considerar como deuda pública directa el flnanciamlento captado y pagado por PEMEX Exploración y Producción mediante el vehículo financiero denominado PEMEX Flnance.

Asignar recursos presupuéstales a PEMEX Exploración y Producción para adquirir infraestructura física que le permita procesar, almacenar y distribuir mayores volúmenes de gas asociado.

Asignar recursos presupuéstales a PEMEX Exploración y Producción para el saneamiento de los suelos y presas contaminadas durante los procesos de perforación, extracción y producción de petróleo.

Instrumentar mecanismos jurídicos que eviten la autorización de proyectos carreteros que no cuenten con clave presupuestarla, derecho de vía, proyecto ejecutivo, permisos y los estudios correspondientes.

Suspender la asignación de recursos presupuéstales al Programa de Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación cuando acumule recursos sin asignarlos a proyectos.

Subsanar la contradicción existente entre el Reglamento de la LFPRH, que establece la devolución de recursos no ejercidos al cierre del ejercicio fiscal, y la Ley de Ciencia y Tecnología, que dispone que los recursos que Ingresen a sus fondos, no se podrán reintegrar a la TESOFE.

Incorporar las disposiciones legales Indispensables para que los manglares sean considerados como un ecosistema sensible y una especie en categoría de riesgo, tanto en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable como en la Ley General de Vida Silvestre, a fin de que su aprovechamiento se autorice bajo un esquema regulado.

Recursos Federales Transferidos a Entidades Federativas y Municipios

Evaluar la pertinencia de expedir una ley de presupuesto y gasto federalizado que regule todos los

aspectos relacionados con la distribución de competencias y coordinación de todos los órdenes de


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gobierno en materia de planeación, programación, presupuestación, ejercicio, control, seguimiento, rendición de cuentas y evaluación de los resultados de las aportaciones federales, el gasto reasignado y los subsidios que se transfieren a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

Actualizar y armonizar las múltiples disposiciones legales y normativas que regulan la coordinación y colaboración entre los distintos órdenes de gobierno.

Fortalecer e innovar las políticas, estrategias y programas para el desarrollo regional, por medio de mecanismos de coordinación, concurrencia financiera y criterios de equidad y resultados.

Precisar el marco jurídico y normativo que regula el ejercicio, resultados y evaluación de los fondos federales para la educación, salud, superación de la pobreza y seguridad pública, en razón de que el actual no ofrece certeza jurídica a los ejecutores del gasto.

Incorporar incentivos a la eficacia, eficiencia e impacto en el logro de los objetivos, metas y resultados

comprometidos.

Normar el reintegro obligatorio a la TESOFE de los recursos no erogados en el ejercicio fiscal correspondiente para los fondos del ramo general 33 y, en lo aplicable, para el resto de los componentes del gasto federalizado. Como requisito para ello, deben respetarse los calendarios de ministración por parte de las instancias federales y estatales.

Asegurar la congruencia entre los objetivos de los fondos, las fórmulas para la distribución de los recursos y los indicadores de desempeño.

Establecer en el PEF, en los informes trimestrales y en la Cuenta Pública, una clasificación geográfica del gasto público federal, que incluya todos los recursos que se transfieren a los gobiernos estatales y municipales.

Abordar, con un enfoque integral de planeación hacendaría, el ingreso de las entidades federativas y municipios, así como el gasto federalizado, con el propósito de dar certeza financiera y elevar el impacto de las políticas públicas.

Fortalecer los mecanismos que incentiven la recaudación local.

Fijar parámetros de endeudamiento que guarden proporción con la capacidad de pago de los gobiernos locales y, complementariamente, apoyar la reestructuración de la deuda y el saneamiento financiero de las entidades y municipios que así lo requieran.

Regular el funcionamiento de mecanismos para revisar y establecer los indicadores de desempeño y sus metas, de manera concertada entre las instancias federales, estatales y municipales.

Prever la aplicación de sanciones por la falta de entrega de información de los indicadores de desempeño en la forma y plazos estipulados.

Apoyar, con los instrumentos y recursos indispensables, la instrumentación y puesta en operación del Sistema Nacional de Fiscalización, así como el cabal cumplimiento de lo dispuesto en la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Fortalecer la auditoría social y el desarrollo institucional de los gobiernos locales especialmente de los municipios a fin de consolidar la cultura de la transparencia y la rendición de cuentas.


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2.11 Áreas de riesgo para la gestión gubernamental derivadas de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009

En el Informe que rinde la ASF, se señalan algunas áreas de riesgo para la gestión gubernamental que desde la perspectiva de la ASF deben ser reconocidas, evaluadas y atendidas, destacando las siguientes:

Sostenibilidad Fiscal

México se ubica en el último lugar de captación tributaria respecto del PIB (17.5% en 2009), entre los países de la OCDE, cuya recaudación promedio rebasa el 40.0%.

No ha sido posible reducir la dependencia de los Ingresos petroleros, que participaron en promedio con el 35.4% del total de los Ingresos ordinarios de 2000 a 2009, mientras que los provenientes de la tributación representaron el 40.8%, entre los cuales destaca el ISR a sueldos y salarios como principal fuente de recaudación.

El bajo nivel recaudatorio es afectado negativamente por los gastos fiscales que ascendieron a 464 mil 914.7 millones de pesos y representaron el 40.0% de los Ingresos tributarios; por los juicios de devoluciones perdidos, que han pasado del 28.2% en 2005 al 37.6% en 2009; y por la marginal recuperación de los créditos fiscales, que apenas alcanzó el 1.9%.

El saldo de la deuda bruta del sector público presupuestario casi se triplica entre 1999 y 2009. En consecuencia, la relación deuda/PIB rebasó el rango de 30.0% recomendado por las mejores prácticas internacionales, toda vez que la deuda consolidada se ubicó por arriba del 43.0%.

La sostenibilidad fiscal del Estado en el largo plazo requiere de una reforma fiscal, así como complementar los acuerdos en materia energética, para hacer factible el diseño y aplicación de políticas públicas integrales en materia tributarla que, con criterios de universalidad y equidad, contribuyan a una más eficiente recaudación, ampliar la base gravable, disminuir la evasión y elusión fiscales, y dotar de certeza jurídica a los contribuyentes.

Las reformas en el sector energético deben consolidar el régimen fiscal de PEMEX, cuya carga

tributaria asciende al 50.2% y es la causa principal de que el organismo presente un patrimonio negativo. De esta forma podrá ampliar su Infraestructura y recuperar los niveles de producción y de reservas, las cuales han descendido a un nivel que afecta la viabilidad de la empresa en el mediano plazo.

Subejercicios y Disponibilidades Financieras

El subejercicio de recursos incide negativamente en el efecto esperado del gasto público para

impulsar el crecimiento económico, generar empleos y hacer tangibles los beneficios sociales.

Los subejercicios se convierten en disponibilidades financieras que la SHCP transfiere al cierre del año a fideicomisos y fondos, así como a dependencias y entidades, por medio de los denominados "depósitos en administración a favor de terceros", para revelar un equilibrio presupuestario. Cabe precisar que las disponibilidades financieras también pueden provenir de ingresos excedentes sobre los previstos en la UF.

La reasignación de esos recursos a los instrumentos señalados los coloca fuera de la esfera de control

del legislativo y favorece la existencia de presupuestos paralelos que pueden ser ejercidos con discrecionalidad. El Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos de la SHCP, que no incluye los constituidos por los otros poderes y órdenes de gobierno ni por los órganos autónomos, reflejó


43

entre 2003 y 2009 un incremento de las disponibilidades de 29.3%, mientras que el número de figuras jurídicas vigentes disminuyó en 54.7%.

No obstante que los subejercicios disminuyeron en 2009, en relación con ejercicios inmediatos

anteriores, se sugiere valorar la conveniencia de permitir el registro de superávits, cuando existan ingresos excedentes o disponibilidades financieras derivadas de recursos no ejercidos o economías, para que por conducto de la TESOFE se canalicen a un fondo para financiar el gasto de ejercicios posteriores o atender contingencias.

Por lo que se refiere a los fideicomisos, mandatos, contratos y análogos, se recomienda revisar la

justificación de su existencia y mediante los actos legislativos correspondientes promover, en su caso, su desaparición, de manera que se conserven los estrictamente indispensables y se sujeten a una regulación que los obligue a cumplir con la normativa en materia de gasto y rendición de cuentas.

Evaluación de la Calidad del Gasto Público

La Administración Pública Federal no ha logrado arraigar en sus servidores públicos una cultura de

evaluación del desempeño.

La alineación de los indicadores de los programas presupuestarios con el PND y los programas sectoriales permitiría medir el logro de los grandes objetivos y metas nacionales, la calidad del gasto y el impacto social de los programas y proyectos.

No obstante la necesidad de contar con información completa y oportuna en materia de indicadores de desempeño, el número de los que se reportan en la Cuenta Pública varía año con año, e incluso difiere en su estructura y composición; además, no son suficientes ni estadísticamente representativos para medir la eficacia y eficiencia en la aplicación de los recursos públicos destinados al cumplimiento de los objetivos y metas de los programas presupuestarios y de mediano plazo vinculados con el PND.

No se registraron progresos significativos en la construcción y operación de los indicadores de

desempeño, ya que los que existen, en su mayoría no son estratégicos ni se asocian con el comportamiento de las actividades prioritarias para el logro de los objetivos programáticos, por lo que no se dispuso de la información suficiente para valorar los resultados.

Los avances en la instrumentación del Sistema de Evaluación del Desempeño son insuficientes, lo que

obstaculiza la medición de la calidad del gasto y la institucionalización del presupuesto con base en resultados.

Regulación y Supervisión del Estado

En general, en todas las áreas de la actividad económica en las que participan agentes privados

mediante concesiones, permisos, subrogaciones, contratos y licencias se observa escasa supervisión de las operaciones y del cumplimiento de las obligaciones contraídas; ausencia de criterios para determinar el número y frecuencia de las visitas e inspecciones, así como de los recursos para realizarlas; y carencia de procedimientos sancionatorios para corregir las deficiencias detectadas, o cuando los hay, no se aplican. Todo ello ocasiona pérdidas económicas, negligencia en la prestación de los servicios, incumplimiento de las normas; además fomenta el dispendio de los recursos de la nación, la comisión de ilícitos y la impunidad.


44

Coordinación entre los Órdenes de Gobierno

En la revisión de las Cuentas Públicas de los últimos años se han detectado múltiples problemas atribuibles a la falta de acciones coordinadas entre las instancias del Gobierno Federal, lo cual se acentúa cuando se requiere de la participación de los otros órdenes de gobierno. Esto se ha hecho patente cuando concurren en determinadas localidades diversos programas de una misma dependencia o entidad, y más aún cuando involucran a varias de ellas. Esta situación persiste a pesar de la creciente inversión en tecnologías y sistemas de información que si bien facilitan la recopilación, procesamiento y difusión de datos, han sido poco efectivos para evitar duplicidades y omisiones, lo cual se hace patente en los padrones de beneficiarios, los inventarios de medicamentos y la interconexión de sistemas de seguridad pública, entre otros.

Se requiere modificar la relación del Gobierno Federal con los de las entidades federativas y

municipios, en la inteligencia de que estos órdenes de gobierno son los más cercanos a los problemas y necesidades de su población.

Fortalecer las facultades y atribuciones de decisión de estados y municipios sobre el destino de los

recursos, como condición para lograr un federalismo más equilibrado, quienes deberán refrendar su compromiso de hacer buen uso de ellos y destinarlos exclusivamente a los propósitos autorizados. Adicionalmente, se requiere instrumentar una política de desarrollo institucional para revertir el atraso de los municipios y robustecer sus capacidades técnicas, administrativas y organizativas, para lo cual es indispensable modificar el enfoque de las disposiciones jurídicas, especialmente de la Ley de Coordinación Fiscal o, en su caso, expedir un nuevo ordenamiento que regule el gasto federalizado.

Opacidad y Corrupción

Aunque la detección y sanción de prácticas corruptas no son tareas centrales de las entidades

fiscalizadoras, es importante que éstas aporten elementos para desalentar la comisión de ese tipo de conductas y reducir su recurrencia en la Administración Pública.

Como medidas para detectar y combatir la corrupción destacan la identificación de áreas de riesgo, la

simplificación de trámites y disposiciones regulatorias, el impulso de la participación ciudadana para evitar la discrecionalidad, y el fomento de la transparencia y rendición de cuentas para combatir la opacidad. Asimismo, destaca la articulación coherente y eficaz de la fiscalización superior y de la auditoría interna.

Auspiciar sinergias con todas las instancias de control gubernamental requiere de las condiciones

jurídicas y técnicas necesarias para la instauración de un Sistema Nacional de Fiscalización, a fin de que sus acciones sean plenamente complementarias, se eviten duplicidades y omisiones, y se propicie la retroalimentación y confluencia en el diseño de estrategias que fomenten las mejores prácticas de gobierno.

Es necesario emprender tareas preventivas enfocadas en la mejora del control interno y concertar

acciones con las instancias jurisdiccionales competentes para castigar los ilícitos.

Para conformar ese cuerpo orgánico y funcional se requiere superar dificultades técnicas, lograr la armonización legislativa y desarrollar un amplio proceso de capacitación que haga posible la fiscalización integral de los recursos públicos.


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CAPÍTULO 3.

PROBREMÁTICA RELEVANTE DE LOS SECTORES FISCALIZADOS EN 2009

3.1 Sector Hacienda y Crédito Público

os temas relevantes y la problemática asociada que se identifican en el sector financiero se derivan de los objetivos estratégicos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, y en el programa sectorial (PRONAFIDE 2008-2012).

En estos documentos, los lineamientos estratégicos, los objetivos y las acciones de la presente administración en materia financiera se encuadran en cuatro grandes apartados: a) política hacendaria para la competitividad, b) sector financiero eficiente, c) consolidación nacional del sistema de pensiones, y d) debilidades de la Banca de Desarrollo.

La identificación de los temas relevantes y la problemática asociada al sector Hacienda y Crédito Público se estructuran en estos cuatro apartados.

3.1.1 Política hacendaria para la competitividad

Desviación de las metas macroeconómicas El programa económico para 2009 se formuló buscando mantener los equilibrios macroeconómicos y sus metas descansaron en buena medida en el supuesto de que sería la recuperación estadounidense la que impulsaría la recuperación de México. Sin embargo, los resultados de las principales variables macroeconómicas revelaron desviaciones graves respecto del escenario previsto en los Criterios Generales de Política Económica, particularmente elocuentes en la caída del PIB nacional, el precio internacional de petróleo, la evolución cambiaria, y la contracción de la economía estadounidense, que provocaron un escenario sumamente adverso para el país.

L


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Programado Observado Programado Observado

PIB (variación % real) 3.70 1.50 3.00 -6.10

Inflación (% dic / dic) 3.00 6.53 3.80 3.57

Tipo de Cambio Nominal (pesos por dólar) 11.20 11.20 10.60 13.50

Tasa de Interés (cetes 28 días, nominal promedio) 7.00 8.25 8.00 4.50

Cuenta Corriente (% PIB) -1.00 -1.50 -1.20 -0.60

Precio promedio Petróleo (dls / barril) * 46.50 84.35 70.00 57.44

PIB EE.UU. (variación anual) 2.8% 0.0% 1.5% -2.6%

Inflación EE.UU. (% dic / dic) 2.5% 3.8% 2.9% -0.3%

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de los Criterios Generales de Política Económica 2008-2009 y Cuenta Pública 2008-2009, SHCP.

* Los Criterios Generales de Política Económica para 2009 propusieron un precio de 59.20 dólares por barril de petróleo, cifra que fue

modificada por el Poder Legislativo para quedar en 70 dólares por barril.

ESCENARIO ECONÓMICO 2008-2009

2008 2009Concepto

Caen los ingresos pero siguen creciendo como proporción del PIB Durante 2009, los ingresos presupuestarios observaron una contracción del -5.6% en términos reales, lo que contrastó con el crecimiento promedio observado en el periodo 2001-2008, del 5.7% en términos reales. Esta situación estuvo asociada, entre otros factores, a la reducción de -10.6% en los ingresos tributarios y del -20.5% en los petroleros, los cuales representaron un tercio de los ingresos totales.

TMC

2001-2008

INGRESOS PRESUPUESTARIOS 1,271.6 2,485.8 2,860.9 2,817.2 5.7% -5.6%

Petroleros 422.2 880.7 1,054.6 874.2 7.3% -20.5%

Gobierno Federal 318.7 505.9 692.1 492.2 5.2% -31.8%

Pemex 103.5 374.8 362.5 381.9 12.6% 1.07

No petroleros 849.4 1,605.1 1,806.3 1,943.0 4.9% 3.2%

Gobierno Federal 620.4 1,205.4 1,357.8 1,508.2 5.3% 6.5%

Tributarios 1,047.3 1,207.7 1,125.4 4.7% -10.6%

No Tributarios 158.1 150.1 382.8 -1.9% 144.6%

Sector Paraestatal 229.0 399.7 448.5 434.8 3.6% -7.0%

Est. % Ingresos Petroleros 33.2% 35.4% 36.9% 31.0%

Est. % Ingresos No Petroleros 66.8% 64.6% 63.1% 69.0%

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la SHCP, Cuenta Pública 2001-2009.

2008 2009

Variación real

2009-2008

INGRESOS ORDINARIOS DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO, 2001-2009

(Miles de Millones de Pesos)

Años 2001 2007

Los ingresos públicos presupuestarios han registrado un alza constante en las dos últimas administraciones. En 2004 representaron 20.7 puntos porcentuales del PIB, mientras que para 2009, significaron 23.8 puntos porcentuales.


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INGRESOS PRESUPUESTARIOS COMO PROPORCIÓN DEL PIB 2004-2009

20.7%

21.1%

21.8%

22.2%

23.6%23.8%

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004-2009, SHCP.

A pesar de este crecimiento relativo, su efecto sobre la economía nacional no ha tenido una correlación proporcional, toda vez que en el período 2004-2009, la economía mexicana creció 1.4% promedio anual, en tanto que los ingresos del sector público presupuestario aumentaron en 3.1 puntos porcentuales del PIB.

Baja recaudación fiscal y elevados gastos fiscales De acuerdo con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la carga fiscal de México representa el 10.8% del Producto Interno Bruto (PIB), la más baja en una muestra de 12 países miembros de la misma; el promedio de los 31 países que integran dicha organización, es de 31.7% del citado indicador. No obstante que las tasas impositivas se encuentran en niveles similares a las de los países miembros de la OCDE, los niveles de tributación en los impuestos más importantes, como el ISR e IVA, son de los más bajos.

Total 417.35 581.12 772.36 464.91 6.4 -42.3

A. Impuesto Sobre la Renta 215.15 296.09 252.96 203.67 -2.9 -22.8

A.1 ISR empresarial 102.28 142.65 159.30 148.69 2.8 -10.5

A.2 Personas físicas 112.87 153.44 93.66 54.97 -9.4 -43.7

B. IETU - - 96.31 85.57 n.a -14.8

C. Impuesto al Valor Agregado 124.3 210.86 210.13 158.52 4.5 -27.6

D. Impuestos especiales 53.64 47.58 199.12 7.48 22.3 -96.4

E. Estímulos fiscales 24.25 26.59 13.84 9.68 -15.9 -32.9

Porcentaje del PIB 6.4 5.9 7.4 3.9

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la SHCP, Presupuesto de gastos f iscales 2003-2009

PRESUPUESTO DE GASTOS FISCALES, 2003-2009


Conceptos 2003 2007 2008 2009Variación % real

TMCR 03/08 09/08

Cabe comentar que hasta antes de la crisis de 2009, la tendencia de los gastos fiscales era creciente representando su punto más elevado el año 2008, cuando alcanzaron la cifra de 772.4 miles de millones de pesos.


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Para 2009, la SHCP estimó que los gastos fiscales registraron una fuerte caída en términos reales de 42.3%, hecho que se debió en mayor medida a los efectos de la crisis, que a una mejora en la eficiencia tributaria.

Problemas financieros especiales en los ingresos del sector público presupuestario

Opacidad de los Ingresos por remanente de operación de BANXICO El artículo 55 de la Ley del Banco de México establece que “El Banco será una Institución sin propósito de lucro y deberá entregar al Gobierno Federal el importe íntegro de su remanente de operación una vez constituidas las reservas previstas en esta Ley, siempre que ello no implique la reducción de reservas provenientes de la revaluación de activos. Dicha entrega se efectuará a más tardar en el mes de abril del ejercicio inmediato siguiente al que corresponda el remanente”. De acuerdo con la Cuenta Pública 2009, el gobierno obtuvo ingresos por el remanente de operación de BANXICO por 95 mil millones de pesos; sin embargo, se desconoce la integración de dicho remanente, y si la aplicación de los recursos se ajustó a lo dispuesto por el artículo 55 de la Ley del Banco de México.

Tendencia al incremento de las transferencias presupuestarias del gobierno al IMSS y al ISSSTE por insuficiencia de ingresos propios

Una de las presiones de gasto más importantes de las finanzas públicas, está constituida por las crecientes transferencias presupuestarias que realiza el gobierno al IMSS y al ISSSTE, reflejo de la insuficiencia de los ingresos propios de ambos institutos para cubrir sus necesidades de gasto. El crecimiento de las transferencias presupuestarias ha sido mayor en el caso del ISSSTE.

Programadas Efectivas Programadas Efectivas

2001 62.2 61.0 11.1 11.4

2002 65.9 69.2 13.5 15.4

2003 73.8 73.2 21.3 23.6

2004 80.2 83.6 24.6 22.2

2005 89.2 92.8 31.0 31.9

2006 104.1 104.1 41.4 39.2

2007 107.8 118.6 48.6 66.0

2008 120.6 123.5 33.0 75.9

2009 132.9 144.2 58.0 99.6


TRANSFERENCIAS PRESUPUESTALES AL IMSS-ISSSTE (Miles de Millones de Pesos)

AñoTransferencias al IMSS Transferencias al ISSSTE

En lo que va de la actual administración, se ha agudizado el crecimiento de las transferencias presupuestarias, y en el caso del ISSSTE se observa una deficiente programación para estimar las necesidades reales de recursos presupuestarios. Así, en 2009, el ISSSTE programó requerimientos del orden de 58 mil millones de pesos, y las transferencias reales fueron de 99.6 mil millones de pesos.

Crisis financiera del FOVISSTE La industria de la construcción y el sector de la vivienda fueron severamente afectados por la crisis de 2009. Cifras del Registro Único de Vivienda (RUV) del Infonavit, señalan que al cierre del tercer trimestre de 2009, la oferta de vivienda registraba una caída de 38% respecto al mismo periodo de 2008. Asimismo, en lo que se refiere al número de constructores y desarrolladores de vivienda registrados, el máximo se alcanzó en 2007, con 1,762 constructores; para septiembre de 2009 la cifra era de menos de la mitad, con 821 desarrolladores


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registrados, niveles inferiores a los observados antes del 2004,1 por lo que el apoyo del Estado a este sector se torna fundamental. Una de las instituciones financieras clave para el apoyo del gobierno a la vivienda es FOVISSSTE, que tiene un ritmo de colocación de 100 mil créditos anuales, con lo cual se requerirían entre 17 y 23 años para atender a toda la población que tiene afiliada. Por esta razón, un retraso en el programa del FOVISSSTE tiene consecuencias muy graves para el cumplimiento de su misión, con efectos económicos y sociales muy negativos para el país. Como consecuencia de la crisis financiera de 2009, durante 2010 el FOVISSSTE experimentó una delicada situación financiera, que le impidió cumplir a cabalidad con su programa anual de créditos. El Instituto, para cumplir con sus obligaciones, recurrió como plan de contingencia, al esquema de factoraje, y a la emisión de programas de bursatilización. Como consecuencia de ello, su programa de vivienda favorece a las grandes empresas y no a los constructores medianos, que difícilmente tienen acceso a las líneas de factoraje.

Año / Concepto Cartera Vigente Cartera Vencida Cartera Total Cartera Vencida /

Cartera Total

2007 103.92 19.52 123.4 15.8%

2008 120.19 16.89 137.08 12.3%

2009 (I Trimestre) 131.18 16.66 147.84 11.3%

Activos 110.43 11.91 122.34 9.7%

Fuera del Sector 5.62 4.23 9.84 43.0%

Pensionados 4.15 0.75 4.90 15.3%

Total 120.19 16.89 137.08 12.3%

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de Prospectos de Bursatilización, HSBC.

COMPOSICIÓN DE LA CARTERA DE FOVISSSTE EN 2008

CARTERA TOTAL, VIGENTE Y VENCIDA DE FOVISSSTE 2007-2009 (Miles de millones de pesos)

Asimismo, al analizar el documento Prospecto de Bursatilización, elaborado por el banco HSBC, se aprecia que la cartera vencida del FOVISSSTE es de dos dígitos. Dada la importancia del Instituto para el programa de vivienda, su situación financiera debe ser objeto de monitoreo permanente y revisión estratégica por parte de la ASF.

Incremento de los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) Los RFSP miden las necesidades de financiamiento para alcanzar los objetivos de las políticas públicas, tanto de las entidades adscritas al sector público como de las entidades del sector privado y social que actúan por cuenta del gobierno. Los RFSP agrupan, entre otros, al balance público tradicional, los requerimientos financieros del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) una vez descontadas las transferencias del Gobierno Federal, los proyectos de inversión pública financiados por el sector privado (PIDIREGAS), los requerimientos financieros del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN)2 y la pérdida o ganancia esperada del crédito otorgado de los bancos de desarrollo y fondos de fomento. El saldo histórico de los RFSP es un indicador clave para evaluar la evolución de las presiones que enfrenta el sector público, toda vez que representa el acervo neto de las obligaciones contraídas para alcanzar los

1 Informe especial de BBV Bancomer 2010. 2 El FONADIN se creó en febrero de 2008con el propósito de absorber las funciones del FARAC y del FINFRA.


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objetivos de las políticas públicas, es decir, pasivos menos activos financieros disponibles, por concesión de préstamos y por fondos para la amortización de la deuda, como reflejo de la trayectoria anual observada a lo largo del tiempo de los RFSP. Al cierre de 2009, el saldo histórico de los RFSP se ubicó en 4.4 billones de pesos, una cantidad equivalente al 34.6% del PIB. Lo preocupante de esta cifra es que en el periodo 2007-2009, el saldo histórico de los RFSP aumentaron prácticamente 7 puntos porcentuales como proporción del PIB, ello sin considerar el crecimiento de los pasivos contingentes, como las pensiones de los gobiernos estatales, los pasivos laborales del IMSS, ISSSTE, CFE, Bancos de Desarrollo y de otras entidades del sector público.

SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS

FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO 2000-2009(% DEL PIB)

30.732.1

34.6 34.5

31.5 30.629.1

27.8

33.234.6

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del reporte de RFSP, SHCP., 2010

Elevado nivel de las devoluciones y compensaciones tributarias

Las devoluciones y compensaciones tributarias se derivan de los saldos a favor obtenidos por los contribuyentes ante el fisco. Estos saldos a favor, que equivalen a la diferencia positiva entre las cantidades efectivamente pagadas por el contribuyente por sus obligaciones fiscales y las cantidades legalmente requeridas por la Administradora de Impuestos (SAT), pueden ser recuperados solicitando su devolución o compensación ante dicha Administradora. Las devoluciones, son los montos en efectivo que la administradora tributaria hace al contribuyente por sus saldos a favor y que éste le solicita. Las compensaciones tributarias, constituyen una forma de extinción de la deuda tributaria que un particular (persona moral o física) compensa con otro crédito o saldo fiscal a favor. De acuerdo con datos de la SHCP, durante 2009 se registraron devoluciones y compensaciones por saldos a favor de los contribuyentes por un monto superior a los 500 mil millones de pesos, cantidad que si bien registró un fuerte descenso respecto a 2008, superó significativamente lo alcanzado en años anteriores.


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DEVOLUCIONES Y COMPENSACIONES POR SALDOS A FAVOR

DE LOS CONTRIBUYENTES REALIZADAS POR EL GOBIERNO (Miles de Millones de Pesos)

150.2 151.2172.2

183.0206.9

226.9

90.8

153.1

121.5

183.1

416.6

280.8

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Devolución Tributaria Compensación

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de los Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública

2004-2009, SHCP.

Baja capacidad anticíclica del gasto y discrecionalidad en el manejo de recursos de la SHCP No obstante la tendencia creciente del gasto neto real del sector público presupuestario, la economía mexicana no muestra un crecimiento proporcional acorde con el crecimiento de dicho gasto. Para el periodo 2003-2009, mientras que el gasto neto del sector público creció a una tasa real promedio de 4.68%, el PIB apenas creció a una tasa promedio anual de sólo 1.81% en términos reales. Frente a esta baja capacidad del gasto público para apoyar el crecimiento económico, se continuó registrando una importante práctica discrecional por parte de la SHCP para realizar transferencias presupuestarias, independientemente de las disposiciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para autorizar erogaciones adicionales en caso de obtener ingresos excedentes.

REASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS DEL RAMO 23

AUTORIZADAS POR LA SHCP, 2005-2009 (Miles de Millones de Pesos)

9.6

124.1

198.8

135.4

417.3

157.0

2001 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2001, 2005-2009, SHCP.

En efecto, durante el periodo 2001-2009, el gobierno federal reasignó montos significativos de recursos, mediante transferencias presupuestarias a través de la SHCP, las cuales se efectuaron sin dar conocimiento al Congreso.


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La Auditoría Superior de la Federación ha observado de manera reiterada esta práctica, que es poco transparente, y que muchas veces no se justifica. En promedio, para el periodo señalado, la SHCP autorizó transferencias presupuestarias por 173 mil 916.3 millones de pesos anuales. La ASF ha recomendado al Legislativo erradicar esta práctica, mediante cambios legales pertinentes que limiten la discrecionalidad con que ejerce el presupuesto la SHCP.

Elevadas disponibilidades de los fideicomisos públicos Los recursos presupuestarios que cada año mantiene el gobierno como disponibilidades en Fideicomisos y Contratos Análogos son muy elevados. Para 2009, significaron 12.8% del gasto neto total del Sector Público Presupuestario. Si bien algunos de los recursos manejados en estas figuras están etiquetados a gastos relevantes como pensiones e infraestructura, otros recursos con montos significativos son resultado de transferencias presupuestarias que encubren presuntos subejercicios presupuestarios y manejos discrecionales de recursos públicos.

Año Gasto Neto Total

Disponibilidades

Existentes en

Fideicomisos y

Contratos Análogos

Disponibilidades /

Gasto Neto Total

2004 1,802.6 153.0 8.5%

2005 1,979.8 232.1 11.7%

2006 2,270.6 220.4 9.7%

2007 2,499.0 327.1 13.1%

2008 2,894.8 505.8 17.5%

2009 3,114.1 399.3 12.8%

GASTO NETO TOTAL Y DISPONIBILIDADES EN FIDEICOMISOS 2004-2009


Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004-2009 e Informes

Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública 2004-2009, SHCP.

En 2009, las disponibilidades de los fideicomisos públicos y contratos análogos, sumaron poco más de 399 mil millones de pesos, cantidad que equivale al 45.7% de los ingresos petroleros que se obtuvieron en ese año.

Presupuesto ejercido por arriba de lo aprobado Una de las tareas fundamentales del Poder Legislativo, concretamente de la Cámara de Diputados, es la aprobación de las partidas presupuestarias mediante el voto mayoritario de los representantes populares. Las partidas aprobadas reflejan las prioridades nacionales que son identificadas por el Legislador. Para el ejercicio 2009, se identificó que diversas dependencias públicas (como Presidencia de la República, Relaciones Exteriores, SHCP, Economía, Energía y Turismo) ejercieron un gasto superior al autorizado por la Cámara de Diputados. La desviación de gasto en términos porcentuales fue significativa, fluctuando entre 19.3% (SHCP) y 69% (Secretaría de la Función Pública), en relación con lo aprobado por la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Lo que llama la atención de estas prácticas, es que la Cámara de Diputados aprobó prácticamente los montos de recursos que solicitó el Ejecutivo Federal, pero su ejercicio no sólo rebasó lo aprobado, sino incluso


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también superó lo ejercido en 2008, lo que pone de manifiesto una práctica perniciosa de solicitar presupuestos subestimados, con la certeza de que la SHCP puede autorizar erogaciones adicionales.

2008

Ejercido Programado Aprobado Ejercido Absoluto %

GASTO NETO TOTAL 2,894,806.5 2,846,697.0 3,045,478.6 3,114,065.4 68,586.8 2.3%

GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO FEDERAL 2,576,691.5 2,241,731.6 2,289,714.6 2,296,086.4 6,371.8 0.3%

RAMOS ADMINISTRATIVOS 739,675.5 718,145.9 792,536.5 818,425.5 25,889.0 3.3%

Presidencia de la República 2,171.7 1,841.9 1,798.1 2,515.6 717.5 39.9%

Relaciones Exteriores 7,483.6 5,466.0 5,347.7 7,688.5 2,340.8 43.8%

Hacienda y Crédito Público 47,221.7 34,603.0 36,683.3 43,771.2 7,087.9 19.3%

Economía 17,384.9 11,635.8 14,153.4 18,384.4 4,231.0 29.9%

Energía 81,117.8 43,119.8 43,816.0 66,195.4 22,379.4 51.1%

Turismo 4,865.1 3,403.8 4,001.3 6,211.8 2,210.5 55.2%

Función Pública 2,484.3 1,595.9 1,568.1 2,649.8 1,081.7 69.0%

PRESUPUESTO EJERCIDO POR ARRIBA DE LO APROBADO 2008-2009

( Millones de Pesos )

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación 2008-2009 y Cuenta Pública 2009, SHCP.

Concepto2009

Variación

Ejercido / Aprobado

Subejercicios presupuestarios Otra practica presupuestaria que se observó en el ejercicio 2009, consistió en que algunas dependencias ejercieron un presupuesto por debajo de lo aprobado por la Cámara de Diputados, lo que puede estar revelando desempeños eficientes de las dependencias al grado de generar ahorros una vez cumplidas las metas de los programas, o en su caso, desempeños ineficientes que no logran alcanzar los objetivos y metas a pesar de tener disponibilidad de recursos.

2008

Ejercido Programado Aprobado Ejercido Absoluto %

GASTO NETO TOTAL 2,894,806.5 2,846,697.0 3,045,478.6 3,114,065.4 68,586.8 2.3%

GASTO PROGRAMABLE DEL GOBIERNO FEDERAL 2,576,691.5 2,241,731.6 2,289,714.6 2,296,086.4 6,371.8 0.3%

RAMOS ADMINISTRATIVOS 739,675.5 718,145.9 792,536.5 818,425.5 25,889.0 3.3%

Gobernación 7,248.9 8,834.1 9,594.0 8,822.4 -771.6 -8.0%

Agricultura, Ganadería, Des.Rural, Pesca y Alim. 64,111.5 61,214.2 70,705.4 68,053.4 -2,652.0 -3.8%

Comunicaciones y Transportes 48,568.3 48,910.0 72,484.9 63,486.0 -8,998.9 -12.4%

Salud 69,743.5 76,659.3 85,036.5 80,959.3 -4,077.2 -4.8%

Reforma Agraria 5,052.3 5,336.7 5,804.3 5,234.4 -569.9 -9.8%

Procuraduría General de la República 8,950.1 12,605.8 12,309.9 10,833.4 -1,476.5 -12.0%

Desarrollo Social 54,126.4 66,099.6 68,146.6 64,000.6 -4,146.0 -6.1%

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 11,772.4 15,525.7 15,474.7 14,267.2 -1,207.5 -7.8%

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación 2008-2009 y Cuenta Pública 2009, SHCP.

2009 Variación

Ejercido / Aprobado Concepto

PRESUPUESTO EJERCIDO POR DEBAJO DE LO APROBADO 2008-2009


Lo anterior cobra mayor relevancia si se considera que las dependencias que más incurrieron en subejercicio son esenciales para el desarrollo del país en rubros como la inversión en infraestructura (Secretaría de Comunicaciones y Transportes -SCT-); Seguridad Pública y la aplicación del Estado de Derecho (Procuraduría General de la República -PGR-, y Gobernación); desarrollo social (Secretaría de Desarrollo Social –SEDESOL- y Secretaría de Salud).


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Rezago en la aplicación del Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2007-2012 y otros proyectos

El PNI se planteó como meta erogar 3 billones 085 mil millones de pesos entre 2007 y 2012 para apoyar el desarrollo del país. Entre 2007 y 2009, se erogaron recursos por 1 billón 243 mil millones de pesos, lo que significa un avance del 40% en la ejecución del Programa y un retraso del 10% respecto a lo programado para el periodo, retraso que implicó recursos por 123 mil millones de pesos. A nivel sectorial se registraron los siguientes avances:

a) Carreteras. Registra un ejercicio de 142 mil millones de pesos, lo que representa el 41% de una meta de 350 mil millones.

b) Ferrocarriles. Presenta un avance del 45% respecto de los 60 mil millones de pesos establecidos en el PNI.

c) Puertos. Se han ejercido 25 mil millones de pesos, el equivalente al 29% de la meta señalada en el

Programa.

d) Aeropuertos. Es el sector que mayor rezago tiene, toda vez que al cierre de 2009, se habían erogado 11 mil millones de pesos, que representan solamente el 15% de los 72 mil millones previstos para el sexenio.

e) Telecomunicaciones. El sector presenta un avance del 30% que corresponde a presupuesto ejercido de

102 mil millones de pesos de una meta de 345 mil millones.

f) Agua. Se observa un ejercicio del 41% respecto del techo previsto por 246 mil millones de pesos.

g) Electricidad. En este sector, de los 463 mil millones de pesos programados en el PNI 2007-2012, se habían ejercido 158 mil millones, por lo que reporta un avance del 34%.

h) Hidrocarburos. Representa el sector más importante en términos de recursos previstos, toda vez que se programó un ejercicio de 1 billón 463 millones de pesos y al cierre de 2009 se habían aplicado recursos por el equivalente al 45% de la meta.

En materia de inversiones en el sector petrolero, debe advertirse que no se distingue la inversión física que efectivamente se realizó en el ejercicio analizado, respecto de la inversión que se realizó en el pasado y que su entrega ocurre en dicho ejercicio (proyectos de inversión PIDIREGAS). Asimismo, se aprecia rezago en las inversiones relevantes que cuentan con autorización presupuestaria, tal es el caso de la construcción de la refinería en el Estado de Hidalgo.


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3.1.2 Sistema financiero eficiente

Signos de inestabilidad de las fuentes de fondeo de los intermediarios financieros

Crisis de liquidez y fondeo de las Sofoles y Sofomes hipotecarias Como consecuencia de la crisis económica de 2009, se presentó una crisis de liquidez en el sector hipotecario; las sofoles y las sofomes hipotecarias fueron los intermediarios financieros más afectados, debido a su elevada dependencia en el financiamiento al mayoreo de corto plazo. Esta dependencia financiera hace particularmente vulnerables a las Sofoles y Sofomes cuando hay turbulencia económica; cabe comentar que algunos de estos intermediarios –como Metrofinanciera– se financiaban con recursos de la bolsa de valores a plazos preferentemente de 28 días o menos. Al problema de la falta de liquidez de los intermediarios financieros no bancarios del sector hipotecario, se agregó la existencia de Sofoles y Sofomes que realizaron inversiones de alto riesgo, afectando su viabilidad financiera, lo que derivó en intervenciones de las autoridades regulatorias, particularmente de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) en la forma de apoyos financieros diversos. La SHF apoyó a estos intermediarios financieros con la emisión de garantías para facilitar la obtención de recursos a través de sus emisiones quirografarias. El problema de fondeo y liquidez fue tan grave para estos intermediarios que durante 2009 y el primer semestre de 2010, no realizaron ninguna emisión de títulos respaldados por activos hipotecarios o por créditos puente. Además, la crisis elevó la cartera vencida hipotecaria, especialmente la de más reciente cosecha de pagos.

Insuficiente desarrollo del financiamiento en el mercado de capitales de largo plazo Aunque se registra un crecimiento continuo de los fondos de pensiones en el país, se han desarrollado en el mercado de valores de México muy pocos instrumentos de largo plazo. Apenas en 2009, se modificó el marco legal de las Siefores y de las empresas emisoras para incorporar los Certificados de Capital de Desarrollo (CCD). Es importante señalar, que los CCD son certificados fiduciarios que otorgan a los inversionistas el derecho a participar en una parte de los rendimientos, de los bienes o derechos, o de la venta de los bienes o derechos que formen parte del patrimonio fideicomitido, hasta el valor residual de los mismos, con el objeto de destinarlos a la inversión fundamentalmente de largo plazo, sector propio de las SIEFORES para la colocación de sus recursos.

Insuficiente desarrollo del financiamiento del mercado de capitales para la mediana empresa Hasta ahora, el país no ha logrado consolidar una estrategia para desarrollar un mercado de capitales robusto para el financiamiento de la mediana empresa y su posterior ampliación a la pequeña empresa. A la fecha, las principales empresas emisoras que obtienen financiamiento a través de la Bolsa Mexicana de Valores son las grandes empresas corporativas del país.

Reducida penetración financiera en seguros y banca

Limitado acceso a servicios financieros de parte de la población Desde el punto de vista del acceso a los servicios financieros, el nivel de penetración del sistema financiero en México es reducido comparado con el de otros países de desarrollo similar. Solamente el 25% de los adultos


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que viven en México cuenta con acceso a servicios financieros, a diferencia de Brasil y Sudáfrica donde dicha cifra representa el 43% y 46%, respectivamente.3

Reducida bancarización El acceso a servicios financieros para la población no sólo es insuficiente en México, sino que presenta desequilibrios graves en su distribución, incluyendo la exclusión a segmentos importantes de la población, tal como se aprecia en los gráficos anexos que revelan bajos niveles de bancarización.

PENETRACIÓN DEMOGRÁFICA DE SUCURSALES Y ATMS 2007

8

32

17

65

Mexico Promedio OCDE

Sucursales por cada 100,000 habitantes

ATM por cada 100,000 habitantes

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la OCDE.

PENETRACIÓN GEOGRÁFICA DE SUCURSALES Y ATMS

2007

4

45

14

96

Mexico Promedio OCDE

Sucursales por cada 1000 Km2

ATM por cada 1000 Km2

ATM: Automatic Teller Machine, Cajeros automáticos. Como se observa, México tiene prácticamente la mitad de sucursales y cajeros automáticos por cada 100 mil habitantes, que el promedio de los países de la OCDE. Lo mismo ocurre con la distribución territorial de los servicios financieros, ya que en el país existe poco menos de la tercera parte de sucursales y la mitad de cajeros automáticos por cada mil kilómetros cuadrados que las existentes en los países que integran dicha organización.

Baja penetración financiera de la industria de seguros La industria de seguros es otro sector que revela el bajo nivel de desarrollo del sistema financiero de México. La Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF), refiere que la penetración promedio de la industria aseguradora en los países miembros de la OCDE es de 6% como proporción del PIB, y alcanzar este nivel a México cuyo porcentaje ronda el 2%, le tomará 20 años, siempre y cuando crezca en forma sólida y sostenida. La baja penetración del seguro en lo doméstico obedece a un problema de distribución de la riqueza, y del bajo nivel de ingreso disponible de las personas. El problema se agudiza si se considera el rezago del micro-seguro. Lo anterior, a pesar del elevado crecimiento de las compañías aseguradoras de la última década, las cuales pasaron de 42 compañías a principios de 2000 a cerca de 100 compañías actualmente.

3 Lorenza Martínez Programas del Gobierno y Penetración Financiera: “Seminario Conjunto CEMLA –Banco de México. Modernización e Inclusión Financiera en América Latina25 de abril de 2008”


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Dificultosa e insuficiente canalización de recursos financieros a la actividad productiva

Banca privada

El financiamiento bancario y de otros captadores de recursos, como proporción del PIB, registró un notable crecimiento en la última década, toda vez que pasó del 13.3% al 17% entre 2000 y 2007, porcentaje que no se modificó en los tres años subsecuentes.

Sin embargo, la intermediación financiera hacia las actividades empresariales en México se encuentra muy por debajo de países avanzados como Estados Unidos, Alemania, Inglaterra y Japón, en donde se rebasa el 100% del PIB. Aun países con similar grado de desarrollo, aventajan a México con porcentajes de financiamiento privado sobre PIB de más del 60%.

Cabe señalar, que los incentivos regulatorios establecidos en el sector financiero, por los entes responsables en México (SHCP, CNBV y BANXICO), han tenido efectos relativos para modificar esta situación.

A pesar de la relevancia del tema, a la fecha no ha habido una evaluación integral sobre la contribución de los incentivos regulatorios al sector financiero para estimular el desarrollo económico del país.

Banca de desarrollo El insuficiente apoyo del sector financiero privado a la economía productiva en México se adiciona al también desalentador escenario en la banca de desarrollo. El crédito al sector empresarial por parte de la banca de desarrollo es actualmente inferior al 5% del PIB, porcentaje establecido como meta por el gobierno en el Programa Nacional de Financiamiento al Desarrollo (PRONAFIDE 2008-2012).

En los últimos años, la banca de desarrollo del país, ha incurrido en la práctica de retener recursos en forma de disponibilidades o inversiones financieras de corto plazo, desplazando apoyos para actividades productivas.

En 2009, el año de crisis, las disponibilidades de la banca de desarrollo crecieron más de 100% en términos reales, alcanzando un monto de 434.2 miles de millones de pesos, lo que representó el 51.1% de sus activos totales.

La situación fue particularmente grave en Bancomext y Nacional Financiera, cuyas disponibilidades representaron 61.3% y 57.7%, respectivamente, del total de sus activos.

Monto % del Activo

Total 178.9 194.4 434.2 51.1%

Nafin 68.6 68.2 164.3 57.7%

Banobras 18.9 22.5 113.9 42.1%

Bancomext 41.2 38.5 74.3 61.3%

SHF 18.1 32.5 41.7 40.7%

Otros 32.1 32.7 40.0 56.6%

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de los Balances Financieros de la Banca de Desarrollo.

DISPONIBILIDADES DE LA BANCA DE DESARROLLO

Entidad 2009


2007 2008

Esta situación refleja un escenario de abandono virtual de la banca de desarrollo de su compromiso de atender las necesidades financieras de los sectores productivos, por lo demás tan poco atendidos también por la banca privada.


58

Concentración bancaria y crediticia

Dos problemas fundamentales del sistema bancario que opera en México impiden, que el sistema canalice créditos de manera eficiente al sector empresarial del país: por un lado, la concentración bancaria, que genera márgenes de utilidad elevados al imponer diferenciales de tasas de interés significativas, que hacen muy rentable al sistema sin necesidad de expandir su cartera crediticia. El porcentaje de participación en el total de activos del sistema de los cinco bancos principales en el 2010 fue de 73.6%, nivel similar al de 2001, al que llegó como resultado de una tendencia declinante que se dio a partir de 2006.

PARTICIPACIÓN DE LOS CINCO PRINCIPALES BANCOS EN EL MERCADO * (Porcentaje de Participación Respecto de los Activos Totales)

73.6

77.9

75.8

74.7

80.7

79.4

78.678.2

77.2

73.6

2001 ** 2002 ** 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

* Incluye BBVA Bancomer, Banamex, Stander, BANORTE y HSBC.

** Para 2001 y 2002 Santander y Serfin eran bancos separados, a partir de 2003 Serfin fue adquirido por

Santander.

Por otro lado, el nivel de intermediación financiera es muy bajo y además el poco crédito disponible está concentrado en grandes deudores, lo que agrava la situación general de apoyo de la banca al sector productivo. Como se señaló en el análisis del Informe del Resultado 2008, en los bancos más representativos del sistema bancario (Banamex, BBVA Bancomer, Santander, HSBC, INBURSA y Banorte, entre otros) los 300 mayores créditos a Grandes Deudores representan entre el 70 y el 93.5% del total de la cartera comercial. Para bancos medianos (como Inbursa, Bajío, Mifel, entre otros), la participación de los 300 mayores acreditados en el total de la cartera comercial rebasa el 85%. Para los bancos nuevos y chicos, los 50 mayores acreditados representan 100% de la cartera comercial total.

Gestión financiera compleja del SAE Persistencia de cartera muy antigua. El SAE mantiene en su poder un poco más de 6 mil inmuebles, de los cuales hasta 95% son viviendas con problemas jurídicos (falta de escrituras, invasiones y construcciones sin terminar); estos inmuebles incluyen propiedades del IPAB que datan del período 1992-1994 y que forman parte de la cartera vencida de bancos en liquidación como Banrural y Fiderca, entre otros, lo que revela la falta de acciones o mecanismos para agilizar la venta de estos inmuebles, buscando los mejores términos económicos. Recepción de cartera crediticia problemática. Los procesos de transferencia de la cartera encomendada por las instituciones al SAE, presentan problemas de cartera vencida de considerable antigüedad, alto riesgo de irrecuperabilidad, cartera sometida a programas constantes de tratamiento (reestructuras, programas de quitas, etc.), y carencia de garantías reales o con alta depreciación.


59

De las revisiones realizadas por la ASF se aprecia que la cartera gestionada por el SAE, no tiene el sustento documental suficiente, se constata la existencia de archivos incompletos y mal documentados, información contable con conceptos ambiguos, imprecisos e insuficientes, y las instituciones cedentes no cuentan con una base de datos estructurada, confiable y accesibles para la administración, control y registro de los expedientes. Distribución bimodal a cargo del SAE. La cartera crediticia del SAE presenta dos componentes, por un lado una elevada concentración de la cartera en pocos créditos y por otro lado, una alta atomización de la cartera complementaria, razón por la cual las acciones de cobranza tienen un significativo costo de recuperación, lo que genera la dificultad progresiva en la cobranza y administración, que se agudiza en el caso de las carteras con mayor antigüedad. Incumplimiento de metas. En revisiones anteriores practicadas por la ASF es posible apreciar una la gestión del SAE con resultados que son inferiores a las metas programadas. En el ejercicio 2007, los ingresos de cartera del SAE representaron 64.4%, y en 2008 significaron 46.6%. Asimismo, durante el proceso de liquidación de bancos, el SAE reprogramó las fechas de liquidación, lo que resultó en procesos de liquidación bancarios largos y costosos.

Débil regulación y frágil estabilidad del sistema financiero

Revelación insuficiente de información estratégica Durante la crisis de 2008-2009 los reguladores mexicanos reconocieron que carecían de la información suficiente, como para detectar oportunamente las cuantiosas operaciones de derivados en el mercado cambiario, que celebraron empresas corporativas que operan en México con bancos, en las que las primeras experimentaron fuertes quebrantos financieros. A la fecha no se cuenta con un informe integral satisfactorio sobre el papel que desempeñaron los supervisores y reguladores nacionales en la vigilancia de estas operaciones.4 Es de llamar la atención que para el momento culminante de la crisis, las exposiciones de riesgos cambiarios (y de tasas de interés) que admitieron los supervisores financieros, fueron muy elevadas al ascender a 22 y 12.7 mil millones de dólares, respectivamente, a septiembre de 2008. A junio de 2010, la exposición a riesgos de tasas de interés se redujo a 3.5 miles de millones de dólares y la de riesgos cambiarios a 1 mil millones de dólares.

Persistencia de costos fiscales elevados de los rescates financieros El rescate bancario de México, producto de la crisis de 1994-1995, ha tenido elevados costos fiscales para el país, que según cálculos conservadores se estiman en 135 mil millones de dólares. A diciembre de 2010, la deuda neta del Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB) asociada con el apoyo a los programas de rescate bancario ascendió a 774 mil 590 millones de pesos. En adición a lo anterior, entre 1995 y 2010, se han aplicado al rescate financiero recursos presupuestarios por 496 mil 234.25 millones de pesos. Lo más delicado es que las aplicaciones anuales del presupuesto público han sido destinadas a pagar exclusivamente los intereses reales de la deuda generada por dicho rescate, sin que se hayan aplicado recursos a la amortización del saldo de la deuda.

4 Cabe señalar, que en el Informe del Resultados de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, la ASF realizó una auditoría de corto alcance para evaluar la regulación a las operaciones de derivados en México.


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TotalAhorradores de la

banca

Deudores de la

banca1

1995 15,000.0 15,000.0 -

1996 20,500.0 20,500.0 -

1997 39,786.1 38,906.2 879.9

1998 10,106.8 8,105.7 2,001.1

Subtotal Fobaproa 85,392.9 82,511.9 2,881.0 na na

1999 22,195.0 18,000.0 4,195.0 655,215

2000 60,517.6 34,600.0 25,917.6 678,374

2001 39,850.2 24,270.0 15,580.2 720,790

2002 43,982.5 28,493.6 15,488.9 698,997

2003 30,411.1 23,786.5 6,624.6 802,541 7,555,803 10.6

2004 44,935.3 24,665.0 20,270.3 773,146 8,561,305 9.0

2005 27,455.1 21,955.0 5,500.1 769,440 9,220,649 8.3

2006 38,600.1 33,456.8 5,143.3 774,621 10,344,065 7.5

2007 28,013.0 22,599.8 5,413.2 752,351 11,209,752 6.7

2008 30,042.6 26,523.4 3,519.2 786,143 12,172,312 6.5

2009 31,076.4 27,855.5 3,220.9 816,006 11,888,054 6.9

Subtotal IPAB 1999-2009 397,078.90 286,205.60 110,873.30

Subtotal 1995-2009 482,471.80 368,717.50 113,754.30

2010 13,762.45

Total 1995-2010 496,234.25

Costo Fiscal del Rescate al

31 de dic de 2009 1,644,340.30 1 Incluye los recursos canalizados a través del IPAB para cubrir obligaciones derivadas de dichos programas

INEGI, Banco de Información Económica, Datos deacuerdo a la Modificación Metodologica utilizada ahora en INEGI, en el cálculo del PIB 2003-2009

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta Pública 1995-2009 e Informe Trimestral sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y Deuda Pública.

Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca

Años

Programas de Apoyo

Pasivos IPAB PIBPorcentaje del

PIB

Elevados costos de resolución de la crisis

La Auditoría Superior de la Federación ha señalado en sus informes de auditoría de los últimos años, que el sistema financiero que opera en México aunque registra avances en su gestión, también registra fallos importantes. Entre los hallazgos más relevantes, producto de su revisión, destacan los siguientes: falta de capacidad de los supervisores y reguladores nacionales para proceder con eficiencia (y de manera ordenada) a la liquidación de las instituciones financieras y/o a la venta de sus activos; el lentitud del proceso de liquidación de los activos que heredó el IPAB del FOBAPROA, al igual que los procesos de liquidación de las instituciones bancarias a cargo del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), y que la venta de los activos administrados por el SAE.


61

Importe

Costo Fiscal acumulado por la liquidación

(millones de pesos)

BANRURAL1/ 26-Dic-02 1/ 39,501.20

Banco Nacional de Comercio Interior

(BNCI, S.N.C.) 2/

29-May-98 31-Dic-08 11,144.40

Financiera Nacional Azucarera, S.N.C.

(FINA) 3/ 28-Nov-00 30-May-06 19,241.00

LIQUIDACIÓN DE INSTITUCIONES FINANCIERAS

1/ El Plan de Trabajo de la desincorporación del Sistema Banrural considera un periodo del 2003 al 2010; sin embargo no se establece una fecha específica de la

conclusión del proceso de liquidación.

Fuentes: Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009; funciones de gobierno; II.6.18.1.1 Servicio de Administración y Enajenación de

Bienes; 265. Auditoría de Desempeño; pp. 10-11. Informes 2006 y 2008. ASF.

2/ Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008; tomo III, volumen 5; Secretaría de Hacienda y Crédito Público; pp. 621-622.

3/ Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2006; tomo III, volumen 4; Secretaría de Hacienda y Crédito Público; pp. 608-609.

Fecha de

conclusión de la

liquidación

Fecha de Inicio de la

liquidaciónBanco

El largo periodo que va desde la decisión de liquidar a Banrural hasta su efectiva extinción, aún en proceso, también significó elevados costos fiscales, representando al erario casi 40 mil millones de pesos, que equivale a 400% más del valor de los créditos que asignó esta institución en su último año de operaciones en 2002. De ese monto, el erario aportó el 84%, y el restante 16% fue pagado con los ingresos de los bienes vendidos por el SAE. En similar situación se encuentran BNCI y FINA, con costos de liquidación de 11 mil 144.4 millones de pesos y 19 mil 241 millones de pesos, respectivamente. Es importante recordar, que el auditor canadiense Michael Mackey contratado por el Congreso para evaluar el rescate bancario de 1994-1997 y los programas y operaciones a cargo del FOBAPROA, determinó que una de las causas principales del elevado costo fiscal del rescate bancario realizado por el gobierno de México fue la carencia de un sistema ordenado y eficiente de liquidación de las instituciones financieras en problemas por parte del gobierno y de sus reguladores y supervisores financieros. Este grave problema, de acuerdo a las últimas revisiones de la Auditoría Superior de la Federación, persiste aún.

Debilidades que minan la solidez de la supervisión y regulación del sistema financiero mexicano Un sistema financiero estable incluye una sólida regulación con carácter preventivo, que anticipa los riesgos que enfrenta el sistema en el curso de su expansión. Un crecimiento inmoderado del sector financiero puede generar una crisis financiera de graves consecuencias, que ponga en riesgo no sólo el dinamismo y la continuidad del proceso económico, sino los equilibrios fiscales macroeconómicos, por los elevados costos que demandan las intervenciones del Estado para estabilizar el sistema financiero, con recursos de los contribuyentes. Si bien el sistema financiero de México ha sorteado males mayores de la reciente crisis financiera internacional (2007), hay elementos visibles para revisar la solidez regulatoria del sistema financiero, debido varias razones entre las que destacan las siguientes:

Carencia de supervisión consolidada Al evaluar la calidad del sistema de regulación y supervisión financiera del país, se puede concluir que se requiere de un sistema integral de supervisión financiera consolidada, toda vez que su ausencia resta capacidad a las autoridades monetarias para identificar los riesgos de las operaciones financieras globales, que practican los grupos financieros que operan en México. La reciente crisis económica mundial reveló que la regulación bancaria internacional (tal como es expresada en los acuerdos de Basilea II), estimula a los bancos y grupos financieros a establecer por separado (aunque


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relacionados operativamente), vehículos financieros, a través de los cuales realizan operaciones financieras altamente apalancadas sin que tengan un impacto en el capital bancario, situación que potencia silenciosamente los riesgos del sistema. Este defecto se agrava al considerar que no existe en el sistema de regulación financiera de México un contrapeso fuera del Gobierno Federal que sea una voz técnica efectiva para representar (en estos asuntos tan especializados), los intereses de los consumidores de servicios financieros. Así, las recomendaciones de la Auditoría Superior de la Federación (y de la CONDUSEF) carecen de real efectividad, en virtud de que no tienen carácter vinculatorio. Asimismo, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, el Congreso de México no actúa directamente como un contrapeso necesario en la vigilancia del sistema de regulación financiera, por lo que sus respuestas a los eventos financieros de alto riesgo se realizan a destiempo, como fue el caso de la crisis bancaria de 1994-1995. En síntesis, los intereses de los usuarios de los servicios financieros están poco representados en el sistema de regulación actual, dada la discrecionalidad con que ejercen su tarea los encargados de la supervisión financiera de México. En el diseño de la nueva arquitectura financiera que requiere el país, debe existir un contrapeso efectivo que permita que estén representados los intereses de los usuarios de servicios financieros. En Estados Unidos, por ejemplo, existe en el Congreso la Comisión de Moneda y Banca, la cual tiene atribuciones relevantes para vigilar al sistema financiero y a los responsables de su vigilancia, esquema que no existe en el caso mexicano. Consciente de la falta de una supervisión financiera consolidada, el Gobierno Federal decidió formar el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de México (CESF) para vigilar en lo sucesivo la estabilidad del sistema financiero del país. El Consejo y su Comité Técnico están integrados por funcionarios de la SHCP, BANXICO, y las restantes instituciones de supervisión (Comisión Nacional Bancaria y de Valores, IPAB, CONSAR, Comisión Nacional de Seguros y Fianzas). En dicho Consejo, no hay un asiento para los poderes distintos del gobierno Federal en un asunto tan relevante. Desde luego, la Auditoría Superior de la Federación podrá vigilar el desempeño del Consejo de Estabilidad, pero lo hará bajo los principios de posterioridad y anualidad establecidos en el marco legal de la fiscalización superior, por lo que no se cuenta con un mecanismo adecuado que le permita vigilar en tiempo real la calidad del trabajo del Consejo.

Debilidades de la Banca de Desarrollo

Bajos niveles de capital Las instituciones financieras de fomento mexicanas, enfrentan conflictos de integración, incumplimiento de objetivos sectoriales, baja capitalización y rentabilidad debido al fracaso de varios intentos de reforma y reestructura a lo largo de varias administraciones gubernamentales. Las instituciones han debilitado su capital por el nivel de riesgo que enfrenta su sector objetivo y la escasa disponibilidad de recursos para incrementar sensiblemente los niveles de crédito a la industria pequeña y mediana, al comercio exterior y principalmente a la infraestructura. Durante el periodo 1988-1994, al igual que el resto del mercado financiero, la banca de desarrollo entró en una dinámica de expansión acelerada, que resultó insostenible. Ello se evidenció en un deterioro de la calidad de la cartera, cuyo índice de cartera vencida aumentó de 4.5% en 1994 a 11.7% en 2000. Las medidas de


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ajuste adoptadas generaron una fuerte caída en los saldos de cartera del 21% al 7% del PIB entre 1994 y el 2000. El PND señala que entre 2000 y 2006 se recuperó la viabilidad financiera de las instituciones, lo que se evidenció en los índices de cartera vencida que disminuyeron de 11.7% a 4.5%, A pesar del proceso de reformas, entre las que destacan una modernización del gobierno corporativo de la banca de desarrollo y la homologación de su regulación prudencial a la de la banca múltiple y a las mejores prácticas internacionales, el capital continuó con un proceso errático hacia 2009, no obstante haberse incrementado en 2006 y 2007. Mientras que la Financiera Rural y BANOBRAS presentan un ascenso de capital hasta 2008, producto de márgenes netos favorables, NAFIN y BANCOMEXT continúan con su dinámica errática. La crisis financiera internacional que repercutió en las cuentas de balance de 2009, afectó negativamente el capital de todas las instituciones financieras de fomento: los bancos con mayor pérdida de capital fueron BANOBRAS, Financiera Rural, NAFIN y la SHF.

9,496.1 13,771.3 14,801.9 14,282.1 12,958.8

13,476.513,530.6 15,147.2 17,371.9 14,972.2

6,845.69,146.5

9,557.3 7,621.46,667.33,142.5

3,470.53,979.5 4,800.6

4,179.516,737.2

18,273.218,997.6 18,967.1

17,937.5

23,718.5

23,854.724,572.9 25,104.1

23,660.4

2005 2006 2007 2008 2009

Financiera Rural

SHF

BANJERCITO

BANSEFI

BANCOMEXT

BANOBRAS

NAFIN

TMAC

2.3%

-0.1%

1.7%

7.4%

-0.7%

2.7%

8.1%

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de los reportes trimestrales de la CNBV, 2005-2009.

CAPITAL CONTABLE DE LA BANCA DE DESARROLLO, 2005-2009Millones de pesos de 2009

Desintegración de NAFIN y BANCOMEXT. En el caso de BANCOMEXT y NAFIN, se ha venido observando una transferencia de funciones centrales a otras esferas de la Administración Pública como la promoción del comercio exterior y el financiamiento de la inversión de infraestructura, lo que indudablemente debilita la función básica de las instituciones de fomento. La Secretaría de Economía, que no es una institución financiera y mucho menos un banco de desarrollo, realiza funciones que correspondían a NAFIN a través del Fondo Pyme, el programa Microcrédito y el FONAE, dejando a ese banco de desarrollo sólo operaciones de factoraje a través del financiamiento a proveedores de grandes empresas y tiendas de autoservicio. BANCOMEXT, por su parte, pareciera haber dejado de ser la institución financiera de las exportaciones no petroleras. A través de créditos riesgosos transferidos por el gobierno federal, la institución se descapitalizó y perdió tasas atractivas de rentabilidad; asimismo, se desplazaron de la institución a ProMéxico funciones de promoción del comercio exterior, bajo la ejecución de un decreto ilegal, que terminó por debilitar su situación financiera.


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Rezago comparativo internacional Al comparar a las instituciones financieras de fomento con otros bancos de desarrollo en países con similar crecimiento y tamaño de su economía y aun menor, los bancos mexicanos presentan importantes rezagos en el diseño de programas y políticas, así como deficiencias de la visión y estrategia de largo plazo. Al realizar una comparación del tamaño de activos y de cartera de crédito de algunos bancos mexicanos, incluida la suma de la banca de desarrollo, con otros bancos de desarrollo de América Latina y de España, se observan ciertas similitudes. Bancoldex, banco colombiano de importaciones y exportaciones, rebasa el tamaño de operaciones de crédito de BANCOMEXT aun teniendo un mercado más restringido de comercio exterior.

El Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES) y el Banco de Estado de Chile, que son bancos multisectoriales, superan en su relación con el PIB, en los dos indicadores referidos, al total de la banca de desarrollo mexicana. El Instituto de Crédito Oficial (ICO) de España, dirigido al financiamiento de la industria (Pymes), el comercio exterior, la vivienda, cinematografía, educación y turismo, otorga créditos que se caracterizan por largos plazos de amortización y tasas preferenciales. Adicionalmente, el ICO actúa como agencia financiera del gobierno en operaciones de crisis económicas y desastres naturales, en donde recibe compensaciones por diferenciales de tasas de interés.5

Activos Crédito Activos Crédito Activos Crédito Activos Crédito Activos Crédito

Banca de Desarrollo (México) 6.5 4.8 4.7 3.1 4.1 2.4 6.9 2.7 7.2 3.2

NAFIN 2.5 1.7 1.9 1.1 1.4 0.7 2.2 0.7 2.4 0.9

BANCOMEXT 0.8 0.7 0.9 0.6 0.7 0.3 1.3 0.4 1.0 0.4

BANOBRAS 1.5 1.2 1.0 0.8 1.1 0.9 2.2 0.9 2.3 1.2

SHF 1.2 1.0 0.5 0.4 0.5 0.4 0.8 0.5 0.9 0.4

Financiera Rural 0.2 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1

Banjercito 0.2 0.0 0.2 0.0 0.2 0.1 0.2 0.1 0.3 0.1

Bansefi 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0

Banco Estado (Chile) 20.8 11.6 18.3 11.3 16.9 9.9 17.4 10.3 18.4 11.8

BNDES (Brasil) 8.1 2.2 7.9 2.2 7.6 2.4 9.2 3.1 12.3 4.4

Bancoldex (Colombia) 1.1 1.1 0.9 0.8 1.1 1.0 1.3 1.2 1.1 1.1

COFIDE (Perú) 0.5 0.3 1.3 0.7 1.2 0.7 1.2 0.6 1.3 0.7

Instituto de Crédito Oficial (España) 3.0 2.7 3.3 3.2 3.8 3.7 4.8 4.0 5.7 4.9

1/ El incremento del activo/PIB de 2009 respecto a 2008 corresponde a un ajuste metodológico de la CNBV para incorporar los reportos.

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la CNBV; Fondo Monetario Internacional e informes anuales de los bancos revisados.

Institución

INDICADORES COMPARATIVOS INTERNACIONALES DE LA BANCA DE DESARROLLO 2005-2009

(Porcentaje del PIB)

2006 2007 2008 2009 1/2005

Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES), es una institución de desarrollo de las más grandes del mundo, incluso más grande que el BID. En el 2009 su desempeño le permitió alcanzar a financiar un monto de US$ 73 mil 870 millones, que representó el 9% del PIB brasileño.6 El éxito de esta institución radica en que busca formas de diversificar tanto su financiamiento como sus clientes, al otorgar préstamos para grandes inversiones de infraestructura al igual que para préstamos en montos pequeños para pymes, lo que le permite compensar riesgos al no concentrarse exclusivamente en un

5 El gobierno español destina recursos a compensar bajos niveles de tasas de interés en programas que por su encargo son asignados al ICO y que pudieran ser considerados riesgosos por la alta probabilidad de impago. En tales eventos, la situación financiera del intermediario financiero no ve afectada. Banca Pública y Financiamiento del Desarrollo: Retos y Perspectivas. Liga de Economistas, A.C., 2006-209. 6 La estructura y composición de sus activos y pasivos, con una gran diversificación de los riesgos de sus portafolios, ha potenciado enormemente su crecimiento en amplios sectores de la economía brasileña y le permite competir rentablemente en proyectos y segmentos similares a los de la banca comercial. Tales características, posibilitan que esta institución opere también en proyectos estratégicos no atendidos por la banca comercial.


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portafolio como la pequeña y mediana industria o los productores agrícolas de bajos ingresos; integra también clientela de segmentos que le aseguran una rentabilidad importante. De no existir negocios rentables dentro de la banca de desarrollo, con una variante en el enfoque actual, las instituciones estarán condenadas a entrar en un círculo vicioso de descapitalización permanente y a recibir en forma recurrente subsidios del gobierno federal. Este último, es otro aspecto relevante que no revisan las auditorías del órgano de fiscalización superior.

Limitada reestructura del sistema financiero de fomento Con la creación de la Financiera Rural y la Sociedad Hipotecaria Federal, se intenta dar soporte a las debilitadas instituciones financieras de desarrollo, principalmente NAFIN, BANCOMEXT y BANOBRAS. No obstante, el capital contable vuelve a deteriorarse entre 2007 y 2009, incluso en estas dos nuevas instituciones financieras de fomento, principalmente en la Financiera Rural. Al propio tiempo, la ampliación de las opciones de financiamiento del Gobierno Federal, sumada a una estrategia de reorientación de la banca de desarrollo a su población objetivo, se reflejaron en un incremento en la participación de la cartera de crédito dentro de los activos totales. Lo anterior sólo se reflejó entre 2003 y 2007 ya que la cartera de crédito pasó de representar 41.9% a 57% de los activos, pero para 2008 nuevamente cayó a 39.2% y 43% en 2009.

Tendencia descendente del crédito

NAFIN aumentó sustancialmente el número de empresas atendidas con crédito y garantías entre 2003 y 2009, sin embargo, su crédito sólo aumentó a una tasa media anual real (TMAR) de 2.1%; BANCOMEXT, continúa siendo la institución con mayor deterioro crediticio, al disminuir en el periodo a una TMAR de 8.8%, aunque debe señalarse que el financiamiento a las PYMES exportadoras significaron un importante incremento. En el caso de la Financiera Rural, colocó créditos en el 2009 por 15 mil 500 millones de pesos, con un alto dinamismo en los últimos años, no obstante, incrementó sus índices de cartera vencida de 2.6% en 2003 a 4% en 2008 y 5.1% en 2009; SHF logró el desarrollo de las SOFOLES hipotecarias, y ha fomentado la bursatilización de las hipotecas, lo que implicó aumentar la participación de los intermediaros financieros privados en el financiamiento del mercado hipotecario.

Institución 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009TMAR

2003-2009

Total 350.7 352.6 365.4 294.6 292.3 339.0 365.1 0.7

NAFIN 98.2 97.9 107.3 96.9 81.7 93.8 111.1 2.1

BANOBRAS 93.6 77.2 66.6 69.4 109.6 111.7 136.4 6.5

BANCOMEXT 76.5 64.6 61.7 59.0 33.2 50.0 44.1 -8.8

BANSEFI 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -25.6

BANJERCITO 6.5 3.6 4.1 4.3 6.3 8.1 10.8 8.8

SHF 72.2 100.1 112.6 51.2 45.8 58.8 47.2 -6.8

Financiera Rural 3.7 9.2 13.0 13.9 15.7 16.7 15.5 26.8

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de los reportes trimestrales de la CNBV.

BANCA DE DESARROLLO: EVOLUCIÓN DEL CRÉDITO VIGENTE, 2003-2009

(Miles de millones de pesos de 2009)

La participación de la SHF también ha permitido hacer más accesible el crédito a la población objetivo, a través de mayores garantías, lo que implicó una reducción importante en la canalización de crédito directo. El crédito de la banca de desarrollo, incluyendo la Financiera Rural, como proporción del PIB, aumentó de 2.41% en 2007 a 3.16% en 2009, pero ninguna de las instituciones financieras ha podido recuperar los


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máximos históricos cuando algunas de ellas desempeñaban la función de intermediarias financieras del gobierno federal.7

Baja cobertura financiera a la actividad económica y empresarial El tamaño y la importancia de la banca de desarrollo puede determinarse revisando su contribución al financiamiento del sector privado no bancario y, en particular, a la actividad económica empresarial. Como se observa, su aportación al financiamiento total apenas supera el 2% en 2009 y así se ha mantenido en años anteriores. Es de llamar la atención, cómo el crédito de otros intermediarios financieros como los no bancarios (7.6%), el FOVISSSTE (3.9%) y el INFONAVIT (16.9%), superan ampliamente el saldo crediticio de toda la banca de desarrollo.

Monto % Monto % Monto % Monto % Monto %

Financiamiento Total 2,330.5 100.0 2,794.4 100.0 3,208.0 100.0 3,849.2 100.0 3,794.2 100.0

Financiamiento Externo 568.4 24.4 690.7 24.7 736.5 23.0 967.0 25.1 871.5 23.0

Financiamiento Interno 1,762.1 75.6 2,103.7 75.3 2,471.5 77.0 2,882.2 74.9 2,922.7 77.0

Banca comercial 860.2 36.9 1,134.4 40.6 1,459.3 45.5 1,523.0 39.6 1,502.7 39.6

Banca de desarrollo 48.9 2.1 51.9 1.9 50.4 1.6 69.4 1.8 84.7 2.2

Intermediarios Financieros no Bancarios 1/

257.7 11.1 264.7 9.5 240.8 7.5 344.8 9.0 288.5 7.6

Emisión de deuda 166.2 7.1 175.8 6.3 187.8 5.9 222.2 5.8 257.8 6.8

INFONAVIT 429.2 18.4 476.8 17.1 533.2 16.6 585.8 15.2 639.5 16.9

FOVISSSTE - - - - - - 137.1 3.6 149.4 3.9

1/ Factorajes, arrendadoras, uniones de crédito, entidades de ahorro y crédito popular, sofoles y sofomes.

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de los Agregados Monetarios y Actividad Financiera, Banco de México.

FINANCIAMIENTO TOTAL AL SECTOR PRIVADO NO BANCARIO, 2005-2009(Miles de Millones de Pesos)

2005 2006 2007 2008 2009Concepto

El financiamiento total de la banca de desarrollo en 2009, ascendió a 420.3 miles de millones de pesos, 50 mil millones menos que en 2005; el menor saldo crediticio se explica por la reducción de recursos otorgados al sector público y al IPAB. De ese total, las instituciones financieras de fomento sólo canalizan 85 mil millones de pesos a las empresas y personas físicas con actividad empresarial, es decir, a los sectores productivos, objeto de cada banco. El saldo restante corresponde a intermediarios financieros no bancarios, estados y municipios y sector público.

La banca de desarrollo y el sector rural

En el sector rural, FIRA y la Financiera Rural ofrecen una atención integral, combinando servicios de financiamiento y asistencia técnica, con una orientación cada vez más focalizada a los pequeños y medianos productores. Debe señalarse, que Financiera Rural es la institución con mejores indicadores en penetración de crédito de su mercado objetivo, su dinamismo lo debe en buena medida al manejo de riesgos de sus distintos segmentos de negocio pero también ha contribuido la importante inversión que mantiene en valores de corto plazo desde que inició operaciones.

7 Esta función de algunas instituciones financieras de fomento como BANCOMEXT, NAFIN Y BANOBRAS, era poco transparente y estaba dirigida a financiar necesidades de gasto corriente y en escasas ocasiones de capital del gobierno federal. Los bancos gradualmente han venido limpiando sus balances y a 2008 prácticamente no se realizan operaciones de esta naturaleza, que llegaron a representar un elevado porcentaje de los activos. Véanse los informes anuales de labores de años anteriores.


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En estos valores, destaca la proporción de 61.2% con relación a sus activos en 2004 y la todavía aun elevada participación en 2009 de 34.3%, en detrimento de sus operaciones de crédito, capacitación, asistencia técnica y fomento del desarrollo del sector rural.

Alta concentración en disponibilidades e inversión en valores En un análisis elaborado por la UEC se establece que la participación del crédito como proporción de los activos aumentó rápidamente y de manera significativa, de 51.8% en 2005 a 52.9% en 2006 y de 57% en 2007 a 59.9% en 2008. No obstante, a pesar de este importante desempeño de la banca de desarrollo, en 2009 el crédito como proporción de los activos se desplomó a sólo 43%, por lo que no se constató el buscado efecto contracíclico del crédito de la banca de desarrollo. En contraste, los recursos inactivos, en disponibilidades e inversión en valores, fue ascendiendo progresivamente de 25.1% en 2005 a 36% en 2008 y 50.9% en 2009. Es decir, en un escenario de desastres naturales y de crisis económica que tuvo lugar en esos dos últimos años, la estrategia financiera de la banca de desarrollo fue privilegiar la protección de activos líquidos, congelando el crédito e incentivando la inversión de corto plazo en instrumentos seguros y rentables.

Monto % Monto % Monto %

TOTAL 443.8 100.0% 523.4 100.0% 797.2 100.0%

Disponibilidades 84.4 19.0% 66.3 12.7% 71.2 8.9%

Inversión en valores 94.5 21.3% 130.1 24.9% 360.9 45.3%

Cartera vigente 264.9 59.7% 327.0 62.5% 365.0 45.8%

NAFIN 142.2 100.0% 158.7 100.0% 275.5 100.0%



Cartera vigente 74.0 52.0% 90.5 57.0% 111.1 40.3%

BANOBRAS 118.3 100.0% 130.0 100.0% 250.3 100.0%



Cartera vigente 99.3 83.9% 107.5 82.7% 136.3 54.5%

BANCOMEXT 71.4 100.0% 86.8 100.0% 118.4 100.0%



Cartera vigente 30.1 42.2% 48.3 55.6% 44.1 37.2%

BANSEFI 11.1 100.0% 10.6 100.0% 11.2 100.0%



Cartera vigente 0.0 0.0% 0.0 0.0% 0.0 0.0%

BANJERCITO 18.5 100.0% 22.1 100.0% 30.6 100.0%



Cartera vigente 5.7 31.0% 7.8 35.4% 10.8 35.3%

SHF 59.7 100.0% 91.3 100.0% 86.6 100.0%



Cartera vigente 41.5 69.5% 56.8 62.2% 47.2 54.5%

Financiera Rural 22.5 100.0% 24.0 100.0% 24.6 100.0%



Cartera vigente 14.2 63.3% 16.1 67.1% 15.5 63.1%

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de los Reportes Trimestrales de la CNBV.

COMPOSICIÓN DE LOS ACTIVOS DE LA BANCA DE DESARROLLO


2007 2008 2009Institución / Concepto


68

Es relevante comentar que entre 2004 y 2006, la Financiera Rural llegó a mantener recursos en inversiones en valores hasta por más de 60% de sus activos, cuando la banca de desarrollo promediaba 18% y la banca comercial 25%, deficiencia que ha estado corrigiendo ya que en 2009 concentró alrededor de 33%. En contraste, BANSEFI (76.6%), Banjército (62.9%), BANCOMEXT (61.3%), NAFIN (57.7%) y BANOBRAS (42.1%), fueron las instituciones que más activos tuvieron inmóviles durante 2009, precisamente en el año con mayor depresión de la economía mexicana. La UEC en su evaluación considera que la banca de desarrollo, debe privilegiar por encima de cualquier otro propósito el otorgamiento de mayores recursos a sus sectores objetivos y disminuir en consecuencia el monto de recursos destinado a inversiones financieras de corto plazo.

3.1.3 Consolidación del Sistema Nacional de Pensiones En esta temática se pueden identificar los riesgos siguientes:

Retrasos en el proyecto de portabilidad de las pensiones La carencia de un sistema de portabilidad se traduce en un esquema de deterioro de la calidad de vida de los trabajadores, que por las fluctuaciones del mercado laboral pierden su empleo, y con él frecuentemente sus beneficios pensionarios y de atención médica, lo que genera grandes inequidades y tensiones sociales. La portabilidad de las pensiones actúa como un mecanismo compensador, ya que si se acumulan las semanas laboradas en sistemas laborales distintos, y en sistemas pensionarios diferentes, y se aplica la portabilidad, se puede alcanzar una pensión más equitativa para el trabajador en términos de edad y montos. EL PND 2007-2012 plantea como meta portabilizar a los 3 millones de trabajadores que a la fecha de publicación del plan carecían de la portabilidad pensionaria. Dados los beneficios que la portabilidad acarrea, su realización, es estratégica para la equidad social. El tema de la portabilidad no ha sido revisado por la ASF de manera específica a pesar de su relevancia. Su revisión se torna impostergable.

Minusvalías en el valor de los portafolios de pensiones En su revisión al SAR correspondiente al ejercicio fiscal 2008, la ASF señaló que de enero a mayo del 2008, el sistema de pensiones generó un incremento en el patrimonio de los recursos administrados; sin embargo, de julio a agosto de 2008, se generaron significativas minusvalías de las pensiones, las cuales ascendieron a 16 mil 561 millones de pesos. Es de notar que la CONSAR emitió tres circulares para limitar la venta de los títulos en condiciones desfavorables para los trabajadores. Sería prudente conocer el efecto económico neto de esa minusvalía actualizando los cálculos con el comportamiento del mercado a la fecha, a efecto de determinar el costo a futuro en términos de rendimiento de los pensionados.

Transferencias de recursos para enfrentar presiones de gasto en detrimento de la consolidación del sistema de pensiones

Desde su revisión del ejercicio 2007, la ASF identificó transferencias de recursos del Fondo de Apoyo para la Reestructuración de Pensiones (FARP) y de otros fondos para enfrentar presiones de gasto como el pago creciente de pensiones del IMSS e ISSSTE, en lugar de aplicar los recursos a la consolidación del sistema de pensiones.


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Esta situación se torna cada vez más delicada en razón de que se ha vuelto una práctica recurrente que el sector público deje de destinar recursos para el sistema de pensiones y, en cambio, aplique cualquier recurso adicional que pueda generarse para cubrir presiones de gasto. Cabe mencionar que en este escenario ha sido notable el ritmo de crecimiento de los pagos anuales de pensiones a partir de 2002, lo que se ha traducido en aplicaciones de recursos presupuestados de distinto origen para enfrentar estas presiones de gasto público, ello sin contar con el costo de la reciente reforma al sistema pensionario del ISSSTE.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TMC real2002-2009

Original 23,126.9 29,000.0 28,737.8 36,044.1 39,762.3 44,711.8 39,055.9 40,172.4 1.6

Recursos Propios 9,354.9 8,084.3 10,795.1 9,987.7 11,323.6 1,466.0 0.0 0.0 -

Subsidios y Apoyos Fiscales 15,394.2 23,593.3 22,221.8 30,976.9 35,168.6 51,467.5 63,476.0 76,230.1 18.1

Ejercido Total 24,749.1 31,677.6 33,016.9 40,964.6 46,492.2 52,933.5 63,476.0 76,230.1 10.3

Original 64,107.0 75,346.0 75,835.4 85,419.2 86,439.0 99,109.1 120,006.0 128,239.0 3.7

Recursos Propios 24,180.4 23,224.8 29,675.1 29,744.6 32,288.3 39,528.9 46,887.2 50,611.4 4.4

Subsidios y Apoyos Fiscales 39,606.0 42,978.1 50,280.5 55,637.4 64,517.4 70,004.2 77,717.3 91,690.4 5.9

Ejercido Total 63,786.4 66,202.9 79,955.6 85,382.0 96,805.8 109,533.1 124,604.5 142,301.8 5.3

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta Pública 2002-2009

ISSSTE

IMSS

PAGO DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL IMSS Y DEL ISSSTE, 2002-2009

Millones de Pesos


70

3.2 Funciones de Gobierno

3.2.1 Poder Legislativo

Crecimiento del gasto ejercido del Poder Legislativo

Durante el periodo 2003-2009, el presupuesto ejercido por el Poder Legislativo se incrementó a una tasa promedio anual de 4.6% en términos reales, lo que representó, en perspectiva, mayores ingresos en beneficio de las tareas legislativas.

INDICE REAL DEL GASTO EJERCIDO POR EL

PODER LEGISLATIVO 2003-2009

(Base 2003=100)

94.0

104.8

116.8

130.8

100.0

134.3

118.3

80.0

90.0

100.0

110.0

120.0

130.0

140.0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de Cuenta Pública 2003-2009

Para 2009, el presupuesto ejercido por el Poder Legislativo ascendió a 9 mil 559.4 millones de pesos, cifra superior en 2.7% a lo autorizado y menor en 2.6% real respecto del ejercicio 2008.

7,308.16,869.1

7,662.0

8,647.9 8,535.8

9,812.1 9,559.4

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GASTO EJERCIDO POR EL PODER LEGISLATIVO 2003-2009(Millones de pesos de 2009)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, SHCP.

El comportamiento señalado estuvo asociado a las variaciones registradas por 254.4 millones de pesos en el presupuesto del Poder Legislativo, originadas entre otras, por la autorización a la ASF de mayores recursos


71

para sufragar el incremento en la plantilla laboral en apoyo a los programas de Fiscalización del Gasto Federalizado y del Derecho Petrolero. Asimismo, por el apoyo de la Cámara de Senadores con ingresos propios a la construcción y equipamiento de su nuevo recinto.

Cámara de Diputados

5,271.9

55%

Auditoría Superior de la

Federación

1,265.813%

Cámara de Senadores

3,021.7

32%

PRESUPUESTO EJERCIDO POR EL PODER LEGISLATIVO 2009 (Millones de Pesos)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, SHCP.

En 2009, la Cámara de Diputados ejerció un presupuesto de 5 mil 271.9 millones de pesos, cifra inferior en 0.2% a la asignación original y equivalente al 55% del presupuesto ejercido en el sector. Este comportamiento se debió principalmente al menor ejercicio presupuestario en el capítulo de Materiales y Suministros y en el rubro de Inversión Física. De los recursos erogados, el 100.0% correspondieron a gasto directo, monto inferior en 0.2% respecto a la asignación original. Por lo que respecta a la Cámara de Senadores, es de señalar que en 2009 el presupuesto ejercido fue de 3 mil 021.7 millones de pesos (equivalente al 32% del presupuesto ejercido en el sector), cifra superior en 1.0% con relación al presupuesto originalmente asignado. Dicho comportamiento se debió principalmente al mayor ejercicio presupuestario en los capítulos: Materiales y Suministros, Otros de Corriente, Bienes Muebles e Inmuebles y Obras Públicas. En relación con la ASF, en 2009 el presupuesto ejercido alcanzó 1 mil 265.8 millones de pesos (13.2% del presupuesto del sector), cifra superior en 23.2% con relación a la asignación original. Este comportamiento en términos de la clasificación económica del gasto se debió principalmente al mayor ejercicio presupuestario en el Capítulo de Servicios Generales (83.4%) y en el rubro de Materiales y Suministros (56.5%).

Año Poder Legislativo Cámara de Diputados ASFCámara de

Senadores

2009 9,559.4 5,271.9 1,265.8 3,021.7

2008 9,318.4 4,779.8 1,173.4 3,365.2

2007 7,711.2 4,680.7 925.8 2,104.7


PRESUPUESTO EJERCIDO POR EL PODER LEGISLATIVO 2007-2009 (Millones de Pesos)


72

Tamaño del Congreso De una muestra de 14 países seleccionados, México se encuentra como el quinto país con mayor número de legisladores (628 legisladores: 500 diputados y 128 senadores), sólo por debajo de Italia, Francia, Alemania y Reino Unido. Sin embargo, si se atiende al número de habitantes que representa cada legislador, México se ubica en el duodécimo lugar. Un legislador mexicano, tiene una representación mucho mayor (más de dos veces) que la de un italiano, aunque su representatividad es muy menor a la de Estados Unidos y Brasil.

País Habitantes Diputados SenadoresTotal de

Legisladores

Habitantes que

Representaría cada

Legislador

ITALIA 60,231,214 630 315 945 63,737

FRANCIA 65,073,482 577 346 923 70,502

ALEMANIA 82,604,000 614 69 683 120,943

REINO UNIDO 60,587,300 646 646 93,788

MÉXICO 108,700,891 500 128 628 173,091

ESPAÑA 46,745,807 350 259 609 76,758

BRASIL 190,010,647 513 81 594 319,883

ESTADOS UNIDOS 302,731,834 435 100 535 565,854

ARGENTINA 40,301,927 257 72 329 122,498

COLOMBIA 44,379,598 166 100 266 166,841

CHILE 17,094,275 120 38 158 108,192

BOLIVIA 9,119,152 130 27 157 58,084

URUGUAY 3,460,607 99 30 129 26,826

PARAGUAY 6,669,056 80 45 125 53,352

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de organismos de países seleccionados.

CONFORMACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO A NIVEL MUNDIAL 2009

Nueva Sede del Senado de la República En 1994 el Gobierno Federal generó el Fideicomiso de Inversión y Administración No. 1705, para la construcción y equipamiento de la nueva sede de la Cámara de Senadores, teniéndose como fideicomitente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), como fideicomisario a la Secretaría de Desarrollo Social y como fiduciario a BANOBRAS.

El 22 de agosto del año 2005, se suscribió el convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso de inversión y administración, “para apoyar la construcción y equipamiento de la nueva sede de la Cámara de Senadores”, mediante el cual el Poder Legislativo, por conducto del Senado de la República, sustituyó a la SHCP como fideicomitente, por lo que dicha dependencia efectuó la transferencia del Patrimonio del Fideicomiso. Asimismo, el Poder Legislativo por conducto del Senado de la República sustituyó a la Secretaría de la Función Pública en calidad de fideicomisario, y BANOBRAS mantuvo su calidad de fiduciario. El 5 de junio de 2007, se suscribió el segundo convenio modificatorio del contrato de Fideicomiso de inversión y administración, “para apoyar la construcción y equipamiento de la nueva sede de la Cámara de Senadores”, mediante el cual se modificó la integración del Comité Técnico del Fideicomiso, para tener un representante por cada grupo parlamentario con voz y voto, designado por el Coordinador de cada fracción.8 El 17 de enero de 2011, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el saldo en moneda nacional al 31 de diciembre de 2010 del fideicomiso en el que la Cámara de Senadores participa como fideicomitente.

8 Nuevo fideicomiso de inversión y administración para la construcción y equipamiento de la sede de la Cámara de Senadores. Diciembre de 2010.


73

Ingresos Egresos

1705 672,823.7 59,161.7 665,743.2* 66,242.1**

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Diario Oficial de la Federación.

SALDO DEL FIDEICOMISO EN EL QUE LA CÁMARA DE SENADORES PARTICIPA COMO FIDEICOMITENTE (Miles de Pesos)

FLUJO EFECTIVO

** Aportaciones al patrimonio del Fideicomiso e Intereses cobrados sobre inversiones financieras.

* Se refieren a erogaciones efectuadas por el fiduciario Banobras, conforme al programa-presupuesto aprobado por el Comité Técnico por concepto de pagos a Constructora

de acuerdo a estimaciones de obra; honorarios fiduciarios; honorarios por Dirección técnica del proyecto; Supervisión, Vigilancia y Control de la Construcción; Coordinación

Administrativa del proyecto; servicios de seguridad y vigilancia; derechos de agua, infraestructura hidráulica y energía eléctrica.

Número de FideicomisoDisponibilidad al 30 de

septiembre de 2010

Disponibilidad al 31 de

diciembre de 2010

No obstante las condiciones planteadas en el fideicomiso, donde se programaba la terminación de la sede del Senado para el mes de abril de 2010, en el marco de los festejos del Bicentenario de Independencia y Centenario de la Revolución Mexicana, la construcción del inmueble se encuentra inconclusa, motivo por el cual los senadores valoran multar a la empresa constructora Systec, S.A de C.V. por incumplimiento en la entrega de la obra.

Nueva Ley de Fiscalización Superior El 29 de mayo de 2009 se expidió la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación que complementa las modificaciones constitucionales a los artículos vinculados con el sistema de fiscalización superior (principalmente los artículos 74 y el 79) publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 2008.

Con el nuevo marco jurídico se ajustaron las fechas de presentación de la Cuenta Pública, del Informe de su revisión y del análisis del Informe a fin de vincular el trabajo de la fiscalización superior con el proceso de presupuestación del gasto que realiza la Cámara de Diputados. También se facultó a la ASF para evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas federales y se fortalecieron sus facultades sancionatorias. Asimismo, se determinó evaluar el desempeño del órgano de fiscalización para mejorar su trabajo y fortalecer sus atribuciones y se amplió la cobertura de la fiscalización con el objeto de que no haya áreas de opacidad que ejecuten recursos federales. Finalmente, se dio rango de Ley a la figura de la Contraloría Social, para que la sociedad civil participe en el proceso de la fiscalización superior y se instruyó a la entidad de fiscalización para que presentara un plan estratégico de largo alcance, en el que quedaran establecidas sus metas, líneas de acción e instrumentos operativos.

3.2.2 Poder Judicial

Tendencia a la baja del presupuesto del Poder Judicial de la Federación dentro del gasto programable del sector público

Durante 2003-2009, el presupuesto ejercido por el PJF como proporción del gasto programable observó una tendencia descendente, situación que resulta significativa si se considera que uno de los grandes retos que enfrenta el país es justamente fortalecer y mejorar la impartición de justicia.


74

1.44%

1.47%1.46%

1.42%

1.31%

1.34%

1.28%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GASTO EJERCIDO POR EL PODER JUDICIAL COMO PROPORCIÓN DEL GASTO PROGRAMABLE


Para el ejercicio 2009, el PJF ejerció un presupuesto de 31 mil 380.0 millones de pesos, cantidad que representó un incremento 4.7% respecto del ejercicio 2008 (29 mil 977.8 millones de pesos), lo que equivale a una variación real anual de un 0.4%. Su participación dentro del Gasto Programable Devengado del Sector Público Presupuestario representó el 1.28%. El Consejo de la Judicatura Federal (CJF) concentró el 83.6% del presupuesto del Poder Judicial, le siguió la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) con el 10.3%, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) con el 6.1 % del total. El CJF ejerció un presupuesto de 26 mil 222.3 millones de pesos, cifra inferior en 2.8% con relación a la original, debido, entre otros factores, a la disminución del Gasto Corriente (-4.8%), a pesar de que el Gasto de Inversión fue sensiblemente mayor (82.5%). Por su parte, la SCJN, con un presupuesto ejercido de 3 mil 224.3 millones de pesos, estuvo por debajo de lo autorizado en 9.5%, debido principalmente al menor ejercicio presupuestario en el capítulo de Servicios Personales y en el Gasto de Inversión (-24.9%). En tanto, el TEPJF ejerció un presupuesto de 1 mil 933.5 millones de pesos, cifra inferior en 3.2% con relación al monto original aprobado en el PEF, principalmente por la disminución en el Gasto de Inversión (-54.6%).

Carencia de Indicadores estratégicos y de gestión ligados a los objetivos y metas de los programas

federales del Plan Nacional de Desarrollo Los entes que ejercen recursos a través de los “Ramos Autónomos” (Poderes y Órganos Autónomos) elaboran su proyecto de presupuesto sin indicadores estratégicos y de gestión, que estén ligados a los objetivos y metas de los programas federales. Cabe señalar que el PJF estableció indicadores de desempeño que están relacionados con los compromisos establecidos en el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad.

Insuficiente capacidad de atención

De acuerdo con los indicadores judiciales establecidos por el CJF, se pueden identificar diversos problemas que continúan presentes en el Poder Judicial. Entre otros, la insuficiente cantidad de magistrados y jueces de Distrito; una abultada burocracia auxiliar mal capacitada; importantes retos de dotación de infraestructura


75

tecnológica, acceso electrónico para la comunicación y agilización de las funciones jurisdiccionales, así como una necesidad permanente de capacitación del personal para disminuir indicadores negativos como son el alto índice de litigiosidad, la elevada tasa de asuntos pendientes y la baja calidad de las sentencias dictadas.

Altos costos de la Suprema Corte de Justicia

Con base en un estudio del CIDE,9 el presupuesto autorizado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) creció a una tasa promedio anual de 11.4% de 2003 a 2009, pese a que los subejercicios han significado hasta un 18% del presupuesto anual de la entidad. Sólo en el ejercicio 2009, la SCJN ejerció un presupuesto de 3 mil 224.3 millones de pesos, que significó un subejercicio de casi 400 millones de pesos. Dicho ejercicio representó poco más que el total del gasto realizado por todo el sistema del Poder Judicial de 6 entidades federativas juntas (Nuevo León, Jalisco, Guerrero, Chiapas, Puebla y Oaxaca). Tales diferencias en la asignación de recursos públicos son significativas si se considera que la mayor actividad de litigios es por la vía de la jurisdicción del ámbito local. La sobredotación de recursos a la SCJN se aprecia también en un análisis comparativo con otros países: el gasto ejercido en 2009 por las cortes y tribunales juntas de los Estados Unidos, Canadá, Alemania, España, Colombia y Perú representa apenas el 84.6% del presupuesto ejercido por la SCJN en ese año. El estudio del CIDE señala que el costo que representa la SCJN no se sustenta en la alta productividad del ente, pues el porcentaje de asuntos resueltos al año respecto a los asuntos que ingresan es menor en la SCJN (94%) que en las entidades equiparables de Alemania (96% de productividad con un gasto equivalente al 13.4 que el de la SCJN), Colombia (112% de productividad con un gasto equivalente al 3.3% de la SCJN), Perú (137% de productividad con un gasto equivalente al 2.9% de la SCJN) o España (146% con un gasto equivalente al 12.8% de la SCJN).

La SCJN también tiene una posición desfavorable al comparar su número total de funcionarios (3 mil 116 funcionarios) con los de los más altos tribunales de otros países: Estados Unidos, 483 funcionarios; España, 278 funcionarios; Canadá, 209; Perú, 175; Alemania, 167; Colombia, 146 y Chile, 75 funcionarios. El presidente de la SCJN tiene a su cargo cinco subsecretarías y 20 direcciones generales; mientras que el presidente del Tribunal Constitucional de España para realizar funciones equivalentes cuenta con sólo tres áreas. Respecto de los sueldos promedio anual de los ministros mexicanos (4 millones 169 mil 957 pesos de sueldo en el ejercicio 2009, sin considerar prestaciones), éstos ganan 44.2% más que los estadounidenses, 62.1% más que los alemanes, 86.2% más que los españoles, 134.5% más que los colombianos y más del triple que los peruanos. El estudio del CIDE sitúa el origen de la problemática en los efectos perniciosos que se derivan de la independencia y autonomía política y la autonomía presupuestaria que tiene la SCJN para asignar y administrar sus propios recursos. La Dirección de Comunicación Social de la SCJN precisó que medidos los costos de la SCJN por número de sentencias emitidas, la mexicana es más barata que todos los países del estudio del CIDE, excepto la entidad chilena. Por ejemplo, en 2009, la Suprema Corte de Estados Unidos sólo emitió 80 sentencias, mientras que la SCJN emitió 4 mil 120 sentencias. Según la información del área de Comunicación Social de la SCJN, el costo global por sentencia emitida de la Suprema Corte estadounidense sería de 14 millones 900 mil pesos, mientras que de la SCJN sería de 782 mil

9 “¿Por qué nos cuesta tanto dinero la Suprema Corte?”, Magaloni Kerpel, A.L. y Elizondo Mayer-Serra, C. CIDE, octubre de 2010.


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524 pesos. El costo de la entidad canadiense sería de 6 millones 819 mil pesos, el de España de 1 millón 868 mil pesos y el de Alemania de 2 millones 315 mil pesos. El costo para el caso de Chile sería de 496 mil pesos.

Impartición de justicia pronta y expedita Durante 2009, continuó la percepción ciudadana del incumplimiento a la garantía constitucional del derecho a la impartición de justicia pronta y expedita, tal y como se establece en la misión, planes y programas de los entes que integran el PJF.

3.2.3 Sector Gobernación

Presupuesto asignado a la Secretaría de Gobernación En 2009, el H. Congreso de la Unión autorizó un presupuesto de 9 mil 594.0 millones de pesos a la SEGOB; al cierre del ejercicio, el presupuesto ejercido se ubicó en 8 mil 822.4 millones de pesos, cifra inferior en 8.0% con relación a la asignación original. Este comportamiento obedece principalmente a menores erogaciones en los capítulos de gasto de Servicios Generales y Servicios Personales, con 15.3% y 15.5%, respectivamente, del presupuesto ejercido con respecto al original.

Original Modificado Ejercido

TOTAL 9,594.0 8,824.1 8,822.4

Gasto Corriente 8,977.3 8,125.9 8,124.2

Servicios Personales 4,943.1 4,177.6 4,177.6

Materiales y Suministros 198.2 229.2 229.2

Servicios Generales 3,104.7 2,631.3 2,629.6

Otros de Corriente 731.3 1,087.8 1,087.8

Gasto de Inversión 616.7 698.2 698.2

Inversión Física 616.7 698.2 698.2

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Secretaría de Gobernación y Cuenta Pública 2009.

Presupuesto 2009Concepto

GASTO PROGRAMABLE DEVENGADO POR CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DE LA

SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN 2009 (Millones de Pesos)

El gasto directo representó el 96.6% del total de los recursos erogados, equivalentes a un importe de 8 mil 520.0 millones de pesos y una variación negativa de 11.0% en relación al autorizado originalmente; el restante 3.4% correspondió a subsidios y transferencias con un total de 302.6 millones de pesos.

El Gasto Corriente observó una variación negativa de 9.5%, respecto al presupuesto original aprobado, mientras que el Gasto de Inversión fue mayor en 13.2% respecto al presupuesto original.

Avances del Sistema Nacional de Protección Civil De acuerdo a lo reportado en la Cuenta Pública 2009, el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), avanzó en la promoción de una cultura de la prevención y autoprotección que contribuye a potenciar las capacidades de los individuos y de las comunidades para reducir riesgos frente a desastres, a través de la distribución de publicaciones relativas a la protección civil, la instalación de Consejos Estatales y de Unidades Estatales y Municipales de Protección Civil. Al cierre de 2009 se disponía de 2,196 de estas últimas.


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Se realizaron tres Jornadas Regionales de Protección Civil en las zonas Centro, Centro Occidente y Norte con el objeto de fomentar la cooperación entre los tres órdenes de gobierno y la solidaridad interestatal, y así establecer las estrategias comunes de comunicación, capacitación, aprovechamiento de la capacidad instalada y la difusión y atención de contingencias. Para ello se contó con la participación de 14 mil 851 integrantes de los Sistemas Nacional, Estatales y Municipales. Para 2009, la Secretaría de Gobernación impulsó la investigación en tecnología para la autoevaluación y obtención de mapas de estimación de riesgo por fenómenos hidrometeorológicos y diagnósticos del volcán Popocatépetl y otros volcanes activos, basados en monitoreo sísmico, geodésico, geoquímico y térmico. Asimismo, se reforzó y amplió el monitoreo y vigilancia de los volcanes Popocatépetl, Pico de Orizaba, el Chichón, de Fuego de Colima y el Nevado de Toluca; se consolidó la infraestructura de medición de la Red Sísmica Mexicana que provee información epicentral y permite diseñar mapas con la distribución de intensidades sísmicas en la Ciudad de México.

Atención de Desastres Naturales El Programa Fondo de Desastres Naturales FONDEN concentra los recursos autorizados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) al interior del Ramo General 23 Provisiones Salariales y Económicas, los cuales se ejercen por las dependencias y entidades federales o a través de los fideicomisos públicos estatales.10 En 2009, se emitieron y atendieron 23 declaratorias de emergencia, de las cuales, el fenómeno meteorológico más recurrente que afectó el territorio nacional consistió en lluvias severas. El estado de Veracruz registró el mayor número de declaratorias de emergencia, con seis; en orden de importancia le siguen: Baja California Sur y Oaxaca. Asimismo, se emitieron y atendieron 19 declaratorias de desastre en 107 municipios de nueve estados de la República. A Veracruz, Baja California Sur, Tabasco, Hidalgo y Sonora, se destinó un total de 4 mil 624.3 millones de pesos, el 86.0% del total de recursos canalizados a través del Fideicomiso FONDEN.

Los recursos autorizados para la atención de desastres naturales ascendieron a 5 mil 531.6 millones de pesos. De este monto, 150.0 millones de pesos se autorizaron con cargo a los recursos del Programa FONDEN y 5 mil 381.6 millones de pesos a través del Fideicomiso FONDEN.11 En 2009, los daños por fenómenos naturales ascendieron a 14 mil 113.8 millones de pesos, lo que significó el 0.1 % del PIB.

Migración

El problema migratorio ha adquirido grandes y complejas proporciones, por lo que para su solución se busca establecer que la política migratoria tenga como fin ordenar los flujos de personas para favorecer el desarrollo social, económico y cultural del país. De enero de 2009 a abril de 2010, de 16 operativos que se llevaron a cabo en Baja California, Chiapas, Tamaulipas, Tabasco y Veracruz, para liberar a personas retenidas contra su voluntad, las cuales estuvieron a cargo de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), arrojaron un resultado de 486 personas liberadas y 57 detenidas.

10 Tercer Informe de Gobierno. Secretaría de Gobernación. 11 El Fideicomiso FONDEN acumula los remanentes de recursos no ejercidos del Ramo General 23 destinados a la atención de los efectos de desastres naturales, por lo que su ejercicio presupuestario fue contabilizado en el año respectivo.


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Indicadores de gobernabilidad El Banco Mundial define gobernabilidad como “la manera en que los gobernantes e instituciones adquieren y ejecutan su autoridad para moldear las políticas públicas y proveer de bienes y servicios a la población.”12 Con base en los indicadores de buen gobierno del Banco Mundial, en la última década, México se ha rezagado en los indicadores de gobernabilidad respecto de los principales países del mundo y se ha quedado atrás aún de países latinoamericanos como Chile, Uruguay, Brasil y de Colombia. El documento del Banco Mundial World Bank Worldwide Governance Indicators 1996-2005, realiza una proyección a 2030 que tiene como tema central la gobernabilidad, e identifica un indicador que va en una escala del 0 al 100 donde 100 es la mejor calificación. De acuerdo con ese documento, en 2005 México tuvo una calificación de 49 con una meta a alcanzar en 2030 de 75 puntos. Pese a que no se cuenta con un indicador de esta naturaleza más reciente, se puede inferir que en los últimos cinco años las condiciones de gobernabilidad difícilmente han mejorado.

92

85

50 4946

36

Canadá Chile Brasil México India China

NIVEL DE GOBERNABILIDAD(Escala 0-100)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Manual Informativo de los Indicadores de Democracia Efectiva y

Política Exterior Responsable.

3.2.4 Sector Seguridad Pública

Crecientes recursos para la Secretaría de Seguridad Pública

En el primer año completo en que ejerció sus funciones (2001), la SSP erogó 5 mil 196 millones de pesos y al final del sexenio (2006), 8 mil 676 millones de pesos. En los últimos tres años, el presupuesto a la Secretaría se Seguridad Pública se incrementó de manera extraordinaria, lo que en buena medida se explica por la estrategia gubernamental de destinar recursos crecientes para el combate a la delincuencia, la cual se incrementó abruptamente en ese periodo. Así, en 2007, la SSP ejerció un presupuesto de 17 mil 626 millones de pesos, para 2008 se elevó a 21 mil 140 millones y para 2009 totalizó 33 mil 557 millones de pesos, cifra esta última que prácticamente representó cuatro veces lo que se erogó en el ejercicio 2006.

12 Banco Mundial. ¨Strengthening World Bank Group on Governance and Anticorruption¨. Washington, 2007.


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5,1566,388 6,259 6,397 6,976

8,676

17,626

21,140

33,557

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

RECURSOS EJERCIDOS POR LA SSP(Millones de Pesos)


Incidencia delictiva al alza Una de las principales funciones de los entes del Sector Seguridad Pública reside en la prevención del delito, conforme a los artículos 2º párrafo segundo, 7 fracción XII y 75 fracción II de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública así como el Eje 1 “Estado de Derecho y Seguridad”, punto 1.12 “Prevención del delito” del PND. Conforme al Informe de Gobierno, la incidencia delictiva federal por cada 100 mil habitantes desde 2007, que fue el primer año completo de la presente administración es superior a 120 delitos denunciados. Así, mientras el promedio de incidencia delictiva federal en los tres primeros años del sexenio anterior13 fue de 75.6 delitos por cada 100 mil habitantes, en el mismo periodo de la actual administración14 el promedio es de 126.4 delitos. Para aclarar si esas cifras se deben a un incremento de la criminalidad o bien a que se ha fomentado la cultura de la denuncia, se analiza el homicidio que es uno de los ilícitos penales que es denunciado prácticamente en toda ocasión. Conforme a lo señalado por el investigador Fernando Escalante Gonzalbo15, Entre 1990 y 2007, la tasa nacional de homicidios había disminuido sistemáticamente año tras año, alcanzando un máximo de 19 homicidios por cada 100 mil habitantes en 1992 y a partir de entonces comenzó a bajar hasta llegar a un mínimo de 8 homicidios por cada 100 mil habitantes en 2007; al respecto, la disminución era especialmente pronunciada en los municipios con menos de 10 mil habitantes en el centro y sur del país y menor en las ciudades con más de 50 mil habitantes y municipios con importantes flujos migratorios. No obstante, en 2009 se recrudecen los indicadores y se regresa a la tasa de homicidios de 1991, al incrementarse un 50% en 2008 y de nuevo otro 50% en 2009 (5 mil 500 homicidios más en 2008 y 5 mil 800 homicidios más en 2009), ascendiendo así el numero de personas fallecidas a 19 mil 809, según cifras del INEGI. Se infiere que las acciones de los entes que componen el Sector Seguridad Pública, no han obtenido la atención necesaria para la prevención del delito. Así, a pesar del tamaño del problema de la comisión de delitos en el país, durante 2009, en el marco del Programa de promoción del conocimiento e investigación del delito, sólo se

13 2001 a 2003. 14 Años 2007 a 2009. 15 Fernando Escalante Gonzalbo, Homicidios 2008-2009. La Muerte tiene permiso, en Nexos, número 397, enero de 2011, páginas 36-49.


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realizaron 11 eventos que se circunscribieron a 5 Entidades Federativas (Distrito Federal, Guerrero, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán).16 También hay indicios de magras acciones realizadas en el marco de los programas Integral de gestión e Investigación para la prevención del delito y el de Formación en proyectos de prevención del delito, en los cuales, sólo se llevaron a cabo 20 cursos de especialización para 576 servidores públicos; se realizaron investigaciones en 9 de los municipios que componen la República y se elaboraron 2 metodologías para su aplicación en estados y municipios.

El combate al crimen organizado en el marco de la OEA La inseguridad es un problema que puede ser abordado con visión hemisférica, por ello, la Organización de los Estados Americanos (OEA) basándose en el concepto de Seguridad Multidimensional, que surgió con la Declaración de Seguridad en las Américas (2003), ha venido impulsando la cooperación entre las naciones del Continente a efecto de combatir la inseguridad en la región, incluyendo el combate a las drogas, a través de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD). En este contexto, durante el mes de octubre del año 2008 se celebró, en la ciudad de México, la Primera Reunión de Ministros en Materia de Seguridad (MISPA I), convocada por la OEA, donde se adoptó la declaración denominada Compromiso por la Seguridad Pública en las Américas en la cual los países participantes fijaron los objetivos y planes de acción conjuntos para enfrentar la creciente incidencia del crimen en el continente americano. Durante la 39ª Asamblea General de la OEA, celebrada en junio de 2009, se aprobó una resolución mediante la cual, los Estados miembros y la OEA refrendaron su deber en hacer cumplir el Compromiso por la Seguridad Pública en las Américas. Por otra parte, entre las acciones que han derivado de la MISPA I, se realizó la Conferencia Especializada Interamericana sobre Seguridad Pública en Montevideo, Uruguay, en agosto de 2009, como reunión preparatoria de la MISPA II. En esta Conferencia, la OEA instó a los países del hemisferio a coordinar sus políticas de seguridad para enfrentar la delincuencia común y el crimen organizado en América Latina, que tiene alta incidencia del narcotráfico.

Sistema Nacional de Seguridad Pública a la baja en recursos asignados En 2009 se acabó con la tendencia de otorgar cada año más recursos a este Sistema, pasando de 27 mil 768.6 millones de pesos en 200817 a tan solo 8 mil 975.3 millones de pesos, aunque se prosiguió con la política en el sentido de que el mayor porcentaje de los recursos provenga de la Federación (92.6% en 2008 y 78.05% en 2009). En la administración de los recursos del Sistema Nacional de Seguridad Pública por las Entidades Federativas, se ha presentado el fenómeno de los subejercicios constantes. Así, en la revisión de la Cuenta Pública 2008, la ASF observó un subejercicio del 45.6% de los recursos existentes al momento de la revisión, equivalentes a 3 mil 603.6 millones de pesos; igualmente se determinó que las 5 entidades federativas con mayor subejercicio fueron Querétaro (89.3 %), Baja California Sur (68.9 %), Sinaloa (61.8 %), Distrito Federal (60.1%) y México (60.1 %), mientras que los 5 estados con menor subejercicio son: Colima (16.3 %), Yucatán (16.6 %), Tabasco (16.9 %), Sonora (20.4 %) y Tlaxcala (28.8 %).

16 Conforme al Tercer Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. 17 El año en que se asignaron más recursos desde la creación del SNSP.


81

9,044

14,141

16,691

14,12212,598 12,777

15,03616,024

20,318

27,769

8,975

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

RECURSOS ASIGNADOS AL SNSP(Millones de Pesos)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Cuarto Informe de Gobierno, Presidencia de la República.

Para 2009, del Cuarto Informe de Gobierno se desprende la existencia de un subejercicio de más de 2 mil millones de pesos de los recursos destinados al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los estados y del Distrito Federal correspondientes al Ramo 33.18

Freno jurídico al combate del lavado de dinero y financiamiento del terrorismo La delincuencia organizada debe ser combatida no sólo a través del esfuerzo para reducir su poder de fuego y presencia en el territorio nacional, sino minando su poder económico. El Gobierno Federal reconoce que no es posible desarrollar una metodología confiable para estimar el monto de dinero que se lava en México, pero añade que sí es factible suponer niveles que ameritan acciones inmediatas por parte del Estado.19 Las principales actividades de la delincuencia organizada (tráfico de drogas, armas y personas), reportan ganancias por millones de dólares al año, que necesariamente requieren ser lavados para circular libremente por el sistema financiero. En ese sentido, el lavado de dinero es el proceso a través del cual uno o varios actores buscan ocultar, encubrir o auxiliar a desvirtuar el origen de los recursos provenientes de una actividad ilícita y aparentar que éstos son producto de una fuente legítima.20 Esta actividad se encuentra considerada dentro de la delincuencia organizada y requiere necesariamente, para su investigación y persecución que sea por montos importantes de dinero.21 En 2009, se emitió la Estrategia Nacional para la prevención y combate al lavado de dinero y financiamiento al terrorismo, a efecto de coordinar las acciones que, en la materia, realizan la SHCP, PF, PGR, Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) y la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF).

18 Resultado de restar el presupuesto ejercido del autorizado para este periodo. 19 Ver Estrategia Nacional para la prevención y combate al lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo, capítulo de diagnóstico. 20 Ver Ramón García Gibson, Prevención al Lavado de Dinero y Financiamiento al terrorismo, Ed. INACIPE-PGR, 1ª. Ed., México, 2009, pág. 24. 21 Ver Jorge L. Romo, “Delincuencia Organizada y lavado de dinero”, en Defensa Penal, interpretación y análisis jurídico, México, No. 24, mayo de 2010, págs. 60-61.


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Sin embargo, las medidas no son suficientes, ya que sólo se encuentran obligados al reporte de acciones inusuales, relevantes y preocupantes, algunos de los integrantes del Sistema Financiero, por lo cual la Presidencia de la República envió al Senado una iniciativa con la Ley Federal para la prevención y combate al lavado de dinero y financiamiento al Terrorismo, así como un paquete de miscelánea penal para adecuar la normativa aplicable a las nuevas disposiciones; a la fecha no se han aprobado esas iniciativas.

Colapso del Sistema Penitenciario Federal El sistema penitenciario en la República se encuentra colapsado por dos fenómenos principales: la falta de espacios y el gran número de personas privadas de su libertad que se encuentran en espera de ser sentenciados. Así, aunado a que se han reducido los Centros Federales y locales de Readaptación Social en los últimos años, al pasar de 454 que había en 2006 a 431 en 2009,22 existe una clara tendencia al alza en cuanto a la sobrepoblación en los mismos. De esa forma, mientras que en 2001 existía una sobrepoblación del 23.1%, en 2008 fue del 28.2% y en 2009 ascendió al 29.9%.

27.8

23.1 23.1 23.525.2

28.927.4 28.2 28.2

29.9

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

SOBREPOBLACION PENITENCIARIA EN MEXICO(Porcentaje)


A pesar de que el número de consignados por la comisión de delitos de orden federal y local ha aumentado consistentemente en el sexenio, el porcentaje de ellos que son sentenciados, desde el 2001, se ha mantenido en una constante que oscila entre el 56.1% y el 59.5%; en 2009, fue de 58.9%. Esta circunstancia provoca necesariamente la existencia de un importante número de personas que se encuentran en los centros de reclusión del país esperando que el Poder Judicial competente determine su calidad jurídica, lo que atenta contra las garantías individuales, la seguridad jurídica y la propia administración penitenciaria. Lo anterior, considerando que en 2009, de las 51 mil 369 personas que componían la población penitenciaria en el fuero federal, sólo 29 mil 280 habían recibido sentencia; igual fenómeno sucede en el fuero común, donde de las 173 mil 380 personas recluidas, únicamente 103 mil 158 estaban sentenciadas.

22 Tercer Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.


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3.2.5 Sector Procuraduría General de la República

Presupuesto con escaso crecimiento Durante el primer lustro del presente siglo, el presupuesto ejercido por la PGR se mantuvo a la par del presupuesto de la SSP, sin embargo, a pesar de que el peso constitucional de la investigación y persecución de los delitos federales recae en la PGR, sus incrementos presupuestales han sido bastante reducidos en comparación a la SSP, que ha visto aumentar sus recursos de forma exponencial.

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

RECURSOS DE LA PGR Y LA SSP 2000-2009(Millones de Pesos)

PGR SSP


Avances y retrocesos en los programas de Procuración de Justicia Con base en datos del Informe de Gobierno, se reportaron avances y retrocesos en el cumplimiento del PSPJ 2007-2012. Por ejemplo, el desarrollo de reingeniería para la modernización del sistema de procuración de justicia, logró avanzar del 25% en 2008 a 43.7% en 2009. Asimismo, se incrementó el porcentaje de averiguaciones previas concluidas23 de 75.9% en 2008 a 79.7% en el ejercicio de 2009, así como el porcentaje de las averiguaciones previas en materia de delitos contra la salud, que pasó de 84.4% en 2008 a 89.6% en 2009, el más alto en el sexenio. La efectividad de la PGR en la obtención de resultados efectivos contra los criminales es muy baja. De las averiguaciones previas en trámite, sólo se consignó a un porcentaje menor al 22%.24 El 33.4% de las solicitudes de órdenes de aprehensión, reaprehensión o comparecencias fueron negadas, en contraste con el 25.6% de 2008, lo que significa que un número importante de las averiguaciones previas realizadas por la PGR fueron consideradas por el Poder Judicial de la Federación como no adecuadas al no acreditarse con suficiencia los requisitos que exige la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Aunado a lo anterior, la efectividad de la PGR para conseguir sentencias condenatorias por los delitos consignados se redujo, a pesar de los esfuerzos realizados para abatir esta circunstancia. Mientras que en 2006 el porcentaje de sentencias condenatorias fue de 13.9%, en 2008 bajó a 10.6% y en 2009 observó una

23 En relación con las que se encuentran en trámite. 24 18.8% en 2008 y 21.7% en 2009.


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ligera mejoría (11.9%). Lo anterior significa que 12 de cada 100 averiguaciones previas implicaron sentencias condenatorias con todo lo que implicó en materia de costos por recursos humanos y materiales de la Federación para recibir denuncias y querellas, asegurar a las personas probables responsables, investigar, consignar ante un juez y ventilar el juicio, defendiendo la postura del Ministerio Público.

86.1 88.2 89.4 88.1

13.9 11.8 10.6 11.9

2006 2007 2008 2009

SENTIDO DE LAS SENTENCIAS PENALESDEL FUERO FEDERAL

(Porcentaje)

NO CONDENATORIAS CONDENATORIAS


Durante 2009 continuó incrementándose el tiempo promedio para la integración de averiguaciones previas que pasó de 151.5 días en 2008 a 172.3 días en 2009, ello a pesar de que existe una tendencia a la baja en el número de denuncias diarias del orden federal, mismas que disminuyeron de 11 mil 441 en 2007, a 11 mil 341 en 2008 y a 10 mil 965 en 2009.

Tráfico de armas de fuego Una de las principales actividades del crimen organizado es el tráfico ilegal de armas de fuego ya que, además de ser la segunda actividad ilícita con más beneficios en el mundo, fomenta el incremento de violencia en México, ya que provee a otras organizaciones delictivas de armas de fuego, incluso de alta tecnología, que les permite enfrentar con éxito a los operativos policiales y hasta del Ejército. El titular del Ejecutivo Federal manifestó en mayo de 2010, ante el Congreso de los Estados Unidos de Norte América que en su administración se han asegurado por lo menos unas 75 mil pistolas y armas de alto poder, que provienen, al menos en un 80%, de esa Nación.25 Igualmente, se tiene identificados por lo menos 11 mil puntos de venta de armas en Estados Unidos de América, cercanos a la frontera con México.26 En ese sentido, la Agencia Federal de Regulación del Alcohol, Tabaco, Armas y Explosivos de Estados Unidos de América (ATP por sus siglas en inglés), puso en operación el proyecto Gunrunner a efecto de impedir el paso ilegal de armas de su nación a México, así como para intercambiar información relevante y coadyuvar en acciones con el Gobierno Mexicano. La ATP expresa en sus informes27 que adolece de los recursos necesarios para satisfacer las necesidades del gobierno mexicano en el marco del proyecto Gunrunner, poniendo como ejemplo que no ha podido proveer entrenamiento y asesoría clave que ha sido solicitada por el gobierno mexicano. Se afirmó que la ATF carece

25 Ver discurso completo en www.presidencia.gob.mx/index.php?DNA=85&Contenido=56711. 26 Ver www.presidencia.gob.mx/?dna=85&page=1&prensa=15154&contenido=59329. 27 Visible en www.atf.gov/firearms/programs/project-gunrunner/


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de un registro de las ventas de armas largas, que son las escogidas por los cárteles, añadiendo que eso "dificulta la habilidad de la ATF para interceptar el flujo de armas ilegales hacia México". En cuanto a los esfuerzos locales, en abril de 2009, tuvo verificativo una reunión entre altos funcionarios de México y de los Estados Unidos de América, donde México se comprometió a invertir 1 mil 400 millones de dólares para reforzar las garitas aduanales en la frontera norte, a efecto de detectar e impedir el tráfico ilegal de armas. Durante 2009 se incrementó el aseguramiento de armas cortas y largas, ya que de las primeras se captaron 14 mil 063, en contraste con las 9 mil 154 de 2008, y de las armas largas se aseguraron 18 mil 175, en contraposición con las 11 mil 900 de 2008. Sin embargo, el impacto no es importante considerando que el tráfico de armas es uno de los problemas más importantes que enfrenta la PGR, ya que no sólo pone en peligro la paz social y la tranquilidad ciudadana, sino también la seguridad nacional. Lo anterior se desprende del análisis a la información referida por el Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad (ICESI), en el documento denominado “Mortalidad por Homicidios en México”,28 donde se indica que el número de armas de fuego en México sin registrar en manos de civiles es de 2 millones a 15 millones de armas, siendo que las fuerzas armadas tienen aproximadamente 1 millón de ellas (50% a 6.6% respecto a las armas no registradas en poder de civiles) y las Instituciones Policiales 425 mil (21.5% a 2.8% respecto a las armas no registradas en poder de civiles).

1.52

15

10.5

Civiles con registro Civiles con registro (minimo)

Civiles sin registro (máximo)

Fuerzas armadas Policías

SUJETOS QUE POSEEN ARMAS DE FUEGO EN MÉXICO(Millones de Armas de Fuego)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI).

Homicidios en México En diciembre de 2010, el Procurador General de la República informó que las muertes asociadas con el crimen organizado desde el inicio del sexenio (diciembre de 1996), ascendieron a 30 mil 196, de las cuales el 80% se encuentra vinculado con el crimen organizado,29 que ha tenido lugar en 162 municipios de los 2 mil 456 existentes en el país, siendo el estado de Chihuahua el estado que registra alrededor del 30% de los homicidios a nivel nacional, y de éste destacando Ciudad Juárez.

28 Ver Mario Arroyo Juárez, Mortalidad por Homicidios en México, Serie Encuestas Nacionales sobre la Inseguridad, Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI), visible en: http://www.icesi.org.mx/documentos/publicaciones/cuadernos/cuaderno_6.pdf. 29 Ver Información sobre el fenómeno delictivo en México, en http://portalsegob.gob.mx


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Justamente esta ciudad fronteriza es identificada como una zona estratégica para el paso de drogas a los Estados Unidos de Norte América, donde la violencia inició durante los últimos meses de 2007 y los primeros de 2008 y tuvo uno de los dos picos de violencia en el tercer trimestre de 2009, año en que en esta entidad acontecieron 2 mil 822 homicidios dolosos, conforme a los Criterios de asignación, de fórmulas y variables para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal del ejercicio fiscal 2011 y el resultado de la aplicación de la fórmula de distribución por entidad federativa, emitidos por el Secretariado Ejecutivo del SNSP y publicados en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 2011. En respuesta al acrecentamiento de la violencia, se reforzó el operativo conjunto Chihuahua, que no obtuvo los resultados esperados. Por ello, en enero de 2010 nuevamente se tuvo que replantear dicho operativo y para el mes de marzo de ese año se estableció una estrategia diferente, denominada Todos somos Juárez, en la que se establecieron 160 compromisos. En un estudio privado sobre los homicidios en México ocurridos en el periodo 2008-2009,30 se hace hincapié en que el año 2009 fue el más violento de la historia reciente del país, ya que luego de 20 años de observarse una tendencia sostenida a la baja en la tasa nacional de homicidios, de manera abrupta se duplicó en 2008 y nuevamente se duplicó en 2009. No obstante que la violencia en el país es generalizada, se observa una concentración de los homicidios en algunos estados del país. Baja California, Chihuahua, Durango, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Sinaloa y Sonora, que concentran un 20% de la población del país, en el bienio 2007-2008 concentraron el 41% de los homicidios, mientras que en el periodo 2008-2009, con un peso demográfico equivalente, concentraron el 57.3% de éstos.

108.5

66.659

53.348.3

26.322.8 20.1

Chihuahua Durango Guerrero Sinaloa Baja California

Michoacán Sonora Nayarit

ESTADOS CON MAYOR NÚMERO DE HOMICIDIOSPOR CADA 100 MIL HABITANTES

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la SEGOB.

En los Estados de Chihuahua y Baja California, que reúnen el mayor porcentaje de homicidios en los últimos años, dos municipios, a su vez, concentran la mayoría de estos eventos ilícitos. Ciudad Juárez, que tiene 40% de la población estatal, registra el 65% de los homicidios de su estado; y, por su parte, Tijuana concentra el 72% de los homicidios de su estado.

30 Fernando Escalante Gonzalbo, Homicidios 2008-2009. La Muerte tiene permiso, Nexos, número 397, enero de 2011, páginas 36-49.


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Entre los estados con tasas de homicidios menores a la media nacional, que fue de18 homicidios por cada 100 mil habitantes en 2009, destacan Nuevo León (7.6 homicidios por cada 100 mil habitantes) y Tamaulipas (9.8 homicidios por cada 100 mil habitantes); sin embargo, la tendencia en los mismos es preocupante pese a que se encuentren aún muy lejos de los porcentajes que prevalecen en Chihuahua y Baja California.31 Son ocho los estados cuyas tasas se encuentran por encima de la media nacional: Nayarit (20.1 homicidios por cada 100 mil habitantes), Sonora (22.8), Michoacán (23.6), Baja California (48.3), Sinaloa (53.3), Guerrero (59), Durango (66.6) y Chihuahua (108.5).

Lucha contra el narcotráfico y la delincuencia organizada En la medida que se operó una intensa campaña de destrucción de plantíos de marihuana y amapola, la tendencia ha venido descendiendo y después que en 2003 se llegó al pico de 36.6 miles de hectáreas de cultivo de marihuana erradicada, para el ejercicio 2009 se erradicaron 16.7 miles de hectáreas de ese cultivo.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

ERRADICACION DE CULTIVOS(Miles de Hectáreas)

Marihuana Amapola


Respecto a la amapola, los resultados no han tenido grandes variaciones, ya que mientras que en 2008 se erradicaron 13.2 miles de hectáreas de este cultivo, en 2009 se erradicaron 14.8 miles de hectáreas, un nivel cercano a lo que se erradicaba en el año 2000. El año 2007 fue el que presentó mayores aseguramientos de estupefacientes al alcanzar 2 mil 213.4 toneladas de marihuana y 48 toneladas de cocaína. En 2009 se hicieron esfuerzos importantes (2 mil 105.2 toneladas de marihuana y 21.7 toneladas de cocaína). En el ámbito del aseguramiento de psicotrópicos, los resultados tienen fuertes variaciones, ya que mientras en 2006 se aseguraron 3 mil 364.8 unidades; en 2007, descendió a 2 mil 657 unidades; en 2008 se logró el histórico de 32 mil 572.2 unidades de psicotrópicos aseguradas; y, en 2009, nuevamente se redujo a 9 mil 090.5 unidades.

31 Idem, pág. 39.


88

3.2.6 Sector Función Pública

Sobreejercicio presupuestal En el periodo 2003-2009, el presupuesto ejercido por la Secretaría de la Función Pública (SFP) experimentó una tendencia bastante favorable toda vez que ha recibido recursos crecientes. A manera de ejemplo, baste considerar que en 2007, 2008 y 2009, el presupuesto ejercido de la SFP aumentó 20.4%, 15.8% y 2.3% real, respectivamente. El ejercicio 2009 llama particularmente la atención ya que el Ejecutivo Federal solicito a la Cámara de Diputados un presupuesto de 1 mil 568.1 millones de pesos, monto que fue aprobado por la representación popular, pero el ejercicio al cierre del año reportó erogaciones por 2 mil 649.8 mil millones de pesos, cantidad superior en 69% a lo autorizado en el PEF e incluso superior a la registrada en 2008. Este es uno de los ejemplos más contundentes de la manera en que la Secretaría de Hacienda autoriza de manera discrecional trasferencias presupuestarias, anulando totalmente las determinaciones y acuerdos que se logran en la Cámara de Diputados al momento de discutir el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Debe comentarse que la transferencia compensada de 1 mil 060.4 millones de pesos del capítulo de gasto “Otros de Corrientes”, fue autorizada por la SHCP mediante ampliaciones líquidas de recursos para la aportación al Fideicomiso del Bicentenario. En la aportación para el Fideicomiso del Bicentenario, se seleccionó a la SFP como puente para proveer los recursos solicitados por la Comisión Organizadora de la Conmemoración del Bicentenario de la Independencia Nacional y el Centenario de la Revolución Mexicana.

Se mantiene la percepción de una alta corrupción en el país De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) elaborado por Transparencia Internacional, en 2009 la calificación de México en el IPC fue de 3.3 puntos (en una escala de 0 a 10, donde “0” es altamente corrupto y “10” es altamente transparente) nivel que es ligeramente inferior a la calificación de 3.6 puntos obtenida en 2008, lo que significa que empeoró en 2009 la percepción ciudadana sobre los niveles de corrupción.

La calificación de México en el IPC citado (3.3), coloca al país en un nivel de percepción de la corrupción similar al que ocupan países como Lesotho, Malawi, Moldavia, Marruecos y Ruanda, y de mayor corrupción que países como Barbados, Santa Lucía, Chile y Uruguay, los cuales se ubicaron entre las posiciones 20 y 25. Cabe mencionar que estos últimos países observaron los mejores niveles de percepción de corrupción de toda América Latina. La situación empeoró aún más para 2010, ya que la calificación para México bajó a 3.1 puntos, con lo que ocupó el lugar 98 de los 178 países incluidos dentro del “Ranking de países según su índice de percepción de corrupción”.

Según el estudio, la puntuación baja de la mayoría de países latinoamericanos refleja el hecho de que las instituciones débiles, las prácticas de gobernabilidad deficientes y la excesiva injerencia de los intereses privados continúan frustrando las iniciativas tendientes a promover un desarrollo equitativo y sostenible. De acuerdo a los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción 2010, de los 31 países en la región de América, México se encuentra en el lugar 20, peor que Cuba (11), Colombia (12), El Salvador y Guatemala (los dos en lugar 17).


89

2010 2009 2008 2007

Dinamarca 1 9.3 9.3 9.3 9.4

Chile 21 7.2 6.7 6.9 7

Estados Unidos 22 7.1 7.5 7.3 7.2

España 30 6.1 6.1 6 6.1

Costa Rica 41 5.3 5.3 5.1 5

Cuba 69 3.7 4.4 4.3 4.2

Brasil 69 3.7 3.7 3.5 3.5

El Salvador 73 3.6 3.4 3.9 4

Panamá 73 3.6 3.4 3.4 3.2

Colombia 78 3.5 3.7 3.8 3.8

Peru 78 3.5 3.7 3.6 3.5

México 98 3.1 3.3 3.6 3.5

Egipto 98 3.1 2.8 2.8 2.9

Somalia 178 1.1 1 1.4

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de "Transparencia Internacional".

RANKING DE PAÍSES SEGÚN SU ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE CORRUPCIÓN

PAÍS POSICIÓNRANKING

Transparencia Mexicana señala que una de las razones del descenso es que en la percepción internacional influyeron el crimen y el narcotráfico, pero principalmente el estancamiento en materia de transparencia. En el último rubro, México no ha entrado a la segunda fase, que es la rendición de cuentas efectiva y la homologación de la ley a nivel local. Para esta entidad, el tema de corrupción a pesar de estar en la agenda pública, no es tomado como una prioridad nacional.

3.2.7 Órganos Autónomos. IFE

Evolución de los recursos públicos federales asignados a actividades electorales El financiamiento público a los partidos políticos, se remonta a la Ley Electoral de 1977 cuando se consideró a dichas fuerzas como entidades de interés público; de ahí que el Estado asumiera la responsabilidad de entregarles recursos para las actividades tendentes a la obtención del voto. Entre las atribuciones que derivaron de la reforma electoral 2007-2008 fue la creación de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos Nacionales, la cual es el órgano técnico del Consejo General del Instituto que tiene a su cargo la recepción y revisión integral de los informes que los partidos presenten sobre el origen y monto de los recursos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como de su destino y aplicación. Para que estos tres organismos electorales realicen sus respectivas funciones, durante el periodo 2000-2010 se les asignaron recursos públicos federales por 104 mil 859.7 millones de pesos. Durante este periodo, al IFE se le fueron asignados 90 mil 759.3 millones de pesos.


90

Dependencia2000

CHPF

2001

CHPF

2002

CHPF

2003

CHPF

2004

CHPF

2005

CHPF

2006

CHPF

2007

CHPF

2008

CHPF

2009

CHPF

2009

PEF

2010

PPEF

2010

PEF2000-2010

Total 9,368.10 6,049.10 6,635.30 12,026.90 6,469.20 7,567.60 13,074.40 8,526.10 10,457.90 14,012.80 14,296.50 11,357.30 10,672.30 104,859.70

TRIFE 1,016.20 695.7 713.8 965.5 854.6 1,129.90 1,046.40 1,045.80 1,751.00 1,933.50 1,997.90 1,994.90 1,909.90 13,062.30

FEPADE 51.3 59.2 70.8 84.6 83.5 108 135.9 112.8 103.55 97.85 117.9 130.6 130.6 1,038.10

IFE 8,300.60 5,294.20 5,850.70 10,976.80 5,531.10 6,329.80 11,892.10 7,367.50 8,603.40 11,981.50 12,180.80 9,231.80 8,631.80 90,759.30

FINANCIAMIENTO PÚBLICO FEDERAL PARA LAS ACTIVIDADES ELECTORALES DE MÉXICO 2000-2010 (Millones de Pesos)

CHPF. Información obtenida de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, corresponde al gasto ejercido por las Entidades Federativas.

PEF. La información se obtuvo del Presupuesto de Egresos de la Federación.

PPEF/ La información se obtuvo del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, por lo tanto, corresponte al gasto propuesto por el Ejecutivo Federal y está

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y el Presupuesto de Egresos de la Federación, SHCP. En términos de participación, durante el periodo 2000-2010, el IFE concentró el 86.6% de los recursos públicos federales totales asignados a actividades electorales, el TRIFE obtuvo el 12.5% y la FEPADE el 1.0%. Para el ejercicio fiscal 2010, el IFE concentró el 80.9%, el TRIFE el 17.9% y la FEPADE el 1.2%.

Dependencia2000

CHPF

2001

CHPF

2002

CHPF

2003

CHPF

2004

CHPF

2005

CHPF

2006

CHPF

2007

CHPF

2008

CHPF

2009

CHPF

2009

PEF

2010

PPEF

2010

PEF

2000-

2010

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

TRIFE 10.8 11.5 10.8 8.0 13.2 14.9 8.0 12.3 16.7 13.8 14.0 17.6 17.9 12.5

FEPADE 0.5 1.0 1.1 0.7 1.3 1.4 1.0 1.3 1.0 0.7 0.8 1.2 1.2 1.0

IFE 88.6 87.5 88.2 91.3 85.5 83.6 91.0 86.4 82.3 85.5 85.2 81.3 80.9 86.6

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y el Presupuesto de Egresos de la Federación, SHCP.

FINANCIAMIENTO PÚBLICO FEDERAL PARA LAS ACTIVIDADES ELECTORALES DE MÉXICO 2000-2010

(Participación Porcentual en el Gasto Total)

Comparativamente, durante el periodo 2000-2010, por cada 100 pesos ejercidos o aprobados para ciencia y tecnología, se erogaron 51.9 pesos para actividades electorales. En el año 2000, la relación entre el gasto en ciencia y tecnología y actividades electorales era casi uno a uno. El presupuesto público federal en materia electoral tiene una tendencia cíclica, crece significativamente durante los años en que se realizan elecciones federales. Sin embargo, como producto de la reforma electoral aprobada en el año 2007 por el Congreso de la Unión, el incremento del financiamiento para las actividades electorales en el 2009 (año que se celebraron elecciones federales) fue más estable, en comparación con el incremento sufrido en el año 2006 respecto a 2003.32

Términos del Programa R006 Administrar las Prerrogativas Electorales de los Partidos Políticos En el presupuesto autorizado del IFE para el ejercicio de 2009, por 12 mil 180.7 millones de pesos, se incluyen 3 mil 889.7 millones de pesos correspondientes al programa presupuestario R006 "Administrar las Prerrogativas Electorales de los Partidos Políticos" para ministraciones otorgadas a los partidos políticos por concepto de financiamiento público. El artículo 48 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), establece los tipos de prerrogativas de los partidos políticos: a) Tener acceso a la radio y televisión en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; b) Participar del financiamiento público correspondiente para sus actividades; c) Gozar del régimen fiscal que se establece en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y en las leyes de la materia; y d) Usar las franquicias postales y telegráficas necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

32 Cámara de Diputados Servicios de Investigación y Análisis. Centro de Documentación, Información y Análisis Subdirección de Economía.


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El mismo ordenamiento en su artículo 78 establece que los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, conforme a lo siguiente: a) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes. b) Para gastos de campaña. c) Para actividades específicas como entidades de interés público. La Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos se encarga de las actividades relacionadas con los partidos políticos nacionales, tales como su registro y cancelación, vigilancia, ministraciones – financiamiento público-, registro de dirigencias nacionales, candidaturas, fusiones, y coaliciones, así como coadyuvar en el establecimiento de mecanismos para la administración de los tiempos del Estado en radio y televisión de los partidos políticos, autoridades electorales estatales, Tribunal Electoral Federal y del mismo Instituto Federal Electoral.

Verificación y monitoreo de la transmisión de los tiempos oficiales en materia electoral Del presupuesto del IFE en el ejercicio 2009 por 12 mil 180.7 millones de pesos, destinó para la contratación del Sistema Integral de Administración de los tiempos del Estado (SIATE) un monto de 29.6 millones de dólares estadounidenses, (IVA incluido), que al tipo de cambio de 13,68 son equivalentes a 405.3 millones de pesos. Desde que entró en vigor la reforma legal -reforma electoral de 2007/2008- que prohíbe a los partidos políticos la contratación de espacios publicitarios en radio y televisión, y que da al IFE la facultad para asignar los llamados “tiempos oficiales”, han sido recurrentes las quejas e inconformidades de los partidos políticos ya que la transmisión de publicidad electoral es inconsistente y está por debajo de los estándares de confiabilidad. Además en la revisión la ASF reporta en sus observaciones daños o perjuicios o ambos que originan probable daño patrimonial importante, destacando los faltantes de equipo y pagos en exceso al proveedor del sistema. La ASF reporta que el contrato con la empresa “Grupo de Tecnología Cibernética” para la adquisición de la “solución integral” para la verificación y monitoreo de pautas ascendía a 25.7 millones de dólares, pero realmente la inversión fue de 29.6 millones de dólares. El SIATE debe verificar que los anuncios se transmitan sin errores y con pautas completas, que es lo que tendría que verificar el SIATE. También los concesionarios de radio y televisión se han inconformado por sanciones que consideran improcedentes y atribuyen los errores a las propias autoridades electorales. La ASF refiere que el proveedor del sistema incumplió con la entrega del soporte técnico y con la capacitación al personal de los centros de monitoreo, así como con las reuniones semanales y mensuales que de acuerdo al contrato se tendrían que realizar para evaluación y seguimiento. Del 3 de mayo al 5 de julio de 2009, es decir durante las campañas de la elección en que se renovó la Cámara de Diputados, el SIATE omitió el monitoreo de poco más del 35 por ciento de las estaciones que se tenían que verificar y de julio de 2009 a mayo de 2010, periodo en el que hubo otros procesos a nivel estatal, como la renovación de alcaldías en Coahuila, no se monitoreó el 37.5 por ciento de las estaciones. Adicionalmente, como no se siguieron los procedimientos definidos en los manuales de operación, hay deficiencias que no permiten establecer si el sistema funciona correctamente, y los reportes no se obtienen de forma oportuna. La auditoria advierte además que ante la posibilidad de que se hayan capturado erróneamente algunas detecciones existe una falta de certidumbre que podría implicar una sanción incorrecta a emisoras de radio y televisión. De acuerdo a los resultados de la revisión, la Contraloría General del IFE debe iniciar 39 procedimientos de sanción administrativa contra los servidores públicos que estuvieron implicados en las deficiencias. Además las irregularidades, inconsistencias y fallas en los procesos de licitación, contratación, implementación


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desempeño y operación del Sistema Integral de Administración de los Tiempos del Estado no garantizan a la sociedad la equidad en el uso de los medios de comunicación en la contienda electoral.

Registro Federal de Electores La función toral del Registro Federal de Electores, es de carácter registral. Las diversas problemáticas a las que se enfrentan las autoridades electorales, en razón de omisiones y deficiencias relacionadas a la actualización del padrón y catálogo electorales, así como en los listados nominales de electores, a cargo de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores. El Derecho Electoral, tiene como objetivo primordial tutelar los derechos político-electorales del ciudadano, como son, entre otros, el derecho al voto activo y pasivo que regula las fracciones I y II, del artículo 35, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), bajo el cumplimiento de una serie de requisitos legales que la propia legislación dispone. Para el acceso al ejercicio del voto, antes que nada los ciudadanos deben estar debidamente registrados e inscritos en el listado nominal de electores que les permita votar para las elecciones federales o, en su caso, estatales. El Registro Federal Electoral funciona dentro del Instituto Federal Electoral, partiendo como una Dirección Ejecutiva del mismo, con las atribuciones que le confiere el artículo 128 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como son:

a. Formar el Catálogo General de Electores; b. Aplica la técnica censal total en el territorio del país para formar el Catálogo General de Electores; c. Aplicar la técnica censal en forma parcial en el ámbito territorial que determine la Junta General

Ejecutiva; d) Formar el Padrón Electoral; d. Expedir la credencial para votar; e. Revisar y actualizar anualmente el Padrón Electoral; f. Establecer con las autoridades federales, estatales y municipales la coordinación necesaria, a fin de

obtener la información sobre fallecimientos de los ciudadanos, o sobre pérdida, suspensión u obtención de la ciudadanía;

g. Proporcionar a los órganos competentes del Instituto y a los partidos políticos nacionales, las listas nominales de electores;

h. Formular, con base en los estudios que realice, el proyecto de división del territorio nacional en 300 distritos electorales uninominales, así como el de las cinco circunscripciones plurinominales;

i. Mantener actualizada la cartografía electoral del país, clasificada por entidad, distrito electoral federal, municipio y sección electoral;

j. Asegurar que las comisiones de vigilancia nacional, estatales y distritales se integren, sesionen y funcionen en los términos del propio Código;

k. Llevar los libros de registro y asistencia de los representantes de los partidos políticos a las comisiones de vigilancia;

l. Solicitar a las comisiones de vigilancia los estudios y el desahogo de las consultas sobre los asuntos que estime conveniente dentro de la esfera de su competencia;

m. Acordar con el secretario ejecutivo del Instituto los asuntos de su competencia; y n. Asistir a las sesiones de la Comisión del Registro Federal de Electores sólo con derecho de voz.

Según el tratadista José Thompson33 los principios que deben regir a la función registral electoral, son: seguridad; integridad; confiabilidad; accesibilidad; y oportunidad, que en esta opinión se comulga con la idea de que son cualidades indispensables para esta atribución a cargo de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores. La relación ente el registro electoral y la identificación de la persona debe darse como triple garantía: 1) electoral (uno y solo un voto); 2) de actuación en la vida pública (civil: personalidad jurídica

33 Director del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), mayo de 2006. Memoria del Derecho Registral, 24 al 26 de marzo de 2010. Coordinación del Programa de Postgrado en Derecho de la UNAM.


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como fundamento de todos los derechos); 3) de identidad (inscripción originaria, adquisición de personalidad de actuar). El escenario más problemático, entre otros, para la actualización del registro electoral, se presenta en el caso de las declaratoria de ausencia y presunción de muerte, eventos que al no representar un número tan alto como en el caso de las defunciones, no se le ha dado un trato especial como en aquel caso, para superar los problemas de actualización y transmisión de información, pues dentro de la legislación adjetiva civil, local y federal, no se contempla la obligación del Juez, respecto de dar aviso a la autoridad electoral una vez que causan estado estos procedimientos, la normatividad se limita a establecer la comunicación a la oficina del registro civil correspondiente para que esta lleve a cabo las anotaciones marginales en las partidas correspondientes, ni siquiera se prevé una “triangulación” para que sea el registro civil quien informe a la autoridad electora. Los ciudadanos mexicanos cuentan con derechos de índole político-electoral de rango constitucional, entre otros, el derecho al voto activo y al voto pasivo, cuya implicación como requisito para su ejercicio, se encuentra el de estar debidamente inscritos en el padrón electoral, por tanto, inscritos en el listado nominal de electores correspondiente, y en su caso, si se es ciudadano residente en el extranjero, inscritos en el listado especial para esa circunstancia en particular. Con base en la revisión practicada al Registro Federal de Electores se concluye que en términos generales cumplió sus metas, excepto por las observaciones que le formuló la ASF al no haber actualizado el Catálogo General de Electores y al no aplicar desde 2001 la técnica censal total en términos del Código Federal de In situaciones y Procedimientos Electorales.


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3.3 Funciones de Desarrollo Social

3.3.1 Sector Educación

Elevado gasto en el sector El gasto nacional destinado a la educación refleja parcialmente la atención que se brinda a las demandas educativas de la población. Históricamente, la inversión en educación en México se compone principalmente por las aportaciones del Estado (Federación, entidades federativas y municipios) y la inversión privada o de la sociedad. En los últimos años, las familias han contribuido con poco más de una quinta parte del gasto nacional en educación. En 1990, el gasto nacional en educación ascendió a 29 mil 723 millones de pesos, de los cuales 91.9% correspondió a recursos públicos y 8.1% a inversión privada; para 2006 este mismo gasto se elevó a 645 mil 722 millones de pesos, con 78% de dinero público y 22% de recursos privados. En tanto, en 2009, la inversión total para este sector fue de 791 mil 675 millones de pesos, con una participación federal de 78.4% y con una aportación privada de 21.6%, por lo que se muestra una tendencia creciente de los recursos privados dentro del gasto nacional.

100,000

300,000

500,000

700,000

900,000

2005 2006 2007 2008 2009

Privado

Público

78.0%78.3%

79.0%22.1%

22.0%21.7%

21.0%

595,453.4645,722.3

694,454.3759,570.4

Gasto Nacional en Educación, 2005-2009

(Millones de pesos)

77.9%

791,675.0

78.4%

21.6%

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos del INEE.

En el periodo 2006-2009, el gasto nacional en educación (público y privado) promedió 6.4% del Producto Interno Bruto (PIB), pese a que la Ley General de Educación establece que solamente el sector público (Federación, Gobiernos Estatales y Municipales) debe destinar a la educación no menos del 8.0% del PIB, de lo cual el 1.0% debe destinarse a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas.


95

6.4%

6.2% 6.2%

6.3%

6.9%17.9

17.919.2

20.3

22.9

5.80%

6.00%

6.20%

6.40%

6.60%

6.80%

7.00%

2005 2006 2007 2008 2009

0

5

10

15

20

25% del PIB

Gto. Nal. por alumno

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos del Cuarto Informe de Gobierno.

Gasto Nacional como % PIB y Gasto Nacional por Alumno

(% y miles de pesos)% del PIB

Gasto por

alumno

En el estudio “Panorama de la Educación 2010”, elaborado por la OCDE, se señala que en los últimos años el gasto público en educación en México se ha ido incrementando considerablemente hasta alcanzar 5.7% del Producto Interno Bruto (PIB), es decir, más que Brasil (5.2%) pero menos que Chile (6.4%). Asimismo, la educación en México tiene la mayor tasa de inversión en los países de la OCDE con 21.7% del gasto, en comparación con un promedio de 13.3% del resto de los países que integran dicha organización. De esta forma, México ocupa el lugar número 14 entre los países que más porcentaje del PIB destinan al sector educativo, colocándose por encima de naciones como Finlandia, Alemania, España y Japón.

GASTO EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

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stra

lia

Au

stri

a

Bél

gica

Can

adá

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ile

Rep

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lica

Ch

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dia

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cia

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Po

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Esp

aña

Suec

ia

Suiz

a

Rei

no

Un

ido

Esta

do

s U

nid

os

200720001995


A pesar de lo anterior, el gasto por alumno permanece muy bajo en México. Alcanza 2 mil 111 dólares por alumno de educación primaria (anual), comparado con un promedio de 6 mil 741 dólares en países que integran la OCDE; y 2 mil 236 dólares por alumno de educación secundaria contra un promedio de 8 mil 267 en la OCDE. Los alumnos de educación superior promediaron 6 mil 971 dólares por estudiante, y también se ubicaron por debajo del promedio de la OCDE que es de 12 mil 907 dólares por estudiante.


96

GASTO ANUAL POR ESTUDIANTE EN SERVICIOS BÁSICOS Y AUXILIARES 2007(Dólares)

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

Au

stra

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Au

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Bél

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Ch

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lica

Eslo

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Esp

aña

Suec

ia

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Un

ido

Esta

do

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nid

os

Auxiliares (Transporte, Alimentación y Hospedaje)

Básicos


Por otro lado, al analizar el gasto programable del Poder Ejecutivo en su clasificación funcional, se observa que en los últimos cinco años, el Gobierno Federal ha destinado a educación poco más de una tercera parte del gasto en funciones de desarrollo social. Sin embargo, lo que llama la atención es que en ese mismo periodo, a pesar del incremento en términos absolutos del gasto educativo, se observa una tendencia decreciente en relación con el gasto programable. En efecto, mientras en 2005 el gasto en educación representó el 21.7% del gasto programable y el 36.9% del gasto en funciones de desarrollo social, para 2009 esas proporciones se redujeron a 18.9% y 34.9%, respectivamente.

TOTAL FUNCIONES DE

DESARROLLO SOCIAL868,713.20 988,368.9 1,135,628.7 1,216,480.8 1,333,971.2 198,342.5 5.6%

Educación 320,872.6 356,955.6 392,852.6 432,446.1 465,684.6 72,832.0 6.6%

Salud 223,536.2 247,166.1 276,650.1 293,798.5 333,826.6 57,176.5 8.5%

Seguridad Social 176,410.2 202,590.0 244,364.7 260,921.7 294,116.5 49,751.8 8.2%

Desarrollo Social 147,894.2 181,657.2 221,761.3 229,314.5 240,343.5 18,582.2 -2.6%

Gasto Educativo como % del Gasto

programable Total21.7% 21.4% 20.6% 19.4% 18.9%

Gasto Educativo como % del Gasto en

Funciones de Desarrollo Social36.9% 36.1% 34.6% 35.5% 34.9%

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta Pública Federal 2005-2009. SHCP.

Var. % real

09/07

GASTO RPOGRAMABLE EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL, 2005-2009

(Millones de pesos )

Concepto 2005 2006 2007 2008 2009Var. Absoluta

09/07

Baja calidad educativa Los resultados de la evaluación en México del Programa Internacional para la Evaluación de los Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) 2009 de la OCDE, ayudaron a identificar fortalezas y debilidades del Sistema Educativo Nacional, y permitieron detectar qué factores se asocian con el éxito educativo. La prueba PISA fue aplicada a 38 mil 250 jóvenes de 15 años, de 1 mil 535 escuelas públicas y privadas independientemente de su grado académico.


97

En la prueba PISA 2009, el campo evaluado con mayor detalle fue la competencia lectora. De los 65 países participantes, 45 se encuentran por arriba de la media de desempeño de México, 4 tienen un nivel similar (Bulgaria, Uruguay, Rumania, y Tailandia) y 16 están por debajo de ésta. De acuerdo a la tabla de Niveles de Desempeño de las Escalas PISA, en donde los niveles 0, 1a y 1b son insuficientes, el nivel 2 representa el mínimo adecuado, el 3 arriba del mínimo necesario, y los niveles 4, 5 y 6 son niveles altos, en las tres áreas evaluadas (lectura, ciencias y matemáticas), México presenta resultados desfavorables, toda vez que 40% de los estudiantes evaluados en lectura tuvo nivel insuficiente, porcentaje que se agravó en ciencias (47.4%) y matemáticas (50.8%).

Lectura Ciencias Matemáticas Lectura Ciencias Matemáticas Lectura Ciencias Matemáticas

Shanghái-China 4.1 3.2 4.9 41.8 36.5 23.9 54.2 60.3 71.2

Corea del Sur 5.8 6.3 8.1 48.4 51.6 40.0 45.8 42.0 51.9

Canadá 10.3 9.6 11.5 50.2 52.1 45.3 39.5 38.3 43.3

Estados Unidos 17.6 18.1 23.4 52.0 52.6 49.6 30.4 29.3 27.0

OCDE 18.8 18.0 22.0 52.9 53.0 46.4 28.3 29.1 31.6

España 19.6 18.2 23.7 59.4 60.3 50.6 21.0 21.5 25.7

Chile 30.6 32.3 51.0 58.8 58.8 42.0 10.6 8.9 6.9

México 40.1 47.4 50.8 54.2 49.4 43.8 5.7 3.3 5.4

Uruguay 41.9 42.6 47.6 48.2 48.8 42.2 9.9 8.6 10.3

Colombia 47.1 54.1 70.4 47.7 43.3 27.8 5.2 2.6 1.7

Promedio AL 48.9 52.0 63.1 44.6 43.2 32.2 6.6 4.7 4.7

Brasil 49.6 54.2 69.1 43.1 41.4 27.1 7.4 4.4 3.8

Argentina 51.6 52.4 63.6 41.4 42.1 31.7 7.0 5.5 4.8

Indonesia 53.4 65.6 76.7 45.6 33.9 22.3 1.0 0.5 1.0

Perú 64.8 68.3 73.5 32.1 29.7 23.7 3.1 2.0 2.7

Azerbaiyán 72.8 70.0 45.3 26.7 29.1 50.1 0.5 0.8 4.6

Kirguistán 83.2 82.0 86.6 15.7 17.3 12.6 1.1 0.8 0.7

PORCENTAJE DE ESTUDIANTES POR NIVELES DE DESEMPEÑO 2009

PaísNiveles bajos < = 1 Niveles intermedios 2 - 3 Niveles altos > = 4

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la OCDE. En cambio, fueron sumamente reducidos los porcentajes de alumnos evaluados que alcanzaron notas altas: en lectura solamente 5.7%, en ciencias apenas 3.3% y en matemáticas 5.4%. En lo que al desempeño en ciencias se refiere, de los 65 países participantes, 14 tienen una media estadísticamente inferior a la de México; 49 una media estadísticamente superior, y sólo Jordania una media estadísticamente similar. La distribución de México se encuentra muy alejada del promedio OCDE: 3% de nuestros estudiantes están en los niveles altos, en tanto que el promedio OCDE es de 29%. En los niveles intermedios México presenta 50% de los estudiantes frente a 53% del promedio OCDE; y en los niveles inferiores, el promedio OCDE concentra a 18% de los alumnos contra 48% de México.

En la competencia de las matemáticas, México se ubica por debajo de las economías y naciones asiáticas, las cuales tienen un alto desempeño en esta área. En el caso de América Latina, Uruguay es el país mejor posicionado. Tanto México como Chile lograron medidas de desempeño similares. Las naciones con un bajo desempeño fueron Perú y Panamá.

En México sólo 5% de estudiantes se agrupa en los niveles altos, 44% en los niveles intermedios y 51% en los niveles inferiores. Esta distribución es similar a la de Chile, aunque este país tiene más estudiantes en los niveles altos.

Condiciones desfavorables en competitividad educativa De acuerdo con el Índice Global de Competitividad del Foro Económico Mundial, en el bienio 2007-2008, México ocupó de entre 131 países, el lugar número 95 en lo que a calidad en educación primaria se refiere; en


98

el segundo bienio 2008-2009 el lugar 116 entre 134 países; en el tercero, 2009-2010, el lugar 115 entre 133 países; y en el cuarto, 2010-2011, el lugar 120 entre 139 países.

2007-2008

(131 paises)

2008-2009

(134 paises)

2009-2010

(134 paises)

2010-2011

(139 paises)

Gasto en Educación 33 31 25 nd

Matrícula en educación primaria 23 23 27 29

Matrícula en educación secundaria y preparatoria 80 67 64 61

Matrícula en eduación superior 73 74 75 80

Calidad en educación primaria 95 116 115 120

Calidad del sistema educativo superior y de capacitación 92 109 115 120

Calidad de matemáticas y educación en ciencias 113 127 127 128

Fuente: Reporte de Competitividad Global, Índice Global de Competitividad, Foro Económico Mundial, 2011.

RESULTADOS DE MÉXICO EN EL SECTOR EDUCACIÓN EN EL ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD (IGC) DEL

FORO ECONÓMICO MUNDIAL 2007-2011

Variable

Periodo

En cuanto a la calidad en el sistema educativo superior y de capacitación, en el primer bienio el país se ubicó en el lugar 92, en el segundo bienio en el 109; en el tercero en el 115; y en el cuarto en el 120. En calidad de matemáticas y ciencias, ocupamos el lugar 113; en el segundo y tercer bienio el 127; y en el cuarto el 128. Los indicadores del Foro confirman el elevado nivel de gasto que se destina a estas funciones, en donde México se ubica en el lugar 33 en el primer bienio, el 31 en el segundo y el 25 en el tercero, por lo que la tendencia nos indica que cada vez ocupamos un mejor lugar en el gasto erogado, pero empeoramos en calidad educativa.

Insuficiente cobertura educativa La cobertura educativa es un indicador importante para evaluar la calidad y la eficiencia en un sistema educativo. Podrá considerarse que ha habido avances en este sector en la medida en que una escuela o un sistema educativo logre que los niños y jóvenes en edad escolar acudan a la escuela y permanezcan en ella, al menos durante el periodo considerado obligatorio que, en el caso de México, es hasta la secundaria. En el país, la cobertura de la educación requiere para su construcción varias líneas de información, entre las que destaca la dinámica de la matricula escolar y el crecimiento de la población en edad de demandar estos servicios. De aquí se derivan las previsiones sobre los recursos humanos, materiales y financieros que han de ser dirigidos para satisfacer los objetivos de cobertura. Tan sólo en el ciclo escolar 2008-2009, en la República Mexicana se registró una matrícula de 33.74 millones de alumnos dentro del sistema escolarizado, mientras que la demanda potencial, es decir, la población que se encuentra en condiciones de solicitar servicios educativos en un rango de 4 a 24 años de edad, fue de aproximadamente 44.0 millones, por lo que la demanda no atendida en dicho ciclo ascendió a 10.26 millones de mexicanos. Las personas que participan en la educación después de la formación obligatoria, que se encuentra entre la población de 15 a 19 años, representan otro indicador de cobertura educativa. Este sector poblacional agrupa a las personas que estarían en condiciones de aspirar a mejores niveles de formación y consiguientemente a una mejor ocupación en el sector productivo. En México, esta cobertura resulta insuficiente en comparación con los estándares internacionales, donde existe una cobertura de más del 81.5% en promedio en la educación media superior y superior entre los países miembros de la OCDE.


99

0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000

México

Distrito Federal

Veracruz

Jalisco

Puebla

Guanajuato

Chiapas

Michoacán

Nuevo León

Oaxaca

Guerrero

Chihuahua

Tamaulipas

Baja California

Sinaloa

San Luis

Coahuila

Hidalgo

Sonora

Tabasco

Yucatán

Querétaro

Durango

Morelos

Zacatecas

Quintana Roo

Aguascalientes

Tlaxcala

Nayarit

Campeche

Colima

Baja California

MATRÍCULA Y DEMANDA SOCIAL DEL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL

(Alumnos)

Matrícula

Población 4 - 24 años

En esta medición, México es el penúltimo país con el índice más bajo de cobertura en población de entre 15 y 19 años (51.6%), puesto que solamente se atiende a poco más de la mitad de los jóvenes en este grupo de edad, en comparación con Brasil que atiende al 76.4%, España 80.8%, Canadá 80.2%, Francia 85.6% Alemania 88.7% y Bélgica 92.2%.

PORCENTAJE DE ALUMNOS DE ENTRE 15 Y 19 AÑOS INSCRITOS EN INSTITUCIONES DE

EDUCACIÓN PÚBLICAS Y PRIVADAS

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

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Au

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2008 2000 1995



100

Baja Eficiencia Terminal Un sistema educativo será eficaz en la medida que logre alcanzar sus objetivos, por lo que es primordial conocer en qué magnitud el Sistema Educativo Nacional logra que los estudiantes incorporados concluyan sus estudios (eficiencia terminal). Uno de los problemas que influye en la baja eficiencia terminal es la deserción temporal; su problemática radica en el hecho de que aquellos alumnos que se reinsertan a sus estudios después de haber dejado temporalmente la escuela, tendrán una mayor edad que sus compañeros y, con gran probabilidad sus conocimientos serán parciales, por lo que los riesgos de reprobación y de reincidencia en la deserción serán mayores, lo cual se traduce en menos oportunidades para complementar su educación básica en las edades normativas. Es importante señalar que, por ejemplo, la tasa de deserción en educación secundaria en el ámbito nacional fue de 6.8%, lo cual representó más de 250 mil niños y más de 160 mil niñas que abandonaron la escuela. La deserción de los hombres es superior a la de las mujeres, 8.3 y 5.3%, respectivamente, una situación similar a la que se presenta en la educación primaria. Las últimas estadísticas de 2010 muestran una tasa de titulación de 44%. Sin embargo, esta cifra es muy inferior a la de la mayoría de los países de la OCDE (80%) y de Latinoamérica, en donde los países que han presentado un mayor progreso son Chile y Brasil.

En la educación superior, la tasa de crecimiento de titulación en México alcanza 1.8% pero permanece inferior al promedio de la OCDE (3.4%). En el mercado laboral mexicano, las ventajas de la educación aún no son claras. Los indicadores no precisan en qué medida los problemas del mercado laboral están relacionados con una falta de demanda de mejor calidad de los profesionistas. Cabe hacer notar que el 42% de los estudiantes mexicanos de educación superior nunca se titulan.

Bajo promedio de escolaridad Elevar el grado promedio de escolaridad equitativamente entre las diversas regiones del país es uno de los grandes retos del sistema educativo nacional. El promedio de escolaridad de la población mexicana en 2009, según datos del INEGI, fue de 8.4 años, mientras que para las personas de entre 15 y 24 años se ubica en 9.7 años. Llama la atención la existencia de una importante desigualdad entre las entidades federativas del país en lo que a años de estudio se refiere, toda vez que en estados como Chiapas y Oaxaca se registran los rangos más bajos, 6.5 años, mientras que el Distrito Federal se encuentra por arriba de los 10 años. En este contexto, es de suma relevancia que la igualdad de oportunidades y la permanencia en las escuelas se amplíen en los estados donde existen mayores rezagos sociales, con especial atención en la población más vulnerable.


101

GRADO PROMEDIO DE ESCOLARIDAD, 2009

(Años promedio)

10.3

9.7

9.2

9.1

9.1

9.1

9.0

9.0

8.9

8.9

8.7

8.6

8.6

8.5

8.5

8.5

8.5

8.3

8.3

8.3

8.1

8.0

7.8

7.7

7.6

7.5

7.4

7.4

7.1

6.9

6.6

6.2

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

11.0

D.F

.

Nue

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BC

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Oax

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Chi

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Promedio Nacional

Fuente: INEGI, 2009.

De acuerdo con datos de la Secretaría de Educación Pública, del primer decil de ingreso, grupo donde se encuentra la población con menores recursos, solamente el 4.9% asiste a una institución de educación superior, esto es, que de cada 100 personas en edad de estudiar la universidad, sólo 5 se encuentran cursándola, lo que nos habla de factores externos en este segmento de la población para acceder a un mejor nivel de estudios. En contraste, en el décimo decil, donde se ubica a los hogares con mayores percepciones, casi el 60% de su población accede a una institución educativa de nivel superior.

Porcentaje de población de 19 a 23 años que asiste a una institución de educación superior por decil de ingreso

Fuente: SEP

Po

rc

en

taje

I II III IV V VI VII VIII IX X

4.98.0

9.0 10.211.1

14.116.1

22.2

58.0

32.3

0.0

20.0

40.0

60.0

Decil de ingreso

Po

rc

en

taje

I II III IV V VI VII VIII IX X

4.98.0

9.0 10.211.1

14.116.1

22.2

58.0

32.3

0.0

20.0

40.0

60.0

Decil de ingreso

En tanto, el diagnóstico del PND 2007-2012 señala que el rezago en educación básica se estima en más de 30 millones de personas de más de 15 años que no concluyeron o que nunca cursaron la primaria o la secundaria.


102

Rezago en infraestructura educativa La infraestructura educativa presenta desigualdades y atrasos tanto en sus distintos niveles como en las diferentes regiones del país, por tal motivo, resulta urgente que en el país se pongan en marcha acciones que promuevan mejores condiciones de calidad, seguridad y pertinencia de la infraestructura escolar, considerando, sobre todo, que el crecimiento poblacional es constante y que cada vez se incrementará más la demanda de servicios educativos, sobre todo los de la educación media superior. De acuerdo con datos del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), el 33.7% de los planteles de educación primaria en el país presenta algún tipo de fisuras en su infraestructura; de éstos, la gran mayoría se localiza en planteles rurales, comunitarios e indígenas.

Porcentaje de planteles de educación primaria, por modalidad, que

presentan cuarteaduras, fisuras o indicadores visibles de

construcción en mal estado

Modalidad %

Cursos comunitarios 48.9

Educación indígena 34.9

Rurales públicas 33.7

Urbanas públicas 29.9

Privadas 11.8

Nacional 33.7%

Fuente: INEE (2008). Infraestructura escolar en las primarias y secundarias de México, INEE, p. 36.

Porcentaje de planteles de educación primaria, por modalidad, que

presentan cuarteaduras, fisuras o indicadores visibles de

construcción en mal estado

Modalidad %

Cursos comunitarios 48.9

Educación indígena 34.9

Rurales públicas 33.7

Urbanas públicas 29.9

Privadas 11.8

Nacional 33.7%

Fuente: INEE (2008). Infraestructura escolar en las primarias y secundarias de México, INEE, p. 36.

3.3.2 Sector Salud

Gasto ejercido en el sector Durante el periodo 2007-2009, el gasto en salud creció a una tasa media anual del 4.2%, convirtiéndose en el rubro de desarrollo social de mayor crecimiento. Sólo en 2009, las asignaciones se incrementaron 9.0% en términos reales, aunque es de resaltarse que en dicho ejercicio el presupuesto ejercido estuvo por debajo de lo aprobado por la Cámara de Diputados, a pesar de la emergencia originada por el virus de la influenza AH1N1.

TOTAL DESARROLLO SOCIAL 868,713.20 988,368.9 1,135,628.7 1,216,480.8 1,333,971.2 5.2%

Educación 320,872.6 356,955.6 392,852.6 432,446.1 465,684.6 3.3%

Salud 223,536.2 247,166.1 276,650.1 293,798.5 333,826.6 9.0%

Seguridad Social 176,410.2 202,590.0 244,364.7 260,921.7 294,116.5 8.1%

Desarrollo Social 147,894.2 181,657.2 221,761.3 229,314.5 240,343.5 -2.6%

Gasto en Salud como % del Gasto

programable Total15.1% 14.8% 14.5% 13.2% 13.6%

Gasto en Salud como % del Gasto en

Funciones de Desarrollo Social25.7% 25.0% 24.4% 24.2% 25.0%

Fuente: Elaborado con base en la Cuenta Pública Federal 2005-2009. SHCP.

Var. % real

09/082009

GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL, 2005-2009


Concepto 2005 2006 2007 2008

Ante la aparición de la epidemia del virus de influenza AH1N1, las autoridades ordenaron diversas medidas en materia de salubridad para prevenir, controlar y combatir la existencia y transmisión del citado virus, lo que permitió al Consejo de Salubridad General, junto al apoyo de la comunidad internacional, levantar la alerta


103

sanitaria generada por el brote epidémico el 28 de junio de 2010. Debe señalarse que, entre abril de 2009 y junio de 2010, dicha epidemia trajo consigo un total de 72 mil 548 casos confirmados y 1 mil 316 defunciones, además de que afectó temporalmente algunas ramas económicas del sector terciario. Sin embargo, mientras en 2005 de cada 100 pesos gastados por el gobierno, 15 se canalizaban a los programas de salud, para 2009 esa proporción se redujo a 13.6 pesos de cada 100, una caída significativa teniendo en cuenta los problemas de salud que se han acentuado en el país en los años recientes. De acuerdo con los últimos datos de la OCDE 2008, México ocupa el último lugar en Gasto total en salud -que incluye gasto público y privado- como proporción del PIB, muy por debajo de Estados Unidos con 16.0% y el nivel promedio de la OCDE de 8.9%.

15.0%

8.9%

5.9%

0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 10.0% 12.0% 14.0% 16.0%

EEUUFrancia

AlemaniaCanadáAustria

DinamarcaGreciaSuecia

NoruegaOCDEIta l ia

EspañaReino Unido

FinlandiaRepúbl ica Es lovaca

IrlandaHungría

Repúbl ica deRepúbl ica Checa

PoloniaMéxico

GASTO TOTAL (PÚBLICO Y PRIVADO) EN SALUD COMO % PIB 2008

Fuente: OCDE, 2011.

No obstante, México es el país en donde los ciudadanos cubren el porcentaje más alto del gasto en los servicios de salud, básicamente explicado por los recursos que erogan para adquisición de medicamentos e infraestructura hospitalaria necesaria para su rehabilitación. Para disminuir estos costos, la OCDE ha sugerido a los miembros en fomentar un mayor uso de los medicamentos genéricos a un menor costo lo que constituiría una buena manera de mejorar el valor del dinero en el sistema de salud.


104

PORCENTAJE DEL GASTO EN SALUD SOLVENTADO CON RECURSOS PROPIOS 2008

49

.3

35

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30

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Insuficiente cobertura de los servicios de salud Como se ha señalado, los servicios de salud se otorgan en dos tipos básicos de instituciones públicas de salud: las instituciones de seguridad social (IMSS, ISSSTE, Petróleos Mexicanos, Secretaría de la Defensa, Secretaría de Marina) y las instituciones dedicadas a atender a la población sin seguridad social. De acuerdo con datos de la OCDE de 2008, los servicios de salud en México tienen una cobertura del 82.5% de la población, una de las coberturas más bajas en el conjunto de esas naciones, que por lo regular rebasan el 95% y más de la mitad de los casos alcanzan el 100.0% de su población. De acuerdo con un último reporte dado a conocer en 2011 por la OCDE, México es uno de los tres únicos países miembros que no han logrado todavía una cobertura de salud universal. Cabe señalar que el país ha progresado de manera decidida en los últimos años, pues mientras en 2002, sólo la mitad de la población estaba cubierta por el seguro de salud público, al término de 2010 el porcentaje se había elevado a 89.0% de la población mexicana.


105

COBERTURA DE LOS SERVICIOS DE SALUD

PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN

67.2

82.5

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2003)

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Bélg

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2006)

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Fin

lan

dia

Din

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lica C

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Can

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á

Au

str

ali

a

Fuente: OCDE.

En esta ampliación de la cobertura de los servicios de salud destaca la creación del Seguro Popular, cuya finalidad es complementar los servicios de salud a nivel básico, mediante la combinación de incentivos económicos de los Estados más ricos a los más pobres, lo que conforme a su diseño ayudará a contribuir a reducir las significativas diferencias de calidad en la asistencia médica. Otro factor que ha impedido la cobertura universal, es el poco acceso a los servicios de salud en las zonas más marginadas del país que muchas de las veces son las más alejadas, y en donde el costo de llevar estos servicios resulta más elevado.

Advertencias de la transición demográfica En las últimas décadas, se han observado cambios significativos en la estructura demográfica de la población nacional, que reflejan un proceso de envejecimiento derivado del control de la mortalidad en general, el aumento en la esperanza de vida y la reducción de la natalidad.

Concepto 2005 2006 2007 2008 2009

Esperanza de vida (Número de años) 74.6 74.8 75.0 75.1 75.3

Tasa de Natalidad (Nacidos vivos por cada mil habitantes) 19.3 19.0 18.6 18.3 18.0

Tasa de mortalidad general por cada mil habitantes 4.8 4.8 4.9 5.0 4.9

Tasa de Fecundidad por cada mil habitantes 2.2 2.2 2.1 2.1 2.1

Tasa de mortalidad por enfermedades isquémicas del

corazón, en población menor de 65 años

(Tasa por 100,000 habitantes menores de 65 años)

13.4 13.7 14.3 14.5 15.1

Tasa de mortalidada estandarizada por diabete mellitus

(Tasa por 100,000 habitantes)96.5 95.0 94.4 97.1 97.4


INDICADORES BÁSICOS DE SALUD

En cuanto a la mortalidad, en 1950 existían 16 defunciones por cada mil habitantes, situación que se redujo a 4.9 para 2009. La esperanza de vida pasó de 49.6 años en 1950, a 75.3 en 2009, y en el caso de la fecundidad, el número promedio de hijos por mujer en edad reproductiva pasó de 6.8 en 1970 a 2.08 para 2009.


106

A pesar de estos avances, nuestro país se encuentra en los últimos lugares en cuanto a la esperanza de vida, conforme a los países miembros de la OCDE, muy por debajo de la media y de países como España que ocupa el primer lugar con 81.2 años de vida al nacer, Alemania con 80.2 y Chile con 77.8, entre otros, lo que nos habla de que aún falta importantes avances en materia de salud.

EXPECTATIVA DE VIDA AL NACER 2008

(Años)

81.2

81.2

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80.2

80.2

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79.9

79.9

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78.8

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77.3

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75.1

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La transformación de estos indicadores nos indica un proceso natural de envejecimiento de la población, lo que implica una participación creciente de los adultos mayores en la estructura poblacional, y que, con la exposición de riesgos relacionados con los estilos de vida, han modificado el cuadro de las principales causas de muerte en el país, pero también hace prever posibles cambios en la orientación de una parte del gasto público.

Transición epidemiológica El proceso de envejecimiento ha transformado el perfil epidemiológico de la población. La mayor parte de las enfermedades y muertes que aquejan actualmente a la población son padecimientos no transmisibles, dentro de los que destacan la diabetes, el cáncer y las lesiones, así como las enfermedades cardiovasculares, cerebrovasculares y mentales. Lo complejo para el Sistema Nacional de Salud es que al ser estos padecimientos crónicos, en su mayoría requieren de atención más intensa en tiempo y recursos que las infecciones comunes. Las enfermedades no transmisibles están dominando de manera creciente el perfil de la salud mexicana. Así, mientras en 1950 concentraban poco más del 35.0% de las muertes, para 2005 representaban ya el 74.3%, y para 2009 aumentaron ligeramente a 74.8% del total de los decesos en el país. Dentro de las catalogadas como no transmisibles se encuentra la diabetes que no apareció en este cuadro hasta 1990 y, hoy en día, es la principal causa de defunción en el país tanto para hombres como para mujeres, mientras que los padecimientos isquémicos del corazón, los cerebrovasculares, las enfermedades crónicas del hígado y ciertos cánceres presentan una evolución similar.


107

13.1 12.7 12.2 11.9 12.0

74.3 74.5 75.2 76.4 74.8

10.1 10.3 10.1 9.4 10.7

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100.0

2005 2006 2007 2008 2009Les iones accidentales e intencionalesEnfermedades no transmis iblesEnfermedades transmis ibles , de la nutrición y de la reproducción

Fuente: OCDE

TRANSICIÓN EPIDEMIOLÓGICA , CAUSAS DE MORTALIDAD 2005-2009

(Estructura % de la Población)

El caso de la diabetes, es el de mayor importancia debido a su alta prevalecencia y es, sin duda, la de mayor reto, puesto que el número de muertes por diabetes se ha incrementado aceleradamente de 67 mil 159 casos registrado en 2005 a 78 mil 383 para 2009. A ello se suma el alto porcentaje de letalidad de la enfermedad, que pasó de 96.5% en 2005 a 97.4% en 2009.

Además de ser la primera causa de muerte, la diabetes es también la principal causa de demanda de atención médica en consulta externa, una de las principales causas de hospitalización y la que consume el mayor porcentaje de gasto de las instituciones públicas de salud. Asimismo, la diabetes incrementa el riesgo de morir por diversos padecimientos, como las cardiopatías, las enfermedades cerebrovasculares y la insuficiencia renal. También es la causa más importante de amputación de miembros inferiores de origen no traumático y la principal causa de ceguera.

Orden 1940 1970 1990 2006 2009

1Diarrea y enterítis Neumonia e influenza Enfermedades del corazón Diabetes mellitus Diabetes mellitus

2Neumonia e influenza

Enterítis y otras enfermedades

diarreicasTumores malignos

Enfermedades isquémicas del

corazón

Enfermedades isquémicas del

corazón

3Paludismo Accidentes Accidentes Enfermedades cerebrovasculares Enfermedades cerebrovasculares

4Sarampión Enfermedades del corazón Diabetes mellitus

Cirrosis y otras enfermedades

crónicas del hígado

Cirrosis y otras enfermeda-des


5Homicidios Causas perinatales

Cietas afecciones originadas en

el periodo perinatal

Enfermedad pulmonar

obstructiva crónica

Enfermedad pulmonar

obstructiva crónica

6Bronquitis Tumores malignos Neumonia e influenza

Infecciones respiratorias agudas

bajas

Infecciones respiratorias agudas

bajas

7

Enfermedades de hígado y

cirrosisEnfermedades cerebrovasculares

Enfermedades infecciosas

intestinalesEnfermedades hipertensivas Enfermedades hipertensivas

8

Debilidad congénita, vicios de

conformación congénitaSarampión Enfermedades cerebrovasculares Nefritis y nefrosis Nefritis y nefrosis

9Enferdedades del Corazón

Cirrosis y otras enfermedades


Cirrosis y otras enferme-dades

crónicas del hígadoAccidentes en vehículos Accidentes en vehículos

10Tuberculosis pulmonar Tuberculosis de todo tipo Homicidios Homicidios Homicidios

DIEZ PRINCIPALES CAUSAS DE MUERTE EN MÉXICO, 1940-2009



108

Otro factor de riesgo que afecta a México es la epidemia global de la obesidad que se ha producido en los últimos treinta años. México es el segundo país con mayor índice de obesidad de la OCDE, por debajo tan sólo de Estados Unidos. Entre 2000 y 2006, las tasas de sobrepeso pasaron de 62.1% a 69.9% y las de obesidad del 23.7% al 30.4% de la población adulta. Uno de cada tres niños es obeso o tiene sobre peso, lo que ubica a México entre los países con tasas más altas de obesidad infantil a nivel mundial. De acuerdo con estudios de la OCDE, entre las diversas políticas que podrían prevenir las enfermedades relacionadas con la obesidad y la diabetes destaca la orientación preventiva en la atención primaria a los adultos con riesgo. Esto permitiría ganar un año libre de enfermedad por cada 12 personas. Por menos de 5 dólares por persona podría implementarse un paquete de cuatro medidas efectivas, que incluirían: una campaña nacional en los medios de comunicación de promoción de hábitos sanos; un programa obligatorio de etiquetado de alimentos; la regulación de publicidad de alimentos para niños, y medidas fiscales en función de la calidad de los alimentos. Por otro lado, en cuanto a perfil por regiones, en las entidades del norte de la República –donde se tiene un índice de desarrollo humano más elevado–, se observa un perfil epidemiológico más cercano al de los países desarrollados, mientras que en el sureste del país –donde se encuentran los estados de mayor marginalidad–, las enfermedades infecciosas aún son la causa más importante de muerte. Estas complicaciones en el sistema de salud requieren a su vez de una atención más compleja, de larga duración, costos y que exige el empleo de altas tecnologías.

Mejoras en salud Infantil, pero aún lejos de promedios internacionales

Los indicadores de salud infantil muestran una mejoría en los últimos años. Los índices de mortalidad por enfermedades diarreicas en niños menores de cinco años se redujeron de 17.7% en 2005 a 11.8 para 2009; igualmente, la mortalidad por infecciones respiratorias también descendió de 31.8% a 23.8%. En el caso de mortalidad por deficiencia nutricional pasó de 8.2% en 2005 a 6.9% en 2009.

MORTANDAD INFANTIL 2008

(Número de Muertes por cada 1,000 Nacimientos)

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Jap

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ven

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109

A pesar de esta disminución en los índices de mortalidad infantil, México sigue siendo uno de los países que registran el mayor número de muertes en este sector de la población. De los países que integran la OCDE, en 2008 el país registraba alrededor de 15.2 muertes por cada mil nacimientos, ubicándose en los últimos lugares, superado únicamente por Turquía con 17.0 muertes por cada mil. Un problema importante que sigue presentándose en el país es la disminución en la cobertura de los esquemas básicos de vacunación del sector salud. Para el caso de los niños menores a un año, la cobertura descendió de 95.2% en 2005 a 86.4% para 2009 y en la cobertura de niños de entre 1 a 4 años, disminuyó de 98.2% a 97.6%.

Enfermedades

diarreícas

Por deficiencia

nutricional

Infecciones

respirartorias

Menores de 1

año

De 1 año a 4

años

2005 17.7 8.2 31.8 95.2 98.2

2006 15.0 7.8 30.6 98.2 98.1

2007 14.8 7.2 29.4 95.1 98.0

2008 12.1 7.1 24.5 94.5 97.9

2009 11.8 6.9 23.8 86.4 97.6

Fuente: Secretaría de Salud.

Año

Mortalidad en niños menores de 5 años 1/

INDICADORES DE SALUD INFANTIL, 2005-2009Cobertura de vacunación del

Esquema Básico (%) 2/

1/ Tasas por cada 100 mil niños del grupo de edad. Las cifras se elaboraron con las probabilidades de fallecer de menores de cinco años

estimadas por CONAPO. Para su cálculo se utilizaron las proyecciones de población del CONAPO a partir de la población del II Conteo de

Población y Vivienda 2005. México, 2006. La tasa de mortalidad por enfermedades respiratorias y diarreica difieren de lo publicado en

informes anteriores, debido a una revisión y modificación por parte de la dependencia responsable.

2/Datos elaborados con base en las proyecciones de población del Consejo Nacional de Población previas a los resultados del ll Conteo de

Población y Vivienda 2005.

Bajo nivel de recursos humanos y materiales Los indicadores del sector público de salud casi se han mantenido invariables. En 2005 había 2.3 enfermeras por cada mil habitantes, cifra que se incrementó a 2.5 enfermeras en 2009, mientras que los médicos pasaron de 1.9 a 2.2 médicos por cada mil habitantes, en el periodo referido. En lo que se refiere a consultorios, en 2005 se registraban 0.6 por cada mil habitantes, cifra que se incremento a 0.7 para 2009 y el número de camas por cada mil habitante se mantiene invariable en 1.1.

2005 1.9 2.3 0.6 1.1

2006 2.0 2.3 0.6 1.0

2007 2.1 2.3 0.7 1.1

2008 2.1 2.4 0.7 1.1

2009 2.2 2.5 0.7 1.1


INDICADORES DE SALUD DE RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES EN EL SECTOR PÚBLICO

AñoMédicos x cada mil

habitantes

Enfermeras x cada mil

habitantes

Consultorios x cada

mil habitantes

Camas x cada mil

habitantes


110

No obstante los incrementos alcanzados, éstos resultan insuficientes en comparación con los estándares internacionales. De a cuerdo con la última publicación de la OCDE, en 2008, el país resultó ser uno de los más rezagados en cuanto a recursos humanos se refiere. En ese año había 2 médicos por cada mil habitantes, sólo por encima de Corea, mientras que para las enfermeras se ubicó en el último lugar con 2.38 enfermeras por cada mil habitantes.

Altos costos administrativos entre los diferentes esquemas de salud El sistema de salud en México se compone de una diversidad de instituciones que prestan los servicios de salud a un universo de usuarios específico, referido principalmente a su condición laboral. Lo anterior resulta, en ocasiones, en redundancia de servicios e intersección en los universos de cobertura, generando altos costos administrativos. De acuerdo con un estudio comparativo de la OCDE, México es el país que más recursos destina a la administración de su sistema de salud en relación con el gasto total; sólo en 2006, el gasto administrativo representaba el 10.8%, cifra que se incrementó a 12.0% en 2007. Este último dato representa más del triple del promedio de otros países de la OCDE. La experiencia internacional muestra que, sin aumentar desproporcionalmente el gasto en salud, es posible modificar los indicadores en salud, siempre que ello se haga con eficiencia. Este alto costo administrativo hace necesario replantear el sistema de salud, no sólo hacia la cobertura universal, sino, incluso, hacia la creciente igualación de la calidad en la cobertura de los servicios y de la eficiencia financiera y sustantiva del sistema.

6.9

5.9

5.6

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4.3

4.2

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3.9

3.7

3.7

3.2

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Din

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a

Noru

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Suecia

Italia

Fuente: OCDE, 2007.

PORCENTAJE DEL GASTO ADMINISTRATIVO RESPECTO AL

GASTO TOTAL EN SALUD


111

3.3.3 Sector Desarrollo Social

Gasto ejercido en Desarrollo Social Conforme a las actividades establecidas, el gasto clasificado en funciones de desarrollo social se ha caracterizado por mantener un crecimiento constante en los últimos diez años. De 2000 a 2009 los recursos destinados al sector desarrollo social pasaron de 66 mil 793.9 millones de pesos a 240 mil 343.5 millones de pesos; esta variación representa un crecimiento acumulado de 85.7% en términos reales, con un crecimiento anual promedio de 7.1% real. Medido en términos del Producto Interno Bruto (PIB), las asignaciones presupuestales al sector desarrollo social pasaron de 1.2% en 2000 a 2.0% en 2009, lo que muestra la preocupación constante del Poder Legislativo por destinar e incrementar los recursos suficientes al gasto destinado para las actividades para el desarrollo y atención a la población. Dentro de esta clasificación funcional, el gasto denominado asimismo “desarrollo social”, incluye rubros como urbanización, vivienda, desarrollo regional, agua potable, alcantarillado y asistencia social. De estos, el que mostró el mayor incremento fue el de “Asistencia Social” al pasar de 10 mil 823.2 a 61 mil 824.5 millones de pesos, monto que significó un crecimiento acumulado en términos reales de 194.8% en los últimos diez años, manteniendo un aumento promedio anual de 12.8%.

TOTAL FUNCIONES DESARROLLO SOCIAL 519,239.9 868,713.2 1,135,628.7 1,216,480.8 1,333,971.2 32.6% 5.6%

Educación 207,006.4 320,872.6 392,852.6 432,446.1 465,684.6 16.1% 6.6%

Salud 122,041.6 223,536.2 276,650.1 293,798.5 333,826.6 41.2% 8.5%

Seguridad Social 123,398.0 176,410.2 244,364.7 260,921.7 294,116.5 23.0% 8.2%

Desarrollo Social 66,793.9 147,894.2 221,761.3 229,314.5 240,343.5 85.7% -2.5%

Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional 53,278.5 112,136.7 161,577.9 151,229.8 156,094.1 51.2% -13.1%

Agua Potable y Alcantarillado 0.0 10,355.9 22,865.2 17,310.7 22,424.9 - -11.8%

Asistencia Social 10,823.2 25,401.6 37,318.2 60,774.0 61,824.5 194.8% 49.0%

Laboral 2,692.2 0.0 0.0 0.0 0.0 - -

Gasto del sector como % del gasto en

Funciones de Desarrollo Social 12.9% 17.0% 19.5% 18.9% 18.0% - -

Gasto Desarrollo Social como % PIB 1.2% 1.6% 2.0% 1.9% 2.0% - -

Fuente: Elaborado con base en la Cuenta Pública Federal 2005-2009. SHCP.

Concepto 2005 2007

GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 2000-2009


2000 20092008Var. % real

09/07

Var. % real

09/00

En la primera mitad de la actual Administración (2007-2009), el gasto del sector Desarrollo Social perdieron peso relativo dentro del gasto en funciones de Desarrollo Social, al pasar de representar el 19.5% en 2007 al 18% en 2009.

Gasto ejercido para la Superación de la Pobreza Al identificar el gasto ejercido en superación de la pobreza, conforme al Cuarto Informe de Gobierno, se puede observar que en el año 2000 se destinaron 61 mil 122.6 millones de pesos, monto equivalente al 7.1% del total del gasto programable ejercido en ese año y al 1.1% en términos del Producto Interno Bruto (PIB). Para el año 2009 el gasto ejercido en el mismo renglón se incrementó sustancialmente, situándose en 236 mil 037.7 millones de pesos, monto que equivale 9.6% del gasto programable y al 2.0 del PIB, con lo que en los últimos diez años, los recursos ejercido para el combate a la pobreza se incrementaron en términos reales en casi el doble (99.3%) manteniendo una tasa media anual de crecimiento del orden del 8.0%.


112

Año Total Federal Estatal Municipal

2000 61,122.6 35,359.9 10,809.1 14,953.6

2001 69,293.3 38,755.1 12,612.4 17,925.8

2002 85,633.9 50,627.2 14,523.4 20,483.3

2003 92,176.7 55,421.7 14,496.7 22,258.3

2004 109,343.9 71,275.8 14,634.9 23,433.2

2005 123,946.7 81,917.9 15,478.6 26,550.2

2006 141,377.7 96,111.0 16,876.7 28,390.0

2007 159,174.3 118,792.6 8,600.4 31,781.3

2008 203,343.5 154,845.0 10,329.1 38,169.4

2009 236,037.7 185,533.9 10,756.1 39,747.7

Fuente: Cuarto Informe de Gobierno

(Millones de pesos)

Gasto Federal ejercido para la superación de la pobreza 2000-2009

En los primeros tres años de la presente Administración, de 2007 a 2009, las asignaciones ejercidas en combate a la pobreza crecieron en términos reales 33.3% y a una tasa promedio anual de 15.5%. Es de mencionarse que ya en 2009, de cada peso gastado por el Gobierno Federal, 9.6 centavos se destinaron para combatir la pobreza, lo que también medido en proporción del PIB alcanzó el 2.0%. Estos incrementos en el gasto vinieron acompañados por una cada vez mayor concentración de los recursos a nivel federal. En el año 2000, del total de recursos ejercidos en combate a la pobreza, 57.9% lo ejercía el Gobierno Federal, 17.7% los Gobiernos Estatales y 24.5 los Gobiernos Municipales; esta proporción se modificó notoriamente para el ejercicio 2009, cuando la distribución de los recursos indicó que el Gobierno Federal ejercía 78 centavos de cada peso erogado, frente a sólo 22 centavos de cada peso ejercido por las entidades federativas y municipios.

65.2%

76.1%

13.4% 12.5% 11.9%5.4% 5.1%

4.6%

24.5% 25.9% 23.9% 24.1% 21.4% 21.4% 20.1% 20.0% 18.8% 16.8%

57.9%55.9%

59.1%60.1% 66.1%

68.0%74.6%

78.6%

17.7% 18.2% 17.0% 15.7%

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gobierno Federal

Gobierno Estatal

Gobierno Municipal

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos del Cuarto Informe de Gobierno

Estructura del Gasto ejercido para la superación de la pobreza por

orden de Gobierno 2000-2009


113

A pesar del crecimiento de los recursos asignados para el combate a la pobreza, lo cierto es que ésta no ha cedido como se esperaría, situación que podría reflejar distorsiones en la operación de las políticas públicas, o bien, que estas sólo tienen un enfoque asistencialista y no de integración a los sectores productivos. Al respecto, el informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), ¿Crecimiento desigual?: distribución del ingreso y pobreza en los países de la OCDE publicado en 2008, menciona que en el caso de México, los beneficios públicos en efectivo a la población constituyen solamente un 5.8% de los ingresos disponibles del hogar, proporción que solamente es inferior en Corea.

PROPORCIÓN DE LOS BENEFICIOS PÚBLICOS EN EFECTIVO RESPECTO AL INGRESO

(Porcentaje)

3.6

5.8

9.4

13.0

13.6

14.3

14.4

14.5 16.0

16.9

17.1

17.7 19.2

19.7 21.3

21.7

21.9

22.7 24.3 25.5

25.6

26.0 2

8.2 29.2 30.5

30.6 32.0

32.7 3

5.1

35.8

36.6

Co

rea

Méxic

o

Esta

do

s U

nid

os

Nu

eva Z

ela

nd

a

Can

ad

á

Au

str

alia

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Su

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ía

Ho

lan

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nd

a

Isla

nd

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Jap

ón

Esp

añ

a

No

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a

Pro

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CD

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Gre

cia

Rep

úb

lica C

heca

Po

rtu

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vaca

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man

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Italia

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Lu

xem

bu

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Fra

ncia

Su

ecia

Hu

ng

ría

Po

lon

ia

Au

str

ia

Fuente: Elaborado con la UEC con datos de la publicación Crecimiento desigual? Distribución del ingreso y pobreza en países de la OCDE, OCDE.

Aunado a ello, la distribución de los beneficios públicos en el país es la menos progresiva de todas las naciones de la OCDE. Con estos dos elementos se muestra que la retribución del gobierno a través de los beneficios en efectivo, tienen poco impacto en la desigualdad y la pobreza, contrario al otorgamiento de servicios públicos en salud, educación y vivienda que logran mitigar la desigualdad del ingreso más que en cualquier otro país de la OCDE, ya que estos servicios se distribuyen de manera más amplia y equitativa en comparación con los beneficios en efectivo.

Deterioro en los Indicadores de Bienestar Durante el año 2009, la economía mundial sufrió una de las peores crisis de los últimos tiempos. Sin embargo, no todos los países padecieron una recesión económica y, de hecho, hubo economías que, según datos del Fondo Monetario Internacional, crecieron entre el 5.0% y el 9.0%, como Uganda, la India, Mozambique Vietnam y China, esta última con un incremento real del 9.1% en su PIB. En una muestra de 67 países, se identifica que México fue el sexto país más afectado por la crisis financiera de 2009, con una caída del 6.1%, sólo en mejores condiciones que Ucrania, Rusia, Irlanda, Rumania e Islandia.


114

No. País Crec. PIB No. País Crec. PIB No. País Crec. PIB

1 Ucrania -15.10 10 Bulgaria -5.03 26 Canadá -2.46

2 Rusia -7.90 11 Reino Unido -4.89 33 Chile -1.53

3 Irlanda -7.58 13 Alemania -4.72 37 Costa Rica -1.07

4 Rumania -7.14 17 Paraguay -3.85 39 Brasil -0.19

5 Islandia -6.79 18 España -3.72 44 Colombia 0.83

6 México -6.10 19 El Salvador -3.54 45 Argentina 0.86

7 Japón -5.22 21 Venezuela -3.29 52 Uriguay 2.86

8 Suecia -5.14 23 EE.UU -2.63 61 India 5.68

9 Italia -5.04 25 Francia -2.55 67 China 9.1

Fuente: FMI, 2010.

RANKING DEL IMPACTO DE LA CRISIS ECONÓMICA 2009

(Var. % real PIB)

Ante este entorno internacional, es necesario contar con una perspectiva de los impactos de la crisis en los principales indicadores de bienestar y pobreza. Al respecto, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) realizó el estudio “Panorama Social de América Latina” edición 2010, en donde analiza la situación para todos los países latinoamericanos incluyendo a México. El estudio considera por lo menos una década de indicadores como antecedentes de la crisis de 2009 y en algún apartado refiere textualmente: “Las cifras disponibles para el año 2008 reflejan una evolución positiva en América Latina de la pobreza, respecto al 2007, el único país que registró un empeoramiento en los niveles pobreza fue México”. La fuerte contracción de la actividad económica, combinada con factores como la depreciación del tipo de cambio, así como las medidas adoptadas por las autoridades para controlar el brote del virus AH1N1, derivaron en una pronunciada caída del PIB por habitante en 2009.

VARIACIÓN PROMEDIO ANUAL DEL PIB POR HABITANTE

2006-2009

0.5

-7.5

4.7

3.03.7 2.3

4.5

-3.0

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

2006 2007 2008 2009

Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial suministrada por los países

México

America Latina

Como se observa, en 2009 el PIB per cápita en México cayó 7.5% en términos reales, lo cual es congruente con la tendencia observada desde 2006, año en que se observó un crecimiento de 3.7%. Otro indicador que revela el deterioro de las condiciones de vida de la población es el salario medio real, que en América Latina después de haber caído 0.5% en 2008, creció un 3.1% en 2009, derivado


115

fundamentalmente del incremento en los salarios medios nominales, así como a la caída del nivel general de precios.

VARIACIÓN ANUAL DEL SALARIO REAL PROMEDIO 2006-2009

2.2

0.6

2.5

0.6

1.41.0

-0.5

3.1

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

2006 2007 2008 2009

Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial suministrada por los países

México

America Latina

Desigualdad en el ingreso

La distribución del ingreso tampoco ha mejorado durante los últimos años. Conforme al último Informe de la OCDE sobre estadística social y medio ambiente, se observa que México ha sufrido una caída significativa durante los últimos 10 años, puesto que la desigualdad en el ingreso y el nivel de pobreza continúan siendo de los más altos dentro del grupo de países que integran dicha organización: 1.5 veces superior a la de un país promedio de la OCDE y dos veces superior a la de países con baja desigualdad como Dinamarca.

El ingreso medio del 10.0% de la población más pobre es inferior a 1.0 dólar en paridades del poder adquisitivo, nivel menor al de cualquier otro país miembro de la OCDE. Por su parte, la distancia entre el ingreso de la clase media y el del sector más rico es mayor que la de cualquier otro país.

Según datos del Informe de Desarrollo Humano del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), México es uno de los países en donde la diferencia de ingreso entre el 10% más rico de la población y el resto, es mayor, ubicándose entre las sociedades más desiguales del mundo.

La CEPAL indicó que México en el período 2006-2008, fue el único país que presentó una clara tendencia al deterioro distributivo con un aumento de 1.2 puntos en la brecha entre quintiles de ingreso.

-0.10 0.00 0.10

Finlandia

Canadá

Alemania

Portugal

Suecia

Estados Unidos

Noruega

Dinamarca

Austria

Italia

Bélgica

República Checa

Promedio OCDE

Nueva Zelanda

Francia

España

Luxemburgo

Hungría

Japón

Australia

Holanda

Grecia

Reino Unido

Irlanda

México

Turquía

ÍNDICE DE DESIGUALDAD EN EL INGRESOMediados 90's a Mediados 00's

Fuente: Factchart 2009, OCDE.


116

Por su parte, en el periodo 2008 a 2009 la participación del ingreso total en todos los segmentos de la población es menor, excepto en el decil más rico, es decir, en el 10% de la población mexicana que percibe mayores ingresos. En este segmento, su participación en el ingreso aumentó en 1.6% del PIB en dicho período, al obtener el 34.5% del ingreso total del país para el 2008.

Crecimiento de la pobreza La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) mandata al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) a realizar la medición de la pobreza, la cual debe considerar al menos los siguientes indicadores: ingreso corriente per cápita, rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación y el grado de cohesión social. A partir de estas características, en el 2008 el Coneval cambió la metodología para medir la pobreza que hasta antes se dividía en tres tipos: alimentaria, de capacidades y patrimonial, y la agrupó en un nuevo concepto denominado Pobreza Multidimensional.

Con la anterior metodología, dentro del período correspondiente de 2006 al año 2008, la incidencia de la pobreza patrimonial34 aumentó en 5.9 millones de personas al pasar de 42.6% a 47.4%, de la población total, es decir de 44.7 a 50.6 millones de gente, de acuerdo a cálculos del CONEVAL.

En el mismo periodo, la pobreza catalogada como de Capacidades35 se incrementó en 5.1 de millones personas al pasar de 20.7% a 25.1% de la población, o bien de 21.7 a 26.8 millones de personas. Por su parte, la incidencia de pobreza alimentaria36 también se incremento en 5.1 millones de personas, pasando de 13.8% a 18.2% de la población total de nuestro país, que significa de 14.4 a 19.5 millones de gente. En cambio, con la nueva metodología, Pobreza Multidimensional, se considera que una persona se encuentra en situación de pobreza cuando sus ingresos no son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presenta carencia en al menos en uno de los siguientes seis indicadores: acceso a la alimentación, acceso a los servicios de salud, rezago educativo, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda y servicios básicos en la vivienda.

34 Pobreza Patrimonial, es la población que puede cubrir sus necesidades mínimas de alimentación, educación y salud, pero su ingreso per cápita no le permite adquirir mínimos indispensables de vivienda, vestido, calzado y transporte para cada uno de sus miembros. 35 Pobreza de Capacidades, es la población que puede cubrir sus necesidades básicas de alimentación; sin embargo, su ingreso per cápita no es suficiente para realizar las inversiones mínimamente aceptables en servicios de educación y salud de cada uno de los integrantes del hogar. 36 Pobreza Alimentaria, se encuentra definida como la población que tiene un ingreso per cápita insuficiente para adquirir una alimentación mínima aceptable.

37.1% 43.9% 53.8%

62.9% 56.1% 46.2%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

Alimentaria De capacidades De patrimonio

RURAL

URBANA

19,459,204 26,765,222 50,550,829

Fuente: 4to. Informe de Gobierno.

MEDICIÓN ANTERIOR DE LA POBREZA 2008 (Total personas y % Por tipo)

RURAL RURAL

URBANA URBANA

21.4 21.2

37.4 33.3

24.1 20.0

17.4 18.2 13.8

18.2

29.7 30.0

46.9 41.7

31.8

26.9 24.7 24.7

20.7 25.1

53.1 52.4

69.0

63.7

53.6 50.0

47.2 47.0 42.6

47.4

-

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008

Fuente: CONEVAL, 2008.

MEDICIÓN ANTERIOR DE LA POBREZA 1992-2008(Porcentaje de personas)

Pobreza de Capacidades

Pobreza Patrimonial

Pobreza Alimentaria


117

Con esta metodología, el Coneval calcula para el mismo año 2008 que alrededor de 44.2% de la población nacional vivía en condiciones de pobreza multidimensional, esto es, aproximadamente 47.2 millones de personas en el país sin un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades, con 2.7 carencias sociales en promedio. Del total de la población de pobreza multidimensional, 36 millones de personas (33.7% de la población) se encontraba en pobreza multidimensional moderada con un promedio de 2.3 carencias promedio; y 11.2 millones de personas (10.5% de la población) experimentaba pobreza multidimensional extrema37 padeciendo 3.9 carencias en promedio. No existe todavía una medición oficial sobre los niveles de pobreza para 2009, pues Coneval generará los datos correspondientes a ese año hasta julio de 2011, toda vez que su fuente de información es la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares que publica INEGI y que se realiza cada dos años. No obstante, ante ese vacío de información, Coneval ha venido construyendo indicadores de tendencia que permiten observar la evolución que tendría la pobreza. En particular, utiliza el Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP) que calcula la proporción porcentual de personas que no pueden acceder al nivel de bienestar mínimo en razón de que sus ingresos laborales son insuficientes para adquirir la canasta básica. De acuerdo con el comportamiento de este indicador, Coneval estima que durante 2009 la pobreza en México se habría incrementado en un 6.7% y sería hasta el año 2010 cuando el indicador mostrara un mejor comportamiento, de tal forma que al cierre del tercer trimestre de 2010, la tendencia laboral de la pobreza habría descendido alrededor del 1.8%.

ÍNDICE DE LA TENDENCIA LABORAL DE LA POBREZA, 2005-2010

(Base 2005=100)

Estudios internacionales confirman que, en efecto, 2009 fue un año en que los niveles de pobreza tendieron a incrementarse. El estudio “Panorama Social de América Latina” de la CEPAL menciona que en 2008 la pobreza disminuyó en 1.1% en A.L. e incluso hubo países con una mejoría pronunciada, como Brasil, que en ese lapso, redujo los niveles de pobreza en 4.2 %.

37 Se considera pobreza multidimensional extrema a la población que presenta tres o más carencias sociales y su ingreso es insuficiente para cubrir sus necesidades de alimentación, aun si dedicaran todo su ingreso para ese fin.

Fuente: Coneval, 2011.


118

Para el periodo 2008 y 2009, CEPAL estima que a nivel regional, la pobreza aumentó entre 1.1 y 1.5 puntos porcentuales (lo que se traduce en un aumento de entre 9 y 11 millones de personas pobres) con un menor incremento de la indigencia, en un rango entre 0.7 y 0.9 puntos porcentuales.

35.531.7

34.8

39.8

36.333.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

2005 2006 2008

POBLACIÓN EN MÉXICO BAJO LA LÍNEA DE POBREZA a/ (Est. % del total de la Poblaicón)

México América Latina

a/ Incluye a las personas bajo la línea de indigencia o en situación de extrema pobrezaEl año del 2007 no se presenta, puesto que no existen datos oficiales para México..

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos países.

Para el caso de México, el órgano internacional estima que la cantidad de personas en situación de pobreza habría aumentando en 4.4% de 2008 a 2009, ascendiendo a más de 4 millones de personas aproximadamente, casi la mitad del incremento de pobres en la región latinoamericana. Respecto a las personas en situación de indigencia, se calcula un aumento en 3.0%, lo que se traduce en 3 millones de mexicanos. Se sabe que las diferentes dinámicas de la pobreza y la indigencia se derivan del incremento en precios de los alimentos, pero aunque se elimine ese factor, la pobreza repuntó más en México que en otro país de América Latina. El estudio concluye que México se convirtió también, en los últimos años, en el país latinoamericano con el mayor crecimiento de la pobreza, indigencia y desigualdad en la distribución del ingreso.

Incremento de la pobreza y desnutrición infantil Dada la seria situación de pobreza en los menores de edad y para comprender el impacto sufrido en este grupo de la población durante la severa recesión económica en nuestro país en 2009, el Coneval y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), realizaron un importante análisis al respecto: “La niñez y la adolescencia en el contexto de la crisis económica global: el caso de México”. La investigación tuvo como objetivo analizar los cambios observados en las condiciones de vida en los hogares donde hay niños y adolescentes en el año 2009. Se realizaron preguntas a los hogares que conforman la investigación, para indagar los cambios sufridos durante la crisis, encontrando que el porcentaje de hogares que experimentaron de manera severa la inseguridad alimentaria, pasó de 8.0% en 2008 a 17.0% para 2009. Durante 2008, un 53.0% de los hogares con menores de edad contaban con seguridad alimentaria; para 2009, este número de hogares se redujo a sólo el 43.0%, cayendo la proporción en 10 puntos porcentuales.


119

El cambio más dramático se observó en el porcentaje de hogares que declaró que algún niño había comido menos de lo que debería, el cual pasó en 2008 de 14.0% de los hogares a 26.0% en 2009, aumentando 12 puntos porcentuales. Además, mientras que en el 2008 el 7.0% de los hogares reportó que un niño o adolescente había padecido hambre, pero no había comido, durante 2009 este porcentaje aumentó a 18.0%, incrementándose 11 puntos. Un comportamiento similar se observó en el porcentaje de hogares donde disminuyó la cantidad de comida para los menores de edad, el cual pasó de 16.0% a 25.0%, extendiéndose la proporción en 9 puntos porcentuales. Asimismo, uno de los datos más dramáticos, es el aumento de un año a otro en la proporción de hogares donde un menor de edad se acostó con hambre, la cual pasó de 7.0% a 15.0%, con lo que se incremento la proporción al doble en sólo en un año. También aumentaron en 9 puntos porcentuales aquellos hogares donde por lo menos un menor de edad sólo comió una vez o dejó de comer en todo un día, pasando de 5.0% en el 2008 a 14.0 para 2009. Es preocupante observar que los impactos de la crisis se tradujeron en que más niños y adolescentes se fueron a dormir sin alimento alguno, o que al menos disminuyeron su alimentación, sobre todo si consideramos que el impacto negativo en los cambios porcentuales fueron de mayor magnitud. Respecto a otras necesidades analizadas para los hogares durante 2009, aproximadamente la mitad de los hogares señalaron haber tenido dificultades para comprar la ropa y el calzado para los menores de edad. Por otra parte, en 2008 un 19.0% de los hogares reportaron dificultades para llevar al doctor a los menores de 18 años este porcentaje se incrementó a 29.0% de los hogares. De igual forma, los hogares con menores de edad encontraron dificultades en el pago de la renta, la luz, el agua o el teléfono, lo que también impacta en el bienestar de los menores.

32

14

7 75

16

35

26

1815 14

25

0

5

10

15

20

25

30

35

40

tuvo una alimentación

basada en muy

poca variedad de alimentos?

comió menos de lo que debía?

sintió hambre pero no comió?

se acostó con hambre?

sólo comió una vez o dejó de comer todo un

día?

tuvieron que disminuir la

cantidad servida

de comidas?

EN LOS ÚLTIMOS TRES MESES, POR FALTA DE DINERO O RECURSOS ¿ALGUNA VEZ, ALGÚN MENOR DE 18 AÑOS EN SU HOGAR (…)

2008 2009

*Se reportan los porcentajes de hogares que respondieron afirmativamente a cada una de las preguntas.**Estimaciones ajustadaspara controlar las diferencias entre los hogares de las dos muestras respecto de la jefatura del hogar,la disponibilidad de drenaje la

vivienda y la disponibilidad de agua en la vivienda.Fuente:Elaborada por el CONEVAL con información de la Encuesta Nacional d e Ingresos y Gastos de los Hogares 2008 (únicamente para hogares con menores de edad) y la encuesta Cambios en la situación socioeconómica de los hogares 2008-2009.

53

25

13

8

43

23

16 17

0

10

20

30

40

50

60

Seguridad alimentaria Inseguridad alimentaria leve

Inseguridad alimentaria moderada

Inseguridad alimentaria severa

GRADO DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA HOGARES CON MENORES DE EDAD, 2008 Y 2009

2008 2009

*Estimaciones ajustadas para controlar las diferencias entre los hogares de las dos muestras respecto de la jefatura del hogar, la disponibilidad de drenaje en la vivienda y la disponibilidad de agua en la

vivienda.Fuente:Elaborada por el CONEVAL con información de la EncuestaNacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2008 y la encuesta Cambios en la situación socioeconómica de los hogares 2008-2009.

19 20 21

27

3533 33

28 27

31

44

48 49 50

0

10

20

30

40

50

60

levar a los niños al doctor?

mandar a los niños a la

escuela?

comprar las medicinas que

necesitaron los menores de

edad?

comprar artículos escolares,

uniformes o libros?

comprar juguetes, ir al cine o realizar

alguna actividad de diversión para los menores de

edad?

comprar ropa o zapatos para los

menores de edad?

pagar la luz, el agua, el teléfono,

la renta o algún otro servicio en el

hogar?

POR FALTA DE DINERO O RECURSOS, ¿TUVIERON DIFICULTADES PARA...

De enero a diciembre de 2008

Entre enero y julio de 2009

Fuente: Elaborada por el CONEVAL con información de la encuesta Cambios en la situación socioeconómica de los hogares 2008-2009.


120

Es justo señalar que, en todos los casos, la población del estrato socioeconómico bajo es la que enfrenta las mayores dificultades para satisfacer las necesidades esenciales de las niñas y los niños. Uno de cada cuatro hogares de este estrato, tuvo que dejar de visitar al doctor o de comprar las medicinas que necesitaban los niños del hogar, lo que seguramente impactó en la salud de los menores. Lo que supone un punto de alerta para evitar que su salud se deteriore de manera significativa.

Programa Oportunidades Conforme a su objetivo central, el programa Oportunidades está dedicado a apoyar a las familias que viven en condición de pobreza para potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza extrema38 favoreciendo el desarrollo de las capacidades de educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias y el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas. La Evaluación Complementariedad y articulación entre los programas gubernamentales de nutrición y de abasto del Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutricionales Salvador Zubirán39 que es parte de la Evaluación Estratégica de Nutrición y Abasto 2007 coordinada por el CONEVAL, realiza un extenso análisis en el que concluye que logros del programa Oportunidades, si bien dan cuenta de situaciones relativamente menos desfavorables de la población, no son indicativos de que se esté logrando el propósito del programa en cuanto al desarrollo de capacidades para la superación de la condición de pobreza y el rompimiento del ciclo generacional. Se desconoce por qué el programa no toma en cuenta las Encuestas Nacionales40 para sustentar sus resultados en términos de salud y nutrición. Sin embargo, cuando en dicho estudio se comparan las cifras del programa con las de ENSANUT, ENAL y ENNViH, se encuentra que existe un subregistro respecto a los indicadores de desnutrición de alto riesgo y global de Oportunidades, del 57% y del 81%, respectivamente. La magnitud real de la prevalencia de desnutrición de alto riesgo, según este cálculo, sería 2.4 veces más, y la de desnutrición global sería 5.2 veces más. En diversas evaluaciones nacionales de la calidad de la educación pública como Enlace 34 y Pisa 35, se ha documentado la baja calidad de los procesos educativos y el bajo rendimiento escolar de los alumnos de las escuelas rurales, indígenas y tele-secundarias, donde asisten la gran mayoría de los becarios Oportunidades, esto es, el aumento de las tasas de matriculación escolar per se no redunda en un mejor rendimiento escolar, ni tampoco garantiza el desarrollo de capacidades en este ámbito. Entre algunas de las deficiencias detectadas en el programa, la ASF documentó que la selección de las familias y el monitoreo del cumplimiento de los requisitos involucra el manejo de grandes cantidades de datos y un alto nivel de coordinación entre organismos y estamentos gubernamentales, lo que implica emplear gran cantidad de recursos, fuera de la finalidad del programa, dirigiéndolos a una extensa carga administrativa. La estructura del programa puede evolucionar, de ser un programa de transferencias, a ser un programa que desarrolle proyectos productivos. Este programa se podría enlazar con el compromiso firmado por México en la Conferencia Regional de la FAO, en abril del 2010, de lograr la seguridad alimentaria a través de la agricultura familiar, fortaleciendo la capacidad productiva de las familias en el sector agrícola, capitalizando su economía y proporcionándole acceso a la tecnología apropiada y bienes de producción.

38 La pobreza extrema según CONEVAL, se define como, aquellas en la que las personas que no cuentan con el ingreso suficiente para adquirir una canasta alimentaria. 39 La Evaluación puede consultarse en: http://www.cedrssa.gob.mx/?doc=1885 40 No toma en cuenta la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT), la Encuesta Nacional de Alimentación y Nutrición en el Medio Rural (ENAL), y con la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares ENNViH 2002

http://www.cedrssa.gob.mx/?doc=1885


121

Esto es precisamente parte del Programa Hambre Cero en Brasil, programa que ha reducido sensiblemente la pobreza, pues fomenta la productividad del campo a través de una política nacional de educación y asistencia técnica agrícola, financiamiento y seguros, así como generar valor agregado a la producción y abrir espacios para el acceso a los mercados nacionales e internacionales. Este esquema podría replicarse para proyectos productivos en otros sectores. Un proyecto para desarrollar fuentes productivas para la gente, solucionaría el problema de empleo de millones de personas y efectivamente se desarrollarían capacidades productivas para generar ingresos y así romper con el ciclo intergeneracional de la pobreza extrema, sin descuidar el cumplimiento de los derechos sociales.

3.3.4 Entidades no Coordinadas (IMSS, ISSSTE y Vivienda)

Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

Demanda de servicios por encima de la capacidad de la infraestructura institutcional El proceso de envejecimiento de la población representa uno de los principales factores en la problemática de las instituciones públicas de seguridad social en México, debido a que el monto para el financiamiento de servicios de salud crece en la medida en que los adultos mayores demandan servicios médicos cada vez más complejos y costosos. De acuerdo con proyecciones de la población derechoahabiente del IMSS, se estima que la población mayor de 65 años pasará de representar el 12% en 2010 a 43% en 2050, una proporción que indudablemente presionará aún más las finanzas del Instituto.

31.6%22.0%

28.4%22.0% 23.4% 22.0% 20.9% 22.0% 18.6% 21.0% 16.9% 18.0%

63.2%

67.0%65.7%

66.0%68.7%

61.0% 67.5%55.0% 65.0%

48.0%62.1%

39.0%

5.1%11.0% 5.8%

12.0% 7.9%17.0%

11.6%23.0%

16.4%

31.0%21.0%

43.0%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

Nal

.

IMS

Nal

.

IMS

Nal

.

IMS

Nal

.

IMS

Nal

.

IMS

Nal

.

IMS

2005 2010 2020 2030 2040 2050

65 y más

15-64

Menor a 15

IMSS: Proyección de Estructura Demográfica Nal. vs. IMSS 2005-2050

(Porcentajes de la población por grupos de edad)

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de Conapo e IMSS.

Aunado al incremento en la expectativa de vida de las personas, las enfermedades crónicas empiezan a predominar como principales causas de muerte. Además, las características epidemiológicas que prevalecen en la población cambian en razón a su proceso de envejecimiento, a las modificaciones en el estilo de vida y los cambios en el largo plazo en los patrones de mortalidad, enfermedad e invalidez.


122

El país y el Instituto atraviesan por una transición demográfica compleja. La coexistencia de enfermedades transmisibles y no transmisibles en el perfil de morbilidad y mortalidad, además de la importancia que han cobrado los padecimientos crónico-degenerativos y las enfermedades relacionadas con los estilos de vida coinciden con el resurgimiento e incremento de enfermedades aparentemente controladas (tuberculosis, dengue, VIH/SIDA, entre otros). En el transcurso de las siguientes décadas, el número de consultas, los pacientes en tratamiento y los casos de hospitalización se incrementarán en función de las mencionadas transiciones demográfica y epidemiológica. De acuerdo con el Instituto, en el curso del periodo 2010-2050 el gasto médico de las enfermedades crónicas pasará de 39 mil 051.0 a 279 mil 283.0 millones de pesos, lo cual representa una tasa de crecimiento media anual de 5.0%. Las enfermedades que concentrarán la mayor proporción del gasto serán la diabetes mellitus y la hipertensión arterial, que pueden llegar a presentar más de 60% del gasto total en 2050.

Ante este escenario, los seguros médicos y, en especial, el ramo de Gastos Médicos de Pensionados (GMP) enfrentan un gran reto para seguir prestando servicios en la cantidad y calidad que demandan los derechohabientes.

Disminución de ingresos del Instituto

La caída de la economía en 2009 impactó negativamente los ingreso del Instituto, debido a las bajas en el empleo y, por tanto, en la menor incorporación de trabajadores al Seguro Social con variaciones acordes en magnitud y sentido con las tasas de crecimiento de la economía.

En congruencia con la fase del ciclo, que tocó fondo en el primer trimestre del año, a partir de julio de 2009 el número de trabajadores asegurados en el IMSS comenzó a revertir la contracción del empleo iniciada en el último bimestre de 2008.

PRODUCTO INTERNO BRUTO REAL Y TRABAJADORES AFILIADOS AL IMSS

1995-2010(Variación Porcentual Anual)

-15.0

-10.0

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PIB Real

Trabajadores

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del IMSS y del INEGI.

La desaceleración de la actividad económica impactó la recaudación de cuotas obrero-patronales (COP), que en 2009 ascendió a 220 mil 955.7 millones de pesos, lo cual representa una disminución de 4.5% en términos reales con respecto al importe alcanzado en 2008, debido principalmente a la reducción de 4.0% en el promedio de cotizantes registrados durante el año.


123

El deterioro financiero en la operación del Instituto se acentúa debido a una tendencia hacia un incremento en el costo monetario de los servicios que otorga, factor que agrava la situación de los servicios públicos de salud, ya que enfrenta la caída de los ingresos no sólo del IMSS, sino de las demás entidades que brindan dichos servicios.

Déficit en Gastos Médicos de Pensionados sobrepasa la capacidad financiera del Instituto

Los Gastos Médicos de Pensionados (GMP) constituyen un importante pasivo que afecta seriamente las finanzas del Instituto. Su naturaleza está muy ligada a la transición demográfica y epidemiológica de la que se habló anteriormente y, por lo tanto, está ligada también a la prevalencia de enfermedades crónico-degenerativas de alto costo. De acuerdo con datos del Informe sobre la Situación Financiera y los Retos del Instituto, el pasivo actuarial estimado para los GMP durante los próximos 50 años es de 4 billones 304 mil millones de pesos, lo que representa 36.4% del PIB de 2009, mientras que para el escenario de reservas es de 3 billones 755 mil millones de pesos equivalente a 31.8% del PIB.

Otra de las dificultades que enfrenta este ramo del seguro social es que tiene características de diseño muy particulares en su esquema, que lo ponen en una posición comprometida desde su origen; por ejemplo, todos los pensionados, así como sus dependientes, tienen acceso a servicios de salud a través de este ramo, aun cuando se originen en los seguros de Invalidez y Vida o de Riesgos de Trabajo.

El pasivo contingente que representa la atención médica ante la transición epidemiológica y el envejecimiento de la población constituye la principal amenaza para la viabilidad del Instituto. Según las proyecciones financieras y actuariales presentadas en el Informe, el pasivo que genera para el Instituto esta transición es aún mayor que el pasivo del Régimen de Jubilaciones y Pensiones.

Situación deficitaria en los seguros del Instituto

Las proyecciones del modelo financiero y actuarial muestran un panorama complejo para el Instituto. Los seguros asociados a las prestaciones médicas y sociales son altamente deficitarios, mientras que los seguros asociados a las prestaciones económicas valuados actuarialmente son superavitarios. Sin embargo, los excedentes generados por estos últimos no logran cubrir el faltante de los primeros.

El balance financiero que presenta el Seguro de Enfermedades y Maternidad, el Seguro de Salud para la Familia y el Seguro de Guarderías y Prestaciones Sociales es negativo y se prevé que esta situación se acentúe durante los siguientes años. Por el contrario, el Seguro de Riesgos de Trabajo (SRT) y Seguro de Invalidez y Vida (SIV) muestran suficiencia financiera en el corto, mediano y largo plazos.

Superávit / Déficit

Acumulado% del PIB


Acumulado% del PIB


Acumulado% del PIB

Total -3,408,691.0 26.6 -3,663,679.0 28.6 -3,619,290.0 28.3

SEM, SSFAM, SGPS -4,556,043.0 35.6 -5,232,353.0 40.9 -5,791,459.0 45.3

SIV, SRT 1,147,352.0 9.0 1,568,674.0 12.3 2,172,169.0 17.0

SSFAM. Seguro de Salud para la Familia.

SGPS. Seguro de Guarderías y Prestaciones Sociales.

Seguro

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del IMSS.

BALANCE ESTIMADO DE LOS SEGUROS 2008-2010 (Millones de Pesos)

2008 2009 2010

SEM. Seguro de Enfermedades y Maternidad.


124

Si bien la situación financiera de los seguros superavitarios sigue registrando mejoría respecto al superávit presentado en el ejercicio previo, los seguros relacionados con las prestaciones médicas y las prestaciones sociales registran un déficit mayor, pasando de 40.9% a 45.3% del PIB.

El estado de ingresos y gasto por ramo de seguro de 2009 presenta una situación similar que la mostrada en las proyecciones de largo plazo. Los seguros médicos son deficitarios mientras que el resto de los seguros son superavitarios. De incluirse el registro pleno del costo laboral del año analizado, sólo el Seguro de Invalidez y Vida permanece con resultado positivo.

Incremento en el gasto en pago de nómina para pensionados y jubilados

Durante 2009, el Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP) representó para el Instituto un egreso en flujo de efectivo por 33 mil 150 millones de pesos. De acuerdo con las proyecciones financieras del Instituto, se estima que los recursos destinados a la nómina del RJP en los próximos tres años crecerán en términos nominales a una tasa promedio de 9.0%, mientras que los ingresos por cuotas obrero-patronales lo harán a una tasa promedio de 3.0%.

A corto plazo, el mayor reto que enfrenta el Instituto es hacer frente al crecimiento de la nómina asociado al RJP. Si bien se han realizado esfuerzos importantes para contener este crecimiento (como las reformas a la LSS en 2004 y los cambios al Contrato Colectivo de Trabajo en 2005 y 2008) persiste el pasivo laboral contingente asociado a los 316 mil 068 trabajadores con derecho a los beneficios establecidos en el RJP anterior a la firma del convenio de octubre de 2005 y a las 189 mil 057 jubilaciones y pensiones ya existentes. Al 31 de diciembre de 2009, dicho pasivo representaba 10.9% del PIB de 2009.

NÓMINA DEL RÉGIMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES(Millones de Pesos)

6,6

92

8,7

30

10

,84

4

12

,94

4

15

,13

6

16

,30

3

19

,83

8

24

,56

1

28

,74

3

33

,15

0

37

,71

8

43

,20

5

48

,76

7

52

,88

2

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013


La trayectoria del pasivo laboral en los próximos años es creciente. Así, a pesar de ser ya una elevada carga para las finanzas del Instituto, éste seguirá creciendo hasta que en 2035 alcance su mayor valor.

En ese sentido, es necesario que el Instituto dedique cada año una proporción mayor de sus recursos al pago de la nómina de sus trabajadores jubilados y pensionados en detrimento del gasto dirigido hacia la prestación de servicios a sus derechohabientes.


125

Cobertura insuficiente en la demanda de servicios de guardería A finales de 2009, el Sistema de Guarderías IMSS contabilizaba a 185 mil 449 personas con derecho a la prestación, y a 204 mil 169 niñas y niños inscritos, a través de 1 mil 568 unidades con una capacidad instalada de 242 mil 899 lugares en dos modalidades: guarderías de prestación directa, mediante los esquemas Madres IMSS y Ordinario, con 142 unidades y 29 mil 868 lugares; y guarderías de prestación indirecta, por medio de los esquemas Vecinal Comunitario Único, en el Campo y Guardería Integradora con 1 mil 426 unidades y 213 mil 031 lugares.

Al cierre de 2009 se estima que la demanda potencial máxima fue de 974 mil 184 lugares, por lo que tomando la capacidad instalada a nivel nacional, el porcentaje de cobertura fue de 24.9%. El crecimiento importante del Sistema de Guarderías del IMSS inició en 1998, con la introducción de esquemas que permiten atender a un mayor número de niños con un menor costo.

A partir de esta fecha y hasta 2009 se ha logrado incrementar la cobertura de la demanda. Cabe señalar que, no obstante el importante crecimiento del Sistema de Guarderías del IMSS y dado el tamaño de la demanda potencial máxima observada, el déficit de cobertura continúa bastante amplio.

EXPANSIÓN DE LA CAPACIDAD INSTALADA Y

PORCENTAJE DE COBERTURA

1993-2009

52 56 57 58 58 58 79103

141 140182 190

217 226 229 232 243

696719 734 731 735 750

775821

863891 909 909 913 919 936

962 974

7.5

%

7.8

%

7.8

%

7.9

%

7.9

%

7.7

% 10.2

% 12.5

%

16.3

%

15.7

%

20.0

%

20.9

% 23.8

%

24.6

%

24.5

%

24.1

%

24.9

%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

35.0%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1,000

Capacidad Instalada Demanda Potencial Porcentaje de Cobertura


% Cobertura

Demanda Poten. y

Capacidad Inst.

Además, existe un fenómeno que impacta de manera importante la demanda de servicios de guardería: la incorporación de la mujer al mercado laboral, que en los últimos años se ha acelerado de manera importante, ya que la tasa de participación económica femenina aumentó en poco más de 11 puntos porcentuales de 1991 a 2009.

Una creciente participación de la mujer en la fuerza laboral acentúa la relevancia de brindar una cobertura adecuada en la prestación del servicio de guardería para las madres trabajadoras afiliadas al IMSS. Al cierre de 2009 se identificó la necesidad de ofrecer 731 mil 285 lugares más en el Sistema de Guarderías.

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) Como institución encargada de contribuir a satisfacer niveles de bienestar social de los trabajadores al servicio del Estado, el ISSSTE como otras instituciones del sector salud, también cuenta con un gran desafío derivado del crecimiento y envejecimiento de sus derechohabientes.


126

Crecimiento de la población derechohabiente de mayor edad En sólo diez años, de 1999 a 2009, la población derechohabiente del Instituto se incrementó en 1 millón 693 mil personas, lo que representa un crecimiento de 17.1% en ese periodo, con lo que en promedio cada año la población derechohabiente se incrementó en casi 170 mil personas. En cuanto a la estructura por grupo poblacional también se observaron cambios significativos, los familiares de pensionados fueron los de que registraron un mayor incremento del orden de 146.2%, seguido de los pensionados que los hicieron en 98.9%, los trabajadores en 12.1% y los familiares de los trabajadores en 8.5%. Con estos datos se constata que la población de mayor crecimiento en este periodo, fue la derechohabiencia de mayor edad del Instituto.

ISSSTE: POBLACIÓN DERECHOHABIENTE 1999-2009

Derechohabiencia del ISSSTE en 1999

9,896,695

Familiares de

Trabajadores

69.8%

Familiares de

pensionados

3.2%

Pensionados

3.7%

Trabajadores

23.3%

Derechohabiencia del ISSSTE en 2009

11,589,483

Familiares de

Trabajadores

64.7%

Familiares de

pensionados

6.7%

Trabajadores

22.3%

Pensionados

6.3%

No obstante, si consideramos desde la creación del ISSSTE, en 1960, se presentan severos cambios en la composición de su población, ya que en ese entonces se atendía a poco más de 487 mil trabajadores, pensionistas y sus familiares, en tanto que al término de 2009 existían un poco más de 11 millones 589 mil derechohabientes, con lo cual en este lapso la población derechohabiente del ISSSTE creció 23.8 veces.

Incremento continuo en los recursos destinados al pago de pensiones y al cuidado de población en edades avanzadas

Buena parte de la problemática del Instituto se debe a los cambios que ha sufrido la legislación durante las últimas décadas, con el objetivo de ampliar la estructura de beneficios que reciben los pensionados. Lo anterior ha originado un incremento de los recursos destinados al pago de pensiones y al cuidado de la población en edades avanzadas.

A este factor se suma el cambio demográfico ya mencionado, en donde las transformaciones en la estructura por edades de la población se traducirá en una serie de desafíos, como el incremento en el monto de los recursos destinados al pago de pensiones y al cuidado de la población en edades avanzadas, lo que significa que se dispondrá de menores montos para invertir en otros ámbitos. Asimismo, habrá un mayor número de pensionados y cada vez menos trabajadores activos. Esta relación de trabajadores activos por pensionados ha disminuido a medida que pasa el tiempo, puesto que es mayor el crecimiento de la población que envejece que el de la población que cotiza al Instituto. En 1999 existían 5.42 trabajadores cotizantes por cada pensionado, situación que se modificó para 2009 al observar


127

una relación de 3.16 trabajadores por pensionado, tal situación demográfica compromete las finanzas de la institución, al demandar cada vez más recursos federales para financiar el mayor número de pensiones.

5.42

5.23

4.95

4.62

4.27

4.00

3.76

3.58

3.48

3.24

3.16

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

ISSSTE. TRABAJADORES ACTIVOS vs. PENSIONADOS, 1999-2009

(Número de trabajadores por cada pensionado)

Fuente: ISSSTE.

Por otra parte, el comportamiento del gasto en nómina de los pensionados se incrementó 4.55 veces en los últimos diez años, al pasar de 17 mil 272.1 millones de pesos en el año 2000 a 78 mil 660.6 millones de pesos para 2009. En contraste, los ingresos para el pago de nómina en pensionados se incrementaron apenas 1.46 veces, al pasar de 8 mil 152.9 a 11 mil 921.9 millones de pesos en el mismo periodo, por lo que el déficit para financiar dicha nomina creció exponencialmente. Dicho déficit pasó de representar el 52.8% del total de gasto en nómina de pensiones en el año 2000 a 84.8% en 2009.

Tendencia creciente del envejecimiento de la población derechohabiente y de la participación femenina Las proyecciones actuariales del Instituto continúan observando que durante los próximos años, los derechohabientes irán envejeciendo gradualmente, incrementando la participación de los grupos de edades mayores. Solamente en 2009, los derechohabientes en edad mayor a 50 años representaban el 20.6% de la población total, mientras que para 2020 esta proporción se incrementará a 25.9%, un nivel superior en 10 puntos porcentuales a lo estimado para la población nacional que se estima en 15.7%. Con ello, para 2020, casi una tercera parte de la población derechohabiente del Instituto se encontrará por arriba de los 50 años, lo que encarecerá los costos de salud.

Asimismo, las estadísticas institucionales de trabajadores en activo afiliados por sexo, para 2009, indican que los hombres componen el 44.7% de la población total, mientras que las mujeres el 55.3%, observándose una tendencia creciente de participación femenina, lo que tiene un impacto en la situación financiera y actuarial del Instituto, puesto que este sector hace un mayor uso de los servicios de salud que los hombres.

Transición epidemiológica El análisis del perfil epidemiológico permite tener una perspectiva de la problemática de salud que enfrenta la Institución y de los retos que debe afrontar. Las enfermedades no transmisibles que se registran (enfermedades del corazón, tumores malignos, diabetes, enfermedad cerebro-vascular, insuficiencia renal,


128

cirrosis alcohólica del hígado y enfermedad pulmonar obstructiva crónica), ocupan los primeros lugares en la mortalidad hospitalaria de los derechohabientes.

De acuerdo con el anuario estadístico del ISSSTE para el año 2009, se reporta respecto a la detección y control de enfermedades transmisibles, que de 12 millones 577 mil 082 pruebas, el 9.4% son enfermedades transmisibles y el 90.7% se refiere a enfermedades no transmisibles. Cabe aclarar que este último concepto se divide en detección por primera vez y en casos subsecuentes, en donde el porcentaje para la primera vez es de 42.8% y para los casos subsecuentes es de 48.0%.; sin embargo, se debe mencionar que el universo en la detección de enfermedades transmisibles, ha venido incrementándose cada vez más con paso de los años. En este sentido, es necesario prevenir los riesgos a edades más tempranas, destacando los aspectos positivos de la salud para mejorar la calidad de vida y disminuyendo la discapacidad física y psicológica. Por otro lado, el no darle prioridad a la prevención, implicará un incremento en la prevalencia de las enfermedades crónicas que irá generando una demanda de servicios altamente especializados, con los correspondientes incrementos en los costos ya que requerirán de una atención multidisciplinaria.

Situación de la Vivienda en México

Financiamiento a la vivienda El Gobierno Federal se planteó al inicio del sexenio construir seis millones de viviendas, con lo cual se garantizaría el acceso a una residencia a los mexicanos y se cubriría la demanda existente de acuerdo a la dinámica demográfica nacional. La Comisión Nacional de Vivienda, señala que de 2006 a 2009 el número de financiamientos otorgados para hogares se ha mantenido por arriba de 1 millón de créditos anuales, de los cuales, la mayor parte son financiados por el INFONAVIT (3 de cada 10 créditos) y por la Secretaría de Desarrollo Social (4 de cada 10 créditos).

-200,000

-

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

1,600,000

1,800,000

2,000,000

2005 2006 2007 2008 2009

INFONAVIT Entidades Financieras

SEDESOL FONHAPO

FOVISSSTE Otros1/ :

FINANCIAMIENTOS OTORGADOS PARA VIVIENDA POR INSTITUCIÓN

765,532

1,177,2041,104,379

1,769,169

1,493,747

Fuente: Cuarto Informe de Gobierno

Es necesario señalar que los financiamientos otorgados a través de la SEDESOL constituyen más de la mitad de la meta del millón de créditos anuales, los cuales se otorgan por medio del Programa PET "Piso Firme" y Microrregiones, mismos que no necesariamente van a financiar un hogar completo, sino accesorios complementarios.


129

Esta situación se convalida con información del Cuarto Informe de Gobierno, en donde se establece que solamente el 37.6% de los créditos otorgados durante 2009 fueron a financiar una vivienda completa, mientras que el 58.9% correspondió a programas de mejoramiento, rehabilitación y ampliación de viviendas

Continuo aumento de la cartera vencida en el sector vivienda Desde el inicio de la actual Administración, se registró una importante reactivación del financiamiento a la vivienda a través de instancias gubernamentales y de la banca comercial. Sin embargo, a la par de esta reactivación se ha venido incrementando de manera considerable la cartera vencida del sector, ya que de acuerdo con datos del Banco de México, en 2005 la banca comercial reportaba 4 mil 183.0 millones de pesos de cartera vencida, en tanto que al finalizar 2009, el saldo se incrementó a 15 mil 150.0 millones de pesos. Lo anterior revela el evidente deterioro de la cartera vencida de la banca comercial, la cual se incrementó desde 2005 a un nivel promedio de 24.3% anual, hasta representar 3.6 veces al término de 2009. En este último año la vivienda significó el 27.9% del total de la cartera vencida del sistema bancario, siendo el segundo renglón de mayor importancia por detrás del crédito al consumo. La cartera vencida representa un riesgo latente, debido al deterioro de las condiciones económicas que ha sufrido el país en los últimos años y al aumento del índice de desempleo, lo que hace perder la capacidad de ahorro y liquidez de la población. Solamente en el último año, la cartera vencida se vio incrementada en 46.5%.

4,183.04,804.0

7,161.0

10,341.0

15,150.0

-

2,000.0

4,000.0

6,000.0

8,000.0

10,000.0

12,000.0

14,000.0

16,000.0

2005 2006 2007 2008 2009

CARTERA VENCIDA DE LA BANCA EN EL SECTOR VIVIENDA

(Millones de pesos)

Fuente: Cuarto Informe de Gobierno. Presidencia de la República.

Formación de zonas metropolitanas De acuerdo con el estudio “Delimitación de las Zonas Metropolitanas de México”, elaborado por la Secretaría de Desarrollo Social, el Consejo Nacional de Población y el INEGI, el crecimiento de las concentraciones urbanas ha establecido un total de 56 zonas metropolitanas en todo el país, que involucran a 29 entidades federativas y en nueve de ellas, se cuenta con una población que supera el millón de habitantes. En estas zonas también habita el 53.0% de la población total de México y se concentra la mayor parte de la actividad económica, puesto que se genera más del 71.0% del Producto Interno Bruto. También en las metrópolis residen siete de cada diez habitantes asentados en barrios y colonias de alta y muy alta


130

marginación que carecen de los servicios básicos, y en la mitad de ellas, se viven escenarios críticos por su baja disponibilidad de recurso hídrico. El crecimiento de las zonas urbanas se está convirtiendo en uno de los factores más críticos para los gobiernos federal y locales, toda vez que presionan las disponibilidades de gasto público, empleo y vivienda, entre otros factores. De hecho, es en estas zonas donde se registran los mayores índices de hacinamiento.

Ante la problemática de la concentración urbana, el Programa Nacional de Vivienda 2007-2012 menciona que el desarrollo habitacional debe ser orientado hacia la corrección paulatina del crecimiento anárquico, mediante la redensificación de espacios urbanos, ampliación del parque habitacional y el impulso de nuevos centros urbanos, con lo cual se impulsaría a las áreas periféricas para la construcción de nuevos complejos habitacionales.

Sin embargo, lo anterior no ha sido complementado de manera paralela con una adecuada planeación urbano integral, provocando diversas distorsiones para el óptimo desarrollo de nuevos conjuntos, como una infraestructura mínima y deficiente en el entorno inmediato a las unidades habitacionales; ubicaciones alejadas que incrementan los gastos mensuales de movilidad familiar; una capacidad rebasada de los servicios públicos municipales y estatales; y la generación de asentamientos irregulares de comercio informal alrededor de las zonas habitacionales. De manera simultánea, esta problemática ha ocasionado un deterioro social, un aumento de los costos de movilidad familiar y una minusvalía de la vivienda, provocando así el abandono de la misma y el consecuente aumento de la cartera vencida en el sector.


131

3.4 Funciones de Desarrollo Económico

3.4.1 Sector Agrícola, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Panorama agropecuario a nivel mundial.

Durante un gran trecho del siglo XX, se registró un descenso en los precios de los alimentos debido a un aumento sostenido de la productividad agrícola, por lo que la producción per cápita de alimentos en el mundo creció por arriba del crecimiento de la población. Adicionalmente, se registró una mayor superficie destinada a usos agrícolas en el mundo. Entre 1961 y 2007 se incrementó la superficie cultivable en 135 millones de hectáreas (ha). Sin embargo, en los años recientes, se ha registrado una tendencia creciente en los precios de los alimentos. El índice de precios de los alimentos de la FAO41 se incrementó 7.0 % en 2006 y 27 % en 2007. Tal incremento se mantuvo e incluso se aceleró en el primer semestre de 2008, y continuó vigorosamente en el 2009, estabilizándose en 2010 por efectos de la crisis financiera que disminuyó la demanda. En todo caso, los precios de los alimentos (medidos por el índice de precios de los alimentos de la FAO) se situaban muy por encima del valor de 2006, año en que oficialmente se considera que terminó la tendencia a la baja de los precios de los alimentos.

En 2011, los precios internacionales de la mayoría de los productos agrícolas han aumentado, y en algunos casos de forma pronunciada. Desde el informe de Perspectivas Alimentarias publicado en junio, el índice de la FAO para los precios de los alimentos ha ganado 34 puntos, hasta alcanzar en octubre de 2010 un promedio de 197, sólo 16 puntos menos que el nivel máximo alcanzado en junio de 2008. La evolución ascendente de los precios estuvo relacionada con diversos factores, de los cuales destaca el empeoramiento de las perspectivas para las cosechas en los principales países productores, que con toda probabilidad requerirá grandes reducciones de las reservas y determinará un equilibrio mundial más ajustado entre la oferta y la demanda en el 2011. Las heladas en Estados Unidos, es un factor de riesgo adicional al generar una oferta disminuida, que amenaza con una nueva crisis de la oferta alimentaria en 2011.

41 El índice de precios de los alimentos de la FAO es un índice de Laspeyres ponderado comercial de cotizaciones comerciales expresadas en precios en dólares estadounidenses para 55 productos básicos alimenticios.


132

Otro factor importante en la tendencia de los precios de los alimentos, ha sido el debilitamiento del dólar estadounidense registrado a partir de mediados de septiembre de 2010, producto de las políticas monetarias y fiscales contra cíclicas instrumentadas por el gobierno de los Estados Unidos y la Reserva Federal de Estados Unidos. Los precios agrícolas en Estados Unidos, continúan sustentando los precios de casi todos los productos agrícolas y no agrícolas comercializados. Debido al aumento de los precios internacionales de todos los productos alimenticios en el segundo semestre de 2010, se plantea un problema para México, cuyo sector agrícola ha perdido puntos en materia de soberanía alimentaria, por lo que se prevé un valor mayor de las importaciones agrícolas. Dado que se prevé un descenso de las existencias mundiales agrícolas, el tamaño de las cosechas del próximo año tendrá una importancia decisiva para establecer el grado de estabilidad de los mercados internacionales. Con respecto a los cereales principales, la producción tiene que aumentar considerablemente para satisfacer la demanda y reconstituir las reservas mundiales, y es probable que ante la firmeza de los precios vigentes, los agricultores reaccionen aumentando las superficies plantadas.

Evidentemente, puede ser que los cereales no sean los únicos cultivos cuya producción se procurará aumentar, ya que el alza de los precios también ha acrecentado el interés por productos como la soja, el azúcar y el algodón. Sin embargo, la producción de algunos cultivos podría no ser suficiente para mitigar las restricciones del mercado. De cualquier forma, es previsible que los consumidores pagarán más por los alimentos.

Los precios de los productos básicos agrícolas se determinan mediante una combinación de los fundamentos de mercado de la oferta y la demanda y las perturbaciones exógenas causadas por factores como las condiciones meteorológicas. Al respecto, es importante identificar los factores que motivan la oferta y la demanda y que producen las tendencias subyacentes de los precios y aquellos factores que causan variabilidad en torno a tales tendencias. Dichos factores que influyen en los precios de los productos básicos agrícolas, son:


133

Repercusiones de los altos precios agrícolas

Los elevados precios de los productos agrícolas tienen dos repercusiones centrales: por un lado, genera mayores ingresos a los productores locales; por otro, genera presiones inflacionarias por el lado de los costos, disminuyendo el poder de compra de la población con menos capacidad económica.

Para México la situación es compleja, porque si bien hay un beneficio en el sector rural por los altos precios de los productos agrícolas, éste se canaliza a los grandes productores y comercializadores de granos. Si los precios altos de productos agrícolas incrementan la producción, los salarios de los trabajadores agrícolas no van a la par de los márgenes y utilidades del sector.


134

Asimismo, la mayor inflación de costos que se genera, reduce sensiblemente el poder adquisitivo de la población trabajadora agrícola y no agrícola, situación grave por la extensión de la pobreza existente en México. Se mina con ello, el dinamismo del mercado doméstico, o por lo menos reduce su potencial. Lo anterior, obliga a que se ejerza un gasto público altamente eficiente en el sector rural y en consecuencia, se esperaría una fiscalización superior del sector igualmente eficiente, además de profunda e integral.

Se acentúan las perspectivas de alto riesgo en el comportamiento de los precios agrícolas

La FAO y otros organismos internacionales prevén que la tendencia al alza de los precios de los alimentos se mantendrá en los próximos años y que estos no vuelvan a estar en los niveles previos a 2006. Esto debido a los sucesos recientes entre los que destacan:

a) Las heladas en Estados Unidos, los cuales reducen el nivel de inventarios alimentarios mundiales (las heladas invernales en el norte de México significará también la pérdida significativa de la producción agrícola nacional),

b) la incertidumbre generada por las tensiones del medio oriente asociadas con las revueltas populares

en contra de regimenes autoritarios, que presiona al alza los precios del petróleo y con ello los precios de los productos agrícolas, lo que genera una inflación de costos en los que el sector rural es más vulnerable, y

c) la devaluación del dólar por las políticas monetarias expansionistas, y por la preocupación por el

déficit fiscal de Estados Unidos.

Los precios de los bienes agrícolas se determinan en el mercado internacional, por lo que poco puede hacer el Gobierno de México para estabilizarlos. La situación se agrava si no se negocian adecuadamente los tratados comerciales, lo que puede significar mayor dependencia alimentaria. Lo anterior es relevante para México, ya que el incremento en los precios de los alimentos vulnera la seguridad alimentaria a la que tiene derecho la población y sus efectos se reflejan de manera inmediata en la inflación de la canasta básica, siendo las familias de escasos recursos las más afectadas, ya que destinan la mayor parte de sus ingresos al consumo de alimentos.

Con base en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares 2008, los grupos de población más pobres destinan entre el 40 y poco más del 50 por ciento de sus ingresos a la alimentación. Un elemento adicional de riesgo de precios elevados de los alimentos derivados del entorno incierto, tiene que ver con la posibilidad de que el sector financiero especulativo enfoque sus estrategias para adquirir contratos financieros cuyos precios están asociados a las materias primas (compra de contratos financieros en commodities). Les ayuda en ese propósito avieso, la liquidez financiera internacional inducida por la Reserva Federal (FED) quien, al triplicar el tamaño de su hoja de balance, triplicó la liquidez monetaria (otro tanto hicieron bancos centrales como el Europeo y el de Suiza). La liquidez recibida por los bancos e intermediarios financieros a tasas de interés reducidas en un contexto de una contracción crediticia mundial, se traduce en la colocación de esa liquidez en la compra de activos financieros como acciones, bonos con rendimientos elevados y, particularmente, activos financieros respaldados por commoditties (oro, plata, petróleo y productos agrícolas) lo que incrementa la volatilidad de los precios de estos bienes, debido a que esas compras son realizadas con capital volátil, es decir, con la liquidez que tienen las instituciones financieras (bancos, hedge funds, mutual funds).

Esto explica porqué aún en los casos en que bienes físicos presenten excedentes de producción o acumulación de inventarios, registran precios al alza, la cual es soportada por la demanda financiera especulativa. El efecto


135

especulativo de la demanda financiera sobre los precios agrícolas, se acentúa cuando suceden choques externos, como los efectos de la helada en Estados Unidos y México que perjudican la producción agrícola. De acuerdo a la FAO, desde octubre de 2009 se reanudó la tendencia alcista de los precios de los alimentos, y ésta podría ser permanente.

Oportunidades del sector rural Aunque las tasas de crecimiento poblacional se han mejorado, la extensión numérica de la población se ha acrecentado. La ONU estima que la población mundial pasará de 6 mil 906 millones de personas de 2010 a poco menos de 9 mil 200 millones de personas, lo que implicará aproximadamente un crecimiento de 70% en la demanda de alimentos. Esta demanda mundial es una oportunidad para el sector rural en Asia y en menor grado en África.


136

México corre el riesgo de desaprovechar esta oportunidad si no corrige en primer término la pérdida de su autosuficiencia alimentaria, condición necesaria para proceder entonces a fortalecer al sector rural y a su capacidad de exportación. Esto demanda una atención prioritaria de las políticas públicas hacia el sector rural.

Los datos sobre el potencial del sector agrícola, confirman la existencia de negocios prometedores en el sector generados por el crecimiento poblacional y, en consecuencia, por el crecimiento del consumo mundial per-cápita de alimentos. Por citar un ejemplo representativo, en 1985 el consumo per-cápita de carne en China era de 20 kg al año y en la actualidad es de más de 50 kg.

CONSUMO MUNDIAL PER CÁPITA DE ALIMENTOS 1970-2050

(Calorías diarias por persona)

2,000

2,250

2,500

2,750

3,000

3,250

3,500

1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Fuente: Retos del Sector Agropecuario y Agroalimentario en el Mundo, en el Foro Internacional Agroalimentario de

Jalisco, Financiera Rural, Noviembre 2009.

Efectos de la crisis financiera internacional en la demanda de alimentos

La tendencia positiva de la demanda mundial de alimentos por el crecimiento de la población mundial, debe matizarse a la luz de la crisis financiera 2007-2009, que tuvo profundos efectos recesivos en la economía. Cuando se registran crecimientos económicos positivos aumenta el nivel de ingreso en el mundo y la gente consume más alimentos, especialmente más proteínas.


137

La crisis financiera ha tenido efectos contractivos en Europa, Estados Unidos y algunas regiones de América Latina como México. Los países asiáticos, si bien resintieron la crisis económica en 2009, han sido los primeros en reanudar el crecimiento, por lo que constituyen mercados prometedores como demandantes de alimentos en países que, como Argentina, han resuelto su problema de soberanía alimentaría. Pero este no es el caso de México, por lo que se requieren redoblar los esfuerzos de las políticas públicas en el país para reactivar toda la potencialidad del campo como área estratégica para el crecimiento sostenido de la economía.

Tierra potencial para uso agrícola en el mundo

De acuerdo con la OCDE y la FAO, a nivel mundial cerca de 1 mil 400 millones de hectáreas de tierra todavía pueden ser sujetas de uso agrícola. Esto significa que la tierra potencial para crecer representa una superficie equivalente a la que hoy se utiliza. La mayoría de esta tierra adicional se encuentra principalmente en África y Sudamérica. Sin embargo, estas tierras no necesariamente son de buena calidad y los costos de producción pudieran ser más altos.

Los riesgos del cambio climático y el uso del agua en el sector rural

Un factor de elevado riesgo para el sector rural es el cambio climático, variable cuya importancia irá creciendo conforme la población se incremente y demande más recursos que degraden el medio ambiente natural. Las graves sequías atípicas ocurridas en la India y México y en los meses de junio y julio de 2009, respectivamente, son prueba palpable de los efectos perniciosos del cambio climático en el mundo, cuya temperatura va en aumento.42 De acuerdo con la OCDE-FAO, si la temperatura promedio anual aumentara entre 3 y 5 grados, los países en desarrollo incrementarían sus importaciones de cereales entre 10-40%. En lo referente al agua, México destina el 77% del líquido vital en actividades agrícolas, en comparación con otros países como Canadá o Estados Unidos que sólo utilizan 12% y 41%, respectivamente. La sequía, el cambio climático y el crecimiento poblacional, son factores que inhiben este vital recurso para el desarrollo rural.

Problemática nacional del sector agroalimentario en el ejercicio 2009

a) Pérdida de soberanía alimentaria en productos básicos clave. El coeficiente de importación de arroz, trigo y carne de porcino pasó de 36.7%, 7.9% y 19.3%, respectivamente, en 1990, a 77.9%, 39.9% y 41.6%, en 2009. El indicador de importación de maíz, carne de bovino, carne de ave y huevo, también acusó un alza importante en igual periodo.

42 Desde 1850 la temperatura de la tierra ha subido casi un grado centígrado debido a que el CO2 pasó de 280 partículas por millón (ppm) a 380 ppm. Aún si no aumentara más el CO2 en la atmósfera, la temperatura aumentará otro medio grado centígrado.


138

La pérdida de la soberanía alimentaria de algunos productos básicos se constata también en la tendencia deficitaria de la balanza agropecuaria. Mientras que en 1995 la balanza comercial agropecuaria fue positiva por 1 mil 940.8 millones de dólares, para 2009 fue deficitaria por 884.1 millones de dólares.

b) Retroceso en la seguridad alimentaria. Uno de los principales objetivos del sector es el fortalecimiento de

la seguridad alimentaria a través de la producción de los 50 principales productos agrícolas que representan el 85% de la superficie total sembrada en el país. Los resultados de 2009 muestran un alejamiento de este propósito, ya que en ese año la producción fue de 165.0 millones de toneladas, que resultó ser 6.57% menos que la observada en 2008 (176.6 millones de toneladas); situación agravada por la pérdida aún no cuantificada de cosechas a consecuencia de las heladas.


139

c) Caída del financiamiento al sector rural. El sector rural siguió siendo el menos atendido por la banca de

desarrollo. A pesar de que el sector agrícola demostró ser un sector contra-cíclico durante la crisis económica reciente, los créditos directos de los bancos de desarrollo al sector rural se redujeron en términos reales en 6% durante 2009.

d) Participación del sector rural en el PIB por debajo del nivel de 1995, año de crisis agrícola. El sector agropecuario ha observado una pérdida de su participación en el conjunto de la economía nacional en los últimos 13 años.

Mientras que a mediados de los años noventa, el PIB agropecuario representaba el 4.1% del PIB nacional, para el año 2008, esta proporción se bajó a 3.5%. Para el ejercicio 2009, se registró un repunte de tres décimas de punto, lo que indica que el PIB agropecuario cayó en menor proporción que el PIB nacional. Sin embargo, el porcentaje de participación en el PIB nacional alcanzado por el sector agrícola en 2009 se encuentra por debajo del registrado en 1995, año devastador para el campo.


140

e) Baja calidad del gasto público destinado al sector. Como lo revelan los resultados de la fiscalización de la ASF de los últimos años, pese al apoyo presupuestal al campo, muchos programas gubernamentales orientados al sector rural no han cumplido con los objetivos planteados, o bien los apoyos no se han aplicado de manera eficiente o simplemente los apoyos prometidos no llegan, como es el caso de de la banca de desarrollo, que opta por mantener recursos en disponibilidades en lugar de financiar al sector agrícola.

Aún y cuando el Congreso ha aprobado anualmente cuantiosos recursos presupuestarios al campo, esos esfuerzos presupuestarios no se han traducido en mejoras de la competitividad del sector. El campo, como la educación, son ejemplos críticos de una aplicación deficiente del gasto público. Con base en datos del Foro Económico Mundial, en el bienio 2010-2011 México se ubicó en el lugar 126 de 139 países en términos de costos de la política agrícola, por debajo de naciones como la Nepal, Trinidad y Tobago, Argelia, Senegal, Burundi, Tanzania, Mozambique, entre otras. La canalización de montos importantes de recursos presupuestarios al sector agrícola, lamentablemente se ha hecho acompañar de una desatención de las políticas públicas sobre los problemas estructurales del campo. Así por ejemplo, las políticas cambiarias y de precios de los bienes públicos (en energía) no promueven la competitividad del campo. Frente a una situación de fuertes rezagos en la producción nacional de bienes básicos y de un relativo abandono de las políticas públicas orientadas a fortalecer al campo mexicano con los incentivos apropiados, los productores nacionales deben competir en situación de extrema desigualdad por los mercados con sus similares de Estados Unidos y Canadá, en el marco del Tratado de Libre Comercio, que en contraste al caso mexicano, cuentan con uno de los niveles de desarrollo económico y tecnológico más altos a nivel mundial y con el amplio cobijo de sus gobiernos que incluyen la existencia de subsidios preferenciales para el desarrollo de tecnologías agrícolas de vanguardia.

f) Tendencia a la baja de la ocupación en el sector agropecuario. Uno de los principales objetivos del programa sectorial de desarrollo agropecuario es el de generar empleos de calidad en el sector rural. Los resultados muestran que el objetivo dista mucho de ser cumplido.

Así, mientras que en 2004 se reportaban 342 mil 716 trabajadores permanentes en el IMSS en actividades agropecuarias, silvícolas, de caza y pesca a nivel nacional, en 2009 se reportaron 327 mil 811 trabajadores, equivalente a una reducción de 4.4%, esto es, una pérdida de 14 mil 905 plazas laborales.


141

Este resultado contrasta con el que se indica en el Informe Presidencial, donde se afirma que se crearon 130 mil nuevos empleos en el sector rural en 2009, lo que representa un incremento de más del 136%, en comparación a los 55 mil nuevos empleos que se crearon en 2004.

TRABAJADORES PERMANENTES EN ACTIVIDADES AGROPECUARIAS,

SILVÍCOLAS, DE CAZA Y PESCA EN EL IMSS A NIVEL NACIONAL 2004-2009

342,716

338,621

334,520

337,206

332,458

327,811

2004 2005 2006 2007 2008 2009


g) Riesgo en el uso dispendioso del agua en los sistemas de riego. Estudios efectuados por el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, alertan sobre el grave problema de escasez de agua, que se agrava con el uso dispendioso del vital líquido y la sobreexplotación del mismo en las actividades agrícolas. Una opción es que el agua para ese uso tuviera un precio que reflejara su escasez para inhibir su uso dispendioso.

h) Dificultades de evaluación en el sector. De los estudios promovidos por el Congreso para evaluar los programas gubernamentales más representativos ejecutados por SAGARPA, a través de sus órganos técnicos, el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria,43 se identifica la siguiente problemática: (i) Alcances limitados de las evaluaciones; (ii) rezagos en la aplicación del Sistema de Evaluación al Desempeño, base del presupuesto por resultados; (iii) impactos marginales en el desempeño de los administradores públicos derivados de las evaluaciones y revisiones; (iv) falta de marcos institucionales planeados y estratégicos que vinculen el esfuerzo multidisciplinario de especialistas; (v) carencia de sistemas de información de calidad que permitan evaluar la operación de los programas públicos; y (vi) sesgo en las acciones de evaluación externa, en virtud de que es la propia entidad a ser evaluada la que contrata y elabora las bases para la evaluación, socavándose de esta manera la propia naturaleza de las evaluaciones externas.

Problemas relativos a la calidad en la ejecución de programas del sector rural

Es un hecho que el sector agrícola enfrenta grandes retos que deben afrontarse para mejorar su situación. Entre ellos se encuentran los siguientes:

Ejecución de programas con escasa incidencia en la productividad del sector agrícola.

Inexistencia de mediciones sobre la contribución de los programas gubernamentales agrícolas en el mejoramiento del nivel de vida de la población rural para detener la situación de la emigración de la población rural a los Estados Unidos.

43 Metaevaluación de programas de la SAGARPA dirigidos a productos agrícolas básicos. Resultados Generales; CEDRSSA, H. Cámara de Diputados, 2007.


142

Asignación de cuantiosos recursos a programas alimentarios, aumento del número de beneficiarios de los programas y recrudecimiento del problema alimentario del país.

Inexistencia de una instancia o programa que vincule los aspectos alimentarios con el apoyo al

ingreso, producción y nutrición.

Persistencia de una baja capitalización de las unidades de producción agrícola, la cual no ha sido mejorada por PROCAMPO.

La entidad cabeza del sector (SAGARPA) no cuenta con una base de datos confiable para identificar la

población objetivo para varios programas del sector, y no realiza seguimientos para evaluar la calidad del servicio en el otorgamiento de subsidios de algunos programas pecuarios y ganaderos.

La fiscalización al sector es incompleta, ya que se revisan los subsidios en los programas de SAGARPA

que están bajo la modalidad de Ejecución Federalizada, que son los que lleva a cabo directamente SAGARPA, dejando de lado la revisión de los subsidios de los programas que están bajo la modalidad de Ejecución Nacional, que son los que realizan las asociaciones ganaderas.

3.4.2 Sector Comunicaciones y Transportes

Importancia del sector en la economía nacional y las finanzas públicas El sector comunicaciones y transportes tiene una participación importante en la economía del país, ya que su contribución en el PIB nacional se ha incrementado de manera importante en los últimos años, al pasar de 9.5% en 2003 a cerca de 10.7% en 2009. La tasa de crecimiento media anual del sector en el periodo 2005-2008, fue de 5.4%, porcentaje superior a la media nacional en el mismo periodo. Para el ejercicio 2009, año de crisis financiera y recesión productiva, el sector decreció 4.0%, integrado por -6.5% en transporte, correo y almacenamiento y 0.8% en información en medios masivos.

3.6

5.8

3.7

0.8

-6.5

8.6

10.711.6

8.0

0.8

3.2

5.1

3.3

1.5

-6.1

2005 2006 2007 2008 2009

Transporte, correos y almacenamientoInformación en medios masivosPIB Nacional

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del INEGI.

CRECIMIENTO DEL PIB: SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES Variación porcentual respecto al año anterior


143

De acuerdo con el INEGI, el número de trabajadores de este sector afiliados al IMSS, a diciembre de 2009, ascendió a 747 mil 140 empleados, 2.3% menos que el número de trabajadores observado un año antes, siendo el subsector transporte terrestre el que concentró el mayor número de trabajadores, y que reportó una pérdida de 5 mil 592 plazas en el año de referencia.44

Trabajadores afiliados al IMSS

Variación porcentual anual

2.03%

3.21%

4.52%

3.77%

0.50%

-2.34%

2004 2005 2006 2007 2008 2009


Por lo que toca al gasto ejercido por la entidad cabeza de sector (SCT) en 2009, éste ascendió a 63 mil 400 millones de pesos,45 25.2% real más que el observado año anterior (48 mil 100 millones de pesos). Debe comentarse que buena parte del gasto siguió siendo destinado a proyectos de modernización de la red carretera, en coordinación con los programas del Fondo Nacional de Infraestructura FONADIN. Es importante destacar que el presupuesto original de gasto de la entidad, ascendió a 72 mil 400 millones de pesos; sin embargo, debido a la reprogramación de diversos proyectos de construcción y modernización de autopistas federales, carreteras alimentadoras y caminos rurales; libramientos ferroviarios, y obras de rehabilitación de puertos, así como de dragado en los no concesionados, junto con el pago de los derechos de vía y reserva territorial asociados, no fueron ejercidos 8 mil 900 millones de pesos, a pesar de la creciente necesidad de inversión en infraestructura.

Índice de Competitividad Global a la baja El índice de competitividad Global que realiza el Foro Económico Mundial, mide los factores que definen los niveles de prosperidad económica sostenible a corto y largo plazo de los países. En el reporte 2008-2009, México ocupó el lugar 76 de un universo de 134 países evaluados, en lo correspondiente a calidad general de la infraestructura, siete lugares abajo del ocupado en el reporte 2007-2008. México observa bajos niveles de competitividad y calidad en varias áreas del sector comunicaciones y transportes, como en la de calidad de la infraestructura energética, de las carreteras y los puertos. Los subsectores que resultaron mejor evaluados fueron ferrocarriles y aeropuertos.46

44 IMSS: Informe sobre los trabajadores permanentes y eventuales afiliados al IMSS por grupo de actividad económica, diciembre de 2009. 45 Datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009. 46 En términos generales, México presenta problemas en la eficiencia del mercado laboral (lugar 110), instituciones (97), innovación (90), preparación tecnológica (71), alto entrenamiento y educación (74).


144

65

82

60

91

74

59

69

68

87

56

94

72

66

76

0 20 40 60 80 100

ACCESO A LINEAS TELEFONICAS POR

CIUDADANO

CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA

ENERGÉTICA

CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA AÉREA

CALIDAD DE LOS PUERTOS

CALIDAD DE LAS VÍAS FERREAS

CALIDAD DE LOS CAMINOS

CALIDAD GENERAL DE TODA LA

INFRAESTRUCTURA

2007-2008 2008-2009 mejor posición peor posición

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Foro Económico Mundial 2009.

INDICE DE COMPETITIVIDAD: SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES

Posición del sector en un universo de 134 países de 2008-2009

Disminución de la Inversión Privada

En el periodo 2007-2009, el monto de inversión destinado al Programa Nacional de Infraestructura (PNI) ascendió a 1 billón 143 mil millones de pesos47, cifra que representó 3.2% del PIB. Descontando la inversión en hidrocarburos, la inversión como proporción del PIB resultante fue de sólo 1.4%, lo que es indicativo de la elevada concentración de la inversión en el sector petrolero.

Concepto 2005 2006 2007 2008 2009Var. % Real

2008/2009

TOTAL 88.37 87.39 85.28 107.96 126.31 11.11

Pública 31.92 30.51 32.53 43.88 64.54 39.70

Privada 56.45 56.88 52.76 64.08 61.77 -8.46

Infraestructura carretera 31.45 29.51 32.00 41.36 64.11 47.21

Pública 22.21 23.92 26.77 34.76 51.11 39.63

Privada 9.24 5.60 5.23 6.60 13.00 87.17

Transportes 18.82 16.81 17.83 22.08 20.25 -12.91

Pública 9.47 6.37 5.55 8.79 13.27 43.27

Privada 9.35 10.44 12.28 13.29 6.98 -50.09

Comunicaciones 38.10 41.07 35.45 44.51 41.96 -10.49

Pública 0.24 0.22 0.21 0.32 0.17 -50.70

Privada 37.87 40.85 35.24 44.20 41.79 -10.19

INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN EL SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES (Miles de Millones de Pesos)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de las Estadísticas del Sector 2009, SCT. Se ha señalado que para incrementar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura y resarcir gradualmente los rezagos, México tendría que invertir anualmente aproximadamente 6% del PIB. Por el retraso de la infraestructura del país, se requiere de una inversión continua de esas proporciones.

47 Debe considerarse que el PNI está integrado, además de la inversión en Comunicaciones y Transportes, por la destinada a los Sectores Hidrocarburos, Electricidad e Hidráulico.


145

Por lo que toca al monto de inversión pública y privada en el sector Comunicaciones y Transportes en 2009, éste fue de 126 mil 310 millones de pesos en el ejercicio 2009, 11.1% más en términos reales que el monto reportado en 2008. Pese a ello, la inversión privada disminuyó -8.5% respecto al año previo como resultado de la menor inversión en telecomunicaciones. Es importante destacar que la inversión total del sector comunicaciones y transportes en 2007-2009 contribuyó en 28% con la inversión ejercida en el mismo periodo por el PNI.

Rezagos en el Programa Nacional de Infraestructura (PNI) El Programa Nacional de Infraestructura PNI 2007-2012, fue aplicado en la presente Administración para hacer frente a los rezago en infraestructura que presenta el país en materia de comunicaciones y transportes, agua y energía. Se espera que el desarrollo de los proyectos en estos sectores, generen una inversión en el sector turismo de aproximadamente 20 mil millones de dólares, misma que no está incluida en las metas del propio Programa.

Pública Privada Total Pública Privada Total Pública Privada Total Pública Privada Total Pública Privada Total

TOTAL 105.7 210.4 316.1 142.3 268.7 410.9 136.1 253.5 389.6 389.9 97.1 487.1 374.9 62.4 437.3 1,143.0 1,266.0 2,532.0 40.6

Telecomunicaciones y

Transportes33.6 52.8 86.3 50.1 51.3 101.4 44.2 64.1 108.3 69.2 58.7 127.9 53.9 57.3 111.1 305.7 375.0 749.0 40.8

Telecomunicaciones 0.2 35.2 35.5 0.6 32.1 32.7 0.3 44.2 44.5 0.2 41.8 42.0 0.2 41.8 42.0 122.0 141.0 283.0 43.1

Transportes 33.4 17.5 50.9 54.1 14.6 68.7 43.9 19.9 63.8 69.0 17.0 86.0 53.6 15.5 69.1 183.8 234.0 466.0 39.4

Carreteras 27.8 5.2 33.1 44.4 6.6 51.0 35.1 6.6 41.7 56.2 10.0 66.2 43.3 7.3 50.6 125.3 144.0 287.0 43.7

Ferrocarriles 2.2 6.3 8.4 1.7 2.0 3.7 2.2 5.9 8.1 6.1 2.8 8.9 4.6 3.5 8.1 24.7 24.0 49.0 50.3

Aeropuertos 1.0 1.9 2.9 2.4 1.7 4.1 2.4 2.1 4.5 1.3 1.7 3.0 1.7 1.7 3.4 10.8 30.0 59.0 18.2

Puertos 2.4 4.1 6.5 5.5 4.3 9.8 4.2 5.3 9.4 5.4 2.5 7.9 4.0 3.0 7.0 23.0 36.0 71.0 32.4

Hidrocarburos y

Electricidad44.9 157.7 202.6 61.3 217.4 278.6 54.1 189.4 243.5 282.2 38.4 320.6 284.8 5.1 289.9 736.0 789.0 1,581.0 46.6

Hidrocarburos 17.4 152.2 169.6 29.5 190.7 220.1 23.5 177.8 201.3 242.7 n.a. 242.7 251.5 n.a. 251.5 622.4 600.0 1,201.0 51.8

Electricidad 27.5 5.5 33.0 31.8 26.7 58.5 30.6 11.6 42.2 39.5 38.4 77.9 33.3 5.1 38.4 113.6 189.0 380.0 29.9

Sector Hidráulico 27.1 n.a. 27.1 30.9 n.a. 30.9 37.8 n.a. 37.8 38.6 n.a. 38.6 36.3 n.a. 36.3 101.2 102.0 202.0 50.1

n.a. No aplica.

Porcentaje

de avance a

2009

respecto a

Meta PNI

2007-2012

PNI: AVANCE DE LA INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA IMPULSADA POR SECTORES 2007-2009 (Miles de Millones de Pesos)

Sector

2007 Meta 2008 Observada 2008 Meta 2009 Observada 2009Inversiòn

2007-2009

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2007-2012.

Meta PNI

2007-2009

Meta PNI

2007-2012

El PNI presenta un avance de 40% en 2007-2009, es decir, se ha ejercido a la fecha 1 billón 143 mil millones de pesos; no obstante, según lo programado en el PNI,48 se tendría que haber ejercido un monto de 1 billón 266 mil millones de pesos, por lo que existe un rezago de 123 mil millones de pesos en el PNI, equivalente a 10% de lo previsto.

48 Según estimaciones de Business News Americas Infrastructure, la probabilidad de completar la inversión programada en el PNI 2007-

2012 es de: carretas 53%, electricidad 50% , comunicaciones y trasportes 46%, y agua 38%

http://www.bnamericas.com/


146

Sector Descripciòn Fìsica de las Metas 2012

Telecomunicaciones y TransportesGarantizar el acceso y ampliar la cobertura de infraestructura y servicios de transporte y

comunicaciones, tanto a nivel nacional como regional.

TelecomunicacionesPromover el desarrollo de infraestructura tecnológica de conectividad que permita alcanzar una

penetración superior al 60% de la población.

TransportesAmpliar la cobertura de los trasportes en todas sus modalidades, modernizar la infraestructura y

proporcionar servicios confiables y de calidad para toda la población.

Carreteras* Construir o modernizar 17,598 kilómetros de carreteras y caminos rurales.

* Incrementar de 72 a 90 por ciento la red carretera federal que opera en buenas condiciones.

Ferrocarriles

*Construir 1,418 kilòmetros de vías férreas.

* Poner en operación la primera etapa de los sistemas 1, 2 y 3 del tren suburbano de la zona

metropolitana del Valle de Mèxico.

* Desarrollar 10 nuevos corredores multimodales, incluyendo la construcciòn de 12 terminales

intermodales de carga y el inicio de operación del proyecto Punta Colonet.

Aeropuertos

* Construir al menos 3 nuevos aeropuertos y ampliar otros 31.

* Alcanzar la certificación del 50 por ciento de los aeropuertos con base en estándares

internacionales.

Puertos* Construir 5 puertos nuevos y ampliar o modernizar otros 22.

* Construir 13 muelles para cruceros.

Hidrocarburos y ElectricidadAsegurar un suministro confiable, de calidad y a precios competitivos de los insumos

energéticos que demandan los consumidores.

Hidrocarburos

* Alcanzar una producción superior a los 2.5 millones de barriles diarios de petróleo.

* Mantener la producción de gas natural en alrededor de 5 mil millones de pies cúbicos diarios.

* Elevar la tasa de restitución de reservas de hadrocarburos a 50 por ciento.

Electricidad

* Incrementar la cobertura nacional del servicio de electricidad para alcanzar al 97.5 por ciento de

la población.

* Ubicar a México en el 40 por ciento de los países mejor evaluados de acuerdo con el índice de

calidad en el suministro eléctrico que elabora el Foro Económico Mundial.

Sector Hidráulico

* Aumentar la cobertura de agua potable a 92 por ciento y la cobertura de alcantarillado a

88 por ciento.

*Incrementar la cobertura de tratamiento de aguas residuales a por lo menos 60 por ciento

de las aguas colectadas.

* Modernizar y/o tecnificar 1.2 millones de hectáreas de superficie agrícola de riego.

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2007-2012 y Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012.

INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA IMPULSADA POR SECTORES 2007-2009

Es importante precisar que comparativamente, 10% del rezago es equivalente a aproximadamente 90% de los activos del FONADIN en el mismo año, cerca de la mitad de la inversión total de PEMEX de 2009 y muy cercano al costo programado de la nueva refinería de Tula, Hidalgo.


147

REZAGOS EN EL PROGRAMA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA 2009(Millones de Pesos)

760

75,423

12,991

19,245 18,652 19,018

Sector Hidráulico Electricidad Puertos Aeropuertos Carreteras

Telecomunicaciones

TOTAL DE REZAGO:

123,038 MILLONES DE PESOS

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Programa Nacional de Infraestructura 2009.

Falta de iniciativas en infraestructura portuaria En el sector transportes, puertos presenta un rezago en la ejecución del PNI de 12 mil 991 millones de pesos, debido a la falta de coordinación al diseñar iniciativas de infraestructura portuaria. Uno de los mayores desafíos en el desarrollo de iniciativas portuarias es la de generar un sistema logístico integral, capaz de manejar la carga entre sus puntos de partida y final. Durante 2009 la inversión pública y privada en infraestructura marítima portuaria fue de 7mil 023 millones de pesos, cifra inferior en 13% y 29.3% real, respecto a la inversión realizada en 2006 y 2008, respectivamente; la iniciativa privada invirtió 2 mil 979 millones de pesos, 39.4% y 46.2% real menos que en 2006 y 2008, respectivamente.49 Uno de los principales proyectos, el puerto de Manzanillo, por una inversión de 1 mil 700 millones de pesos, se encuentra actualmente rezagado.

Industria aérea con baja competitividad En 2009, la inversión conjunta del sector público y privado en el sector aéreo fue de 3 mil 368.3 millones de pesos, según datos del PNI,50 monto inferior en 17.7% y 25.6% en términos reales respecto a la inversión realizada en 2007 y 2008, respectivamente; este sector acusó ese año un rezago de 19 mil 245 millones de pesos.51 En el PNI se contemplan 34 proyectos aeroportuarios, de los cuales, 13 son de ampliación, 18 de obras complementarias y 3 nuevos aeropuertos. Al respecto, el proyecto del nuevo aeropuerto de la Riviera Maya se encuentra en fase de licitación, pese a que inicialmente se dijo que estaría terminada la obra en 2010. Por su parte, la Administración Federal de Aviación de USA (FAA, por sus siglas en inglés), degradó a segunda categoría a México en seguridad de pasajeros, tecnología y calidad de la infraestructura aeroportuaria, ya que la Secretaría de Comunicaciones y Trasportes omitió realizar las acciones solicitadas por la FAA, entre las que destacan, el monitoreo de los vuelos nacionales y la modernización de la infraestructura. Situarse en segunda

49 Datos obtenidos del PND, sección economía competitiva y generadora de empleos. 50 Los datos entre el PNI y la SCT podrían diferir en programas equivalentes ya que el primero tiene una cobertura mayor. 51 Datos del PND.


148

categoría impide a las líneas aéreas mexicanas ofrecer nuevos servicios en EU, limita la operación en algunas terminales aéreas, y limita también los códigos compartidos con aerolíneas de EU.

Total Púb1/ Priv2/ Total Nac Int Aeród. Pistas Plataformas Rodajes TotalServicio

Nac

Servicio

IntTotal

Servicio

Nac

Servicio

Int

2000 1,612.0 343.7 1,268.3 1,215 28 57 1,130 8,043 3,149 2,259 33,974 17,762 16,212 379 99 2802001 1,303.5 546.3 757.2 1,213 28 57 1,128 8,294 3,081 2,456 33,673 17,923 15,750 351 88 2632002 1,487.0 672.9 814.1 1,268 28 57 1,183 8,132 3,045 2,436 33,190 17,591 15,599 389 89 3002003 1,041.2 622.5 418.7 1,287 29 56 1,202 8,351 2,990 2,714 35,287 18,411 16,876 410 89 3212004 2,342.9 1,542.2 800.7 1,294 29 56 1,209 8,461 3,305 2,762 39,422 19,531 19,891 467 106 3612005 8,150.6 6,910.6 1,240.0 1,485 29 56 1,400 8,377 3,502 2,944 42,176 19,829 22,347 529 123 4062006 4,720.3 3,231.3 1,489.0 1,344 26 59 1,259 8,557 3,767 3,106 45,406 22,165 23,241 544 112 4322007 2,861.8 957.2 1,904.6 1,425 26 59 1,340 8,519 3,870 3,247 52,217 27,401 24,816 572 112 4602008 5,310.4 3,179.2 2,131.2 1,424 25 60 1,339 8,247 3,442 2,882 53,300 27,649 25,651 525 110 4152009 3,359.4 1,657.1 1,702.3 1,435 24 61 1,350 9,204 3,650 3,100 46,971 24,431 22,540 466 95 3712010 4,374.3 2,528.4 1,845.9 1,449 14 62 1,373 9,455 3,906 3,230 49,337 24,311 25,026 559 111 448

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del anexo estadístico 2009, SCT.

Inversión Física en

Infraestructura (Millones de Pesos)Año

AeropuertosInfraestructura

(Miles de Metros Cuadrados)

Pasajeros Transportados (Miles)

Carga Transportada (Miles de Toneladas)

INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA Y OPERACIÓN AÉREA

1/ Incluye la inversión física erogada por centros SCT, la Dirección General de Aeronáutica Civil, ASA y SENEAM.

2/ Se refiere a la inversión física canalizada en el Programa Mundo Maya y la efectuada por los Grupos Aeroportuarios del Sureste, Pacífico y Centro Norte y Ciudad de México.

Falta de cobertura y modernización de la infraestructura ferroviaria

Uno de los objetivos en materia del sistema Ferroviario Nacional para 2007-2012, es ampliar su cobertura, eficiencia y conectividad. Sin embargo, en los últimos seis años, la longitud de las vías férreas solo se ha incrementado 55 km, al pasar de 26 mil 662 km. en 2003 a 26 mil 717 en 2009. Al respecto, la obra más importante programada, con una inversión exclusivamente privada de 20 mil 900 millones de pesos, Punta Colonet-Mexicali (trasporte multimodal), que originalmente iniciaría en 2009, se encuentra detenida en la fase de licitación, ya que fue necesario revisar el alcance del proyecto y los plazos de su desarrollo debido a la falta de financiamiento derivada de la crisis de 2008-2009.

Otro proyecto emblemático del subsector que incrementaría la cobertura y la conectividad, es la operación de la primera etapa de los sistemas 2 y 3 del tren suburbano del Valle de México. Sin embargo, las rutas Martín Carrera-Jardines de Morelos y la de Chalco-La Paz, están apenas en fase de licitación, pese a que su finalización fue programada en este año, ambos con montos de inversión de 4 mil millones de pesos.

Con relación a la ejecución de recursos, este subsector es uno de los más avanzados. En 2009 el monto de inversión ejercido creció en términos reales 3 veces más que el reportado en 2003, al llegar a 8 mil 113 millones de pesos. Al interior, la inversión pública aumentó 109% comparada con el año previo y la privada presentó una disminución de 40%.

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Inversión 2,454.4 2,690.6 3,013.9 5,070.1 8,418.5 8,119.0 8,113.8Pública 141.5 151.0 114.0 390.9 2,163.2 2,220.4 4,592.5Privada 2,312.9 2,539.6 2,899.9 4,679.2 6,255.3 5,898.6 3,521.3

Longitud de vías (km) 26,662.0 26,662.0 26,662.0 26,662.0 26,677.0 26,704.0 26,717.0Principales 20,687.0 20,687.0 20,687.0 20,687.0 20,702.0 20,703.0 20,715.0Secundarias 4,420.0 4,420.0 4,420.0 4,420.0 4,420.0 4,446.0 4,447.0Particulares 1,555.0 1,555.0 1,555.0 1,555.0 1,555.0 1,555.0 1,555.0

Equipo ferroviario 34,960 35,798 37,686 23,688 34,011 33,166 n.d.Carros de carga 33,635 34,538 36,452 22,383 32,762 31,845 n.d.Coches de pasajeros 56 57 55 60 71 144 n.d.Locomotoras 1,269 1,203 1,179 1,245 1,178 1,177 n.d.

n.d. No disponible.

INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA EN FERROCARRILES (Millones de Pesos)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de las Estadísticas del Sector 2009, SCT.


149

Mercado de las telecomunicaciones en descenso La industria de las telecomunicaciones tiende a ser una de las áreas más dinámicas de la economía.

Año

PIB

var. % anual

(Base 2003)*

ITEL

var. % anual

Ingresos anuales

totales (Millones de Pesos)

Ingresos anuales

en telefonía1/

(Millones de Pesos)

Ingresos anuales en

otros servicios de

telecomunicaciones2/

(Millones de Pesos)

Inversiones

anuales (Millones de

Dólares)

Inversión

anual en

telefonía1/

(Millones de

Dólares)

Inversión anual en

otros servicios de

telecomunicaciones2/

(Millones de Dólares)

Personal

ocupado

(personas)**

2000 17.8 201,987.1 15,888.3 186,098.8 5,228.6 582.4 4,646.2 93,3462001 12.6 20.2 213,420.5 21,667.5 191,753.0 5,749.3 902.6 4,846.7 94,6552002 4.1 11.4 222,077.0 26,179.1 195,898.0 3,128.2 483.0 2,645.2 90,6582003 4.5 16.1 240,500.6 29,138.7 211,361.9 2,584.5 473.8 2,110.7 89,8742004 17.0 24.4 264,764.1 33,521.9 231,242.2 3,616.2 423.7 3,192.5 108,9272005 12.6 21.5 288,491.6 36,599.3 251,892.3 3,545.5 577.1 2,968.4 118,3942006 14.6 18.4 324,726.2 46,295.6 278,430.6 3,699.2 811.3 2,887.9 118,4632007 12.9 28.0 350,386.3 54,316.8 296,069.5 3,273.0 724.6 2,548.4 127,0182008 9.6 27.1 348,829.5 61,450.2 287,379.3 3,636.5 943.0 2,693.5 129,1142009 2.4 13.8 359,464.0 64,132.0 295,332.0 2,700.0 745.2 1,954.8 131,535.0

2/ Incluye las empresas que prestan el servicio de televisión restringida, radiolocalización de personas, radiocomunicación especializada en flotillas, servicios satelitales y servicios de valor agregado.

INDICADORES DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES 2000-2009

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la COFETEL

* Dato consultado con Capem Oxford Economic Forecasting, 2010.

** Dato consultado en INEGI, corresponde a puestos de trabajo remunerados dependientes de la razón social, rubro otras telecomunicaciones.1/ Incluye las empresas que prestan el servicio de telefonía local alámbrica e inalámbrica, larga distancia, telefonía pública y telefonía móvil.

No obstante, para el caso de México, los indicadores de crecimiento del sector (evolución del PIB del sector y variación del índice de producción del sector ITEL) presentan comportamientos preocupantes. Con respecto al PIB sectorial, entre 2000 y 2003, éste muestra un marcado descenso que va de 17.8% a 4.5%; en 2004 aumenta casi cuatro veces su valor real respecto al año anterior, para caer nuevamente hasta llegar a una tasa de apenas 2.4% en 200952. Por su parte, el indicador ITEL, construido por la COFETEL, registra un elevado crecimiento hasta 2008; teniendo en 2009 un crecimiento importante aunque menor que en 2008. La desaceleración en ambos indicadores, se vincula con la recesión financiera de ese año. Respecto a los ingresos asociados a la industria de las telecomunicaciones, estos han venido creciendo a una tasa media anual de 6.6% en los últimos nueve años; sin embargo, en 2009 mostraron un crecimiento de 3%, cuando apenas tres años antes habían crecido prácticamente 12.5%. Es importante mencionar que los ingresos asociados a servicios fijos no han crecido significativamente en los últimos años; sin embargo, los servicios de telefonía móvil y banda ancha siguen creciendo. Actualmente cuentan con cerca de 89.3 y 28.4 millones de usuarios, respectivamente.53

Elevada concentración en televisión de paga La televisión restringida es uno de los servicios que más ha crecido en los últimos años, debido principalmente al empaquetamiento de servicios. Según cifras de cierre preliminar de la SCT, para 2009 existían en México 8 millones de suscriptores de TV restringida, de los cuales el 68% son suscriptores de televisión por cable, 24% de televisión satelital y 8% de servicios de microondas.

52 Esta evolución errática del PIB en telecomunicaciones podría tener explicación en el cambio de bases que han experimentado los datos del INEGI. 53 Estadísticas del Sector Comunicaciones y Transportes, sección comunicaciones 2009.


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Concepto 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Estaciones de televisión 1,445 1,729 1,767 1,811 1,842 1,890 1,896 1,913

Concesionadas 462 460 459 460 460 460 461 460

Permisionadas 117 185 199 225 220 270 241 231

Complementarias 866 1,084 1,109 1,126 1,162 1,160 1,158 1,174

Suscriptores de T.V.

restringida (millones)3.2 4.2 4.8 5.5 6.0 6.5 7.0 8.0

INDICADORES DEL SERVICIO DE T.V. Y T.V. RESTRINGIDA

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la COFETEL. El mercado de la televisión de paga observa una de las concentraciones elevadas del país, producto de las adquisiciones que Grupo Televisa ha llevado a cabo en los últimos tres años (2006-2009). Con las adquisiciones, Televisa operaba, ya desde 2006, casi 50% de la televisión restringida en México (si se agregan los clientes de TVI, Cablevisión y Sky), con más de 3 millones de suscriptores. Además de la concentración de clientes, Televisa se convirtió en el principal operador en 21 mercados de distribución y comercialización de paquetes de canales en televisión de paga de la República Mexicana.

Disminución del crecimiento de la telefonía fija Actualmente, el servicio de telefonía fija cuenta con cerca de 20.9 millones de líneas; sin embargo, el ritmo de crecimiento ha ido disminuyendo, entre otros factores, por la generalización y abaratamiento del uso de la telefonía móvil54. En el periodo 2000-2007, el crecimiento promedio del servicio de telefonía fija fue de 7%; y para 2009 fue de apenas 0.6% respecto a 2008. Este mercado fue abierto a la competencia en 1997, pero a 2009 Telmex sigue teniendo 85% del mercado. Otros operadores como Axtel y Maxcom, solo han podido captar 7% de las líneas, 1.2 millones de usuarios.

Distribución del mercado de telefonía fija por número de líneas 2009

Megacable, 1.5%

Telmex, 85%

Cablevisión, 0.30%

Cablemás, 0.40%

Maxcom, 2%Axtel, 5% Otros, 6%

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la COFETEL.

54 Estadísticas, indicadores Globales de la COFETEL


151

La densidad promedio de líneas por cada 100 habitantes, es a la fecha de 19.3. Al interior, Oaxaca y Chiapas son los estados con menor densidad con 7.7 y 5.7 respectivamente. En contraparte, las entidades en donde los habitantes cuentan con un mayor ingreso promedio y mayor y mejor infraestructura, la densidad de líneas es superior, por ejemplo en el D. F. es de 46.9 líneas por cada 100 habitantes.

Baja Penetración en Telefonía Móvil

El sector de las telecomunicaciones se ha visto impulsado por la creciente necesidad de comunicación y transmisión de datos. Dentro de este rubro, la telefonía móvil es la que presenta las mayores ganancias y mercado potencial. Al finalizar 2008, el número de usuarios de telefonía móvil presentó un incremento de 13.1% respecto al año previo; para junio de 2009 había 78 millones de usuarios, cifra 10% mayor a la observada en el mismo mes del año anterior; y al finalizar 2009 esta cifra alcanzó los 83.5 millones, lo que representa un aumento de 10% con relación al cierre de 2008. Sin embargo, los niveles de penetración en México siguen siendo bajos, 77.4 líneas por cada 100 habitantes; comparado con países como Argentina, Colombia y Chile que tienen un 85% de penetración en la zona.55. Es importante mencionar que el objetivo sectorial del gobierno es de alcanzar 85.7 usuarios por cada 100 habitantes.

55.5

68.8

77.484.8

90.4 90.694.8 96.9 99.2 98.4

113.1

128.8135.4

151.4

163.6

107.9 109.3110.9

127.8

Chin

a

Canadá

Méxic

o

Perú

Japón

Bra

sil

Esta

dos U

nid

os

Chile

Core

a d

el S

ur

venezuela

Irla

nda

España

Noru

ega

Uru

guay

Ale

mania

Arg

entin

a

Din

am

arc

a

Italia

Rusia

PENETRACIÓN DE TELEFONÍA MÓVIL

Suscripciones por cada 100 habitantes


Uno de los factores que ha frenado la penetración en México es que los nuevos proveedores de telefonía celular se han enfocado en regiones que son ampliamente cubiertas y los concesionarios de la infraestructura invierten poco en regiones donde la competencia es casi nula; por tal razón, la cobertura avanza de manera lenta mientras los proveedores se enfocan en las grandes ciudades y no cubren regiones con mucho potencial por desarrollar.56

55 Datos obtenidos de la COFETEL 56 IXE, estudios de economía sectorial, telecomunicaciones y automotriz, 2009


152

El mercado de la telefonía móvil, aún y cuando está más diversificado que el de la telefonía fija, presenta altos grados de concentración. Actualmente, el mayor proveedor es Telcel, que cuenta con aproximadamente 47.5 millones de usuarios, los cuales representan el 71% del total de líneas; le siguen Telefónica Movistar con 20%, y Iusacel y Nextel con el 5% y 4%, respectivamente.57

DISTRIBUCIÓN DE TELEFONÍA MÓVIL POR NÚMERO DE SUBSCRIPTORES 2009

Telcel, 71%

Iusacel, 5%

Nextel, 4%

Telefónica Movistar,

20%


Penetración del servicio de Internet al alza Actualmente, el servicio de Internet es el principal medio de comunicación que permite acceder a la sociedad de la información y al conocimiento mundial. En diciembre de 2008 existían en México 23.3 millones de usuarios de Internet, a junio de 2009, según reportes de información de las empresas que proporcionan el servicio de Internet, existían en México 25 millones de usuarios, lo que representa 22.5% de la población del país. De 2000 a 2009 la tasa de crecimiento media anual del servicio fue de cerca de 22%. Sin embargo el mayor crecimiento se reportó en 2009, año en el que el número de usuarios llegó a 28.4 millones, de los cuales, 13.2 millones corresponden a servicio en el hogar y 15.2 millones a servicio fuera del hogar.58.

Concepto 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Usuarios según lugar de acceso 5.0 11.9 14.0 18.0 20.6 22.1 23.3 28.4

En el hogar 2.6 4.5 5.1 6.0 6.9 8.3 9.1 13.2

Fuera del hogar 2.5 7.4 8.9 12.0 13.6 13.8 14.1 15.2

Acceso a internet de banda ancha1/ 0.1 0.4 1.0 1.8 2.9 4.3 7.1 9.9

Centros comunitarios digitales2/ n.d. 3,200.0 7,200.0 7,200.0 7,886.0 8,790.0 8,500.0 6,970.0

INDICADORES DEL SERVICIO DE INTERNET

1/ Suscriptores por cada 100 habitantes.

2/ En 2009 disminuyó debido a la cancelación de convenios con las diferentes instituciones.


n.d. No disponible.

57 Idem, con datos de Business Monitor 58 Informe de Labores 2009, SCT y estadísticas del sector 2009.


153

Al mes diciembre de 2009, la densidad del Servicio de Internet de banda ancha, registró un incremento en el número de cuentas de acceso a Internet, al alcanzar 9.9 millones, cifra superior en 39.6% respecto a igual periodo de 2008. Con ello, la penetración de banda ancha se incrementó de 7 a 9.9 suscripciones por cada cien habitantes.

26.3 28.5 30.4 31.0 31.234.0

39.242.4

45.548.8

53.6 55.2

74.0 76.2 76.8 78.184.1

98.8

Méxic

o

Chin

a

Arg

entina

Venezuela

Perú

Chile

Bra

sil

Rusia

Colo

mbia

Italia

España

Uru

guay

Austr

alia

US

A

Japón

Canadá

Fin

landia

Suecia


PENETRACIÓN DE INTERNET 2009

(Usuarios por cada 100 habitantes)

A pesar del crecimiento del servicio reportado en el periodo, el nivel de penetración en México, comparado con el de países como Argentina, China, Chile, Uruguay y Canadá, entre otros,59 sigue siendo bajo, ya que mientras que México llega a 26.3 usuarios por cada 100 habitantes, en estos países alcanza en promedio 45.2 usuarios por cada 100 habitantes.

Elevado costo de los servicios de Telecomunicaciones Respecto al precio de las telecomunicaciones, en Europa, donde los niveles de ingreso son más altos, los precios de los servicios de telecomunicaciones son más bajos. Sin embargo, en África el costo de estos servicios representa el 41 por ciento del ingreso promedio mensual de una persona.60

59 Unión Internacional de Telecomunicaciones, y para México COFETEL 60 El precio de una canasta de servicios de telecomunicaciones está compuesta por las tarifas de líneas telefónicas fijas, líneas telefónicas

móviles y tarifas de internet de banda ancha pagadas en las diferentes regiones.


154

COSTO DE LAS TELECOMUNICACIONES 2008

82.0 87.8 69.0 58.845.029.4

200.0

650.0 600.0

300.0

600.0

2,350.0

Áfr

ica

Asi

a-P

acíf

ico

Esta

do

s Á

rab

es

Co

mu

nid

ad d

e

Esta

do

s

Ind

epen

die

nte

s

Am

éric

a

Euro

pa

Ingreso per Cápita Mensual

(Dólares)

Gasto per Cápita Mensual en

Telecomunicaciones (Dólares)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones.

En México, considerando el gasto promedio por hogar en servicios de telefonía fija y móvil y acceso a Internet, representa aproximadamente el 4.46% de los ingresos de las familias; y dependiendo del nivel de ingreso gastan entre 9.6% y 18.1% en comunicaciones y transportes.61

Ingreso Mensual por Hogar* (Pesos)

% de Gasto en Comunicaciones

y Transportes

Gasto Asequible de Servicios de

Telecomuniciones

(3.5% del Ingreso)

2,039.0 18.1 71.43,562.0 13.7 124.74,789.0 13.0 167.65,992.0 12.6 209.77,317.0 12.4 256.19,003.0 13.1 315.1

11,243.0 12.1 393.514,283.0 11.8 499.919,727.0 12.3 690.444,349.0 9.6 1,552.212,230** 12.9 428.1

** Promedio nacional.

GASTO EN TELECOMUNICACIONES EN MÉXICO 2009

* Ordenado por deciles (del uno al diez).


Considerando un gasto en telecomunicaciones de 3.5% del ingreso por hogar, los primeros cuatro deciles, es decir, más de 10 millones de hogares, no pueden utilizar servicios cuyos costos agregados excedan 210 pesos mensuales. Es importante destacar que, en los primeros cuatro deciles, se encuentran cerca del 67% de los hogares del medio rural, siendo este el medio más afectado.62

61 La cifra puede variar en función del ingreso de los hogares. 62 Análisis realizado por la ITU, International Telecommunication Union. Centro de Estudios de Competitividad, ITAM 2010.


155

Disputa entre empresas de telefonía y televisoras Televisoras y empresas de telefonía, se disputan actualmente un mercado de telecomunicaciones que se estima en alrededor de 22 mil millones donde ambos grupos quieren participar en los dos segmentos más rentables del mercado. La COFETEL que actúa como órgano regulador no ha emitido ninguna resolución para dirimir las diferencias, argumentando que está revisando todas las controversias presentadas por las partes para tomar una decisión.

CONTROVERSIA ENTRE EMPRESAS DE TELEFONÍA Y TELEVISORAS

— El mercado mexicano de las telecomunicaciones esta valuado en alrededor de 22 mil

millones de dólares y es el centro de las diferencias. — La disputa es entre Teléfonos de México, Telcel, Televisa y TV Azteca — En el proceso de interconexión, las televisoras que mantienen asociaciones con empresas

de telefonía móvil acusan a Telcel de cobrarle a sus clientes tarifas altas. — Telmex que está buscando ingresar al mercado de la televisión, acusa a las televisoras de

ejercer prácticas monopólicas para no permitirle la entrada. — La COFETEL que es la entidad pública regulatoria no resuelve la controversia,

argumentando que emitirá un dictamen cuando tenga información suficiente. — Triple Play. El avance de la tecnología en comunicaciones hace que el servicio de telefonía,

internet y TV se transmita por misma vía de cableado, lo que complica las diferencias. — La COFETEL no ha autorizado el ingreso de Telmex al mercado de TV. — La Cámara Nacional de la Industria de Telecomunicaciones por Cable (Canitec), que agrupa

a las televisoras por cable, se pronunció en contra de las empresas de telefonía. — Telmex, indicó que México tiene el servicio de televisión de paga más caro de los países

miembros de la OCDE. — Se ha señalado que las televisoras tienen una gran influencia en el sistema judicial, el

Congreso y los órganos reguladores de la competencia en el país.

Debido al tiempo que tiene esta controversia, se recomienda que la ASF entre a revisar el proceso normativo y jurídico donde está inmersa la COFETEL y compruebe que ese órgano regulatorio de las telecomunicaciones está cumpliendo con las disposiciones de supervisión correspondientes.

Rezagos en la infraestructura de la red carretera nacional El sector comunicaciones y trasportes en el rubros carreteras, presenta una inversión total programada hasta 2012 en el PNI de 287 mil millones de pesos; de los cuales ha ejercido 125 mil 300 millones, es decir, alrededor del 43% de lo programado. Sin embargo, debe señalarse que estos recursos no son suficientes debido al importante rezago de la red carretera del país. En el periodo 2003-2008, la longitud de la red nacional creció apenas al 0.95% promedio anual, al pasar de 349 mil kms. a 366 mil, respectivamente en esos años. Para 2009, la red nacional solo se incrementó 245 kms.; mientras que la red estatal, la rural y las brechas mejoradas, permanecieron sin modificaciones.


156

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

TOTAL 349,037 352,072 355,796 356,945 360,075 366,096 366,341

Por tipo de camino 349,037 352,072 355,796 356,945 360,075 366,096 366,341 Federal 48,433 48,575 48,362 48,319 48,475 48,627 48,872 Cuota 6,979 7,423 7,409 7,558 7,844 8,064 8,156 Libre 41,454 41,152 40,953 40,761 40,631 40,563 40,716 Estatal 74,139 75,217 71,032 72,179 73,874 77,912 77,912 Rural 159,545 165,132 163,516 167,877 171,157 166,415 166,415 Brechas mejoradas 66,920 63,148 72,886 68,570 66,569 73,142 73,142 Por estado superficial 349,037 352,072 355,796 356,945 360,075 366,096 366,341 Pavimento 117,023 116,923 122,678 123,354 127,173 132,728 132,973 Revestimiento 151,433 156,501 153,065 154,496 156,184 151,288 151,288 Terracerías 13,661 15,500 7,167 10,525 10,149 8,938 8,938 Brechas mejoradas 66,920 63,148 72,886 68,570 66,569 73,142 73,142 Por carriles 117,023 116,923 122,678 123,354 127,173 132,728 132,973 Dos carriles 106,445 105,954 111,447 112,026 115,557 120,753 119,938 Cuatro o más carriles 10,578 10,969 11,231 11,328 11,616 11,975 13,035

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de las Estadísticas del Sector 2009, SCT.

LONGITUD DE LA RED NACIONAL CARRETERA

(Kilómetros)

Es importante mencionar que uno de los proyectos carreteros más importantes de la actual administración “La super-carretera Durango-Mazatlán” con una inversión aproximada de 10 mil 800 millones de pesos, presenta un avance de apenas 30% y se espera que esté concluida parcialmente en 2012, cuando originalmente su fecha de término fue programada para el año 2010.

3.4.3 Sectores Economía y Trabajo y Previsión Social

Tasas de crecimiento económico consistentemente bajas En los últimos lustros se han observado tasas de crecimiento económico muy pobres en México, tanto en una perspectiva histórica como en comparación con otras economías.

En la gráfica se muestra la evolución del PIB per-cápita de México para el periodo que va de 1950 a 2008 a precios constantes. Ésta muestra dos etapas en el comportamiento de la tasa de crecimiento per-cápita del PIB; en la primera, que abarca el periodo 1950 a 1981, el PIB per-cápita creció en forma constante y a una tasa relativamente alta; de hecho, la tasa de crecimiento promedio del PIB per cápita en ese periodo fue superior a 3% anual. En la segunda etapa, que va de 1981 a 2008, el PIB per-cápita de México registró un comportamiento errático: periodos cortos de crecimiento, alternados con años de importantes caídas. En promedio, en los últimos veintisiete años, el PIB per-cápita en México creció a una tasa de 0.5% como promedio anual, que resulta, de cualquier modo muy desfavorable, si lo comparamos con la norma histórica de 3.2%.


157

EVOLUCION DEL PIB PERCAPITA DE MÉXICO A PRECIOS CONSTANTES, 1950-2008

Fuente: Elaborado por el Colegio de México Los grandes problemas de México; Crecimiento Económico y Equidad, Coordinadora Nora Lustig, Edición 2010.

En 2009, en un escenario donde la economía mundial experimentó una de sus crisis más severas de posguerra, el PIB real de México presentó una caída de 6.1%.

Sin embargo, no todos los países padecieron una recesión económica tan pronunciada como la experimentada por México. De hecho hubo economías que, según datos del Fondo Monetario Internacional,63 crecieron entre el nueve y cinco por ciento, como Uganda, la India, Mozambique Vietnam y China, esta última con un incremento real del 9% del PIB. Otras economías experimentaron una caída en su producto interno bruto, como fue el caso de los Estados Unidos (país donde inició la crisis financiera) cuyo PIB real decreció en 2.2%. En contraste, durante ese año, el desempeño del PIB de México fue el más negativo de América Latina [CEPAL, 2010], y el segundo peor entre los miembros de la OCDE. Internamente, fue la mayor caída sufrida por nuestra economía desde 1995. A partir de la crisis de la deuda de 1982, la economía mexicana emprendió un proceso de transformación respecto a la anterior estructura económica. El gobierno realizó una serie de reformas económicas, tanto a nivel macroeconómico como a nivel microeconómico, que implicaron un cambio importante de paradigma económico. Las reformas se orientaron a reducir el nivel de intervención económica del Estado, para transformarlo de un Estado rector a uno regulador, dejando a la actividad del mercado (con excepción del sector energético) la definición de la producción y demás actividades económicas, entre otras, la generación de empleo. De esta manera, la inversión pública retrocedió de manera significativa como proporción del PIB.

El cambio de paradigma tuvo como resultado la privatización de un gran número de empresas públicas. Se pasó de una política fiscal expansiva a una conservadora; las fuentes de financiamiento público cambiaron y se redujo (aunque sólo temporalmente) la deuda pública en forma importante. Se otorgó Autonomía Constitucional a BANXICO, y se le fijó como tarea central el combate a la Inflación.

63 Con datos del Fondo Monetario Internacional, sabemos que durante el 2009, en un rango de de crecimiento del PIB entre el 7% y 5% encontramos a Uganda, la India, Nigeria, Mozambique, Zambia, Tanzania y Vietnam entre otros. En el rango de crecimiento del PIB entre 5% y 2.5% se encontraron por ejemplo a Haití, República Dominicana, Bolivia, Uruguay, Panamá, Nepal e Indonesia. En el rango de crecimiento económico entre el 2.5% y el 0.3% del PIB se ubicaron Camerún, Polonia, Perú, Argentina, Colombia, Israel, Guatemala y Ecuador, como otros países. De las economías con decrecimientos respecto a su PIB, cabe recalcar que muy pocas economías rebasaron el -5%, como sucedió en nuestro país.


158

En materia comercial, la política se centró en reducir considerablemente las barreras al comercio. Hecho que se institucionalizó mediante el ingreso de México al GATT en 1986 y la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLACAN) con Estados Unidos y Canadá, el cual entró en vigor el primero de enero de 1994, entre muchos otros acuerdos comerciales firmados desde entonces. En este nuevo modelo, se asignó un papel subordinado al mercado doméstico, se suponía que las nuevas expectativas económicas, inducirían a un mayor gasto privado, con una mayor inversión. La expectativa de quienes impulsaron estas reformas estructurales era que el cambio en el sistema de incentivos económicos, la introducción de la disciplina del mercado y la prudencia en materia de política fiscal con una mayor estabilidad macroeconómica, generaría elevados y sostenibles ritmos de crecimiento. Se suponía, que con el elevado crecimiento económico a través del funcionamiento de mercados privados eficientes, la diversidad productiva se ampliaría, y con ella, la pobreza se reduciría de manera sistemática. También se esperaba que con las privatizaciones y reformas a los regímenes de precios y subsidios, mejoraría la eficiencia y la equidad social, generándose un círculo virtuoso de crecimiento económico.

Tales expectativas no se cumplieron, el proceso de apertura de la economía fue muy rápido, y las pequeñas y medianas empresas nacionales no se adaptaron a la velocidad de esos cambios. Las PYMES que crean el 95% del empleo nacional, experimentaron dificultades mayúsculas. Sin PYMES vigorosas, las cadenas productivas se fueron desintegrando, y se fue debilitando uno de los motores de crecimiento de la economía. Por su parte, el sector financiero registró un crecimiento acelerado, no correspondido por el crecimiento de la economía productiva. En este contexto, la entrada indiscriminada de capitales de corto plazo del exterior, ayudó a la enorme expansión del crecimiento del sector financiero. Asimismo, se registró un crecimiento del sector externo, cuyo déficit se fue acentuando con la sobrevaluación del peso.

El crecimiento del sector financiero a partir de 1991, el incremento en el déficit comercial y una cuantiosa acumulación de capitales de corto plazo, se tornó insostenible en 1994, cuando el peso experimentó diversos ataques especulativos que propiciaron su devaluación en diciembre de 1994 y el estallido de una crisis económica severa con un sistema financiero en colapso. El rescate bancario resultante supuso elevados costos fiscales. Si bien México salió rápido de la crisis de 1995 en su fase recesiva más aguda, salvo unos años excepcionales, la tendencia general ha sido de lento crecimiento económico, por debajo de su potencial. El equilibrio macroeconómico logrado en la última década no ha sido suficiente para reactivar de manera sostenida la economía mexicana. El fuerte crecimiento del sector externo, en presencia de un débil mercado interno, no fue capaz de promover tasas elevadas de crecimiento económico para el país.

Excesiva dependencia económica externa hacia Estados Unidos

La expansión del sector externo nacional (especialmente de las exportaciones) se ha concentrado de manera importante en Estados Unidos, una economía que sin embargo, ha perdido dinamismo económico en el concierto mundial, y que recientemente, registró una de las más fuertes contracciones económicas de su historia, dejando de lado la crisis de 1929-1933. La recuperación de la economía mexicana se ha fragilizado por esta dependencia. De hecho, la contracción de la economía estadounidense tuvo un impacto muy severo en la crisis económica experimentada por México en 2009.

A partir de la puesta en marcha del TLCAN, el nivel y la tasa de crecimiento de la actividad económica de México muestran una mayor correlación con el ciclo económico de Estados Unido. Mientras que la correlación en niveles de actividad industrial, era de 0.72 antes de la firma del tratado, ésta pasó a ser igual a 0.98 en el periodo posterior al TLCAN aumentando a 0.99, para el periodo 1997-2009. El coeficiente de correlación para


159

las tasas de crecimiento de la actividad industrial en los dos países durante los años de 1980 a 1993 es de sólo 0.11, mientras que para el periodo posterior al TLCAN, aumentó a 0.56.

Periodo Coeficiente de correlación de las

tasas de crecimiento industrial

1980-1993 0.11

1994-2008 0.56

1997-2009 0.89

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Colegio de México.

COEFICIENTE DE CORRELACIÓN ENTRE EL PIB INDUSTRIAL DE MÉXICO

Y EL DE ESTADOS UNIDOS EN

TASAS DE CRECIMIENTO 1980-2008

La mayor dependencia de la economía mexicana hacia la de Estados Unidos, se aprecia mejor si observamos la estrecha correlación entre la producción industrial de México y la de Estados Unidos. En la gráfica se observa que a partir de 1995 la correlación entre ambas variables se tornó estrecha. Sin embargo, a partir de 2005 se observó un curioso efecto, la expansión de la producción industrial de Estados Unidos no arrastró en similar proporción a la producción industrial de México, sin embargo, su contracción trajo como consecuencia una reducción mayor del producto industrial nacional. Es decir, cuando hay expansión de la producción industrial en Estados Unidos, el sector industrial de México crece con menos dinamismo, pero la reducción de la producción industrial de Estados Unidos provoca una mayor contracción de la producción industrial de México.

CRECIMIENTO ANUAL DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL

EN MÉXICO Y LOS ESTADOS UNIDOS EN EL PERÍODO 1994-2009

Fuente: Elaborado por el Colegio de México Los grandes problemas de México; Crecimiento Económico y Equidad, Coordinadora Nora Lustig, Edición 2010. Con datos de INEGI y Federal Reserve.

La crisis económica de Estados Unidos gestada en su sector financiero en 2007-2009, tuvo como consecuencia un efecto importante en la producción industrial, lo cual generó un impacto negativo severo para la economía mexicana. La crisis de México de 2009, tuvo un origen externo originado principalmente en Estados Unidos, por la alta dependencia de México hacia aquel país, crisis que contrasta visiblemente con la de 1994-1995 que


160

fue fundamentalmente una crisis de origen interno agravada por los ataques especulativos contra el peso, por las salidas abruptas del país de capitales de corto plazo. La dependencia de México hacia Estados Unidos, no ha podido ser revertida por los tratados de libre comercio firmados por el Gobierno mexicano con gobiernos de países distintos de Estados Unidos, en virtud de que sólo 1 de 11 tratados comerciales celebrados por México con 43 países ha sido fructífero.

Débil mercado interno para la promoción de crecimiento económico por rezago de los ingresos laborales

La debilidad del mercado interno se observa con la caída tendencial de la participación salarial en el Producto Interno Bruto. En 1999, la masa salarial representaba el 31.3 % del PIB, mientras que en 2009, el porcentaje se había reducido a 29.3%.

31.30%

29.30%

1999 2009

EVOLUCIÓN DE LA PARTICIPACIÓNSALARIAL EN EL PIB

(Porcentaje)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, ASF.

La desigualdad del ingreso como factor del bajo crecimiento económico de México Desde 1983, la desigualdad y el lento crecimiento son dos de los problemas más importantes que enfrenta México en la actualidad. En la literatura económica estos dos problemas se mantenían por separado, sin embargo, las investigaciones más recientes muestran que el bajo crecimiento está asociado a una mayor desigualdad del ingreso.

En este sentido, políticas públicas que atiendan el crecimiento, tienen que atender como prerrequisito la desigualdad en la distribución del ingreso. La desigualdad –reconoce el Banco Mundial- generalmente se considera como producto de la falta histórica de igualdad en las oportunidades, transmitida de una generación a otra por medio de la educación, el origen étnico, la posición social y el lugar de nacimiento. El camino tradicional más común en México ha sido el de atenderla como un tema relacionado con la pobreza, por medio de medidas que buscan garantizar un nivel aceptable de educación, salud e instrumentos de administración de riesgo para todos los grupos de la población. Para generar políticas públicas efectivas en materia de crecimiento y empleo, es importante comprender los mecanismos y las formas que permitan limitar las estructuras de la desigualdad de México, estas son variadas.

La desigualdad no sólo tiene efectos negativos en la riqueza patrimonial de muchos individuos, sino que daña la eficiencia en la asignación de recursos por parte de los mercados, generando distorsiones indeseables que


161

limitan la capacidad de crecimiento. Con estructuras de desigualdad crecientes, se limita la eficiencia y capacidad de expansión de los mercados, y con ello se limita el crecimiento económico.

Lento crecimiento económico asociado a bajos niveles de Inversión pública

La inversión privada depende de una compleja multitud de factores, como son: la confianza de los agentes económicos, la existencia de prospectos de inversión rentables, la aplicación del imperio de la ley que permita resolver eficientemente las disputas legales asociadas con la operación de los mercados, la calidad de la infraestructura, las tendencias poblacionales, los resultados de las políticas macroeconómicas, el nivel de la tasa de interés, entre otros factores.

Por su parte, la inversión pública, particularmente en inversiones de infraestructura, tienen un efecto positivo en el crecimiento económico, aún cuando los ingresos públicos se igualen a los gastos públicos. Al respecto, conviene recordar el multiplicador del presupuesto equilibrado, que indica que un peso gastado en obra pública tiene un efecto más que proporcional en el PIB.

20.8321.76 21.98

23.03

21.16

18.0317.11

18.96 19.6419.06

20.60

18.94

21.3922.78

7.028.71 8.51

9.97

7.82

5.133.73 3.88

4.79

2.863.21 3.83 4.15

5.63

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

INVERSION TOTAL, PRIVADA Y PÚBLICA, COMO PROPORCIÓN DEL PIB(Porcentaje)

Inversión Total Inversión Pública


Durante el periodo dinámico de crecimiento (1950-1980), la inversión pública como proporción del PIB fue superior a 5%, rebasando aproximándose al 10% en 1980 (en trabajos especializados se señala que la inversión pública fue mayor al 10% en algunos años),64 después de este lapso, el porcentaje declinó hasta ubicarse consistentemente por debajo de 5% desde 1995 a 2009. Así, para el periodo 2007-2009, la inversión pública como proporción del PIB fue de 3.2%, lo que significa una caída de 6-7 puntos porcentuales respecto de su máxima valor de 1980.

Economía altamente concentrada con predominio de monopolios y oligopolios, que impiden una economía competitiva

El auditor canadiense Michael Mackey contratado por el Congreso para evaluar las operaciones del FOBAPROA y la calidad de supervisión de los programas de rescate financiero a su cargo, en su informe de julio de 1999, señaló: “Entendemos que en México, un número relativamente pequeño de grupos económicos

64 Moreno, Brid y Ros I


162

(aproximadamente 10 a 12) son responsables de una parte muy importante de la actividad económica. Estos grupos operan típicamente a través de varias compañías en diversos sectores, incluyendo el sector financiero”.

El Banco Mundial señala que en México se asienta un total de 20 personas o familias que declararon tener un valor neto de mil millones de dólares o más entre 1996 y 2006, y que puede extenderse hasta 2009. La mayoría de sus integrantes heredó parte de su riqueza – acota el Banco Mundial-, y casi la mitad se benefició de las privatizaciones realizadas a principios de los años noventa. La riqueza actual se deriva de los negocios en una amplia gama de sectores, incluyendo la minería, la banca, las telecomunicaciones, la cerveza, el cemento, la industria farmacéutica, el comercio al menudeo, los bienes raíces, la televisión y las tortillas.

En televisión abierta, dos grupos dominan la escena, en igual situación se encuentran otros sectores como el de la cerveza, la industria refresquera, la telefonía, el sector minero, y la industria del cemento.

73.6

77.9

75.8

74.7

80.7

79.478.6

78.2

77.2

73.6

2001 ** 2002 ** 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PARTICIPACIÓN DE LOS CINCO PRINCIPALES BANCOS EN EL MERCADO *(Porcentaje de Participación Respecto de los Activos Totales)

* Incluye BBVA Bancomer, Banamex, Stander, BANORTE y HSBC.** Para 2001 y 2002 Santander y Serfin eran bancos separados, a partir de 2003 Serfin fue adquirido por

Santander.

En el sector financiero, 5 grupos financieros dominan todas las esferas de la intermediación en actividades como banca, seguros, fianzas, e intermediación financiera no bancaria. De esta manera, los cinco principales bancos participaron con el 77.2% de los activos totales en 2009, un porcentaje que se redujo a 73.6% en 2010, pero que es igual al de 2001.

Aún mayor es la concentración en el sector de la intermediación financiera no bancaria, en el que los activos de las cinco principales Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOL), representaron en el 2009, 88.4% del total de activos de esas instituciones.


163

70.85%73.14%

67.50%

62.58%

54.82%57.39%

69.07%71.43%

88.39% 87.83%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PARTICIPACIÓN DE MERCADO DE LAS CINCO PRINCIPALES SOCIEDADES FINANCIERAS DE OBJETO LIMITADO

(PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN RESPECTO DE LOS ACTIVOS TOTALES)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la CNBV. 2001-2010.

Debe destacarse que la concentración impide la expansión de la competencia, la creación de nuevos empresarios, y en último término, mejores precios para los consumidores.

Reguladores capturados por los grupos económicos, lo que impide controles y leyes más efectivas

contra la concentración económica, que se traducen en menor capacidad competitiva de la economía mexicana

Tradicionalmente se ha considerado a los organismos reguladores como el conjunto de instituciones cuyos propósitos centrales son: a) establecer las reglas de mercado para los agentes económicos b) vigilar a los agentes económicos para que se cumplan las reglas establecidas.

Sin embargo, la evolución de estos organismos a lo largo del tiempo les ha otorgado funciones adicionales destacando las siguientes: c) ser el garante para contrarrestar las concentraciones de mercado d) arbitrar disputas entre agentes económicos, e) Vigilar la estabilidad de los mercados financieros y f) establecer incentivos económicos para orientar a los mercados a efecto de establecer el tipo de desarrollo económico deseable. Esta última tarea es poco comprendida, pero un incentivo regulatorio apropiado por ejemplo, puede hacer que los bancos privilegien el crédito a las actividades productivas, mientras que un incentivo regulatorio apropiado puede hacer que los bancos privilegien a las actividades de especulación.

Es importante señalar, adicionalmente, la ineficacia de los órganos dedicados a contrarrestar la concentración de los mercados. En este sentido, son de especial relevancia la COFETEL y la Comisión Federal de Competencia (CFC). La primera ha tenido muy poco poder para su función, en la práctica sólo presenta recomendaciones al Secretario de Comunicaciones y Transporte, más que imponer sanciones directamente; poco ha hecho para disminuir la concentración de mercados en telecomunicaciones. Por su parte, la CFC fue establecida a mediados de la última década del siglo XX, con mayor autonomía estructural, los Comisionados se nombran por periodos largos, y tienen facultades de tomar decisiones relacionadas con prácticas monopólicas, y pueden imponer sanciones y hasta obligar a modificar conductas empresariales. En la práctica –señala un estudio del Banco Mundial-, las decisiones de estos dos órganos de regulación chocan con las decisiones judiciales, su poder esta menguado por el débil marco jurídico existente en México, lo que permite que los grandes grupos económicos evadan las determinaciones de la CFC y de la COFETEL.


164

Limitado acceso de las pequeñas y medianas empresas a los servicios financieros de la banca privada

En 1995 el crédito de la banca privada representaba el 28.1% del PIB, en el 2009 se redujo a 14.7% del PIB. Es importante señalar, que el descenso de este porcentaje alcanzó un mínimo en 2003, cuando se ubico en menos del 10%, por lo que ha habido cierta recuperación a partir de 2004, estancándose en 2009 por efecto de la crisis.

28.1

16.5

13.6

11.6

9.6

8.17.5 7.8 7.3

8.0

9.6

11.4

13.614.4 14.7 14.4

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

PROPORCIÓN DEL FINANCIAMIENTO PRIVADO DIRECTO RESPECTO DEL PIB(Porcentaje)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Banco de México .

La situación de los bancos privados, fuente más importante de intermediación financiera es delicada, ya que prestan poco a las empresas, orientando sus negocios al crédito al consumo, al pago de las comisiones, a los ingresos de los intereses de los bonos IPAB, entre otros. Los bancos prestan poco y a pocos, de ahí la concentración en el otorgamiento crediticio entre pocos deudores:


165


166

Limitado acceso de las pequeñas y medianas empresas a los servicios financieros de la banca de desarrollo

La banca de desarrollo, después de la crisis bancaria de 1994-1995, perdió dinamismo, aquejada por problemas financieros muy agudos. En 1995, cuando empezó la crisis FOBAPROA, otorgaba créditos por un monto de 14.2% del PIB; para 2007 esta proporción había caído hasta 2.8% del PIB, y en 2009 el crédito fue apenas del orden de 3.5% del PIB.

11.5

14.2

9.7

7.57.0

5.86.2 6.0

7.26.7

5.65.1

3.52.8

3.3 3.5 3.3

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

FINANCIAMIENTO DE LA BANCA DE DESARROLLO COMO PORCENTAJE DEL PIB

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Banco de México.

Asimismo, la banca de desarrollo ha optado por mantener en disponibilidades sus activos (50% del total de sus activos), restando recursos al crédito empresarial, siendo el más afectado por esta política el sector empresarial de la pequeña y mediana empresa.

Monto % del Activo

Total 178.9 194.4 434.2 51.1%

Nafin 68.6 68.2 164.3 57.7%

Banobras 18.9 22.5 113.9 42.1%

Bancomext 41.2 38.5 74.3 61.3%

SHF 18.1 32.5 41.7 40.7%

Otros 32.1 32.7 40 56.6%

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de los Balances Financieros de la Banca de Desarrollo.

DISPONIBILIDADES DE LA BANCA DE DESARROLLO


Entidad 2007 20082009


167

Reticencia del sector empresarial de la pequeña y mediana empresa a usar el financiamiento bancario caro

En la estructura de financiamiento empresarial, la principal fuente proviene de los proveedores (58.2% para el 2009). La banca comercial participa con el 19.7%, y la banca de desarrollo con el 2.1%.

Una parte no menor del financiamiento de las empresas proviene de recursos otorgados por la casa matriz (16.4%). Por su parte, las fuentes foráneas de financiamiento presentaron una marcada desaceleración en lo que va de la década, pasando de una participación del 4.9% en el año 2000, a solo el 2.1% en 2009.

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Proveedores 53.8 52.3 55.9 56.8 55.5 60.2 60.6 60.53 54.79 58.2

Banca comercial 22.4 21.4 20.3 20.3 19.5 17.2 18.7 17.45 22.78 19.7


Banca extranjera 4.9 5.3 5 3.3 2.9 2.7 2.6 2.52 2.17 2.1

Matriz y empresas del grupo 15.4 16.1 15.8 16.2 17.8 16.8 16.2 15.56 17 16.4

Otros 1.6 2.2 1.1 1.2 1.7 1.4 0.4 2.2 1.81 1.7

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Encuesta de Evaluación Coyuntural del Mercado Crediticio, Banco de México.

ESTRUCTURA PORCENTUAL DE FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LAS EMPRESAS

A la escasez de flujo de fondos al sector privado financiero y desde la perspectiva de los empresarios, se han sumado dificultades diversas que hacen que el sector empresarial, sobre todo el de la mediana y pequeña industria, tenga motivos para no utilizar el crédito bancario. Estos motivos son: en orden de importancia: Altas tasas de interés (33.77%), restricciones en las condiciones de acceso al crédito (21.69%), y deterioro de la situación económica.

Fuente 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009/a

Altas tasas de interés 36.8 25.8 24.8 22.2 26.6 30.7 29.1 32.7 39.8 33.8

Restricciones en las condiciones de

acceso al crédito25.5 24.9 24.3 23.3 23.3 19.8 23.9 22.6 20.7 21.7

Deterioro en la situación económica

actual o esperada15.7 24.8 25.0 19.8 15.0 12.3 11.2 12.1 17.5 22.6

Disminución en demanda actual o

esperada de productos o servicios7.8 8.4 9.8 13.3 12.2 9.1 10.2 10.2 8.4 9.2

Mayores dif icultades para el servicio

de la deuda bancaria13.3 14.2 15.0 14.0 13.8 13.3 9.9 11.7 8.3 5.8

Otros 0.9 1.9 0.5 7.5 9.1 14.8 15.7 10.9 5.3 6.9

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Banco

de México.

a/ Todos los años, cifras correspondientes al IV trimestre del año, salvo 2009, con cifras al primer semestre Nota: esta encuesta fue modif icada a partir

del 2008 como aparece en el cuadro, por lo que hubo que ajustar los años anteriores a esta nueva estructura.

MOTIVOS DE LAS EMPRESAS PARA NO UTILIZAR CRÉDITO BANCARIO EN MÉXICO 2000-2009

(Porcentaje)

Las dificultades para acceder al financiamiento son el primer motivo para no utilizar el crédito bancario. Esta situación se debe a la escasez relativa de fuentes de financiamiento alternativas, como la restricción de financiamiento externo, el nulo desarrollo del mercado intermedio de capitales que dé cabida a las medianas y pequeñas empresas, y la escasa profundidad del sector financiero de México.

Es de llamar la atención el motivo empresarial respecto a las elevadas tasas de interés. Éstas suelen provenir de un alto margen de intermediación, asociado a la concentración de mercado en el sector financiero. Actualmente, el promedio de la tasa activa relevante para las empresas en México fluctúa en torno al 15% nominal, lo que representa una tasa real cercana al 10%, muy elevada comparada con estándares internacionales, lo que aunado al entorno de mayor riesgo (la cartera vencida prácticamente se duplicó en un


168

lapso de dos años), ha dificultado el acceso a recursos frescos por parte de las empresas. Así, el margen de crédito se elevó considerablemente en 2008 y más aún en lo en 2009, como consta en la siguiente gráfica.

TASA DE INTERÉS, MARGEN DE CRÉDITO Y PRIMA DE RIESGO DEL CRÉDITO A EMPRESAS NO FINANCIERAS (SEIS BANCOS GRANDES)

Fuente: Elaborado por la UEC con Datos de Banco de México

La falta de certidumbre en torno a la evolución del entorno de los negocios en México, así como del futuro de la empresa, se refleja en el destino del financiamiento, en el que sólo 21.2% se dedica a la inversión. En el periodo 2000-2008, 62.9% del crédito adquirido por las empresas se destinó a la operación del día a día del negocio, o en otras palabras, al capital de trabajo. En una menor proporción a la reestructuración de pasivos (12.4%), y en un 7% a las operaciones de comercio exterior.

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Capital de Trabajo 60.2 64.9 61.9 70.5 62 61.7 64.5 63.3 57.1 57.7

Reestructuración de Pasivos 14.3 10.8 17.3 10.1 14.1 12.3 8.7 10.2 13.6 11.7

Operaciones de Comercio Exterior 9.2 6.1 8 7.2 7.1 6.2 5.1 5.4 8.4 7.3

Inversión 13.5 13.9 11.9 10.1 14.1 14.8 15.2 16.9 18.8 21.2

Otros Propósitos 2.8 4.3 0.9 1.9 2.7 5 6.5 4.2 2 2.2

ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL DESTINO DEL FINANCIAMIENTO EN LAS EMPRESAS EN MÉXICO 2000-2009


Escasos instrumentos de apoyo a las PYMES Las PYMES constituyen más del 90% de las empresas en la mayoría de los países del mundo. En la Unión Europea y en los Estados Unidos representan 95% de las unidades económicas y proveen más del 75% de los puestos de trabajo.

En México la importancia de las PYMES se evidencia con los últimos datos de los Censos Económicos del 2009, que reporta información relativa al 2008. Se informa que para éste último año había 5.1 millones de unidades que realizaron alguna actividad económica, en las cuales trabajaron 27.8 millones de personas. Del universo de unidades económicas en el país, el 95% son microempresas, las cuales ocupan al 41.8% de todo el personal, en tanto que pequeñas empresas son un 4% y emplean al 15.3%; las medianas empresas son el 0.8% y ocupan al 15.9% del personal disponible, y el restante 0.2% son empresas de gran tamaño que


169

emplean al 27% de las personas reportadas (INEGI). Las MIPYMES emplearon al 73% de fuerza laboral del sector durante el 2009, esto es más de 20 millones de personas y generó alrededor de la mitad del PIB, puesto que son más intensivas en trabajo y generalmente incorporan una menor proporción de componente importado en sus insumos y bienes de capital. A pesar de la contribución tan significativa de las PYMES, su tasa de mortalidad es muy alta: de las 200 mil empresas que anualmente abren sus puertas en México cada año, solamente 35 mil sobreviven dos años más tarde.65 Los problemas más recurrentes de las MIPYMES son:

Falta de capacitación laboral de calidad. Falta de infraestructura de comunicaciones y tecnologías de información, lo que dificultan el

encadenamiento de la PYMES con otras de mayor tamaño (Allen, 2006). Apenas el 50% de las PYMES informaron contar con teléfono celular para su negocio. Escasamente un 40% usan computadora con fines empresariales. Solo una cuarta parte de las compañías encuestadas informó del uso Internet para su negocio, la cifra más baja en toda América Latina. De este 25%, utilizan la red solo un 7% para buscar proveedores, un 8% para promocionarse, un 4% para hacer compras o pedidos a sus proveedores, y solo el 10% cuenta con su propia página Web.

Obstáculos de origen que inhiben el crecimiento de las PYMES. Ausencia de un programa transexenal de

desarrollo y políticas de estabilización de naturaleza fiscal o monetaria agresivas y sus efectos en ingreso, tipo de cambio y tasas de interés, y los complicados trámites gubernamentales, las afectan en gran proporción. (Arroyo Venegas, 2008).

La baja calidad de infraestructura, escasa integración entre productores y proveedores y elevados costos

de insumos, energéticos, parques industriales y medios de comunicación en México, dañando su la competitividad.

Restricciones de crédito y su limitado acceso a los servicios financieros con el que cuentan las PYMES. Las

fuentes de financiamientos de las pequeñas y medianas empresas se encuentra aún más concentrada en los proveedores (67%), con escaso apoyo bancario (14.2%)

Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Proveedores 64.0 59.3 63.3 62.5 63.6 69.0 65.9 71.0 62.6 67.0

Banca comercial 16.9 19.0 18.6 18.6 16.9 14.7 16.4 12.2 22.4 14.2


Banca extranjera 1.2 2.2 1.9 1.7 1.7 1.3 2.2 0.9 0.6 0.0

Matriz y empresas grupo 15.7 14.7 13.2 14.1 15.7 14.1 14.6 13.1 12.9 16.5

Otros 0.5 1.9 0.7 0.7 0.4 0.0 0.0 0.9 1.1 0.0


ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LAS PEQUEÑAS EMPRESAS MÉXICO

2000-2009

Inexistencia del financiamiento bursátil para las PYMES. El fondeo bursátil en México ha sido y es prácticamente inexistente para empresas de este tipo, aún cuando en 2006 se modificó la Ley del Mercado de Valores en México con miras a dar una mayor atención a este tamaño de empresa. Lo cierto es que el llamado mercado intermedio de valores es un proyecto que ha sido poco exitoso en México.

65 Tan, López-Acevedo y otros, 2007 y Gómez, 2006 y solo 10% cuentan con alguna oportunidad de desarrollarse en la economía formal (SE, 2008).


170

Carencia de instituciones sólidas de fomento al sector empresarial PYME. Los países que han desarrollado exitosamente su productividad a base de PYMES no solo cuentan con un marco legal que establece claramente acciones y programas para el desarrollo de PYMES a largo plazo, sino que también poseen instituciones de fomento con facultades para coordinar y operar los diversos instrumentos que inciden sobre la competitividad de estas empresas, tales como el Ministry of International Trade and Industry (MITI) de Japón, el Small Business Administration (SBA) de EEUU, la Secretaría de las PYMES en Argentina o la Subdirección General de Apoyo a las MIPYMES de España.

En países como Japón, Corea y Taiwán, a través de los fondos de garantías especializados en tecnología, desarrollo e inversión, entre otros, conformados por capital público y privado, se promueve la inversión productiva en sectores específicos. En Estados Unidos, Canadá y la UE se incentiva la participación del capital privado en el financiamiento de actividades productivas, mediante la creación de fondos de inversión de capital de riesgo.

Deterioro salarial

En el “Informe mundial sobre salarios 2010-2011, políticas salariales en tiempo de crisis”, el organismo documenta que en el caso de México en 2006, previo a la crisis, el país se mantenía rezagado como uno de los de menor crecimiento en el salario mínimo mensual, con un avance de apenas 0.4 por ciento y a partir de 2007, se encontró que el crecimiento del salario mínimo mensual acentuó la pérdida, al pasar de -0.1 por ciento en 2007 a -0.6 por ciento en 2009, luego de haber caído hasta en -1.1 por ciento en 2008. Esto es la tendencia continuó en declive y pasó a números negativos.

0.6

0.7

0.0

-0.4

0.5

0.4

-0.1

-1.1

-0.6

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

VARIACIÓN ANUAL REAL DEL SALARIO MÍNIMO EN MÉXICO 2000-2009


El crecimiento real del salario mínimo en México se encuentra sólo por encima de países como Haití, Trinidad y Tobago, República Dominicana y Bahamas. Y lejos de países como Argentina, que el año pasado tuvo un crecimiento en la remuneración mínima mensual de 9.3 por ciento; Bolivia de 8.3, Brasil de 6.8 y Nicaragua de 11.4 por ciento.

Alta flexibilidad salarial encubierta

Los organismos financieros internacionales, sin conocer a fondo la realidad del mercado laboral de México, señalan erróneamente que uno de los factores que minan la competitividad de la economía es la inflexibilidad del mercado laboral de México. Sin embargo, esa flexibilidad se presenta en más del 90% de las empresas mexicanas que pertenecen a las MIPYMES, la flexibilidad laboral ocurre en los mercados informales, y


171

finalmente la flexibilidad laboral ha venido creciendo de manera importante en la práctica de numerosas corporativas, mediante esquemas de outsourcing.

La flexibilidad laboral implícita mediante esquemas de outsourcing u otros, se torna mayor cuando la economía está en recesión o como es el caso de México, cuando es prolongado el estancamiento económico, como ha sido el caso de la economía mexicana a partir de 1983. La flexibilidad laboral encubierta desgarra el tejido social y en parte es causa de otros problemas, como la emigración, la incorporación de jóvenes al narcotráfico, o la práctica de conducta antisocial.

Deterioro estructural de los ingresos reales de la población ocupada

No obstante que en su sentido menos estricto, se puede admitir un crecimiento de la población ocupada en México desde el segundo trimestre de 2009, las tasas de crecimiento trimestral anualizadas han caído sistemáticamente desde el segundo trimestre de 2008 (antes de la crisis), lo que ha deteriorado los ingresos reales de la población. Es decir, hay crecimiento en la población ocupada y hay deterioro salarial, lo que indica que los empleos perdidos en la crisis, parcialmente fueron recuperados pero a costa de menores salarios.

Deterioro de indicadores de empleo Si bien la tasa oficial de desempleo es reducida en México en comparación con otros países, si se considera un concepto más amplio de desempleo, se observan datos contrastantes. Así, en 2009, la tasa amplia de desempleo que incluye subempleo, más empleados que ganan hasta un salario mínimo por efecto de la crisis, se incrementó sustantivamente de 21.8% a 26.3%.

Horas trabajadas Ingresos por Indice de precios a la semana hora trabajada al consumidor

Periodo (promedio) (promedio en pesos) 2008 = 100 (pesos) (pesos) (miles de Tasas anuales personas) de crecimiento %

2005 IT 42.7 24.7 87.44 28.2 1,204.1 40,575.9 48,857.4 43.3 24.3 87.94 27.6 1,195.1 40,791.8 48,750.3 43.7 24.5 88.34 27.7 1,210.5 41,436.0 50,158.3 43.5 25.1 89.44 28.1 1,222.4 41,880.8 51,195.1

2006 IT 43.3 25.7 90.67 28.3 0.35 1,225.4 1.77 41,721.1 2.82 51,125.0 4.64 42.7 26.5 90.69 29.2 5.80 1,246.8 4.33 42,197.8 3.45 52,612.2 7.92 43.6 26.3 91.47 28.8 3.97 1,255.7 3.73 42,604.0 2.82 53,497.8 6.65 42.8 27.2 93.14 29.2 3.91 1,254.0 2.59 42,846.1 2.30 53,729.0 4.95

2007 IT 42.4 28.0 94.39 29.7 4.95 1,259.3 2.77 42,400.5 1.63 53,394.9 4.44 42.4 28.5 94.29 30.2 3.42 1,280.5 2.70 42,906.7 1.68 54,942.0 4.43 43.4 27.6 95.11 29.0 0.69 1,258.6 0.23 42,916.6 0.73 54,014.8 0.97 42.5 28.2 96.69 29.2 0.00 1,241.0 -1.45 44,005.6 2.71 54,610.9 1.64

2008 IT 42.2 29.4 98.07 30.0 1.01 1,266.0 -1.13 43,320.7 2.17 54,844.0 2.71 42.9 28.8 98.93 29.1 -3.00 1,248.4 -2.51 43,866.7 2.24 54,763.2 -0.33 43.3 27.9 100.33 27.8 -4.14 1,203.7 -3.01 43,625.7 1.65 52,512.3 -2.78 43.1 28.4 102.67 27.7 -5.14 1,193.9 -3.80 43,255.6 -1.70 51,642.9 -5.43

2009 IT 43.0 28.5 104.12 27.2 -9.33 1,169.6 -7.61 42,915.6 -0.94 50,194.1 -8.48 42.1 30.0 104.82 28.6 -1.72 1,204.1 -3.55 43,344.3 -1.19 52,190.9 -0.61 43.0 28.2 105.48 26.7 -3.96 1,148.1 -4.62 43,917.2 0.67 50,421.3 -3.98 42.2 28.5 106.75 26.7 -3.61 1,126.7 -5.63 44,535.3 2.96 50,177.9 -0.03

2010 IT 42.5 29.2 109.07 26.8 -1.47 1,139.0 -2.62 43,633.8 1.67 49,698.9 -4.77 42.3 29.8 108.98 27.3 -4.55 1,154.8 -4.09 44,651.8 3.02 51,563.9 -1.20

Fuente: Elaborado por la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados con datos del INEGI, ENOE e Índice de precios al consumidor.

Tasas anuales de crecimiento %

Ingresos por semana de la población ocupada a precios del 2008

(millones de pesos) de crecimiento %

Ingresos por semana a precios del 2008

de crecimiento % Tasas anuales Tasas anuales

Trabajo e ingresos reales de la población ocupada, 2005-2010

Ingresos por hora a precios del 2008

Población Ocupada


172

Concepto 2008 II 2009 IVVariación

2008/2009

Población económicamente activa 45.5 47.0 1.6

Empleada 43.9 44.5 0.7

Empleada<35 hrs p/semana 10.5 11.8 1.3

Empleada hasta 1 salario mínimo 5.3 6.0 0.7

Empleada 1-2 salarios mínimos 9.0 10.0 1.0

Empleada 2-3 salarios mínimos 10.2 8.9 -1.3

Empleada 3-5 salarios mínimos 7.6 7.6 -0.1

Empleada más de 5 salarios mínimos 5.1 4.2 -0.9

Desempleada 1.6 2.5 0.9

No económicamente activa, disponible (NEAD) 4.8 5.9 1.1

Sub-empleados 3.0 3.9 0.9

Suma desempleados más sub-empleados 4.6 6.4 1.8

Suma arriba + empleados hasta 1 salario 9.9 12.4 2.5

Tasa de desempleo % 3.5 5.3 1.8

Tasa de subempleo % 6.6 8.3 1.7

Tasa desempleo, subempleo + empleados 1 salario 21.8 26.3 4.5


CAÍDA EN NIVELES DE EMPLEO 2008-2009 (Millones de Personas)

3.4.4 Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales

Cambio Climático, problema cada vez más grave Está demostrado el vínculo entre la realización del consumo de energía fósil o el cambio de uso de suelo y las crecientes emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). A su vez, existe una estrecha asociación entre el aumento continuo de emisiones de GEI y el aumento gradual de la temperatura ambiental, modificaciones en los patrones de precipitación, cambios en la intensidad o frecuencia de eventos climáticos extremos, reducción de los casquetes polares y la elevación del nivel del mar. Al año 2005, la emisión mundial de GEI fue de aproximadamente 27 mil millones de toneladas, de las cuales México contribuyó con el 1.4% (389.4 millones de toneladas), ubicándose entre los primeros quince países por su volumen de emisiones. Los primeros cinco países en emisiones son: Estados Unidos (5 mil 817 millones de toneladas, mdt), China (5 mil 100 mdt), Rusia (1 mil 543.8 mdt), Japón (1 mil 214.2 mdt) e India (1 mil 147.5 mdt). Para 2009, se reportó un menor impacto al esperado de la crisis en la emisión mundial de gases de efecto invernadero, ya que una reducción de los países industrializados fue compensada por el alto crecimiento de China e India. La emisión de bióxido de carbono por combustión de energías fósiles, entre otras, petróleo, gas y carbón alcanzaron 30 mil 800 millones de toneladas en 2009, equivalente a una disminución de apenas 1.3% con relación a 2008. Esta reducción en la emisión de contaminantes fue menor a lo que se tenía estimado cuando países en desarrollo como China continuaron con su crecimiento a pesar de la crisis de 2009. El descenso de las emisiones de combustibles fósiles en 2009, fue menor de lo previsto debido a que la contracción del PIB mundial sólo fue del -0.6%, frente al -1.1% previsto, y el impacto de la crisis fue en gran medida en las economías desarrolladas lo que llevó a las economías más intensivas en carbono a tener una mayor proporción en la producción de la riqueza mundial, asociada con aumento de las emisiones.66

66 Informe del balance de emisión de contaminantes en 2009, The Global Carbon Project.


173

-11.8

-6.9-8.6

-7.0-8.4

8.06.2

1.4

Japón EUA UK Alemania Rusia China India Corea del Sur

Fuente: UEC, con información de The Global Carbon Projet.

EMISIONES DE BIÓXIDO DE CARBONO EN 2009Tasas de crecimiento anual

Para México, se estima, en este siglo, ocurrirán efectos directos como inundaciones, salinización y mayor incidencia de eventos extremos para las áreas costeras del Golfo de México, lo cual tendría consecuencias ambientales tales como la desaparición de humedales y el desplazamiento y extinción masiva de especies, con graves repercusiones económicas para la pesca, la agricultura y la infraestructura costera. Respecto a la coordinación de México con los esfuerzos a nivel mundial, el país recibió de la ONU la responsabilidad de acoger la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP 16), que se efectuó en Cancún, en noviembre y octubre de 2010. En esa reunión, las naciones desarrolladas establecieron el compromiso de mejorar las metas del Protocolo de Kyoto, firmado en 1997, que establecía para el período 2008-2012 una reducción de emisiones de entre 11% y 16% respecto a 1990. En Cancún, tales naciones pactaron nuevas disminuciones de entre 25% y 40% para 2020. Con base en ello, la Conferencia adoptó el compromiso de no aumentar más de 2 grados centígrados el calentamiento global hacia el final del siglo. También, en dicha reunión, se aprobó un fondo de 30 mil millones de dólares en financiamiento de “arranque rápido”, de los países industrializados, para enfrentar el calentamiento en los países en desarrollo hasta 2012.

Agua Potable y Alcantarillado. Rezago en infraestructura A nivel nacional, entre los años 2000 y 2005, la disponibilidad de agua por habitante disminuyó de 4 mil 841 m3/año a 4 mil 573 m3/año. Asimismo, las proyecciones de población del Consejo Nacional de Población (CONAPO), indican que para el año 2030, la disponibilidad media de agua por habitante se reducirá a 3 mil 705 m3/año. En paralelo, la demanda se incrementará debido al crecimiento económico, principalmente en zonas en las que los acuíferos tienen baja o nula disponibilidad de agua, ya que la reserva se reduce en 6 km3 por año. Bajo esta perspectiva, el agua ha pasado de ser un factor promotor de desarrollo a ser un factor limitante. De la extracción total de agua en el país, 77% se destina a la actividad agropecuaria, solo 14% al abastecimiento público y 9% a la industria autoabastecida, agroindustria, servicios, comercio y termoeléctricas.


174

Del agua dedicada al abastecimiento público, el 63% proviene del subsuelo. Respecto a los acuíferos, en 2009 existen 653 que abastecen a 72 millones de personas, 80% de las cuales viven en ciudades.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Total 68.83 72.65 74.42 75.44 76.51 77.32 78.95 79.75

Porcentaje 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Agua subterránea 24.8 25.71 26.72 27.2 27.74 28.34 28.94 29.53

Porcentaje 36.0 35.4 35.9 36.1 36.3 36.7 36.7 37.0

Aguas superficial 44.03 46.94 47.7 48.24 48.77 48.98 50.01 50.22

Porcentaje 64.0 64.6 64.1 63.9 63.7 63.3 63.3 63.0

Fuente: UEC con datos de Estadísticas de Agua en México. CONAGUA, 2010.

VOLUMEN DE AGUA CONCESIONADO PARA USOS CONSUNTIVOSMiles de millones de metros cúbicos

En cuanto al índice nacional de cobertura de agua potable, en 2009 fue de 90%, sólo un punto porcentual más que el de 2005, mientras que la de alcantarillado fue de 86%, prácticamente el mismo que cinco años atrás. Para el medio rural, la cobertura de estos servicios es menor ya que para el año 2005 alcanzó 71.5% en agua potable y para 2009 ascendió a 76.9%.67 Además, las fugas de la red de agua potable oscilan a nivel nacional entre 30 y 50%. El abatimiento del rezago existente en materia de infraestructura para el suministro de agua potable, el establecimiento de los servicios de drenaje y alcantarillado, y el tratamiento de aguas residuales, constituyen uno de los grandes retos que enfrentará México en los próximos años. En ese sentido, se torna imprescindible invertir en tecnologías que permitan hacer un mejor uso de este recurso, incluyendo la utilización de plantas desaladoras, tecnologías avanzadas para riego y reciclaje de aguas residuales.

7783

86 88 90

60

7074

85 86

2014

10 9 8

37

2622

12 11

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1990 1995 2000 2005 2009

Agua potable Alcantarillado Sin agua potable Sin alcantarillado

INDICE DE COBERTURA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

Fuente: UEC, con datos de CONAGUA.

67 Compendio Estadístico de la SEMARNAT, 2009.


175

La gravedad de la situación en cuestión de aguas residuales industriales, se aprecia por el hecho de que, en 2009, un total de 2 mil 186 plantas de tratamiento de aguas residuales industriales en operación registraron una capacidad instalada de 72.4m3/s y trataron un caudal de 36.7 m3/s el tratamiento más utilizado es el secundario con 1 mil 193 plantas, que consiste en la remoción de materiales orgánicos coloidales y disueltos. El estado de México, Hidalgo y Nuevo León registraron los mayores caudales de agua industrial tratada. (CONAGUA, 2010).

Infraestructura hidráulica, alta concentración México ocupa el 6° lugar a nivel mundial por su superficie bajo riego con 6.5 millones de hectáreas, de las cuales, 3.5 millones corresponden a 85 distritos de riego y 3 millones a más de 39 mil unidades de riego. En el 2009, la infraestructura era la siguiente:

― Plantas potabilizadoras en operación, 604 ― Plantas de tratamiento de aguas residuales, 1,883 ― Plantas de tratamiento de aguas residuales industriales en operación, 2,082 ― Bordos, 1,085 ― Acueductos, 3 mil kilómetros

De las 4 mil 462 presas, 667 están clasificadas como grandes presas. La capacidad de almacenamiento de todas las presas es de 150 mil millones de metros cúbicos; las cien más grandes concentran una capacidad de casi 79% del almacenamiento total del país.

85,690

90,837

83,309

87,020

73,543

76,470 83,111

74,103

80,174 82,219

72,407

67,386

58,002

78,107

87,863 92,713

94,273 96,594

106,165

93,805

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

VOLUMEN ALMACENADO EN LAS PRINCIPALES PRESAS DE MÉXICO

Millones de metros cúbicos

Fuente: UEC con información de Estadísticas del Agua, CONAGUA, 2010.

Ordenamiento Territorial. Debilidad de la Política Medio Ambiental Otro aspecto fundamental del desarrollo sustentable, vital para la protección de los bosques y selvas y de la biodiversidad en el que la política medio-ambiental está rebasada, radica en el ordenamiento territorial para que los suelos se utilicen de acuerdo a su vocación. Sin embargo, a la fecha subsiste la pugna por el territorio que todavía queda libre y que debería ser protegido por su carácter de zona de riesgo, de suelo de conservación o por su valor turístico-ecológico. A pesar de la existencia del Programa de Ordenamiento Territorial de la Secretaría de Desarrollo Social, esta misma dependencia ha advertido que la mancha urbana avanza a un ritmo de 50 hectáreas al día a nivel


176

nacional, ya sea de forma ordenada o irregular. Ello ocurre debido a que el modelo actual de crecimiento urbano se basa en la ocupación de una cada vez mayor superficie, sin considerar los requerimientos de transporte y servicios, ni el impacto ambiental. La descoordinación, debilidad y falta de integración de la política medio-ambiental con las de otros sectores, también se advierte en el Sector Turístico, con dependencias como el FONATUR, cuya tarea principal ha sido la identificación de los terrenos nacionales aún disponibles, en especial de las playas con alto potencial económico turístico, independientemente de los ecosistemas existentes para, previo desarrollo de infraestructura turística básica, enajenarlos al mejor postor inmobiliario.

Lento desarrollo Forestal En el PND 2007-2011, se pretende que se concilie el medio ambiente con otras dos grandes áreas de sustentabilidad del desarrollo humano. Estas son la productividad y la competitividad de la economía. Al respecto y en relación con el desarrollo forestal, se proponen varias formas de lograr esa conciliación: una de ellas es la realización de proyectos productivos que se vinculen a la restitución de áreas naturales como las forestales, que impliquen pagos de servicios ambientales y que permitan detener la pérdida de fuentes acuíferas, así como el avance de la desertificación del territorio. Otras acciones que propone el PND bajo esta perspectiva tienen que ver con la valuación económica de los recursos naturales, los apoyos económicos a los dueños de bosques y selvas, el manejo racional del agua, el control efectivo de los incendios forestales y la promoción del ecoturismo. La explotación y el deterioro de los bosques en México ocurren cotidianamente a pesar de contar con importantes recursos naturales. Las causas más importantes que provocan el deterioro de los bosques en México son la tala inmoderada de árboles, los incendios forestales, la práctica del pastoreo y el desmonte. Para 2010, la superficie total de bosques en el país ascendió a 64.8 millones de hectáreas, lo que significa 0.5% de la superficie total mundial. En 2009, se reforestaron 176 mil 906 hectáreas, pero hubo 6 mil 125 incendios forestales que afectaron 114 mil 723 de ellas. En 1990-2010, México registró una pérdida de 17% de su extensión boscosa.68 El crecimiento económico y poblacional que ha experimentado México en las tres últimas décadas, ha tenido como efecto una importante disminución de los recursos naturales, claro ejemplo es el ritmo elevado de pérdidas de la capa arbórea de México estimado actualmente en 200 mil hectáreas anuales La deforestación, cualquiera que sea su propósito –ya sea el aprovechamiento de los recursos maderables, la conversión a pastizal para la ganaderización o la agricultura–, representa la principal causa de la destrucción del hábitat de las especies y en consecuencia de la desaparición de muchas de ellas. Cuando la destrucción es total, no existe la posibilidad de esperar que se restablezca el hábitat por proceso natural de la sucesión. Tampoco los animales tienen la opción de encontrar refugio en otro lugar semejante al hábitat original, situación que puede causar su extinción. El Programa Pro-Árbol tiene un enfoque ambiental, donde incluye líneas de acción para la conservación y restauración de los ecosistemas forestales, así como para impulsar la producción, productividad y competitividad forestal y el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones sociales.

68 Situación de los Bosques del Mundo 2010. FAO.

http://www.monografias.com/trabajos6/recuz/recuz.shtml

http://www.monografias.com/trabajos5/prevfuegos/prevfuegos.shtml

http://www.monografias.com/trabajos901/habitat-cooperativismo-redefinicion-politicas-publicas/habitat-cooperativismo-redefinicion-politicas-publicas.shtml


177

En 2009, el país contabilizó 176 mil 906 hectáreas reforestadas, sobresaliendo los estados de Coahuila y Zacatecas que registraron 20 mil 991 y 18 mil 776 hectáreas, respectivamente. Aunque es desalentadora la cifra respecto a 2008, que tuvo 327 mil 46 hectáreas, los desafíos de reforestación siguen siendo prioritarios.

Entidad federativa 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

República Mexicana 240,495 164,823 224,772 186,715 195,819 182,674 212,675 295,110 327,046 176,906

Aguascalientes 3,043 2,445 2,635 2,724 3,170 3,098 3,008 3,562 3,666 2,618

Baja California 398 271 2,300 1,952 4,880 4,800 76 522 1,065 11

Baja California Sur 274 235 500 428 819 509 493 1,907 513 443

Campeche 12,780 12,644 6,810 4,609 3,457 2,829 2,820 1,896 2,899 2,376

Coahuila 15,216 3,392 12,551 4,404 20,641 12,022 32,925 61,253 28,414 20,991

Colima 2,345 1,535 1,987 2,333 4,212 3,837 3,755 3,096 3,261 2,024

Chiapas 12,906 6,467 8,590 6,785 6,992 7,318 4,993 9,588 31,128 12,425

Chihuahua 4,378 2,512 3,174 2,413 4,744 3,389 2,847 7,836 7,902 3,488

Durango 4,258 5,633 4,500 3,808 4,442 3,773 4,066 6,639 4,629 7,033

Guanajuato 8,394 2,059 4,814 4,180 4,542 5,548 5,943 6,422 9,811 6,382

Guerrero 6,743 8,115 7,510 6,218 5,239 5,905 4,436 4,494 14,009 3,617

Hidalgo 3,371 3,028 3,060 3,365 3,800 3,321 1,951 3,285 6,829 3,582

Jalisco 13,023 10,255 17,510 14,413 15,098 10,858 10,587 11,233 24,403 12,422

México 18,116 16,510 18,954 15,187 16,016 15,412 10,017 4,238 10,882 13,189

Michoacán 16,894 17,259 15,229 10,256 10,493 10,003 10,382 10,688 18,259 6,127

Morelos 5,078 4,737 4,939 4,100 2,073 2,179 3,187 3,240 4,493 1,870

Nayarit 3,534 3,872 4,722 7,759 3,557 3,182 4,188 7,794 9,820 6,880

Nuevo León 569 580 1,069 2,989 5,030 10,256 7,192 13,308 6,936 4,246

Oaxaca 7,484 8,121 6,703 5,239 3,950 2,663 3,265 5,330 8,914 3,278

Puebla 7,496 7,996 24,971 11,667 8,209 9,577 9,186 8,556 30,502 7,150

Querétaro 2,161 1,999 3,858 2,871 3,069 2,225 1,663 3,362 2,859 2,278

Quintana Roo 20,386 5,456 4,205 3,696 3,363 2,278 3,034 2,867 5,686 1,085

San Luis Potosí 9,973 3,833 14,655 6,841 8,947 7,615 29,179 45,542 19,489 15,155

Sinaloa 848 2,832 2,832 3,780 2,674 2,787 3,783 6,655 7,054 5,265

Sonora 1,132 567 2,430 3,277 3,091 8,146 15,828 20,119 3,279 3,294

Tabasco 3,271 1,920 2,325 4,613 1,819 1,083 702 1,792 7,666 390

Tamaulipas 21,571 2,665 4,282 4,372 3,568 2,799 3,245 6,693 4,885 1,523

Tlaxcala 1,757 1,265 1,365 596 1,731 1,816 1,317 2,528 4,735 2,847

Veracruz 13,649 13,484 22,547 19,897 20,396 23,735 22,297 29,701 28,381 3,334

Yucatán 5,264 4,647 3,644 14,697 6,281 4,131 2,091 6,011 4,028 2,607Zacatecas 1,639 1,587 3,823 2,518 4,315 3,319 4,088 12,968 10,236 18,776

Fuente: UEC con información de SEMARNAT. SNIARN. Base de datos. Consulta temática. Recursos forestales, 2010.

SUPERFICIE REFORESTADA POR ENTIDAD FEDERATIVAHectáreas

Los bosques y selvas con que cuenta México ofrecen una vasta y rica gama de especies de plantas y árboles. De estos últimos, algunos son usados para satisfacer las necesidades propias, como materia prima o para otras actividades. Datos de las principales especies a nivel nacional para 2008, arrojaron un volumen generado de 6 millones 168 mil m3 en rollo, el 70% formado por madera de pino, con un valor total monetario aproximado de 7 mil 360 millones de pesos.


178

Año Total Pino Oyamel

Otras

coníferas Encino

Otras

latifoliadas

Maderas

preciosas

Comunes

tropicales

2000 9,430 7,507 412 37 919 188 45 323

2001 8,125 6,552 302 36 785 189 22 239

2002 6,665 5,305 219 34 659 170 23 255

2003 6,997 5,485 204 66 761 139 21 320

2004 6,719 5,110 206 48 623 331 34 366

2005 6,424 4,870 152 42 731 157 29 444

2006 6,481 4,923 112 74 777 100 38 457

2007 6,988 5,656 117 36 561 153 21 444

2008 6,168 4,811 128 40 501 70 18 601

TMAC % 08/00 -5.2 -5.4 -13.6 1.0 -7.3 -11.6 -10.8 8.1

Fuente: UEC, con información de INEGI, Anuario Estadístico de los EUM.

VOLUMEN DE PRODUCCIÓN NACIONAL MADERABLEMiles de metros cúbicos en rollo

Es necesario reforzar los mecanismos de vigilancia para evitar desvíos, así como dar continuidad de largo plazo a la política forestal, en busca de un desarrollo que armonice las vertientes ecológica y económica, con equidad social para los productores que viven en esas zonas.

Biodiversidad. Persistencia de las amenazas Entre las causas que hacen de México un país de gran diversidad biológica están la topografía, la variedad de climas y una compleja historia tanto geológica y biológica como cultural. Estos factores han contribuido a formar condiciones ambientales y micro-ambientales que promueven una gran variedad de hábitats. Sin embargo, la depredación ha sido tal, que muchas de ellas se hallan amenazadas y otras en peligro de extinción. En México la NOM-059-SEMARNAT-2001 es el documento que enlista las especies y subespecies de flora y fauna en riesgo. De acuerdo a dicha Norma, actualmente el grupo taxonómico con el mayor número de especies en riesgo es el de las plantas (tanto angiospermas como gimnospermas), con 981 especies. Según la misma Norma Oficial Mexicana, el total de especies probablemente extintas en la vida silvestre suma 41 (19 de aves, 11 de peces, 7 de mamíferos y 4 especies de plantas). En el marco de la elevada biodiversidad con la que cuenta el país, las actividades humanas principalmente, han ejercido una marcada influencia en la disminución del número de especies, en el tamaño y la variabilidad genética de las poblaciones silvestres y en la pérdida irreversible de hábitats y ecosistemas. Aunado a esto, algunos fenómenos naturales tales como incendios, erupciones, huracanes, inundaciones y terremotos contribuyen en cierta medida a la pérdida de ésta biodiversidad. Dentro de las amenazas a nivel de ecosistema se identifican el cambio climático, la erosión, la fragmentación del hábitat, la contaminación y los efectos acumulativos de todas ellas. A nivel de especies se identifican como amenazas la introducción, la erradicación y el comercio ilegal e irracional de las mismas.

Residuos Sólidos y Peligrosos. Fortalecer la infraestructura para su tratamiento Uno de los principales problemas ambientales en México es el manejo incorrecto de los residuos sólidos peligrosos69 que constituye una amenaza grave para la salud.

69 Los residuos peligrosos (RP) son aquellos que poseen por lo menos alguna de las seis características CRETIB: corrosividad (C), reactividad (R), explosividad (E), toxicidad (T), inflamabilidad (I) o ser biológico infeccioso (B).

http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/435/1/4%20NOM-059-SEMARNAT-2001.pdf


179

Los grupos expuestos, son por tanto grandes y numerosos y comprenden: la población de las zonas sin servicio de recolección de basura, sobre todo los niños en edad preescolar, los trabajadores de la limpieza, los trabajadores de los centros que producen materiales tóxicos o infecciosos, las personas que viven cerca de los vertederos y las poblaciones cuyo suministro de agua resultó contaminado por vertidos o filtraciones. Además, el vertido industrial de residuos peligrosos que se mezcla con las basuras domésticas puede hacer que la población sea expuesta a amenazas de origen químico o radiactivo. El manejo de los residuos sólidos conlleva riesgos graves para la salud y puede dar lugar a infecciones, enfermedades crónicas y accidentes. La estimación del volumen de residuos peligrosos (RP) en el país es de 1 millón 127 mil toneladas para el periodo de 2004-2009. En ese periodo, la Zona Metropolitana del Valle de México fue la principal generadora de RP en el país, con el 43.7% del total.

CAPACIDAD INSTALADA AUTORIZADA PRA EL MANEJO DE RPMillones de toneladas acumuladas

5.8 6.17.0

9.0

11.111.9

14.2 14.6 14.8 14.9

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: UEC con indicadores de Semarnat.

La mayor proporción de RP generados fueron los residuos sólidos, por ejemplo asbesto, residuos derivados de la industria y metales pesados entre otros y los aceites gastados. Entre 1999 y 2009 la capacidad instalada autorizada para el manejo de RP creció hasta alcanzar 14.9 millones de toneladas acumuladas. La eliminación de los residuos sólidos procedentes de los centros sanitarios exige una atención especial, ya que constituyen un riesgo potencial importante para la salud. El mejor conocido de ellos es la transmisión de las enfermedades virales, particularmente las hepatitis B y C, a través de los pinchazos causados por las agujas desechadas.

Evolución del gasto público del Sector Para el ejercicio fiscal 2009, la SEMARNAT ejerció recursos públicos por 45 mil 121 millones de pesos, con una TMAC de 11% en términos reales en el periodo 2003-2009. Hasta 2007, el gasto de la Secretaría había mostrado una tendencia ascendente y en 2008 sufre una caída de 9.8%. Los recursos erogados fueron distribuidos en 36.2% para gasto corriente y 63.8% para gasto de inversión; la obra pública absorbió 13%.


180

GASTO EJERCIDO DE LA SECRETARÍA DE MEDIO

AMBIENTE Y RECURSOS NATURALESMillones de pesos de 2009

24,109 23,692

29,103

33,410

45,491

41,034

45,121

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: UEC, con información de la Cuenta Pública Federal.

Del total ejercido en 2009, un monto de 24 mil 866.2 millones de pesos fue gasto directo y 20 mil 254.9 millones correspondió a subsidios. Estos últimos se asignaron preferentemente a CONAGUA por un monto de 15 mil 506.1 millones de pesos; a la Comisión Nacional Forestal, 3 mil 376 millones de pesos; a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, 433.6 millones de pesos; a la Dirección General de Fomento Ambiental, Urbano y Turístico y a la Dirección General de Gestión Forestal y de Suelos, 125.8 millones.


181

3.4.5 Sector Energía Los temas relevantes y la problemática del sector energía son producto de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2009, el Programa Sectorial de Energía 2007-2009, del Programa Nacional de Infraestructura 2007-2009 y de otros programas sectoriales relacionados. De estos documentos estratégicos se derivan los tres grandes apartados en los que se divide el presente documento: garantizar la seguridad energética en materia de hidrocarburos; suministro de electricidad con calidad y a precios competitivos; y, aprovechamiento de fuentes renovables de energía.

3.4.6 Sector Petrolero. Garantizar la seguridad energética en materia de hidrocarburos

Balance general del sector energía

Durante 2009, la producción de energía primaria ascendió a 1 mil 544.2 millones de barriles de petróleo crudo equivalente, lo que significó 4.2% menos que en 2008. Con relación a la producción de energía secundaria, ésta fue de 866.5 millones de barriles de petróleo crudo equivalente, reportando una reducción de 1% con relación al año anterior. Estas cifras indican, entre otras cosas, la baja capacidad de transformación de la industria energética del país.

Fuente: UEC con información del Balance Nacional de Energía 2009, SENER.

Energía primaria: 1,544.2 Energía secundaria: 866.5

COMPOSICIÓN DEL BALANCE NACIONAL DE ENERGÍA 2009Millones de barriles de petróleo crudo equivalente

61.5%

28.2%

6.2%

2.1%

1.1%

Petróleo

Gas natural

Renovables

Carbón

Nuclear

24.8%

18.1%

15.6%

15.3%

12.7%

5.9%

4.4% Querosenos y coque

Gas licuado

Diesel

Electricidad

Combustóleo

Gas seco

Gasolinas y naftas

La contracción de la demanda de energéticos durante el año, propició la caída anual de la producción de petróleo crudo en 7.1% y del carbón en 7.5%, situación ésta última que se extendió por la menor extracción del mineral. En contraste, la producción de gas natural aumentó 4.1%, debido a la disminución de gas enviado a la atmósfera en 20% y por el aumento del aprovechamiento. La producción de energía de las fuentes renovables fue reflejo en buena medida de las diversas políticas ambientales, así como de las condiciones climatológicas que en 2009 fueron de sequía. En la producción secundaria, destaca la caída de gasolinas y naftas (-7.5%) y de diesel (-6.4%), que se explican por el menor contenido de líquidos en el crudo; asimismo, se observó una menor producción de queroseno asociada a la salida en operación de la planta de absorción de Reynosa.


182

La generación de electricidad, según el Balance de la SENER, disminuyó 0.4% lo que fue producto de una menor eficiencia de las centrales eléctricas (38.5%) del servicio público, que contrastó con la de los Productores Independientes (PIE´s) que fue de 48.5%, aunque también fue menor que la del año anterior. Es de señalar que la mayor eficiencia de los PIE´s se debe a que sus centrales utilizan gas natural en tecnología de ciclo combinado.

Evaluación del modelo general de negocios Ubicar el contexto de desempeño de PEMEX dentro de los modelos de gestión de la industria petrolera se vuelve relevante para identificar los factores que explican su crecimiento y las estrategias implementadas en la orientación endógena, exógena o ambas que se le imprime a los distintos segmentos de negocio dentro de un entorno de globalización de la industria petrolera. De los tres modelos que se identifican en el mundo (atomizado, integral y mixto), el gobierno mexicano, desde 1989, se orientó a adoptar un modelo atomizado en la gestión de PEMEX, para lo cual segregó los distintos procesos que van de la extracción y refinación a la comercialización. El gobierno procuró desintegrar la refinación y la petroquímica básica, para concentrarse en la producción de crudo, realizando crecientes importaciones de productos refinados y petroquímicos. La adopción de este modelo por parte de PEMEX, se dirigió a consolidar una fuente de ingreso primario del gobierno, antes que considerar a la paraestatal como una empresa del Estado. Las consecuencias objetivas de la instrumentación del modelo atomizado por más de dos décadas han sido el debilitamiento del potencial productivo y tecnológico, así como la descapitalización de PEMEX. El modelo de gestión elegido por el gobierno hace dos décadas implicó una reestructuración organizacional profunda de PEMEX. La paraestatal fue dividida en cuatro empresas subsidiarias independientes, situación que tuvo como efecto positivo introducir una mayor eficiencia en cada uno de los procesos.

MODELOS DE GESTIÓN PETROLERA

MixtoIntegralAtomizado

- Racionaliza la eficiencia microeconómica de cada proceso (producción, refinación y comercialización), lo que beneficia una gestión global adecuada.

- Desburocratiza la gestión de Pemex.

- La maximización de los ingresos públicos de corto plazo invalida el seguimiento de una estrategia industrializadora basada en la relevancia económica del petróleo.

- Con la racionalización de la eficiencia microeconómica de los procesos, podría perderse la racionalidad estratégica o global generando ineficiencias sectoriales.

- Genera duplicidad de acciones y actividades.

- Intenta operar una racionalidad estratégica basada en un enfoque económico global en la que es central el papel de la industria petrolera.

- Integra los procesos, de producción, refinación y comercialización, como uno sólo, y se basa en un modelo de industrialización para el país

- Genera un cuerpo burocrático.- Al proponer una visión de Estado, puede

perder de vista la racionalidad micro de la gestión, generando ineficiencias burocráticas.

- Intenta operar una racionalidad estratégica parcial de los procesos.

- Intenta limitar la burocratización de la gestión.

- Busca darle sentido y coherencia a los procesos de racionalidad micro, sin descuidar la racionalidad macro.

- Es parcialmente burocrática.

MODELO

VENTAJAS

DES-VENTAJAS

Sin embargo, la nueva racionalidad no tuvo un carácter estratégico con una visión de largo plazo. Pronto se hizo evidente que tal división generó duplicidades de funciones, y mayor complejidad administrativa, lo que incrementó los costos y propició una estructura burocrática pesada. Los precios de transferencia introducidos,


183

privilegiaron sesgos ineficientes en la asignación de recursos. Se encarecieron los precios a los que una subsidiaria adquiere materia prima de la otra, haciendo inviables varios procesos industriales; se cuestionó, por ejemplo, la viabilidad de las refinerías, sin pensar en el valor agregado como un todo. De ahí la parálisis, por siete años, en el rendimiento productivo de las refinerías. La política de precios adoptada en forma segregada por las filiales de PEMEX, se orientó preponderantemente a la eficiencia micro, buscando maximizar el ingreso fiscal de corto plazo, y las tasas de retorno para cada subsidiaria independiente, sin considerar la eficiencia estratégica, que se orienta a maximizar en el mediano y largo plazo el valor agregado de la industria, como lo hacen las grandes empresas petroleras de otros países sin importar si son privadas o públicas. Al evaluar los resultados del modelo atomizado de PEMEX, es fácil concluir que su aplicación no valora el desarrollo global armónico de la producción, la refinación y la comercialización, ni considera el potencial energético de la industria en el mediano y largo plazo. La política de precios adoptada por cada subsidiaria ha generado el desalentar inversiones en procesos tecnológicos, que sólo tienen sentido con una visión global en virtud que su rendimiento sólo se aprecia en el largo plazo. Esta política de precios ha obligado a que no se hayan canalizado inversiones en sectores vitales de la industria petrolera, en refinación, y en petroquímica por ejemplo. El resultado es la implantación de precios elevados de la energía que tornan poco competitiva a la economía industrial mexicana ante el mundo, e incapaz de generar suficientes empleos formales bien remunerados.

Volatilidad financiera en el subsector petrolero En 2009, las ventas totales de la paraestatal disminuyeron 20.8% en términos reales respecto de 2008 siendo afectadas por la disminución de la demanda de energéticos de E. U., la contracción de la actividad económica del país, la caída en la producción y exportación de petróleo y la declinación de los precios internacionales del petróleo. Así, las ventas domésticas cayeron en 15.3% en términos reales y las de exportación sufrieron la mayor declinación que fue de 26.8%. De acuerdo con información de Petróleos Mexicanos,70 la dinámica de los ingresos indica que es una empresa rentable tanto por sus ventas en el mercado nacional que muestran una TMAC de 4.4% en términos reales, en 1997-2009, como por el crecimiento de sus exportaciones que fue de 7.2% en el mismo periodo. A pesar del aumento real del costo de ventas (10.4%), el rendimiento bruto refleja cifras sólidas, lo que se manifiesta en el elevado margen de operación. Después del extraordinario excedente petrolero generado en 2008, por cerca de 14 mil millones de dólares, exclusivamente por exportaciones de petróleo crudo, en 2009 el diferencial entre el precio de referencia estimado en el PEF y el observado fue negativo, es decir, no se generaron excedentes petroleros por exportaciones. El diferencial a favor del gobierno federal en el precio de la mezcla había sido en 2008 de 36.4 dólares por barril (dpb) mientras que en 2009 fue de 12.6 dpb en contra, lo que implicó que se reportara un faltante de ingresos por exportaciones de 8 mil millones de dólares.

70 Información construida con base en estados financieros, informes anuales, anuarios estadísticos de los años que se incluyen de Petróleos Mexicanos.


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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ventas totales 269.5 265.7 345.0 478.7 457.4 514.8 625.4 799.4 928.5 1,103.5 1,136.0 1,329.0 1,089.9

En el país 165.3 184.8 226.1 292.9 303.9 336.1 387.2 464.0 505.1 567.3 592.0 679.8 596.4

De exportación 98.7 72.2 108.7 175.4 141.5 178.8 238.2 335.4 423.5 535.1 542.9 644.4 488.3

Ingresos por servicios 5.5 8.8 10.2 10.4 12.1 nd nd nd nd 1.1 1.1 4.8 5.9

Costo de ventas 79.7 93.2 113.5 153.1 165.3 168.8 207.1 272.9 361.2 418.3 460.7 654.0 561.1

Rendimiento bruto 189.8 172.5 231.5 325.6 292.1 346.0 418.3 526.5 567.3 685.3 675.4 674.9 528.8

Margen bruto % 70.4 64.9 67.1 68.0 63.9 67.2 66.9 65.9 61.1 62.1 59.5 50.8 48.5Gastos generales 20.8 27.3 32.0 39.6 41.6 50.4 50.7 56.1 68.7 81.0 84.9 103.8 100.5

Gastos de distribución 7.4 9.6 10.9 12.6 13.6 16.0 15.5 18.2 21.9 24.9 24.8 34.0 31.9

Gastos de administración 13.4 17.7 21.1 27.0 28.0 34.4 35.2 37.9 46.8 56.1 60.1 69.8 68.7

Rendimiento de operación 169.0 145.3 199.6 286.0 250.5 295.6 367.6 470.4 498.8 604.3 590.4 571.1 428.3

Otros ingresos netos 1.5 2.1 4.7 5.3 6.7 5.6 nd 11.5 11.8 61.2 83.0 198.0 40.3Resultado integral de financiamiento 0.9 2.9 7.2 6.7 13.1 6.2 30.7 7.3 4.5 -23.9 -20.1 -107.5 -15.3

Rendimiento antes de impuestos y derechos 167.4 140.3 187.7 274.1 230.7 289.4 339.8 474.6 506.1 651.7 659.0 659.6 452.0

Impuestos, derechos y aprovechamientos 159.5 151.9 208.8 293.8 263.5 314.0 382.5 490.1 580.6 604.8 677.3 771.7 546.6

% del rendimiento antes de impuestos y der 95.3 108.3 111.2 107.2 114.2 108.5 112.6 103.3 114.7 92.8 102.8 117.0 120.9

% del PIB 5.0 3.9 4.6 5.6 4.8 5.2 5.1 5.7 6.3 5.8 6.0 6.4 4.6

Rendimiento neto 8.0 -11.6 -21.2 -19.7 -32.8 -24.6 -40.6 -11.5 -11.8 47.0 -18.3 -112.1 -94.7

EBITDA 177.8 140.7 214.3 298.1 - 207.0 317.0 514.6 595.7 813.0 833.7 969.6 649.8

Fuente: Elaborado por la UEC con información de los estados financieros de Pemex, 1997-2009.

ESTADO DE RESULTADOS DE PETRÓLEOS MEXICANOSMiles de millones de pesos

El modelo de estimación del precio de referencia de la mezcla de exportación, nuevamente erró la proyección igual como lo hiciera en los ejercicios fiscales anteriores, solamente que en esta ocasión propiciando un faltante de recursos. El excedente de 2008 pudo haber cubierto sobradamente ese déficit, no obstante cuando se reportan excedentes tan elevados, la reasignación de los mismos da origen al uso discrecional y disminuye en consecuencia los esfuerzos de la transparencia.

18.6

21.5

24.8

31.1

42.7

53.2

60.7

85.4

57.4

18.0

15.5

18.4

20.0

27.0

36.5

42.8

49.0

70.0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

PEF Observado

Fuente: UEC con información del PEF y de la SHCP.

EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS DEL PETRÓLEODólares por barril de petróleo crudo

El Ejecutivo Federal en el ejercicio de 2009, ejerció los derechos de cobertura sobre riesgos petroleros que anualmente ha comprado y que ahora producto de la sobreestimación del precio de referencia podría utilizar. En principio, la SHCP había anunciado que obtendría un beneficio de 9,553 millones de dólares71 si el precio de la mezcla en promedio se ubicara por debajo de los 70 dpb estimado; al cerrar el año, el precio reportado fue de 57.4dpb.

71 Cobertura de ingresos petroleros del gobierno federal para 2009. SHCP, noviembre de 2008.


185

Sin embargo, en una nota escueta informaría que las coberturas ejercidas por la baja en los precios de la mezcla habían sido de sólo 5 mil millones de dólares. Debe señalarse, que se desconocen los términos en los que la SHCP negocia y estructura la adquisición de las coberturas petroleras y las licitaciones para seleccionar a los bancos de inversión participantes. La SHCP determinó que el precio de la MME para el ejercicio fiscal de 2009 se ubicaría en 70 dpb, tal estimación fue producto de haber aplicado la fórmula para calcular los precios del energético que quedó establecida en el artículo 31 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). La SHCP señala que dicha fórmula indica con claridad los elementos que deben considerarse para el cálculo del límite superior de este parámetro, dotando de transparencia al método de estimación.72 Debe destacarse, que la precisión de la estimación es factor crítico para las finanzas gubernamentales, ya que los ingresos petroleros que forman parte de la Ley de Ingresos financian más de una tercera parte de los ingresos presupuestales. Hasta ahora dicha fórmula no ha sido certera en las estimaciones del precio de referencia, debido a que la metodología no incorpora parámetros con índices de tendencia ni de volatilidades,73 por lo que convendría revisarla para brindar mayor objetividad, toda vez que al depender de una base histórica del precio de la mezcla demasiado extensa para su proyección y precios de futuros muy estables, no incorpora las volatilidades abruptas de corto plazo del precio internacional que son las que en mayor medida influyen sobre la evolución de los precios. Con relación a la dinámica mostrada por los precios históricos de la mezcla de exportación, entre 1974 y 2009, se observan dos periodos donde los precios internacionales tuvieron los niveles más altos: el primero fue en 1980 cuando la mezcla mexicana movido por su precio de referencia, el WTI, alcanzó 82.2 dólares a precios de 2009 y el más reciente de 2008, de 85.4 dólares por barril. En 1980, el WTI había alcanzado a precios de 2009 un pico de 99.1 dólares por barril, 17 dólares más que la mezcla mexicana y en 2008, 93.3 dólares por barril. En el promedio anual, el pico de aquel año es más alto que el reciente de 2008, pero por promedios mensuales el de junio de 2008 fue más alto (125.8 dólares) que el de diciembre de 1979 (108 dólares).

Costos operativos y de administración

Hay evidencia empírica de la correlación entre el dinamismo de los precios internacionales del petróleo, las ventas de hidrocarburos y los costos generales de PEMEX. Sobre todo a partir de 2004, el elevado crecimiento de los ingresos propicia que los gastos generales impacten en forma importante en los resultados brutos de la paraestatal, asumiendo un comportamiento procíclico: en el periodo 1997-2009, aumentaron casi el doble que el reportado por los ingresos totales concentrándose el mayor incremento en el costo de ventas. El costo de ventas74 adquiere una dinámica propia ya que como proporción de los ingresos totales aumentó de 29.6% en 1997 a 33.1% en 2003 y de 34.1% en 2004 a 51.5% en 2009, más de 20 puntos porcentuales en los últimos once años. Esta situación se explica en gran medida por el elevado costo que ha implicado la importación y comercialización de productos petroleros y en particular la adquisición de gasolinas en el exterior y su venta doméstica.

72 Criterios Generales de Política Económica para 2009, SHCP. 73 La SHCP realiza sus predicciones sobre el precio de referencia de la mezcla con mucha antelación a la presentación del proyecto de presupuesto de egresos del año siguiente, por lo que ante volatilidades abruptas del precio internacional, la fórmula de la LFPRH no ha servido como un referente satisfactorio, debido a las importantes diferencias entre el precio observado y el estimado. 74 Se determina globalmente sumando a los inventarios al inicio del año, el costo de operación de campos petroleros, refinerías y plantas, las compras de refinados y otros productos, deduciendo el valor de los inventarios al final del año. El costo de ventas incluye la depreciación y amortización asociadas con los activos utilizados en la operación, así como el gasto asociado con la reserva para abandono de pozos. Informe Anual 2009, Pemex.


186

El costo de ventas, en 2009, disminuyó 17.2% en comparación con 2008, situándose en 561.1 mil millones de pesos, explicado principalmente por la disminución de 104.4 mil millones de pesos por la compra de productos importados para ser revendidos en México.75 El margen de ingresos brutos (ventas-costo de ventas/ventas) a pesar que ha disminuido, se mantiene por encima de los niveles reportados por las principales petroleras.

29.6

35.132.9

32.0

36.1

32.8 33.134.1

38.937.9

40.6

49.251.5

4.5 5.2 4.8 4.3 4.5 4.8 4.0 3.9 4.3 4.4 4.2 5.05.3

13.6

24.4

19.4

15.4

19.819.2

14.8 11.3 11.1 10.5 11.110.8

14.1

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

COSTO DE VENTAS Y GASTOS GENERALESPorcentajes de las ventas totales

Costo de ventas Gastos de distribución Gastos de administración

Fuente: UEC con información de Pemex.

Por su parte, los gastos de administración mantuvieron una tendencia a la baja como proporción de las ventas totales entre 1998 y 2003, no obstante, en los últimos años crecieron a un ritmo casi equivalente al de los ingresos totales. Los gastos de distribución, a su vez, se mantuvieron estables en todo el periodo. Debe señalarse, que los gastos de administración por empleado de PEMEX casi se duplicaron entre 1999 y 2009 al pasar de 264 mil pesos a 473 mil pesos, a precios de 2009, es decir, un crecimiento medio anual real de 5.4%. Aunque la plantilla de PEMEX es alta (145 mil empleados) sólo aumentó 12.4% en los últimos diez años; PEMEX PEP y PEMEX Refinación absorben 65% del personal del organismo. En el mismo periodo, 1999-2009, PEMEX Petroquímica redujo su plantilla de personal de 14 mil 747 empleados a 13 mil 447 empleados y PEMEX Corporativo más que la duplicó al pasar de 4 mil 941 empleados a 11 mil 277 trabajadores.

75 Informe Anual, 2009, Pemex.


187

GASTO DE ADMINISTRACIÓN Y NÚM DE EMPLEADOS

264 302 296338 330

339

401

454470

508

473

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gasto de administración percápita(miles de pesos de 2009)

129

133135

137138 138

139141 141

142

145

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Número de empleados

Fuente: UEC con información del Anuario 2010 de Pemex.

Debe señalarse que la plantilla de personal que PEMEX da a conocer en su página Web, ascendió a 129 mil plazas en 1999 y 145 mil plazas en 2009, no obstante, también se señala que estas plazas sólo corresponden al personal activo y que existen alrededor de 75 mil plazas de pensionados y jubilados que será conveniente corroborar, con lo cual la plantilla total de la paraestatal se ubicaría en 220 mil plazas.

Rentabilidad operativa antes de impuestos y derechos Una vez descontados los costos de ventas y gastos generales a los ingresos totales se obtiene el rendimiento de operación que bien puede utilizarse como un medidor de la eficiencia financiera de la empresa antes de incorporar otros ingresos netos y el resultado neto del financiamiento. La rentabilidad de PEMEX, en ambos indicadores, muestra un ascenso importante hasta 2006, no obstante, ya desde 2005 la importación de petrolíferos, gas natural y petroquímicos empezó a tener un crecimiento exponencial que impacta negativamente la rentabilidad de la empresa. Entre 2005 y 2009, PEMEX acumula importaciones por 75 mil millones de dólares concentrándose el 62% en gasolinas, diesel y combustóleo, lo que merma la rentabilidad operativa y la capacidad de la empresa para financiar proyectos estratégicos de inversión con recursos propios. Los ingresos antes de impuestos, derechos y aprovechamientos, a diferencia del rendimiento de operación, se ven favorecidos por la acumulación de otros ingresos netos de la paraestatal que compensan el elevado costo financiero generado por posiciones cambiarias y pago de intereses de la deuda. A partir de 2006, se permite reconocer a PEMEX Refinación en otros ingresos el beneficio de la tasa negativa de IEPS, por 37.2 miles de millones en 2007;, 194.6 miles de millones en 2008, y 72.1 miles de millones en 2009. A pesar del descenso en los índices de rendimiento, la rentabilidad de PEMEX, antes de impuestos, derechos y aprovechamientos, habla de una empresa saludable financieramente, cuyo flujo neto es positivo y suficiente para cumplir con sus programas operativos.

Costo fiscal de los impuestos, derechos y aprovechamientos El régimen fiscal de PEMEX, aun con las modificaciones aplicadas a partir de 2006, ha tenido pocas variantes por lo que continúa afectando negativamente los resultados financieros de la empresa y se constituye en un factor crítico que degrada los resultados operativos, debido a la insuficiencia de recursos de que dispone el organismo para financiar sus proyectos estratégicos.


188

El deterioro adquirió un carácter progresivo en las cuentas de balance de la paraestatal, promovido en lo fundamental por la excesiva carga fiscal que en 1997-2009 aumentó 3.9% promedio anual real. Como porcentaje de los ingresos de operación de PEMEX, el costo fiscal representó 135.1% en 2008 y 127.6% en 2009, lo que implica que la empresa tiene que recurrir constantemente a financiar con deuda y con recursos del capital, el remanente que no alcanza a cubrir con la utilidad operativa.

344.0 276.2

338.0

436.5 375.0

422.7 495.3

603.3

691.7 692.3 747.3

799.3

546.6

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

IMPUESTOS, DERECHOS Y APROVECHAMIENTOSMiles de millones de pesos de 2009

Impuestos, derechos y aprovechamientos

5.0 3.9 4.6

5.6 4.8

5.2

5.1 5.7

6.3 5.8

6.0 6.4

4.6

% del PIB


En el periodo 1997-2009, la carga fiscal representó en promedio 58.5% de los ingresos totales reportados en el periodo. De la carga fiscal total pagada en el periodo, 4.2 billones correspondieron a derechos sobre extracción de petróleo y otros derechos y 592 mil millones al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). De haber pagado impuestos como cualquier otra empresa del país, éstos hubieran fluctuado entre 3.5 y 3.7 billones de pesos en el mismo periodo (IEPS más 32% de ISR y una sobre tasa por derechos). Ninguna empresa petrolera en el mundo se grava con impuestos y derechos en la magnitud que ocurre con PEMEX, como se puede constatar en las siguientes cifras de una muestra de empresas petroleras en Estados Unidos, Europa, Asia y América Latina, incluidas las de propiedad estatal; ni aun dentro de estas últimas la venezolana PDVSA que es la que presenta el indicador carga fiscal a ingresos operativos más elevado, después de PEMEX.


189

EMPRESASINGRESOS

(a)

UTILIDADES

ANTES DE

IMPUESTOS

(b)

IMPUESTOS

(c )(c/a) % (c/b) %

Total 1,855.1 269.9 152.6 8.22 56.53

EMPRESAS EN EU 635.0 63.3 28.2 4.44 44.55

EXXON MOBIL (EUA) 310.6 34.8 15.1 4.86 43.39

CONOCO PHILLIPS (EUA) 152.8 10.0 5.1 3.34 51.00

CHEVRON (EUA) 171.6 18.5 8.0 4.66 43.24

EMPRESAS EN EUROPA 772.0 93.4 46.1 5.97 49.36

ROYAL DUTCH SHELL (HOLANDA) 285.1 21.0 8.3 2.91 39.52

BP (REINO UNIDO) 246.1 25.1 8.4 3.41 33.47

TOTAL ( FRANCIA) 160.7 23.5 11.1 6.91 47.23

REPSOL YPF (ESPAÑA) nd 4.0 1.6 nd 40.00

STATOIL (NORUEGA) 80.1 19.8 16.7 20.85 84.34

EMPRESAS DEL ESTADO 448.1 113.2 78.3 17.47 69.16

PDVSA (VENEZUELA)1

126.4 37.1 27.7 21.91 74.66

PEMEX (MÉXICO) 80.7 33.5 40.5 50.15 120.94

PETROBRAS (BRASIL) 91.9 22.1 5.2 5.66 23.53

PETROCHINA (CHINA) 149.1 20.5 4.9 3.29 23.90

1/ Corresponde a 2008.

Fuente: Elaborado por la UEC con informacion de Hoover´s, ConocoPhillips (Reporte Anual 2008), Informe Anual de Pemex y

página Web de las empresas incluidas (Estados financieros).

CARGA FISCAL DE LAS PRINCIPALES EMPRESAS PETROLERAS, 2009

Miles de Millones de Dólares

Mientras que para PDVSA el indicador de carga fiscal disminuyó de 89.4% en 2006 a 66.8% en 2008, en PEMEX ocurrió lo contrario, aumentó para esos mismos años de 92.8% a 117%.

Utilidades netas antes y después del costo fiscal El deterioro financiero de PEMEX ha sido progresivo desde que el Gobierno Federal decidió financiar sus egresos presupuestarios con ingresos provenientes de la venta de hidrocarburos a través de la creación de un régimen fiscal especial para PEMEX. Las cuentas de balance y del estado de resultados de la empresa muestran desde entonces un marcado descenso tanto en su patrimonio como en sus utilidades netas. El régimen fiscal que incluye una amplia variedad de derechos, más el Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes (ARE) y los impuestos a las gasolinas (IVA) y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), constituye en conjunto un factor altamente gravoso e impide que la empresa tenga recursos disponibles para financiar la inversión en obras de infraestructura. A pesar de los altos pecios de la mezcla mexicana y de los elevados ingresos por exportación de petróleo, esta situación no se reflejó en un aumento de los resultados netos de la paraestatal y mayores recursos para inversión en infraestructura del organismo. En un escenario medio como el resto de las empresas petroleras revisadas, en ese periodo, PEMEX hubiera pagado al fisco 2.95 billones de impuestos y derechos, 56.53% de las utilidades antes de impuestos y derechos76 y reportado utilidades por 2.1 billones de pesos. Lo anterior sin considerar el probable impacto favorable en la expansión de los proyectos que hubiera significado la reinversión de utilidades.

76 Este fue el porcentaje que pagaron las once empresas petroleras que se incluyen en el presente reporte y que correspondió al aplicado en 2008. En 2009, la retención promedio fue de 47.42% que de haberse aplicado el escenario podría haber sido mejor para Pemex.


190

167.4

140.3

187.7

274.1

230.7

263.1

339.8

459.3

506.1

628.1

658.9 659.6

451.9

-7.9 -11 -21.2 -19.7 -22 -20.5-42.7

-15

-74.5

45.2-18.3

-112.1 -94.7

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: PEMEX.

Utilidad antes de impuestos y derechos

Utilidad neta

RENTABILIDAD DE PEMEXMiles de millones de pesos

Desempeño del pasivo y del capital contable La carga fiscal aplicada a PEMEX, no solo implicó que se deterioraran los resultados netos de la empresa ya que también, debido a la erosión de las utilidades operativas, fue necesario endeudarse para cubrir el faltante de las aportaciones al Gobierno Federal. El esquema PIDIREGA que no fue autofinanciable como originalmente se estableció en su diseño y que tampoco pudo apoyarse con recursos propios, dio origen a una dinámica de endeudamiento no comparable con la de otras empresas petroleras. Adicionalmente, el elevado pasivo laboral que se generó con las inmejorables prestaciones del personal de PEMEX y una numerosa plantilla de trabajadores, propiciaron que el saldo del pasivo se incrementara entre 1997 y 2009, a una TMAC de 11% real.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Activos 339.5 416.7 482.2 563.5 556.9 767.7 845.5 979.1 1,042.6 1,250.0 1,330.3 1,236.8 1,332.0

Circulante 64.4 55.4 87.5 109.4 76.5 128.6 171.0 251.7 292.8 399.4 428.6 364.3 349.7

Fijo 232.4 310.3 338.3 388.2 406.9 503.5 539.2 614.4 643.2 737.2 793.8 845.1 967.6

Otros 42.6 51.0 56.5 65.9 73.4 135.6 135.2 113.0 106.6 113.4 107.9 27.4 14.7

Pasivos 186.3 249.6 320.8 412.9 434.0 663.8 799.6 944.7 1,069.4 1,208.6 1,280.4 1,210.0 1,398.8

A corto Plazo 61.2 54.6 84.2 95.8 71.9 118.3 136.9 145.2 164.5 176.3 289.5 176.0 243.0

A Largo Plazo 125.1 195.0 236.6 317.1 362.1 545.5 662.7 799.5 904.9 1,032.3 990.9 1,034.0 1,155.9

Reserva laboral nd nd nd 167.2 173.0 265.2 285.8 315.4 375.7 471.7 528.2 495.1 576.2

Patrimonio 153.1 167.1 161.5 150.6 122.9 103.9 45.9 34.5 -26.9 41.5 49.9 26.9 -66.8

Fuente: Elaborado por la UEC con información de los estados financieros de Pemex e INEGI.

RESUMEN DEL BALANCE GENERAL DE PETRÓLEOS MEXICANOSMiles de millones de pesos

Al no haber utilidades, no fue posible capitalizar al organismo como lo han estado haciendo otras empresas petroleras gubernamentales y no gubernamentales. El deterioro del capital ha implicado que la empresa tenga capitales contables negativos como lo muestran 2005 y 2009. A precios de 2009, la empresa ha perdido 400 mil millones de capital en los últimos 11 años.


191

Ninguna de las empresas petroleras que se revisan en este reporte, presenta capital neto negativo como en el caso de PEMEX, incluida Repsol YPF que tiene a 2009 el menor monto de activos pero concentra un capital contable de 29 mil millones de dólares. El pasivo financiero, deuda de corto y largo plazo, con excepción de PEMEX, supera el monto de capital contable, es decir, el capital de la paraestatal no solo es insuficiente para cubrir los compromisos de deuda sino que es altamente negativo. No obstante, las empresas calificadoras no toman en cuenta la razón deuda financiera/capital contable, que es el indicador que mide el grado de apalancamiento financiero de una empresa y que no debería ser mayor que el patrimonio corporativo; aun con ello, Standard & Poors, Moodys y Fitch consecutivamente le asignan una calificación muy similar a la de otras empresas petroleras.

Los proyectos PIDIREGAS. Rentabilidad y costo financiero de la deuda PIDIREGA El elevado pasivo de PEMEX es resultado del costoso financiamiento del esquema PIDIREGA que se instrumentó en el periodo 1997-2008 a través de los vehículos financieros Master Trust y Fideicomiso F/163. Al adicionarse el saldo de la reserva laboral de la paraestatal, la deuda se incrementa de 631.8 miles de millones de pesos a 1.2 billones de pesos.

214 219325.4

416.6508 537.7 590.7

500.9586.7 631.9167.2 173

265.2

285.8

315.4375.7

471.7528.2

495.1

576.2

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Reserva Laboral

Corto y largo plazo

DEUDA TOTAL DE PEMEXMiles de millones de pesos

Fuente: UEC, estados financieros de Pemex.

381.2 392.0

590.6

702.4

823.4

913.4

1,062.41,029.1

1,081.8

1,208.1

El pasivo financiero de las empresas petroleras de la muestra, aumenta en dólares 31.1% entre 2008 y 2009; Petrobras la multiplica al pasar de 27.4 miles de millones de dólares a 57.1 miles de millones; la de Petrochina se incrementa en 87.4%; la de Statoil en 67.5% y la de Royal Dutch en 51.3%. Al evaluar los proyectos Pidiregas, en el periodo de su vigencia, se determinó que los flujos netos generados, según los reportes de la Cuenta Pública, tuvieron un crecimiento explosivo en términos nominales entre 2002 y 2008 puesto que crecieron en forma acumulada 736.9%, lo que se deriva del impacto provocado por el cambio del Índice de Precios de la Mezcla de Exportación (IPMME). En ese periodo, el precio de la mezcla mexicana pasó de 21.5 dpb a 85.4 dpb, propiciando un efecto inflacionario en los ingresos petroleros.


192

140.5

228.9

218.5 211.6 197.1

185.5

100.0

162.1

331.1

433.9

523.6

556.6

736.9

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

FLUJO NETO AJUSTADO DE LOS PROYECTOS PIDIREGASCrecimientos acumulados, 2002=100

Flujo neto ajustado IPMME

Flijo neto nominal

Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública, varios años.

El flujo neto ajustado por el IPMME muestra un ascenso importante hasta 2004 pero a partir del siguiente año, su tendencia real es a la baja, lo que refleja una incapacidad de los proyectos para generar una infraestructura petrolera que sea vea reflejada en aumento de la producción de hidrocarburos. Esa tendencia de los ingresos petroleros de los PIDIREGAS se corrobora al revisar el indicador de volumen de producción de petróleo crudo, cuya evolución en descenso es muy similar. Por el contrario, el saldo de la deuda contratada a través de los vehículos financieros de PEMEX reporta un crecimiento acumulado de 308.9%, que con la caída de la producción y de las reservas de hidrocarburos podría podría generar una situación insostenible y en determinadas circunstancias llegar al rescate por parte del Gobierno Federal.

100.0 106.1 106.5 104.9 102.5 96.887.9

141.7

186.5

221.0

248.8

281.8

308.9

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

EVOLUCIÓN DE LOS PROYECTOS PIDIREGASCrecimientos acumulados, 2002=100

Saldo de la deuda real

Volumen de producción de crudo

Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública, varios años. Al revisar el flujo neto ajustado y el volumen de producción por proyecto, se constata que tienen una evolución similar: Cantarell disminuye sus flujos y su volumen de producción, KMZ y el Programa Estratégico de Gas, presentan los más altos incrementos en ambos indicadores y Burgos crece a tasas relativamente bajas.


193

A diciembre de 2008, de un monto acumulado de la deuda por 813 mil millones de pesos, 215 mil millones correspondieron a Cantarell, 151 mil millones al PEG, 101 mil millones a KMZ y 97 mil millones a Burgos, es decir, 70.2% del total entre ellos. Debe señalarse que a esa fecha, había proyectos cuyos ingresos no alcanzarían a cubrir el saldo de la deuda comprometida, como son Burgos (45% de la deuda), PEG (92%), Madero (98%), Arenque (50%), Chicontepec (44%) y Yaxche (70%). Y otros como Cantarell, Bellota-Chinchorro, Cactus Sitio-Grande, Puerto Ceiba y Poza Rica, sus ingresos anuales se encuentran en los límites de sus saldos de endeudamiento; la acumulación de los intereses, podría ubicarlos en una situación de insolvencia si el pago del pasivo se hiciera exigible en el corto plazo. Del costo total autorizado en el PEF 2008 por 1.24 billones de pesos, sólo cuatro proyectos: Cantarell, PEG, KMZ y Burgos, absorbieron 68% del total, y los que presentaron los mayores costos respecto a los montos invertidos fueron: Och-Uech-Kax (110%), Puerto Ceiba (96%), Minatitlán (95%9) y KMZ (95%).

De acuerdo con las proyecciones del PEF 2009, el saldo del pasivo que vencería hasta el año 2032 ascendía a 2.4 billones de pesos, de los cuales hasta 2008 se habían erogado 384.1 miles de millones de pesos (228.5 miles de millones de capital y 155.3 miles de millones de intereses), es decir, sólo de capital estarían pendientes por cubrir 1.99 billones de pesos. El Informe trimestral de 2008 de la SHCP publicó la relación de vencimientos de los todos los proyectos PIDIREGAS de PEMEX y la mayoría termina de pagar sus obligaciones entre 2020 y 2031. Con la cancelación del esquema PIDIREGA, se desconoce el tratamiento que la propia SHCP le haya dado a ese pasivo en coordinación con PEMEX, la entidad deudora. Las obras a 2008 se habían entregado a PEMEX casi en su totalidad y sólo quedaron pendientes, proyectos de PEMEX Petroquímica y Refinación con valores comparativamente menores a los ya entregados. Por lo anterior, sería recomendable que la ASF revise qué parte de ese pasivo es deuda directa, cuánto correspondería a lo contratado por los vehículos financieros y cuánto se adeuda a los empresarios privados que tenían la concesión de las instalaciones de los PIDIREGAS. Reconocimiento presupuestal del pasivo PIDIREGA de PEMEX. Al eliminarse el financiamiento del esquema PIDIREGA en octubre de 2008, se asume presupuestalmente como deuda directa de PEMEX y su registro contable se elimina de los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) no presupuestal. Nótese en la gráfica siguiente la disminución para 2009 en el concepto “No Presupuestal” y el aumento en el “Presupuestal”, por 768 mil millones de pesos.77 En 2009, el pasivo PIDIREGA y la Reserva Laboral de PEMEX representaron 11.3% del PIB, mientras que la deuda total significó 37.7%.

77 Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2009, Análisis del Ejercicio del Presupuesto Programático Devengado de Petróleos Mexicanos y Requerimientos Financieros del Sector Público, IV Informe Trimestral de la SHCP, 2009.


194

REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO

Porcentajes del PIB

13.8

16.2

9.2

16.1

19.5

28.5

0

5

10

15

20

25

30

2007 2008 2009

No presupuestal

Presupuestal

Pasivo PIDIREGAde Pemex,presupuestal a partir de 2009.

Fuente: Elaborada con información de la SHCP.

PIDIREGA

7.0

La eliminación del esquema financiero PIDIREGA implicó que el pasivo acumulado en este rubro por los vehículos financieros de PEMEX, Master Trust y F/163, dejaran de registrarse en los RFSP no presupuestales. A partir de 2009, al asumirse como un pasivo directo de PEMEX es considerado como deuda del organismo y su saldo se registra en el presupuesto y en la Cuenta Pública Federal. Afectará, asimismo, el déficit restringido del sector público presupuestario. Por su parte, los RFSP no presupuestario se reducen en esa misma proporción.

Problemas estructurales de PEMEX

La industria petrolera mexicana enfrenta diversos retos, quizá uno de los de mayor relevancia lo sea la reconstitución, estabilización e incremento de las reservas de petróleo crudo y gas que deberá tener como basamento principal un programa de inversión de largo plazo para atender los activos maduros en declinación y para enfocarlo hacia nuevos proyectos de exploración en aguas someras y en aguas profundas. El agotamiento de las reservas de hidrocarburos podría ser el preámbulo de una nueva era de la industria del petróleo donde la extracción adicional estará enmarcada en un contexto de costos de producción mucho más altos que los actuales.

Dependencia de los ingresos petroleros

La economía no está propiamente petrolizada, pero las finanzas gubernamentales han llegado a depender en cerca de 40% (2008) de los ingresos derivados del petróleo, mismos que se integran por ingresos de PEMEX, impuestos (IEPS e IVA), derechos sobre hidrocarburos y aprovechamientos del gobierno federal.


195

30.3% 25% 24.5% 26.2% 25.9% 33.2% 35.6% 34% 29.8% 29.9% 33.1% 33.1% 31.9% 35.7% 38.4% 39.9% 40.7% 37.7% 39.9%32.5%

39.6% 37.5% 38.5% 44.6% 42.1% 36.5%35.4% 38%

43.8%45.4%

43.4% 41.9% 42.1%40%

38%38.1%

38.5% 39.9%39.2%

38.4%

30.1%37.5% 37% 29.2% 32%

30.3%29%

28%26.4%

24.7%

23.5% 25% 26%

24.3%23.6%

22%

20.8%22.4%

20.9%

29.1%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

No Tributarios Tributarios Petroleros

1.391.58

2.82

2.18

1.421.58

1.451.33

1.591.51

1.66

2.071.87

1.811.76

1.55

2.962.74

2.59

2.32

INGRESOS PETROLEROS Y NO PETROLEROS DEL GOBIERNO FEDERALBillonesde pesos de 2009

Fuente: SHCP.

Una sola empresa, PEMEX, contribuye al erario con una proporción prácticamente equivalente a los pagos que realizan por impuestos todas las empresas y personas físicas del país. De alguna manera, los riesgos en ingresos tributarios están diversificados en un gran número de contribuyentes, aunque no dejan de tener un alto grado de concentración en pocos tributadores de altos ingresos; no obstante, el gobierno federal con PEMEX enfrenta un elevado riesgo que se deriva de la alta dependencia de sus ingresos en un escenario de volatilidades continuas de los precios internacionales, caída de las reservas de hidrocarburos y menores volúmenes de producción y de ventas. De tal manera que como estrategia de mediano y largo plazo el Gobierno Federal podría concentrar sus esfuerzos en disminuir esa dependencia y buscar ingresos alternativos bajo una redefinición de la política tributaria y paralelamente capitalizar a PEMEX e implementar un robusto programa de financiamiento de la inversión.

Comercio exterior de hidrocarburos

En cuanto al desempeño del comercio exterior petrolero, debe destacarse el importante crecimiento de la balanza comercial que hacia 2006 llegó a reflejar en sus cuentas 27.4 miles de millones de dólares de superávit, cuatro veces más lo generado en 2001. A partir de 2007, se ha observado un descenso muy marcado, debido a que las importaciones de petrolíferos aumentaron más rápidamente que las exportaciones y en 2009 se registró una contracción del comercio exterior petrolero, con lo cual la balanza tuvo un superávit de 16.5 miles de millones de dólares. En 2001-2008, las exportaciones de petróleo crecieron a una tasa media anual en dólares de 21.1% que se explica por la elevada plataforma de exportaciones de petróleo crudo, especialmente del tipo maya, la demanda creciente principalmente de EE.UU. y la tendencia ascendente de los precios internacionales. Un factor adicional, aunque de menor escala, lo constituyó el aumento de la exportación de petrolíferos que fue de 30.6% en el mismo lapso.

En ese periodo, las importaciones reportaron un incremento en dólares de 28.3%, especialmente las de petrolíferos con una tasa promedio de 29.1%. En 2009, Tanto las exportaciones (38.2%) como las importaciones (39.9%) de la industria presentaron descensos muy marcados.


196

17.6

8.39.2

11.312.6

14.9

18.4

15.817.4

13.4

9.0

4.5 4.05.0 5.7

7.49.0 9.0

11.6

8.7

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

COMERCIO EXTERIOR DE HIDROCARBUROSPorcentajes

exportaciones petróleo/ exportaciones totales

importaciones petróleo/importaciones totales

Fuente: UEC con información del Banco de México

Por su parte, la falta de reconversión y de inversiones en la industria petrolera mexicana propició que el país dependiera cada vez más de la importación de petrolíferos, gas natural y petroquímicos, principalmente gasolinas y naftas, y ello se reflejó en una mayor participación en las importaciones totales. En 2009, la plataforma de exportación de petróleo crudo se redujo a 1.225 millones de barriles diarios, cuando en 2004 había alcanzado 1.87 millones de barriles diarios; en cambio, las importaciones pasaron de 347.1 miles de barriles diarios en 2004 a 581.5 miles de barriles diarios en 2009.

Pasivos laborales

El pasivo laboral de la empresa estatal en 2000-2009 reportó una TMAC de 9.8% real y de 12.4% en 2009 respecto al año anterior, lo que la sitúa en magnitudes casi equivalentes al saldo de la deuda PIDIREGA. Este pasivo está también ejerciendo una elevada presión sobre la disponibilidad de recursos que requiere la entidad para financiar su operación, ya que representó este último año 41.2% del pasivo total y su participación en el PIB aumentó de 3.2% en 2000 a 4.9% en 2009. Lo anterior, es producto del aumento incesante de la plantilla de personal en etapa de jubilación, así como de los mayores gastos en incrementos salariales efectivos y la nivelación de las prestaciones equivalentes a las del personal activo, entre otras, el pago de gas y gasolina y la erogación en la canasta básica, que están ejerciendo un desbalance financiero en las cuentas del organismo.


197

248.4 246.2

357.0 370.1 388.2 447.5

540.0 582.8

512.8

576.2

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

PASIVO LABORAL DE PEMEXMiles de millones de pesos de 2009

3.2 3.2 4.4 3.8 3.7 4.1 4.5 4.7 4.1 4.9 40.5 39.9 40.0 35.7 33.4 35.1 39.0 41.3 40.9 41.2


% PIB% pasivo

Se ha señalado, que a partir de 2004 se están reportando jubilaciones masivas incluso para personal de primeros niveles que aun no tiene edad, ni antigüedad de jubilación, lo que está incrementado todavía más el saldo del pasivo. Los derechos laborales contractuales rebasaron los cálculos actuariales que basan sus estimaciones en factores como la rentabilidad y la disponibilidad de recursos financieros de la empresa, superando los estándares de los beneficios de jubilación. Los recursos presupuestales asignados al Fondo Laboral de Pensiones de PEMEX (FOLAPE), que se constituyó en1997, resultan insuficientes para financiar el elevado costo laboral. Se requiere realizar una profunda revisión al contrato colectivo de los trabajadores de la entidad para reducir costos sin dejar de cubrir los derechos de los trabajadores pensionados.

El campo petrolero de Chicontepec

El activo Aceite Terciario del Golfo, mejor conocido como Chicontepec, abarca un área de 3,875 km2 y está ubicado en los estados de Veracruz y Puebla. PEMEX PEP ha señalado que concentra 39% de las reservas totales de hidrocarburos del país, es decir, alrededor de 17.7 miles de millones de barriles de petróleo crudo equivalente.78 El objetivo de PEMEX es convertir al Proyecto Chicontepec en una cuenca que pueda producir entre 550 mil a 700 mil barriles diarios hacia el 2017.79 PEMEX PEP señaló que este es el proyecto de mayor potencial para la obtención de hidrocarburos en el país, lo cual se incrementa gradualmente al desarrollarse sus reservas probables.80 Con el objeto de compensar la caída de la producción de otros campos petroleros importantes, PEMEX intenta intensificar el desarrollo de este proyecto por lo que se propuso alcanzar una meta de producción de 119 mil barriles diarios en 2009 y 226 mil barriles diarios para 2010.

78 Ya con anterioridad Pemex había señalado que las reservas totales ascendían a 139 mil millones de barriles de petróleo crudo equivalente y buscó sin éxito que estas fueran certificadas por una compañía privada. 79 Pemex, Proyecto Chicontepec. Febrero de 2009. 80 Pemex PEP, Viabilidad del Proyecto Chicontepec, Abril de 2010.


198

PEMEX, a mediados de 2008, había adelantado que el proyecto alcanzaría su máximo nivel de producción en 2017 con un volumen de producción de 808 mil barriles diarios de petróleo crudo y 970 millones de píes cúbicos diarios de gas natural. También había señalado que el proyecto dejaría ingresos por 2.2 billones de pesos entre 2009 y 2023 y pagaría impuestos y derechos al fisco por 565 mil millones de pesos durante 14 años. Los gastos de capital en Chicontepec ascienden a más de 4.5 mil millones de dólares y debido a los problemas de extracción, éste se ha constituido en un activo de baja rentabilidad y productividad cuyos beneficios se trasladan a las empresas transnacionales contratistas.

EMPRESAS TRANSNACIONALES CONTRATISTAS DE CHICONTEPEC

Empresa

País Contratos

2008-2009 Operaciones

Schlumberger Inc EUA USD 687 millones Perforación de 500 pozos Weatherford International Ltd EUA USD 646 millones Perforación de 500 pozos Halliburton Corp EUA USD 159 millones Perforación de 150 pozos Baker Hughes Inc EUA Servicios tecnológicos Ica Flour EUA USD 1,400 millones Perforación/infraestructura Tecpetrol Italia-Arg Servicios tecnológicos

Para 2009, el Congreso aprobó recursos para inversión por 22.4 miles de millones de pesos para el proyecto y se ejercieron 22.9 miles de millones; adicionalmente se tiene contemplado ejercer en 2010 recursos por 26 mil millones de pesos. Sin embargo, la producción en 2009 sólo alcanzó 29 mil barriles de petróleo por día -0.9% de la producción nacional- y se espera que alcance 48 mil barriles por día para 2010, por lo que un nuevo escenario con menor producción podría generar 365 mil millones de ingresos –sólo 16.6% del proyecto original- y 95 mil millones de impuestos y derechos en el mismo periodo. La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), estimó que existe una gran reserva de petróleo crudo y gas natural en el terreno de Chicontepec, pero la complejidad del subsuelo dificulta su extracción.81 El escenario tuvo un cambio radical, toda vez que las reservas probadas que se registraron a diciembre de 2008, bajaron de 668 millones de barriles a 483 millones al cierre de 2009.82 Diversos sectores, entre ellos consejeros profesionales de PEMEX, la CNH y la ASF, se han manifestado a favor de la detención y replanteamiento del proyecto en virtud de su alto costo, 13 y 17 dólares por barril en los últimos cinco años, elevado monto de inversiones y bajos niveles de producción. Por lo que se espera nuevas proyecciones para reservas, producción e inversión, más acotadas al potencial real del proyecto.

Declinación de la producción y de las reservas

En 2009, la producción de petróleo crudo fue 23% menor que la producción máxima observada en 2004. En ese año, PEMEX alcanzó un volumen de producción de 3.4 millones de barriles diarios y al finalizar 2009 fue de sólo 2.6 millones de barriles diarios, lo que significó que la producción de crudo decreciera a una tasa media anual de 5.1% entre 2004-2009.

81 La CNH anunció que es poco probable que el proyecto empiece a generar flujos de efectivo antes de 2015, y que sin cambios en la forma que Pemex está invirtiendo en el proyecto, no recuperará su capital antes de 2030. Proyecto Aceite Terciario del Golfo. Primera revisión y recomendaciones. CNH, abril de 2010. 82 La empresa Ryder Scott, certificadora internacional de reservas petroleras de Pemex, informó que la pérdida de presión de los pozos propicia que resulte más difícil y costoso extraer el crudo con las tecnologías disponibles.


199

Debe señalarse que la proporción de crudo pesado ha disminuido considerablemente, pasando del 73% del total en 2004 a 58.4% en 2009. Esta declinación se debe principalmente a la etapa de madurez alcanzada por el campo Cantarell cuya producción cayó de 2.1 millones de barriles diarios en 2004 a 684 mil barriles diarios en 2009, con su correspondiente caída en la participación de la producción total de crudo, que pasó de 63.2% en 2004, su máximo histórico, a 26.3 % en 2009.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Variación

2009-2008

(%)

Total 2,906.0 3,012.0 3,127.0 3,177.1 3,307.9 3,382.9 3,333.3 3,255.6 3,075.7 2,791.6 2,601.5 -6.8

Ku-Maloob-Zaap 288.7 292.1 254.8 249.3 293.6 304.4 321.7 403.8 527.2 706.1 808.0 14.4

Cantarell 1,265.6 1,471.1 1,731.0 1,902.3 2,122.8 2,136.4 2,035.3 1,800.9 1,490.5 1,039.5 684.8 -34.1

Abkatún-Pol-Chuc 613.3 557.5 496.8 406.8 359.0 321.8 299.8 332.2 312.3 308.1 305.4 -0.9

Litoral Tabasco 70.2 64.2 57.3 45.4 38.6 66.4 96.5 142.9 193.6 192.2 212.3 10.5

Samaria-Luna 250.4 236.0 226.3 212.3 205.9 181.9 195.5 192.7 186.7 184.7 199.9 8.2

Bellota-Jujo 228.5 215.9 197.1 201.8 195.4 212.3 224.0 219.1 190.0 174.8 172.2 -1.5

Poza Rica-Altamira 78.9 75.5 77.0 73.4 72.1 79.5 81.6 83.0 85.1 55.7 59.1 6.1

Cinco Presidentes 39.4 37.3 30.7 34.3 37.3 37.7 38.8 39.3 44.6 47.3 56.6 19.5

Muspac 67.7 59.7 54.0 48.2 42.2 36.1 33.3 33.6 33.6 36.1 42.1 16.4

Aceite Terciario del Golfo * * * * * * * * * 29.3 29.5 0.7

Macuspana 1.1 0.7 0.7 1.6 2.5 4.9 5.0 6.6 10.4 15.7 27.1 72.3

Veracruz 2.1 1.9 1.6 1.5 1.5 1.7 1.9 1.5 1.8 2.1 4.6 126.6a/ Aparti r de 2004, la estructura adminis trativa de Pemex-Exploración y Producción cambia a activos integra les , por lo que las ci fras de años anteriores fueron a justadas .

Fuente: Elaborado por la UEC de la H. Cámara de Diputados con datos de PEMEX

PRODUCCIÓN DE PETRÓLEO CRUDO POR ACTIVO INTEGRAL a

Miles de barriles diarios

El activo Ku-Maloob-Zaap que en 2004 producía 304 mil barriles diarios, con una participación en el total de 9%, se incrementó en 2009 a 808 mil barriles diarios y una contribución en el total de 31.1%; el Abkatún es el otro activo que tiene un desempeño favorable, no obstante, sus niveles de producción están disminuyendo. El resto de los activos tiene un crecimiento gradual y su contribución en el volumen total producido es menor. PEMEX está destinando mayor financiamiento para incrementar los niveles de inversión a fin de estabilizar los niveles de producción de los activos más grandes. Sobreestimación de las reservas de petróleo crudo. Del total de reservas probadas que originalmente de estimaron para los diez activos más importantes, 163.4 miles de millones de barriles, sólo es explotable a costos de extracción históricos –es decir 6 a7 dólares por barril, dpb– 29.5% del total. Datos de PEMEX83, confirman que el restante 70.5% está constituido por reservas de difícil acceso a su extracción y una vez que se agote el remanente por 10.4 miles de millones de barriles, el costo de producción por barril podría incluso triplicarse. Cantarell es el activo con mayor tasa de extracción respecto de sus reservas probadas originales de 43.2%, que incluye la producción total acumulada más el remanente, no obstante, existen 21 mil millones de barriles cuyo costo se verá sensiblemente incrementado. En contraste, se encuentra el activo ATG (Chicontepec) cuyas reservas probadas originales ascendieron a 21.5 miles de millones de barriles, pero son explotables solamente 2.8% del total, de hecho, con elevados costos.

83 Reservas de hidrocarburos al 1 de enero de 2010, Pemex.


200

13.5

5.43

5.3 3.4 3 1.7 1.8

2.5

0.3 3.6 0.61.23 0.9

21.0

21.914.9

20.7 8.48.1

7

5.1

0.2 0.50.4 0.13 0.21 0.5

4.83.5

Cantarell Poza Rica KMZ ATG Abkatún Samaria

Luna

Bellota Jujo Muspac Cinco

Presidentes

Otros1

RESERVAS PROBADAS Y PRODUCCIÓN ACUMULADA 2009Miles de millones de barriles de petróleo crudo

Original

Difícil

Extracción

Remanente

Producción

Acumulada

Total

163.4

115.4

10.4

37.0

27.6

21.5 21.3

14.312.7

10.9

6.9 6.84.5

1 Litoral de Tabasco, Veracruz y Macuspana.

Fuente: UEC con información de Reservas de hidrocarburos al 1 de enero de 2010, Pemex.

El agotamiento de las reservas de fácil extracción o de bajo costo, significa que de no encontrarse nuevos yacimientos similares a Cantarell, la estructura de costos de PEMEX PEP se modificará radicalmente y se requerirán montos de inversión en explotación y producción significativamente mayores a los actuales para extender el plazo de los niveles de producción vigentes o incluso menores. En tal disyuntiva, PEMEX requiere fuentes alternativas de financiamiento para promover la inversión y dirigirla en una mayor proporción a investigación y desarrollo de nuevos activos con características similares a los que están en operación, esa sería la única manera de mantener una estructura de costos de extracción que no erosione radicalmente los márgenes operativos y la tasa de rendimiento de la inversión. Costo de producción por barril de petróleo crudo. El agotamiento de grandes activos donde no se requiere de tecnología muy sofisticada, como el de Cantarell, permitió operar a PEMEX PEP con costos de extracción muy competitivos a nivel internacional, 6.2 dpb en 2008. A partir del desarrollo de campos de difícil acceso, la estructura de costos de producción podría verse alterada radicalmente. Esta tendencia empieza a apreciarse en los datos actuales. De 2000 a 2008, los costos de producción de PEMEX aumentaron a una tasa promedio anual de 8.2%, al pasar de 3.3 a 6.2 dpb. Este aumento se explica por un incremento de los precios y el consumo de gas para bombeo neumático, mayores gastos de mantenimiento, el aumento de los precios de los equipos y servicios asociados a la producción y la madurez promedio de los campos petroleros.84 Se estima que el proyecto más ambicioso de PEMEX durante los próximos años, Aceite Terciario del Golfo (Chicontepec), tendrá costos de producción tres o cuatro veces superiores a los de Cantarell. En los últimos cinco años, los costos de este activo se ubicaron entre 13 y 17 dpb y es una de las tres zonas con mayores costos de producción, incluidas la del Activo Poza Rica-Altamira en donde el costo de la extracción es de 20 dpb, y Cinco Presidentes cuyo costo supera los 14 dpb. Los costos de producción en Aguas Profundas podrían resultar incluso superiores. En lo referente a las reservas de hidrocarburos, al finalizar 2009, PEMEX PEP presentó un nivel de reservas totales por 43 mil millones de barriles de petróleo crudo equivalente, cantidad menor en 22.3% a los 56 mil millones reportados en 2000.

84 Reporte de Pemex PEP, marzo de 2009.


201

La tendencia muestra que las reservas continuarán descendiendo en el mediano plazo como lo confirma el descenso del activo Cantarell y el lento desarrollo de otros activos por lo que de no existir políticas y estrategias para intensificar las actividades de exploración y producción en otros posibles campos de producción, así como la investigación y desarrollo de proyectos en aguas profundas, se podría manifestar un riesgo de insuficiencia de hidrocarburos en el corto plazo. La demanda interna de petróleo crudo podría quedar descubierta para la producción de gasolinas y gas natural, así como para comercializar el crudo en el mercado internacional.85 Por su parte, las reservas probadas presentaron una tasa de crecimiento promedio anual negativa de 8.7%, toda vez que desde 2000 no ha sido revertida la tendencia de caída en su cuantificación y pronóstico, de tal manera que respecto de ese año el resultado presentado fue inferior en 55.7%. En 2009, las reservas probadas sumaron 10.4 miles de millones de barriles de petróleo crudo equivalente y en 2000 totalizaron 23.5 mil millones. En un comparativo internacional se puede observar que en sólo diez años, las reservas probadas de petróleo de PEMEX se deterioraron sensiblemente, al pasar de 21.5 miles de millones de barriles en 1999, a 11.7 miles de millones de barriles en 2009.86

1999

2009

Arabia SauditaVenezuelaIránIrakKuwaitEmiratos Á. UnidosFederación RusaLibiaKazakhstanNigeriaCanadáEstados UnidosQatarChinaAngolaBrasilAlgeriaMéxicoNoruega

2009264.6172.3137.6115101.597.874.244.339.837.233.228.426.817.813.512.912.211.77.1

1999262.876.893.1112.596.597.859.229.5252918.329.713.115.15.18.211.321.510.9

RESERVAS PROBADAS PETRÓLEO CRUDO: PRINCIPALES PAÍSESMiles de millones de barriles de petróleo crudo

Fuente: UEC con información de BP Statistical Review of World Energy, Junio de 2010.

85 Programa de Producción y Petróleo, Gas Petrolíferos y Petroquímicos. Indicador de Producción de Petróleo Crudo y Gas. Revisión practicada por la Auditoría Superior de la Federación a PEMEX Exploración y Producción, relativa al Informe de la Revisión de la Cuenta Pública 2008. 86 Esta cifra de 11.7 miles de millones de barriles de reservas probadas difiere de la que se presenta PEMEX en su anuario estadístico 2009 por 10.4 miles de millones de barriles, en razón de la metodología que utiliza BP Statistical Review of World Energy para homologar las mediciones entre países.


202

En contraste, destacan las reservas probadas de Venezuela que se incrementaron de 76.8 miles de millones de barriles en 1999 a 172.3 miles de millones de barriles,87 la Federación Rusa de 59.2 miles de millones a 74.2 miles de millones, Canadá que pasó de 18.3 a 33.2 miles de millones de barriles en el mismo periodo, Brasil que las aumentó de 8.2 a 12.9 miles de millones de barriles. De la muestra de los 19 principales países productores en el mundo, México es el que observó el mayor declive en sus reservas probadas en esos diez años.

Importación y quema de gas

La producción de gas natural ha tenido un repunte importante en 2002-2009, cuando creció a una tasa media anual de 6.8%, sustancialmente mayor a la producción de petróleo crudo. No obstante el destacado crecimiento, PEMEX continúa enviando gas a la atmósfera y en los últimos años –a pesar de que en 2004 había logrado reducir su aumento a 3.9%, como proporción de la producción total– ha alcanzado las más altas proporciones con 1,347 millones de píes cúbicos diarios en 2008, 19.5% de total producido. Para 2009 se mantuvieron elevadas magnitudes al registrarse 1,044 millones de píes cúbicos diarios, 14.8% de total. La SENER88 señala que la quema y el gas enviado a la atmósfera, se atribuye a problemas operativos y al mantenimiento de los equipos de compresión de plataformas, al contenido de nitrógeno en la producción, a libranzas realizadas y a contingencia ocasionada por explosiones en gasoductos de PGPB.

4,791 4,679 4,511 4,423 4,498 4,573 4,818

5,356

6,058

6,919 7,031

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

PRODUCCIÓN Y ENVÍO A LA ATMÓSFERA DE GAS NATURALMillones de pies cúbicos diarios

Producción

11.9% 11.6% 9.4%

7.2% 6.6%3.9%

4.1% 5.3%

9.2%

19.5%

14.8%

% producción enviada

Fuente: UEC con información del Anuario Estadístico de Pemex 2010.

Con relación al consumo de gas seco, en 2009 alcanzó 3.1 miles de millones de píes cúbicos diarios, una tasa media anual de 5.1% con relación a 1999. A pesar de los niveles de producción, PEMEX está recurriendo a la compra del insumo en el exterior para cubrir el faltante de la demanda doméstica. La importación de gas seco llegó a un máximo histórico en 2004 cuando la paraestatal tuvo que importar 766 millones de píes cúbicos diarios, 28% del consumo interno, y para 2009 aunque se redujo su volumen continua siendo importante ya que se adquirieron 422 millones de píes cúbicos, lo que significó 13.5% del total.

PEMEX, el sector eléctrico y el sector industrial del país, en ese orden, son los principales consumidores de gas seco.

87 La OPEP en su Annual Statistical Bulletin de 2009, señala que las reservas probadas de Venezuela ascendieron en 2008 a 172.3 miles de millones de barriles de petróleo crudo y a 211.2 miles de millones en 2009. 88 SENER (2009), Perspectiva del Mercado de Gas Natural, 2008-2017.


203

Refinación de petróleo La capacidad de refinación de PEMEX no se ha modificado en los últimos veinte años; continúa procesando 1.5 millones de barriles de petróleo crudo por día, lo que equivale a 56.7% de los 2.6 millones de barriles diarios de producción de petróleo crudo en 2009. En consecuencia, en 1999-2009 el volumen de producción de petrolíferos sólo ha crecido 0.4 TMAC siendo la producción de diesel (2.2%) y las gasolinas (1.5%)) los productos con mayor crecimiento en ese periodo. A 2009, 84% de la producción se concentró en solo tres petrolíferos: Gasolinas, diesel y combustóleo. La baja capacidad de refinación y procesamiento de petróleo implica que PEMEX tenga que exportar un volumen importante de su producción sin valor agregado. El estancamiento de la capacidad de refinación y del bajo volumen de producción de petrolíferos, es producto de la conjunción de varios factores, entre otros, el bajo mantenimiento de las seis refinerías existentes, un número elevado de paros no programados que es de los mayores en la industria y rezagos en la ejecución de los proyectos89. Lo anterior, sin considerar la necesidad de la industria de construir entre dos y tres refinerías con una capacidad promedio de 250 mil barriles de petróleo crudo por día, lo que implicaría aumentar la capacidad de procesamiento hasta 88% del volumen de producción vigente. El mantenimiento es un factor que debe ser atendido en todo el Sistema Nacional de Refinerías de PEMEX; actualmente las deficiencias en su ejecución están implicando que el número de paros sea mayor en 4.2 veces la referencia de la industria. Se requiere, asimismo, destinar mayores recursos financieros a la construcción de nuevas refinerías y atender los tiempos de construcción de la nueva refinería de Tula, programada para concluirse en 2015. Los actuales niveles de inversión en PEMEX Refinación son muy bajos y muy bien podría diseñarse un plan para incrementar la infraestructura de refinación. El costo promedio por refinería es de 10-11 mil millones de dólares, ya que se requieren refinerías de alta conversión que aseguren una mayor producción de petrolíferos por barril de petróleo crudo procesado. Se ha señalado, que la refinería de Deer Park,90 donde participa PEMEX desde 1993, muestra brechas financieras -resultado de menores costos en insumos- que podrían servir como referencia para incrementar los márgenes de operación.91 Con datos a 2009, sólo Cadereyta (3.4 dólares por barril) era la que más se acercaba al rendimiento de Deer Park (3.26 dólares por barril), comparativamente con Minatitlán (-0.53 dólares por barril), Madero (-0.14 dólares por barril) y Tula (1.33 dólares por barril), que fueron de los más bajos.

89 Diagnóstico Situación de Pemex. SENER, 2008. 90 Pemex y Shell tienen una sociedad de coparticipación en la Refinería Deer Park desde 1993. Pemex, a través de PMI Norteamérica, SA de CV es dueño de la mitad de los activos de la refinería. 91 El margen variable de refinación es una estimación del rendimiento de operación por barril de crudo procesado. La estimación del rendimiento de operación es el valor de las ventas menos el costo de materias primas, autoconsumos (combustóleo y gas natural utilizados para el funcionamiento de las refinerías) y servicios auxiliares (energía eléctrica, agua y catalizadores). El margen de operación, se deriva de la relación entre el rendimiento de operación y el valor de las ventas de las refinerías.


204

2.33

9.03

8.23

4.39

-0.02

4.18

-1.13

0.27

1.61

3.26 3.4

-0.14-0.53

2.1 2.4

1.33

SNR Deer Park Cadereyta Madero Minatitlán Salamanca Salina Cruz Tula

2008 2009

MÁRGENES VARIABLES DE REFINACIÓN, 2008-2009Dólares por barril

Fuente: UEC, con información del Informe Anual de Pemex, 2009.

2.33

9.03

8.23

4.39

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4.18

-1.13

0.27

1.61

3.26 3.4

-0.14-0.53

2.1 2.4

1.33

SNR Deer Park Cadereyta Madero Minatitlán Salamanca Salina Cruz Tula

2008 2009

MÁRGENES VARIABLES DE REFINACIÓN, 2008-2009Dólares por barril

Fuente: UEC, con información del Informe Anual de Pemex, 2009.

Datos correspondientes a 2009, indican una caída abrupta de los márgenes variables de refinación a nivel internacional, debido a que las estrategias de algunos gobiernos están buscando depender menos del consumo de productos fósiles como el petróleo y están buscando otras alternativas. Así, por ejemplo, en 2005-2009 en Norteamérica disminuyeron los volúmenes de consumo de petróleo crudo a una TMAC de 1.8%, sólo EE.UU. lo hizo a una tasa de 2.1%, y Europa con una disminución promedio de 0.9%.92 Esta situación explica que haya una sobrecapacidad de refinación mundial que está llevando a un desplome de los márgenes de procesamiento de crudo que hace 10 y 15 años habían llegado a 15 dólares por barril de petróleo crudo y en 2009 se ubicaron en 3.8 dólares por barril, en EUA fueron de 8.5 dólares y en México de 1.6 dólares por barril.

1.1

24.817.5

3.1

12.8

-0.7 -1.3

-55.6

1.61.4

35.4

19.6

6.6 4.10.0 0.9

-59.4

8.5

Gas Licuado Gasolinas Diesel Querosinas Residuales Gasóleo de Vacío

Otros Crudo Margen variable

SISTEMA NACIONAL DE REFINACIÓN

EUA

MÁRGENES VARIABLES COMPARATIVOS DE REFINACIÓN, 2009Dólares por barril

Fuente: UEC con datos del Informe Anual de Pemex, 2009.

La modernización de las capacidades de procesamiento de petróleo en las refinerías de Cadereyta y Madero permiten mantener la capacidad de refinación, no obstante, se requiere no postergar aun más la construcción

92 EUA continúa siendo el principal país consumidor de petróleo crudo con 22.7% del consumo mundial a 2009, después de alcanzar un máximo de 25.8% en 1999 y declinar a 24.9% en 2005. Y en gas natural aunque en menor proporción, hay una tendencia similar, 22% en 2009, 27.3% en 1999 y 22.5%.


205

de la refinería de Tula y avanzar en los proyectos de reconfiguración de las refinerías de Minatitlán, la de Tula en operación, Salina Cruz y Salamanca. Con la nueva refinería, con capacidad de 250 mbd y las reconfiguraciones, las importaciones de gasolinas podrían disminuir a 27% como proporción del consumo. Algunos analistas recomiendan que ante la coyuntura de sobrecapacidad de refinación EUA, Canadá y Europa analizan la posibilidad de eliminar 4.3 millones de barriles en los procesos de refinación entre 2010 y 2013, lo que implicaría que 56 refinerías de estas regiones podrían reducir sus ritmos de producción y probablemente hasta cerrar operaciones.93 En tal sentido, analistas también consideran viable la posibilidad de que México pueda recurrir a la adquisición de alguna de estas refinerías que están disponibles para su venta, como lo hizo con Deer Park en EUA. Las estimaciones de PEMEX indican que la paraestatal podría estar produciendo 1.9 millones de barriles diarios de crudo en 2020, 700 mil menos que en 2009, lo que indicaría que con la nueva refinería de Tula casi se cubriría el total de las necesidades de refinación del país. No obstante, el incremento en la oferta de infraestructura de refinación propia es necesaria para México, debido a que el proceso de transformación requiere de plantas de alta conversión y de refinación de crudo pesado, con estándares compatibles con la instalación de ductos y trenes de procesos y sin los vicios ocultos que podrían tener las refinerías disponibles para su compra en el mercado internacional. Las refinerías externas podrían tener un menor costo de adquisición, pero sus gastos de operación y mantenimiento podrían ser más altos en el largo plazo por probables problemas técnicos, de mantenimiento, administrativo-laborales y financieros no resueltos. Con la importación de gasolinas, México está financiando inversiones y empleos en el exterior que deberían generarse internamente. Se requiere que el país cuente con un SNR sólido que no ponga en riesgo la naturaleza de la propiedad y que responda a los estándares de conversión necesarios para atender una demanda creciente de hidrocarburos (gasolinas, diesel y turbosinas).

Evolución de la producción de petroquímicos La capacidad de producción de petroquímicos se mantuvo estancada en 1999-2009, al pasar de 11.7 millones de toneladas a 13.1 millones de toneladas, es decir, tuvo un cambio de tan solo 1.1% promedio anual y la elaboración de petroquímicos registró un descenso de 0.5%, al llegar en 2009 a 7.6 millones de toneladas. Al igual que en otros segmentos de la industria, en petroquímica los aumentos son marginales y con una tendencia a la baja en los niveles de producción.

El índice de elaboración de petroquímicos a capacidad de producción, descendió 10 puntos porcentuales en los últimos diez años, lo que refleja un mayor deterioro de la capacidad del proceso de producción. Así, hay un descenso en el volumen de producción de petroquímicos que en términos de valor es compensada por el incremento de los precios de los productos petroquímicos, de tal manera que las ventas internas en valor, se han mantenido con crecimientos importantes en términos reales. Un deterioro mayor se observa en el volumen de ventas de petroquímicos, que descendió a una tasa media anual de 2.8%, al reportar 3.6 millones de toneladas en 1999 y 2.7 millones de toneladas en 2009. Los factores que explican la decadencia de la petroquímica están asociados a los bajos niveles de inversión y al desinterés en restituir las cadenas de valor con la industria privada del país. La cancelación de proyectos de inversión en varios de los complejos petroquímicos, donde se privilegió un proceso de privatización de plantas.

93 Estimaciones del Departamento de Energía de EUA indican que en 2009 los resultados operativos y financieros de las refinerías BP, Chevrón, Exxon Mobil, Shell, Valero, ENI y Total, entre otras, reflejan pérdidas millonarias por exceso de capacidad y bajos márgenes.


206

Contratos de servicios incentivados Los contratos incentivados es un nuevo modelo de contratación de servicios de PEMEX que se encuentra en revisión en el Consejo de Administración de la paraestatal; se pretende utilizarlo en un 95% de las nuevas contrataciones y pretende generar ahorros y mitigar riesgos financieros. Las dos zonas donde podría aplicarse este nuevo modelo son en Aguas Profundas del Golfo de México, donde se estima que existen yacimientos por 30 mil millones de barriles de petróleo crudo y las Cuencas del Sureste, donde hay aproximadamente 23 mil millones de barriles. Los contratos pretenden maximizar el valor económico de los proyectos mediante la utilización de tecnología para extraer el petróleo crudo. El modelo se aplicará a la contratación de bienes y servicios, el desarrollo de tecnologías y habilidades personales y consistirá en el otorgamiento de incentivos en proyectos donde se obtengan mejores resultados de los programados. Particularmente será utilizado en campos maduros como Chicontepec y Aguas profundas. Un problema que se ha detectado es que estos servicios se pagarán en función del ingreso que genere la venta de petróleo, gas y otros hidrocarburos. Asimismo, el modelo promueve la opacidad de los contratos, la solución de las controversias en las cortes internacionales, se fomentaría la adjudicación directa de los proyectos y no se establecen límites a la participación de empresas transnacionales. Los contratos incentivados no son más que los anteriormente conocidos como contratos de riesgo que operaron durante los años 60´s y que consisten en asumir riesgos y ganancias conjuntos entre PEMEX y la empresa contratista. Las empresas transnacionales extranjeras especializadas podrían participar en proyectos de extracción y exploración de PEMEX y recibir una ganancia proporcional a los beneficios que generen los proyectos. Un claro ejemplo de estos contratos lo constituyen los campos del activo Chicontepec, donde empresas transnacionales de extracción como Halliburton están cobrando regalías aun sin producir petróleo en los volúmenes presupuestados por PEMEX. En febrero de 2010, se realizaron modificaciones a la normatividad en materia de contratos incentivados, particularmente en las Disposiciones Administrativas de Contratación (DAS) del Reglamento de la Ley de Petróleos Mexicanos,94 donde se establece desaparecer el control compartido con particulares de los proyectos y la distribución de la renta petrolera.

Importación de gasolinas y política de precios

Como resultado de la falta de infraestructura de refinación y de financiamiento requerido para atender los programas de reconfiguración de las seis refinerías que operan en el país, la importación de petrolíferos creció entre 1999 y 2008 a una TMA de 27.2% en dólares y 6.1% en barriles de petróleo crudo equivalente. Sobresale por encima de todos los petrolíferos el aumento promedio de las compras de gasolinas al exterior, que fue de 34.7% en valor en ese mismo periodo, y 14.2% en barriles de petróleo crudo equivalente. En 2008-2009, la menor demanda de energéticos y el descenso de los precios de las gasolinas, promueven una caída de 36.2% en el valor de las ventas.

94 En febrero de 2010 se realizaron modificaciones al Reglamento de Ley de Petróleos Mexicanos, relativas a las DAS con el objeto de evitar que las empresas contratistas recibieran beneficios abiertos por su participación en proyectos de exploración y explotación en activos petroleros que se tradujeran en violaciones al marco constitucional en la materia. Se modificaron principalmente los términos relativos a realizar conjuntamente con particulares el control estratégico de los proyectos y a posibilitar que los proyectos de riesgo asignen a los contratistas parte de la renta petrolera. Será necesario revisar los nuevos contratos y sobre la práctica evaluar la permanencia e impacto de los incentivos que promovían originalmente.


207

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Importaciones (MD)

Petrolíferos 2,512 4,233 3,656 2,495 2,423 3,792 7,859 10,029 15,797 21,893 13,310

Gas Licuado 392 606 601 472 574 648 707 814 1,095 1,118 771

Gasolinas 1,003 1,346 1,931 1,192 1,033 2,136 5,205 6,624 10,917 14,611 9,323

% del consumo interno 20.9 16.9 25.1 16.5 11.2 16.6 30.7 32.5 48.2 61.1 48.7

Diesel 246 388 488 205 61 60 601 1,263 1,961 3,379 1,381

Combustóleo 579 1,132 716 156 199 226 415 285 385 1,158 943

Importaciones (mbpc)

Petrolíferos 325.3 363.2 335.3 243.6 199.9 234.2 333.7 368.9 494.6 552.5 519.3

Gas Licuado 312 330 325 332 327 328 313 305 300 291 281

Gasolinas 104.8 90.6 139.3 95.6 69.1 112.5 190.4 214.2 315.3 345.6 335.1

% del consumo interno 20.5 17.1 25.3 16.9 11.5 17.7 28.4 29.8 41.5 43.6 42.3

Diesel 275 285 276 271 295 303 320 345 358 382 359

Combustóleo 471 492 475 406 355 332 341 264 257 220 209

Fuente: UEC con información de los Anuarios Estadísticos de Pemex.

IMPORTACIÓN Y CONSUMO DE PETROLÍFEROS

La producción de gasolinas prácticamente está estancada en las refinerías de Minatitlán, Salina Cruz, Salamanca y Tula, debido a que este grupo de refinerías requieren procesos de reconfiguración y de conversión de residuales, modernización, mantenimiento y nuevos trenes de refinación que se estiman en 514 mil millones de pesos en proyectos a desarrollar entre 2009 y 2017.95 Las reconfiguraciones de Minatitlán (2010) y Salamanca (2014), aunado a la capacidad adicional (300bpcd) de la Nueva refinería de Tula (2016), podrían abatir según estimaciones de PEMEX Refinación el volumen de importaciones de gasolinas y pasar de 42.3% del consumo interno en 2009 a 27% en 2016. Es decir, PEMEX adelanta que en los próximos años se van a mantener elevadas las importaciones de gasolinas y que los proyectos y sus recursos son insuficientes para abatirlas totalmente. Más aun, si los proyectos se postergan o no se alcanzan las importaciones podrían representar en los siguientes años cerca de 50% del consumo doméstico del petrolífero. El costo financiero de las importaciones de petrolíferos está afectando la rentabilidad operativa del organismo, particularmente a partir de 2004 cuando representó 5.4% de las ventas totales y progresivamente fue aumentando hasta alcanzar 15.2% en 2007, 18.4% en 2008 y 16.5% en 2009. Durante esos últimos seis años se acumuló un gasto financiero de 834 mil millones de pesos, por compra de petrolíferos al exterior, similar al saldo del pasivo PIDIREGA y muy superior al pasivo laboral, equivalente a 83% de la inversión física total acumulada de PEMEX en 2004-2009, recursos con los que se podrían construir 6 refinerías como la que está en proceso en el estado de Hidalgo. El costo de la importación de gasolinas también ha sido considerable, en 2004-2009 ascendió a 561 mil millones de pesos, 67% del total de petrolíferos importados, y su incremento se refleja en una mayor proporción en el valor del consumo interno: 16.6% en 2004, 61.1% en 2008 y 48.7% en 2009.

95 Prospectiva de Petrolíferos, 2008-2017. SENER


208

9.6 12.7 18.0 11.5 11.1

24.1

56.7

72.2

119.3

162.7

125.9

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

IMPORTACIÓN DE GASOLINASMiles de millones de pesos


PEMEX Refinación96 enfrenta retos importantes de corto, mediano y largo plazos en cuanto a la construcción de infraestructura, los cuales deben ser atendidos a la brevedad para garantizar la sustentabilidad de la empresa y el suministro de combustibles líquidos para el país. Ya en el Informe de Revisión de la Cuenta Pública 2007,97 la Auditoría Superior de la Federación dio cuenta que la empresa PMI Trading Limited, filial de PEMEX, realiza la intermediación de las importaciones de gasolinas que adquiere PEMEX Refinación para su venta en el mercado nacional. La ASF, comprobó que la filial es una empresa privada constituida en Irlanda en 1991 bajo el régimen de sociedad limitada, razón por la que PEMEX no la considera una empresa paraestatal. Es una empresa instrumental, unimembre, sin empleados que comercializa en el mercado internacional productos petrolíferos, cuyo accionista mayoritario es PEMEX. A través de esta empresa se ha promovido la adquisición de gasolinas en el exterior, PEMEX en 2009, tuvo que recurrir a 16 países para adquirir un promedio de 335 mil barriles diarios donde destacan EE.UU. con 59.4%, Holanda 15.4%, España 5.1% y Arabia Saudita 3.7%. Dado el perfil legal de la empresa, la ASF determinó que PMI Trading no se apegó al régimen de rendición de la Cuenta Pública Federal y se maneja bajo un régimen de derecho privado. Los precios de las gasolinas negociados por PEMEX refinación en esos mercados le han sido desfavorables en virtud que comparativamente con los precios internacionales de la mezcla mexicana de exportación, significan un elevado margen para las empresas que le venden la gasolina a la paraestatal. Entre 2005 y 2008, esos márgenes rebasaron 30 dpb el precio de la mezcla de exportación, es decir, cada barril de gasolina importado le costó a PEMEX en promedio 92.9 dólares y cada barril de petróleo crudo vendido a las refinerías procesadoras internacionales de esos países, lo colocó en promedio a 60.4 dólares. La caída de los precios internacionales y una menor demanda de petrolíferos en 2009, implicó que PEMEX pagara un menor margen.

96 Estudio de viabilidad para construir una nueva refinería en México. Pemex, julio de 2008. 97 ASF (2008). Importación de Gasolina. Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública 2007.


209

10.0

14.8

19.2

12.5

16.9

21.4

32.7 32.1 33.531.1

18.5

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

DIFERENCIAL DE PRECIOS: GASOLINA IMPORTADA Y MEZCLA DE EXPORTACIÓNDólares por barril

GasolinaMME

25.6 39.6 37.8 34.1 41.7 52.4 75.5 85.2 95.1 115.5 75.915.6 24.8 18.6 21.5 24.8 31.1 42.7 53.0 61.6 84.4 57.4


Se ha señalado que la refinería subsidiaria de PEMEX en Texas, Deer Park, maquila para la paraestatal diversos productos petrolíferos y que comercializa la gasolina con márgenes mayores a los antes señalados. En 2007, para procesar gasolina ultra baja en azufre (UBA), un tipo de gasolina Premium, la refinería pagó a PEMEX 20 dpb por cada barril de petróleo crudo adquirido y la gasolina se la vendió a precio de mercado internacional, 74 dpb. Tomando como referencia ese año, el precio del combustible en puerta de la refinería en México era de 5.08 pesos por litro, 3.07 pesos más barata que la que se vende en el país.

Riesgos legales en el esquema financiero de PEMEX En general, PEMEX reporta diversos riesgos financieros y operativos que se reflejan en un deterioro de sus resultados. Un aspecto, sin duda, relevante lo es también la parte jurídica y regulatoria de operaciones e instrumentos financieros. Particularmente deben destacarse, por su relevancia, el régimen legal de los vehículos financieros y empresas filiales donde la empresa tiene participación accionaria mayoritaria que triangulan operaciones en mercados off-shore, cuyas operaciones están fuera de balance y no están regidos por la legislación del país; el régimen fiscal de PEMEX, que se fundamenta en la Ley de Derechos, en materia de hidrocarburos, requiere ser revisado principalmente en sus implicaciones sobre la disponibilidad de recursos financieros para apuntalar sus programas estratégicos, la descapitalización de la empresa y los altos niveles de endeudamiento.

Vehículos financieros fuera de presupuesto Los vehículos financieros de PEMEX realizan sus transacciones financieras extraterritorialmente y no se sujetan a la normatividad y regulación correspondiente, presupuestal y financiera existente en el país. En el ejercicio fiscal 2008, PEMEX omitió rendir cuentas a la Federación sobre la situación financiera de las transacciones realizadas por instrumentos financieros de este tipo, que cuentan entre sus activos con capital del organismo y que realizan operaciones en paraísos fiscales, donde la regulación financiera es laxa y donde coexisten regímenes tributarios de excepción. El Master Trust y el Fideicomiso F/163, son los dos vehículos financieros de PEMEX más importantes en la obtención de recursos para financiar la operación de la empresa y para complementar el financiamiento de los PIDIREGAS, que operó desde 1997 hasta 2008, y que resultó insuficiente para cubrirse con recursos propios. Debido al oneroso régimen fiscal, los flujos netos obtenidos de la operación de los PIDIREGAS fueron negativos, por ello, PEMEX recurrió a través de la colocación de diversos instrumentos de deuda a diversos intermediarios del país y del exterior.


210

Pemex CorporativoTMF Corporate Services

Nacionalidad: Luxemburgo

ING, SA de CVCasa de Bolsa

Bancomer, SA de CV

Nacionalidad Mexicana

BNP PrivateBank & Trust

Cayman Limited

Nacionalidad Islas

Caimán

Pemex ProjetFunding Master

Trust Nacionalidad

EUA

Pemex CapitalNacionalidad

EUA

Rep Con LuxNacionalidad

Luxemburgo

Fideicomiso F/163Nacionalidad

Mexicana

Pemex Finance, LtdNacionalidad Islas

caimán

Emite títulos de deuda en moneda

extranjera.

Fuera de

presupuesto hasta

2008. Triangula

operaciones en

paraísos fiscales

Mecanismo de emisión y pagos.

Emite papel

comercial.

Venta y

amortización de bonos.

Monetización de las acciones de Repsol

YPF.

Emisión de un bono

convertible en

acciones. Emisión de deuda

en moneda

extranjera.

Emisión y colocación de certif icados

bursátiles.

Contrata créditos con

la banca mexicana.

Financia proyectos PIDIREGAS.

Emisión de deuda. Compra de cuentas

por cobrar de la venta

de petróleo.

Financiamiento de

proyectos PIDIREGAS

Otros tres fideicomisos como el PEMEX Finance Ltd., el Repcon Lux, S.A. y PEMEX Capital, son instrumentos financieros de la empresa que conforman el esquema total de los vehículos financieros, están facultados para realizar diversas operaciones tales como emitir deuda con garantía en el patrimonio de la entidad pública descentralizada, emitir bonos y pagos de deuda, intercambiar compromisos de deuda por acciones (swaps) y compra de cuentas por cobrar. Dada la escasa claridad sobre el régimen jurídico de estos vehículos, no son considerados filiales, subsidiarias o empresas paraestatales. PEMEX no reportó sus balances en los informes de cuenta pública, la cual se prepara y presenta conforme a las Normas Gubernamentales. En los estados financieros consolidados de PEMEX, la paraestatal elabora su información con base en las Normas de Información Financiera, antes PBCGA, en los que consolida a los vehículos en el rubro de deuda de largo plazo y, no así bajo los principios de la contabilidad gubernamental (PBCG), debido a que los vehículos no son entidades que estén bajo control presupuestal, de acuerdo con lo expuesto por PEMEX sobre la naturaleza de estos intermediarios. No obstante, para informar a la Securities and Exchange Commission (SEC), de EE.UU., sí se consideró como deuda todo el pasivo de estos instrumentos financieros y no se reportó para propósitos de cuenta pública y presupuesto de egresos. En el gasto programable de los ejercicios fiscales correspondientes se registraron parcialmente los pasivos.

Régimen fiscal sobre hidrocarburos

La SHCP desarrolló una compleja estructura de impuestos, derechos y aprovechamientos, de diferente naturaleza, porcentajes y destinos de aplicación que están vigentes hasta 2009 en la normatividad existente. El régimen establecido ha tenido depuraciones en las que se han derogado algunos impuestos y derechos, incluso el ARE que estuvo vigente hasta 2006. Se ha buscado, asimismo, crear nuevos derechos cuyos recursos se destinen a crear fondos para la investigación científica y tecnológica dentro de las funciones del IMP, la estabilización de los ingresos petroleros y para apoyar la función de fiscalización de la industria petrolera. El impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) dejó de aplicarse a partir de 2006 como gasto de PEMEX, debido a que los diferenciales con relación a los precios internacionales de las gasolinas implicaron impuestos negativos, es decir, constituyen un ingreso por lo que se registra ahora en el rubro de otros ingresos netos.


211

El Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos (DOH), es el más relevante de todos debido a que en 2009 representó 82.5% de la carga fiscal total y se destina a financiar los ingresos del Gobierno Federal. Con objeto de disminuir el gasto que para el organismo significa este derecho, en 2006 el régimen fiscal sufrió modificaciones con disminuciones propuestas en los porcentajes aplicables del DOH, de 79% en 2007 a 73.5% en 2009 y 73% en 2012, no obstante, el impacto en el costo fiscal ha sido menor y no ha provocado el beneficio pretendido por la entidad que busca disponer de mayores recursos para incrementar proyectos de inversión básicos y estratégicos. La revisión del costo fiscal, únicamente de ese derecho, ha generado una situación contraria de lo pretendido, ya que el DOH como proporción de la rentabilidad operativa se incrementó de 80% en 2006 a 95% en 2007 y 117% en 2008; aun en 2009, con una sensible disminución de la renta operativa el derecho representó 105%.

Miles de millones de pesos 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Impuestos, derechos y aprovechamientos 490.1 580.6 582.9 677.3 771.7 546.2

Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos 344.9 515.1 486.2 559.4 667 450.7

Otros Derechos 52.8 0 61.9 78.2 94.2 87.2

Impuestos y Aprovechamientos 92.4 89.1 34.8 39.7 10.5 8.3

Estructura porcentual


Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos 70.4 88.7 83.4 82.6 86.4 82.5

Otros Derechos 10.8 0.0 10.6 11.5 12.2 16.0


Miles de millones de pesos de 2009


Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos 424.5 613.6 556.6 617.2 690.8 450.7

Otros Derechos 65.0 0.0 70.9 86.3 97.6 87.2


Fuente: UEC con información de estados financieros de Pemex.

CARGA FISCAL DE PEMEX

73%103%

80%95%

117% 105%

11%

0%

10%13%

16%20%

20%

18%

6%

7%

2%2%

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Impuestos y Aprovechamientos Otros Derechos Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos

CARGA FISCAL COMO PROPORCIÓN DEL RENDIMIENTO OPERATIVO

104%

116%

96%

115%

135% 128%

En la Ley Federal de Derechos (LFD) en materia de hidrocarburos,98 aprobada en noviembre de 2008, se incorporaron modificaciones al régimen fiscal de PEMEX, creando nuevos derechos que no fueron incluidos en la Ley de Ingresos de la Federación de 2009, pero que la Cuenta Pública de este año99 sí reportó recaudación.

En el Paleocanal de Chicontepec y en aguas profundas, los cambios a la LFD pretenden reconocer los mayores costos de diversas tecnologías que se están empleando para su exploración y explotación. Las modificaciones al régimen fiscal contemplan que ante un escenario de menor producción y de precios internacionales de petróleo, se requería perfeccionar el régimen fiscal de PEMEX. En la sección correspondiente, se mencionaron los altos costos en los que está incurriendo el proyecto Chicontepec, el elevado monto de sus inversiones y los bajos volúmenes de producción de petróleo crudo y gas natural. De tal manera que aun con un régimen de deducciones más agresivo, la rentabilidad generada no será suficiente para recuperar rápidamente la inversión. Ibarra D. (2008),100 señaló que la absorción masiva de las rentas petroleras por la vía de derechos y de impuestos ha dejado a la empresa en la imposibilidad de gastar apropiadamente en la localización y el desarrollo de campos petroleros, en la reconstitución de reservas, en emprender la construcción de nuevas refinerías y en impulsar la petroquímica. La creación de derechos adicionales afectará en la misma proporción la disponibilidad de financiamiento para atender el rezago de las inversiones en infraestructura productiva y de exploración de la industria y proveerá escasos recursos adicionales al gobierno federal para compensar el déficit fiscal.

98 Diario Oficial de la Federación. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos, relativo al régimen fiscal de Petróleos mexicanos. Noviembre 13 de 2008. 99 La Cuenta Pública de 2009 reportó ingresos por la recaudación del DSEH por 2.7 miles de millones de pesos y 7.7 miles de millones por el DESH para campos en el Paleocanal de Chicontepec. SHCP 100 David Ibarra, El desmantelamiento de Pemex. ECONOMÍA- UNAM Vol. 5 núm. 13, 2008.


212

En su plan de fiscalización superior, la ASF podría incorporar a sus programas de auditoría, la revisión y probable propuesta de reducción del principal derecho, el DOH, de 25 a 30 puntos porcentuales en función de la propia valoración de los requerimientos de inversión de la paraestatal.

Este ajuste en el derecho significaría recursos adicionales por más de 200 mil millones de pesos para PEMEX101 y habría margen para diseñar nuevos derechos, cuyo destino iría dirigido a crear fondos preventivos para pensionados y jubilados, seguridad médica, seguro de desempleo, como ya lo hacen otros países petroleros. La SHCP, tendría que comprometerse a revisar su política tributaria y buscar consensuar al menos en una proporción equivalente los gastos fiscales.

Evaluación de la inversión de PEMEX

Con base en el análisis de la información sobre la inversión presupuestaria, se puede observar que ésta fue desplazada por la inversión privada, la cual en 1997 representó 19.1% de la inversión total y para 2008 ascendió al 65%; en contraparte, la inversión presupuestaria pasó de 81% en 1997 a 35% en 2008. Esto quiere decir que, en 2008, por cada peso invertido por PEMEX, 65 centavos los financia el sector privado y 35 centavos el sector público.

30.6 24.7 28.7 27.4 22.7 19.1 12.4 21.6 20.7 17.4 23.5

251.5 263

19.7 27.643.1 35.6 57.7

94.4 110.3 105.6130.6 152.2

177.8

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e

PIDIREGA

No PIDIREGA

e/ Estimación.Fuente: PEMEX

INVERSIÓN HISTÓRICA Y PROGRAMADA DE PEMEX

Miles de millones de pesos

50.5

251.5

201.2

151.2

122.7

80.463.171.8

263

169.6

127.2113.5

52.3

En la evolución de la inversión de capital, es de notar el declive de la participación de la inversión directa programada, que pasó de representar 61% en 1998 a sólo 11.7% en 2008; en contraste, fue creciendo la relevancia de la inversión PIDIREGAS, que para este último año representó 88.3% en el total de la inversión.

Al eliminarse el financiamiento no presupuestal del esquema PIDIREGA, este concepto es substituido por PEMEX bajo la denominación de activos y campos de explotación a partir de 2009.

Prácticamente la totalidad de la inversión de los proyectos se concentró en PEMEX PEP con 90.9% del total; 66.5% de la inversión total fue absorbida por siete proyectos de un total de 37 que originalmente fueron reconocidos como PIDIREGAS: Cantarell, Programa estratégico de Gas, Aceite Terciario del Golfo, Burgos, KMZ, Complejo Antonio J. Bermúdez y Delta de Grijalva. Con excepción de Burgos (2027), todos estos proyectos tienen un avance cuya conclusión se estableció entre 2010 y 2015.

101 Los recursos del Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de Petróleos Mexicanos (FEIIP), son insuficientes para atender sus programas de inversión, los saldos reportados por Pemex mostraron a diciembre de 2008, 31 mil millones de pesos y 29 mil millones a diciembre de 2009.


213

Con la desaparición del esquema, se elimina el financiamiento privado de la inversión y se cancelan los proyectos concesionados a los empresarios privados, principalmente dueños de transnacionales. El nuevo modelo de inversión, con recursos totalmente presupuestales, deberá dirigirse hacia una visión estratégica-integral de todas las áreas de negocio de PEMEX, sin descuidar ninguno de los procesos primarios, de transformación y de integración de las cadenas de valor-producción de crudo y gas, refinación y producción de petrolíferos. Los proyectos además de fortalecer la infraestructura de refinación, rezagada por más de 20 años mediante mayores asignaciones para mantenimiento, reconfiguración del sistema de ductos, de plantas y de transporte, buscará dirigirse hacia la reconstitución e incremento de las reservas de petróleo crudo y gas natural y de esta manera recuperar los volúmenes de producción perdidos en los últimos cinco años. Las mayores inversiones destinadas a los activos maduros como Cantarell, KMZ, Burgos, A.J. Bermúdez, entre otros, buscarán estabilizar los volúmenes de producción. Las reservas originales en gran parte de los activos no se están explotando totalmente por lo que es necesario continuar presupuestando recursos para extender el plazo originalmente fijado para su agotamiento.

3.4.7 Sector Eléctrico. Suministro de electricidad con calidad y a precios competitivos En materia del sector eléctrico nacional, existen diversos temas y problemas que configuran una situación de presiones latentes, en las que el sector público y, particularmente, la fiscalización superior pueden ayudar a atenuar y, en determinadas circunstancias, a resolver o incluso prever. Las mayores variaciones en los niveles de consumo de energía eléctrica a nivel mundial tienen lugar en países como China, India, Brasil, que están experimentando elevados crecimientos en sus economías y han destinado un mayor consumo de energía al desarrollo de la industria intensiva en consumo de electricidad. En contraste, países como EE.UU. y Canadá, Europa Occidental y otros de Asia y Oceanía, han registrado un crecimiento económico más moderado y por ello su consumo de electricidad ha aumentado a menores tasas.

Declinación del mercado del servicio público de electricidad

Entre 1999 y 20008, el consumo nacional de energía eléctrica creció a una tasa promedio anual del 3.2%, las ventas internas lo hicieron en 2.7% promedio anual, en tanto que el autoabastecimiento lo hizo en 9.1% en promedio cada año; no obstante, la declinación de la actividad productiva en 2009 provocó una caída que se estima en 1.6% en el consumo nacional. La SENER102 determinó que existe una correlación entre el comportamiento de la economía y el consumo interno de energía eléctrica que propició que en 2009 las ventas internas cayeran 1.3% y el autoabastecimiento 4.1%.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Consumo nacional 155.9 166.4 169.3 172.6 177.0 184.0 191.3 197.4 203.6 207.9 204.5 2.8

Variación % 6.5 6.7 1.7 1.9 2.6 3.9 4.0 3.2 3.1 2.1 -1.6

Ventas internas 145.0 155.3 157.2 160.2 160.4 163.5 169.8 175.4 180.5 183.9 181.5 2.3

Variación % 5.7 7.1 1.2 1.9 0.1 1.9 3.8 3.3 2.9 1.9 -1.3

Autoabastecimiento 10.9 11.0 12.1 12.4 16.6 20.5 21.6 22.1 23.2 23.9 23.0 7.8

Variación % 19.7 1.5 9.4 2.5 34.3 23.2 5.5 2.2 5.0 3.4 -4.1

Fuente: UEC con información de CFE y Prospectiva del Sector Eléctrico, 2009-2024, SENER.

CONSUMO NACIONAL DE ENERGÍA ELÉCTRICA, 1999-2009Miles de GWh

tmca %

99-09

102 Prospectiva del Sector Eléctrico, 2009-2024, SENER.


214

En 1999-2009, las ventas internas por sector económico se concentraron en la empresa mediana (36.1%), el consumo doméstico (24.9%) y la gran industria (22.8%) y en menor proporción en el agrícola, servicios y comercial. La crisis de 2009, propició una desaceleración en el consumo de electricidad principalmente de las grandes industrias, con una TMAC de -0.8% en el periodo, y aunque la empresa mediana también redujo su consumo en 2009, la TMAC del periodo fue positiva en 3.2%. El consumo doméstico es el segmento que más se ha expandido, ya que su contribución respecto del total es mayor a la de 1999 y su TMAC de 3.8% es la más elevada de todos los sectores.

Generación nacional de energía eléctrica

La generación de energía eléctrica nacional en 2009, ascendió a 262.9 miles de GWh, equivalente a 1.9% menos que en 2008. La desaceleración económica de 2009 propició que, en el año, prácticamente todos los generadores de electricidad disminuyeran sus volúmenes de producción acentuándose la caída en los permisionarios para usos propios, autoabastecimiento y cogeneración, incluida también la generación de electricidad para exportación. Los productores independientes (PIE), reportaron un menor incremento que en años anteriores, pero continuaron siendo el segmento más dinámico.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Total 204.3 209.6 214.4 223.9 234.0 246.3 254.9 261.8 267.7 262.9 2.8

Sector Público1191.4 192.5 178.5 170.9 161.2 171.6 164.1 159.9 159.9 157.0 -2.2

Permisionarios 12.9 17.1 35.9 53.0 72.8 74.7 90.8 101.8 107.8 105.9 26.4

PIE 1.3 4.6 21.9 31.6 45.9 45.6 59.4 71.0 74.2 76.5 57.3

Usos propios 1.7 1.4 1.5 1.5 1.5 1.4 1.2 1.0 1.0 0.8 -8.2

Autoabastecimiento 6.4 6.3 8.0 10.6 13.9 14.4 15.4 12.1 12.8 11.4 6.6

Cogeneración 3.4 4.8 4.6 6.7 7.2 7.3 7.8 11.5 12.4 11.1 13.9

Exportación 0.0 0.0 0.0 2.5 4.4 6.1 6.9 6.2 7.4 6.1 -

1 CFE y LFC.

Nota: La generación de electricidad de los permisionarios y su composición en 2009 es estimación propia.

Fuente: UEC con información de CFE y Prospectiva del Sector Eléctrico 2009-20024, SENER.

GENERACIÓN BUTA DE ENERGÍA ELÉCTRICAMiles de GWh

TMCA %

2000-2009

La generación del servicio público, que incluye CFE y LFC,103 cuya contribución en el total generado a 2009 fue de 59.7%, descendió en el año 1.8% producto no sólo de la depresión y menor demanda de energía eléctrica, sino también de su tendencia a la baja, acentuada entre 2000 y 2009 con una TMAC de -2.2%. En los últimos años, la dependencia del servicio público respecto de los permisionarios ha tendido a incrementarse. La generación de energía eléctrica de los permisionarios privados aumentó a una TMAC de 26.4%, destacando el crecimiento y volumen generado de los PIE´s, el autoabastecimiento y la cogeneración: su contribución en el volumen generado pasó de 4.3% en 2000 a 40.3% en 2009. Aunque la CFE cuenta con 65% de la capacidad de generación de electricidad, ésta se ocupa parcialmente debido a que se privilegia la generación potencial de los permisionarios.

103 La SENER en sus prospectivas del sector eléctrico, incluye la generación de electricidad de los productores independientes de energía (PIE) como parte del servicio público, lo que en principio indicaría que existe un importante incremento en la generación de energía eléctrica por parte del mismo servicio público.


215

191.4192.5

178.5170.9 161.2 171.6 164.1 159.9 159.9

157.0

12.917.1

35.9

53.0 72.874.7

90.8101.8 107.8

105.9

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICAMiles de GWh

Fuente: UEC con información de la Prospectiva del Sector Eléctrico 2009-2024, SENER.

SERVICIO PÚBLICO

PERMISIONARIOS PRIVADOS

Los permisionarios tampoco corren riesgos debido a que venden la energía comprometida a la CFE y aunque se presenten paros o haya una menor demanda del energético, la paraestatal debe colocar los excedentes al costo que sea necesario; la electricidad no se puede almacenar y la CFE tiene que buscar que se consuma en el momento que se genera. Las altas tarifas de la electricidad no son producto exclusivamente de la energía generada por el servicio público, también se derivan de los altos costos de interconexión de los productores independientes y del gas natural que es el único combustible que los PIE´s utilizan. En este tema debe comentarse el amplio debate en torno a la violación de lo establecido en artículo 27 Constitucional, pues señala que corresponde sólo a la Nación, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público (...) por lo que no se otorgarán concesiones a los particulares.104 CFE ha disminuido sus niveles de generación de electricidad y, en consecuencia, sus ventas, debido a que el número de concesiones al sector privado se ha incrementado considerablemente. Actualmente, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) tiene autorizados 772 permisos, 24 corresponden a grandes productores independientes, 595 a autoabastecedores, 58 para cogeneración, 37 para importación, 7 para exportación, 3 para pequeña producción y 48 para usos continuos. Todos ellos, tienen autorizada una generación de electricidad de 166.7 miles de GW hora/año.105

Capacidad instalada para la generación de energía eléctrica

En 2009, la capacidad instalada nacional ascendió a 60.4 miles de MW, 1.3% más que la reportada en el año anterior y con una TMAC de 4.5% en 2000-2009. Al servicio público le correspondieron 39.2 miles de MW, lo que equivale a 64.9% de la capacidad nacional y a los permisionarios privados, 21.2 miles de MW, el restante 35.1% de la capacidad.

104 No obstante, en las reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica de 1992, se introdujeron las figuras de productores independientes, autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, exportación e importación, en contraposición de lo dispuesto en el 27 Constitucional. 105 Tabla de permisos de generación e importación de energía eléctrica administrados al 31 de mayo de 2010, CRE.


216

La CFE indica que para satisfacer las necesidades de energía eléctrica del país se ha tenido que aumentar la capacidad de generación de los Productores Externos de Energía (PEE), que son los mismos Productores Independientes (PIE’s). Como se muestra en la siguiente tabla, la infraestructura generadora de electricidad del servicio público está siendo subutilizada, ya que en 2000-2009 se observa una TMAC de apenas 0.9% en ese segmento, y por el contrario, la TMAC de los permisionarios independientes aumentó en el mismo periodo 19.3%.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

TOTAL 40.5 42.5 45.6 51.0 53.6 53.7 56.3 59.0 59.6 60.4 4.5

Servicio Público 36.2 36.9 37.2 36.9 38.4 37.2 37.3 38.4 38.4 39.2 0.9

Permisionarios 4.3 5.5 8.4 14.1 15.2 16.5 19.0 20.5 21.0 21.2 19.3

PIE 0.5 1.6 3.9 7.7 8.2 9.3 11.5 12.6 12.5 12.5 42.1

Usos propios 0.5 0.5 0.6 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 -0.3

Autoabastecimiento 2.2 2.3 2.8 3.1 3.7 3.9 4.1 3.5 4.0 4.1 7.4

Cogeneración 1.1 1.1 1.1 1.4 1.4 1.4 1.6 2.7 2.7 2.8 10.7

Exportación 0.0 0.0 0.0 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 -0.4

Fuente: UEC con información de Prospectiva del Sector Eléctrico, 2009-2024, SENER.

Miles de MW

CAPACIDAD INSTALADA EN EL SECTOR ELÉCTRICO NACIONAL

tmca %

2000-2009

A diciembre de 2009, operaron 21 centrales generadoras -termoeléctricas- de productores externos de energía con capacidad de 12.5 miles de MW, que equivalen a 22.8% de la capacidad eléctrica del servicio público, incluidos los productores independientes. Entre las empresas que venden electricidad a la CFE, algunas con contratos a 25 años, se encuentran: Iberdrola, que a esa fecha concentró una capacidad de 4.2 miles de MW, EDF International, con capacidad de 1.8 miles de MW, Unión Fenosa, 1.5 miles de MW y Mitsubishi con 1 mil MW, entre otras.

4,239

1,7651,491

990 984

525 511 495 484

Iberdrola EDF International

Union Fenosa

Mitsubishi Intergen Mitsui TransAlta Mitsubishi EDFI

AES

Fuente: UEC con información de CFE.

CAPACIDAD EFECTIVA INSTALADA DE GENERACIÓNPRODUCTORES EXTERNOS DE ENERGÍA (PEE)

MW

El resto de los permisionarios tiene una capacidad de generación de 8.7 miles de MW, equivalente a 14.4% del total nacional, destacando los autoabastecedores y cogeneradores. Con la liquidación de LyFC, los particulares tendrán un mayor campo de acción, ya que tendrán que satisfacer la demanda de electricidad de alrededor de 6 millones de usuarios y adicionalmente podrán utilizar más abiertamente la infraestructura dejada por LyFC.


217

Margen de reserva de energía eléctrica. Según establece la Prospectiva del Sector Eléctrico 2009-2024 de la SENER, el margen de reserva (MR) se define como la diferencia entre la capacidad efectiva de generación del sistema eléctrico y la demanda máxima coincidente, expresada como porcentaje de la demanda máxima. Considerando que en 2009 hubo una contracción de la demanda de energía eléctrica del SEN que se estima en 1.3% y, por el contrario, un aumento en la capacidad de generación de alrededor de 1.34%, el margen de reserva resultante sería de 44% en 2009, superior al 42.5% de 2008. Un MR alto significa mayores costos operativos porque existe infraestructura subutilizada, que se traduce en mayores precios de la electricidad. El margen de reserva operativo (MRO), una vez descontados el mantenimiento programado, fallas y degradación, después de 2000 también muestra una tendencia a la alza con tasas que oscilan entre 15% y 25% en los últimos años. La SENER atribuye el incremento del margen de reserva de 2000-2009, principalmente al menor crecimiento de la demanda de energía eléctrica lo que se explica, entre otros factores, por el comportamiento del crecimiento de la economía. Cuando la economía crece a una menor tasa que la estimada, generalmente se observa un menor crecimiento de la demanda de energía eléctrica106. Existe el argumento de que la CFE realiza estimaciones de largo plazo de la demanda con demasiada anticipación basadas en escenarios macroeconómicos que posteriormente ajustan sus metas por debajo de las expectativas.107 Lo cierto es que también hay una explicación en los excedentes de capacidad instalada que anualmente se están incrementando a tasas muy altas y que, en gran medida, son producto de un mayor número de permisos de generación de electricidad otorgados a permisionarios privados.

Pérdidas de energía eléctrica

En el proceso de distribución de energía eléctrica se presentan pérdidas técnicas y no técnicas. En el periodo 2000-2009, en el caso del área de atención de la extinta Luz y Fuerza del Centro (LyFC), dichas pérdidas se incrementaron de manera casi constante hasta alcanzar un máximo de 31% en 2009. Se estima que 19% es por robo de energía, con un valor de 14.5 miles de millones de pesos. En el resto del país, el comportamiento ha sido más estable, con pérdidas de aproximadamente 11.3%, con variaciones poco significativas. A nivel internacional, las pérdidas totales de energía oscilan entre 6 y 8%.108

Programas de inversión en infraestructura

La inversión en infraestructura eléctrica tiene dos componentes principales: la propia del servicio público, constituida por CFE y LFC, y la financiada que está integrada por los PIDIREGAS, principalmente Productores Independientes de Energía (PIE´s) y por otros productores externos de energía. La inversión financiada, como proporción de la inversión total, alcanzó una preeminencia estratégica al pasar de 30.4% en 1997 a 37.6% en 2009 y se estima que en 2010 se incrementará a 56.5% del total.

Inversión financiada

Los proyectos PIDIREGA, como se definieron originalmente109 para el sector eléctrico en 1995 fueron conceptuados para financiar obras de infraestructura con recursos del sector privado. En la normatividad vigente quedaron establecidas dos modalidades del financiamiento de la inversión, una de las cuales está constituida por los PIE´s, donde a través de un contrato de largo plazo genera la infraestructura con

106 Prospectiva del Sector Eléctrico 2009-2024, SENER. 107 Véase CFE y la Transición Energética. Odón de Buen. Revista Energía A Debate, Marzo-Abril de 2009. 108 Estrategia Nacional de Energía, Febrero de 2010, SENER. 109 Proyectos regulados a través del Programa de Desarrollo y Reestructuración del Sector de la Energía 1995-2000, Diario Oficial de la Federación, marzo de 1996.


218

inversiones y recursos privados y, al término de la obra, vende la electricidad; a mayo de 2010 este tipo de productores concentró 57.5% de la inversión acumulada.

Número % MW % GWh % Miles USD %

PIE 27 3.9 13,760 50.9 96,715 57.5 12,946 44.8 1.06 0.13

Autoabastecimiento 507 74.1 6,453 23.9 29,989 17.8 9,178 31.8 0.70 0.31

Cogeneración 60 8.8 3,321 12.3 19,462 11.6 3,253 11.3 1.02 0.17

Exportación 6 0.9 2,780 10.3 19,681 11.7 2,832 9.8 0.98 0.14

Usos propios continuos 45 6.6 464 1.7 1,434 0.9 636 2.2 0.73 0.44

Pequeña producción 3 0.4 19 0.1 72 0.0 24 0.1 0.79 0.33

Importación 36 5.3 228 0.8 770 0.5 18 0.1 12.64 0.02

Total 684 100.0 27,026 100.0 168,124 100.0 28,888 100.0 0.94 0.17

Fuente: UEC con información de la CRE, datos a mayo de 2010.

INVERSIÓN PRIVADA EN ENERGÍA ELÉCTRICA, 2010Permisos

autorizados

Capacidad de

Generación

Energía

Autorizada

Inversión

AutorizadaUSD Invers/

MW

Capacidad

USD Invers/

GWh

Generado

El menor gasto de inversión por capacidad de generación de electricidad correspondió a la modalidad de autoabastecimiento con 70 centavos de dólar por MW y el más alto a importación con 12.6 dólares por MW. En lo relativo a la energía autorizada por la CRE, los gastos de inversión más bajos fueron para las modalidades de importación (2 centavos de dólar por GWh) y para los PIE´s (13 centavos de dólar por GWh). La modalidad de PIE es la que en generación de electricidad obtiene los mayores márgenes de rentabilidad, principalmente en electricidad que se vende al sector industrial. Los proyectos de obra pública financiada, son aquellos donde el inversionista privado desarrolla la obra con financiamiento propio y al finalizarla la entrega a la CFE quien paga el costo de las instalaciones cuando estas empiezan a producir, operándolas por su cuenta. Alrededor de 80% de la inversión en infraestructura eléctrica se financia con PIDIREGAS, esquema que ha permitido incorporar en promedio 5 mil millones de dólares anuales con recursos privados.

La Comisión Federal de Electricidad desarrolla 260 proyectos bajo el esquema financiero PIDIREGA, por un monto de 328.7 miles de millones de pesos a diciembre de 2009, con una estructura de 66.2% de inversión directa y el restante 33.8% de condicionada. Los proyectos que concentran el mayor gasto de inversión son cuatro de inversión directa: Pacífico, 13.3 miles de millones de pesos, El Cajón, 13.6 miles de millones, La Yesca, 13.7 miles de millones y Laguna Verde, 9.7 miles de millones. Destacan, asimismo, 27 centrales generadoras, 21 en operación y 6 en construcción, que son operadas por productores independientes, principalmente empresas españolas.110 Los permisionarios privados de CFE tienen contratos de compra-venta de energía eléctrica hasta por 25 años por un monto total de 1.6 billones de pesos.111

Los contratos se extienden hasta el año 2041, pero pueden ser renovados, según lo establecen las cláusulas contractuales. A diciembre de 2009, los permisionarios privados recibieron ingresos por 268 mil millones de pesos, 17% de los ingresos programados para todo el periodo, lo que implica que al menos con la infraestructura actual recibirán hasta 1.32 billones de pesos entre 2010 y 2041, es decir, el 83% restante.

110 Los capitales de estas empresas se están posicionando de manera importante en los segmentos de generación de ciclo combinado, energía eólica y gas natural. 111 Presupuesto de Egresos de la Federación 2010. Tomo V, Entidades de Control Directo, Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo.


219

Existen cinco proyectos nuevos de inversión condicionada (Noreste, Norte II, Guadalajara I, Norte y BC III) cuyas fechas de operación son entre 2010 y 2016 que recibirán pagos por la venta de electricidad a CFE por 507 mil millones de pesos, 31.7% del total, y sólo generarán una capacidad de 1 mil 913 MW, 7.7% del total programado (24 mil 844 MW). Deuda Pidirega. Entre 1999 y 2043, la CFE tendrá que cubrir un pasivo PIDIREGA por 545.3 miles de millones de pesos, de acuerdo con la tabla de amortización y pago de intereses del PEF 2010. Al 31 de diciembre de 2009, la CFE pagó 63.7 miles de millones de pesos de capital y 42.2 miles de millones de intereses, lo que significa que entre 2010 y 2043 tiene pendiente de pago amortizar 435.4 miles de millones de pesos y de costo financiero 131.2 miles de millones. En la medida que se incorporen más proyectos, el pasivo incrementará montos y plazos de vencimiento. Con los saldos actuales se inició un periodo, a partir de 2009, de elevados pagos de capital e intereses que se extenderá hasta el 2023, con pagos anuales que en promedio superan los 25 mil millones de pesos. Las tasas de los pasivos en moneda extranjera superan el 7% anual por lo que el servicio de la deuda ejercerá una fuerte presión en el pago de las obligaciones. El pasivo directo y contingente de los PIDIREGAS crecen a una TMA de 24.2%, lo que implica que la CFE con el impacto diferido en el gasto de los compromisos financieros adquiridos, se le empezaron a acumular progresivamente los pasivos cuando los proyectos entraron en operación. Es decir, el esquema está generando ingresos pero una proporción muy importante se está destinando al pago a permisionarios privados por la compra de electricidad y al pago de los pasivos que los proyectos están acumulando. Por ello, anualmente la CFE tiene que estar recibiendo recursos presupuestales subsidiados para compensar sus pérdidas.

Inversión presupuestal

La inversión física de CFE y LFC, ha sido insuficiente para que el servicio público de generación de electricidad cuente con una infraestructura sólida que permita cubrir el crecimiento de la demanda interna de electricidad. El gasto en inversión como proporción del gasto programable, disminuyó de 22.7% en 1998 a 10.8% en 2009 y en LFC de 6.2% pasó a 5%, en el mismo lapso. Lo anterior ratifica el dominio que tienen los PIE´s en los proyectos de generación de electricidad.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010p

Total 21.5 27.2 30.3 35.2 41.6 41.4 43.6 46.6 52.5 43.3 51.7 51.0 62.1

Presupuestaria 14.9 18.8 16.4 15.3 20.6 21.6 24.2 21.7 30.3 30.3 31.6 31.8 27.0

CFE 13.0 15.4 13.3 12.8 17.2 18.0 20.0 17.2 23.2 24.1 26.7 28.3 27.0

% gasto programable 22.7 22.7 15.3 13.8 16.9 13.7 13.1 9.4 11.9 11.6 9.3 10.8 9.8

LFC 1.9 3.3 3.1 2.5 3.4 3.7 4.2 4.5 7.1 6.2 4.9 3.5 0.0

% gasto programable 6.2 12.5 7.5 5.6 6.9 6.9 6.7 6.7 8.9 7.1 4.4 5.0 0.0

Financiada 6.5 8.4 13.9 19.9 21.0 19.7 19.4 24.9 22.2 13.0 20.1 19.2 35.1

% inversión total 30.4 30.9 45.9 56.5 50.4 47.7 44.4 53.5 42.3 30.0 38.9 37.6 56.5

p/ PEF 2010

Fuente: UEC con información de la Cuenta Pública y IV Informe de Gobierno.

INVERSIÓN FÍSICA PRESUPUESTARIA Y FINANCIADAMiles de millones de pesos

La Cuenta Pública de 2009 enfatiza, a través del Programa de Transformación Corporativa, las acciones de modernización y fortalecimiento de la CFE; no obstante, en ese año el organismo sólo canalizó 10.7% de la inversión presupuestaria ejercida a construcción de nuevos proyectos. El 89.3%, fue destinado a cubrir gastos de mantenimiento de la infraestructura en operación y a la amortización de la deuda PIDIREGA.


220

Si se incorporan el resto de los PEE, incluidos los PIE´s, la inversión de los permisionarios privados podría haber ascendido a más de 50% de la inversión total y considerando el gasto de CFE efectivamente canalizado a la construcción de nueva infraestructura, la de los permisionarios podría ser mayor a 85% del total: 3.4 miles de millones de CFE, 19.2 miles de millones de PIE´s y 6.8 miles de millones de otros productores externos.

Balance financiero del sector eléctrico Como resultado de la caída de la demanda de energía eléctrica de consumidores domésticos e industriales, los ingresos en 2009 de CFE se redujeron en 20.9% en términos reales respecto del año anterior. No obstante, las ventas del organismo crecieron a una TMA de 8.9% entre 2001 y 2008 en términos reales y 4.6% entre 2001 y 2009, lo que significa que aun descontando la inflación, los ingresos reportan gran dinamismo debido al incremento de las tarifas promedio reales del organismo. La CFE no ha podido transferir el aumento de los gastos y costos de explotación a las tarifas eléctricas para que se reflejen en ingresos operativos. En esos mismos periodos, los costos aumentaron a una TMA de 9.8% en términos reales el primero y 6.8% el segundo, de tal manera que sus ingresos operativos son negativos por 70.6 miles de millones de pesos nominales entre 2001 y 2009.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ingresos 107.1 118.1 147.0 163.3 190.7 211.5 225.7 269.7 220.0

Costos y gastos 107.7 113.1 154.6 167.9 200.9 208.7 224.0 287.3 259.9

De explotación 77.3 78.9 115.0 127.0 154.6 158.9 171.6 212.9 181.0

Depreciación 17.6 18.5 20.0 21.1 22.7 22.6 25.4 26.2 26.6

Gastos administrativos 3.1 3.5 3.7 3.7 4.0 4.7 4.4 5.1 5.6

Obligaciones Laborales 9.8 12.2 15.4 16.2 19.6 22.5 22.7 43.1 46.6

Resultado de operación -0.6 5.0 -4.6 -4.6 -10.1 2.8 1.7 -17.6 -39.8

Otros ingresos -0.4 -0.4 1.5 1.5 -1.5 3.6 -2.1 0.4 0.5

ISR sobre remanente -0.6 -0.6 -0.9 -0.9 -0.8 -0.9 -1.5 -0.9 -1.0

Insuficiencia tarifaria 5.9 2.5 13.7 12.9 17.3 0.1 1.6 21.2 42.9

Aprovechamiento 40.7 40.0 47.1 47.4 52.5 51.8 54.0 55.8 55.5

Subsidio del gobierno federal 46.6 42.5 60.8 60.3 69.9 51.9 55.6 77.0 98.3

Resultado integral de financiamiento -0.3 -12.0 -10.3 -2.6 0.5 -3.6 -2.0 -22.6 -1.4

Regularización fiscal - - - - - - -5.2 - -

Resultado neto 6.5 -5.5 -6.3 -8.3 5.0 2.1 -7.5 -19.5 1.2

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de CFE.

Miles de millones de pesos

ESTADO DE RESULTADOS DE CFE

Los costos y gastos de explotación están influenciados principalmente por los costos de explotación que incluyen básicamente el gasto que tiene que cubrir la CFE a los permisionarios privados por la compra de energía eléctrica, mismo que se incrementó a una TMA de 6.4% en términos reales, entre 2001 y2009, y por las obligaciones laborales que reflejan un incremento de la TMA de 16.2% real en ese mismo periodo. El elevado crecimiento de la venta de energía eléctrica de los PEE a la CFE y el gran crecimiento de las obligaciones labores, propiciaron que los costos y gastos de explotación se incrementaran, como proporción de los ingresos de CFE, de 101% en 2001 a 118% en 2009. Una situación similar ocurrió con el costo de explotación, que aumentó de 72.2% a 82.3% en ese mismo periodo, dinámica que es resultado del incremento de los precios de la electricidad que compra CFE a los permisionarios privados.


221

Las tarifas promedio de CFE, a precios de 2009, se incrementaron de 0.88 pesos por KWh en 2001 a 1.42 pesos por KWh en 2008, lo que implicó una tasa media de 7.1% en el periodo; en 2009, la tarifa registrada fue de 1.21 KWh, resultando un aumento promedio anual de 4.1%, en 2001-2009.

0.880.95

1.07

1.181.22

1.27 1.29 1.42 1.211.21

1.17

1.53

1.27

1.411.65

1.36 1.61

1.43

0.7

0.9

1.1

1.3

1.5

1.7

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

TARIFAS Y COSTOS DE EXPLOTACIÓN DE ELECTRICIDADPesos por KWh de 2009

Tarifas promedio CFE

Costos CFE

Fuente: UEC con información de CFE.

Entre 2001 y 2009, las pérdidas operativas de LyFC fueron mayores en alrededor de 4 veces las de CFE, debido principalmente a que sus costos de compra de electricidad a CFE han sido elevados. Durante ese periodo, se estima que los costos de explotación representaron 178% de los ingresos totales por ventas, muy superior al indicador de CFE. Las ventas de electricidad de CFE a LyFC, con una sobretasa112 respecto de su costo de adquisición, impactaron desfavorablemente incrementando aún más el costo de explotación del organismo liquidado. En ambas empresas, el Gobierno Federal transfirió recursos presupuestales para compensar las pérdidas operativas: en CFE, se registraron operaciones virtuales en el rubro aprovechamiento por explotación113 que debió haber sido entregado al Gobierno Federal; no obstante, el organismo recibe subsidios virtuales mayores al aprovechamiento para sostener las bajas tarifas, el neto resultante se carga al patrimonio de la entidad como insuficiencia tarifaria.114 En 2001-2009, LFC recibió subsidios efectivos por 248 mil millones de pesos y CFE subsidios virtuales por 563 mil millones, 2.3 veces más que el organismo liquidado. Los subsidios recibidos por las dos empresas no fueron suficientes para impedir pérdidas netas acumuladas en el periodo. En el balance financiero de CFE, mientras los activos se reducen a una TMA de 0.3% en términos reales, el pasivo se incrementa 7.2% derivado del dinamismo del pasivo de largo plazo que aumenta 20.8%. El endeudamiento de largo plazo, es producto del elevando pasivo acumulado por los proyectos PIDIREGAS y el pasivo laboral. El patrimonio, como ha sido afectado por las pérdidas netas del organismo, reporta una TMA negativa de 5.1% real en el periodo 2001-2009.

112 Fuentes de CFE indicaron que la empresa vendía energía eléctrica a LFC a 1.5 pesos el KWh y que la comparaba a los PEE a 1 peso el KWh. 113 A cargo de CFE, determinado mediante la aplicación de una tasa del 9% sobre los activos fijos netos en operación del año anterior. 114 Los subsidios virtuales recibidos por CFE, en la práctica son subsidios efectivos debido a que la empresa no realizó la erogación fiscal que le correspondía a través del aprovechamiento al gobierno federal.


222

Los PIDIREGAS están generando un pasivo directo y contingente que se reflejará en una acumulación creciente de amortizaciones y pago de intereses y mayores saldos de la deuda que no se están reportando en la Cuenta Pública Federal.115 Por otra parte, existe un contraste entre los indicadores operativos y financieros de ambas empresas que favorece a CFE en general; no obstante, los números indican una descomposición progresiva del servicio público eléctrico donde CFE presenta pérdidas operativas y netas elevadas que están siendo compensadas por las trasferencias presupuestarias del Gobierno Federal que fueron duplicadas en los últimos ocho años.

INDICADORES COMPARATIVOS DE CFE Y LFC 2009 — Ventas de energía por trabajador, 2,429 MWh/año en CFE y 719 MWh/año en LFC — Pérdidas totales de electricidad, 31.0% en LFC y 11.3% en CFE — Usuarios de energía eléctrica por trabajador de distribución, 627 en CFE y 291 en LFC — A diferencia de CFE, LFC no contó con reserva financiera para respaldar la jubilación — En 2001-2009, pérdidas operativas: 248 mil millones de pesos en LFC y 68 mil millones en CFE — Tiempo de interrupción por usuario con afectación, CFE 98 minutos al año y LFC 124 minutos — Plazo de conexión a nuevos usuarios, CFE 1.8 días y LFC 6.4 días — Ventas por trabajador, CFE 3.7 GW h y LFC 2.6 GWh — Inconformidades por cada mil usuarios, CFE 4.5 y LFC 11.0 — Capacidad instalada, CFE 50,248.1 MW y LFC 1,174.3 MW — Generación de energía por trabajador, CFE 1.76 GW y LFC 0.72 GW — Generación de energía por trabajador internacional, Endesa, de España, 17.39 GW, Delta

Electricity, de Australia, 30.8 GW, EnBW, de Alemania, 5.9 GW y ENEL, de Italia, 7.5 GW. — En LFC, sólo 11% de su asignación presupuestal se destinó a proyectos de inversión — Pérdidas de operación respecto de las ventas totales, 18.1% en CFE y de 52% en LFC — Costos de explotación respecto de ingresos por ventas, 1.8 veces en LFC y 1.2 veces en CFE — Pasivo laboral, 240 mil millones de pesos en LFC y 218 mil millones en CFE — En 2008, LFC pagó electricidad a CFE por 119.6% de sus productos de explotación — La relación pasivo total a patrimonio fue de 1.1 para CFE y 10.9 (agosto) para LFC — Costo unitario de operación sin combustible y energía comprada, 273.5 pesos de 2006 por MWh

en CFE y 424.7 pesos de 2006 por MWh en LFC — Subsidio del Gobierno Federal, 98.3 miles de millones de pesos para CFE y 31.6 miles de millones

para LFC — Inversión física como porcentaje del gasto programable, 10.8% en CFE y 5% en LFC

Los permisionarios privados, a su vez, están obteniendo ganancias extraordinarias y sin riesgos por la venta de energía eléctrica a CFE y están creando una infraestructura con una capacidad de generación excedente que rebasa notoriamente el aumento de la demanda efectiva de electricidad, propiciando márgenes crecientes. Dado que CFE trabaja con costos operativos más bajos que los de LFC, ello debería reflejarse una vez liquidada la paraestatal en tarifas más bajas a los usuarios residenciales de energía eléctrica de la zona centro del país.

115 El saldo de la deuda de los PIDIREGAS de CFE, aparece registrado en los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) que a 2009 asciende a 90.3 miles de millones de pesos, 59.7 miles de millones de deuda externa y 30.6 miles de millones de deuda interna.


223

Liquidación de Luz y Fuerza del Centro

El 10 de octubre de 2009, el Ejecutivo Federal decretó la extinción de LFC señalando, entre otros argumentos, que los recursos recibidos por el organismo son cada vez más altos sin que se refleje una mejora en la calidad del servicio, con costos crecientes, con una plantilla laboral en aumento y con privilegios en el contrato colectivo de trabajo que otorga decisiones de la operación en beneficio de los intereses del Sindicato Mexicano de Electricistas (SME). En diciembre de 1989, se había reformado el artículo Cuarto Transitorio de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE), con lo cual se concluyó la liquidación de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro. El 9 de febrero de 1994, a través de un decreto, el Ejecutivo Federal dispuso de la constitución, estructura y funcionamiento de un nuevo organismo denominado Luz y Fuerza del Centro.116 Entre los factores que se señaló como determinantes en la decisión de extinción de LFC, deben analizarse los siguientes. LFC desde su creación había recibido transferencias presupuestales cuantiosas y entre 2001 y 2009, se

incrementaron en más de 200%, ya que pasaron de 13 mil millones de pesos en el primer año a 42 mil millones en el segundo. Sin embargo, debe aclarase, que eso no fue exclusivo del organismo liquidado, también la CFE recibió cuantiosas transferencias que se mantuvieron altas, al incrementarse de 46.6 a 98.3 mil millones de pesos, durante ese mismo periodo.

Los costos casi duplicaron a sus ingresos por ventas. De 2001 a 2008, la entidad registró ingresos por

ventas de 282 mil millones de pesos, mientras que sus costos ascendieron a 524 mil millones, es decir, 186% sus ingresos. Debe reiterarse, que la inversión en proyectos de infraestructura autorizados por los coordinadores sectoriales, SHCP y SENER, para la entidad, fueron insuficientes para que el organismo generara la electricidad que demandaba la zona centro del país y, en consecuencia, esta provenía de compras a la CFE. Los altos costos de la energía comprada a CFE, implicaron que aquellos aumentaran de 90.8% como proporción de los ingresos totales en 2001 a 119.5% en 2008.

Se mantenía un pasivo laboral de 240 mil millones de pesos. Este pasivo contribuyó a mermar seriamente

la situación financiera de la empresa debido a que adicionalmente no había un fondo para cubrir los requerimientos de pensionados y jubilados. CFE, con una situación financiera menos crítica, también reportó un pasivo laboral equivalente, por 220 mil millones de pesos.

Las pérdidas totales de energía eran excesivas y superiores en casi tres veces a las observadas por la CFE.

Una gran proporción de las pérdidas se concentró en adeudos de gobiernos estatales y municipales de la zona centro y de empresas corporativas que realizaban acuerdos con el gobierno federal.

Los costos unitarios de las obras de LFC eran 176% superiores a los de CFE. Los indicadores podrían ser

alarmantes para el organismo desincorporado al compararse con estándares internacionales, lo cual es también válido para la evaluación de los indicadores de desempeño de la propia CFE.

Bajo este contexto, es notorio el desplazamiento que está sufriendo el servicio público de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica en el país por los Productores Externos de Energía y el alto grado de desocupación de la planta productiva del SEN en propiedad del Estado. No sólo es LFC, quien por decreto se extinguió, sino también CFE está perdiendo progresivamente participación de mercado y los PEE detentan alrededor de 50% de la capacidad de generación de CFE.

116 El SME interpuso un amparo en contra del Decreto de Extinción, argumentando que LFC por ser constituida mediante la reforma al artículo Cuarto Transitorio de la LSPEE su extinción debía realizarse con la intervención del Poder legislativo y no únicamente del Ejecutivo, autor del decreto. La SCJN, el 5 de julio de 2010, confirmó la resolución emitida por un Juez de Distrito y negó el amparo al SME, señalando en esencia que dicho acto está reconocido como una facultad del Titular del Ejecutivo Federal.


224

En 2007, Unión Fenosa, productor privado independiente de origen español, vendió el KWh a CFE a 59 centavos y CFE lo vendió a su vez a LFC a 1 peso y a 93 centavos a los industriales. En 2008, las compañías eléctricas en su conjunto aumentaron el KWh entregado a CFE a 93 centavos y CFE lo transfirió a LFC a 1.50 pesos y la SHCP obligó al organismo liquidado a vender al usuario a 1.18 pesos. Ello originó que los costos de explotación de CFE fueran absorbidos por LFC, generando un sobreprecio de cerca de 13 mil millones de pesos en 2009. La energía comprada a CFE tuvo un costo que se incrementó de 41.5 miles de millones de pesos en 2001 a 108.4 miles de millones de pesos en 2008; así, los costos de explotación se integraron 56% de electricidad comprada a CFE y 26% de pasivo laboral, principalmente. Los altos costos de energía eléctrica que la CFE adquiere de los PEE fueron transferidos a la propia LFC deteriorando aún más su difícil situación financiera. Otros costos adicionales, que impactaron negativamente en las finanzas del organismo, fueron el suministro de combustible para la generación de electricidad; los adeudos de los gobiernos estatales de Hidalgo, México, Morelos y Puebla por la venta de energía eléctrica, que a junio de 2009 ascendieron a 7.4 miles de millones de pesos; el deficiente cobro a grandes empresas, a las que se les mantiene el servicio, y cuyos adeudos ascienden a 2.4 miles de millones de pesos; el costo de transporte de electricidad desde plantas generadoras externas; las pérdidas no técnicas, como el consumo ilícito, la alteración de medidores y facturaciones alteradas; los salarios y prestaciones al personal sólo representaron 6.3% de los costos y gastos de explotación. El sector eléctrico mexicano requiere un diagnóstico detallado y una propuesta de una profunda reconfiguración; la extinción de LFC no corrige el problema de fondo, que es la reconstitución de la capacidad de generación eléctrica pública a costos y precios competitivos, de tal manera que atienda las necesidades de consumo de los diversos sectores económico y doméstico, utilizando su propia infraestructura que está subutilizada. La CFE disminuyó su capacidad de generación en más de 12 mil MW para permitir el ingreso de los permisionarios privados y los seis millones de usuarios cuyo suministro era cubierto por LFC, el cual será atendido por estos mismos permisionarios.

13.0 13.121.0

26.0 25.2

33.5 31.8

42.3 42.046.6

42.5

60.8 60.3

69.9

51.955.6

77.0

98.3

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

LFC CFE

SUBSIDIOS DEL GOBIERNO FEDERALMiles de millones de pesos

Fuente: UEC con información de CFE, LFC y Cuenta Pública.

Adicionalmente, las pérdidas de LFC, subsidiadas presupuestalmente por el Gobierno Federal a través de menores tarifas a los consumidores, también es una práctica utilizada por la CFE. Los costos fijos y variables que implica tener una infraestructura subutilizada deterioran sensiblemente el margen operativo, que son complementados por el alto costo que la paraestatal tiene que destinar al pago a permisionarios por la compra de la electricidad, incluidos todos los excedentes. Por ello, las exportaciones de energía se han incrementado en los últimos años debido a que no hay forma de colocar los excedentes en el mercado nacional.


225

Entre 2001 y 2009, CFE recibió casi el doble de las transferencias que el gobierno asignó a LFC para financiar sus elevados costos de explotación; la diferencia respecto de la primera es que el organismo no recibió esos recursos como un flujo directo, sino que han sido operaciones compensadas atribuibles a la cancelación del pago de aprovechamientos. Los subsidios a LFC fueron utilizados para pagar los costos de energía que la empresa adquirió de CFE y otros costos de combustibles. LFC operó con un alto grado de ineficiencia en sus procesos y perdió una gran cantidad de energía eléctrica, pero las transferencias contables aplicadas a CFE son un indicador de los altos costos que le transfieren los permisionarios privados con la venta de electricidad y al propio tiempo reflejan los bajos índices de rentabilidad y productividad. Adicionalmente, la CFE está imposibilitada para pagar al Gobierno Federal el aprovechamiento por la explotación de la electricidad que le establece la normatividad vigente debido a la insuficiente renta operativa.

3.4.8 Fuentes Renovables de Energía. Aprovechamiento de fuentes renovables de energía Según el Balance de Energía 2009,117 la producción de energías renovables contribuyó con 6.2% de la energía primaria. De estas fuentes de energía, 42.9% correspondió a leña, con un aumento en su participación de 3.8 puntos porcentuales respecto a 2008. La geoenergía, con una aportación a la producción total de renovables de 25.6%, mostró un aumento de 1.3 puntos porcentuales en dicha participación. La hidroenergía aportó 15.7% de la producción de renovables, 5.2 puntos porcentuales menor a la participación de 2008.

Condensados, 0.9%

Petróleo, 61.5%

Carbón, 2.1%

Renovables, 6.2%

Gas Natural, 28.2%

Nuclear, 1.1%

Fuente: UEC, con información de la SENER.

Geoenergía,

solar y

eólica, 1.7%

Hidroenergía,

1.0%

Biomasa,

3.5%

IMPORTANCIA DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN LA ENERGÍA PRIMARIA, 2009

La producción de bagazo de caña contribuyó con 14.6%, manteniendo una participación muy similar a 2008. Las energías solar y eólica aportaron 1.3% de la producción de renovables, aumentando su participación 0.3 puntos porcentuales respecto al año anterior.

117 Balance de Energía 2009. SENER.


226

3.5 Entidades federativas y municipios

La crisis de 2009 y el desarrollo regional Como ha ocurrido en la gran mayoría de las crisis financieras, la de 2009 estuvo precedida por un periodo mundial de auge económico, principalmente de los países más desarrollados y en lo específico, de Estados Unidos. El periodo previo de expansión económica se caracterizó por un apalancamiento importante de los hogares y de las empresas y un crecimiento sin precedentes en el sector inmobiliario estadounidense. Las primeras señales de la problemática previa a la crisis ocurrieron a mediados de 2006, con un aumento en la morosidad de las hipotecas estadounidenses de menor calidad conocidas como subprime. No obstante, en ese periodo caracterizado de un gran optimismo económico, no se vislumbró ni el alcance, ni la severidad de la crisis como se manifestó. Además de lo anterior, la actividad económica nacional se afectó sensiblemente por la coincidencia de una serie de fenómenos no necesariamente relacionados con la crisis financiera. Las preocupaciones sobre los temas de seguridad no han dejado de estar latentes y por ende de afectar notablemente el clima de los negocios. A esto último habría que sumar los daños resentidos por la economía mexicana a causa de la reestructuración del sector automotriz estadounidense, que dio lugar al cierre temporal de algunas plantas del país. A lo anterior, se suma el brote del virus de la influenza A (H1N1) en varias ciudades de la República Mexicana, principalmente en el centro del País, a finales de abril y principios de mayo de 2009. Dicha amenaza dio lugar a una alerta epidemiológica, incluso de orden internacional, que requirió de medidas de emergencia para evitar la propagación del virus. Tales medidas incluyeron la suspensión de clases a todos los niveles educativos, la disminución o paro de labores en entidades gubernamentales y empresas privadas y el cese temporal de actividades en lugares públicos. Las medidas aplicadas, paralizaron por varios días numerosas actividades económicas, en especial las vinculadas a los sectores comercial y de servicios. Cuando se vislumbraron las primeras señales de la crisis financiera internacional, el Banco de México estimó que la economía mexicana se encontraba en una posición más sólida que en ocasiones anteriores y por ello, el impacto de la crisis internacional sería relativamente moderado. En particular, se destacó que la mayor diversificación de las exportaciones, el dinamismo del financiamiento bancario al sector privado, y la no contracción de la actividad económica del sector industrial norteamericano para entonces, permitirían a la economía nacional mantener un ritmo de crecimiento moderado.118 De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) y del Centro de Análisis y Proyecciones Económicas para México (CAPEM), la actividad económica nacional se fue deteriorando principalmente a partir de 2007, cayendo de manera alarmante durante 2009, situación que se reprodujo y en algunos casos se agravó a nivel regional.

118 Entre las principales acciones adoptadas por el Gobierno Federal para disipar la incertidumbre económica, destacaron: proveer de liquidez al mercado cambiario y garantizar que una parte significativa de la acumulación de reservas proyectada para 2009 se vendiera al mercado; la aprobación del Fondo Monetario Internacional, el 17 de abril de 2009, de una “Línea de Crédito Flexible” para México, por un monto de alrededor de 47 mil millones de dólares, a un plazo de un año y con posibilidades de renovación; y la subasta, realizada el 21 de abril de 2009 por el Banco de México, de créditos en dólares entre la banca comercial y la banca de desarrollo del país, utilizando para tal efecto los recursos provenientes de la primera disposición del mecanismo temporal para el intercambio de divisas (conocido como “línea swap”) establecido con la Reserva Federal de Estados Unidos.


227

1.9

4.8

-6.2

5.5

7.3

5.0

3.6

6.0

-1.0

0.1

1.3

4.1

3.2

5.2

3.3

1.5

-6.1

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos del INEGI, SCNM

EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA MEXICANA 1993-2009 (Variación porcentual real del PIB)

En 2009, prácticamente la economía de todos los estados enfrentaron una severa crisis, acentuada en los estados del norte y los desarrollos turísticos. Con excepción del PIB de Tabasco, que registró una variación positiva de 0.3%, todas experimentaron caídas en su PIB, aunque 13 de ellas con contracciones económicas menores al promedio nacional, destacando los casos de Zacatecas (-2.2%), Campeche (-2.2%) y Colima (-3.8%), cuyas economías fueron las menos afectadas por la crisis y, destacando en sentido inverso, los casos de Coahuila (-13.1%), Chihuahua (-11.3%), Quintana Roo (-10.2%) y Tamaulipas (-10.1%), cuyas economías fueron de las más afectadas por la crisis.

EVOLUCIÓN DEL PIB REGIONAL, 2009

(Variación % real)

-11.3 -1

0.2

-10.1 -9.7 -9

.0

-8.9

-8.8 -8

.3

-8.2 -7.8

-7.7 -7.4 -7.0 -6.7

-6.5

-6.4 -6.1 -5

.3

-5.1

-5.0

-4.9

-4.9

-4.9

-4.8

-4.6 -4.3 -4.0

-3.8

-2.2

-2.2

0.3

-13.1

-14.0

-12.0

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

Coahuila

Chih

uahua

Quin

tana R

oo

Tam

aulip

as

Baja

Calif

orn

ia

Puebla

San L

uis

Poto

sí

Mic

hoacán

Tla

xcala

Nuevo L

eón

Queré

taro

Guerr

ero

Sonora

Oaxaca

Jalis

co

Dura

ngo

Hid

alg

o

Chia

pas

Aguascalie

nte

s

Edom

ex

Dis

trito

Federa

l

Guanaju

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Sin

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a

Baja

Calif

orn

ia S

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Yucatá

n

Nayarit

More

los

Colim

a

Cam

peche

Zacate

cas

Tabasco

Media

Nacional

-6.1%

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos del SCNM, INEGI, PIB por entidad federativa y CAPEM, Proyecciones 2010.

Debe comentarse que diversos municipios de algunos estados de la Federación, vieron seriamente disminuidos sus ingresos provenientes de los fondos federales, lo que ocasionó que pararan labores,


228

redujeran salarios de los trabajadores con percepciones más bajas en el escalafón, e incluso algunos se declararan en bancarrota.119

Concentración económica regional Con base en información del INEGI, seis de las 32 entidades federativas del país concentran poco más de la mitad de la producción nacional del ejercicio 2009: Distrito Federal (17.1% del PIB nacional), Estado de México (8.9%), Nuevo León (7.5%), Campeche (7.0%), Jalisco (6.2%) y Veracruz (4.6%).

PRODUCTO INTERNO BRUTO POR ENTIDAD FEDERATIVA, 2009Millones de Pesos

Tlaxcala

Colima

Baja California Sur

Nayarit

Zacatecas

Aguascalientes

Morelos

Durango

Yucatán

Quintana Roo

Guerrero

Oaxaca

Hidalgo

Chiapas

Querétaro

San Luis Potosí

Sinaloa

Michoacán

Sonora

Baja California

Chihuahua

Coahuila

Puebla

Tamaulipas

Guanajuato

Tabasco

Veracruz

Jalisco

Campeche

Nuevo León

México

Distrito Federal

Es de destacarse que en el caso de Campeche, su contribución al PIB nacional se explica por la importancia de sus actividades de extracción de petróleo. El 85% del PIB estatal es generado sólo por su sector minero, dónde 99% se refiere a la extracción de petróleo y gas que se realiza en la región marina noreste, la más importante del país. El peso de la producción de Campeche en el PIB nacional se reduce de 7.0% a sólo 1% si se excluye su sector minero. La producción del Distrito Federal en 2009 es equivalente a la riqueza que generan en ese año quince entidades juntas: Colima, Tlaxcala, Baja California Sur, Nayarit, Zacatecas, Morelos, Aguascalientes, Durango, Yucatán, Quintana Roo, Guerrero, Oaxaca, Hidalgo, Chiapas y Querétaro.

119 El munícipe de Romita, Guanajuato (Felipe Durán Muñoz), declaró en “quiebra” al municipio, suspendió los servicios públicos a los 53 mil habitantes y cerró las oficinas municipales. En el estado de Guerrero, por iniciativa del gobernador Zeferino Torreblanca, que se propuso generar un ahorro para el erario estatal, fueron suspendidas las labores de más de dos mil trabajadores del Palacio de Gobierno y el Congreso del Estado de Guerrero, así como en el Ayuntamiento de Chilpancingo. El paro de labores en estas dependencias de los poderes estatales y el ayuntamiento de Chilpancingo duró 15 días, del 21 de julio hasta el 3 de agosto de 2009 (Véase La Jornada / Estados/ martes 21 de julio de 2009/ “Paran el gobierno y el Congreso de Guerrero por falta de dinero”/ pág. 28/ Sergio Ocampo, Rubicela Morelos y Carlos García.

http://es.wikipedia.org/wiki/Zeferino_Torreblanca

http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Congreso_del_Estado_de_Guerrero&action=edit&redlink=1

http://es.wikipedia.org/wiki/Chilpancingo_de_los_Bravo


229

En sentido inverso, la producción de Tlaxcala equivale a menos de la décima parte de los PIB de Jalisco, Campeche, Nuevo León, Estado de México. Respecto del PIB del D.F., apenas constituye el 3% de éste. La producción de los cinco estados con menor riqueza nacional (Tlaxcala, Colima, Baja California Sur, Nayarit y Zacatecas), aportan solamente 3% del PIB nacional.

Disminución de la inversión extranjera directa Uno de los efectos de la crisis de 2009 fue la fuerte caída de la inversión extranjera en las entidades federativas, pasando de 25 mil 864.5 millones de dólares durante el ejercicio 2008 a únicamente 15 mil 205.7 millones de dólares para 2009, lo que significa una contracción del 41.2%.

AGS BC BCS CAM COA COL CHIS CHIH DF DGO GTO GRO HGO JAL MEXMIC

HMOR NAY NL OAX PUE QRO

QROO

SLP SIN SON TAB TAM TLAX VER YUC ZAC

2008 38.2 1,45 164. -17. 1,13 -1.3 -25. 1,44 12,9 576. 249. 1.3 40.3 174. 1,54 31.9 134. 22.9 1,60 17.2 260. 406. 93.4 88.7 44.6 1,27 35.2 368. 10.4 152. 32.6 1,51

2009 100. 510. 63.4 23.8 126. 21.2 1.1 1,00 8,42 74.3 75.9 12.6 0.3 635. 1,52 28.5 -55. 31.4 1,29 29.2 63.4 462. 99.8 -47. 17.0 264. 2.8 187. 14.0 147. -4.9 77.1

-2,000.0

0.0

2,000.0

4,000.0

6,000.0

8,000.0

10,000.0

12,000.0

14,000.0

Mill

on

es

de

do

lare

s

Fuente: Elaborado por la UEC, Información de la Secretaría de Economía

Inversión extranjera directa 2008 - 2009

La inversión extranjera se redujo en 21 de las 32 entidades federativas. En las 11 entidades restantes (Aguascalientes, Campeche, Colima, Chiapas, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo y Tlaxcala), el aumento de las inversiones extranjeras en términos de monto, fue poco significativo, ya que en su conjunto, apenas representó el 9.4% de la inversión extranjera en el territorio nacional en 2009 (y apenas 2.2% si se excluye a Jalisco y Querétaro). Jalisco y Aguascalientes vieron incrementada su inversión extranjera con relación a 2008, en más de 3 y 2 veces, respectivamente.


230

-0.37

-0.32

-0.03

0.00

0.01

0.02

0.08

0.09

0.11

0.14

0.16

0.19

0.19

0.21

0.42

0.42

0.49

0.50

0.51

0.66

0.66

0.83

0.97

1.23

1.74

3.04

3.36

4.18

6.58

8.48

10.04

55.41

-10.00 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00

MOR

SLP

YUC

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BC

JAL

CHIH

NL

MEX

DF

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en datos de la Secretaría de Economía

Inversión Extranjera Directa 2009 % por entidad Federativa

El 88% de las inversiones extranjeras se concentró en seis entidades federativas: Distrito Federal (55.41%), Estado de México (10.04%), Nuevo León (8.48%), Chihuahua (6.58%), Jalisco (4.18%) y Baja California (3.36%). Cabe señalar que la inversión extranjera se redujo en estas entidades federativas de 2008 a 2009, exceptuando el caso de Jalisco. Por su parte, Chiapas, Tabasco e Hidalgo, fueron las entidades con menos inversión extranjera. Morelos, San Luis Potosí y Yucatán, observaron desinversión extranjera.

Indicadores económicos estatales La crisis económica tiene efectos diferenciados en un país, incluso en una misma región. Aspectos como la población, los sistemas de educación, la ubicación geográfica, la dotación de infraestructura, las comunicaciones, y los servicios, entre otros, inciden de manera determinante en las condiciones de competitividad y desarrollo entre las diferentes regiones que integran el territorio nacional. En un comparativo estatal con datos de 2009, se puede apreciar que los estados del norte del país mantienen los mejores indicadores en términos de competitividad y capacidad financiera para cubrir con recursos propios los requerimientos de gasto público en comparación con el resto del país. Por ejemplo, Nuevo León, Baja California y Chihuahua, ocupan los lugares 2, 3 y 4 a nivel nacional en competitividad. Chihuahua, Sonora y Jalisco, ocupan el segundo, tercero y quinto lugar nacional en autonomía fiscal (proporción que tienen sus ingresos propios respecto de los ingresos ordinarios120), indicador que mide la capacidad financiera de la entidad para cubrir sus necesidades de gasto público. El Distrito Federal destaca como la economía más grande del país, el segundo territorio más poblado, y ocupando los primeros lugares en PIB per-cápita, competitividad, empleo y autonomía financiera. Asimismo,

120 Los ingresos ordinarios generados por las entidades federativas están constituidos por fuentes permanentes que derivan del cobro de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras y las participaciones federales.


231

el Estado de México destaca como el más poblado del país, el segundo por su contribución al PIB, el tercero en términos de generación de empleos y captación de remesas y el primero en recursos federalizados (asociado en buena medida al factor población), aunque en términos de competitividad, se desplaza hasta el lugar 25 y en PIB per-cápita hasta el lugar 26.

Aguascalientes 27 27 11 5 19 22 18 10 27

Baja California 13 13 14 3 8 21 12 6 15

Baja California Sur 32 30 9 8 29 32 3 11 32

Campeche 30 4 1 17 28 31 32 7 29

Chiapas 7 19 32 30 20 11 14 25 5

Chihuahua 11 12 12 4 6 17 4 2 14

Coahuila 16 11 5 6 10 25 30 18 20

Colima 31 31 15 12 31 27 16 21 31

Distrito Federal 2 1 2 1 1 9 20 1 2

Durango 24 25 16 21 21 18 17 22 23

Guanajuato 6 8 19 16 7 2 6 20 8

Guerrero 14 22 30 29 26 8 5 30 11

Hidalgo 19 20 22 28 24 10 9 19 18

Jalisco 4 5 13 14 2 4 7 5 4

México 1 2 26 25 3 3 23 4 1

Michoacán 9 15 25 23 14 1 19 14 10

Morelos 23 26 23 19 22 14 31 28 25

Nayarit 29 29 24 13 30 20 11 13 28

Nuevo León 8 3 4 2 4 23 10 9 7

Oaxaca 10 21 31 32 23 7 27 31 9

Puebla 5 10 27 26 12 6 21 15 6

Querétaro 22 18 8 7 15 19 15 12 24

Quintana Roo 26 23 6 11 18 30 13 8 26

San Luis Potosí 18 17 18 18 16 12 8 26 19

Sinaloa 15 16 17 15 13 16 25 17 16

Sonora 17 14 10 10 11 24 26 3 17

Tabasco 20 7 3 24 25 28 28 32 13

Tamaulipas 12 9 7 9 9 15 1 16 12

Tlaxcala 28 32 29 31 32 26 24 29 30

Veracruz 3 6 21 22 5 5 22 24 3

Yucatán 21 24 20 20 17 29 2 23 21

Zacatecas 25 28 28 27 27 13 29 27 22

PIB per

Cápita

Recursos

Federaliza

dos (Ramos 28 y

33)

Indice de

Competitivi

dad Estatal 2 0 0 8

Empleo1/ Remesas 2 0 0 8

Autonomía

Fiscal4/

Deuda

Pública

4/ Mide los Ingresos generados por el estado (Impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras)

1/ Con base en el número de asegurados al IMSS (Permanentes y eventuales).

2/ Con base en el número de carencias determinadas por el Coneval.

3/ Mide el porcentaje que representan los ingresos propios respecto de los ingresos ordinarios de los estados (propios más participaciones federales).

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de INEGI, SCNM, 2009; Conapo; IMSS; Banxico; Coneval; y SHCP; Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009.

INDICADORES COMPARADOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, 2009

ENTIDAD

POSICIÓN A NIVEL NACIONAL

Población PIB

En contraparte, los estados del sureste destacan como las entidades con mayor atraso en indicadores económicos y sociales, ya que, por ejemplo, Tabasco, Oaxaca y Guerrero, se ubican en los lugares 32, 31 y 30 en autonomía financiera, esto es, que dependen en gran medida de los recursos federales transferidos por el Gobierno Federal.

Indicadores de pobreza en las entidades federativas Con la finalidad de determinar y conocer las dimensiones de la pobreza en el país, la Ley General de Desarrollo Social instruyó al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) para efectuar una medición “multidimensional de la pobreza”, a partir de lo cual, el Consejo diseñó una metodología para


232

realizar la medición oficial de pobreza en el país y en cada una de las entidades federativas, bajo un enfoque homogéneo de derechos sociales que incorpora indicadores de rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación, el ingreso corriente per cápita y el grado de cohesión social. Bajo esta metodología, se contabilizaron 47.2 millones de personas en el país con pobreza multidimensional para 2008, de las cuales, 11.2 millones se encuentran en pobreza multidimensional extrema y 36.0 millones en pobreza multidimensional moderada, situación que se dio a conocer ampliamente en el cuaderno de evaluación de la fiscalización sobre recursos federales transferidos a entidades federativas y municipios del año pasado (UEC-009-2010). Para el ejercicio 2009, el Consejo no emitió información alguna referente a la pobreza multidimensional por no disponer de los datos necesarios para aplicar su metodología de medición, en particular, de los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) y del Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS), que publica el INEGI. En virtud de que la encuesta se realizó en 2010 y no en 2009, por ser bianual, los resultados de la encuesta harán referencia al ejercicio 2010. De manera oficial, el CONEVAL dará a conocer los resultados de su nueva medición de la pobreza multidimensional hasta el 29 de julio del 2011. Por otra parte, CONEVAL publica trimestralmente a nivel nacional y para cada una de las entidades federativas, el denominado Indicador de la tendencia laboral de la pobreza (ITLP), el cual muestra la tendencia de la proporción de personas que no pueden adquirir la canasta alimentaria con el ingreso laboral de los hogares. Este indicador no constituye una medición de pobreza en sentido estricto, pues no comprende todas las fuentes de ingreso, ni todas las dimensiones de la metodología multidimensional de la pobreza. El ITLP se construye a partir de la información sobre los ingresos laborales contenidos en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) y a partir del valor de la línea de bienestar mínimo (canasta alimentaria) construida para la metodología de medición multidimensional de la pobreza en México. Así, lo que se procura mostrar son los cambios en la proporción de personas cuyos ingresos laborales son inferiores al valor de la canasta alimentaria, que es la línea de bienestar mínimo en la metodología de medición multidimensional de la pobreza. De acuerdo con los resultados mostrados en la gráfica que antecede, se observa en primer término, un aumento trimestral consecutivo a partir del tercer trimestre de 2008, en la tendencia de la proporción de personas que no pueden acceder al nivel de bienestar mínimo, en razón de que sus ingresos laborales no son suficientes para adquirir la canasta básica alimenticia, llegando a su nivel más alto de deterioro en el tercer trimestre de 2009 y disminuyendo ligeramente en el cuarto trimestre del mismo año. Al considerar la evolución del ITLP en las poblaciones rural y urbana del país, puede observarse un comportamiento del indicador menos favorable para el caso de la población urbana que de la rural, lo que puede estar indicando que la crisis económica nacional afectó en mayor proporción a las localidades en donde se concentran los núcleos importantes de la población, así como las actividades manufactureras, comerciales y de servicios.


233

2007 1t

2007 2t

2007 3t

2007 4t

2008 1t

2008 2t

2008 3t

2008 4t

2009 1t

2009 2t

2009 3t

2009 4t

Nacional 1.036 0.980 1.005 0.979 1.010 0.977 1.068 1.096 1.111 1.166 1.174 1.170

Urbano 1.051 0.987 1.026 0.999 1.039 0.998 1.107 1.153 1.176 1.243 1.245 1.254

Rural 1.016 0.978 0.975 0.953 0.969 0.950 1.006 0.999 0.999 1.030 1.052 1.021

0.9000

1.0000

1.1000

1.2000

1.3000

Ind

icad

or

de

la t

en

de

nci

a la

bo

ral

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en datos de CONEVAL

Evolución del Indicador de la Tendencia Laboral de la Pobreza, nacional, urbano y rural (1t 2007- 4t 2009)

Nacional

Urbano

Rural

No significa que la población rural no se haya visto afectada por la crisis, sino que la población urbana lo resintió más, probablemente porque la caída del ingreso de este sector fue más abrupta, en razón de las menores remuneraciones, la caída de las remesas, el cierre y cancelación de negocios, las mayores pérdidas de empleo formal en el año y el mayor encarecimiento en las ciudades urbanas de los bienes de primera necesidad.121

Dependencia de las participaciones y las aportaciones federales En estricto apego a la Ley de Coordinación Fiscal y la consecuente adhesión de las entidades federativas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se logró homologar los sistemas fiscales locales, eliminando la concurrencia de dos o más niveles de gobierno sobre una misma fuente de ingresos. En consecuencia, a partir de 1980, a cambio de haber dejado de tributar sobre fuentes que cobraba la Federación, las entidades federativas recibirían Participaciones en Ingresos Federales, cuya distribución tendría dos efectos: uno resarcitorio para devolver por esa vía el producto del esfuerzo recaudatorio que generaba, y el otro compensatorio, que buscaría otorgar la misma posibilidad para que todas las entidades gozaran de la riqueza nacional. En buena medida, este último efecto tendría objetivos redistributivos del ingreso nacional. De esa manera, los ingresos ordinarios de las haciendas públicas estatales se constituirían con los recursos propios que generaran por el cobro de los impuestos locales, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras, así como con los recursos de las Participaciones Federales.

121 De acuerdo con información del IMSS e INEGI, los trabajadores asegurados permanentes y eventuales urbanos disminuyeron de 14.2 millones en 2008 a 14.0 millones en 2009, mientras que los eventuales del campo aumentaron, pasando de 115.6 mil a 125.1 mil en igual periodo. Las actividades económicas más afectadas en el empleo fueron precisamente las asociadas a los centros urbanos (industria de la transformación, de la construcción, eléctrica y agua potable, comercio y transportes y comunicaciones). La tasa de desocupación general pasó de 3.96% de la PEA a 5.47% en igual periodo. Las remesas disminuyeron de 25 mil 137.4 millones de dólares a 21 mil 181.1 millones de dólares entre 2008 y 2009.


234

Aportaciones Federales 46.9%

Participaciones Federales 35.9%

Impuestos 4.2%

Otros Ingresos 3.7%

Derechos 3.1%

Disponibilidad inicial2.0%

Aprovechamientos 1.9%

Financiamiento1.1%

Productos 0.8%

Por cuenta de terceros0.3%

Contribuciones de Mejoras

0.1%

Ingresos Brutos de los Estados2008

Como inicialmente se señaló, desde la entrada en vigor de la Ley de Coordinación Fiscal, las entidades federativas registran una elevada dependencia de las participaciones federales, situación que se asocia al insuficiente esfuerzo recaudatorio, pero también a la baja productividad de los impuestos locales. Las participaciones federales se han convertido en la fuente más importante de recursos para las haciendas públicas estatales, ya que en promedio constituyeron el 78.0% de los ingresos ordinarios en 2008 y en entidades como Veracruz, y Yucatán, llegaron a representar más del 90%.


235

Entidad TOTAL

(a) = (b+c)

INGRESOS

PROPIOS

(b)

PARTICIPACIONES

FEDERALES

( c )

AUTONOMÍA

FINANCIERA

(b) / (a)

DEPENDENCIA

FINANCIERA

( c ) / (a)

Nacional 539,885.1 119,004.6 420,880.5 22.0% 78.0%

Aguascalientes 5,706.0 773.0 4,933.0 13.5% 86.5%

Baja California 14,800.8 2,987.9 11,812.9 20.2% 79.8%

Baja California Sur 3,742.7 801.6 2,941.1 21.4% 78.6%

Campeche 6,841.4 1,141.3 5,700.1 16.7% 83.3%

Coahuila 12,548.0 1,967.7 10,580.3 15.7% 84.3%

Colima 3,463.2 389.4 3,073.8 11.2% 88.8%

Chiapas 19,962.9 3,025.0 16,937.9 15.2% 84.8%

Chihuahua 17,387.1 5,319.8 12,067.3 30.6% 69.4%

Distrito Federal 93,292.1 41,319.2 51,972.9 44.3% 55.7%

Durango 6,418.7 956.3 5,462.4 14.9% 85.1%

Guanajuato 19,472.0 3,194.3 16,277.7 16.4% 83.6%

Guerrero 10,137.4 1,195.9 8,941.5 11.8% 88.2%

Hidalgo 9,748.5 1,724.7 8,023.8 17.7% 82.3%

Jalisco 31,428.0 4,615.0 26,813.0 14.7% 85.3%

México 65,734.9 15,001.6 50,733.3 22.8% 77.2%

Michoacán 14,521.6 1,977.5 12,544.1 13.6% 86.4%

Morelos 6,796.0 840.8 5,955.2 12.4% 87.6%

Nayarit 4,701.5 538.7 4,162.8 11.5% 88.5%

Nuevo León 27,864.2 7,337.4 20,526.8 26.3% 73.7%

Oaxaca 12,020.4 1,488.7 10,531.7 12.4% 87.6%

Puebla 18,765.5 2,441.5 16,324.0 13.0% 87.0%

Querétaro 9,554.7 2,229.4 7,325.3 23.3% 76.7%

Quintana Roo 7,508.9 1,978.7 5,530.2 26.4% 73.6%

San Luis Potosí 9,333.2 1,392.8 7,940.4 14.9% 85.1%

Sinaloa 12,669.8 2,314.5 10,355.3 18.3% 81.7%

Sonora 15,739.9 2,905.2 12,834.7 18.5% 81.5%

Tabasco 17,346.5 1,221.3 16,125.2 7.0% 93.0%

Tamaulipas 14,681.6 2,760.3 11,921.3 18.8% 81.2%

Tlaxcala 4,606.1 491.3 4,114.8 10.7% 89.3%

Veracruz 28,616.7 2,615.7 26,001.0 9.1% 90.9%

Yucatán 7,640.5 737.4 6,903.1 9.7% 90.3%

Zacatecas 6,834.3 1,320.7 5,513.6 19.3% 80.7%

INGRESOS ORDINARIOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, 2008

(Millones de pesos)

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales en México, 2003-2008. En contraparte, en entidades como Chihuahua, Quintana Roo, Nuevo León y otros de la frontera norte del país, las participaciones federales tienen un menor peso relativo, aunque continúan siendo la principal fuente de financiamiento de los programas estatales. El Distrito Federal es el que presenta una mayor autonomía financiera, aunque ello presumiblemente está asociado en gran medida a que dentro de sus ingresos propios se contabilizan los recursos por la vía del impuesto predial y los derechos de agua potable, conceptos que en el resto de las entidades federativas son de potestad municipal.


236

Las participaciones federales se vieron sensiblemente disminuidas con relación al 2008 (-11.3% en promedio). Nayarit, Tlaxcala, Tabasco y Zacatecas fueron los estados menos afectados en sus participaciones, y Campeche fue el que presentó una mayor disminución de las mismas (-18.4%). Por su parte, los recursos federales transferidos del Ramo General 33, normados y etiquetados por la vía de los fondos que lo integran, mostraron variaciones positivas en todos los casos, siendo las más altas en Guanajuato (7.6%) y Quintana Roo (7.0%)


237

Incremento sustancial en las obligaciones financieras de las entidades federativas Ante la perspectiva de un descenso en los ingresos públicos de 2009, los gobiernos locales recurrieron a un fondo compensatorio de las participaciones, el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), sin embargo, su reducción en ingresos, se tradujo fundamentalmente en un incremento de sus requerimientos financieros. En razón de que para algunas entidades federativas la contratación de créditos bancarios a corto plazo no requiere de autorización por los congresos locales, éstos recurrieron a este tipo de financiamiento caro para sortear la crisis Además, cambios en la regulación por parte de la CNBV, facilitaron a las instituciones de crédito el otorgamiento de estos financiamientos, los cuales regularmente no están respaldados por participaciones federales.122 Según cifras al cierre de 2009, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el saldo total de la deuda pública de las 32 entidades federativas, fue de 252 mil 153.5 millones de pesos, cifra superior en 24.2 por ciento al saldo observado al cierre de 2008 (203 mil 070.2 millones de pesos). Las entidades más endeudadas del país fueron Distrito Federal, Estado de México, Nuevo León, Jalisco, Chihuahua y Sonora, que en conjunto acumularon 152 mil 222.3 millones de pesos (60.4% del total de las obligaciones financieras de las entidades federativas y municipios) en el ejercicio 2009, en tanto que la deuda de las 26 entidades restantes sumó 99 mil 931.2 millones de pesos (39.6%). Destacan también los estados de Tamaulipas, Yucatán, Baja California Sur y Colima, quienes en relación con el ejercicio inmediato anterior, incrementaron su deuda en 340.3%, 184.0%, 175.7% y 109.2%, respectivamente. En contraste, los estados de Campeche, Tlaxcala, Morelos, Coahuila, Zacatecas y Tabasco, no contrataron o incluso redujeron su deuda.

122 En noviembre del 2009, la CNBV realizó modificaciones a la metodología de calificación y aprovisionamiento de cartera. Como parte de estas modificaciones, los créditos a plazo menor a 180 días otorgados a las entidades federativas, municipios y sus organismos descentralizados, fueron exceptuados del ajuste en riesgo que establece la regulación de la CNBV cuando estos no tengan como fuente de pago las participaciones federales u otro tipo de ingreso federal o municipal y no se encuentren en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios. En el caso de los créditos y cuentas por cobrar (con un plazo a vencimiento menor a 180 días) que cuenten con participaciones federales como fuente de pago, las reservas totales podrían disminuirse en un 15 por ciento.


238

Entidad 1993 2000 2005 2006 2007 2008 2009 Sept 2010

T O T A L 16,618.2 89,501.5 143,193.8 160,093.5 186,470.0 203,070.2 252,153.5 278,960.5

Aguascalientes 283.6 140.8 1,110.0 958.4 2,347.4 2,440.2 2,816.1 2,663.6

Baja California 478.1 1,775.4 3,928.4 4,556.0 5,809.9 6,438.2 8,895.2 9,056.6

Baja California Sur 260.8 592.1 637.5 647.9 662.3 731.0 2,015.4 1,633.2

Campeche 127.1 111.3 55.7 0.0 56.4 35.0 0.0 116.6

Coahuila 248.9 802.9 323.2 420.0 486.9 1,831.9 1,561.6 7,636.7

Colima 104.3 181.6 593.1 889.7 901.6 1,068.0 1,270.0 1,363.8

Chiapas 1_/

212.3 998.6 1,416.0 881.7 6,005.4 7,069.9 9,215.0 8,408.2

Chihuahua 2_/

411.5 1,536.6 1,315.8 6,896.7 6,623.3 6,300.6 13,183.0 13,261.3

Distrito Federal 960.6 28,718.1 43,527.4 44,085.9 44,079.5 45,579.6 47,529.5 49,096.1

Durango 296.7 998.1 2,710.0 2,680.9 2,692.1 3,153.3 3,643.7 3,731.2

Guanajuato 280.3 626.9 1,889.8 1,972.4 3,174.9 3,801.1 6,410.0 6,179.8

Guerrero 497.8 1,599.1 1,999.4 2,309.5 2,236.3 1,773.0 3,140.8 3,011.4

Hidalgo 30.0 163.1 2,461.8 2,451.8 2,481.4 2,466.4 3,909.2 4,104.8

Jalisco 2,260.8 5,161.5 8,160.9 8,830.8 8,480.4 12,309.9 20,163.4 20,931.3

México 3_/

2,728.5 23,341.5 31,790.4 31,975.7 32,316.3 32,838.6 33,017.5 37,356.2

Michoacán 4_/

101.0 213.7 2,787.8 2,811.4 6,581.1 6,757.8 7,770.9 9,573.8

Morelos 162.2 508.3 935.7 737.8 653.3 486.1 346.2 896.2

Nayarit 118.2 92.2 363.4 547.9 648.0 1,539.7 2,215.7 2,620.3

Nuevo León 5_/

1,273.1 8,795.9 11,721.7 16,711.1 17,346.2 17,959.9 27,070.7 32,288.2

Oaxaca 6_/

181.6 247.1 491.7 1,506.2 4,245.3 4,544.6 4,483.8 4,403.6

Puebla 106.1 855.4 3,012.6 3,360.3 6,250.0 6,327.4 6,501.8 8,914.8

Querétaro 343.7 1,399.6 1,717.3 1,717.9 1,891.2 1,975.2 2,355.8 2,314.5

Quintana Roo 437.4 748.8 1,927.8 1,880.0 2,427.8 2,756.4 3,743.2 4,861.7

San Luis Potosí 306.3 842.1 2,146.0 2,712.8 2,771.5 2,865.4 4,580.1 4,529.7

Sinaloa 481.9 2,449.0 4,182.0 4,226.1 4,579.2 4,514.7 4,476.5 4,687.2

Sonora 2,547.0 4,936.3 5,744.7 6,248.8 6,922.5 11,390.7 11,258.2 12,243.6

Tabasco 187.9 602.2 690.4 639.4 4,561.7 2,068.0 1,962.7 2,037.0

Tamaulipas 7_/

416.3 817.0 1,008.5 782.9 1,344.0 1,507.4 6,637.4 9,134.0

Tlaxcala 68.8 0.0 180.0 180.0 210.0 0.0 0.0 0.0

Veracruz 8_/

348.4 17.8 3,464.2 5,514.3 7,074.4 9,169.7 9,331.2 9,288.9

Yucatán 224.6 189.1 607.1 743.1 476.0 730.9 2,076.1 1,898.0

Zacatecas 132.4 39.4 293.5 216.1 133.7 639.6 572.8 718.2

SALDO DE LAS OBLIGACIONES FINANCIERAS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS

(Al 31 de diciembre de cada año)

(Millones de pesos)

Nota: Información proporcionada por las Entidades Federativas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la situación que guardan sus obligaciones

financieras inscritas en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios establecido en el Reglamento del Artículo 9o. de la

Ley de Coordinación Fiscal. Incluye las obligaciones inscritas de sus organismos paraestatales y paramunicipales. Las cifras pueden variar debido al

redondeo.

1_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chiapas incluye dos emisiones con ingresos derivados de la recaudación del

Impuesto sobre Nóminas.

2_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chihuahua incluye cuatro emisiones en bonos carreteros, garantizados con fuente

de pago propia, diferente de las participaciones federales.

4_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Michoacán incluye una emisión garantizada con los ingresos derivados del

Impuesto sobre Nóminas.

3_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de México incluye una emisión bursátil garantizada con los ingresos futuros del Instituto de

la Función Registral del Estado de México (IFREM)

Fuente: Elaborado por la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, SHCP con información proporcionada por las Entidades Federativas.

5_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Nuevo León incluye una emisión del Instituto de Control Vehicular, y otra emisión

de la Red Estatal de Autopistas con fuente de pago propia.

6_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Oaxaca incluye una emisión bursátil garantizada con los ingresos derivados del

Impuesto sobre Nóminas, y de los ingresos por derechos vehiculares.

7_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Tamaulipas incluye 6 mil millones de pesos garantizados con el Impuesto sobre

Nóminas a través de Fideicomiso.

8_/ El saldo total de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Veracruz incluye dos emisiones garantizadas con ingresos derivados del Impuesto

sobre Tenencia o Uso de Vehículos.


239

-100

-50

0

50

100

150

200

250

300

350

AG

S, 1

5.4

BC

, 38

.2

BC

S, 1

75

.7

CA

M, -

10

0.0

CH

IS, 3

0.3 CH

IH, 1

09

.2

CO

A, -

14

.8

CO

L, 1

8.9

DF,

4.3

DU

R, 1

5.6

GTO

, 68

.6

GR

O, 7

7.1

HG

O, 5

8.5

JAL,

63

.8

MEX

, 0.5

MIC

H, 1

5.0

MO

R, -

28

.8

NA

Y, 4

3.9

NL,

50

.7

OA

X, -

1.3

PU

E, 2

.8

QR

O, 1

9.3

QR

OO

, 35

.8

SLP

, 59

.8

SIN

, -0

.8

SON

, -1

.2

TAB

, -5

.1

TAM

, 34

0.3

TLA

X, 0

.0

VER

, 1.8

YUC

, 18

4.0

ZAC

, -1

0.4

P

o

r

c

e

n

t

a

j

e

2

0

0

9

/

2

0

0

8

Elaborado por la UEC, con información de la SHCP

Variación porcentual de la Deuda Pública de las Entidades Federativas 2009/2008

Capacidad de acceso crediticio de las entidades La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), ha autorizado a operar en el país a cuatro agencias calificadoras de riesgos: Fitch México, S.A. de C.V. (Fitch), Standard and Poor’s (S&P), Moody’s de México S.A. de C.V (Moody’s) y HR Ratings (HR). Estas agencias evalúan entre otros el riesgo crediticio de los gobiernos estatales y municipales, y sus calificaciones son comparables entre sí y entre las entidades. Con este propósito, se evalúa al estado o al municipio en factores cuantitativos y cualitativos dentro de los siguientes rubros: finanzas públicas, deuda pública, economía y administración pública. Al cierre de 2009, todas las entidades federativas cuentan con al menos dos calificaciones a su riesgo crediticio otorgado por las agencias autorizadas a operar en el país por la CNBV. Destaca que el Distrito Federal es la única entidad federativa que integra el grupo de “La más alta calidad crediticia (AAA)” ya que tres de las agencias calificadoras le han otorgado este carácter. No obstante, esto se debe a que dicha calificación se sustenta en las disposiciones de la Ley General de Deuda Pública de los Estados Unidos Mexicanos (Artículo 1º), donde se establece que la totalidad de la deuda contratada por el Gobierno del Distrito Federal (GDF) se considera una obligación del Gobierno Federal. Por otra parte, el grupo de “Muy alta calidad crediticia,” con calificaciones AA, está integrada por siete estados; el de “Alta calidad crediticia” (con evaluaciones A) por 18 entidades federativas y las seis restantes conforman el de “Adecuada calidad crediticia”, con calificaciones BBB, es decir todas las entidades federativas cuentan con evaluaciones positivas, al no tener ningún estado una evaluación especulativa (BB), desde el año 2007 en que el Estado de México recibió una alza en sus calificaciones tanto de Standard & Poor’s como de Fitch Ratings.


240

Entidad Fitch RatingsEstándar &

Poor'sMoody's HR Ratings

Distrito Federal AAA AAA/Estable AAA S/C

Coahuila AA AA-/Negativa S/C S/C

Aguascalientes AA AA/Estable S/C S/C

Guanajuato S/C AA/Estable AA S/C

Tamaulipas AA- AA/Estable AA S/C

Querétaro AA AA/Estable AA S/C

Baja California S/C AA-/Estable AA S/C

Chihuahua AA- A+/Negativa AA S/C

Puebla A+ A+/Estable AA S/C

Jalisco A+/Negativa A/Cal retirada S/C S/C

Campeche A+ A+/Estable S/C S/C

Nuevo LeónA+ Obs.

NegativaA/Estable AA A+

Zacatecas S/C A/Negativa A S/C

Sonora A A/Estable A S/C

Hidalgo A A/Estable A S/C

Chiapas A A/Estable A S/C

Sinaloa A+ A/Estable A S/C

Michoacán A- A-/Negativa A S/C

Morelos A S/C A S/C

Quintana Roo A S/C A S/C

Yucatán S/C A/Negativa A S/C

Tlaxcala S/C A-/Negativa A S/C

Tabasco A/Negativa S/C A S/C

Nayarit A- A-/Negativa A S/C

Durango A- S/C A S/C

Oaxaca A- BBB+/Estable A S/C

Colima A BBB/Estable S/C A-/Estable

Baja California Sur A- BBB+/Estable S/C S/C

Veracruz BBB+ BBB+/NegativaA/En

RevisiónA+/Estable

Guerrero BBB+ BBB/Estable A S/C

Estado de México BBB+ BBB/Estable

A/Con

diferencias

direccionales

S/C

San Luis Potosí BBB+ BBB/Estable S/C S/C

Fuente: Elaborado por la UEC con información de aregional rating 2009

Calificaciones al riesgo crediticio vigentes 2009

La más alta calidad crediticia

Muy alta calidad crediticia

Alta calidad credticia

Adecuada calidad crediticia

BBB Adecuada calidad crediticia; BB Evaluación especulativa

S/C Sin calif icación

AAA Calif icación mayor; AA Muy Alta calidad crediticia; A Alta calidad crediticia

Veracruz y Nuevo León fueron las únicas entidades calificadas por las cuatro agencias calificadoras, en tanto que 15 entidades, cuentan con tres calificaciones crediticias y otras 15 son calificadas por dos agencias. Estos datos señalan la importancia que otorgan los gobiernos estatales a las calificaciones como evaluaciones independientes de su situación crediticia, pues, de acuerdo a las disposiciones emitidas por la CNBV en agosto de 2004, los bancos deben hacer mayores provisiones de reservas para los créditos a los gobiernos locales que no cuenten con al menos dos calificaciones para acceder al mercado crediticio. Actualmente todas las entidades federativas cumplen este requerimiento y de hecho más de la mitad de las entidades los superan.


241

Visto de conjunto, a pesar del entorno económico desfavorable enfrentado por la economía mexicana en 2009, 26 entidades federativas lograron mantener una calificación igual o superior a alta calidad crediticia. Ello pese a los problemas generalizados en los estados en temas como la dependencia de los ingresos federales, la limitada recaudación de impuestos, así como los pasivos contingentes de los sistemas de pensiones y jubilaciones, pero sobre todo, ante en un entorno económico desfavorable que afecta negativamente sus fuentes de ingreso.

Disminución del gasto federalizado En 2009, el gasto federalizado ejercido sumó 929 mil 167.8 millones de pesos, que representó el 29.8% del gasto neto total del sector público presupuestario. Al comparar las asignaciones federales ejercidas, transferidas a las entidades entre los ejercicios 2008 y 2009, se aprecia una disminución de 54 mil 892.0 millones de pesos (-9.4%).123

2008 Var. % real

Ejercido Aprobado Ejercido Diferencia 2009/2008

TOTAL GASTO FEDERALIZADO 984,059.8 974,587.1 929,167.8 -45,419.3 0.0 -9.4%

Gasto Programable 560,604.9 544,405.0 553,450.5 9,045.5 0.0 -5.3%

Previsiones y Aportaciones Federales 1/

420,141.4 445,298.7 439,446.9 -5,851.8 0.0 10.0%

Ramo 33 396,679.3 396,262.3 412,466.6 16,204.3 -0.3%

Ramo 25 23,462.1 49,036.4 26,980.3 -22,056.1 10.3%

Convenios 73,075.4 74,813.3 75,537.7 724.4 0.0 -0.9%

De Descentralización 67,831.3 73,070.7 70,808.3 -2,262.4 0.0 0.1%

SEP 49,223.2 53,783.6 53,124.2 -659.4 3.5%

SAGARPA (Alianza para el Campo) 14,404.6 17,542.6 15,774.9 -1,767.7 5.0%

SEMARNAT (Comisión Nacional del Agua) 4,203.5 1,744.5 1,909.2 164.7 -56.4%

De Reasignación 5,244.1 1,742.6 4,729.4 2,986.8 0.0 -13.5%

SCT 4,159.6 3,491.0 3,491.0 -19.5%

SECTUR 1,084.5 1,742.6 1,238.4 -504.2 9.5%

SFP - - - - 0.0%

Otros 67,388.1 24,293.0 38,465.9 14,172.9 -45.3%

FIES 26,088.3 n.a

FEIEF 6,408.9 0.0 n.a

PROFIS 132.9 369.6 183.8 -185.8 32.6%

Fondo Regional 5,120.0 5,900.0 5,900.0 0.0 10.5%

Otros 29,638.0 18,023.4 32,382.1 14,358.7 4.8%

Participaciones 423,454.9 430,182.1 375,717.3 -54,464.8 -14.9%

Fuente : Cuenta Pública Federal 2009, SHCP.

RECURSOS TRANSFERIDOS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS 2008-2009


Concepto2009

Dentro del gasto programable federalizado sujeto a fiscalización, el 79.4% se transfirió por la vía de previsiones y aportaciones federales; 13.6% por convenios de descentralización y reasignación; y el 7.0% a través del ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas” y otros conceptos. Los recursos del Ramo 33, son los más representativos dentro del gasto fiscalizable, mismos que ascendieron a 412 mil 466.6 millones de pesos, lo que representó una caída de 0.3% real respecto de lo ejercido en 2008.

123 Entre 2006 y 2010, el gasto federalizado se incrementó en 19.2% en términos reales, con lo que elevó su participación como proporción del PIB de 6.2% a 7.2%.


242

Mdp % FAEB 1/ FASSA FAIS

FORTAMUN-

DFFAM FASP FAETA FAFEF

TOTAL 412,466.6 100% 235,261.5 49,741.8 39,880.7 40,874.5 12,985.2 6,916.8 4,472.9 22,333.2

Aguascalientes 5,030.48 1.2% 3,081.6 812.4 154.4 431.2 173.1 107.7 67.6 202.6

Baja California Norte 11,416.51 2.8% 7,114.1 1,060.6 293.3 1,182.7 473.7 281.4 141.1 869.6

Baja California Sur 3,437.58 0.8% 2,206.0 520.5 62.0 211.7 124.3 139.0 44.3 129.8

Campeche 4,988.01 1.2% 2,909.8 827.8 387.2 301.6 154.1 107.7 77.3 222.5

Coahuila 10,228.99 2.5% 6,830.6 946.2 328.7 997.1 259.1 195.4 184.0 488.0

Colima 3,591.96 0.9% 2,117.4 700.9 99.4 227.4 130.5 105.2 50.6 160.6

Chiapas 23,354.65 5.7% 12,387.7 2,341.9 4,503.0 1,709.2 802.9 287.5 225.9 1,096.6

Chihuahua 12,268.61 3.0% 7,272.4 1,320.9 814.4 1,287.4 359.9 238.6 145.9 829.0

Distrito Federal 8,493.70 2.1% - 2,634.3 - 3,386.7 453.4 433.5 - 1,585.9

Durango 8,574.63 2.1% 5,295.2 1,099.5 647.6 591.4 315.4 163.4 74.4 387.8

Guanajuato 17,557.42 4.3% 9,919.8 1,750.3 2,007.8 1,922.6 618.2 250.9 191.9 895.9

Guerrero 19,972.52 4.8% 11,568.6 2,543.7 3,083.9 1,203.6 541.6 205.8 152.4 672.9

Hidalgo 12,660.81 3.1% 7,622.7 1,646.9 1,297.7 922.6 395.0 174.0 96.5 505.4

Jalisco 21,884.73 5.3% 12,435.8 2,860.7 1,281.5 2,666.6 593.9 310.7 237.6 1,498.0

México 42,448.31 10.3% 22,856.7 5,555.4 3,328.0 5,611.9 1,125.1 550.1 577.9 2,843.3

Michoacán 18,196.82 4.4% 11,068.3 1,766.5 2,076.0 1,521.7 484.8 249.3 186.1 844.1

Morelos 7,104.25 1.7% 4,414.9 854.9 466.0 636.6 231.6 147.7 87.5 265.1

Nayarit 5,666.56 1.4% 3,546.5 771.5 340.1 370.2 174.8 133.3 64.6 265.6

Nuevo León 13,355.07 3.2% 8,164.5 1,419.0 388.0 1,683.9 413.7 265.1 124.7 896.3

Oaxaca 21,380.40 5.2% 12,517.0 2,059.7 3,798.6 1,359.4 642.8 218.4 101.8 682.7

Puebla 20,493.62 5.0% 11,058.6 1,924.5 3,139.7 2,144.2 724.6 262.6 187.1 1,052.4

Querétaro 6,759.58 1.6% 3,838.7 975.3 538.3 648.3 231.0 132.0 71.3 324.7

Quintana Roo 5,553.99 1.3% 3,214.1 851.6 284.3 487.2 284.1 140.8 95.3 196.6

San Luis Potosí 11,850.40 2.9% 7,352.9 1,090.2 1,399.3 947.2 301.0 199.2 108.2 452.5

Sinaloa 10,821.28 2.6% 6,378.4 1,404.4 658.6 1,013.7 350.9 196.8 185.1 633.4

Sonora 10,071.59 2.4% 6,007.7 1,339.7 391.3 953.1 265.0 280.6 200.6 633.6

Tabasco 9,777.71 2.4% 5,439.7 1,300.2 1,074.2 781.2 358.8 160.7 126.4 536.6

Tamaulipas 13,268.40 3.2% 8,223.4 1,706.7 659.0 1,209.2 419.8 256.2 163.5 630.5

Tlaxcala 5,155.04 1.2% 3,093.4 684.3 338.0 429.3 189.6 128.5 56.2 235.7

Veracruz 30,963.29 7.5% 17,875.3 2,946.5 4,421.1 2,779.7 827.4 332.6 273.0 1,507.8

Yucatán 8,091.60 2.0% 4,438.8 1,047.7 854.8 727.6 313.0 149.6 111.4 448.6

Zacatecas 8,048.06 2.0% 5,011.2 976.9 764.4 528.6 252.2 112.6 62.7 339.4

Fuent: SHCP; Cuenta de la Hacienda Pública Federal 20091/ Se incluyen dos auditorías a la SEP sobre la distribución del FAEB en las entidades federativas y sobre la aplicación de este fondo en el Distrito Federal (Ramo General 25).

Total

RECURSOS TRANSFERIDOS A ESTADOS Y MUNICIPIOS POR LA VÍA DEL RAMO 33 EN 2009

(Millones de Pesos)

EntidadesFONDOS

La entidad que más recursos recibió por la vía del Ramo General 33 durante el ejercicio 2009 fue el Estado de México, con 42 mil 448.31 millones de pesos, monto que representó el 10.3% del total de recursos transferidos a las Entidades Federativas, situación que se asocia en buena medida al peso que tienen los recursos del FAEB y del FASSA derivados de la matricula escolar, de la infraestructura y de la plantilla médica y administrativa de los servicios de salud. Otras entidades federativas con importantes asignaciones del Ramo 33 fueron Veracruz con 30 mil 963.2 millones de pesos (7.5 % del total), Chiapas con 23 mil 354.6 millones (5.7% del total), Jalisco con 21 mil 884.7 millones (5.3 %), Oaxaca con 21 mil 380.4 millones (5.2%) y Puebla con 20 mil 493.6 millones de pesos (5.0%). Entre estos estados se concentró el 39.0 % de los recursos totales del Ramo General 33. De los 8 fondos del Ramo General 33, el FAEB fue el que concentró el mayor monto de los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios (57.2%). La distribución de los recursos de los fondos del Ramo 33 atiende a los criterios que establece la Ley de Coordinación y Fiscal y pretende, dotar de fortaleza financiera a las entidades federativas del país para atender las necesidades de gasto, así como para tratar de reducir las enormes brechas regionales, situación que a la fecha no se ha logrado.

Problemáticas del Ramo General 33 El Ramo General 33 continuamente ha sido objeto de análisis de diversas disciplinas, considerando que los fondos que actualmente lo componen, han surgido a través de los años como una respuesta del Gobierno Federal para atender diversos problemas de la población. Sin embargo, la falta de una normativa concisa que


243

puntualice la operación correcta y adecuada, así como la heterogeneidad y las limitaciones de la información disponible acerca del uso y destino de los recursos, han derivado en una nula o escasa documentación que acredite los resultados obtenidos mediante la utilización de los fondos respecto de su eficacia para satisfacer las demandas de la población. Es evidente que los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios a través de los fondos del Ramo General 33, representan hoy en día una fuente primordial de ingresos de los diferentes niveles de gobierno. Sin embargo, dichos recursos tienen una aplicación ya definida o previamente etiquetada, lo que limita a los gobiernos estatales y municipales en su aplicación. Formalmente los recursos referidos constituyen el principal elemento diseñado por la Federación para avanzar en el federalismo, sin embargo, se aprecia que las decisiones se continúan tomando a nivel central, además de que presentan diversas limitaciones de carácter financiero y de lineamientos de operación. Prueba de lo anterior es que la información sobre los indicadores de desempeño de los fondos del Ramo General 33 presenta graves carencias, debido a que no todas las entidades federativas y municipios reportan los indicadores en el sistema establecido por la SHCP, y los que lo hacen, los informan incompletos y sin congruencia a lo largo del ejercicio fiscal, lo cual contraviene las disposiciones federales en la materia. Surgen entonces importantes interrogantes: ¿de qué manera se traducen los resultados del ejercicio de estos recursos en bienestar de la población a la que van encaminados?; ¿su distribución contribuye efectivamente al cumplimiento de sus objetivos?; ¿de qué manera se define la relación entre la distribución actual de recursos y las variables que miden el desarrollo social?; ¿contribuye su ejercicio al desarrollo de las entidades y al bienestar de la población ó más bien a incrementar el número de personas en situación vulnerable para y por acceder a los beneficios de algunos programas?. El reto central es determinar con claridad una estrategia sólida para superar en forma definitiva la pobreza, que pasa necesariamente por el crecimiento sustentable de la economía, la creación de empleos de calidad bien remunerados, el impulso de una política social que garantice educación, salud y vivienda dignas. En consecuencia, la fiscalización en sus diversas modalidades y diferentes niveles de gobierno, tiene también el reto de lograr aplicar una fiscalización orientada a impulsar el cumplimiento de los objetivos de los fondos que les define la Ley y a combatir y revertir la reincidencia de irregularidades para que se propicie una inercia de mejora en la aplicación de sus recursos.

Cambios en las reglas de operación del PROFIS para las EFSL A partir del 2006, la Cámara de Diputados autoriza recursos al Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS) a fin de fortalecer las tareas de fiscalización superior y rendición de cuentas en el ámbito de las entidades federativas y los municipios. Para el ejercicio 2009 fueron aprobados recursos al PROFIS por un monto de 369.6 millones de pesos, distribuidos en partes iguales entre la ASF y las EFSL. Al respecto, es conveniente reiterar que el impacto del PROFIS en el fortalecimiento de la fiscalización de los recursos transferidos a los estados y municipios ha tenido efectos positivos al propiciar el desarrollo de las EFSL y con ello la calidad de los resultados de las revisiones practicadas en ese ámbito. Desarrollo que se ha visto impulsado también por las reformas a su marco jurídico, en particular, en lo que concierne a su autonomía de gestión que posibilita una fiscalización más objetiva y efectiva. No obstante, hay camino aún por recorrer para que su mejora se vea plasmado en los resultados de su labor encomendada por la ASF. Su mejora es una tarea urgente, pero que requiere su tiempo de permuta. Una de las recomendaciones reiteradas de la Unidad de Evaluación y Control va en el sentido de que se revisen los criterios de asignación de los recursos del PROFIS, a efecto de considerar un mecanismo que vincule el aumento de recursos a las EFSL con su mejora operativa, desempeño y resultados.


244

Un paso significativo en este sentido lo fue la modificación de la proporción en que se distribuyen los recursos del PROFIS la ASF y las EFSL, al pasar de 60%-40% en 2008 a 50%-50 en 2009.

Absolutos (%) Absolutos (%) Absolutos (%) Absolutos (%)

Total 150,000,000 100.0% 292,071,850 100.0% 332,298,088 100.0% 369,569,077 100.0%

Componente Federal ASF 199,378,853 60.0% 184,784,539 50.0%

Componente Local EFSL 100.0% 100.0% 132,919,235 40.0% 184,784,538 50.0%

Aguascalientes 3,641,719 2.4% 7,203,111 2.5% 4,612,278 3.5% 3,664,218 2.0%

Baja California 4,497,594 3.0% 8,703,712 3.0% 4,584,057 3.4% 6,655,058 3.6%

Baja California Sur 3,458,478 2.3% 6,869,631 2.4% 4,242,848 3.2% 5,098,625 2.8%

Campeche 3,656,328 2.4% 7,231,149 2.5% 4,701,337 3.5% 6,519,954 3.5%

Coahuila 4,354,077 2.9% 8,535,556 2.9% 4,449,830 3.3% 4,578,914 2.5%

Colima 3,477,055 2.3% 6,878,290 2.4% 4,093,258 3.1% 4,494,397 2.4%

Chiapas 6,071,897 4.0% 11,795,178 4.0% 4,038,118 3.0% 7,796,897 4.2%

Chihuahua 4,612,231 3.1% 8,948,816 3.1% 4,412,929 3.3% 6,288,334 3.4%

Distrito Federal 4,264,432 2.8% 7,847,312 2.7% 3,314,499 2.5% 3,439,016 1.9%

Durango 4,116,265 2.7% 8,106,937 2.8% 4,227,368 3.2% 7,211,636 3.9%

Guanajuato 5,193,006 3.5% 10,090,786 3.5% 4,325,666 3.3% 5,259,197 2.8%

Guerrero 5,648,588 3.8% 11,052,043 3.8% 4,306,740 3.2% 7,467,085 4.0%

Hidalgo 4,654,328 3.1% 9,127,334 3.1% 3,928,278 3.0% 4,902,887 2.7%

Jalisco 5,841,059 3.9% 11,181,346 3.8% 3,589,298 2.7% 5,000,806 2.7%

México 8,448,541 5.6% 15,950,461 5.5% 4,042,692 3.0% 7,418,260 4.0%

Michoacán 5,437,172 3.6% 10,561,112 3.6% 4,200,473 3.2% 7,187,567 3.9%

Morelos 3,937,557 2.6% 7,777,780 2.7% 4,156,698 3.1% 4,754,130 2.6%

Nayarit 3,767,013 2.5% 7,409,038 2.5% 4,399,036 3.3% 4,593,424 2.5%

Nuevo León 4,730,608 3.2% 9,133,301 3.1% 4,133,791 3.1% 5,069,900 2.7%

Oaxaca 5,809,365 3.9% 11,398,095 3.9% 3,948,058 3.0% 8,562,821 4.6%

Puebla 5,594,501 3.7% 10,841,958 3.7% 3,623,286 2.7% 5,325,140 2.9%

Querétaro 3,886,870 2.6% 7,663,771 2.6% 4,087,039 3.1% 4,161,702 2.3%

Quintana Roo 3,706,534 2.5% 7,353,261 2.5% 4,652,470 3.5% 4,656,583 2.5%

San Luis Potosí 4,545,125 3.0% 8,944,380 3.1% 4,138,257 3.1% 6,360,118 3.4%

Sinaloa 4,397,247 2.9% 8,560,463 2.9% 4,165,933 3.1% 5,019,913 2.7%

Sonora 4,360,307 2.9% 8,453,100 2.9% 4,120,008 3.1% 6,913,285 3.7%

Tabasco 4,281,342 2.9% 8,383,839 2.9% 4,427,118 3.3% 6,912,013 3.7%

Tamaulipas 4,769,232 3.2% 9,305,355 3.2% 3,752,539 2.8% 4,824,276 2.6%

Tlaxcala 3,660,279 2.4% 7,242,975 2.5% 4,118,146 3.1% 5,416,425 2.9%

Veracruz 7,078,864 4.7% 13,607,640 4.7% 3,679,044 2.8% 8,228,093 4.5%

Yucatán 4,061,378 2.7% 7,971,758 2.7% 4,173,504 3.1% 5,454,203 3.0%

Zacatecas 4,041,008 2.7% 7,942,362 2.7% 4,274,639 3.2% 5,549,661 3.0%

Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia con base en datos del Diario Oficial de la Federación, 2006-2009.

2006

RECURSOS APROBADOS AL PROGRAMA PARA LA FISCALIZACIÓN DEL GASTO FEDERALIZADO 2006-2009

(cifras en pesos)

2007 2008 2009Entidad Federativa


245

CAPÍTULO 4

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DERIVADAS DEL ANÁLISIS AL

INFORME DEL RESULTADO 2009

continuación se presentan las conclusiones y recomendaciones que emite la Comisión de Vigilancia a la Auditoría Superior de la Federación, sobre la base de una evaluación de carácter general y por bloque sectorial acerca del trabajo de fiscalización superior realizado por la ASF, con motivo de la revisión de

la Cuenta Pública 2009. Integra también esta parte, los conceptos, comentarios y propuestas más relevantes de los diputados miembros de la Comisión que fueron recogidas de las tres reuniones de análisis al Informe, llevadas a cabo durante el pasado mes de marzo; y las opiniones de algunas de las comisiones ordinarias de la Cámara, interesadas en los resultados sectoriales de la fiscalización superior a la Cuenta Pública 2009; así como un conjunto de propuestas específicas de auditorías, estudios y acciones para ser realizadas por el órgano de fiscalización superior de la Federación de la Cámara de Diputados..

4.1 Sobre la presentación y del Informe rendido por la ASF a la H. Cámara de Diputados

El Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009 fue presentado el 16 de febrero de 2011, de conformidad con lo que establecen los artículos 74, fracción VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), así como los artículos 28, 29, 30 y 85, fracción XV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF).

Sobre la observancia de los preceptos legales

Los artículos 74, fracción VI, y 79, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformados en mayo de 2008, así como la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, constituyen el marco legal que define, por un lado, el mandato y objeto de la revisión de la Cuenta Pública y, por otro, el contenido del Informe del resultado que debe entregar la Auditoría Superior de la Federación a la H. Cámara de Diputados.

El texto constitucional en su artículo 74, fracción VI, establece, en ese sentido, el mandato a la

Auditoría Superior de la Federación, de revisar la Cuenta Pública con tres propósitos: 1) Evaluar los resultados de la gestión financiera, 2) Comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto, y 3) Verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

A


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A mayor abundamiento, el artículo 79, fracción I, de la CPEUM señala que la ASF tiene a su cargo la tarea de fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la Ley. También fiscalizará directamente los recursos federales transferidos a entidades federativas y municipios, con excepción de las participaciones federales, así como aquellos que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica.

El propio artículo 79 en su fracción II, establece que el Informe del resultado de la revisión de la

Cuenta Pública deberá incluir “las auditorías practicadas, los dictámenes de su revisión, los apartados correspondientes a la fiscalización del manejo de los recursos federales por parte de las entidades fiscalizadas a que se refiere la fracción anterior y la verificación del desempeño en el cumplimiento de los objetivos de los programas federales, así como un apartado específico con las observaciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación que incluya las justificaciones y aclaraciones que, en su caso, las entidades fiscalizadas hayan presentado sobre las mismas”.

Con base en lo anterior, se concluye que el Informe presentado ofrece elementos para conocer parte

de los resultados de la gestión financiera, analizar el nivel de ajuste a los criterios señalados en el Presupuesto, y conocer el grado de cumplimiento de los objetivos contenidos en algunos de los programas auditados.

Emite las observaciones y acciones promovidas a los entes auditados, la imposición de multas cuando

proceden, así como las aclaraciones, en su caso, de las entidades auditadas respecto de los resultados de las auditorías practicadas. Incluye, asimismo, una metodología para la fiscalización superior que realiza y también sugerencias a la Cámara de Diputados para modificar disposiciones legales que van encaminadas a mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas.

4.2 Sobre el contenido mínimo del Informe

La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, reglamentaria del artículo 74,

fracción II y VI, y 79 Constitucional, define en su artículo 29 que el Informe del Resultado contendrá los informes de las auditorías practicadas e incluirá como mínimo lo siguiente:

I. Los criterios de selección, el objetivo, el alcance, los procedimientos de auditoría aplicados y el dictamen de cada auditoría; II. En su caso, las auditorías sobre el desempeño; III. El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos y normativa correspondientes; IV. Los resultados de la gestión financiera; V. La comprobación de que las entidades fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos, el Presupuesto y demás disposiciones jurídicas aplicables; VI. El análisis de las desviaciones, en su caso; VII. Los resultados de la fiscalización del manejo de los recursos federales por parte de las entidades federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal;


247

VIII. Las observaciones, recomendaciones y las acciones promovidas; IX. Un apartado específico en cada una de las auditorías realizadas donde se incluyan las justificaciones y aclaraciones que, en su caso, las entidades fiscalizadas hayan presentado en relación con los resultados y las observaciones que se les hayan hecho durante las revisiones, y X. Derivado de las auditorías, en su caso y dependiendo de la relevancia de las observaciones, un apartado donde se incluyan sugerencias a la Cámara para modificar disposiciones legales a fin de mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas.

De acuerdo a lo señalado, se considera que el Informe que entregó la entidad de fiscalización superior

de la Federación a la H. Cámara de Diputados cumple, en términos generales, con las disposiciones legales en virtud de que los informes de las auditorías practicadas, presentan la información mínima requerida que define la Ley.

4.3 Sobre el Informe y su vinculación con el objeto de la fiscalización superior

En su artículo 12 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación marca que el trabajo de la Auditoría Superior de la Federación en la revisión de la Cuenta Pública, tendrá por objeto:

I. Evaluar los resultados de la gestión financiera: a) Si se cumplió con las disposiciones jurídicas aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos; recursos materiales, y demás normatividad aplicable al ejercicio del gasto público; b) Si la captación, recaudación, administración, custodia, manejo, ejercicio y aplicación de recursos federales, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, y si los actos, contratos, convenios, mandatos, fondos, fideicomisos, prestación de servicios públicos, operaciones o cualquier acto que las entidades fiscalizadas, celebren o realicen, relacionados con el ejercicio del gasto público federal, se ajustaron a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios, o ambos, en contra de la Hacienda Pública Federal o, en su caso, del patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales; II. Comprobar si el ejercicio de la Ley de Ingresos y el Presupuesto se ha ajustado a los criterios señalados en los mismos: a) Si las cantidades correspondientes a los ingresos y a los egresos, se ajustaron o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas; b) Si los programas y su ejecución se ajustaron a los términos y montos aprobados en el Presupuesto; c) Si los recursos provenientes de financiamientos se obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos;


248

III. Verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas: a) Realizar auditorías del desempeño de los programas, verificando la eficiencia, la eficacia y la economía de los mismos y su efecto o la consecuencia en las condiciones sociales, económicas y en su caso, regionales del país durante el periodo que se evalúe; b) Si se cumplieron las metas de los indicadores aprobados en el Presupuesto y si dicho cumplimiento tiene relación con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, y IV. Determinar las responsabilidades a que haya lugar y la imposición de multas y sanciones resarcitorias correspondientes en los términos de esta Ley.

Se observa un cambio significativo en la estructura y contenido de los informes de auditoría. La

integración de cuadernos individuales y el mejor manejo de información, dan cuenta de nuevos avances en la calidad del trabajo de la ASF.

Si bien las auditorías practicadas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, ofrecen

elementos para conocer parte de los resultados de la gestión financiera, analizar el nivel de ajuste a los criterios señalados en el Presupuesto, y conocer el grado de cumplimiento de los objetivos contenidos en algunos de los programas auditados, se observa que el Informe del órgano fiscalizador sigue cumpliendo sólo parcialmente con los objetivos de la fiscalización superior, particularmente en los propósitos de comprobar si el ejercicio de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación se ajustó a los criterios señalados en los mismos, y el de verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas, este último caso acentuado por el número de revisiones de desempeño.

Aunque algunas auditorías ofrecen información valiosa, su nivel de especificidad no permite formular una valoración para el ejercicio fiscal en su conjunto, situación que resulta indispensable para la toma de decisiones en materia de Presupuesto por parte de la Cámara de Diputados. Asimismo, existe un importante rezago en la atención del objetivo de la fiscalización en lo relativo a la verificación del cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Las auditorías de desempeño practicadas, aún no permiten disponer de información de impacto, salvo en algunos casos y, en consecuencia, no existe una valoración general sobre los efectos que tienen los programas de gobierno en la población mexicana. También las auditorías “con enfoque de desempeño” que practicó la ASF en entidades federativas y municipios, son un claro ejemplo de que no atienden a cabalidad el enfoque que les define la Ley.

4.4 Sobre la observancia de los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental

La ASF verificó la observancia de los 13 Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental por parte de las entidades fiscalizadas, particularmente sobre las operaciones y aspectos determinados en el alcance de las revisiones aplicadas.

Sobre la base de las 945 auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2009, la ASF

identificó 231 inobservancias a los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental (vs. 527 en 2008 y 952 en 2007), de las cuales:

61 (26.4%) se relacionaron con el principio de Revelación Suficiente; 56 (24.2%) con el principio de Cumplimiento de Disposiciones Legales; 25 (10.8%) con el principio de Control Presupuestario;


249

24 (10.4%) con la Consistencia; 20 (8.7%) se relacionaron con el Periodo Contable; 15 (6.5%) con la Base en Devengado; 10 (4.3%) con Importancia Relativa; 9 (3.9%) con la Integración de Información; 7 (3.0%) con el de Costo Histórico; 2 (1.0%) con el postulado de Dualidad Económica y 1 (0.4%) con el postulado Ente Público y 1 (0.4%) con el postulado Cuantificación en Términos Monetarios.

Los sectores que observaron un mayor número de inobservancias de los Postulados fueron:

Entidades no Coordinadas con 45 inobservancias en 4 entidades auditadas; Hacienda y Crédito Público con 35 inobservancias en 19 entidades auditadas; Energía con 21 inobservancias en 11 entidades auditadas; y Educación Pública con 13 inobservancias en 11 entidades auditadas.

La fiscalización superior al Gasto Federalizado registró 84 inobservancias de los principios básicos de

Contabilidad Gubernamental en las 31 entidades federativas y el DF (vs. 289 en 2008).

4.5 Sobre la observancia de los Ordenamientos Legales

La ASF informó que de la evaluación de los resultados en la revisión de la Cuenta Pública 2009, en lo general, los entes auditados observaron los ordenamientos jurídicos y las disposiciones que regulan su operación. Sin embargo, aclara que en las 945 auditorías efectuadas a 163 entes, se determinaron 8 mil 065 inobservancias de los ordenamientos legales (12 mil 748 inobservancias en 2008), siendo las más representativas:

3 mil 564 a “Otras Disposiciones de Carácter Local o Específico, Estatal o Municipal”; 996 a la “Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”; 608 al “Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”; 413 al “Presupuesto de Egresos de la Federación”; 410 al “Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”; 370 a la “Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”; 344 a la “Ley de Coordinación Fiscal”; 256 a la “Ley General de Contabilidad Gubernamental” 235 a la “Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público 221 a la “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

Los sectores que observaron un mayor número de inobservancias de los ordenamientos legales

fueron:

Hacienda y Crédito Público con 717 inobservancias en 19 entidades auditadas; Educación Pública con 713 inobservancias en 11 entidades auditadas. Energía con 706 inobservancias en 11 entidades auditadas; y Entidades no Coordinadas con 586 inobservancias en 4 entidades auditadas; Comunicaciones y Transportes con 428 inobservancias en 14 entidades auditadas.


250

4.6 Sobre la elaboración de un marco de referencia sectorial

La Auditoría Superior de la Federación, viene diseñando sus programas de auditorías y la ejecución de los mismos en función de los objetivos rectores y metas estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo y de los Programas Sectoriales, obteniendo resultados importantes en el desarrollo de la fiscalización superior. Aunque se han logrado avances importantes en esta materia, será fundamental consolidarlos.

Frente a los avances, aún se requiere un marco de referencia, a manera de diagnóstico, por sector de

actividad económica que permita realizar un análisis discriminatorio para seleccionar los temas nacionales y las áreas de riesgo de los entes y programas de la Administración Pública que requieren ser evaluados en todas sus etapas. Sin esa visión sectorial de conjunto tampoco se puede diseñar medidas normativas, jurídicas o de otra índole para corregir los rezagos de programas estratégicos, la desviación de objetivos o incumplimiento de metas y en general la problemática detectada en cada uno de los sectores revisados. Bajo este escenario, no es viable, el diseño y ejecución de propuestas técnicas alternativas por parte de la Auditoría Superior de la Federación para corregir o atemperar las irregularidades e incumplimientos observados en los temas y áreas de riesgo macro sectoriales.

Recomendación CVASF IR09-001. Que la Auditoría Superior de la Federación, en el marco de sus atribuciones técnicas y normativas, incorpore a su trabajo de fiscalización, la elaboración de un marco de referencia sectorial, basado en una evaluación de los objetivos rectores y metas estratégicas del Sistema Nacional de Planeación, que le permita detectar los grandes problemas sectoriales y las áreas de alto riesgo.

Si bien se lograron avances importantes por el nuevo formato de presentación de las auditorías, más dúctil en su manejo, y con información más ejecutiva, persistió aún cierta insuficiencia de evaluaciones sectoriales integrales, en los términos de la recomendación de la Comisión que desde hace varios ejercicios se formuló para continuar reorientando hacia una fiscalización de resultados.

Junto a ello, quedó pendiente de atender la recomendación CV-IR08-001 emitida por la Comisión de

Vigilancia en el documento de Conclusiones y Recomendaciones correspondiente a la revisión de la Cuenta Pública 2008, en la que se le solicitaba una opinión global sobre la gestión de la Administración Pública Federal y el ejercicio de los recursos federales, a partir de una evaluación sobre la gestión financiera incluida también, una evaluación integral de la acción gubernamental durante el año fiscalizado, la evaluación sectorial de los resultados de los programas gubernamentales auditados para cada grupo funcional, la evaluación de la calidad de la eficacia de las instituciones del sector público y las acciones preventivas derivadas de la fiscalización practicada resultantes de una evaluación integral de riesgos de la fiscalización.

Si bien se reconoce la utilidad y pertinencia de las auditorías que se practican, esta Comisión considera que aún existe un amplio campo de oportunidad para profundizar en evaluaciones que ofrezcan visiones de conjunto, situación que resulta indispensable para la toma de decisiones en materia de Presupuesto por parte de la Cámara de Diputados.

Recomendación CVASF IR09-002. Se reitera la recomendación CV-IR08-001 en todos sus términos, extendiéndose para ser aplicable a la revisión de la Cuenta Pública 2010, considerando que ella se formularía sobre la base de la muestra que audita la entidad de fiscalización superior de la Federación.

Deben reconocerse como un logro relevante los avances en las revisiones de desempeño, las cuales incluyeron un enfoque de horizontalidad y centricidad. Para evaluar con mayor calidad técnica la eficiencia, la eficacia y la economía de los programas y su efecto o la consecuencia en las condiciones sociales, económicas y, en su caso, regionales del país, así como el cumplimiento de metas de los


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indicadores aprobados en el Presupuesto y su relación con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, será importante que la ASF procure concentrar sus esfuerzos de evaluación en los indicadores de medición de desempeño más representativos de la actividad sustantiva del programa o ente evaluado.

La utilización de un número pequeño de indicadores de medición al desempeño de alta calidad y representatividad, tiene la ventaja de que permite al ente fiscalizador concentrarse en la evaluación de las actividades sustantivas del programa o ente evaluado, y permite en principio con más claridad una más efectiva rendición de cuentas. Los indicadores se enriquecerían más si se dividieran en dos partes: un pequeño grupo de indicadores para evaluar al programa en sus actividades sustantivas y otros para evaluar el desempeño del ente encargado del programa, lo que daría una visión más global respecto al programa y respecto a la calidad del ejecutor del mismo.

Recomendación CVASF IR09-003. Que a partir de los hallazgos en sus auditorías de desempeño, la Auditoría Superior de la Federación realice un estudio de los costos que ha implicado la no aplicación de acciones correctivas en ese tipo de revisiones y formule una propuesta de reformas a las leyes y normativa aplicable, para hacer vinculatorias las recomendaciones al desempeño.

4.7 Sobre la estructura del Informe y el trabajo de la ASF

El Informe rendido por la ASF con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2009, presenta varios cambios favorables en su presentación y estructura con el objeto manifiesto de evaluar y calificar de manera integral los objetivos, metas y políticas asociadas con el gasto público, así como de facilitar la lectura del Informe y reducir su extensión.

Se mantiene el Tomo Ejecutivo, aunque reestructurado en algunas de sus partes, lo que ofrece un

documento de mayor utilidad, pertinencia y calidad. La Auditoría Superior de la Federación recuperó en su Informe las inquietudes de esta Comisión de presentar análisis de los principales resultados de los sectores evaluados, lo que indudablemente constituye una avance sustantivo en los objetivos de vincular la fiscalización superior con los grandes problemas nacionales.

Al igual que en el Informe anterior, se detalla la cobertura de la fiscalización superior de la Cuenta Pública, pero por vez primera, ésta presenta una apertura por grupo funcional. Se mantiene la relación de los programas presupuestarios revisados; la exposición del comportamiento económico nacional del ejercicio revisado y de las finanzas públicas, así como el análisis del cumplimiento de las metas de los indicadores.

La sección relativa a los resultados relevantes de la fiscalización trascendió el solo resumen de las auditorías, como se venía presentando hasta el Informe pasado y hoy se brinda información más útil para disponer de una visión rápida de los resultados de las auditorías. En ocasión del Informe que revisa la Cuenta Pública 2009, los resultados relevantes de la fiscalización presentados se organizan por grupo funcional y a manera de temas o problemáticas de cada sector, incluyéndose en la parte final de la relatoría de cada grupo funcional, un conjunto de recomendaciones a la Cámara de Diputados y las conclusiones respectivas por grupo funcional. Ésta es, sin duda, la sección con cambios más significativos. El resto de las secciones del Tomo Ejecutivo mantiene en esencia la misma estructura, aunque con algunos cambios de ubicación: se conserva la atención de las solicitudes de la CVASF; la observancia de los postulados básicos de la Contabilidad Gubernamental y de los Ordenamientos Legales; el reporte de la recurrencia de las irregularidades; la sección de las observaciones-acciones promovidas,


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aunque ordenadas por grupo funcional; el resumen de los dictámenes de auditorías; el resumen de las recuperaciones acumuladas; la exposición de algunas áreas de riesgo o temas críticos que se derivan de la fiscalización superior; y la metodología utilizada para la fiscalización superior.

Los tomos II al IV, por su parte, compilan los informes individualizados de las auditorías realizadas, con arreglo a la clasificación funcional y sectorial del gasto público. En el Tomo V se presentan los resultados de las auditorías al Gasto Federalizado individualizados por fondo, así como una evaluación global de los Ramos Generales fiscalizados.

En términos generales, los resultados de cada auditoría que presenta la ASF en su Informe, son más ejecutivos y específicos en sus contenidos. El promedio de páginas por informe de auditoría pasó de 36.1 páginas el año pasado a 14.5 páginas este año. Contienen los criterios de selección; objetivo; alcance; antecedentes; resultados; acciones específicas; resumen de observaciones-acciones; dictamen y apéndices (que por su parte contienen los procedimientos de auditorías aplicados124, las áreas revisadas, las disposiciones jurídicas y normativas incumplidas, los fundamentos jurídicos de la ASF para promover acciones y, en su caso, los comentarios de la entidad fiscalizada, entre otros).

Es de reconocer que la ASF realice acciones de mejora sustantivas, en el caso de este Informe, a partir de las sugerencias y recomendaciones que la CVASF le ha venido haciendo desde que se institucionalizó en la Cámara de Diputados la estrategia de análisis del Informe de revisión de la Cuenta Pública. Así por ejemplo, a partir de la Recomendación CV-IR07-004, la ASF ajustó los criterios para la emisión de los dictámenes de auditoría, realizó actividades de capacitación requeridas para su adecuada comprensión e incorporó la definición de los enfoques Integral y horizontal de las auditorías. También, en respuesta a la Recomendación CV-IR07-005, la ASF incluyó en el Informe un cuadro resumen que muestra la homologación de las observaciones-acciones emitidas por las EFSL con las de la ASF, por ramo, fondo y entidad federativa. Asimismo, derivado de una recomendación de la Comisión de Vigilancia y que posteriormente quedó asentada en la fracción X del artículo 29 de la LFRCF, en el Informe se incluyó un resumen de las recomendaciones o sugerencias que el órgano de fiscalización superior hace a la Cámara de Diputados, para la revisión, de proceder, de algunas disposiciones legales, a fin de mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas. A partir del Informe anterior, la ASF ha remitido a la Comisión de Vigilancia, junto con la entrega del Informe, una separata que contiene una Matriz de Datos Básicos de las auditorías practicadas, dando atención así a una de las recomendaciones formuladas en ocasión del análisis al Informe de la Revisión de la Cuenta Pública 2007 (Recomendación CV-IR07-002). Este hecho representó un avance importante para profundizar con más elementos técnicos en el análisis de los datos relevantes de las auditorías y disponer de una visión de conjunto de los resultados de la fiscalización superior. La Matriz de Datos Básicos es, sin duda, un instrumento de extraordinaria valía para leer rápida y sistemáticamente los resultados condensados de la fiscalización superior. Finalmente, la estructura de los informes de auditoría se ajustó conforme a lo dispuesto por el artículo 29 de la LFRCF, a partir de propuestas legislativas provenientes de la CVASF que derivan de los trabajos de análisis al Informe.

124 Para el caso de las revisiones a estados y municipios, no se incluyen aún los procedimientos de auditoría aplicados, tal y como lo recomendó la CVASF en los trabajos de análisis de la Cuenta Pública 2007 (véase la Recomendación CV-IR07-008).


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Sin duda, las mejoras al Informe señaladas, enriquecen el trabajo de la fiscalización superior y el quehacer legislativo en la materia, y evidencian, asimismo, la importancia y utilidad que revisten los trabajos de análisis al Informe de revisión de la Cuenta Pública, que realiza la Comisión de Vigilancia.

A consecuencia de la reestructura referida del Informe de revisión de la Cuenta Pública 2009, su dimensión se redujo drásticamente al pasar de 37 mil 770 páginas en el ejercicio 2008 a 14 mil 373 páginas en el correspondiente a 2009, lo que equivale a una disminución de su dimensión de 62.0%. Constituye, sin duda, un importante avance que también se deriva de las recomendaciones que ha venido haciendo la CVASF en prácticamente todos los documentos de Conclusiones y Recomendaciones entregados a la ASF, en el sentido de la necesidad de que ésta llevara a cabo lo antes posible una valoración integral del contenido y la dimensión del Informe, a fin de mejorar y depurar los contenidos y reducir su dimensión a lo estrictamente relevante (véase la más reciente en la Recomendación CV-IR07-001).

En la sesión de la CVASF del pasado 16 de febrero, donde la ASF formalizó la entrega del Informe de

revisión superior de la Cuenta Pública 2009, el titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación hizo hincapié en que se había elaborado el Plan Estratégico 2011-2017 de la Auditoría, dando respuesta así a una de las recomendaciones sobre la que más ha insistido la CVASF (Véanse las Recomendaciones CV-IR04-012, CV-IR04-013, CV-IR05-002, así como puntos específicos del documento de Conclusiones y Recomendaciones, derivado del análisis de la Cuenta Pública 2008).

Queda claro que una primera tarea a partir del Plan Estratégico anunciado, es que éste se vincule con el Programa Anual de Auditorías de la ASF, a efecto de reordenar la variación que se ha dado del tamaño de la cobertura anual de fiscalización superior con base en metas claras y precisas que respondan a objetivos específicos; ir modificando el actual enfoque tradicional de la fiscalización superior por uno moderno, que camine hacia una mejor distribución entre revisiones de regularidad y evaluación integral de los planes y programas estratégicos de la Administración Pública Federal, así como de su impacto en la vida económica y social del país; y, en síntesis, dar claridad en el rumbo que la fiscalización superior debe seguir en el mediano y largo plazos. Sin duda, en adelante, la referencia del Plan Estratégico en el análisis del Informe de la ASF será fundamental para evaluar con más elementos técnicos el desempeño de la entidad de fiscalización superior en la revisión de la Cuenta Pública.

En relación al seguimiento de la acción fiscalizadora, si bien se presenta una información relevante

sobre la misma, poco se reporta en el Informe sobre detalles relevantes que indiquen la efectividad de las observaciones y acciones promovidas que se turnan a otras instancias, tal es el caso de las promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria ante la Secretaría de la Función Pública y las denuncias de hechos ante el Ministerio Público. En la medida que esta información pueda estar al alcance de la Cámara de Diputados, se dispondrá de una valiosa herramienta para conducir acciones firmes que prevengan conductas irregulares en los servidores públicos, que eviten la reincidencia de irregularidades y que promuevan una mayor eficiencia y reconocimiento en la labor del ente fiscalizador.

Recomendación CVASF IR09-005. Que la Auditoría Superior de la Federación incluya en el informe semestral del estado que guardan las acciones emitidas a los entes fiscalizados, un reporte histórico de seguimiento (revisiones 1998-2009) sobre las acciones que son turnadas a otras instancias para su atención, entre las que se identifican las Promociones del Ejercicio de Comprobación Fiscal y sobre todo aquellas que implican probables responsabilidades, a saber: las Promociones para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias y las Denuncias de Hechos.


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Recomendación CVASF IR09-006. Que la Auditoría Superior de la Federación remita a más tardar el 30 de junio de 2011, un reporte a la Comisión de Vigilancia de la ASF sobre el estado que guardan las observaciones-acciones emitidas como resultado de la revisión de la Cuenta Pública 2009, a efecto de que la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación disponga de elementos para evaluar la efectividad de las observaciones y la atención que brindan los entes auditados a las acciones emitidas. Asimismo, que en dicho reporte se informe especialmente de los trámites que se siguen para aplicar sanciones administrativas y de las acciones de coadyuvancia ante el Ministerio Público en el caso de las 34 denuncias de hechos, donde particularmente resaltan los casos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la Secretaría de Educación Pública y la Comisión Nacional del Agua, entre otros.

4.8 Sobre el enfoque de la Fiscalización

Se observó un leve decremento en el número de auditorías practicadas por la ASF con relación a la revisión de la Cuenta Pública 2008, equivalente al -4.3%. Esta caída marginal de las auditorías practicadas, contrasta con los aumentos sostenidos de las revisiones pasadas desde la referida a la Cuenta Pública 2003.

La ASF tiene pendiente explicar las razones por las cuales determinó una cobertura de fiscalización menor a la del ejercicio que le precede, cuando de forma reiterada ésta ha manifestado su propósito de ir ampliando la cobertura de fiscalización hasta alcanzar los estándares internacionales. La ASF debe aclarar si dicho comportamiento está reflejando una limitante de orden estructural para que pueda seguir ampliando su cobertura de actuación. Ciertamente la ampliación de la muestra fiscalizable podría alcanzarse también con una mejor fiscalización que enfatizara en la calidad del gasto. Pero no fue el caso del ejercicio 2009, ya que la reducción del número de revisiones se explica fundamentalmente por la caída de las auditorías de Desempeño, de tal forma que las Auditorías de Regularidad, que en el ejercicio de 2008 eran 3.04 veces más que las Auditorías de Desempeño, pasaron a ser casi 4 veces más en el ejercicio 2009 (3.71).

Es importante hacer notar que la profundización del enfoque tradicional se da al tiempo que se ha anunciado un plan estratégico de la ASF 20011-2017, lo que plantea la expectativa de que en breve la entidad de fiscalización superior deberá tomar acciones para reorientar su enfoque de fiscalización hacia la evaluación, fundamentalmente, de los planes y programas estratégicos y prioritarios.

Si bien la importancia de las revisiones al Gasto Federalizado en el total de auditorías se redujo 1.1 puntos porcentuales (pasó de 52.3% en el ejercicio 2008 a 51.2% en el de 2009), la ASF continúa fiscalizando más a los recursos transferidos a los estados y municipios, por lo que sigue siendo un pendiente de la ASF poner más énfasis en la revisión de las entidades que conforman la Administración Pública Federal, en virtud de que los recursos asignados a ésta significan la mayor parte del PEF y contribuyen mayormente al cumplimiento de las metas del Gobierno Federal.

Por tercer año consecutivo, las EFSL tienen el encargo de la ASF de realizar apenas la mitad de

revisiones a los estados y municipios de las que practicaron en 2006 (302 revisiones en 2006 y 150 en 2007, 2008 y 2009), pese a que su especialización local les da ventajas comparativas frente a la ASF y a que han sido objeto de un intenso proceso de fortalecimiento interno con recursos provenientes del PROFIS y reformas a su marco jurídico para reforzar su operación, atribuciones y autonomía de gestión. Revisiones que se han circunscrito, por cierto, a ser únicamente de Regularidad (Financieras y de Cumplimiento).


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En un contexto en el que se ha concertado la creación de un Sistema Nacional de Fiscalización (véase la concertación del 30 de noviembre de 2010, así como las palabras del Titular de la ASF del pasado 16 de febrero), es fundamental que los órganos que lo integran, incluidas las EFSL, fortalezcan efectivamente su papel protagónico en la fiscalización superior, para lo cual será necesario que la ASF, en su papel de coordinador del Sistema, impulse una estrategia que tenga por objeto delegar nuevas y más relevantes responsabilidades a las EFSL, en un contexto de homologación de criterios, modernización operativa y autonomía de gestión.

Si se reclasifican como de Regularidad 72 de las 191 auditorías de Desempeño por ser en sentido

estricto auditorías financieras y de cumplimiento aplicadas “con un enfoque de desempeño”, se tiene que 8 de cada 10 auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2009 fueron de Regularidad y apenas 1 de cada 10 fue de Desempeño, relaciones equivalentes a las existentes en el año de inicio de la ASF. Esto significa que en 11 años de operación de la ASF no ha tenido lugar una reorientación importante del enfoque de la fiscalización superior, como fue el espíritu legislativo que motivó la sustitución de la ASF por la decimonónica Contaduría Mayor de Hacienda.

Si bien es importante contar con una metodología para tipificar la recurrencia de irregularidades, se

requiere ahora que la ASF adopte medidas consecuentes para detener y revertir su tendencia creciente. Ciertamente, el combate de este fenómeno no es exclusivo del órgano de fiscalización superior de la Federación, pero sí le corresponde diseñar la estrategia, definir las acciones a realizarse (incluso las de carácter legislativo) y coordinar los esfuerzos de los órganos de evaluación y control involucrados en el marco de la puesta en marcha del Sistema Nacional de Fiscalización ya concertado.

Lo anterior no puede estar desligado de la aplicación de revisiones de Seguimiento sobre las áreas afectadas e identificadas, a fin de evaluar sobre éstas el impacto del trabajo de fiscalización superior y determinar, en su caso, medidas correctivas y sancionatorias. Por ello es de llamar la atención en el hecho de que las auditorías de Seguimiento no jueguen ningún rol en la estrategia de fiscalización superior desde por lo menos hace 3 ejercicios.

Llama la atención que casi el 40% de las auditorías programadas para la revisión de la Cuenta Pública

2009 (38.7%) derive de las solicitudes y puntos de acuerdo presentados por la Comisión de Vigilancia y otras instancias de la propia Cámara de Diputados. Significa que una parte considerable de la programación de auditorías no se origina de la aplicación del sistema de planeación que la ASF utiliza en su trabajo de fiscalización superior de la Cuenta Pública. Hay entonces un componente no técnico importante en el programa global de auditorías, compuesto por las solicitudes y puntos de acuerdo de la CVASF, que podría estar incidiendo en la objetividad del mismo.

Cayó casi 5 puntos porcentuales la importancia de los dictámenes limpios en el total de dictámenes

emitidos por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2009 (pasó de 32.6% en 2008 a 27.8% en 2009), y cayó casi 6% el número de observaciones, lo que revela una gravedad mayor de las irregularidades, misma que se constata por el aumento en más de 15% de las acciones correctivas frente a la disminución de 6% de las acciones de carácter preventivo. No hay pues evidencia de que el trabajo de fiscalización superior esté incidiendo de manera palpable en la mejora del desempeño de las entidades auditadas y en el combate contra la corrupción.

Dentro de las auditorías de Regularidad aumentaron en mayor proporción las auditorías de Inversión

Física (5.5%), hecho que se vincula con el mayor número de revisiones de este tipo a la SCT, PEMEX Exploración y Producción y en particular a PEMEX Refinación.

Se esperaba que al no haber incremento en el número de revisiones, los esfuerzos de la ASF estarían

dirigidos en mejorar la calidad y enfoque de las revisiones, de tal manera que los resultados


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generaran información más valiosa para el proceso de toma de decisiones en la Cámara de Diputados acerca de la manera en que se están ejerciendo los recursos públicos. Una primera valoración es que se observaron cambios importantes y positivos en la estructura y dimensión del Informe de revisión de la Cuenta Pública, sin embargo, en lo sustantivo, hay evidencia que apunta al fortalecimiento del enfoque tradicional de fiscalización superior. En 11 años de labor de la ASF, se ha incrementado fuertemente el ritmo de auditorías practicadas (ritmo detenido apenas en los últimos dos ejercicios), pero sin reorientar prácticamente el enfoque de fiscalización superior.

Si bien para el ejercicio de revisión de la Cuenta Pública 2009 no se contaba con la referencia precisa

de un plan estratégico de mediano y largo plazo de la ASF, este estaba en proceso de elaboración. Así, para enero de 2011, el órgano de fiscalización superior presentó el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017, el cual permitirá determinar a partir del próximo ejercicio en qué punto se encuentra la ASF.

A pesar de los avances logrados en este nuevo informe, la ASF se encuentra en un momento

definitorio crucial para transitar hacia un enfoque moderno de fiscalización que aún no logra cuajar, en virtud de que el órgano fiscalizador ha mantenido una fuerte influencia de la Contaduría Mayor de Hacienda en lo que hace a su estructura de organización y al enfoque de actuación utilizado.

En consistencia con lo anterior, la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, como en años

anteriores, continuó privilegiando la auditoría tradicional, ya que del total de auditorías practicadas, 78.2% (708 auditorías) fue de regularidad, incrementándose en 8 puntos porcentuales el peso de este tipo de revisiones respecto de 2008, es decir, se tiene que 8 de cada 10 auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2009 fueron de este tipo.

Durante 2009 se realizaron 191 auditorias al desempeño, 16.2% menos que en 2008. Asimismo, la participación de estas revisiones en el total se redujo de 23.1% en 2008 a 20.2%. No obstante, ello las auditorías al desempeño fueron las revisiones en las que la ASF practicó con mayor énfasis el enfoque horizontal y en algunos casos de centricidad. Esta aplicación sistemática fue una novedad importante, aunque cabe aclarar que el contenido de dichas auditorías fue muy desigual. La lógica general del sistema de planeación de la ASF, está basado en un conjunto complejo de factores paramétricos, a los que parece faltarle la forma en que la ASF especifica las auditorías seleccionadas, y el enfoque de las mismas y cómo se derivan y se fundamentan los procedimientos de auditoria, los cuales deben ser jerarquizados en función de las actividades sustantivas del ente revisado o de los objetivos principales del programa analizado. Uno de los trabajos más relevante para la UEC que inicia a partir de mayo con un nuevo titular, sería la de realizar una revisión de la congruencia con que la ASF selecciona en lo específico las auditorias que practicará a la Cuenta Pública, y cómo identifica las actividades sustantivas del programa a revisar y determina los procedimientos de auditoría.

Considerando que la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF) tiene como una de sus atribuciones constitucionales la de evaluar el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), y sobre todo el efecto o la consecuencia de la acción fiscalizadora en la gestión pública y el ejercicio presupuestario, cobra vigencia la recomendación CV-IRO8-005 emitida por la CVASF en el ejercicio de análisis del Informe de la ASF correspondiente a 2008.

Un tema que requiere un acuerdo básico entre la ASF y los entes fiscalizados tiene que ver con los

indicadores de desempeño utilizados para evaluar los programas gubernamentales, en virtud de que en algunas auditorías se aprecian hondas diferencias sobre los indicadores utilizados para evaluar dichos programas, entre la ASF y los entes públicos auditados. Una forma de ayudar a resolver esta problemática tendría que ver con la reducción en el número de indicadores de desempeño utilizados


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en las auditorías, para que estén plenamente concentrados en medir las actividades sustantivas, así como la calidad de la ejecución, la equidad, y la población objetivo beneficiada por los programas.

Sobre la Vinculatoriedad y rendición efectiva de cuentas, en las revisiones de los programas. Una queja

constante revelada en las mesas de trabajo de análisis del Informe de Auditoría a la Cuenta Pública 2009, es que no obstante las abultadas emisiones de dictámenes negativos y de salvedades que acumulan ciertos entes revisados, los principales funcionarios y servidores públicos encargados de la ejecución de los programas objeto de acumulación de revisiones con dictámenes negativos no experimentan consecuencia alguna, por lo que no hay en la practica rendición efectiva de cuentas de los funcionarios y servidores públicos. Esto ha sido una constante en la actuación de la fiscalización practicada por la ASF, se afirma que la falta de vinculatoriedad de las observaciones alienta esta situación.

En la fiscalización superior a la Cuenta Pública 2009, persistió el sesgo acelerado desde 2008 hacia la

revisión de los recursos transferidos a estados y municipios, ya que del total auditado de la Cuenta Pública 2009, el 51.2% correspondió a esos órdenes de gobierno y el 48.8% a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF).

Si bien existe una estrategia gubernamental de transferir crecientes recursos a esos órdenes de gobierno y, al mismo tiempo, mantener y profundizar la presencia fiscalizadora, ello no puede darse a costa de sacrificar revisiones en los entes que ejercen la mayor proporción del presupuesto nacional.

Uno de los temas relevantes en el análisis que formuló la Comisión está asociado a los dictámenes de

las auditorías. Durante la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, persistió la proporción de auditorías con dictamen negativo, respecto del total (28.5%), significando una ligera reducción respecto de 2008 (29.6%). Se apreció una reducción de auditorías con dictamen limpio de 18% respecto de 2008, situación que se tradujo en un incremento importante de 10% de las auditorias con dictámenes con salvedad. Esto en un contexto, en que la ASF practicó menos revisiones en él 2009, que en el 2008, lo que en principio puede significar detener el crecimiento en el número de auditorías para mejorar su calidad.

El elevado porcentaje de dictámenes negativos en el total de auditorías poco menos de un tercio, no va acompañado de una rendición de cuentas efectiva de parte de los servidores y funcionarios públicos. Es decir, la fiscalización revela irregularidades sin que haya consecuencias, incrementando la percepción negativa entre la ciudadanía sobre el valor de la auditoría pública.

La Auditoría Superior de la Federación está avanzando en forma importante en la solventación de

observaciones y acciones promovidas, principalmente en auditorías de regularidad que están asociadas con incumplimiento de la normatividad aplicable. Sin embargo, las auditorías de desempeño continúan sin contar con un carácter vinculatorio; en el Informe del Resultado de 2009, a pesar de que la ASF promovió 1,341 acciones para este tipo de revisiones, el 15.4% del total, todas fueron de carácter preventivo por lo que temas nacionales de alto impacto económico y de elevado riesgo que incumplieron la normatividad, que desviaron recursos, que tuvieron disponibilidades en exceso, que mostraron subejercicios importantes, que no alcanzaron sus metas con relación a los objetivos de la planeación nacional y sectorial, no fueron sancionados ni tampoco hubo posibilidad de diseñar e implementar medidas estratégicas para la corrección de los incumplimientos.

Debe señalarse, que las revisiones financieras y de cumplimiento, que reportaron 6,257 acciones,

71.6% del total, y las de obra pública, con 757 acciones promovidas, 8.7% del total, la ASF emitió en conjunto 2,654 acciones correctivas lo que correspondió a 93.8% del total. En estos dos tipos de auditorías, que es donde está el centro de atención de las acciones correctivas, también existen temas nacionales y de alto riesgo donde la ASF está dejando de instrumentar medidas de fiscalización no


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sólo para promover acciones correctivas, desde la óptica de la normatividad, en la parte macro de la problemática detectada sino que tampoco hay propuestas de mayor alcance que trasciendan hacia la corrección de las irregularidades de impacto nacional.

Para complementar la valoración sobre el enfoque que tuvo la fiscalización superior en la revisión de

la Cuenta Pública 2008, se consideró conveniente exponerla a nivel de los cinco grupos funcionales que fueron analizados:

4.9 El enfoque de fiscalización por bloque funcional 4.9.1 Sector Hacienda y Crédito Público

En el sector Hacienda y Crédito Público, las revisiones se orientaron a evaluar partes de los ejes

estratégicos de la política económica en relación al del segundo eje rector, Economía competitiva y generadora de empleos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, y el Programa Nacional de Financiamiento al Desarrollo (PRONAFIDE) 2008-2012.

Tres fueron los ámbitos de acción de la fiscalización al sector hacendario: a) Política hacendaría para la competitividad, sobre este particular, la revisión de la ASF incluyó en primer lugar la evaluación a programas de gobierno que se proponen cumplir con el objetivo de llevar a cabo una hacienda pública promotora del desarrollo económico con estabilidad, b) Sistema financiero eficiente. El Plan Nacional de Desarrollo 2008-2012 estableció como objetivo central consolidar un Sistema financiero eficiente que canalice con eficacia, eficiencia y economía los recursos de la sociedad a los proyectos más rentables independientemente de su magnitud o tamaño y con ello incremente el potencial económico del país, las auditorías a los entes de regulación carecieron en lo general de esta perspectiva global c) Consolidación de un Sistema Nacional de Pensiones. El PND propone la portabilidad de pensiones y un sistema pensionario justo y equitativo.

No obstante, las revisiones de programas fundamentales realizadas por la ASF, relacionados con la eficiencia de la política de ingresos, la transparencia y aplicación del presupuesto por resultados, la administración de la deuda pública, y la eficiencia de la gestión gubernamental, la eficiencia del sistema financiero; la gestión de la banca de desarrollo, y de manera muy limitada la consolidación de un sistema nacional de pensiones; no arribaron a un diagnóstico integral de tales programas, lo que dificulta la determinación de las áreas de oportunidad críticas que deben ser motivo de mejoras sustantivas.

Debe señalarse además, que en este ejercicio de revisión 2009, la ASF si bien evaluó aspectos nodales incluidos en el PND y el PRONAFIDE, referentes a las tareas fundamentales de promoción de políticas públicas contra-cíclicas; y fiscalizó de manera amplia a la banca de desarrollo, prácticamente ignoró evaluar un tema fundamental que es el de medir el avance en la portabilidad de las pensiones, fundamental para consolidar un Sistema Nacional de Pensiones

Por otro lado, se realizaron revisiones a la gestión de las finanzas públicas, a la evolución de la deuda pública y de los pasivos contingentes, a la gestión en el manejo de los ingresos provenientes de los fondos petroleros, y sobre el uso de recursos por el gobierno radicados en fideicomisos para equilibrar la brecha fiscal de 2009 generada por la caída de los ingresos públicos; se incluyó también en estas evaluaciones de la ASF, la gestión de los ingresos derivados de recuperaciones de capital cuyo crecimiento en 2009 fue determinante para financiar la citada brecha fiscal.

Como es habitual, la ASF continuó fiscalizando la recaudación tributaria y el desempeño del SAT en temas tributarios específicos. Asimismo, la actividad revisora se enfocó a evaluar la eficiencia del SAT


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en materia de recuperaciones de créditos fiscales, devoluciones tributarias, derechos de trámite aduanero y gestión de las aduanas.

En el tema de la deuda pública, la revisión abarcó la evaluación de los riesgos de los pasivos contingentes y la gestión de la deuda pública interna y externa.

En lo que concierne al objetivo del Ejecutivo de promover el desarrollo económico, la fiscalización se orientó a evaluar programas gubernamentales en varios ámbitos. Por un lado, los programas del gobierno que significaron contratación de créditos con instituciones financieras internacionales para promover políticas de desarrollo económico como respuestas a la crisis económica de 2009. En segundo término, la gestión de los fideicomisos y fondos cuyo objetivo es apoyar la infraestructura pública.

En relación al tema relevante en el PND sobre el restablecimiento de bases más firmes de la relación fiscal entre el Estado y la Federación, la fiscalización practicada por la ASF para el 2009 fue marginal en número, destacando, sin embargo, la revisión a un programa de un crédito subnacional contratado por el gobierno a través de Banobras destinado al fortalecimiento institucional a nivel federal, estatal y municipal.

En el tema de la gestión financiera específica, la fiscalización practicada por la ASF en el 2009, tocó tres ámbitos; en primer lugar, la evaluación de la gestión de programas relacionados con fideicomisos, en segundo lugar, destaca la fiscalización de carácter horizontal sobre el proceso de liquidación de Luz y Fuerza del Centro, que abarcó el desempeño de varios entes en adición a los del sector hacendario, en tercer lugar, se ubica la fiscalización a la gestión financiera de entidades públicas con tareas y funciones específicas, como el SAE, encargado de la liquidación de entidades financieras, así como de la gestión de bienes decomisados por el gobierno.

En el ámbito de los fideicomisos persistió la observación del uso de estos instrumentos por parte de la SHCP para transferir recursos discrecionalmente al margen del Congreso.

Recomendación CVASF IR09-007. Que la Auditoría Superior de la Federación presente a la Comisión de Vigilancia una valoración técnica y legal para fiscalizar las transferencias presupuestarias aprobadas por la SHCP al margen del Congreso y, en su caso, a la luz de sus hallazgos y auditorías, formule una propuesta que identifique las disposiciones legales y normativas que requieren ser modificadas, así como los términos de dichas reformas, a efecto de avanzar en la limitación de la discrecionalidad del gasto.

Finalmente, en el tema de la Transparencia y rendición de cuentas del gasto público, la labor de la ASF se enfocó a evaluar programas gubernamentales en tres ámbitos de actuación: en primer término, corroborar el Cumplimiento de Metas de Ahorro y Ajuste Presupuestario en la Administración Pública Federal; en segundo término a evaluar el sistema de control y transparencia de los fideicomisos, y en tercer lugar, a evaluar los fundamentos legales y el apego a la normatividad en la aplicación de recursos de los fideicomisos y de partidas especiales.

De las auditorías al desempeño se registró un avance con la inclusión de las revisiones horizontales y de centricidad aunque, todavía dista mucho que la ASF proceda a evaluar de manera integral la calidad de la gestión de los recursos públicos, persistiendo el vicio de enfocar en algunas revisiones al desempeño a aspectos específicos no siempre entrelazados con el objetivo estratégico del ente auditado, aunque ese haya sido su propósito formal.

En las revisiones se mejoraron las ligas entre los objetivos del programa evaluado con los objetivos del programa sectorial correspondiente, lo que otorgó a las evaluaciones más consistencia y congruencia de la política pública, así como pertinencia. Esto último, sin demeritar el enfoque


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fiscalizador horizontal o de centricidad que de manera incipiente ha adoptado la ASF, hecho que merece reconocimiento. El cuadro siguiente muestra en parte, este esfuerzo de la ASF.

Respecto a la fiscalización practicada al sector hacendario en el Informe de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009 se redujeron los esfuerzos para evaluar los avances en la implantación del Sistema de Evaluación al Desempeño (SED) que se presentaron en el informe 2008.

En el ámbito de los programas relacionados con el sistema financiero eficiente, se realizaron

revisiones para evaluar el desempeño de las instituciones de vigilancia en materia de seguros y fianzas, que implicó el desempeño de 5 entes: SHCP, CNBV, CNSF, BANXICO, y CONDUSEF.

El órgano de fiscalización superior, revisó el cumplimiento de objetivos y metas de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como su actuación en temas específicos, como los cobros de derechos por servicios de inspección y vigilancia a las instituciones financieras, una de las fuentes más relevantes en el financiamiento de sus operaciones.

Destaca la decisión del órgano de fiscalización superior de practicar a la CNBV una revisión de carácter excepcional respecto a un presunto incumplimiento jurídico del ente en cuanto a permitir el control de 12 empresas subsidiarias del Grupo Aeroportuario del Pacífico S.A.B. de C.V. La ASF revisó la labor de los entes de control (SHCP y CONDUSEF) involucrados en la contratación del préstamo realizado por el gobierno con el Banco Mundial presuntamente aplicado a políticas de desarrollo económico en respuesta a la crisis mundial.

Como es habitual, la ASF continuó fiscalizando los programas relacionados con el rescate bancario, en especial los programas a cargo del IPAB. La actividad revisora evaluó las cuotas pagadas por las instituciones de banca múltiple al IPAB, y dio seguimiento a las acciones del Instituto en materia de las erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca, destacando la actualización de los costos del rescate bancario.

La fiscalización practicada por la ASF en este informe abarcó el desempeño de BANXICO en materia

de política cambiaria y gestión de las reservas internacionales, cuyas acciones fueron determinantes


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para la estabilización del mercado cambiario nacional expuesto a severas presiones principalmente durante 2008 y 2009 por la crisis financiera internacional

La revisión practicada por la ASF determinó 2 grupos de auditorías horizontales para evaluar,

respectivamente, las acciones realizadas para promover la intermediación financiera de la industria de seguros y fianzas en el sector rural, y los resultados de las acciones de regulación inspección y vigilancia al sector de seguros y fianzas, en términos de eficacia, eficiencia y economía.

Estas revisiones horizontales demuestran un creciente interés por la ASF hacia el enfoque global, que se refuerza por el uso de comparativos internacionales. A pesar de estos notables avances, será necesario dar mayor integralidad al enfoque fiscalizador en estos dos conjuntos de revisiones horizontales que fueron de desempeño, a efecto de disponer de elementos de evaluación de la calidad de los incentivos regulatorios para mejorar la intermediación del sector de seguros y fianzas. Asimismo, será importante para identificar las acciones estratégicas de los entes auditados para mejorar el grado de penetración financiera en el sector rural y, por otro lado, los avances en materia de supervisión consolidada de los entes de vigilancia.

La Gestión Financiera y cumplimiento de objetivos de la CNBV se orientó a revisar el ejercicio

presupuestario de capítulos de gasto de la institución, y a evaluar los derechos cobrados por servicios de inspección, por lo que se insiste en la necesidad de avanzar en temas de mayor relevancia que sirvan de base para prevenir situaciones de crisis o para consolidar una legislación financiera moderna, con una supervisión y regulación mejorada, cuya capacidad preventiva evite los errores del pasado.

En lo que concierne a la banca de desarrollo, las revisiones ofrecen una visión de conjunto sobre la

fiscalización practicada a la banca de desarrollo y fondos de fomento, evaluando sus resultados y contrastándolos con las metas y objetivos de la planeación nacional y sectorial, así como dentro del propio contexto de la problemática del propio sector. En las revisiones al sector, la ASF se enfocó a evaluar las metas y objetivos estratégicos del PND 2007-2012, y del programa nacional de Financiamiento del Desarrollo, 2008-2012 (PRONAFIDE), vinculados con la contribución de los programas y políticas institucionales del crecimiento económico y el empleo. Por ejemplo, al financiamiento del desarrollo económico, al turismo y líneas aéreas mexicanas, proyectos de inversión pública en infraestructura, desarrollo regional y agropecuario.

Otro de los objetivos estratégicos del PRONAFIDE relativo a alcanzar una mayor oferta de

financiamiento en condiciones favorables, otorgando énfasis al proceso crediticio de de largo plazo, fue abordado también en las revisiones de la ASF. Destacan, entre otros, el apoyo financiero a las micro y medianas empresas, vivienda de interés social, crédito a estados y municipios y al comercio exterior. Un número importante de revisiones se concentró en la evaluación de los proyectos carreteros, ingresos por cuotas de peaje y obligaciones de deuda carreteros, inscritos en el Programa Nacional de Infraestructura.

Los criterios de la fiscalización superior, debe señalarse, se dirigieron también a revisar el

cumplimiento de la normatividad de procesos secundarios como son los relativos al Fideicomiso de Administración de Gastos Previos de Bancomext, los fideicomisos de Nafin y proyectos carreteros de Banobras.

En las revisiones de los programas de crédito, será importante que se genere un análisis sobre el grado en que las instituciones están cumpliendo con sus objetivos sectoriales, sobre la cobertura del mercado donde operan las instituciones y el tipo de sujetos de crédito que atienden, así como una revisión sobre la política de tasas de interés preferenciales, los problemas de capitalización y las alternativas para su financiamiento.


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Otro aspecto relevante a fiscalizar será el relativo a los límites que las instituciones presentan para potenciar su crecimiento. Aunque la dinámica de los bancos de desarrollo como agentes del gobierno federal disminuyó, ya que se atienden un menor número de compromisos de este último, sigue faltando una estrategia de largo plazo que asegure un mínimo de rentabilidad y un adecuado riesgo crediticio. Bancos como Nafin, Banobras y Bancomext se han visto involucrados en problemas de capitalización y recientemente está ocurriendo algo similar con la Sociedad Hipotecaria Federal.

El gobierno federal, y la SHCP en lo particular, están conceptuando a los bancos de desarrollo como entes que deben rescatar los malos proyectos que la banca comercial no desea atender, aquellos que presentan un elevado riesgo y una baja rentabilidad pero, se argumenta, son estratégicos para el desarrollo económico. Bajo ese criterio, el sistema financiero de fomento está destinado a extinguirse o a mantenerse con transferencias gubernamentales permanentes. Hay en el mundo múltiples ejemplos de bancos de desarrollo que sin alejarse del enfoque básico de fomento tienen viabilidad financiera y son autosostenibles.

Es un hecho que la crisis financiera de 2008-2009, afectó los balances y resultados de los bancos de desarrollo. No obstante, no hay evidencia empírica del cumplimiento de la mencionada política estratégica de utilizar a la banca de desarrollo como instrumento anti-cíclico para combatir los estragos de la crisis en sectores prioritarios. Este es un tema que deberá ser revisado por la ASF, a efecto de determinar el por qué los recursos disponibles para el crédito fueron congelados en prácticamente todas las instituciones de desarrollo.

En lo que concierne al objetivo estratégico de Consolidar el Sistema Nacional de Pensiones, En el ejercicio de revisión a la Cuenta Pública 2009, no se registra la evaluación a programas gubernamentales en esos tres ámbitos, por lo que no es posible conocer: el avance en la portabilidad del sistema de pensiones; el grado de cumplimiento del Sistema de Ahorro para el Retiro –SAR- para proveer de pensiones dignas a las personas; y los avances en la transformación de los sistemas pensionarios de reparto.

4.9.2 Funciones de Gobierno

Las 4 auditorías practicadas al Poder Legislativo, privilegiaron la revisión de aspectos de carácter

integral y financiero.

Las revisiones efectuadas al Poder Judicial, resultan insuficientes para realizar un diagnóstico sobre la calidad del gasto que se ejerce, entendiendo como insuficientes no a la cantidad de revisiones, sino a la cobertura, profundidad e integralidad de las mismas. Tal situación hace difícil determinar las áreas de oportunidad, requerimientos críticos, y áreas de opacidad que propician la recurrencia de irregularidades en el sector. Así por ejemplo, la auditoría de desempeño arroja resultados que son poco relevantes, debido a que no está referida a la tarea sustantiva del ente/sector (bienes muebles e inmuebles) e incluso se asemeja más a una revisión de regularidad por sus características.

Las revisiones efectuadas al Sector Gobernación, buscaron evaluar la gestión financiera de los

recursos públicos federales aplicados por la SEGOB para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas.

La fiscalización en el sector de la Función Pública se orientó a la evaluación de los objetivos y metas

de los programas gubernamentales, así como a la evaluación del desempeño de los órganos internos de control. Fue uno de los escasos sectores cuyas evaluaciones enfatizaron en la revisión de la calidad


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del gasto. No obstante, ninguna de las revisiones de desempeño se planteó como objetivo evaluar de manera integral la actividad sustantiva de la entidad.

Algunas vertientes de las revisiones efectuadas al Sector Seguridad Pública, resultaron tener

características integrales ya que, por una parte, se fiscalizó la gestión financiera y la comprobación del ajuste a los criterios señalados en el presupuesto en todos los entes fiscalizados, además de que en 3 de ellos, se practicó una auditoría de desempeño, aunado a la auditoría horizontal de desempeño denominada Seguridad Pública, que abarcó 3 entes de este Sector y a otros más de los Sectores Gobernación y Procuraduría General de la República.

Aunque ninguna de las auditorías financieras y de cumplimiento realizadas a este Sector, alcanza para contar con un diagnóstico integral de la seguridad pública en México en cuanto a la calidad del gasto que se ejerce; se reconoce la evidente vinculación entre las auditorías financieras y de cumplimiento practicadas a los entes de este sector con la auditoría horizontal denominada Seguridad Pública.

La fiscalización superior realizada por la ASF al sector Procuraduría General de la República tendió a verificar las actividades sustantivas de la PGR en materia de investigación y persecución de los delitos, el cumplimiento de las disposiciones financieras en materia de servicios aéreos, así como el ejercicio de los recursos extranjeros proporcionados al Gobierno de México en el marco de la Iniciativa Mérida. No obstante, la ASF dejó sin verificar el cumplimiento integral de los objetivos contemplados en el PND 2007-2012 y en el PSPJ 2007-2012.

Por lo que hace a la evaluación de los resultados de la gestión financiera y la comprobación del ajuste

a los criterios señalados en el presupuesto, en términos generales las revisiones efectuadas al Instituto Federal Electoral buscaron evaluar el cumplimiento de los objetivos, la normativa y legislación aplicable.

4.9.3 Funciones de Desarrollo Social

En la revisión de la Cuenta Pública 2009, a las Funciones de Desarrollo Social se les practicaron 104 auditorías, lo cual representó una disminución de 19.4% respecto de las 129 efectuadas el año previo. Predominaron las auditorías de regularidad, las cuales sumaron 65 (43 financieras y de cumplimiento, 21 de inversiones físicas y una forense), contra 30 de desempeño y nueve especiales. Cabe mencionar que con relación al ejercicio previo, el peso relativo de las auditorías de regularidad aumentó considerablemente al pasar de 48.1% a 62.5%.

La ASF reorientó el enfoque de las revisiones a entes vinculados con Funciones de Desarrollo Social, pues luego de haber practicado 46 auditorías de desempeño en 2008, para 2009 sólo se realizaron 30; en tanto, las auditorías especiales se redujeron de 19 practicadas en 2008, a 9 en 2009. Por su parte, es importante señalar que por primera vez se realiza al sector una auditoría forense que se le practicó a los Medicamentos de Especialidades a Nivel Nacional al IMSS.

En lo que corresponde a las auditorías efectuadas a entes vinculados con el sector Educación, en términos generales se efectuaron en base en dos enfoques: el de regularidad y el de desempeño. Esto significa que se privilegió fiscalizar el cumplimiento de los objetivos y metas asociados con el gasto público, y el ejercicio de los recursos públicos de conformidad con los programas y montos aprobados por la Cámara de Diputados.

Es importante destacar que las auditorías especiales disminuyeron de manera considerable, ya que pasaron de 14 revisiones en 2008 a seis revisiones en 2009; dichas auditorías estuvieron orientadas a revisar los recursos federales reasignados de 6 instituciones públicas de educación superior.


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En la revisión de la Cuenta Pública 2009, la fiscalización del sector se concentró mayoritariamente en revisiones de desempeño. De 12 revisiones realizadas, 8 fueron de ese tipo (66.6%). Sin embargo, sus resultados no se traducen en un análisis integral de la problemática en materia de desarrollo social en México, o bien de la calidad con que se ejerce el gasto público en el sector. Lo anterior dificulta la definición de áreas de oportunidad críticas para llevar a cabo mejoras sustantivas.

Sobresale la revisión efectuada al Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias y Programa de Empleo Temporal, en el Estado de Guerrero, por haber sido la auditoría con mayor número de observaciones y acciones emitidas (20 y 35 respectivamente). Además, fue la única a la que se le emitió un dictamen negativo y las recuperaciones determinadas en la revisión representan 80.8% del total del sector. Se hizo notar la falta de revisiones estratégicas que evalúen no solo al ente o programa, sino al problema global. Lo anterior permitiría definir, en términos del funcionamiento de los programas, cuales son los elementos que funcionan; permitiendo así replicar los que presentan aportaciones importantes, y corregir los que inciden negativamente. Además, convendría diseñar series de auditorías con base en la problemática estructural del sector, realizando evaluaciones horizontales y verticales que involucren a distintos entes o programas relacionados (vivienda, salud, educación, cultura, subsidios, seguridad social, abatimiento a la pobreza) a través de revisiones implementadas con una visión de corto, mediano y largo plazos.

La fiscalización superior en el Sector Salud, al igual que en la mayoría de los sectores vinculados con

funciones de desarrollo social, se caracterizó por incorporar más revisiones de regularidad, mismas que representaron 78.9% del total a este sector. La ASF se ha concentrado en verificar aspectos contables, normativos, administrativos y de operación. Se pudo constatar cierta recurrencia en irregularidades detectadas en la revisión de Cuentas Públicas anteriores, por lo que resulta necesario continuar con las acciones de clasificación y sistematización de irregularidades consideradas como recurrentes y definir una estrategia para evitar que las entidades de este sector reincidan.

4.9.4 Funciones de Desarrollo Económico Energía

La ASF buscó, en general, contrastar buena parte de sus revisiones con las metas estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo, 2007-2009, el Programa Sectorial de Energía, 2007-2012 y el Programa Nacional de Infraestructura, 2007-2012. Para ello, concentró sus evaluaciones en la exploración y producción, exploración de petrolíferos y perforación de pozos; la revisión de los vehículos financieros de PEMEX, instrumentos financieros de los PIDIREGAS y del Fideicomiso de Estabilización para la Inversión en Infraestructura; incorporó revisiones sobre la problemática del sector petroquímico; la comercialización de gas y petróleo crudo y venta de gasolinas; y, los rezagos en mantenimiento de plantas y refinación de petrolíferos.

En las revisiones a los vehículos financieros de PEMEX, se privilegió el enfoque sobre la medición de

la deuda generada por estos intermediarios financieros. De los cinco vehículos del organismo, relacionados con el esquema financiero PIDIREGA, el órgano fiscalizador revisó al Fideicomiso F-163 que contrataba deuda en moneda nacional, el Master Trust que realizaba colocación de bonos de deuda en el mercado internacional y el PEMEX Finance, Ltd. que también realiza operaciones de deuda en el extranjero y administra cuentas por cobrar de la paraestatal. Debido a que sus operaciones eran realizadas fuera de presupuesto y no se reportaban a la Cuenta Pública, la ASF venía recomendando su reconocimiento como entidades paraestatales o su desaparición.


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Con la extinción de los proyectos PIDIREGAS de PEMEX, en 2008, estos dos vehículos están concluyendo el proceso sobre el traspaso de sus deudas, activos y pasivos a las cuentas contables y financieras del organismo, para posteriormente proceder a su desaparición. Se argumenta que debido a las características de la deuda estructurada del PEMEX Finance, no fue posible asumir sus pasivos por parte de PEMEX.

A pesar de la importancia del tema, no se incluyeron revisiones a los resultados de los proyectos PIDIREGAS que permitan valorar en qué medida contribuyeron con el objetivo del PND de garantizar la seguridad energética en materia de hidrocarburos. Esto cobra mayor significancia si se consideran varios factores: que dichos proyectos participaron en forma importante en la generación del pasivo de PEMEX que ascendió a 1.4 billones de pesos a diciembre de 2009; que la producción de petróleo crudo cayó de un máximo histórico de 3.4 millones de barriles diarios en 2004 a 2.6 millones de barriles diarios en 2009; que las reservas probadas pasaron de 23.5 miles de millones de barriles en 2000 a 10.4 miles de millones de barriles en 2009; y que la capacidad de refinación se ha mantenido estancada por más de 20 años.

La capacidad de refinación se mantuvo sin cambios por más de veinte años, debido a los bajos niveles

de inversión destinados al Sistema Nacional de Refinación, incluidos infraestructura, ductos, mantenimiento, transporte y reconfiguración de las seis plantas existentes.

No obstante lo anterior, como se muestra en la revisión al Fondo de Estabilización de los Ingresos en Infraestructura (FEIIPEMEX), el Comité Técnico de ese fideicomiso, integrado por funcionarios de SHCP, SENER y PEMEX autorizaron la transferencia de recursos del FEIIPEMEX por 20 mil millones de pesos al presupuesto de PEMEX y sus organismos subsidiarios, para destinarse a cubrir gastos de operación para el 2010 y no para ampliar la infraestructura de Refinación del país, decisión contraria a las disposiciones del Congreso, en lo particular de la Cámara de Diputados, de asignarle recursos suficientes para la construcción inmediata de la Refinería en el Estado de Hidalgo.

Esta afirmación se convalida al considerar que el FEIIPEMEX comenzó a recibir recursos el 13 de agosto de 2007, por parte del Gobierno Federal, los cuales se mantuvieron depositados en la TESOFE a tasa cero hasta el 28 de enero de 2008. De manera aún más elocuente, al 31 de diciembre de 2009, el FEIIPEMEX transfirió a PEMEX Refinación únicamente 17.8 millones de pesos, equivalentes al 3.6% del gasto autorizado que ascendió a 490.0 millones de pesos en 2009. En adición a lo anterior, el comercio exterior de petrolíferos, tuvo un marcado descenso en valor (38%) pero no fue tan pronunciado en volumen, 12.7% las exportaciones de petróleo crudo, y aunque la balanza comercial continuó siendo superavitaria su tendencia estructural es al deterioro.

Es notorio el avance mostrado por el trabajo de fiscalización de la Auditoría Superior de la

Federación, principalmente en temas que están relacionados con el desempeño estratégico de la paraestatal. Destacan algunas revisiones de desempeño que estuvieron dirigidas a evaluar problemas estructurales de PEP, PGPB y PPQ. Como ejemplos se encuentran la Quema de Gas, la Producción y Comercialización de Gas Natural y la Producción de Petróleo, Gas y Petrolíferos. Los indicadores generados por la ASF son reveladores de la situación desfavorable por la que atraviesan segmentos como el de la petroquímica, los altos volúmenes de quema de gas y la dinámica de las importaciones de gas seco.

Un resultado relevante de las revisiones es el grave desaprovechamiento del mercado nacional por

parte de PEMEX Petroquímica (PPQ). Las ventas orientadas al mercado nacional de PPQ representaron el 19.9% del total de compras nacionales de productos petroquímicos, las cuales fueron de 95 mil 249.4 millones de pesos, siendo que el 80% del abasto provino fundamentalmente de importaciones de China.


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La auditoría relativa a la Perforación de Pozos, Proyecto Aceite Terciario del Golfo, Chicontepec, es una revisión de inversión física, que aporta información relevante sobre las adjudicaciones de los proyectos de perforación a empresas contratistas. De los cuatro contratos revisados, dos se asignaron en forma directa a Zapata Internacional, SA de CV y a Servicios Integrales, GSM, S de RL; el monto total de los contratos ascendió a 1 mil 222 millones de dólares y 5 mil 573.5 millones de pesos. Estos últimos son montos que contrastan en forma significativa con los bajos volúmenes de extracción de petróleo crudo y gas natural, en una zona donde el costo de extracción ronda los 20 dólares por barril de petróleo crudo.

Debe señalarse que un número importante de auditorías del sector, incluso algunas de desempeño

que abordan temas estratégicos, mantienen el enfoque tradicional de concentrarse en verificar el cumplimiento de la normatividad y de los preceptos jurídicos aplicables.

Son de destacar, bajo este criterio, las revisiones a la Normatividad de los Finiquitos de Proyectos de PEP, los Ingresos por Venta de Gasolina y Diesel, la de Servicios para Mantenimiento de Plantas y la relativa al Sistema de Medición y Monitoreo de Producción, Distribución y Comercialización de Petrolíferos. En varias de ellas, dada la relevancia de los temas, podrían haberse obtenido resultados cualitativos sobre la naturaleza de la problemática y sus alternativas para atenderla. Este enfoque normativo, si bien relevante, debiera trascender a evaluaciones de mayor alcance sobre todo ante las urgencias mayores de revisar el desempeño estructural y financiero de los contratos celebrados por PEP y contratistas diversos para la exploración y perforación de pozos. El enfoque fiscalizador en esta materia en lo que concierne a PEP se concentró en la corroboración normativa de 33 contratos cuyo monto ronda aproximadamente 50 mil millones de pesos.

Es de llamar la atención que en el periodo 2004-2009, se observó un significativo descenso en los

indicadores de la producción de PEMEX. Así, en ese lapso, la producción de petróleo crudo se redujo en 781 miles de barriles diarios. En el mismo periodo, las reservas totales y las reservas probadas mostraron retrocesos significativos.

No obstante que el número de pozos en explotación se incrementó, los campos descubiertos con reservas probadas permanecieron estancados y la producción total promedio de hidrocarburos por pozo tuvo un grave declive, al reducirse entre 2004 y 2009 en 34.1%. A pesar de la gravedad que revelan estos datos, el enfoque fiscalizador en estos 33 contratos se circunscribió a corroborar el cumplimiento normativo.

Frente a estos resultados es evidente la necesidad de que el enfoque de fiscalizador se oriente de manera decisiva y contundente a revisar la calidad de los procesos de ejecución en exploración para restituir reservas y capacidad de producción.

Cinco revisiones de inversión física relativas al Proyecto Minatitlán, sobre la reconfiguración de

procesos de la refinería, arrojan datos contundentes respecto de la inadecuada aplicación de los recursos y el escaso impacto del proyecto sobre la capacidad de procesamiento de líquidos y producción de gasolinas.

Las etapas del programa de reconfiguración de procesos están teniendo retrasos importantes en la entrega de obras y esto ha implicado un aumento significativo en el costo financiero de todo el proyecto. Será importante que la Cámara de Diputados realice un amplio análisis y genere algunas propuestas específicas para que después de una valoración integral del Sistema Nacional de Refinerías, por parte de la ASF, se emitan alternativas para elevar la capacidad de PEMEX Refinación para implementar procesos de reconfiguración eficientes.


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El sector eléctrico enfrenta retos importantes que buscan definir los niveles de las tarifas eléctricas, considerando su impacto en las decisiones de inversión y en la competitividad de la economía; mejorar la calidad del suministro de energía eléctrica mediante el desarrollo de la infraestructura necesaria; expandir las centrales generadoras considerando que las plantas de ciclo combinado requieren de mayores importaciones de gas natural, en un entorno de altos precios de este combustible; intercambiar energía entre regiones; y distribuir la energía a más de 3 millones de habitantes que aún no cuentan con el servicio eléctrico.

La evaluación de los resultados del trabajo de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación en el sector eléctrico se realiza efectivamente sobre la base de estos objetivos y considerando la problemática del sector.

Las auditorías efectuadas por la ASF estuvieron enfocadas a la revisión y cumplimiento de aspectos

legales técnicos y financieros de obras de inversión física ejecutadas por cuenta de CFE, en su mayoría. Asimismo, varias de las auditorías al sector se dirigieron a valorar el cumplimiento de algunos de los objetivos y estrategias del PND y del Programa Sectorial de Energía; fue el caso de las auditorías de desempeño a los Proyectos de Infraestructura de Electricidad que tienen relación con la generación y aumento de la capacidad de generación de electricidad y algunas de inversión física a Líneas de Transmisión y a las Centrales Geotermoeléctrica, Hidroeléctrica y Termoeléctrica.

Las dos revisiones a la SENER y CFE relativas al proceso de construcción de proyectos de

infraestructura económica de electricidad, se enfocaron a la evaluación de la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura, y el cumplimiento de objetivos y metas, con base en el análisis de la información, documentación y bases estadísticas de carácter programático, presupuestal y financiero.

La ASF evaluó la eficacia de la política pública orientada a elevar la cobertura, calidad y

competitividad de la infraestructura; la eficiencia en el proceso, con base en la revisión de la participación de la CFE en la planeación de la expansión del Sector Eléctrico y en el proceso de construcción de proyectos de Infraestructura Económica de Electricidad.

De igual forma, el órgano de fiscalización superior de la Federación enfocó sus evaluaciones a la

valoración de la economía en la aplicación de los recursos presupuestarios de inversión en Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (PIDIREGAS), así como a los recursos de los programas presupuestarios relacionados con el desarrollo y construcción de infraestructura eléctrica.

El Programa Sectorial de Energía 2007-2012, de la SENER, establece dos objetivos en la materia:

promover el uso y producción eficientes de la energía, y fomentar el aprovechamiento de fuentes renovables de energía y biocombustibles.

El desarrollo de la fiscalización en este ámbito aún es incipiente, debido a que en México hasta muy

recientemente se empezaron a implementar políticas públicas que buscan instrumentar estrategias de ahorro y uso eficiente de la energía.

PEMEX, CFE y la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE), entre otras

dependencias de la Administración Pública Federal, tienen programas dirigidos a la promoción de la conservación del medio ambiente y ahorro de energía.

En la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, se observa que hay dos revisiones que están

relacionadas con el uso eficiente de la energía y con la evaluación de acciones remediales para disminuir la contaminación del medio ambiente en suelos y presas contaminadas.


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Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

La ASF aplicó un enfoque bimodal al combinar de manera simultánea, la revisión horizontal con la de centricidad. La primera evalúa programas agropecuarios ejecutados por más de una dependencia o entidad, la segunda evalúa la concurrencia de los programas que inciden en una demarcación territorial, y el ciudadano beneficiario es el centro de las políticas públicas. Con este enfoque, la ASF identificó fallas y múltiples irregularidades en la ejecución de los Programas Agropecuarios en el Ejido de San Luis Huamantla, en el Estado de Tlaxcala. Poco más de la mitad de las revisiones efectuadas a entes vinculados con el sector agropecuario, buscaron en lo fundamental evaluar que el presupuesto asignado a los programas auditados se ejerciera y registrara conforme a los montos aprobados y a las disposiciones legales y normativas aplicables. Si bien se redujo el número de auditorías al sector Agrícola, ganadero y pesquero, se incrementó la participación de las revisiones al desempeño. Poco menos de la mitad de las auditorías efectuadas a SAGARPA, ASERCA, FIRCO e Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias, se orientaron a evaluar la eficacia, eficiencia y economía de la operación de los programas agropecuarios a cargo de esos entes. La fiscalización de 2009 no ofreció un diagnóstico integral del problema agropecuario en México o de alguna de sus entidades que integran al sector, para determinar con objetividad si el gasto ejercido coadyuvó al logro de los objetivos contenidos en el programa sectorial agropecuario. Ello, aún y cuando 43.7% de las auditorías practicadas por la ASF al sector agrícola, fueron revisiones al desempeño. A pesar del mayor número de auditorías de desempeño, no fue posible verificar si se cumplieron con las metas de los indicadores señalados en el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero y si dicho cumplimiento coadyuvó con el logro de los objetivos contenidos en el citado programa sectorial; en otros casos, el dictamen de la revisión reflejó el incumplimiento de los objetivos del programa, tal como se deriva de los resultados de la auditoría aplicada al Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar (PRONAC). Se practicó una revisión especial al FEESA con el objeto de constatar que la administración de los recursos de los ingenios propiedad del Gobierno Federal se hayan apegado a la legislación y normativa aplicable primordialmente. Producto de la revisión no se determinan los costos y/o beneficios netos de la medida tomada por el gobierno de expropiar 27 ingenios azucareros, en algunos de los cuales, se cuestionó la legalidad como lo determinó el Poder Judicial.

En algunos resultados de la fiscalización superior, como la revisión al Programa de protección al patrimonio del sector rural, se constata la escasa significación de ese programa a nivel nacional. Se determinó que las primas pagadas en la contratación de seguros en el sector rural, sólo representan 0.4% del PIB, sin que se perciba la forma en que se mejorará ese porcentaje para que esté acorde a los parámetros internacionales y cumpla con el propósito de brindar de manera efectiva protección al patrimonio en el sector rural. De las revisiones, se identifican hallazgos que son relevantes porque reflejan algunos síntomas generales acerca de la problemática del sector agropecuario, como el hecho de que no obstante el cuantioso monto de recursos destinados a los programas del sector, hay un problema significativo en la comprobación y justificación del gasto y una ausencia de supervisión y control en el manejo de los recursos administrativos y financieros por parte del ente ejecutor.

La ASF orientó la fiscalización a determinar conflictos de interés en la aplicación de los recursos. Destaca en ese sentido, la revisión al Programa Apoyos Directos al Campo, donde se constata la nociva


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practica de que administradores del programa resultan beneficiados en la aplicación de los recursos. El Congreso podría emitir una legislación más estricta para limitar los conflictos de interés que son característicos en los programas gubernamentales agrícolas.

Comunicaciones y Transportes

En términos generales, las revisiones efectuadas a entes vinculados con el sector Comunicaciones y Transportes, buscaron evaluar el cumplimiento de las metas del Programa Sectorial 2007-2012, vinculantes con el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Infraestructura, los cuales básicamente están encaminados a buscar elevar la competitividad del sector, ya que éste resulta determinante para el desarrollo del país.

Las revisiones llevadas a cabo por la ASF, se enfocaron fundamentalmente a fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos ejercidos de conformidad con los programas y montos aprobados por la H. Cámara de Diputados y con la normatividad aplicable. En particular, se fiscalizó sobre todo la gestión financiera de los recursos erogados en los proyectos para comprobar que las inversiones físicas se hubiesen planeado, programado, presupuestado, licitado, contratado, ejecutado y pagado adecuadamente. Sin embargo, las revisiones practicadas no alcanzaron para evaluar la efectividad del avance físico y financiero de los proyectos y si éstos están siendo ejecutados en tiempo y forma de acuerdo a los indicadores y metas establecidos en el Programa Sectorial. Por otro lado, el alcance de las revisiones al desempeño fue restringido, ya que mostraron resultados insuficientes como para constatar el cumplimiento de los objetivos y metas planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa Sectorial e incluso evaluar el desempeño integral de las entidades sujetas a este tipo de revisión o bien el cumplimiento de metas en programas substantivos y/o de los impactos alcanzados.

Economía y Trabajo y Previsión Social

En términos generales, las revisiones efectuadas a entes relacionados con el Sector Economía se orientaron a fiscalizar aspectos relevantes como: la competitividad, los apoyos a la pequeña y mediana industria, el apoyo a sectores de alta tecnología, el desarrollo de la banca social y temas tan disímbolos como la propiedad industrial, particularmente el otorgamiento de registro de patentes.

En al ámbito laboral, la fiscalización se enfocó a programas emergentes de apoyo al empleo o programas anticrisis, destacando también la fiscalización a procesos laborales específicos como el derivado de la liquidación de Luz y Fuerza del Centro. De importancia especial fue la realización de dos auditorías con carácter excepcional, sobre el Proceso de Licitación Pública para el Otorgamiento de Concesiones para el Segmento 1710-1770/2110-2170 MHz en materia de telecomunicaciones, por la diferencia de respuestas brindadas por los entes auditados, la SE y la Comisión Federal de Competencia. Tanto la revisión de LyFC como la citada revisión de carácter excepcional tuvieron un carácter horizontal. Las revisiones al sector Economía se pueden dividir en dos ámbitos de acción perfectamente claros. Por un lado las auditorias relacionadas con los fondos para apoyar a las pequeñas y medianas empresas, a las empresas de alta tecnología, bajo programas económicos gubernamentales emergentes. Por otro, están las revisiones orientadas a los programas financieros para las pequeñas y


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medianas empresas. De estos dos tipos de programas resulta interesante contrastar los dos enfoques de apoyo que se generan, uno a través de recursos presupuestarios canalizados directamente a los beneficiarios, y otro realizado a través de esquemas financieros.

De la revisión para el 2009 pareciera deducirse (falta mayor evidencia empírica) que el esquema financiero de contragarantías mejora la ejecución del programa y los objetivos perseguidos, debido a que se comparte el riesgo, y se introduce la supervisión de un tercero que son los bancos los cuales comparten dicho riesgo. Sin embargo, dado lo pequeño de los programas, los problemas estructurales persisten. Es importante señalar, que las revisiones de desempeño evidenciaron, como una constante, deficiencias diversas (debilidades en la construcción de indicadores, falta de controles, opacidad), las cuales impidieron que los entes auditados cumplieran con los objetivos del programa. También se efectuaron revisiones sobre el tema de competitividad, como son las relativas al Otorgamiento de Registro de Patentes, los Programa para el Desarrollo de las Industrias de Alta Tecnología y el Programa para Impulsar la Competitividad de los Sectores Industriales.

La ASF requirió, bajo la modalidad de situación excepcional, que se procediera a realizar dos revisiones, una a la Secretaria de Economía y otra a la Comisión Federal de Competencia, para verificar que el proceso de licitación pública relativa al otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico, se realizara conforme a la normativa. Las revisiones realizadas para evaluar los programas para impulsar la competitividad de la economía mexicana apoyando a las pequeñas y medianas empresas incluidas las microempresas, mostraron deficiencias en la ejecución de los programas, y distaron de cumplir con los objetivos estratégicos para los cuales fueron creados los programas respectivos. Será importante que esas revisiones brinden una visión integral permita visualizar de manera jerárquica, la problemática que padecen estas empresas y las soluciones de fondo que se espera de las políticas públicas y de los programas. Siguen ausentes las evaluaciones al desempeño de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, y en general de las instituciones encargadas de brindar protección laboral. Otros temas relevantes ausentes son: los esfuerzos gubernamentales para impulsar una mayor democracia sindical, el impulso a los esquemas sociales de producción exitosos como la cooperativa Pascual, los efectos de las políticas financieras en los mercados laborales, y la calidad de la supervisión de las autoridades para evitar el crecimiento explosivo de las empresas de outsourcing, cuya actuación bordea el límite de la legalidad. Un tema que debe ser central en la fiscalización de la ASF es la política del gobierno para promover de manera efectiva la competencia. También se requiere de una revisión con un enfoque global para examinar el desempeño de los órganos reguladores para promover una economía con mercados menos concentrados. En el ámbito laboral, destacan las revisiones practicadas a los programas de impulso al empleo, a los cuales les faltó una revisión integral y una visión más amplia para identificar la grave problemática del mercado laboral y del deterioro de la masa salarial, cuya participación en el PIB se redujo a menos de 30% en el 2009.

Medio Ambiente y Recursos Naturales

Se observó que en algunas de las revisiones de la ASF, se evaluó el cumplimiento de los objetivos del PND 2007-2012 y los postulados de los programas sectoriales; en una parte importante de las


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auditorías, predominó el enfoque de la comprobación del cumplimiento de la normatividad y de las disposiciones jurídicas aplicables.

En el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, la ASF emitió a los entes del sector nueve denuncias de hechos y diecinueve pliegos de observaciones de los que la gran mayoría correspondieron a la CONAGUA, dependencia que acumuló recuperaciones determinadas por 83.5 millones de pesos. Una gran preocupación de los integrantes de la Comisión de Vigilancia es mantener una estrecha coordinación con la ASF, con el propósito de verificar que las acciones emitidas por las irregularidades determinadas lleguen a ser firmes y verdaderamente se castigue en caso de ameritarlo. En este campo, la UEC, sin duda, será un valioso apoyo. En las cuentas públicas de 2007 a 2009, se observa que sólo la dependencia coordinadora, SEMARNAT, y dos organismos del sector fueron auditados sucesivamente. Los entes fueron la Comisión Nacional de Agua y la Comisión Nacional Forestal. Para la Cuenta Pública 2009, adicionalmente, la ASF revisó a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, al Instituto Mexicano de Tecnología del Agua y a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Lo anterior, fue realizado independientemente de las prioridades representadas por los recursos hídricos y forestales, en demérito de las revisiones urgentes y estratégicas que requieren los programas de los organismos responsables de los demás subsectores.

4.9.5 Entidades Federativas y Municipios

Como resultado de la revisión del gasto federalizado se fiscalizaron las 32 entidades federativas, 151 municipios, 6 demarcaciones territoriales del Distrito Federal; 12 entidades de fiscalización superior de las legislaturas locales (EFSL) y una Dependencia (Secretaría de Educación Pública), y se practicaron en total 484 auditorías que corresponden a: 72 financieras con enfoque de desempeño (14.8%), 390 financieras y de cumplimiento (80.5%), 10 de inversiones físicas (2.0%); y 12 auditorías practicadas a Gobiernos de entidades federativas (2.7%), 5 forenses; 2 financieras y de cumplimiento; y 5 de inversiones físicas.

De las 484 auditorías reportadas, 403 correspondieron al Ramo General 33; 22 al Ramo General 23;

15 al Ramo 36 SUBSEMUN, 32 a los recursos federales transferidos a través de convenios de apoyo y colaboración, 12 Otras auditorias a entidades federativas y otras fuentes federales de financiamiento.

La revisión de las 484 auditorías realizadas al gasto federalizado se realizó de la siguiente manera:

334 directamente por la ASF y 150 por las EFSL de los congresos locales de las 32 entidades federativas en el marco de los convenios de coordinación existentes.

Como ha ocurrido en años anteriores de nueva cuenta, la ASF no recibió una auditoría del Ramo

General 33 solicitada a la EFSL del estado de Baja California, toda vez que las cifras no son definitivas y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) aún está dentro de los plazos que la legislación local otorga a las entidades fiscalizables para la solventación de las observaciones notificadas y remitidas al órgano de fiscalización del estado para su análisis y emisión de la opinión correspondiente.


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4.10 Balance de la Fiscalización Superior por bloque funcional

4.10.1 Sector Hacienda y Crédito Público

La revisión de la ASF al Sector Hacienda y Crédito Público, mostró hallazgos importantes que venían presentándose desde ejercicios anteriores, como el manejo discrecional de los recursos al margen del Congreso por parte de la SHCP; la práctica reiterada de los subejercicios en los entes públicos auditados; el manejo inadecuado de los recursos de algunos fondos que contribuyen al subejercicio y a la reasignación discrecional del gasto público y muchas veces sin el fundamento que los justifique; la persistente opacidad de la gestión de los fideicomisos. Destaca en esta revisión, la comprobación de la pérdida de eficiencia del gasto público como instrumento anticíclico, que se tradujo en un bajo desempeño de la economía mexicana, uno de los más adversos a nivel internacional, producto de la instrumentación de políticas públicas orientadas fundamentalmente a preservar los equilibrios fiscales macroeconómicos.

Un tema destacado fue sin duda el manejo discrecional de la SHCP sobre las transferencias presupuestarias. Al respecto, la Comisión de Vigilancia reconoce las recomendaciones emitidas por la ASF a esta soberanía, para llevar a cabo las acciones legislativas correspondientes para acotar la discrecionalidad de la SHCP en el manejo y aplicación de recursos presupuestarios, al margen del Congreso. Sobre el mismo asunto, se le solicita al Auditor Superior dé cuenta de los avances en la instrumentación de la recomendación CV-IR08-009 emitida por la CVASF, con motivo del análisis al Informe de Resultados de la Revisión y Fiscalización a la Cuenta Pública 2008, para que realizara una evaluación integral sobre las reasignaciones del gasto público que se hacen al margen del Congreso, con el objetivo de que se puedan inferir medidas legislativas que inhiban dicho comportamiento de la SHCP. La ASF en sus tres últimos informes de la revisión de la Cuenta Pública, al auditar las finanzas públicas de México, ha señalado el deterioro de la capacidad anticíclica del gasto público del gobierno para inducir un mayor crecimiento económico, una conclusión por demás relevante. En este contexto, la CVASF emitió la Recomendación CV-IR08-010, la cual hace referencia a la determinación de indicadores macroeconómicos para medir los efectos de las políticas públicas en el ciclo económico. Hay una tendencia internacional a partir de la crisis financiera internacional 2007-2009, empeñada en obtener estos indicadores, “los multiplicadores del gasto fiscal”, para medir la capacidad contraciclíca del gasto público y por ende, de las políticas públicas. En una economía en depresión o en economías con tendencia al estancamiento de largo plazo como la de México, se hace necesario evaluar la calidad de las políticas públicas, así como los impactos en el PIB y en la actividad económica motivados por reducciones y aumentos en el gasto. La ASF podría obtener estos multiplicadores para evaluar los impactos de la política pública, así como los impactos de las llamadas reformas estructurales.

La labor auditora de la ASF, pese a que realizó revisiones de desempeño horizontales a entes de regulación del sector financiero (especialmente a la regulación de la industria de seguros), puso énfasis en el enfoque de regulación limitado tradicional, dejando sin evaluar el desempeño de los órganos de regulación financiera (CNBV, BANXICO, CNSF, CONSAR) mediante la práctica de una supervisión consolidada, que es la tendencia internacional aplicada, luego de la reciente crisis.


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La ASF no realizó una evaluación sobre el crédito depredatorio, no obstante el singular crecimiento cuantitativo de las casas de empeño en el país.

Tampoco practicó una evaluación de los riesgos generados por la actividad de emisión de garantías de incumplimiento crediticio de parte de la Sociedad Federal Hipotecaria, y su posible vínculo sobre las acciones del gobierno para rescatar a los intermediarios financieros no bancarios (SOFOLES Y SOFOMES), una actividad considerada de alto riesgo si se desarrolla sin los controles adecuados en el mercado de la bursatilización, como lo demostró la crisis hipotecaria de los Estados Unidos, la cual generó la más grave recesión económica desde la Gran Depresión de 1929.


Respecto de la recurrencia de las irregularidades, la ASF definió un catálogo y estableció una base de datos para registrar las recurrencias de las irregularidades y clasificarlas por tipo, grupo funcional y ramo.

Los dictámenes emitidos a las revisiones practicadas al Congreso (cámaras de Diputados y de

Senadores), señalan que éstas cumplieron en términos generales con las disposiciones normativas aplicables; sin embargo, dichos entes mostraron debilidades en sus controles internos y falta de transparencia.

En relación a la revisión practicada a la Cámara de Senadores sobre la construcción de su nueva sede,

destaca el sobre-ejercicio de 54.3 millones de pesos que no fue reportado en la Cuenta Pública 2009; el inadecuado registro y control de los recursos del proyecto; la falta de recalculo del financiamiento con base en los anticipos asignados; la amortización incorrecta de anticipos; y las deficiencias en la calidad de trabajos ejecutados.

La cobertura de la fiscalización en el sector Poder Judicial abarcó aspectos sustantivos de la función

judicial, además de que se realizaron cuatro auditorías, en contraste con el ejercicio anterior, cuando sólo se practicaron dos revisiones.

La auditoría de desempeño permite tener una referencia cualitativa de la función jurisdiccional en el

ámbito de los procesos penales federales y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Poder Judicial de la Federación derivados del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, lo que constituye una herramienta para la ASF en la planeación de auditorías horizontales que se efectúen a los entes encargados de la procuración de justicia, seguridad pública y seguridad nacional. No obstante, falta que las revisiones de desempeño evalúen aspectos más cualitativos que cuantitativos y que de ellas se deriven recomendaciones específicas al trabajo de la fiscalización y parlamentario.

Si bien la ASF consideró la fiscalización a los gastos efectuados a través del Fideicomiso Bicentenario,

resulta incongruente que, siendo un área considerada de opacidad, se le haya practicado únicamente una auditoría financiera y de cumplimiento, cuando lo pertinente era aplicar una revisión de desempeño que permitiera tener un panorama integral y objetivo de la situación real de dicho fideicomiso.

Las revisiones practicadas a la Secretaría de la Función Pública, revelan que entre la SPF y la SHCP

hay una falta de coordinación en la metodología que utilizan para reportar el ejercicio del presupuesto, lo que evidenció la auditoría Cumplimiento de las Metas de Ahorro en la Administración Pública Federal, en la cual, la ASF emitió dictamen con abstención, entre otras causas, por la adopción de metodologías distintas para la determinación de la meta de ahorro reportada en la Cuenta Pública.


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El 80% de las revisiones practicadas por la ASF (8 auditorías) al Sector Seguridad Pública dictaminan en su mayoría que de manera general los entes han cumplido con los objetivos y programas previstos, aún y con la determinación de irregularidades de operación y control interno, muchas de ellas relevantes, que incluso confirman los rezagos importantes que observa el Sector. Tales resultados indican no una ejecución ineficiente de las revisiones practicadas por el ente de fiscalización superior de la Federación, pues varias de las revisiones practicadas, son técnicamente correctas, sino más bien un enfoque de fiscalización que no está siendo consistente con los objetivos constitucionales de la fiscalización Superior, que son: a) evaluar los resultados de la gestión financiera, b) comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y c) verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas; lo anterior, conforme a lo que se razona en los subsiguientes puntos.

La auditoría horizontal denominada Seguridad Pública que se practicó a la SSP, PF y OADPRS, del

Sector, así como a la PGR y al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), tuvo como finalidad evaluar la política de seguridad pública. Pese a que las auditorías financieras y de cumplimiento estuvieron debidamente alineadas a la revisión horizontal para robustecer los resultados obtenidos por la última, los resultados no arrojaron un análisis integral y adecuado de la política de seguridad pública aplicada por el Gobierno Federal.

En la auditoría a la SSP y PF, se omitió la revisión de aspectos relevantes en la materia, como es la

prevención específica de delitos de alto impacto, como el secuestro, delitos cibernéticos, turismo sexual infantil y de mujeres, así como el lavado de dinero y el tráfico de armas y de personas. En la practicada a la PGR, únicamente se revisaron las fechas de inicio y conclusión de las averiguaciones previas, así como de su calidad técnico-jurídica, omitiendo la fiscalización del cumplimiento de las funciones de persecución de los delitos, previstos en el artículo 4º de la Ley Orgánica de la PGR. En la practicada al OADPRS, las conclusiones a que llegó la ASF se basan en datos parciales y que de ninguna forma abarcan el total de sentenciados que fueron puestos en libertad, ya sea por beneficios o por compurgar su pena, lo que obstaculiza tener un diagnóstico adecuado en la materia. En cuanto a la auditoría realizada al SESNSP, la ASF fue omisa en auditar el seguimiento de las resoluciones adoptadas en el Consejo Nacional de Seguridad Pública, que es la instancia superior del sistema, así como la coordinación de las Conferencias Nacionales.

En cuanto a las auditorías practicadas al sector de la Procuraduría General de la República, sólo se

auditaron los gastos de servicios aéreos, sin darle seguimiento a las revisiones que en la materia fueron aplicadas en el ejercicio 2008, por lo que el efecto real en las mismas no es significativo. Igualmente, ni la auditoría a Seguridad Pública, ni la especial a Iniciativa Mérida, se encaminaron a revisar el cumplimiento de las funciones sustantivas encomendadas a la PGR; al tenor de lo cual, no se percibe una planeación que tienda a obtener un efecto importante en la acción fiscalizadora en materia de gestión financiera.

La auditoría horizontal denominada Iniciativa Mérida, que se practicó a 10 entes de la Administración

Pública Federal para verificar la recepción de transferencias derivadas de este acuerdo bilateral, los controles internos e indicadores, no evaluó el impacto real de la utilización de esos recursos a la luz de los programas específicos de cada dependencia en la materia, lo que motivó que la auditoría horizontal no arrojara información relevante que permitiera contar con un diagnóstico sobre los resultados efectivos obtenidos por el Gobierno Federal en el combate al narcotráfico y la delincuencia organizada trasnacional.

Si bien es cierto que la ASF seleccionó esta auditoría horizontal con base en los criterios generales y particulares establecidos en la normativa, no consideró los programas sustanciales, sino que priorizó la revisión sobre los diseños para construir indicadores o mecanismos para evaluar el impacto en el


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uso del equipo y tecnología y no la evaluación de los resultados específicos de cada programa vinculado a la Iniciativa Mérida.

El 57.1% de las revisiones practicadas a los órganos autónomos (4 auditorías) fueron dictaminadas

con opinión limpia, mientras que el 42.9% restante (3 auditorías) fueron dictaminadas con opinión con salvedad o con opinión negativa. Los resultados demuestran que los órganos autónomos observaron en su mayoría las disposiciones normativas aplicables en el caso correspondiente.

La ASF determinó que el IFE contraviene al COFIPE al no aplicar la técnica censal para conocer con

precisión el número de mexicanos mayores de 18 años, por lo que la ASF deberá llevar acciones contundentes para obligar al órgano electoral a cumplir fehacientemente con la ley y la normativa correspondiente.


En general, las auditorías realizadas a los entes vinculados con el Sector Educación se orientaron a verificar el cumplimiento de programas y servicios vinculados con los ejes estratégicos de la política educativa del Gobierno Federal. Sin embargo, prevalecen temas de suma importancia en esta política que no fueron fiscalizados o que lo hicieron pero de manera tangencial. Por ejemplo, las políticas, programas y estrategias de viabilidad operativa del federalismo en el sistema educativo mexicano, ni tampoco las relacionadas con la integración entre los distintos niveles educativos, las cuales permitirían aumentar la permanencia de los estudiantes en dicho sistema.

Llama la atención que las auditorías de desempeño no cumplen con un enfoque suficientemente exhaustivo que permita determinar las áreas de oportunidad críticas y las áreas de opacidad, las cuales deben ser motivo de mejoras sustantivas. Si bien los resultados obtenidos no son reflejo de una ejecución ineficiente de las revisiones practicadas por el ente de fiscalización Superior de la Federación, puesto que varias de las revisiones practicadas son técnicamente correctas, en algunos casos prevalece la falta de un enfoque de fiscalización que sea consistente con el objetivo de evaluar la calidad del gasto público.

Un número considerable de acciones promovidas, en particular las de carácter preventivo, han sido reiterativas tanto en problemática como en entidad fiscalizada (como en el caso de la SEP) sin que se observe una corrección en el desempeño institucional, lo cual pone de manifiesto la ausencia de mecanismos al interior del ente de fiscalización superior que obliguen a las entidades auditadas a corregir en forma estructural sus sistemas normativos, de operación y de control.

En el sector salud, la ASF se concentró, al igual que en otros ejercicios, en auditar a los hospitales de

alta especialidad, por lo que sería importante revisar al conjunto de centros de salud que buscan incidir en la salud familiar y preventiva y que son relevantes para la viabilidad financiera de todo el sector salud en el país. Dado el nuevo perfil epidemiológico de la población, es importante incluir dichos centros en la fiscalización del sector.

Sobresalen algunos temas en los que, por su relevancia, sería conveniente profundizar con el fin de

diagnosticar de forma más puntual el sector. Tal es el caso de la atención de la vigilancia y control epidemiológico; la capacitación y entrenamiento de trabajadores de la salud; gasto en infraestructura y equipamiento; investigación y desarrollo tecnológico en salud; prevención y atención de enfermedades crónico degenerativas y de enfermedades emergentes; suministro de medicamentos e insumos para la salud, entre otros.


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Existen ciertos aspectos de las estrategias aplicadas por el Gobierno Federal que presentan áreas de oportunidad en las cuales la acción fiscalizadora debe focalizar sus esfuerzos, tal es el caso de la dispersión de programas y acciones, la falta de coordinación institucional, la falta de instrumentación de políticas eficaces que produzcan sinergias entre la política social y la económica, y la ausencia de metas e indicadores suficientes y eficientes que midan su eficacia.

En el sector Desarrollo Social, las auditorías muestran irregularidades y fallas en los programas,

similares a las detectadas en la revisión del año previo, lo cual refleja el escaso o nulo avance en los esfuerzos por reducir los rezagos sociales. Además, aún no es clara una estrategia que aborde la problemática de manera estructural.

Prevalece el riesgo de que las mismas anomalías determinadas en diversos programas persistan en los próximos años, sobre todo en irregularidades como las que se detectan en los padrones de beneficiarios y en la distribución de los recursos.

El efecto de la fiscalización en el desarrollo del sector no ha sido contundente, debido en parte a que los resultados de las auditorías muestran un enfoque que no alcanza a evaluar la calidad del gasto. Además, no son claras las conclusiones sobre el impacto real ni relativo de la crisis que experimentó la economía nacional en 2009, ni las consecuencias que tuvo a nivel sectorial. Persiste la necesidad de considerar revisiones que, de manera integral, abarquen la revisión y fiscalización sobre el cumplimiento de los objetivos, metas y criterios planteados en los programas sectoriales correspondientes a cada entidad del sector; implementando estrategias que coadyuven al logro de las metas gubernamentales, en paralelo con las políticas públicas establecidas.

En los últimos años se ha observado un incremento importante en los índices que miden la pobreza,

por lo que no se explica cómo una proporción importante del gasto público se destina a combatirla sin obtener resultados favorables, de ahí que sea recomendable que la Auditoría Superior de la Federación realice una evaluación global a la problemática más seria en el ámbito social, es decir como es el incremento de la pobreza en México.

Una problemática asociada a la pobreza es la de los indicadores que muestran fuertes niveles de

desnutrición infantil, situación que alarma ya que de continuar la tendencia, se podría convertir en un problema estructural para las instituciones de salud, puesto que los infantes desnutridos serían más susceptibles a un mayor número de padecimientos. En tal virtud, sería importante que la Auditoría Superior de la Federación realizara una evaluación global sobre la desnutrición en México.

Son diversas y continuas las mediciones internacionales que muestran una decadencia en los niveles

de calidad educativa, ubicando a México como una de las naciones con mayor atraso en las áreas de Matemáticas y Español. Ante esta problemática, sería conveniente que la Auditoría Superior de la Federación realice una evaluación sobre la capacitación y desempeño de los docentes que imparten la enseñanza en las primarias y secundarias del país.

En los últimos años, se ha mostrado un deterioro constante en los planteles educativos de formación básica, por lo que sería importante que la Auditoría Superior de la Federación evalué las condiciones físicas de los planteles educativos en nuestro país.

Diversos estudios señalan una falta de eficiencia de programas gubernamentales costosos, varios de

los cuales ocupan una buena parte de sus recursos para sufragar aspectos administrativos de los programas; por lo que sería conveniente que la Auditoría Superior de la Federación realice una evaluación global sobre la proporción del gasto en administración respecto a los programas sociales, enfocado a la eficiencia y calidad del gasto.


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De acuerdo con indicadores de la OCDE, hay evidencia de que algunas instituciones públicas observan altos costos administrativos: 23% en los servicios estatales de salud y 17% en las instituciones de seguridad social, por lo que sería conveniente que la Auditoría Superior de la Federación evalué los niveles y proporciones de gasto administrativos que destinan las diferentes instituciones de salud en el país y otorgue elementos claros para revertir dicha situación.

Una de las características de las instituciones de seguridad social es que presentan un gran número de

demandas por negligencia. Sería recomendable que la ASF evaluara la percepción que tienen los usuarios sobre los servicios de seguridad social en temas como la calidad, atención y calidez con la cual fueron otorgados, así como el nivel de capacitación institucional dirigida a los prestadores del servicio que tienen contacto con el derechohabiente, con el fin de sensibilizarlos y dotarlos de técnicas para el buen desempeño de sus funciones. Para esto se puede tomar como referencia el nivel de cumplimiento de los derechos de los pacientes.

Las expectativas de crecimiento de la demanda de servicios de seguridad social para los próximos

años derivan en la necesidad de evaluar permanentemente la ampliación y calidad de la infraestructura, servicios y bienes, así como la viabilidad financiera de los sistemas y programas relacionados, a fin de atender los crecientes requerimientos en materia de seguridad social de los derechohabientes y mejorar la calidad de los servicios que ofrece el Instituto. Dichos temas resultan ser determinantes en la consecución de una mayor calidad de vida, así como en el saneamiento financiero de la institución, dado que la transición epidemiológica tiende a encarecer los costos de los servicios de salud.

Por otro lado, sería conveniente que la ASF continuara revisando aspectos del subsidio para vivienda,

y evaluara posibles anomalías en el manejo del presupuesto, el otorgamiento de subsidios y el uso de los materiales.

4.10.4 Funciones de Desarrollo Económico Energía

Los resultados de la fiscalización superior de 2009, arrojaron datos relevantes sobre los distintos temas revisados, entre los que destacan: el aun bajo monto de recursos destinado a PEP para proyectos de desarrollo tecnológico; el proceso de reconocimiento de la deuda PIDIREGA y la extinción de los intermediarios financieros relacionados con estos proyectos, así como el balance de operación del FEIIPEMEX en el que destaca la transferencia de recursos presupuestarios de manera discrecional por 20 mil millones de pesos del Fideicomiso a PEMEX y subsidiarias para su gasto operativo.

Se reitera la práctica gubernamental de PEMEX, para 2009, de la no canalización de recursos excedentes a proyectos de infraestructura; son preocupantes las elevadas disponibilidades e inversiones en valores de PEMEX. En los Estados Financieros al 31 de diciembre de 2009, PEMEX reportó en el rubro de "Efectivo y equivalentes" 104 mil 548.4 millones de pesos; se identificó la practica de utilización de coberturas de precios de PEMEX en adición de la macrocobertura que practica PEMEX, sin que parezca existir una estrategia integral de riesgo de precios.

Los niveles de quema de gas que se mantienen altos con relación a la producción y la permanencia de las importaciones de gas, así como la producción y abasto doméstico de gas; se sigue registrando un drástico deterioro de la industria petroquímica; el elevado costo de los contratos de perforación de PATG y su baja productividad; y, los rezagos en el mantenimiento de plantas, especialmente en PEMEX Petroquímica y PEMEX Refinación.


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En todos estos temas revisados se muestra un avance significativo en el trabajo fiscalizador de la ASF, porque se comprueba una problemática preexistente que es necesario transparentar; no obstante, se requiere avanzar en propuestas alternativas para abordar y buscar soluciones a esa problemática. No hay evidencia, por ejemplo, de cómo será abordado el incumplimiento de la paraestatal con relación al no reconocimiento de la deuda PIDIREGA de PEMEX Finance, Ltd. y su proceso de extinción, así como de PEMEX Capital y RepCon Lux, también propiedad de PEMEX.

Estos vehículos financieros deberían entrar en la misma etapa de desaparición debido a que realizan operaciones no reguladas por las entidades financieras supervisoras del país y están regidas por regímenes jurídicos de otros países –Islas Caimán, EUA y Luxemburgo.

En materia de Producción y Exploración, la ASF supervisó contratos relacionados con exploración de pozos cuyo objetivo es restituir la producción y las reservas. Se señaló la necesidad de ahondar en el control y fiscalización de estos contratos, particularmente de los 33 contratos celebrados por PEP y revisados por la ASF con distintos proveedores a fin de que se obtengan máximos resultados en productividad de los pozos que impliquen aumentos de la producción petrolera. Es preocupante ver en distintas revisiones a contratos celebrados por PEMEX con proveedores, la reiterada practica de PEP de permitir incrementos en los montos de recursos programados originalmente a proyectos de inversión física, que en algunos casos son sustantivos, así como la extensión de los plazos, en virtud de que esa tolerancia explica, en parte, la caída de la producción petrolera de la paraestatal. En síntesis, es de la mayor importancia introducir controles muy efectivos para garantizar la calidad de su ejecución. El Proyecto Minatitlán, por su parte, no reconfigura los procesos de refinación, tiene costos estimados para 2010 por 3 mil 600 millones de dólares, no aumenta la capacidad de procesamiento de aceites y gasolinas, y contribuye a la enorme pérdida neta de PEMEX Refinación. Tampoco aquí se observa un planteamiento para atender y erradicar las causas que están generando la depredación de los recursos presupuestales. La ASF estimó recuperaciones probables por 253.4 millones, que resultarían insuficientes si intentasen resarcir el daño financiero y de operación que está ocasionando el incumplimiento de las obras. Las acciones promovidas por el órgano de fiscalización, en ese sentido, son insuficientes.

La perforación de pozos en el Proyecto Aceite Terciario del Golfo (PATG), también tiene implicaciones presupuestales mayores y de explotación. Para 2009, el Congreso aprobó recursos para inversión por 22.4 mil millones de pesos para el proyecto y se ejercieron 22.9 mil millones; adicionalmente se tiene contemplado ejercer en 2010 recursos por 26 mil millones de pesos. Sin embargo, la producción en 2009 sólo alcanzó 29 mil barriles de petróleo por día -0.9% de la producción nacional- y se espera que alcance 48 mil barriles por día para 2010.

Diversos sectores, entre ellos consejeros profesionales de PEMEX, la CNH y la ASF, se han manifestado a favor de la detención y replanteamiento del proyecto en virtud de su alto costo, 13 y 17 dólares por barril en los últimos cinco años, elevado monto de inversiones y bajos niveles de producción.

La crítica situación de la petroquímica, requiere ser valorada con especial atención. En primer lugar, PPQ está desaprovechando el gran potencial que tiene el mercado doméstico, que anualmente realiza compras por 95 mil 249.4 millones de pesos, siendo que el 80% del abasto proviene fundamentalmente de importaciones de China. PPQ sólo surte el 19.9% de la demanda interna. Es incomprensible la situación de PPQ dada la gran demanda nacional.

La ASF realizó un estudio detallado donde revisa los factores que explican su drástica situación operativa, financiera y presupuestal, entre los que destacan: la decisión gubernamental de establecer la separación de la petroquímica en básica y secundaria, con la finalidad de fomentar la inversión


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privada en esta última; la desarticulación de las cadenas de valor; la escasa certidumbre legal de la reglamentación y de la clasificaciónde los productos petroquímicos ofrecida a los inversionistas, y la subutilización de la planta productiva, entre otros.

Ello ha implicado elevados costos de explotación de la subsidiaria y pérdidas netas en constante ascenso: de 16 mil millones de pesos en 2007 a 20 mil millones en 2009. Por ello, es conveniente que se revisen propuestas viables para configurar una estrategia de largo plazo que dé salida a la crisis de la industria petroquímica, tanto pública como privada, y que en particular atienda los factores que están promoviendo el rezago del sector. La agenda de temas pendientes por fiscalizar se mantiene principalmente en aquellos que dado su impacto estratégico en la operación y resultados de PEMEX y sus subsidiarias requieren ser revisados en el contexto de los objetivos rectores del PND y del Programa Sectorial de Energía en materia de abasto suficiente y garantizado de hidrocarburos:

La restitución y aumento de las reservas de petróleo crudo;

La evaluación del esquema PIDIREGA durante su vigencia entre 1997 y 2008;

La valoración integral de los vehículos financieros, su impacto en los saldos de la deuda de PEMEX, el

costo financiero de su intermediación y la revisión de la deuda estructurada, donde se involucran

ingresos futuros del petróleo como garantía;

La caída de los volúmenes de producción de petróleo crudo, el impacto sobre las ventas y los ingresos

de PEMEX y la transferencia de ingresos a través de impuestos y derechos al Gobierno Federal;

El escenario de mediano plazo de los ingresos fiscales en un marco de escasos yacimientos

explotables y de baja productividad que impactarán la baja los ingresos de la paraestatal.

La fiscalización efectuada en la revisión de la Cuenta Pública 2009 permite conocer la eficacia de la política pública orientada a elevar la cobertura, calidad y competitividad de la infraestructura; la eficiencia en el proceso, con base en la revisión de la participación de la CFE en la planeación de la expansión del Sector Eléctrico y en el proceso de construcción de proyectos de Infraestructura Económica de Electricidad.

Será importante que para completar una evaluación del sector, la ASF pueda profundizar en este tipo de revisiones y calcule el impacto que en los últimos años está representando el papel de los permisionarios en el servicio público de energía, toda vez la energía eléctrica que ellos generan aumentó a una tasa media anual de 26.4%, destacando el crecimiento y volumen generado de los PIE´s, el autoabastecimiento y la cogeneración: su contribución en el volumen generado pasó de 4.3% en 2000 a 40.3% en 2009.

En este documento se ha señalado que aunque la CFE cuenta con 65% de la capacidad de generación de electricidad, ésta se ocupa parcialmente debido a que se privilegia la generación potencial de los permisionarios. En la parte regulatoria, no se realizaron revisiones al marco normativo en el que operan los PEE y que es autorizado en los contratos de la Comisión Reguladora de Energía (CRE). Se desconocen los términos en que los PEE obtienen las adjudicaciones de las licitaciones de los diversos proyectos otorgados por CFE. Asimismo, no son conocidas las condiciones sobre las cuales se vende electricidad a la paraestatal, relativas a las tarifas y los márgenes de ganancia con los que operan estos permisionarios. Por ello, resulta necesario que la ASF revise y transparente los contratos autorizados por la CRE y se hagan públicas sus características, términos y condiciones.


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Hace falta una evaluación del proceso de baja utilización y nulo crecimiento de la capacidad de generación de electricidad por parte de CFE, con los costos operativos que ello implica. La capacidad de generación del servicio público aumentó a una TMA de 0.9% en 2000-2009 y los Productores Independientes (PIE´s), la incrementaron en 42.1%. Es preciso disponer de una valoración del órgano de fiscalización, sobre los factores que están propiciando el desplazamiento de las empresas de servicio público por parte de empresas de capital extranjero como Iberdrola, EDF International, Unión Fenosa, Mitsubishi e Integren, entre otras.

Igualmente importante será monitorear y evaluar el deterioro progresivo de la situación financiera de CFE, que en 2008-2009 acumuló pérdidas operativas por 57.4 miles de millones de pesos y tuvo que recibir subsidios del Gobierno Federal por 175.3 miles de millones de pesos para resarcir sus pérdidas. Adicionalmente, los gastos y costos de explotación, determinados principalmente por la venta de electricidad de los PEE, son superiores a los ingresos por ventas. Se requiere que la ASF realice un diagnóstico integral de la problemática operativa y financiera de CFE que permita determinar cuáles son los escenarios más probables de su desempeño en al menos los próximos cinco años. Los resultados de la fiscalización en programas de uso eficiente y ahorro de energía son aún poco significativos, debido a que CFE y PEMEX han realizado acciones y diseñado proyectos que apuntan hacia mayor utilización de las energías renovables. Habrá que valorar todos aquellos programas que se están implementando para reducir el gasto en insumos energéticos y la aplicación de tecnologías para aprovechar las fuentes renovables de energía. En el subsector eléctrico será importante valorar tanto el impacto de las políticas públicas implementadas para el ahorro en el consumo de energía eléctrica como en la generación de electricidad a través de autoabastecimiento y cogeneración y el propio potencial de cogeneración en PEMEX. La SENER indica que las energías renovables como porcentaje de la capacidad de generación de energía eléctrica eran de 23% en 2006 y que la meta para 2012 es de 26%. Será importante que la ASF pueda corroborar estas magnitudes mediante revisiones de fiscalización enfocadas hacia este tema.


Las revisiones practicadas por la ASF indican que, de manera general, los entes cumplieron de manera parcial con los objetivos y programas previstos (de 16 revisiones, 7 tuvieron opinión con salvedad, 4 dictámenes fueron con opinión negativa y uno con una abstención de opinión), esto se debe en gran medida por la determinación de irregularidades, muchas de ellas relevantes, que incluso confirman las deficiencias administrativas que presentan los entes vinculados con el sector agropecuario.

Se redujo el número de entes y programas fiscalizados en el sector rural, en compensación, se incrementó la participación de las auditorías al desempeño en el total de auditorías practicadas al sector. Gran parte de las acciones promovidas, en particular las de carácter preventivo, se reiteran año con año, sin observarse una corrección en el desempeño institucional del ente, lo cual pone de manifiesto la ausencia de mecanismos de supervisión, control y seguimiento al interior del ente fiscalizado para que se obligue a corregir en forma estructural sus debilidades en la estructura de sus sistemas normativos, de operación y control, entre otros.


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Se introdujo la revisión de horizontalidad combinada con la revisión de centricidad. Falta complementar este esfuerzo fiscalizador promoviendo acciones para que se mejore el cumplimiento de los objetivos establecidos en los indicadores.

Es de destacarse que en las revisiones practicadas a los entes del sector rural es recurrente la falta de comprobación de apoyos, violentando los lineamientos administrativos, así como las reglas de operación tendientes a regular el ejercicio de los recursos asignados a cada uno de los programas, sin que las acciones correctivas aplicadas por la ASF tiendan a inhibir las irregularidades o, en su caso, a subsanar las deficiencias reveladas. El enfoque de regularidad que venía prevaleciendo en las auditorías practicadas por la ASF en ejercicios previos, se vio disminuida al aumentar la importancia de las revisiones de desempeño en el total revisado del sector (pasaron de significar 10.0% en 2008 a 43.8% en 2009). Siguió faltando la realización de balances sectoriales, los cuales podrían comenzar con la realización de documentos temáticos por parte de la ASF. De las auditorías de desempeño realizadas por la ASF, es importante mencionar la revisión al Protección al Patrimonio del Sector Rural a SAGARPA, en virtud de que se enfoca a evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas respecto de la contratación del seguro agrícola, pecuario, acuícola y pesquero, a fin de proteger el patrimonio de los productores en el sector fiscalizado. Esta auditoría se enfocó primordialmente a evaluar la eficacia en la cobertura de atención del seguro agrícola y pecuario catastrófico, la eficiencia en la oportunidad de plazos para la contratación del citado seguro, la eficacia en las acciones instrumentadas para la reincorporación de los productores a la actividad productiva en el menor tiempo posible, así como la economía en el presupuesto ejercido para el pago del seguro agrícola y pecuario catastrófico.

Asuntos críticos del sector rural (algunos de ellos expuestos indicativamente en la sección Temas relevantes y problemáticas asociadas al sector del presente documento) y centrales para la viabilidad económica de este estratégico sector, no fueron abordados en esta ocasión.


Mediante el análisis al trabajo de fiscalización de la ASF a través de sus procedimientos de auditoría aplicados y los objetivos planteados en las auditorías, se verificó que en la mayoría de las revisiones practicadas al sector se cumplió en términos generales con la normatividad requerida, sin embargo, las auditorías arrojaron una cantidad importante de observaciones y por ende de acciones, vinculadas con incumplimiento de metas de programas, sub-ejercicios presupuestales, sobre-ejercicios, inexistencia de indicadores para medir avances de los programas involucrados en el sector, y deficiencias en los programas de control interno, en particular, insuficiencias en procesos de operación normativa relacionada con licitaciones públicas.

Por otra parte, fue notoria la intencionalidad de cifrar la evaluación del desempeño sobre indicadores de gestión propios de los entes auditados, muchas veces inexistentes, sin proponer el uso alterno de indicadores elaborados por la ASF y sin evaluar los impactos sobre la población objetivo. Esta falta de integralidad de las revisiones limitó la relevancia de algunos resultados.


En lo que concierne al sector Economía, sólo uno de los 9 dictámenes fue de opinión limpia, por su parte, para la Secretaria del Trabajo y Previsión Social solamente 1 de las 4 revisiones practicadas obtuvo dictamen limpio.


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La labor auditora de la ASF muestra diversos avances en la presentación de los informes, iniciando con ello un enfoque más prometedor hacia temas sustantivos. La ASF de manera explícita se apegó en sus revisiones a considerar como eje de su fiscalización los objetivos del PND, así como los de los programas sectoriales. La ASF avanzó, aunque de manera gradual, hacia un enfoque global, realizando para ello auditorias con enfoque horizontal. Las revisiones muestran hallazgos relevantes: graves dificultades e ineficiencias en la ejecución de los programas de apoyo a la promoción de competitividad de las empresas micro, pequeñas, y medianas empresas, con reglas de operación opacas y en lo general con recurrentes incumplimientos respecto a los objetivos de los programas, los cuales requieren en algunos casos una transformación completa del programa. Se identificó la relevancia de fiscalizar la política pública en materia de apoyos financieros y de esquemas para mejorar la competitividad de las micro, pequeñas, y medianas empresas. Se practicaron dos revisiones de carácter excepcional sobre un tema relevante para la competencia económica en el sector de las telecomunicaciones. Asimismo, se destacan las revisiones a los programas de apoyo al empleo. En general, en la revisión a los programas fiscalizados en este sector, preocupa los bajos resultados en términos de cumplimiento de los objetivos, así como también del desempeño de los entes que no han podido obtener buenos resultados para mejorar la competitividad de la economía mexicana.


Para el Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales, la experiencia disponible indica que la fiscalización superior llevada a cabo entre los años 2001 y 2009, ha sido regida por el peso del ejercicio financiero de los entes del sector, predominando el elevado presupuesto de la CONAGUA. También, como una inercia proveniente de una larga historia, la fiscalización ha tenido un sesgo hacia la auditoría financiera tradicional. Por ello, entre las principales limitantes de la fiscalización debe mencionarse que los recursos dedicados a evaluar el desempeño del Sector Medio Ambiente, siguen siendo una baja proporción del gasto total del órgano de fiscalización superior. En cuanto a la evaluación del desempeño del sector, se aprecia que se han registrado avances en la calidad de la fiscalización. Sin embargo, este ejercicio debe consolidarse para que se dispongan de análisis de profundidad del impacto socioeconómico de las acciones, para cuya evaluación parece necesario fortalecer los contactos con los usuarios finales de las acciones de gobierno, principalmente a través de encuestas y otros mecanismos relacionados. En una visión general, puede observarse que las acciones de revisión, análisis, y evaluación del sector, realizadas a través de las cuentas públicas hasta el ejercicio de 2009, si bien han sido útiles, no han permitido disponer de una valoración global que permita orientar decisiones acerca de la calidad de las políticas públicas que se aplican en el sector.


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4.10.5 Transferencias a Entidades Federativas y Municipios

De la revisión a las auditorías practicadas a entidades federativas y municipios, se destaca que los informes respectivos presentan una estructura diferente y ejecutiva, se aprecia que por cada fondo se realizó un documento denominado marco de referencia que de alguna manera complementa la información de cada informe, en el que se incluyen, por ejemplo, los procedimientos que debieron aplicarse en cada revisión. Sin embargo, se observa que por sí solos, los informes de auditoría carecen en su mayoría de los elementos que señala el propio marco rector de la ASF. Asimismo, hay mayor homogeneidad en la estructura de cada cuadernillo de informe, tanto de las auditorías practicadas directamente por la ASF, como de las solicitadas a las EFSL.

Los resultados de la fiscalización del Gasto Federalizado son desalentadores. Ciertamente, no se

cuenta a la fecha con una evaluación global sobre el desempeño, resultados e impactos de los recursos federalizados, ni de los instrumentos públicos (ramos generales, programas y fondos), a través de los cuales se ejecutan dichos recursos –tarea pendiente de la entidad de fiscalización superior; sin embargo, los resultados parciales y fragmentados de la fiscalización a estados y municipios, que se desprenden del Informe de la ASF, muestran un amplio espectro de problemas diversos que giran en torno al ejercicio de los recursos federalizados y que, por sus especificidades propias, son de difícil diagnóstico y tratamiento.

Frente al enorme reto que significa fiscalizar esas instancias de gobierno caracterizadas por su alta dispersión geográfica, su desigual desarrollo económico y social, su heterogeneidad jurídica y normativa, y su complejidad administrativo-operativa, las entidades fiscalizadoras (la ASF y las EFSL) no han logrado aún optimizar su desempeño, ni tampoco alcanzar una coordinación pertinente entre ellos, como para propiciar no sólo una mejor fiscalización superior en ese ámbito, sino para coadyuvar efectivamente en la mejora de la calidad del gasto federalizado en los niveles estatal y municipal. El Sistema Nacional de Fiscalización puede y debe jugar un papel central en la creación de sinergias para propiciar revisiones verdaderamente útiles que incidan en el desempeño gubernamental federal, estatal y municipal. Será por tanto importante para la Comisión de Vigilancia contar con información periódica que permita evaluar las acciones y avances de este Sistema, donde la ASF es pieza clave y central.

Es de apreciarse el esfuerzo de la ASF por mantener y ampliar la participación de las EFSL en la

fiscalización de la Cuenta Pública, considerando que anteriormente su actuación sólo se circunscribía a fondos municipales; y a partir de 2009 se extendió a programas y principales fondos.

Se reitera la propuesta de evaluar la posibilidad de que los recursos del PROFIS sean distribuidos con

base en criterios de optimización y equidad de la fiscalización superior aplicada al Gasto Federalizado, de manera que las EFSL amplíen sus recursos provenientes del PROFIS conforme se vayan dando avances en la ampliación de su cobertura de fiscalización a fondos relevantes, como en los casos de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF), y Fondo Municipal de Subsidios a los Municipios y a las demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para la Seguridad Pública (SUBSEMUN).

Si bien la calidad de las revisiones practicadas por las EFSL en los años recientes ha mejorado

notablemente, se siguen observando diferencias metodológicas y de aplicación de criterio en su realización. Llama la atención que la participación de las EFSL se haya circunscrito a la realización de revisiones financieras y de cumplimiento, dejando de lado su incursión en diversos aspectos de la


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fiscalización, por ejemplo, en la práctica de auditorías dirigidas a evaluar la calidad del gasto federalizado en las entidades federativas.

Aunque la ASF reporta la práctica de 72 revisiones de desempeño que representan el 15.3 % de la

revisión de ellas; en términos de profundidad, alcance y procedimientos aplicados, tienen más un perfil de auditorías de regularidad, y, en todo caso, como auditorías de desempeño, incumplen con el objetivo de fiscalizar la calidad del gasto federalizado en alguna de sus vertientes (área, programa y/o fondo).

Los reportes de las revisiones a estados y municipios no incluyen los comentarios que formulen las

instancias auditadas, al igual que en los informes de auditorías practicadas a entes de la APF.

Si se reubican como auditorías de regularidad, las 72 auditorías financiera y de cumplimiento “con enfoque de desempeño”, catalogadas impropiamente como de desempeño por la ASF en la fiscalización del gasto federalizado, resulta que en ocasión de la revisión de la Cuenta Pública 2009, las auditorías practicadas a estados y municipios no incorporan una sola revisión que tenga por objetivo fiscalizar la calidad del gasto federalizado.

7 de cada 10 dictámenes emitidos fueron desfavorables para los entes auditados en los estados y

municipios (167 opiniones negativas y 201 opiniones con salvedad), lo que pone de relieve la gravedad de las irregularidades observadas en ese ámbito. Al considerar el importante número de observaciones-acciones en la revisión del gasto federalizado, se constata también la magnitud y generalización de las irregularidades en los estados y municipios.

Es importante continuar avanzando en la homologación de criterios entre los órganos fiscalizadores

del país, en términos de las emisiones del tipo de dictamen, alcances y clasificación de observaciones-acciones emitidas, ya que, se detectaron algunas auditorías en donde se emite un dictamen limpio a pesar de que en el cuerpo del informe de auditoría, se determinaron observaciones relevantes, que ameritaron la imposición de acciones correctivas de relevancia y de dictámenes reprobatorios.

Un asunto relevante lo constituye sin duda el proceso de atención a las observaciones-acciones cuya

solventación rebasa el término de los 30 días que establece la Ley, y hasta más, sin que haya responsables ni acciones determinantes para erradicarlas.

Ciertamente existen algunas acciones que están sujetas a la resolución de otras instancias, pero la ASF tiene la responsabilidad de darle un adecuado y oportuno seguimiento. Existen otras, sin embargo, que le corresponde atender directamente a la ASF y que debido a la falta de actuación, han llegado a prescribir.

En la fiscalización de la Cuenta Pública 2009 se formularon 4 mil 305 observaciones que promovieron

4 mil 580 acciones que revelan irregularidades de gravedad, y que derivaron en: 2 mil 880 recomendaciones (63.5%), 780 (16.8%) promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, 832 (18.2%) pliegos de observaciones, 3 denuncias de hechos y 1 multa, indicativo que la aplicación de recursos en entidades federativas tiene fuertes fallas y que se convierte en una oportunidad para que la acción decidida de la fiscalización las erradique y fomente el uso eficiente de los recursos públicos.

El Informe reporta 1 mil 523 “Recomendaciones” que la ASF formula a las EFSL para que éstas le

informen sobre las gestiones realizadas para dar seguimiento a las acciones emitidas como resultado de sus propias auditorias: que generaron 1 mil 523 acciones promovidas por las EFSL homologadas con la ASF, a los entes auditados de las cuales se derivan: 800 recomendaciones, 41 solicitudes de


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aclaración, 291 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, 388 pliegos de observaciones y 3 promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal.

Es plausible que la ASF transparente la homologación de las acciones formuladas por las EFSL. Debe, sin embargo, avanzar en los reportes ejecutivos de las mismas, que permitan visualizar las acciones homologadas de las EFSL por entidad federativa y por fondo auditado, pues en la información específica de algunos de los fondos auditados, dicha información es ilocalizable.

Respecto del alcance de la fiscalización a los ramos generales 23 y 33, se pudo constatar que los

fondos más auditados en la revisión de la Cuenta Pública 2009 fueron el FISM con 132 revisiones y el FORTAMUN-DF con 48.

Los resultados de la revisión de la Cuenta Pública 2009, hacen evidente que en los estados y

municipios se mantienen prácticas recurrentes de irregularidades en la recepción, administración y en la utilización de los recursos federales, que se reflejan en una elevada cuantificación monetaria de las observaciones, que asciende a 40 mil 650.4 millones de pesos, la cual tiene un incremento de más del 100%, en comparación con el ejercicio anterior.

Las observaciones o irregularidades determinadas con mayor recurrencia, fueron: Obras y acciones que no beneficiaron directamente a sectores de la población en pobreza extrema y rezago social o bien que no se vincularon con los objetivos del fondo; falta de documentación comprobatoria de las erogaciones; pagos a conceptos no financiables con el fondo; transferencias a cuentas estatales o recursos no ministrados al ente ejecutor, por lo que se desconoce su destino y aplicación; falta de apertura de cuenta bancaria especifica del fondo; falta de registro patrimonial de los bienes adquiridos; penas convencionales no aplicadas a proveedores; pago a personal no localizado en los centros de trabajo; recursos ejercidos que rebasan los límites establecidos para gastos indirectos o pagos improcedentes. Lo mismo aconteció con deficiencias de control interno en el manejo del Fondo; incumplimiento en el registro de las metas de los indicadores que deben alimentar el sistema establecido por la SHCP, por lo que no se conoció la evaluación del resultado de los programas financiados con el fondo; carencia de evidencia documental a la SHCP de los resultados obtenidos en los indicadores de desempeño del Fondo; y, subejercicio de recursos, entre otros.


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4.11 Temas de interés para mejorar la fiscalización superior

4.11.1 Sector Hacienda y Crédito Público

Continúa siendo un área relevante para la fiscalización el combate a la corrupción sistémica organizada (fraude controlado), que la sociología criminal define como el proceso de ganancias indebidas a costa del erario nacional por el aprovechamiento temporal o sistemático de parte de funcionarios públicos y privados al ejecutar programas gubernamentales. Dada la dificultad de identificar el fraude organizado, se sugiere que la ASF le otorgue un lugar relevante a las auditorías forenses para revisar programas de alto riesgo financiero.

Es estratégico para mejorar la calidad de la fiscalización, utilizar los multiplicadores fiscales de gasto

e ingreso, como lo hacen distintos países como Canadá y Estados Unidos entre otros, para evaluar el desempeño macroeconómico del gobierno, así como los efectos de reformas estructurales. La ASF podría utilizar estos multiplicadores (en su papel de ente no sólo de fiscalización sino como institución moderna de evaluación), como indicadores de medición del desempeño de la política pública, y cómo indicadores para medir los impactos de medidas de reforma estructural

Sigue siendo relevante evaluar las acciones gubernamentales orientadas a reducir la deuda bruta

como proporción del PIB a parámetros internacionales En relación a lo anterior, cobra importancia evaluar los riesgos de crisis fiscales asociados con programas de alto impacto financiero, o con las debilidades de la supervisión financiera,

Es importante revisar a las dependencias del gobierno que en los últimos años incurrieron en sobreejercicios presupuestarios bajo la estrategia de solicitar menores presupuestos al Congreso.

De relevancia especial es la tarea de revisar a los entes gubernamentales que en los últimos años

incurrieron en subejercicios a pesar de que la Cámara de Diputados dispuso apoyar determinados proyectos aprobando presupuestos por arriba de los solicitados por el Ejecutivo en el PEF.

Por su importancia estratégica en la economía, especialmente para un sector clave como es la

construcción y vivienda, resulta indispensable evaluar la gestión financiera y el desempeño de entidades como FOVISSSTE, que ante la insuficiencia de recursos ha recurrido a emisiones bursatilizadas. Lo anterior, debido a lo que sucedió a organismos similares de vivienda en Estados Unidos, uno de los factores de la crisis.

Por razones parecidos guardando ciertos matices, es imperativo evaluar de manera integral los riesgos de todas las bursatilizaciones realizadas por el gobierno federal

Para combatir la corrupción organizada y el delito de cuello balcno, es imprescindible evaluar la

calidad del trabajo de los órganos de regulación para limitar los conflictos de interés

Debido al enorme crecimiento reciente de la deuda subnacional es recomendable evaluar los riesgos de la deuda subnacional para las finanzas públicas, especialmente la realizada con esquemas de bursatilización.

Evaluar el desempeño de la Unidad de Inteligencia financiera de la SHCP para coadyuvar a erradicar

los movimientos financieros irregulares, es un tema con poca fiscalización.

Una de las grandes tareas de la nueva fiscalización superior, es la evaluación con un enfoque integral del desempeño de los órganos de regulación, y de sus titulares para cumplir con su tarea estratégica


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para la cual fue creada, por ejemplo, evaluar la contribución de la COFECO para generar una economía más competitiva, o evaluar a la Comisión Nacional Bancaria, BANXICO y reguladores financieros para determinar cómo contribuyen a mejorar la intermediación crediticia, la protección efectiva de los patrimonios, y el aseguramiento de la estabilidad financiera

Perfeccionar la calidad de la fiscalización mediante evaluaciones sectoriales es otro tópico de la nueva

fiscalización superior. Para lograr lo anterior, es necesario que la fiscalización practicada por la ASF realice diagnósticos sectoriales, como los que ya se empiezan a presentar en este Informe de la fiscalización superior 2009, pero con mayor profundidad y mediante una reestructuración conceptual del objeto del análisis y de la evaluación de los programas gubernamentales. Este proceso tiene que articularse con claridad. Para realizar esta tarea, se puede partir de la consideración del nuevo formato de Auditoría contenido en el Informe 2009, que presentó a la Cámara de Diputados el órgano de fiscalización superior, realizando un esfuerzo analítico adicional a fin de incluir en el informe correspondiente a la revisión 2010, diagnósticos temáticos, que a largo plazo servirán para presentar de manera articulada evaluaciones sectoriales. La revisión a las finanzas públicas practicada por la ASF en el ejercicio 2009, es un ejemplo, de diagnóstico temático, inclusive dio pauta para que el ente auditado, respondiera a las observaciones con argumentaciones analíticas, cuyo resultado podría mejorar si se afinan los instrumentos de medición de desempeño del gobierno. La combinación de diagnósticos temáticos con las revisiones bajo el nuevo formato presentado en este Informe por la ASF, no solo perfeccionará el trabajo de fiscalización, sino que tendrá los siguientes beneficios:

a) Se fortalecerá el sistema de planeación de la ASF. Al respecto, es oportuno señalar que la realización

de estos diagnósticos temáticos son necesarios, en virtud de que diversos legisladores de la Comisión han anunciado, iniciativas legislativas para que la ASF entregue los resultados de sus auditorías una vez concluidas estas. Sin los diagnósticos temáticos, las auditorías que vaya entregando la ASF carecerán de un panorama integral de la acción gubernamental.

b) Se tornará más factible mediante los diagnósticos temáticos construir con mucha mayor solidez las

evaluaciones sectoriales, al tiempo que facilitarán el proceso de evaluación de la racionalidad y eficacia de los programas gubernamentales y en último término de la propia acción gubernamental.

c) Los diagnósticos permitirán evaluar la utilidad verdadera de los programas gubernamentales, bajo

un enfoque global, aportando elementos para configurar políticas de estado, y serán una herramienta importante de control sobre la efectividad del gobierno y de las unidades ejecutoras de gasto.

d) Las revisiones horizontales se enriquecerían si la ASF presentara un diagnóstico temático sobre sus

principales resultados que incluyera lo siguiente en el caso de una revisión de desempeño:

− Cumplimiento de objetivos y metas (incluida la calidad del cumplimiento en términos de eficiencia, eficacia y economía),

− Calidad de coordinación de los entes, − Importancia estratégica del programa, − Calidad de la gestión del programa general y del ente, − Recomendaciones al Congreso, − Valoración de la calidad de los indicadores para medir tareas sustantivas, − Beneficios del programa,


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− Costos del programa y población afectada y/o beneficiada. − Un tema de interés para mejorar la fiscalización en el sector Hacienda, tiene que ver con

la posibilidad de reestructurar la integración del contenido de los procedimientos de auditoría que presenta la ASF en su Informe, debido a que es el instrumento rector que define el enfoque fiscalizador que asumirá la revisión.

Lo anterior, debido a que en la mayoría de los procedimientos de auditoría presentados por la ASF en las auditorías practicadas a los entes del sector Hacienda y Crédito Público, un porcentaje elevado de los mismos se refiere a evaluar o certificar procesos formales del programa revisado dejando poco margen a la evaluación de los procesos sustantivos.

Supervisión financiera consolidada. Es un tema relevante para la fiscalización superior que hasta la

fecha la ASF no ha considerado. La supervisión consolidada es la supervisión integral al grupo financiero, y no a sus partes.

Fiscalización integral relacionada con las disponibilidades en la APF, particularmente con la banca de

desarrollo. Con el objetivo de que las instituciones de desarrollo cumplan con su función sustantiva de prestar recursos y no realizar manejos financieros sin valor agregado social.


Mejora en la calidad de las iniciativas presentadas y aprobadas. Uno de los propósitos de la fiscalización superior es la mejora del desempeño de las entidades auditadas. En este sentido, se requiere que la ASF practique un conjunto de auditorías de desempeño al Congreso mexicano, no sólo utilizando indicadores de gestión que evalúen cuantitativamente su labor fundamental, sino también mediante instrumental que posibilite evaluaciones integrales a la calidad de la labor legislativa, en temas como la relevancia de las iniciativas aprobadas, la vinculación de las iniciativas con los temas de la agenda nacional, la consistencia de los contenidos de las iniciativas con los objetivos esperados, el impacto de las iniciativas en su población, entre otros.

Fideicomisos del PJF. Es necesario fiscalizar de manera permanente los fideicomisos que administra el

Poder Judicial de la Federación, los cuales tienen fines de naturaleza disímbola, los que son utilizados para el pago de pensiones complementarias, servicios médicos, apoyos a la función judicial, inversiones físicas, entre otros.

Evaluación al desempeño de la PJF. Las funciones que tiene a su cargo el Poder Judicial de la

Federación requieren de evaluaciones que permitan conocer la manera en que sus programas impactan en la sociedad mexicana. De ahí que sea importante que las auditorías que se practican a entes de este tipo, privilegien las mediciones de los efectos o las consecuencias de las acciones del Poder Judicial.

Evaluar los programas orientados a la protección de los derechos humanos. Es del dominio público que

los migrantes, tanto extranjeros como nacionales, con independencia de su situación migratoria, constituyen una parte sustantiva del quehacer del INM, por lo que habrá que revisar de manera permanente la forma en que cumple con esos programas y la calidad de sus servicios.

Protección Civil FONDEN. Del análisis y estudio de los problemas climáticos se observa que su

dinámica también ha ido incrementándose. El primer programa comenzó en 2008 con una asignación presupuestal de 14.9 millones de pesos (unidades a precios de 2011), incrementándose a 23.7, 101.5 y 564.5 millones de pesos para 2009, 2010 y 2011, respectivamente.


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Práctica integral de la auditoría horizontal “Seguridad Pública”. Se sugiere que se practique nuevamente esta revisión, pero de forma efectivamente integral, es decir, cubriendo los aspectos que fueron omitidos en la fiscalización de la Cuenta Pública 2009, que se han mencionado, así como con lo siguiente:

a. Auditar al Consejo de Menores en cuanto al cumplimiento de las funciones que, en materia de

Justicia para Adolescentes, le confiere el artículo 18 Constitucional, haciendo especial hincapié en los resultados en materia de tratamiento de menores y la prevención para que eviten incurrir en actos sancionados como delitos por las leyes penales.

b. Analizar el impacto de la inteligencia contra la delincuencia no sólo desde un punto de vista estadístico, sino de la importancia real de los resultados obtenidos con los productos de inteligencia en el combate al crimen organizado.

c. Verificar el cumplimiento y resultados de la Estrategia Nacional para la prevención y combate al lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.

d. Practicar una revisión al Poder Judicial de la Federación, desde el enfoque de la asertividad de las actuaciones del Ministerio Público de la Federación en los procesos penales, recursos y amparos.

e. Fiscalizar a la PGR, no sólo en cuanto a la integración de las averiguaciones previas, sino en su actuación ante los tribunales federales como constitucionales e, inclusive, en sus labores especializadas de extinción de dominio y de justicia para adolescentes, que son parte integral y relevante de la seguridad pública.

f. Proseguir con los aspectos auditados al OADPRS y al SESNSP y establecer criterios más adecuados para la obtención de conclusiones en las auditorías así como revisar especialmente los resultados de la reinserción social de los sentenciados en un aspecto general y no sólo de aquéllas personas que obtienen beneficios de pre-liberación.

Fiscalización del cumplimiento de las reformas Constitucionales. Se sugiere fiscalizar el cumplimiento

de las autoridades Federales, del Distrito Federal, Estatales, Municipales y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, de las obligaciones contenidas en los artículos transitorios de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, así como las referidas en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Dichas obligaciones son:

a. Avances en la adopción del nuevo sistema de reinserción previsto en el párrafo segundo del

artículo 18 Constitucional.

b. Implementación de los Centros de Evaluación y Control de Confianza en las Instituciones de Seguridad Pública de las Entidades Federativas, conforme al artículo Cuarto Transitorio de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

c. Establecimiento del Servicio de Carrera Policial, conforme al artículo Quinto Transitorio de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

d. Adopción y utilización del Informe Policial Homologado, atento al artículo 43 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

e. Aplicación para los Fondos de Ayuda Federal de los requisitos previstos en los artículos 142 a 145 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Seguimiento a las acciones para prevenir los delitos, las faltas administrativas y las adicciones. En virtud

de que la principal función de los entes de este Sector reside en la prevención de los delitos, las infracciones administrativas y las adicciones, se sugiere fiscalizar las acciones específicas que se realizan, encaminadas a la consecución de estos fines, así como su efectividad real en el combate a las


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conductas antisociales y las adicciones, a efecto de estar en posibilidad de determinar la eficacia de las Instituciones que componen el Sector a la luz de sus atribuciones legales y recursos asignados, haciendo especial hincapié en la prevención de los delitos de alto impacto, como el homicidio doloso con arma de fuego.

Combate al lavado de dinero. Una de las actividades que obtiene mejores resultados en el combate al

crimen organizado es el combate al lavado de dinero; por ello, se propone que la ASF realice una auditoría horizontal a la PGR, SHCP, SSP y PF, a efecto de que determine y evalúe las actividades de estos entes en dicha actividad.

Seguimiento a las acciones para investigar y perseguir los delitos. En virtud de que la principal función

de la PGR reside en la investigación y persecución de los delitos, se sugiere la petición de una auditoría de desempeño respecto a la efectividad en su actividad; es decir, auditar las averiguaciones previas iniciadas y consignadas así como su seguimiento en el proceso penal hasta la emisión de la sentencia de primera instancia y su sentido hasta la apelación y amparo en su caso, a efecto de estar en posibilidad de determinar la eficacia de la Institución en la consecución efectiva de sanciones penales a los sujetos activos de los ilícitos penales.

Seguimiento a las Conferencias Nacionales. Se recomienda fiscalizar el cumplimiento de la Federación

y las Entidades Federativas a los compromisos contraídos en las Conferencias Nacionales de Procuración de Justicia.


El Sector Desarrollo Social engloba temas y sectores de particular relevancia; el impacto de las acciones realizadas en este nicho adquieren mayor magnitud por la dimensión sus consecuencias. Debido a esto, es de suma relevancia mantener como una prioridad el fomento de la eficiente utilización de los recursos asignados al combate a la pobreza, igualdad de oportunidades, vivienda y urbanización.

El gasto en este sector continúa mostrando una tendencia creciente tanto en términos nominales como reales; sin embargo, los indicadores de la evolución de la pobreza, de inequidad en el ingreso, y de desarrollo humano no muestran señales de avance. Es indispensable continuar evaluando al sector en temas directamente relacionados con las causas de tal fenómeno, así como su impacto en el sector. Es importante enfatizar sobre el enfoque con el que el Estado aborda el problema de la pobreza, así como las metodologías que emplea para abatirla, pues las estrategias deberían estar enfocadas en atacar las causas que la originan más que en sus consecuencias. Por tal motivo, los programas gubernamentales, por sobre todas las cosas, deben hacer énfasis en el desarrollo del capital humano, considerando tres determinantes fundamentales del capital: educación, salud, y nutrición. Es necesario impulsar el desarrollo de capacidades para impedir la transmisión intergeneracional de la pobreza, promoviendo una mejor calidad de los servicios sociales, ampliando la cobertura de las acciones para el desarrollo de capacidades en localidades semiurbanas y urbanas, e impulsando acciones que garanticen el abasto de productos alimenticios para una adecuada nutrición para la población de escasos recursos y residente en zonas marginadas y aisladas.

En el sector Educativo, aún cuando algunas de las revisiones practicadas al sector tienen que ver con

parte de los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo, se considera conveniente que la ASF revise en forma detallada el cumplimiento de las entidades involucradas, de los objetivos, metas y criterios contemplados en el programa sectorial, así como también los referentes al mejoramiento de la calidad de la educación, a través de una mayor capacitación de profesores, la actualización de


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programas de estudio y sus contenidos, los enfoques pedagógicos, los métodos de enseñanza y los recursos didácticos.

En particular, aquellos programas que buscan promover la educación integral de las personas en todo el sistema educativo, como por ejemplo el programa de la ampliación de la cobertura, el de la equidad, el de calidad o el de la pertinencia de la educación superior. En ese sentido, sería provechoso que en subsecuentes revisiones se consideren aspectos de carácter integral que ayuden a evaluar tanto los temas estratégicos, así como sus objetivos y los criterios plasmados en los Programas Sectoriales y el Plan Nacional de Desarrollo. Una prioridad ante el inevitable crecimiento de la población que incrementará considerablemente la demanda de servicios educativos, es la que tiene que ver con la necesidad de evaluar periódicamente la ampliación y calidad de la infraestructura, servicios y bienes, así como la viabilidad financiera de los sistemas y programas relacionados, con el objetivo de atender las crecientes necesidades en materia educativa.

En el sector salud, existen revisiones que han dado muestra de los rezagos existentes y de los temas

por atender. A pesar de ello, existen problemas críticos que deben de continuar monitoreándose y fiscalizándose como la insatisfacción de los usuarios es un reflejo de la calidad complicada de los servicios. Se han hecho progresos importantes en la atención pronta, en el trato digno a los usuarios y en el abasto de medicamentos, pero estos progresos deben extenderse a todo el sistema para mejorar el nivel general de satisfacción de los usuarios con los servicios. Es necesario monitorear de manera permanente la calidad de los servicios otorgados a través de los distintos programas de salud.

Algunas de las fallas en los programas de salud que también deben ser consideradas son las siguientes: problemas de planeación estratégica, falta de estrategia de cobertura de mediano y largo plazo, ausencia en la definición de la población objetivo, falta de coordinación inter y entre instituciones; deficiente calidad de bienes y servicios brindados, falta de accesibilidad e información de programas, y falta de medición del grado de satisfacción de la población atendida, entre otras.

4.11.4 Funciones de Desarrollo Económico Se presenta una relación de temas que tienen un perfil estratégico y que por ello la UEC recomienda que la Auditoría Superior de la Federación los incorpore a sus programas de fiscalización. Energía

Fiscalización estratégica a la exploración. Fiscalizar, con especial atención en el cumplimiento de los objetivos, las inversiones en exploración, controlando, de la manera más estricta posible, la calidad de la ejecución de los proyectos con los proveedores.

Erradicar por completo la práctica de aumentar los montos y los plazos en los contratos de inversión. La

fiscalización debe proponerse como metas de prioridad máxima, que estas prácticas nocivas de PEMEX se disminuyan de manera total.

Reintegración de las cadenas de valor. Es un tema en el cual deberá realizarse una cuidadosa revisión

por parte del órgano de fiscalización superior para determinar cómo dentro de la industria petrolera la separación de los procesos de producción primaria y de transformación están afectando seriamente la generación de valor agregado. Es indispensable que la industria petrolera recupere las cadenas de valor de sus procesos productivos. Se requiere restablecer el vínculo entre la petroquímica básica y la


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secundaria, el petróleo crudo y los productos procesados, mediante la generación de petrolíferos con alto valor de refinación.

Reservas de hidrocarburos. Evaluar las opciones de corto y mediano plazo de restitución de reservas

petroleras, es una oportunidad para la fiscalización. En el corto plazo, la estrategia más verosímil de reconstitución de reservas petroleras es la exploración en aguas no profundas en donde se identifican reservas del orden de los 24 mil millones de barriles.

Limitar recursos presupuestales a campos de difícil acceso. Será importante que la ASF valore en

términos de costo-beneficio la explotación de yacimientos complejos de alto costo de extracción y de baja productividad, como lo es el Activo Terciario del Golfo (Chicontepec) que está implicando costos de extracción muy superiores a otros campos petrolíferos de mayor productividad.

Metodologías para cuantificar reservas probadas. Se ha encontrado que tales metodologías no son las

más eficientes debido a que con su utilización se ha sobreestimado el volumen de reservas y existe un margen de más de 70% de la estimación original que es considerado de difícil acceso. En consecuencia, el órgano de fiscalización superior debería revalorar la mecánica para su estimación incorporando el concepto de reservas probadas netas o efectivas, la estructura de costos y el acceso difiere por lo que las nuevas estimaciones deberían agregar una composición de costos por tipo de reservas a explotar.

Proceso de construcción de la Refinería de Tula, Hidalgo. Es necesario que la fiscalización superior

evalúe el proceso de construcción de la refinería prevista, para evitar retrasos adicionales que impliquen mayores costos de operación de PEMEX Refinación. Ante el exceso de capacidad de producción de un buen número de refinerías de las principales empresas multinacionales, sería recomendable que el órgano de fiscalización superior realice una evaluación del sistema de refinerías internacional donde se analice la magnitud de la sobrecapacidad, los márgenes variables y la probable reducción de la capacidad de refinación que podrían estar buscando algunas de esas corporaciones. Igualmente se propone evaluar la viabilidad financiera, legal en términos de propiedad y tecnológica que podría significar para PEMEX y el país la compra de alguna de esas refinerías.

Concesiones a estaciones de gasolina. Un área clara de oportunidad para la fiscalización es evaluar la

competitividad generada en el esquema de otorgamiento de concesiones de estaciones de venta de gasolina, con el objetivo de evitar una indebida concentración de las empresas propietarias de las estaciones de gasolina.

Evaluación de los márgenes de refinación de PEMEX. Bajo una comparativa internacional es un tema

trascendente para la fiscalización superior. Entre 2008 y 2009, se registraron marcados descensos en los márgenes variables de las 6 refinerías existentes en el país, debido principalmente a la falta de recursos para darle mantenimiento a todo el SNR y para la reconfiguración de las plantas que están en operación. Los recursos requeridos son cuantiosos en la medida que se ha permitido la acumulación de limitaciones en ductos, transporte, mantenimiento de trenes de procesos y la propia reconfiguración.

Evaluar las estrategias de riesgos de la coberturas de precios petroleros de PEMEX y SHCP. La

fiscalización de la nueva gestión de riesgos requiere de un enfoque global, que distinga entre Macro cobertura y microcobertura y precise la coordinación necesaria entre PEMEX y SHCP en la ejecución de las coberturas, examinando el riesgo de base y los riesgos financieros de la cobertura que en otros casos han generado quebranto por riesgo operativo y/o financiero a empresas petroleras y a fondos de gestión de recursos petroleros. El fondo petrolero de Noruega por ejemplo, registró pérdidas con la crisis financiera internacional de 2007.


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Los costos de administración de PEMEX. Es un tema que merece una amplia reflexión y revisión por parte de la fiscalización superior. En el apartado correspondiente de la problemática sectorial se concluyó que entre 1999 y 2009, el organismo casi duplicó en términos reales su gasto administrativo por empleado al pasar de 264 mil pesos a 473 mil pesos; la plantilla de personal que PEMEX da a conocer en su página Web, pasó de 129 mil plazas en 1999 a 145 mil en 2009; cifras extraoficiales indican que existen alrededor de 75 mil plazas de pensionados y jubilados que será conveniente corroborar, con lo cual la plantilla total de la paraestatal se ubicaría en 220 mil plazas.

Los proyectos de desarrollo tecnológico, es otro renglón que debe abordarse con la aplicación de

mayores recursos a la investigación y desarrollo de tecnologías aplicables a la industria petrolera dirigidos a subsanar las enormes carencias financieras del Instituto Mexicano del Petróleo, que sólo en el papel ha sido considerado como brazo tecnológico de PEMEX.

Replantear el costo fiscal de PEMEX. Se requiere revisar sensiblemente a la baja el DOH y evaluar

objetivamente los requerimientos financieros de la APF; un esfuerzo serio de reducir el DOH sería bajarlo en alrededor de 30 puntos porcentuales y destinar esos recursos a apuntalar los proyectos estratégicos de la industria petrolera; esa disminución significaría también revisar a la baja los requerimientos no estratégicos de los programas de la APF. Incluso si se aplicara una carga fiscal equivalente a la de las principales empresas petroleras, el ahorro para PEMEX podría ser aun mayor; no obstante, habrá que evaluar los requerimientos financieros de otro tipo de proyectos no petroleros que se han postergado por varias décadas.

Rentabilidad y productividad de los PIDIREGAS. La realización de una evaluación global de la

rentabilidad y productividad de los proyectos PIDIREGAS es una oportunidad para la fiscalización, principalmente con la desaparición de los proyectos en octubre de 2008.

Fiscalizar el trabajo de los Consejeros Independientes de PEMEX, que han permitido sin mayores

objeciones, el ejercicio discrecional de los órganos de decisión de PEMEX, que en el caso del FEIIPEMEX, se tradujo en una reducción del fondo para gasto operativo de PEMEX y no para ampliar la infraestructura de la refinación de la paraestatal.

Precios de transferencia. La evaluación integral de la eficiencia del sistema de precios de transferencia

que rige entre las subsidiarias de PEMEX, es un también un tema que debe ser perfectamente abordado y transparentado por la fiscalización superior.

Contratos incentivados o de desempeño. Luego de las revisiones al marco normativo del Reglamento de

la Ley de PEMEX, será conveniente transparentar los términos en los que quedaron redactados los nuevos contratos y verificar si efectivamente se eliminó la posibilidad de asignar a contratistas particulares parte de la renta petrolera de los proyectos donde tengan participación.

Capacidad de generación de electricidad. La fiscalización superior tiene un amplio potencial en temas

como la revisión de la capacidad de generación de la CFE, que está siendo subutilizada, con el aumento de los costos fijos y variables que ello implica, para permitir que los productores externos de energía exploten y vendan al organismo público la electricidad que generan. Estos productores no asumen riesgos porque deciden vender a la CFE la energía que producen a los precios que pactaron en contratos que se extienden por 25 años y más.

Transparencia en los contratos autorizados por la CRE. Existe un campo a evaluar por parte de la ASF

en materia de licitaciones y permisos a permisionarios privados como Iberdrola, EDF International, Mitsubishi, AES, Intergen, TransAlta, entre otros, ya que la CRE ha autorizado inversiones y proyectos que están desplazando a los productores del servicio público nacional.


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Tarifas de electricidad. Será importante para la fiscalización determinar en qué medida los altos precios de los permisionarios privados provocaron el aumento de costos de las empresas públicas y éstos se transfieren a las tarifas de los usuarios de electricidad del servicio público: consumo residencial y de las diversas actividades económicas. Incluso en qué medida también la reventa de electricidad a LFC, adquirida de los permisionarios por parte de CFE, con una sobretasa, deterioró aún más la difícil situación financiera del organismo liquidado.

Subsidios al sector eléctrico. La fiscalización tendrá como tarea la revisión de los subsidios que el

Gobierno Federal ha entregado con recursos presupuestales a las dos empresas públicas, LFC y CFE, para compensar las bajas tarifas eléctricas y determinar si efectivamente deben ser imputados a las bajas tarifas o a los altos costos de venta derivados de los pagos que la CFE está realizando a los permisionarios privados por la adquisición de energía eléctrica.

Márgenes de electricidad. Es importante que la ASF evalúe bajo qué criterios de política energética la

CRE está autorizando esos permisos que están desplazando a las empresas del servicio público y están generando una sobreoferta en la capacidad de generación eléctrica.

Será importante dirigir el trabajo de fiscalización hacia una evaluación y diagnóstico dentro del sector

energía de las estrategias y programas que las entidades están desarrollando, su contribución y avance en la implementación de medidas para promover el ahorro y uso eficiente de energía y el fomento de las energías renovables.

Evaluación de políticas públicas. Que la ASF desarrolle un programa amplio que permita evaluar el

impacto de los programas en el uso eficiente de la energía y contrastarlo con los desarrollos promovidos a nivel internacional.

Contribución de CFE y PEMEX. Realizar un inventario de los programas e instrumentos financieros y

presupuestales implementados por ambas empresas públicas en acciones para fomentar el uso eficiente de la energía y la creación de proyectos de energías renovables.

Productores Externos de Energía. Que la fiscalización evalúe los programas de los PEE dirigidos a promover el uso eficiente de la energía y el cumplimiento de las disposiciones normativas en la materia.


A pesar de que algunas de las revisiones practicadas al sector tienen que ver con partes de los objetivos planteados en el PND y el programa sectorial, se considera necesario que la ASF evalúe la misión de los entes vinculados al sector, que constate si han ejercido acciones para promover el desarrollo integral del campo y de los mares del país, el aprovechamiento sustentable de sus recursos y la generación de empleos con una remuneración suficiente para elevar el nivel de vida de la población rural y pesquera.

En ese sentido, sería de gran utilidad que en posteriores revisiones, se consideren aspectos de carácter integral que ayuden a evaluar temas estratégicos, sus objetivos y metas señaladas en los Programas Sectoriales y el Plan Nacional de Desarrollo.

Uno de los graves problemas en el sector rural es la pobreza (extrema en varios casos). Sería

conveniente que la fiscalización a este sector determinara la forma en que el sector agropecuario ha mejorado, de manera global y por programa, el ingreso promedio de los hogares rurales de menores ingresos y si se han generado los empleos de calidad suficientes y necesarios que permitan su logro.


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Un área para la fiscalización al sector rural es la evaluación de la contribución de los programas agrícolas para preservar la armonía del medio ambiente, a fin de evitar el deterioro de tierras y aguas que son utilizados en las actividades agropecuarias y pesqueras.

Cada año se pierden alrededor de 260 mil hectáreas de bosque, las principales cuencas hidrológicas

están contaminadas y la erosión hídrica y eólica afecta los suelos fértiles, por lo que es importante que se enfoque la fiscalización a esta situación que puede poner en riesgo el agotamiento de estos recursos esenciales en el nivel de vida y desarrollo de las actividades agropecuarias.

La experiencia internacional reciente demuestra que deben introducirse eficientes mecanismos de

evaluación. En el sector de las empresas privadas y públicas, se han puesto en marcha los Comités de Auditoría y las reglas del buen gobierno corporativo, que son procesos dinámicos de valuación „in situ‟ de carácter interno que complementan la valuación externa. En esta temática existen oportunidades para la fiscalización en los siguientes temas:

− Evaluación del gobierno corporativo para cada ente del sector rural (SAGARPA, ASERCA,

etcétera).

− Evaluación de la efectividad del gasto fiscal en el sector agropecuario.

− Evaluación de las acciones para mejorar el equilibrio regional del campo.

− Impactos de la política financiera en el sector rural.

− El desarrollo de cooperativas agropecuarias.

Es evidente que las tareas de evaluación y meta-evaluación revolucionarán en los próximos años la fiscalización superior del mundo. En la actualidad hay una gran preocupación al interior de la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior (INTOSAI), y de los parlamentos de diversos países, por buscar metodologías que permitan meta-evaluar y medir cualitativa y cuantitativamente el impacto de las auditorías de los órganos de fiscalización superior en el ahorro y buen uso de los recursos públicos. Los beneficios que estas tareas puedan generar en sectores como el agropecuario, son sin duda un reto importante a tomar en cuenta.

Aplicar la fiscalización a programas relevantes para determinar los conflictos de interés existentes

entre los altos funcionarios del sector, con los beneficiarios de los subsidios.

Incorporar un seguimiento sistemático a programas ya revisados con auditorías de seguimiento dinámico.

Evaluar la contribución de los subsidios a los programas agrícolas para mejorar los desequilibrios

económicos sectoriales y determinar la eficiencia y economía que dichos subsidios contribuyen al logro de los objetivos de los programas respectivos.

Otro aspecto ausente que no ha sido contemplado dentro de la fiscalización a la entrega de apoyos

económicos derivados del Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), es la comprobación física de la superficie máxima elegible que señala el artículo 27 fracción XV de la Carta Magna, así como el artículo 117 de la Ley Agraria del padrón de beneficiarios que reciben este beneficio, toda vez que dicho recurso otorgado va en función de la citada superficie agrícola. Por medio de esta evaluación se buscaría comprobar, entre otros aspectos, la equidad y legalidad del mismo, en cumplimiento a las citadas disposiciones.

Es recomendable que los objetivos del PROCAMPO sean evaluados en los siguientes ámbitos:


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− Evaluar la eficacia para facilitar la conversión de superficies a actividades de mayor

rentabilidad.

− Evaluar las estrategias y programas orientados a la recuperación, conservación de bosques y

selvas y la reducción de la erosión de los suelos y la contaminación de las aguas.

− Revisar el fomento de una mayor participación en el campo de los sectores social y privado.

− Evaluar la mejora de la competitividad interna y externa del sector rural.

− Evaluar los indicadores que midan la elevación del nivel de vida de las familias rurales.

− Revisar la eficacia del gobierno para elevar las condiciones de vida y en general para mejorar

el nivel de ingreso de los productores de autoconsumo.

Sería conveniente evaluar el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable en la Vertiente de Competitividad, que es la que vincula varios objetivos del Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, así como diversas estrategias y acciones a seguir para el logro de los objetivos.


A pesar de que algunas de las revisiones practicadas al sector tienen que ver con parte de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, Estado de Derecho y Seguridad,. Economía Competitiva y Generadora de Empleos, Igualdad de Oportunidades, Sustentabilidad Ambiental, Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable; se considera conveniente que la ASF se proponga revisar en lo fundamental, el cumplimiento por parte de las entidades involucradas, de los objetivos, metas y criterios contempladas en el programa sectorial, así como los referentes al mejoramiento de la calidad de la infraestructura del país, a través de una adecuada planeación y desarrollo de obras públicas de interconexión, una mayor transparencia en el marco normativo de las telecomunicaciones y una utilización eficiente de recursos económicos.

Rezagos del PNI. En la fiscalización realizada por la ASF al sector, se observó que existen rezagos

importantes en el cumplimiento de las metas del PNI, particularmente en programas carreteros, aeroportuarios y de puertos, por lo que ésta es un área de oportunidad para que la ASF revise en general los rezagos y desarrolle propuestas para dinamizar la ejecución de los proyectos.

Disponibilidades del FONADIN. Los rezagos en proyectos carreteros y aeroportuarios, entre otros, se

explican en buena medida por un exceso de disponibilidades financieras en intermediarios como el FONADIN que otorgan recursos crediticios a los proyectos de infraestructura. Las disponibilidades del FONADIN a diciembre de 2009 ascendieron a 61 mil 200 millones de pesos por lo que se han dejado sin ejecutar múltiples proyectos. Por lo tanto, es importante que la función de la fiscalización de la ASF, se oriente a revisar la agenda de proyectos y los factores que están propiciando que estos recursos se mantengan inactivos.

Planeación en Proyectos Estratégicos. Se recomienda que la ASF realice una planeación estratégica

para valorar portafolios de proyectos de infraestructura que por sus montos autorizados y alcances se estima generen un impacto crítico en el desarrollo de la infraestructura. Tales proyectos son por ejemplo, Punta Colonet, que abarca diversos sectores; el aeropuerto de la Riviera Maya; el Proyecto Carretero Durango-Mazatlán; el proyecto del Puerto de Manzanillo, entre otros.

Telefonía y Televisoras. Que la ASF evalúe la normatividad de las autoridades regulatorias como la

COFETEL que permita determinar el grado de cumplimiento de las disposiciones en materia de operación y de tamaño de mercado, que actualmente son dominados por empresas privadas en


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ambos ámbitos de acción y valore las probables alternativas para dirimir controversias empresariales sobre el dominio de mercados de telefonía y televisión.

Tarifas en Telecomunicaciones. Un área de acción relevante para la fiscalización superior se refiere a

las tarifas en las diversas áreas de telecomunicaciones como Internet y telefonía fija y móvil, dónde estudios como el de la International Telecommunication Union, han demostrado que en países de Europa y América el costo percápita en el sector son más bajos que los que se pagan en México y que el costo con relación al ingreso en los percentiles más bajos es significativo. Es recomendable que la ASF realice evaluaciones a la infraestructura tarifaria en el sector y que con indicadores internacionales valore los niveles tarifarios en México y la posibilidad de estandarizarlos o disminuir su costo percápita.

Los Informes de Situación Excepcional. Evidencian una práctica normativa susceptible de mejora

jurídica para que sea la ASF quien los genere para su inclusión en el Informe del Resultado. Se hace necesaria una revisión sobre la idoneidad y alcances reales de los Informes de Situación Excepcional toda vez que su origen jurídico se encuentra encaminado a identificar y combatir irregularidades, y a la fecha son meros reportes que documentan las justificaciones de los entes auditados sobre sus tomas de decisiones. Urgen investigaciones técnicas sobre las problemáticas del ente fiscalizado.

Tecnología de la Información. El descenso en el ranking internacional de México observado en el

Reporte Global 2009-2010 sobre tecnología de la información del Foro Económico Mundial, evidencia la necesidad de avanzar en temas vinculados a otros sectores, como el de la reforma educativa y la energética. En esta vertiente, la ASF debería presentar auditorías que informaran de problemáticas específicas de la entidad auditada, pero también de sus repercusiones o causas vinculadas con otros sectores o entidades.


La fiscalización con visión sectorial en el sector de las pequeñas y medianas empresas, continuará siendo un tema central vigente por muchos años. Sería importante que la ASF lleve a cabo auditorías de seguimiento sobre las revisiones al desempeño.

Temas de fiscalización relevantes para impulsar a las pequeñas y medianas empresas son los

siguientes:

− Revisar a los órganos de regulación para evaluar el desempeño del ente para promocionar la

competitividad del sector que regula. Se recomienda que la ASF elabore, por sectores,

documentos temáticos de evaluación sobre la contribución del ente regulador para mejorar

la competencia económica en su sector. Al respecto, la ASF puede elaborar un rating de

calificación paramétrica como elemento técnico de evaluación del desempeño del ente

regulador.

− Elaborar documentos temáticos para determinar el grado de competencia por ramas y

sectores, y para generar un programa de fiscalización especial orientado a evaluar los

programas económicos destinados a fomentar la competencia y limitar las concentraciones

de mercado.

− Realizar evaluaciones sectoriales en el mercado laboral y en el empleo y subempleo.

− Evaluar el desempeño del gobierno para proteger derechos sociales.

− Revisar programas orientados a la integración de las cadenas productivas.


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− Revisar programas para disminuir la inestabilidad de las pequeñas y medianas empresas al

nacer.

− Revisar los programas del gobierno para promover compras con integración nacional.

− Evaluar la calidad de la información del INEGI, IMSS y de otras instancias para definir con

más rigor los indicadores de empleo y salarios.

− Revisar a las empresas que practican el crédito depredatorio y sus impactos en la

distribución del ingreso y la competitividad de los agentes económicos de la pequeña y

mediana empresa.

− Realizar auditorías de manera sistemática a la COFETEL y a la COFECO.

− Desarrollar documentos temáticos para analizar las tendencias de los mercados laborales en

un contexto internacional.

− En el sector económico no se realizaron revisiones para evaluar de manera profunda y

directa la política contra-cíclica, ni para analizar, dada la lentitud de su ejecución, sus

impactos, ni la distribución del monto de ésta y sus alcances. Tampoco se evaluaron las

políticas pro cíclicas que se ejecutaron.

Dada la importancia estratégica que tiene el ejercicio de revisión y fiscalización a la economía en su conjunto, por los alcances que tiene como ejercicio de evaluación integral de la acción gubernamental, y como ejercicio global de rendición de cuentas, es importante que se genere un consenso básico entre el ente que evalúa y el ente fiscalizado, en lo que concierne a los indicadores y la metodología para generarlos; necesarios para avaluar los programas, para que se diseñen y se incluyan, recomendándose que sean indicadores con una extensa perspectiva de la estructura macroeconómica de nuestro país, para conocer de una manera amplia y suficiente, si los programas y las políticas económicas que los generan, realmente generan crecimiento y desarrollo económico.


Mecanismos para proteger la biodiversidad y los ecosistemas. Respecto a la defensa de la biodiversidad y los ecosistemas la sola incorporación de nuevas superficies al esquema de ANP no es suficiente, cuando se toma en cuenta que tal medida no toca los retos de la inequidad social y la pobreza que afectan a muchos pobladores de la áreas protegidas, así como de la impunidad de empresas que violan la ley para extraer ganancias de la explotación irracional de recursos naturales.

Por ello, será de gran importancia que la ASF, en el marco de integralidad de las políticas públicas, realice una evaluación que contemple que mecanismos coordinados son necesarios en cada caso particular para realmente establecer proyectos productivos sustentables y así preservar tales áreas.

Mecanismos para la conservación de la vida silvestre. La ASF realizó durante la revisión de la Cuenta

Pública 2008, una auditoría de Desempeño a la SEMARNAT, sobre Conservación de la Vida Silvestre, en la cual demostró el poco cuidado que esta dependencia ha demostrado en el control y seguimiento de las UMA’s, a cuyo universo, en el ejercicio de la revisión, la dependencia sólo inspeccionó en el 0.3% aproximadamente.

En vista del avance en la depredación de la vida silvestre, incluido el aumento en las especies

amenazadas y en peligro de extinción, será relevante que la ASF practique una evaluación de desempeño de la idoneidad y efectividad de las UMA, como herramienta para proteger y preservar la riqueza de la fauna nacional y para, en su caso, proponer mediante un estudio basado en los hallazgos de la evaluación, la estrategia y los mecanismos idóneos para remediar la situación.


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Prevención y Control de la Contaminación. Con respecto al Programa de Atención de Contingencias Ambientales y del Programa de Reducción de Emisiones sería importante que la ASF, evalúe la congruencia entre los contenidos de la Agenda de Sustentabilidad Ambiental y los problemas sentidos por la sociedad y priorizados por los especialistas como de alta urgencia. Asimismo, que se revise el contenido y avance del acuerdo para mejorar la calidad de aire, entre la SEMARNAT y los Gobiernos del Estado de México y el DF.

Estrategia Nacional de Cambio Climático. El órgano de fiscalización superior debería realizar, una

evaluación del desempeño de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), y de su Programa Especial de Cambio Climático (PECC), con el fin de evaluar su idoneidad para acometer el desafío mundial del cambio climático, en cuanto a las partes que corresponde al Gobierno de México, abordar y resolver con alta eficacia. Tal evaluación se debería complementar con un estudio realizado por la CICC, con apoyo técnico y seguimiento de la ASF, en el que se propongan los mecanismos, acciones y presupuestos necesarios para que las dependencias cumplan coordinadamente las partes que les corresponda, con la vigilancia y monitoreo permanente de la CICC o del órgano que se considere más idóneo.

Programa de Desarrollo Institucional Ambiental. Con respecto al Programa de Desarrollo Institucional

Ambiental, será importante disponer de una evaluación de este programa y proponer alternativas para mejorar su eficacia o substituirlo, ya que el ordenamiento ecológico que se realiza no ha logrado que se detenga y planee el avance de las manchas urbanas sobre terrenos con vocación agrícola o forestal o de valor para los ecosistemas. Tampoco se ha logrado evitar que la política del FONATUR haya permitido urbanizar y vender a intereses privados para fraccionamientos de lujo, extensas zonas costeras privilegiadas por los ecosistemas que ahí se han desarrollado.

4.11.5 Gasto Federalizado

La fiscalización superior debe ofrecer información clara y oportuna a la Cámara de Diputados para apoyar el proceso de aprobación de recursos a las entidades federativas del país, así como para garantizar que el presupuesto federal sea ejercido y aplicado de manera eficiente y, a través de ello, contribuir a una mejoría de los niveles de calidad de vida de la población y así reducir la desigualdad y desequilibrio regional.

Las revisiones con enfoque de desempeño que se practican a los recursos transferidos a estados y

municipios, deben reenfocarse para que aporten efectivas evaluaciones sobre el cumplimiento de los objetivos que tiene cada uno de los fondos. En el periodo 2000 a 2009, se han practicado 2,170 auditorías a los recursos canalizados a esos órdenes de gobierno, sin embargo, no se ha generado una sola evaluación integral sobre la manera en que dichos recursos han afectado las condiciones de vida de la población.

Las fallas y deficiencias que se observan en los órganos municipales de control, son uno de los temas

y retos que enfrenta la fiscalización superior que conllevan a otros esfuerzos que habrán de emprenderse para hacer posible la armonización de los sistemas contables nacionalmente, para promocionar el adecuado manejo y ejercicio de los recursos públicos, la transparencia y la rendición de cuentas.

Es conveniente enfatizar en la necesidad de armonizar en materia presupuestal y de gasto público, la

relación existente entre el Gobierno Federal y las Entidades Federativas y Municipios, en la inteligencia de que estos órdenes de gobierno tienen de primera mano los problemas y necesidades de sus poblaciones.


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La ASF debe seguir ampliando su cobertura de fiscalización de forma equilibrada entre las revisiones a la APF y al gasto federalizado, considerando los montos de recursos federales que una y otra instancia ejercen y sumando en este propósito el apoyo fortalecido de las EFSL, a efecto de que la ampliación de la cobertura no se contraponga con la aplicación de una fiscalización que ponga énfasis en la evaluación de la calidad del gasto.

4.12 Conclusiones de las reuniones de trabajo de la Comisión de Vigilancia Parte medular de los trabajos de análisis al Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, fue la celebración de las tres reuniones de trabajo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, en las que se abordaron los resultados de las auditorías practicadas, así como el trabajo mismo de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Además de los integrantes de la Comisión de Vigilancia, asistieron a estas reuniones, representantes de las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados, personal de la Auditoría Superior de la Federación y de la Unidad de Evaluación y Control, así como especialistas interesados en los temas. Las reuniones de trabajo para analizar los resultados de las 945 auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2009, se realizaron de la siguiente manera: 1ª. Reunión. Auditorías al sector Hacienda y Crédito Público y a entes vinculados con funciones de

Gobierno. Celebrada el 16 de marzo de 2011. 2ª. Reunión. Auditorías a entes vinculados con funciones de Desarrollo Social y Gasto Federalizado.

Celebrada el 23 de marzo de 2011. 3ª. Reunión. Auditorías a entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico. Celebrada el 30 de

marzo de 2011 A continuación se exponen los principales planteamientos y propuestas de cada una de las mesas temáticas.

4.12.1 Primera Reunión de trabajo de la Comisión de Vigilancia

a) Sector Hacienda y Crédito Público La mesa de trabajo en la que se analizaron las auditorías practicadas al sector Hacienda y Crédito Público, se llevó a cabo el 16 de marzo de 2011 con los siguientes resultados:

La presidencia de la Comisión de Vigilancia de la ASF dio inicio a las mesas de trabajo, señalando en primer lugar que la Constitución de nuestro país indica que los recursos económicos de que dispongan la federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos políticos administrativos de sus demarcaciones territoriales se administran con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Sin embargo, en este país todos los días en diversos medios de comunicación encontramos denuncias sobre corrupción, malversación de recursos, enriquecimiento inexplicable y dispendio e ineficiencia de los entes que ejercen los recursos públicos.

Aunado a esto, los índices revelados en 2010 por Transparencia Internacional nos muestran que en corrupción México bajó 9 lugares en el índice de percepción de corrupción. En el 2009 México ocupaba el lugar número 89 de una lista de 178 países; mientras que este año ocupa el 98, junto con Egipto, Burkina.


301

Los países con calificaciones más bajas tienen los mayores índices de corrupción, lo que les impide enfrentar de forma eficiente la pobreza, el cambio climático y la inestabilidad.

En educación, México también tiene muy malos resultados, solamente por señalar dos, en este país

son cerca de 120 millones de habitantes, sólo se cuenta con no más de 15 mil científicos en el Sistema Nacional de Investigadores y por cada 100 niños, sólo 62 terminan la secundaria.

Esta reunión de Cuenta Pública lo que busca fundamentalmente es que los servidores públicos

cumplan con las obligaciones que tienen. Informar sus decisiones. Que los servidores públicos justifiquen en materia de fiscalización sus decisiones y la posibilidad de que sean sancionados por las violaciones a sus deberes públicos.

Entre los temas que mayor preocupación generó entre los diputados participantes de la mesa

destacan: los resultados de las finanzas públicas; la falta de una efectiva política contracíclica, lo que generó una de las contracciones económicas graves de la historia de México, la discrecionalidad de la SHCP para realizar transferencias al margen del Congreso, los subejercicios presupuestarios; algunos temas relacionados con la baja captación tributaria y los esquemas tributarios, como los Créditos Controvertidos, operaciones financieras opacas como la celebrada por la Casa de Bolsa Protego con entidades federativas, el crecimiento de la deuda pública, más allá de lo que aconsejan los parámetros internacionales, el manejo de las disponibilidades, la inefectividad de la fiscalización sin rendición de cuentas, el crecimiento del gasto corriente, el oneroso rescate a intermediarios no bancarios, la escasa atención de la banca de desarrollo a la microempresa ente otros.

Llamó la atención de los legisladores que las empresas favorecidas por los créditos controvertidos, y

las devoluciones, sean grandes empresas corporativas que a su vez tienen cuantiosos registros de impuestos diferidos.

Generó inquietud entre los legisladores el manejo opaco de las disponibilidades y su uso para tapar la

brecha fiscal, o para simular la existencia de dicha brecha. Consta que 65% de la brecha estimada en 400 mil millones de pesos fue financiada por aprovechamientos y disponibilidades.

En relación a la deuda, fue una preocupación para los legisladores que su contratación no estuviera

sustentada sanamente, sino que sirviera para financiar el gasto corriente del gobierno.

En relación al rescate conducido por la SHF de los intermediarios no bancarios, los legisladores señalaron que es una manera de decir que no se aprende de las lecciones del pasado, y de que se continúa rescatando a accionistas de entidades financieras mal manejadas, sin consecuencia para las responsables.

Una constante en los comentarios vertidos en esta mesa de análisis fue el señalamiento de una

evidencia contrastante de hallazgos relevantes de irregularidades por parte de la ASF en el manejo financiero de los recursos públicos, con poca o nula consecuencia para sus ejecutores, síntoma de una fiscalización sin rendición de cuentas. Sin embargo, ésta mayor consciencia de los legisladores, puede propiciar que se generen instrumentos legales para cambiar esa circunstancia. En este sentido, una primera respuesta, provino de un legislador que propuso jerarquizar la problemática de la fiscalización para tener una visión más clara de cómo resolver el entrampamiento actual de la fiscalización sin potencia para actuar con efectividad.

En materia de finanzas públicas, el resultado fue devastador, legisladores sobre la base de las

revisiones de la ASF indicaron, que no obstante los cuantiosos excedentes de ingresos que dispuso el gobierno, se incumplió en la mayoría de las metas macroeconómicas establecidas por la SHCP, en relación al crecimiento económico, inflación, tipo de cambio, estabilidad financiera entre otros; hubo


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pronunciamientos generalizados de parte de los diputados por saber los nombres de los funcionarios responsables de esos incumplimientos.

En el uso gubernamental de las disponibilidades, llamaron la atención las operaciones de la tesorería

del IMSS para financiar a entidades financieras no bancarias, algunas de las cuales estaban siendo rescatadas por la SHF, solicitándose una fiscalización al respecto.

En relación a la banca de desarrollo, fue visible la preocupación por el alto nivel de disponibilidades

de las instituciones financieras a cargo del gobierno, en lugar de utilizar los recursos para apoyar a la economía productiva. Asimismo, se pidió confirmar si la banca de desarrollo otorga financiamiento a las grandes empresas marginando a las micros que son las que generan empleo.

El subejercicio se consideró como uno de los problemas más indeseables de la gestión pública y se

anunciaron medidas legislativas para combatirlo con energía.

Llamó la atención las irregularidades en las agencias aduanales y se pidió una más intensa fiscalización.

Se comentó que dependencias gubernamentales del Ejecutivo (Relaciones exteriores, Gobernación

función Pública, Presidencia) generan sobre-ejercicios mediante transferencias presupuestarias rebasando la aplicación de los recursos autorizados por el Congreso.

Se reiteró la necesidad de que el Poder Legislativo debe evaluar la conveniencia de establecer la

fiscalización a tiempo real, como un síntoma de modernidad.

Asimismo, también fue ampliamente comentado el posible uso de recursos públicos para rescatar a intermediarios financieros no bancarios. Al presumirse fraudes en la operación de algunas Sofoles, se torna conveniente la realización de auditorías forenses para evaluar las acciones financieras del gobierno en el rescate de esos intermediarios.

Varios legisladores sostuvieron que por la magnitud de los dictámenes negativos, y las opiniones con

salvedad, sería conveniente emitir un dictamen reprobatorio de la cuenta pública 2009.

Finalmente se propuso para evaluar con el objetivo de reforzar las facultades fiscalizadoras de la ASF, un estudio detallado del estado que guardan todos los procedimientos resarcitorios, denuncias penales, pliegos de observaciones, que tenga la ASF o que haya turnado a la Secretaría de la Función Pública, a los órganos de fiscalización superior de los estados. Se incluye en esta petición informe de las personas que fueron inhabilitadas, sancionadas o en proceso de sanción y el estado que guarda el procedimiento resarcitorio.

A continuación se presentan algunas de las propuestas específicas de los diputados:

Diputado Propuesta/Recomendación Mario Di Constanzo Armenta Que la ASF informe o precise en qué se invirtieron los 8 mil millones de pesos en

garantías de Protego en relación a la operación concertada por 40 mil millones de pesos por la Casa de bolsa con entidades federativas a través de una compleja operación financiera.

Solicitó un informe más detallado de la operación Protego.

Que el Auditor Superior explique detalles de la operación Protego.

Señaló que a pesar de la existencia de excedentes de ingresos sobre lo presupuestado, México fue el sexto país más afectado con la crisis de 2009 (de una muestra representativa de países) al tener una variación negativa del PIB de 6.1%.


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Diputado Propuesta/Recomendación

Indicó que en 2009, CEMEX tenía 32 mil 642 millones de pesos en impuestos diferidos, América Móvil 30 mil millones, TELMEX tenía 15 mil, Kimverly Clark 1 mil 700 millones de pesos, WalMart 5 mil millones de pesos, Posadas 1 mil 970 millones, Grupo Modelo 8 mil 700 millones, Palacio de Hierro, 2 mil 037 millones, Maseca 928 millones. Sería oportuno que la ASF evaluara la situación de la actuación del SAT en relación a los impuestos diferidos de los grandes corporativos y le informara a la Cámara.

Otro señalamiento importante es que la emisión de deuda pública no está produciendo los ingresos suficientes para su repago. Esto contraviene un mandato constitucional. La Constitución es muy clara en lo que se refiere a la necesidad de fundamentar financieramente el endeudamiento con ingresos derivados de dicho endeudamiento.

En relación al Fondo para los Proyectos de Inversión (FOPI), que ya forma parte de la multiplicidad de fondos y fideicomisos en donde llegó a haber recursos por 400 mil millones de pesos; señaló la aplicación de 16 mil 191 millones de pesos, que se utilizaron como un aprovechamiento y se destinaron a compensar la caída de ingresos. Yo me pregunto, señaló el legislador, ¿Cuál caída, si hubo un leve excedente? Pero resulta que estos recursos estaban destinados para inversiones en infraestructura, se tomaron para gasto corriente. Sería oportuno que la ASF precisara si la aplicación fue con ese propósito.

Queremos saber qué contribuyentes se han beneficiado con la devolución del IVA, no sé si además de los 30 que ya eluden, o difieren pues ya hay entonces 17 nuevos privilegiados del sistema tributario mexicano. Otros 17 privilegiados parecen participar con la mitad de las devoluciones del IDE (o ¿son los mismos?).

Las autoridades financieras rescataron a los accionistas de la SOFOMES (y SOFOLES); y nuevamente la observación de la ASF es: que se operó sin reglas, con discreción y en exceso de sus atribuciones. Y no sólo eso, la Sociedad Hipotecaria Federal quedó como accionista mayoritaria de alguna SOFOMES (y SOFOLES) que quebraron. Sería del mayor interés determinar las fallas de la supervisión preventiva, así como evaluar las acciones de los encargados de la supervisión para corregir esas fallas. En este asunto indicó el legislador que lo peor es que existe evidencia (videos) de funcionarios de la SHF de que no iba a ver rescate a los intermediarios. No vale mucho –concluyó el legislador- la transparencia, ni la democracia sin rendición de cuentas.

Indicó la relevancia de que la Cámara apoye a la ASF para que participe en la construcción de los indicadores de desempeño a cargo de la SHCP.

En materia de créditos controvertidos, estos equivalen a los gastos fiscales, por lo que debiera generarse una Comisión de Créditos Controvertidos.

Propuso que en lo que concierne a la parte de la revisión al sector hacendario y en relación a la fiscalización a las funciones de gobierno, esté reprobado el gobierno(en el dictamen de Cuenta Pública.

Que se sancione a los funcionarios que actuaron discrecionalmente en la Sociedad Hipotecaria Federal para rescatar de la quiebra a intermediarios financieros no bancarios.

Determinar el monto de recursos fiscales utilizados en el rescate promovido por la SHF.

Pablo Escudero Morales El Legislador centró su participación en las funciones de gobierno:

Resalto que la ASF determinó que la SFP revisó sus funciones respecto al fortalecimiento del control interno, y su dictamen fue reprobatorio. No tiene evidencia documental de la elaboración de un Programa Institucional acorde al marco jurídico que rige su funcionamiento.

Asimismo, comentó que no se elaboraron mapas de riesgo que permitieran administrar los riesgos detectados, a fin de cumplir con los objetivos y metas de los


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Diputado Propuesta/Recomendación programas nacionales de Rendición de Cuentas, de Transparencia, y Combate a la Corrupción y Mejoras a la Gestión Pública.

No estableció metas anuales que le permitan controlar el avance en el cumplimiento de los objetivos en la Secretaria de la Función Pública.

La Secretaría de la Función Pública no elaboró los perfiles de puestos para los servidores públicos responsables de los órganos internos de control y no estableció mecanismos de registro, evaluación y coordinación para contar con información relativa a las mejores prácticas en materia de gestión pública.

En relación a la supervisión en la transparencia en la entrega de información pública solicitada en la administración pública federal, la función pública no estableció objetivos y metas anuales, ni identificó acciones de transparencia en los trámites y servicios de las dependencias y entidades de la administración pública federal que facilitara la toma de decisiones de los ciudadanos respecto a bienes y servicios públicos.

En relación al fideicomiso de bicentenario en lo tiene que ver con las contrataciones del Turissste solicitó a la ASF verificar las licitaciones y desviaciones efectuadas para este festejo.

Propuesta del Diputado: Que los miembros de la CVASF y los diputados asistentes a la mesa de trabajo envíen copia del dictamen negativo sin ninguna nota al Presidente de la República.

Que la ASF opine sobre las 40 observaciones y las 30 recomendaciones emitidas por la ASF a la SFP.

En relación a los gastos del Bicentenario proyectados originalmente en 300 millones de pesos, y que crecieron hasta alcanzar 900 millones, preguntó sobre el papel de la empresa Triple I. La ASF señaló que hará una revisión del programa.

Alejandro Gertz Manero Su participación se orientó a funciones de gobierno.

Señaló que el presupuesto en seguridad pública se incrementó sustancialmente pasando en breve tiempo de 9 a 32 mil millones de pesos, no obstante ello, se incrementaron los índices delictivos y el consumo de drogas. El legislador toca un punto de interés: más recursos presupuestarios a un programa (o más auditorías) no es indicio de más calidad.

Propuso una nueva ley de Auditoría Ciudadana y de Transparencia, y una reforma constitucional para independizar a la ASF del poder público.

Propuso terminar con el principio de anualidad y generar un proyecto de auditoría que vaya junto con el gasto y que se informe a la ciudadanía de manera simultánea.

Se deben dar atribuciones a la ASF de sanción administrativa.

La ASF debe hacer preferentemente auditorías de resultados.

Solicitó opinión a la ASF sobre sus iniciativas y acerca de sus puntos de vista generales sobre la fiscalización manifestados en su intervención.

Ramón Jiménez López Señaló el carácter neutral y técnico de la ASF.

El informe de auditoría de la ASF proporciona elementos para reprobar la Cuenta Pública de 2009.

Destacó los resultados de la Auditoría practicada a la Secretaría de Hacienda, relativa al cumplimiento de las metas de ahorro y ajuste presupuestario en la administración pública federal. No se coordinaron la SHCP ni la SFP para establecer una metodología homogénea, de los capítulos en los que se aplicarán las medidas de ahorro para la dependencia del programa. La divergencia entre las metodologías empleadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública, se manifestó en una incompatibilidad de las cifras de ahorro programadas. Y la SHCP no acreditó que los resultados se registraron a los programas del ejecutor del gasto.

El artículo 21, en la fracción II de esta ley, se estableció que en el ajuste del gasto debería procurarse no afectar los programas sociales. Sin embargo, los Ramos que


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Diputado Propuesta/Recomendación tuvieron más reducción del ajuste, fueron previamente Comunicaciones y Trasportes.

Preguntó el legislador, que en relación a la Comisión Federal de Electricidad y al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, ¿cuáles serían los criterios generales, para poder llevar a cabo estudios técnicos y normativos para evaluar sus pasivos?

Pregunto si el uso de 191 mil 251 millones de pesos del rubro aprovechamientos, tiene que tener un tratamiento contable no como ingresos sino como uso de disponibilidades, siendo así que su disminución significa un aumento de deuda neta, en virtud de que no es un ingreso generado en el año, sino un ingreso acumulable de ejercicios anteriores. Si lo anterior es correcto, se puede afirmar, que los ingresos del sector público descontadas las disponibilidades, resultaron menores a los originales por lo que entonces se simuló una inexistente “salud” de las finanzas públicas.

Manuel Jesús Clouthier Carrillo

En su intervención señaló que el gobierno no genera crecimiento.

En materia de fiscalización indicó que el primer paso a dar es priorizar. El legislador propuso un esquema de prioridades. Primero determinando que es lo importante, segundó que cosas a realizar se efectúan logrando mucho con pocos recursos, y tercero acumular el aprendizaje.

Bajo este esquema de prioridades, el primer punto es aclarar el crecimiento de la deuda, que es incomprensible por los históricamente elevados ingresos públicos. Este problema de la deuda se agrava por la magnitud de la deuda contingente en todos los órdenes de gobierno. El segundo problema sustantivo es el de la contabilidad gubernamental, el avance en este proyecto facilitará tremendamente fiscalización. El tercer problema es que no se aplique el aprendizaje y se repitan los errores en los programas gubernamentales, como ocurre con el programa de rescate financiero a los intermediarios no bancarios del 2008 y 2009. Los reguladores parecen no aprender cómo prevenir crisis sobre todo cuando existen señales claras de peligro.

Los rescates de instituciones financieras no bancarias deben fiscalizarse para verificar que no se haya trasladado lo que debieron haber sido pérdidas de particulares a pérdidas de la ciudadanía.

Marcela Guerra Castillo La diputada señaló la existencia de uno de los asuntos más trascendentes de la

fiscalización, el que a pesar de mejorar el marco legal, de que la ASF cuente con más facultades, con más transparencia, lo real es que hay retrocesos. En la práctica los ejecutores de gasto contravienen a la ley sin consecuencia para ellos.

Señaló el deficiente papel de la Secretaría de la Función Pública.

Comentó la gravedad de que la Deuda pública representa el 43 por ciento del producto interno bruto, sin contar a los pasivos contingentes.

Mostró su preocupación por el crecimiento no sustentable de la deuda.

Preguntó al auditor si era cierto que el sistema de indicadores de desempeño de la SHCP no son representativos para evaluar la calidad del gasto.

Manifestó que el PRI está preparando una reforma, para que el sistema de indicadores financieros entre por mandato a través de la Comisión de Presupuesto y se pueda distribuir de una manera transversal a todas las entes fiscalizables.

Solicitó una revisión al IMSS por la utilización de fondos de pensiones o de disponibilidades, para financiar o rescate a entes como Bancoppel, Coppel, American Móvil, Su Casita, Hipotecaria Vértice, IXE automotriz SA, Fincasa Hipotecaria, etcétera. De nueva cuenta un legislador manifiesta preocupación por la permisibilidad de la SHCP sobre estos sucesos, particularmente por la violación probable del artículo 5 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales.

Manifestó su preocupación por la grave caída de la economía mexicana, solo rebasada por la contracción de 1929.


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Diputado Propuesta/Recomendación Marcela Guerra Castillo y César Augusto Santiago

Ambos diputados comentaron que en el caso de la Compañía de Luz y Fuerza, es cierto que la Compañía contrató a la Compañía Federal de Electricidad, es decir, compró a mayor precio la energía y estas operaciones obviamente con pérdida de darse este caso se reflejan en las tarifas de los usuarios.

Agustín Guerrero Castillo Insistió en la necesidad de un manejo eficiente y transparente de las reglas de

operación de los programas, de lo contrario se generan subejercicios entre otros problemas.

Se debe establecer un conjunto de reglas que transparenten y hagan eficiente el ejercicio de los recursos y no que lo impidan.

Resaltó la necesidad de que el capítulo de sanciones administrativas y de sanciones penales puedan implementarse con mucha fuerza, por parte de la Auditoría.

Pidió el apoyo de la ASF para la Comisión que se instaló el 15 de marzo de 2011 para investigar corrupción en la paraestatal.

Señaló que sería positivo que la Cámara regrese 105 millones de pesos no ejercidos, el IFE de acuerdo al legislador dijo que no regresaría su remanente. Si es correcta esta afirmación entonces hay lagunas en la normatividad.

Indicó su preocupación por el crecimiento del presupuesto en Seguridad pública y los resultados que son pobres.

Janet Graciela González Tostado

Señaló su preocupación por los problemas de FOVISSSTE en el que hubo un abuso de los funcionarios y servidores públicos que se otorgaron crédito, con la tolerancia del Vocal del Instituto.

En este sentido sería importante que la ASF confirme si los créditos que otorgan Nacional Financiera y Bancomext, se canalizan a grandes empresarios, cuando debieran ser otorgados a microempresarios para que se fomente y desarrolle el empleo. Sería muy importante conocer a quiénes se les otorgan los créditos. Señaló la existencia de dinero parado de la banca de desarrollo en lugar de canalizarse a créditos.

Solicito de la manera más atenta una auditoria a Mexicana de Aviación.

Preguntó qué se hace con esos gastos excesivos de comunicación social de las dependencias en la televisión.

El subejercicio es un mal que aqueja a nuestro gobierno y afecta principalmente a los contribuyentes. Señaló la existencia de iniciativas legislativas para considerar el subejercicio a rango de ilegalidad a quien lo origine, y para que los subejercicios generados se concentren en un fondo al tercer trimestre del año para destinarlos a programas sociales y de infraestructura. Otra iniciativa que propone tiene que ver con el servicio civil de carrera.

Señaló la necesidad de aplicar sanción a funcionarios y servidores públicos que actúen con negligencia.

María Esther Scherman Señaló la discrecionalidad de la SHCP, lo que implica que el presupuesto no

responda a las prioridades nacionales, ejemplificó con los sobreejercicios de dependencias gubernamentales como Presidencia de la República, Relaciones Exteriores, Hacienda, Función Pública en relación al presupuesto autorizado por el Congreso.

Hizo referencia a la existencia de 17 acuerdos de ministración relacionados con adecuaciones presupuestarias que implicaron diversas irregularidades en su aplicación o movimiento, y que fueron señaladas en revisiones específicas de auditoría al Ramo 23 y a algunos fideicomisos.

Al analizar movimientos presupuestarios, la legisladora señaló que el Gobierno nunca tuvo boquete financiero (por las disponibilidades existentes que fueron utilizadas mediante transferencias presupuestarias).

Preguntó porque revisiones con irregularidades generan un dictamen limpio por parte de la ASF.


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También cuestionó la existencia de una fiscalización sin castigo.

Señaló, que la calendarización o la estacionalidad del gasto tiene que cambiar.

Que se revise dónde quedaron los intereses de un Fideicomiso extinto, en administración de Banobras, y que implica una recuperación de capital por 1 mil 700 millones de pesos.

José Francisco Rábago Castillo

Opinó que la principal función de la fiscalización es prevenir irregularidades.

Señaló las alteraciones de facturas en los pedimentos aduanales para cobrar o pagar menos impuestos, por lo que pidió intensificar las revisiones en las agencias aduanales.

Pidió a la ASF que prosiga la depuración de las cuentas de la TESOFE y que le informen cuánto va a las cuentas de activo fijo.

Estela Damián Peralta Señaló la conexión entre la iniciativa Mérida y las agencias aduanales, y compartió la

extrañeza de la diputada Sherman sobre los dictámenes limpios en algunas revisiones a las agencias y al SAT, cuando al revisarlas no se encuentran muchas cosas positivas.

Indicó los resultados negativos de pronósticos deportivos.

Solicitó a la UEC y a la ASF un documento detallado, pormenorizado, del estado que guardan todos los procedimientos resarcitorios, denuncias penales, pliegos de observaciones, que tenga la ASF o que haya turnado a la Secretaría de la Función Pública, a los órganos de fiscalización superior de los estados. Se incluye en esta petición informe de las personas que fueron inhabilitadas, sancionadas o en proceso de sanción y el estado que guarda el procedimiento resarcitorio. Esta información debe ser cotejada con la SFP. El documento servirá para fortalecer a la ASF.

Señaló que el control de la Cámara no debe ser exclusivamente, la Cuenta Pública.

Ponderó las revisiones transversales practicadas por la ASF.

b) Funciones de Gobierno

En la mesa de debate sobre los resultados de las auditorías en funciones de gobierno, celebrada el 16 de marzo de 2011, los temas de función pública y seguridad pública fueron los que concentraron opiniones, situación asociada a los resultados de las auditorías que vinieron a confirmar lo que padecen diversas regiones del país.

En la reunión quedó claro que los malos resultados de los dictámenes de las auditorías practicadas a

la SFP preocupan especialmente a los legisladores, ya que dicha Dependencia tiene como una de sus funciones principales vigilar el cumplimiento de las obligaciones, por las demás Secretarías, la PGR y entidades, que impone la normativa. Por eso se propuso analizar los resultados obtenidos por la SFP, a efecto de determinar las acciones procedentes para corregir los malos resultados, inclusive, solicitarle formalmente al Presidente de la República la destitución del Titular de la SFP.

De igual forma se llamó la atención sobre la necesidad de que la ASF cuente con facultades para

realizar auditorías en tiempo real, que les permitan revisar el ejercicio del gasto público el mismo año en que se realiza.

También se destacaron lo pobres resultados obtenidos en la evaluación de la SEGOB, que de 8

auditorías sólo una obtuvo dictamen limpio, lo que se consideró no es aceptable en una de las principales dependencias de la Administración Pública Federal.


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Llamó especialmente la atención el proyecto inconcluso del monumento emblemático de la conmemoración del Bicentenario del Inicio de la Independencia Nacional denominado “Arco del Bicentenario” (Estela de Luz), por el que se propuso que la Comisión programara a la brevedad una visita al sitio del proyecto para conocer las razones del atraso y suspender ese gasto dispendioso y absurdo.

Los diputados integrantes de la Comisión hicieron hincapié en que la ASF debe detectar los casos en

que los entes auditados reinciden en el incumplimiento a la normatividad en dos o más revisiones, a efecto de que se tomen las medidas necesarias para corregir la reiteración en las acciones indebidas en el ejercicio de las funciones de gobierno.


Mario Di Costanzo Armenta Al menos en la parte de hacienda y de las funciones de gobierno, está reprobado el gobierno en turno.

Ya hemos avanzado gracias al esfuerzo de la UEC y de la ASF en tener la transparencia necesaria para que estemos discutiendo este tipo de cosas; lo que sigue es la tarea de incrementar y profundizar en la rendición de cuentas.

No hay democracia si no hay transparencia y rendición de cuentas y rendición de cuentas implica castigo a las negligencias, a la corrupción y a las malas actuaciones de los funcionarios públicos.

Entre 2008 y 2009 los ingresos excedentes fueron de 1.38 billones de pesos, casi como el Fobaproa; sin embargo, el endeudamiento total del Gobierno aumentó en casi 900 mil millones de pesos, casi un billón; más las líneas de crédito del Fondo Monetario Internacional, una por 47 mil millones y otra por 30 mil millones. La emisión de deuda pública no está produciendo los ingresos suficientes para su repago, lo que es inconstitucional.

Existe una absoluta desaparición de la política económica del gobierno y la imposibilidad para sacar una situación adelante; se dedicaron a endeudarnos: Ésa es la parte de negligencia.

La deuda interna se encuentra por arriba de las prácticas internacionales; desaparecieron 183 mil empleos medidos como asegurados permanentes en el IMSS. La deuda pública bruta representa el 34% del PIB, o sea, 34 centavos de cada peso que producimos es deuda pública que aumentó en 2009, respecto a 2008, en 8.2% y con respecto a 2001, aumentó 12.9%.

Es importante que se expliquen explique más detalles sobre la operación de

PROTEGO en los Estados, creando una reserva de los recursos captados por 8 mil millones de pesos, sin que la ASF pudiera conocer en qué instrumentos se invirtieron estos recursos.

PROTEGO reestructuró las deudas a los estados y que según las auditorías existió una operación por 40 mil millones de pesos para reestructurar la deuda de las entidades federativas, la deuda es una bomba de tiempo, además de que PROTEGO se queda con 8 mil millones de pesos en garantías y no le quiere decir a la Auditoría en qué se invirtieron. Esto es grave.

En 2009 íbamos a crecer al 3.1% y resulta que al final del año caímos 6.1%; así, Nepal, Uganda, Nigeria, Mozambique, Bolivia, Uruguay y Camerún crecieron más que nosotros.

Pablo Escudero Morales La Secretaría de la Función Pública fue reprobada por la ASF, incluso tiene 30

observaciones, y 40 recomendaciones, es decir, la secretaría que está revisando a entidades y dependencias está más observada que las propias entidades y dependencias.

Esa Dependencia no tiene evidencia documental de la elaboración de un Programa Institucional acorde al marco jurídico que rige su funcionamiento.

No elaboró los mapas que permitieran administrar los riesgos detectados, a fin de cumplir con los objetivos y metas de los programas nacionales de Rendición


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de Cuentas, de Transparencia, y Combate a la Corrupción, y Mejoras a la Gestión Pública.

En el seguimiento a los indicadores de los programas a mediano plazo, no estableció metas anuales que le permitan controlar el avance en el cumplimiento de los objetivos.

Respecto a la incorporación de mejores prácticas en materia de rendición de cuenta, la Secretaría de la Función Pública no estableció mecanismos de registro, evaluación y coordinación para contar con información relativa a las mejores prácticas en materia de gestión pública.

En la supervisión en la transparencia en la entrega de información pública solicitada en la administración pública federal, la Secretaría de la Función Pública no estableció objetivos y metas anuales, ni identificó acciones de transparencia en los trámites y servicios de las dependencias y entidades de la administración pública federal que facilitara la toma de decisiones de los ciudadanos respecto a bienes y servicios públicos.

En cuanto a las acciones realizadas por la Secretaría de la Función Pública para fortalecer la fiscalización de los recursos, los órganos internos de control han disminuido en 13.4%, el número total de auditorías.

Respecto a la aplicación de controles de confianza, esa Dependencia no da seguimiento a la aplicación de las evaluaciones de confianza al personal de la Procuraduría General de la República, del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, ni al personal administrativo y de apoyo de la Secretaría de Seguridad Pública.

La Secretaría de la Función Pública, que está encargada de velar por la transparencia, por la rendición de cuentas, por el combate a la corrupción está reprobada por la Auditoría Superior de la Federación. Es verdaderamente inadmisible; existe un desprecio por el control interno, por la transparencia, por la rendición de cuentas, y por el combate a la corrupción.

El señor Presidente de la República tiene que valorar la permanencia del secretario de la Función Pública para reencauzar los trabajos que le están encomendados.

Se está a tiempo de tener una visita al Arco del Bicentenario, denominado Estela de Luz y ver cómo se encuentra y suspender ese gasto de mil millones que es absurdo.

Alejandro Gertz Manero En el informe de la ASF se señalan los problemas del incremento en la

criminalidad en el país, el aumento prácticamente en todos los delitos, tanto del fuero común como federales en el año 2009 y los resultados tan difíciles para México en materia de combate al narcotráfico.

Los recursos del SUBSEMUN pasan de tener 9 mil a 32 mil millones de pesos. No hay en la historia de nuestro país un incremento presupuestal como el que ha recibido este rubro en México en toda su historia y nunca hemos tenido un resultado tan deficiente y sobre todo tan grave, en materia de crecimiento de los índices delictivos e inclusive del consumo de las drogas.

De los cinco rubros fundamentales que se habían analizado en los dos años anteriores, la ASF vuelve a hacer un análisis del fideicomiso para las operaciones de seguridad y vuelven a salir exactamente los mismos problemas que se habían tenido anteriormente.

Presenta dos iniciativas; la primera consistente en una reforma a la Constitución de la República y una nueva Ley de Auditoría Ciudadana y de Transparencia.

La reforma constitucional para darle a la Auditoría Superior una independencia clara, estructural y orgánica del poder público y de los partidos, para que no haya presiones y para que la Auditoría realmente pueda ser un órgano absoluta y totalmente transparente y ciudadano.


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En la nueva Ley se propone acabar con el principio de anualidad y generar verdaderamente un proyecto de auditoría que vaya junto con el gasto, ya que la ASF no estorba el gasto, ya que examina lo que ya está hecho, lo analiza, le da una calificación técnica, pero no estorba.

Sí es preocupante haya este tipo de resultados repetidos en forma constante que además se vuelva amenazante el poder público para que no se le permita a la función de Auditoría ejercer su función y que además nos enteremos que cuatro años después se siguen cometiendo las mismas desviaciones y las mismas irregularidades y no las podemos resolver.

Ramón Jiménez López El Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009,

es un instrumento técnico, científico-social y profesional, que de manera objetiva nos da los elementos para afirmar categóricamente que el ejercicio de la Cuenta Pública, causa grave daño a los recursos presupuestales y al patrimonio nacional, y nos da elementos para reprobarla categóricamente desde hoy, por el manejo de los recursos de manera totalmente desaseada y corrupta.

Millones de mexicanos que viven en pobreza patrimonial y que solamente comen, una o dos veces al día, según datos del INEGI, son 26 millones en pobreza alimentaria y otros tanto en condiciones infrahumanas. Esto es el resultado de una política antipopular, ineficiente, administrativamente hablando, profundamente corrupta, opaca e inhumana.

La ASF reveló que en 2009, la autoridad reguladora, es decir, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la supervisora, que es la Secretaría de la Función Pública, no se coordinaron para establecer una metodología homogénea, de los capítulos en los que se aplicarán las medidas de ahorro para la dependencia del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012.

La divergencia entre las metodologías empleadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública, se manifestó en una incompatibilidad de las cifras de ahorro programadas; es decir, de 15 mil 849 millones de pesos, con la metodología de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de 14 mil 164 millones de pesos con la metodología de la Secretaría de la Función Pública.

Se propone una medida muy sencilla, que se debiera de aplicar de inmediato, consistente en aplicar una austeridad republicana, rebajando el salario de los altos funcionarios, al 50 por ciento, tomando en cuenta que alrededor de 50 mil funcionarios públicos ganan más de 100 mil pesos al mes, sería una medida sana.

Igualmente, se debería acabar con los fondos que anualmente se otorgan a los funcionarios públicos; reducir los gastos de representación, entre otras cosas.

Estas medidas podrían generar un ahorro anual de 200 mil millones de pesos; solamente con la sexta parte de este ahorro anual se podría incorporar al llamado Programa de Pensión Universal, a 3.5 millones de adultos mayores en todo el país, en un programa similar al del Distrito Federal.

Manuel Jesús Clouthier Carrillo Se hace necesario priorizar que sí tenemos que empezar ya a mejorar, qué

podrá todavía o tendrá que esperar y seguirlo administrarlo, pero lo que no podemos seguir es administrando todo y no comprometiéndonos en la mejora de ciertas cosas.

En una primera situación se tienen que establecer prioridades sobre lo importante y que tenemos que ponerle atención ya, aunque nos tardemos en arreglarlo. En este rubro destaca el tema de deuda pública que ha tenido un crecimiento importante no sólo del año pasado a éste, sino precisamente en los últimos años de la administración, un crecimiento importante en el ámbito federal, en los ámbitos estatales y en los ámbitos municipales.


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La segunda categoría consiste en los casos en que con poco que arregle, se logran muchos resultados. Se hace necesario identificarlas como prioridad para atenderlas ya, como la contabilidad gubernamental, poner las cuentas en orden, el que sean comparables las diferentes instancias y organizaciones en sus contabilidades, no sólo nos va a permitir comparar la eficiencia de la gestión gubernamental, sino también nos facilitaría tremendamente la fiscalización de la misma.

En el tema de contabilidad gubernamental no existe incentivo para que las entidades federativas entren a regularla por lo que hay que poner límites en los plazos, consecuencias e implementar incentivos que hasta pudieran ser de carácter económico. Pero si no lo vemos como prioridad, el objetivo que van a trazar las diferentes entidades federativas, va a ir dilatando este proceso.

La tercera categoría, consistente en qué debe de quedar como aprendizaje; lo que ya no debemos estar repitiendo año con año, como el rescate que se dio a las instituciones financieras no bancarias.

Marcela Guerra Castillo Cada año nos preocupa el índice de percepción que Transparencia Internacional

emite sobre materia de corrupción y en 2009 México tuvo una calificación de 3 puntos, el 1 es lo peor, el 10 es lo mejor por lo que descendimos con respecto a 2008 en materia de corrupción.

Parece que vamos hacia atrás en lugar de avanzar, a pesar de que hemos ido avanzando en darle facultades a la ASF, contando con instituciones que verdaderamente están buscando transparentarse y están buscando también cumplir con el mandato de la rendición de cuentas a través de la fiscalización superior.

La Secretaría de la Función Pública que es el órgano de control de todo el gobierno federal y quien debe de poner la muestra en materia de revisión, de fiscalización, resultó ser uno de los principales violadores de la ley.

A la Secretaría de Gobernación se le practicaron 8 auditorías, de las cuales solamente uno fue con dictamen limpio, reprobando en el cumplimiento de las metas de ahorro y ajuste de presupuesto. El Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México, reprobó también; el proyecto para la construcción del nuevo edificio de la sede del Archivo General de la Nación está súper reprobado.

La SSP también trae una serie de observaciones respecto a materia de adquisiciones por falta de observancia de la ley a pesar de que la Seguridad Pública que se debe de manejar con muchísima transparencia.

El Grupo Parlamentario del PRI va a hacer un análisis profundo con la cuenta pública en la mano, no sólo esto sino de otros años, a efecto de considerar seriamente pedir la renuncia del Titular de la Secretaría de la Función Pública.

Agustín Guerrero Castillo Que se practiquen auditorías a la totalidad del presupuesto para saber el uso o

el destino de cada peso que integra el presupuesto federal. Que las reglas de operación permitan un manejo eficiente de los recursos,

transparente, pero que no sea un impedimento para el ejercicio. Que se regrese el presupuesto no utilizado al 31 de diciembre a TESOFE. Que

los diputados emitan un acuerdo de regresar ese dinero, igualmente los senadores.

Que los capítulos de sanciones administrativas y de sanciones penales se implementen para que realmente puedan ser aplicadas, para que cuando se descubra la impunidad de un servidor público, se le sancione por la correspondiente falta administrativa que la Auditoría Superior determine.


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Bonifacio Herrera Rivera En materia de reinserción social, es importante que los procesados por delitos federales sean trasladados de las cárceles estatales a los Ceferesos, ya que éstos están ocupados a un 82%, en tanto que los Ceresos tienen una sobre población del 34%.

Gloria Romero León Que se refuercen las atribuciones de la Secretaría de la Función Pública a efecto

de que la gestión pública gubernamental se dé de una manera más eficiente.

Yanet Graciela González Tostado

Que se fiscalice a Nacional Financiera y a Bancomext en el rubro del otorgamiento de créditos.

Es procedente fortalecer al IMSS e ISSSTE, por ser instituciones fundamentales para los mexicanos. Específicamente al Fovissste, donde hubo un abuso de sus propios trabajadores, dando recursos donde ellos pudieran adquirir casas a precios altos.

Que se practique una auditoría a Mexicana de Aviación, a efecto de verificar lo que motivó sus problemas financieros.

Se debe elaborar una iniciativa para que el subejercicio se convierta en una falta grave, elevarlo al grado de ilegalidad a quien lo origine.

Que la ASF elabore los formatos de la SHCP, para que no los cambien cada año, y se agilicen los diversos trámites. Se les haga del conocimiento a todos los presidentes municipales lo que requieren saber, capacitándolos.

María Esther de Jesús Sherman Leaño

Que la calendarización o estacionalidad del gasto del Subsemun cambie, porque los municipios no pueden esperar hasta septiembre para tener suficiencia presupuestaria.

La ASF no debe emitir resultados limpios, por el hecho de recibir respuesta a sus observaciones, sin ser valoradas, o porque la respuesta es que dejarán de incurrir en tal irregularidad, o ya dejaron de incurrir en ella.

Francisco Rábago Castillo Que la ASF se encargue de que otras agencias aduanales sepan de los resultados

que pudieran generarse si les practicara una auditoría y detectara irregularidades, poniendo como ejemplo el resultado de la revisión de las tres agencias aduanales que auditó.

Esthela Damián Peralta Que la ASF proporcione un documento detallado, pormenorizado, del estado que guardan todos los procedimientos resarcitorios, denuncias penales, pliegos de observaciones que tenga la ASF o que haya turnado a la Secretaría de la Función Pública, a los órganos de fiscalización superior de los estados, y dónde están aquellas personas que han ejercido mal los recursos públicos; resoluciones emitidas por la ASF con irregularidades y que ha turnado para su sanción, qué ha pasado, cuántos de estos servidores públicos efectivamente se encuentran inhabilitados, cuántos de ellos ya están en prisión, a cuántos de ellos también ya se les inició o ya se les cobró aquello que corresponde al procedimiento resarcitorio.

Que la ASF haga saber a los diputados en dónde pueden fortalecer la sanción a aquellos servidores públicos que no han hecho bien su trabajo.

Que se practiquen auditorías transversales en temas como comunicaciones, educación, seguridad pública, para no tener opiniones aisladas de temas que son tan importantes.


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4.12.2 Segunda Reunión de trabajo de la Comisión de Vigilancia

c) Funciones de Desarrollo Social En la segunda reunión de la Comisión de Vigilancia para analizar el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, llevada a cabo el 23 de marzo de 2011, se abordaron algunos temas referentes al grupo funcional de Desarrollo Social, entre los cuales sobresalen los siguientes:

Los distintos expositores hicieron énfasis sobre la relevancia de la problemática social, al reflejar uno de los aspectos más delicados de la gestión pública: la capacidad del Estado de proporcionar mayores condiciones de igualdad y desarrollo para los sectores más desfavorecidos; señalando el profundo impacto que tuvieron la caída del PIB y la epidemia de la influenza en los indicadores del bienestar de la población: mayor índice de pobreza; problemas serios en el sector salud; y fallas que se agudizaron en el sector educativo.

En ese sentido, comentaron que los programas de corte social, salud, educación, lucha contra la pobreza, seguridad, infraestructura, y su impacto a nivel estatal y municipal representan la presencia más inmediata del aparato estatal ante la comunidad, especialmente ante los grupos más vulnerables: población infantil, ancianos, indígenas, enfermos, y personas analfabetas; y aunque el gasto en estos sectores conlleva un reducido efecto multiplicador en la economía, resulta fundamental para elevar los niveles de bienestar de la sociedad.

Destacaron que en la última década los recursos ejercidos para el combate a la pobreza se duplicaron en términos reales, sin embargo algunas organizaciones internacionales como la OCDE y la CEPAL indican que México ha resentido un incremento de la desigualdad en el ingreso y de la pobreza en los últimos años. En términos generales, se comentó que las auditorías practicadas al grupo funcional de desarrollo social significó 11% del total de las que se realizaron a la Cuenta Pública 2009; lo cual contrasta con los recursos ejercidos por dicho rubro, ya que durante 2009 el gasto en este grupo funcional ascendió a 1.3 billones de pesos, cantidad que representó 55% del gasto programable del Poder Ejecutivo Federal y presentó un crecimiento de 5.2% respecto a 2008; siendo así el gasto más representativo de la estrategia gubernamental en términos de volumen.

Al interior se manifestó que, al igual que en años anteriores, el sector educativo ocupó un nivel

importante en las asignaciones presupuestales del gobierno federal; sin embargo, aunque los recursos que se le asignan representan un porcentaje notable en términos de proporción del PIB (6.9%), la calidad de la educación sigue siendo baja de acuerdo a criterios internacionales de evaluación.

Además, el incremento de servicios educativos y el gasto asignado a mejorar las condiciones físicas e infraestructura de los planteles van a la par de la deserción escolar; prevalecen los bajos porcentajes de finalización (el promedio de escolaridad de la población mexicana en 2009 fue de 8.4 años); existen significativas diferencias entre sectores urbanos y rurales; y concurre un amplio rezago en cuanto a la educación para adultos.

En cuanto a la educación superior se destacó que, a pesar del incremento de cobertura en la matrícula, aún no se da cabida al 71% de la demanda de alumnos potenciales en este nivel educativo; además, mediante la fiscalización efectuada a las instituciones públicas de educación superior estatales y federales desde 1998, se ha observado la persistencia en la falta de entrega oportuna de recursos federales y estatales a las universidades por parte de los gobiernos de los estados, así como una escasa vigilancia de la SEP a los convenios de apoyo financiero.


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En lo referente al sector salud, se comentaron los resultados de la fiscalización referentes a la carencia de indicadores que midan la calidad de la asistencia médica, la investigación científica y la formación de recursos humanos calificados; la insuficiencia del equipamiento y del personal médico para el diagnóstico y tratamiento oportuno de los padecimientos que presentan los usuarios; y la falta de recursos financieros para el desarrollo de los protocolos de investigación.

De igual forma se mencionó que, a pesar de las erogaciones extraordinarias por la contingencia sanitaria originada por el virus de la Influenza AH1N1, el gasto en salud se redujo en 1.5 puntos porcentuales como proporción del gasto programable entre 2005 y 2009, ubicándose en ese año en 13.6% del total.

Asimismo se señaló que, según datos de la OCDE, México ocupa el último lugar en gasto total en salud dentro del grupo de países que la conforman, con 5.9% como proporción del PIB, muy por debajo del nivel de Estados Unidos (16%), y del nivel promedio de la OCDE (9%). Sin embargo, México es el país donde los ciudadanos cubren el porcentaje más alto en gasto por servicios de salud (el triple del promedio de la OCDE), y se advirtió que entre 2010 y 2050 el gasto médico de las enfermedades crónicas se incrementará significativamente y representará siete veces el actual.

Se glosaron también las irregularidades detectadas en la distribución de medicamentos especializados, enfatizando sobre la importancia de instrumentar mecanismos de supervisión que permitan dar un seguimiento puntual en su almacenamiento, distribución, y colocación. Lo anterior con el objetivo de proteger a los pacientes y reducir la probabilidad de que dichos medicamentos ingresen al mercado negro.

Por su parte, se señaló que el proceso de envejecimiento de la población derechohabiente que

enfrentan las instituciones de seguridad social, afecta seriamente el financiamiento de los servicios, principalmente por el incremento de la demanda de servicios médicos complejos y costosos así como costos administrativos cada vez más elevados, lo cual reduce su capacidad de ofrecer una atención de calidad. Por lo que hace particularmente al IMSS se habló sobre lo delicado de su situación financiera, ya que en 2009 registró un déficit de 1.6 billones de pesos (considerando su pasivo laboral devengado a valor presente).

El caso del ISSSTE es similar, al registrarse un déficit de 11 mil 049 millones de pesos que se cubrió con transferencias del gobierno federal, y que fue superior en 35% al registrado en 2008. Con relación a las guarderías del ISSSTE, se habló sobre la necesidad de reforzar la supervisión de las mismas buscando garantizar la seguridad en los ámbitos de protección civil de cada una de las poblaciones y, en coordinación con la Secretaría de la Función Pública, fincar responsabilidades a quien lo amerite. En ese sentido, se habló sobre la necesidad de impulsar el proyecto para realizar reformas a la normativa y dar pie a que, por un tribunal independiente, se tenga la facultad para sancionar a los servidores públicos federales.

Los participantes manifestaron su preocupación por la falta de información específica sobre los

mecanismos de evaluación y seguimiento de los programas sociales, que permita medir los procesos de planeación, operación y evaluación de la política social, puntualizando en la insuficiente cobertura de los mismos. Además, se señaló la incidencia en las recomendaciones emitidas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política del Desarrollo Social (CONEVAL) en la corrección, modificación, adición, reorientación y suspensión total o parcial de dichos programas.


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Se coincidió precisamente en la importancia de evaluar consistentemente a este organismo, por ser el organismo encargado de revisar el desempeño de la política de desarrollo social en el país; y se resaltó el rezago existente en la definición de indicadores, pues si bien cada programa contiene sus propias guías, aun hace falta un padrón único que incluya el padrón completo de entidades federativas y municipios.

Por otro lado, se especificó sobre la cada vez mayor concentración del gasto en asistencia social a nivel federal, pues del total de los recursos ejercidos en 2001 el gobierno federal participó con 56%, situación que se asentó en 2009 al incrementarse a 79%, en tanto que los órdenes de gobierno estatal y municipal redujeron su contribución en 13.6% y 9.1% en el mismo periodo, respectivamente. Asimismo, se resaltaron las medidas de ahorro y ajuste presupuestario implementadas por la SHCP a la SEDESOL en 2009, mediante las cuales se redujeron los recursos asignados a diversos programas sociales y las cuales, según la ASF, no cumplieron su propósito y obstaculizaron la operación de dichos programas así como su contribución al esfuerzo del gobierno por disolver la tensión de la población en condición de pobreza. Se dijo, en el tema de las brechas sociales, que el ritmo con el que los índices de pobreza aumentan en nuestro país es mucho mayor y más rápido que la capacidad que tienen los programas sociales para compensar tal desequilibrio. Al final, los diputados coincidieron en la necesidad prevaleciente de convertir al país en un espacio atractivo y confiable a la inversión productiva, al ser ésta el único camino para generar desarrollo; señalando que el papel del gobierno en ese contexto es el de generar las condiciones apropiadas para el adecuado desenvolvimiento de la sociedad. Entre las propuestas que se formularon en esta mesa temática, se encuentran las siguientes:


Elsa María Martínez Peña Instrumentar una auténtica política social que trascienda el horizonte de la política asistencialista, implementando acciones que representen mejoras significativas y reduzcan las áreas de opacidad.

Fincar las bases para una relación complementaria entre la política económica y la política social para lograr la superación sostenida y sustentable de la pobreza, la marginación y la desigualdad.

Pablo Escudero Morales Elaborar iniciativas de ley orientadas a combatir la operación de mecanismos dolosos de distintos fideicomisos, permitiendo la licitación de pequeñas y medianas empresas en diversos contratos.

Impulsar en los estados el fortalecimiento de facultades y alcance de los órganos de fiscalización superior o, en su caso, de las contralorías estatales para emitir sanciones.

José Narro Céspedes Ubicar y atacar la falla que deriva en la profundización de los indicadores de política social cada año; aun cuando el presupuesto asignado a los sectores salud, educación y combate a la pobreza ha mostrado incrementos significativos.

Desarrollar políticas sociales tomando en consideración las condiciones actuales de cada sector de la población a los cuales se destinan, con el objetivo de generar oportunidades reales de desarrollo.

Dar mayor profundidad a las acciones que emite la ASF, de tal forma que impacten de manera contundente la ineficacia e ineficiencia en el uso de los recursos públicos.


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Daniel Gabriel Ávila Ruiz Sancionar de manera más estricta a aquellas dependencias, organismos autónomos, entidades federativas, municipios, así como a funcionarios que incurran en irregularidades y daños a la hacienda pública federal.

Replantear el sistema de coordinación fiscal actual en materia de federalismo y legislar fehacientemente en temas de transparencia y rendición de cuentas, impidiendo el uso de recursos con criterios partidistas y sin visión de bienestar y desarrollo.

Marcela Guerra Castillo Considerar la realización de una auditoría, por parte de la ASF, en la que se revise a todos los entes, incluyendo al IMSS, que destinen recursos públicos al saneamiento de empresas privadas.

Modificar los lineamientos para que sea el Tribunal Nacional de Justicia Fiscal quien castigue a los funcionarios federales que delincan, que ofendan a la hacienda pública y que por omisiones entorpezcan los trabajos de las autoridades al fiscalizar los recursos.

Mario Alberto di Costanzo Armenta

Debido a que se trata de un sector tan sensible, a que existen problemas y rezagos sociales tan profundos, y a que se maneja un presupuesto tan importante, sería conveniente contar con mayor cantidad de auditorías de desempeño.

Replantear la orientación del debate en materia social, partiendo de un enfoque que en lugar de medir la eficiencia de los indicadores, defina la viabilidad del modelo económico y de una política social asistencialista que obstaculizan el desarrollo del país.

Ramón Jiménez López Definir de manera concisa indicadores que midan el desempeño del CONACULTA, puntualizando en las áreas que presentan mayor rezago; así como plantear estrategias y metas viables en materia de cultura.

Establecer un plazo para que el Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades cuente con manuales de organización y de procedimientos específicos y tomar las medidas pertinentes para evitar fallas en la adquisición de vacunas, como las detectadas en el caso de la influenza AH1N1 en 2009.

Carlos Flores Rico Disolver la discrecionalidad en el manejo de recursos públicos por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al realizar modificaciones a los presupuestos asignados a distintos programas sociales.

Establecer una metodología efectiva que permita transferir los recursos del Programa Oportunidades a los sectores de la población que realmente los necesitan, ya que dicho programa tiene un problema de origen: en la línea de pobreza que se utilizó en su inicio, se incluye a un conjunto de beneficiarios que no necesitan el apoyo alimentario.

Enrique Torres Delgado Con el propósito de alcanzar un desarrollo humano sustentable, es necesario fortalecer las capacidades básicas y dar lugar a una mayor igualdad de oportunidades, en especial para la población que se encuentra en condiciones de pobreza patrimonial; por tal razón, es indispensable impulsar permanentemente al sector vivienda.

Definir mecanismos que contribuyan a diluir la recurrencia de irregularidades en el sector vivienda, y asegurar una operación transparente de sus programas considerando que los recursos destinados a programas de vivienda del FONHAPO son gestionados directamente por las entidades federativas y los municipios.


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Kenia López Rabadán Esclarecer el proceso que se sigue en el otorgamiento de donativos al CONACULTA, y trabajar en la definición de metas que permitan brindar fines claros y productivos a los recursos asignados al tema de la cultura.

Desarrollar indicadores que evalúen el cumplimiento del objetivo en materia de infraestructura cultural, de otorgar espacios culturales de calidad y de conservar el patrimonio inmobiliario histórico y artístico.

David Ricardo Sánchez Guevara

Revisar exhaustivamente los programas de apoyo y estímulos a las organizaciones de la sociedad civil, sobre todo las que estén relacionadas con el sector educativo; no solo por la relevancia del sector, sino por las irregularidades detectadas a raíz las auditorías practicadas por la ASF.

Manuel Jesús Clouthier Carrillo Replantear la importancia que tiene la tarea de la fiscalización en las asignaturas del Poder Legislativo, al asumir la responsabilidad de llamar a rendir cuentas a los servidores públicos, aprovechando los espacios provistos por la ASF.

Desarrollar planes educativos integrales que incluyan programas nutricionales y de educación física tanto para jóvenes como para adultos; y que aborden temas en materia de educación sexual, así como alcoholismo, drogadicción y otras adicciones. Lo anterior con el fin de avanzar en el logro de metas no sólo en educación, sino también del sector salud.

María Esther de Jesús Scherman Leaño

Crear una línea de atención para quejas y denuncias que permita elaborar un catálogo para diferenciar las cuestiones correspondientes a farmacias de las referentes a dependencias del sector salud, y de esa manera contar con más elementos al momento de programar auditorías.

Promover mecanismos de transparencia en la distribución y manejo de medicamentos especializados, para obstaculizar su ingreso en el mercado negro.

Esthela Damián Peralta Elaborar indicadores que midan el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Programa Nacional de Cultura 2007-2012, que contribuyan a las acciones culturales de participación y corresponsabilidad nacionales, y que favorezcan las expresiones de la diversidad cultural, así como la igualdad en el acceso a la cultura y su disfrute.

Atenuar el desequilibrio social que prevalece en el territorio nacional mediante una política económica que realmente ataque la pobreza en sus causas, con una perspectiva mediante la cual se perciba a un habitante pobre no como alguien que tiene una o varias carencias, sino como alguien que no es partícipe en el desarrollo del país.

d) Gasto Federalizado En la segunda reunión de análisis al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, celebrada el 23 de marzo de 2011, legisladores integrantes e invitados de la Comisión, expresaron diversos puntos de vista, destacando los siguientes:

Derivado de la exposición sobre los resultados obtenidos en las revisiones practicadas por la ASF y las

EFSL a los recursos trasferidos a las Entidades Federativas y Municipios, existió coincidencia por parte de los diputados presentes en la mesa de trabajo con el análisis realizado por la Unidad de Evaluación y Control, al señalar que es notable la incidencia de irregularidades que se registran en las entidades federativas del país. Por lo que es aquí donde se encuentra uno de los mayores retos por


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parte del poder legislativo, verificar la correcta aplicación de los recursos, el garantizar el cumplimiento de los objetivos de los recursos transferidos y, por supuesto, analizar el esquema actual del federalismo fiscal.

Se contextualizaron los principales hechos del 2009, considerando que se dio una de las caídas de la

economía más importantes de nuestro país, de muchos años, una gran crisis económica, una abrupta caída del producto interno bruto, de 6.1%. De igual forma y por consiguiente, hubo una disminución muy importante de la inversión extranjera, que indudablemente tuvo repercusiones serias y, junto con esos hechos se dio la epidemia de la influenza. Esto propició que las entidades federativas recibieran, en menor medida el 14% de los recursos, que recibieron en el ejercicio inmediato anterior, provocando un endeudamiento importante de los estados, y en consecuencia provocó a nivel federal una sensible disminución de los indicadores del bienestar de la población, mayor pobreza, falta de capacidad en la atención de la salud y problemas que se agravaron en la educación.

Se comentó sobre la importancia de impulsar reformas a diversas disposiciones en aras de fortalecer

la fiscalización, la transparencia y la rendición de cuentas, en específico, una iniciativa para que sea el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, además de ser un tribunal de legalidad, pueda tener facultades para aplicar sanciones de tipo administrativo. a los funcionarios federales que cometan irregularidades, abusos a la hacienda pública o que por omisiones entorpezcan los trabajos de las autoridades a la hora de fiscalizar los recursos.

Especial relevancia mostró el tema de la creciente deuda estatal o subnacional, responde a la

necesidad de fortalecer el financiamiento del presupuesto y a dar cobertura a situaciones emergentes en las cuales los ingresos son insuficientes, los estados y municipios no cuentan con ingresos suficientes propios, por lo que la mayor parte de sus recursos provienen de participaciones federales, situación que complica su autonomía en el ejercicio del gasto y los hace dependientes de la política de ingresos adoptada por el gobierno por consiguiente, la deuda pública de los estados se ha convertido en un foco de alarma para calificadoras y especialistas. El monto contratado a corto plazo por las entidades, principalmente con la banca comercial, asciende a más de 50 mil millones de pesos. Con esto la deuda sub-soberana es especialmente un tema muy delicado ya que a pesar de estar respaldada en flujos de ingresos recurrentes debe ser estrechamente vigilada por los órganos de fiscalización de la Cámara de Diputados.

Fue comentada la importancia de que los fondos no son objeto de una evaluación precisa, y que

además está en la ley, verificar si los fondos están cumpliendo con los objetivos, con sus metas, con los propósitos para los cuales fueron creados, por lo que se contempló la conveniencia de que se hiciera una evaluación de emitir un proyecto de nueva Ley sobre presupuesto y gasto federalizado, que contemplara todas aquellas cuestiones que han permitido a las entidades y municipios incurrir en la recurrencia de anomalías o irregularidades.

De igual manera se contempló construcción de los indicadores, por parte de la CONEVAL para que,

cuando muestren anomalías, se castigue y se sancione la falta de transparencia, fincando responsabilidades incluso a los funcionarios del gobierno federal que han hecho de los recursos públicos un manejo discrecional que en nada ayuda a la sociedad y mucho menos al gobierno, sólo lastima su imagen.

Se reflexionó sobre que la fiscalización, no solamente tiene como propósito el combate a la corrupción

que fue su origen en cualquier país, si no que el fiscalizar contribuye a una mayor eficiencia en el uso de los recursos y las auditorías superiores más avanzadas en el mundo ahora están con la preocupación de cómo la fiscalización ayuda a prevenir las crisis en todos los frentes.


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Asimismo, se expresó la necesidad de seguir impulsando la cultura de la rendición de cuentas, la fiscalización integral en los ámbitos estatales y municipales, la actualización de los marcos jurídicos regulatorios de sanciones, para inhibir las conductas contrarias a derecho.


José Narro Céspedes En los estados y municipios se mantienen prácticas recurrentes de irregularidades en la recepción y administración de los recursos federales, que se reflejan en una elevada cuantificación monetaria de las observaciones, que se incrementaron en más de 100%, en comparación al año anterior.

El gran incremento de la deuda, que ante las dificultades financieras de los estados, contrataron deuda pública de corto plazo, para salir de sus problemas financieros y gran parte es una deuda cara, y no hay ningún señalamiento por parte de la ASF.

Existe un desmedido crecimiento de la pobreza, aunado a que el presupuesto para abatirla prácticamente se ha duplicado en los últimos años, y entonces, ¿qué es lo que está fallando?

La ASF realiza excelentes diagnósticos práctica auditorías, realiza los señalamientos, determina recuperaciones, pero que pasa con los responsables de las irregularidades, falta contundencia, mayor firmeza.

Daniel Gabriel Ávila Ruiz Resulta inadmisible que año con año, se presenten las diversas,

frecuentes y concurrentes irregularidades que por interpretación errónea de la ley o conscientemente, cometen quienes ejercen el gasto federalizado en las entidades y municipios.

La ASF debe sancionar de manera más estricta a aquellas dependencias, organismos autónomos, entidades federativas, municipios, así como a funcionarios que incurran en irregularidades y daños a la hacienda pública federal.

Marcela Guerra Castillo La deuda pública de la federación ha llegado a niveles tremendamente

insospechados incluyendo los pasivos contingentes, alcanzó el 49 % del PIB nacional.

Esthela Damián Peralta Construir una alternativa legislativa que en diferentes vertientes, con la

finalidad de erradicar la incidencia para cometer irregularidades, tratándose del manejo del gasto federalizado.

Solicitar auditorías transversales, tratándose de recursos federales, que nos permitan a nivel nacional tener una panorámica muy amplia, no sólo de los montos o de los tiempos o de los plazos o, incluso, de cómo se está cumpliendo el pago de los intereses de la deuda.

Liev Vladimir Ramos Cárdenas Se deben evitar costos fiscales crecientes regulando adecuadamente la

estructura y composición de la deuda de los estados.

Carlos Flores Rico Se debe evitar la discrecionalidad irregular de la facultad que tiene la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para modificar y asignar el presupuesto que le aprueba esta soberanía.

Mario Alberto di Costanzo Armenta Se debe incrementar el número de auditorías de desempeño y

especiales, para garantizar la efectividad de los programas.


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4.12.3 Tercera Reunión de trabajo de la Comisión de Vigilancia

e) Funciones de Desarrollo Económico La mesa de trabajo que sesionó para analizar las auditorías que se practicaron a entes relacionados con funciones de Desarrollo Económico, se realizó el 30 de marzo de 2011. Los legisladores discutieron, analizaron y presentaron propuestas relativas a las revisiones de los sectores Energía; Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Economía; Trabajo y Previsión Social, Turismo; Reforma Agraria; y, Ciencia y Tecnología. Destacan los siguientes temas abordados:

Se señaló que el origen de gran parte de los problemas del país está asociado al lento crecimiento económico. En los últimos 28 años la economía mexicana creció solamente al 2% promedio anual en términos reales. Es decir, apenas la tercera parte de lo que crecía en los años setenta. Permanecemos en un círculo vicioso de lento crecimiento económico, desempleo, subempleo y pobreza, falta de oportunidades, sobre todo para los jóvenes, destrucción del tejido social, pérdida de respeto al estado de derecho y deterioro de la seguridad pública.

El sector petrolero enfrenta crisis por ventas, producción y precios en descenso. En 2009 las ventas

de hidrocarburos declinaron 20.8% con una significativa caída en las exportaciones del 26.7; la producción alcanzó 2.6 millones de barriles de petróleo crudo; nivel inferior a los 3.4 millones de barriles que se registró o que se extraían en 2004. Las reservas probadas, por su parte, apuntan a un agotamiento ya que en 2009 ascendieron apenas a 10.4 miles de millones de barriles de petróleo.

La producción nacional de gas se incrementó en 1.03% respecto a 2008. El incremento fue

insuficiente para satisfacer la demanda interna, por lo que PEMEX-Gas y Petroquímica Básica tuvo que importar 422 millones de pies cúbicos diarios que representaron el 7.8% de la cantidad total demandada por el mercado interno. Los niveles de quema de gas que representaron el 14.7% de la producción diaria de gas; así, México se coloca dentro de los 20 países con mayor volumen de quema de gas a nivel mundial.

La producción de PEMEX-Refinación aumentó en 0.2% por ciento promedio anual en el periodo 2004-

2009. Esta situación, aunada al incremento de la demanda interna de gasolina a una tasa de 7.1% promedio anual durante 2004-2009, originó que en este último año la importación de gasolinas representara 41% de la demanda nacional.

El régimen fiscal aplicado a PEMEX implicó en 2009 una carga tributaria de 50.2% de sus ingresos

brutos, inferior a la de los dos años anteriores 58.1% y 59.4% respectivamente, pero mucho más alta que la de otras compañías petroleras en el mundo como Petrobras, 5.7%; Exxon Mobil, 4.9%; Petrochina, 3.3%; y la Royal Dutch Shell, 2.9%.

Con motivo de la carga fiscal, las utilidades antes de impuestos manifestadas por PEMEX en 2009, por

33.5 miles de millones de dólares se tradujeron en pérdidas por 7 mil millones de dólares —94.7 miles de millones de pesos—; esto significa que la carga fiscal de PEMEX en ese año fue equivalente al 121% de las utilidades de operación. Los pasivos laborales casi equivalen al saldo de la deuda Pidiregas crecieron 12.4% en 2009, respecto al 2008, y representó el 41.2% del pasivo total de PEMEX.

El activo Chicontepec requiere una mayor fiscalización, el objetivo de PEMEX es convertir al proyecto

en una cuenca que pueda producir entre 550 mil a 700 mil barriles diarios hacia el 2017. Dada la caída de la producción petrolera el cumplimiento de ese objetivo es crucial; sin embrago, a la fecha los


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gastos de capital en Chicontepec ascienden a más de 4.5 miles de millones de dólares y debido a los problemas de extracción éste se ha constituido en un activo de baja rentabilidad y productividad y alto costo de extracción.

La capacidad de refinación se encuentra estancada en 1.5 millones de barriles diarios desde hace 10

años. El costo de la importación, en consecuencia, del periodo de 2004 a 2009 —importaciones de gasolina— ascendió a 561 mil millones de pesos.

Retrasos y reducción discrecional de recursos presupuestarios al Fondo para la Ampliación de Infraestructura de Refinación de PEMEX.

Desaprovechamiento de PEMEX Petroquímica del potencial del mercado doméstico existente en

México. Las ventas orientadas al mercado nacional representan 19.9% del total de compras nacionales de petroquímicos, las cuales fueron de 95 mil 249 millones de pesos, siendo que el 80% del abasto provino principalmente de importaciones de China.

En materia de electricidad en 2009 se tuvo un exceso de infraestructura para atender la demanda,

lográndose un margen de reserva operativo de 19.6% superior en 13.6 puntos porcentuales al establecido por la CFE que se traduce en un excedente de 6 mil 575 Megawatts de capacidad disponible.

Con la reforma energética de principios de los 90s, sentó la base de un cambio estructural en el sector

eléctrico a partir de la autorización para otorgar permisos a empresas privadas, fundamentalmente extranjeras, para generar energía eléctrica, lo que hoy se traduce en una creciente dependencia respecto de los permisionarios privados. En 2009 los privados generaron el 40.3% de electricidad, lo que implicó una dramática caída del sector público de 93.7% al 59.7% de la generación de energía eléctrica.

Las implicaciones de esta estrategia se han traducido en la subutilización de la capacidad de

generación de CFE, toda vez que ante los compromisos contractuales una demanda de energía por debajo de las previsiones, como ha ocurrido en la última década, privilegian la utilización de la producción de los permisionarios privados que son esencialmente, extranjeros, con lo cual el margen de reserva operativo de PEMEX tiende a incrementarse afectando sus costos y su situación financiera.

La deuda Pidiregas sigue como un pasivo contingente no reconocido legalmente como deuda pública.

El pasivo directo y contingente de los Pidiregas de CFE crece a una tasa promedio anual del 24%, pero debe advertirse que entre 1999 y 2043, la CFE tendrá que cubrir sus pasivos Pidiregas por 545.3 miles de millones de pesos. Con los saldos actuales se inició un periodo a partir de 2009, de elevados pagos de capital e intereses que se extenderá hasta 2023 con pagos anuales que en promedio superarán los 25 mil millones de pesos.

La ASF enfatizó que en el mismo sentido en el que se reconoció y que se hizo la modificación por parte

del Congreso de la Unión para que se reconociera la deuda contingente de PEMEX, en el caso de Pidiregas, se está sugiriendo que se analice y se modifique también para que se reconozca la deuda contingente de la Comisión Federal de Electricidad.

En la recomendación de la ASF para que LFC se liquidara se consideraron argumentos como el 33%

de pérdida de energía, cuando los parámetros internacionales establecen un 7%; el 18% de ese total era principalmente por robos, el resto era por instalaciones obsoletas, cuando el estándar internacional de pérdida técnica es de 6% y por robo 1%; otro aspecto que impactó las finanzas de la empresa fue el contrato colectivo; no así los precios en los que compraba la energía eléctrica a la CFE.


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A pesar de que el sector agrícola demostró ser un sector contra-cíclico durante la crisis reciente en 2009 los créditos directos de la banca de desarrollo al sector rural se redujeron en 6% en términos reales. De hecho fue el único sector que experimentó una caída en el otorgamiento de crédito directo impulsado por la banca de desarrollo. Se profundizó la pérdida de soberanía alimentaria.

En la revisión del Programa de Fortalecimiento a la Organización Rural a cargo de SAGARPA, se

observó que las reglas de operación no respetan el reglamento de la Ley Federal de Fomento a las actividades Realizadas por las organizaciones de la sociedad civil, que prohíbe usar recursos públicos para cubrir gasto corriente.

El sector comunicaciones y transportes es uno de los más dinámicos de la economía; sin embargo, la

inversión que se le destina como porcentaje del PIB está por debajo de los estándares internacionales y es uno de los sectores donde se registran importantes subejercicios. En el sector persisten rezagos en el Programa Nacional de Infraestructura, baja competitividad en la industria aérea y portuaria, falta de cobertura y modernización de la infraestructura ferroviaria, elevados costos de los servicios de telecomunicaciones y rezago en la infraestructura de la red carretera nacional.

En lo que respecta a aerolíneas y grupos aeroportuarios en 2009, ASA no atendió puso en riesgo la

recuperación del adeudo de combustibles por parte de Mexicana de Aviación, toda vez que suministró combustible a dicha compañía no obstante los problemas financieros; BANCOMEXT otorgó créditos a ASA y a tres aerolíneas por un total de 2 mil 111 millones de pesos sin realizar estudios prospectivos sobre el nivel de riesgo; la ASF, detectó debilidades en los procesos de supervisión y vigilancia de los títulos de concesiones de Mexicana de Aviación; la SCT no estableció estándares de calidad para la prestación del servicio; no proporcionó los análisis efectuados a las verificaciones técnico-administrativas practicadas a Mexicana de Aviación y sus filiales; y no realizó estudios sobre los estados financieros de la aerolíneas.

Las administraciones portuarias integrales presentan irregularidades en títulos de concesión, por lo

que se requiere reforzar las medidas de vigilancia y supervisión. Se detectaron incumplimiento de obligaciones de contratos de prestación de servicios portuarios, falta de contratación de seguros contra riesgos y responsabilidad civil y carencia de registros de contratos ante la SCT.

En materia de telecomunicaciones, la ASF recibió una denuncia por 4 mil 887.4 millones de pesos,

derivado del diseño e instrumentación del proceso de licitación pública para el otorgamiento de concesiones para el uso, aprovechamiento y explotación de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico. Las revisiones de situación excepcional, proceden, sólo en aquellos casos en los que se cumplan las condiciones indicadas en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Con base en dicho informe, la ASF, podrá en su caso fincar las responsabilidades que procedan promover otras responsabilidades.

La ASF propone que el marco legal se modifique para que ante una solicitud de revisión de situación

excepcional, la ASF, pueda realizar una auditoría de manera directa, con el fin de presentar posteriormente un informe de la fiscalización efectuada. El proceso se convertiría en una excepción a los principios de anualidad y posterioridad a la que está sujeta la ASF.

Medio ambiente enfrenta problemas que se están agravando. El análisis al sector reveló que existe

menor disponibilidad media de agua por habitante en un contexto de mayor demanda por parte de la población. Se observa un crecimiento anárquico de la mancha urbana que avanza a un ritmo de 50 hectáreas al día a nivel nacional al tiempo de aumentar la pérdida forestal. En los últimos 20 años México registró una pérdida del 17% de su extensión boscosa. Debe alertarse sobre la extinción de especies.


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En Economía no avanzo objetivo de fomentar la creación, desarrollo y consolidación de las micros pequeñas y medianas empresas. La generación de empleos y el crecimiento económico nacional por medio de la ejecución de proyectos productivos del fondo PyME, ya que sólo atendió al 2% de las empresas existentes en el país y había concluido únicamente el 2% por ciento de los 390 proyectos apoyados en ese año.

De las 10 mil 782 empresas atendidas, las microempresas que representan el segmento más

importante con el 95% del total de las unidades económicas, registraron una cobertura del 0.01%. El sistema de información de la Secretaría de Economía registro graves deficiencias de control interno, existen diferencias en las cifras sobre empleos generados y empresas creadas.

La ASF considera indispensable replantear las estrategias del fondo PyME, para asegurar que los

beneficios lleguen a un mayor número de empresas y particularmente a las de menor tamaño, así como fortalecer la planeación estratégica, adoptar acciones que permitan identificar a la población objetivo y direccionar la cobertura del programa.

En empleo, de conformidad con las cifras del INEGI 2001-2009, la tasa de desocupación pasó de 2.8%

a 5.5% de la población económicamente activa; el número de desempleados se incremento en 1.4 millones de personas; el número de empleados eventuales, urbanos y rurales, asegurados por el IMSS, registra tasas de crecimiento anual de 3.9% y 7.7% por encima del empleo permanente que llega al 1.2%. El sector de la industria de la transformación ha perdido poco más de medio millón de empleos.

El turismo se ubico en 2009, como la segunda fuente de captación de divisas con 11 mil 275 millones

de dólares, después de las exportaciones de petróleo y las remesas. La revisión al Consejo de Promoción Turística de México, evidencio deficiencias operativas para conducir la política pública en la materia y la falta de mecanismos adecuados para evaluar la eficacia de las acciones de promoción, así como el impacto de sus campañas de publicidad. Destaca la problemática detectada en la administración del programa para la promoción de México como destino turístico.

El programa de Ciencia y Tecnología de Conacyt, mantuvo al 31 de diciembre de 2009, recursos

ociosos de 130.2 millones de pesos, se registraron recursos ociosos por 176.2 millones de pesos que equivalen a 35.2% del fondo institucional para el fomento regional para el desarrollo científico, tecnológico y de innovación.

En la siguiente tabla, se presentan propuestas específicas de los diputados:


Marcela Guerra Castillo Una revisión sobre la estructura de tarifas que tiene la CFE. Que conjuntamente con la Secretaría de Hacienda, se determine cómo se van a

obtener las recuperaciones de los recursos malversados a través de la CONAGUA.

Asimismo, que se determine cómo está el desempeño de la CONAGUA respecto a los años anteriores, a través de un análisis integral, para presentarle al titular del organismo las metas con las que tiene que cumplir para el siguiente año, avaladas con los PEF respectivos.

Mario Alberto di Costanzo Transmitir en vivo las reuniones del análisis al IRFSCP por el Canal del Congreso,

por su importancia, deben ser de difusión amplia. Se requiere reconstruir la capacidad de generación eléctrica a costos y precios

competitivos, la extinción de luz y Fuerza del Centro no corrige éste que es el problema de fondo.

Enfatizó la pérdida de competitividad de CFE, y el hecho de que ha dejado de producir energía eléctrica para comprársela a los productores independientes.


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Una explicación muy puntual y muy detallada a la ASF sobre el proceso de extinción de LFC.

Revisar el costo de importación de la gasolina. Se revisa este tema en algunas de las auditorías pero se requiere aclarar los diferenciales respecto de los precios internos. Aparentemente no hay subsidio a los precios de la gasolina.

Corregir la carga fiscal de Petróleos Mexicanos, es la petrolera con la mayor carga fiscal en el mundo y uno de los postulados de la llamada reforma energética es que a PEMEX se le iba a disminuir la carga fiscal y esta se ha incrementado.

México perdió 14 lugares en materia de productividad energética al pasar del lugar 73 de una lista de 125 países en 2006 al lugar 87 de una lista de 137 países evaluados, lo que claramente indica que se va en retroceso.

Que se determine si están prohibidos los contratos de riesgo por la transferencia de renta petrolera, porque el entregarla, el pignorarla debe ser peor delito.

El proyecto Chicontepec no está cumpliendo las metas, ya que se desarrolló sin conocer las condiciones del yacimiento, es un proyecto donde se requiere perforar muchos pozos con una producción muy pequeña; que en el caso de gas natural, de la quema como se hizo en Cantarell al que se le inyectó nitrógeno, se contaminó el gas y luego por eso se tenía que quemar.

Que haya un debate amplio sobre el presunto quebranto de la Licitación 21. Debe conocerse acerca de la disponibilidad del espectro radioeléctrico, el precio más conveniente para el estado, el diseño de las bases de licitación y las condiciones establecidas por el Poder judicial.

Apoya propuesta: votar dictamen negativo de la Cuenta Pública.

Agustín Guerrero Castillo Solicita apoyo documental para la nueva Comisión sobre diez años de gestión reciente en PEMEX.

Janet Graciela González Tostado

Que la Cámara apoye a Mexicana de Aviación. Que se revise el proceso de la Licitación 21. Revisar subejercicio de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes por 14

mil 860 millones de pesos que representa 23.7% del presupuesto total de dicha secretaría.

César Augusto Santiago

Proceder legalmente contra problemas de peculado. Disponer de recursos públicos para fines distintos de los autorizados, es un asunto de peculado.

Sancionar la publicación de las Reglas de operación tardías. En Agricultura apenas en abril se están dando a conocer las reglas de operación. Demasiado contratismo y búsqueda de subterfugios para hacer negocitos privados y ganar dinero rápido. Está plenamente documentado este tipo de irregularidades.

Revisar a la SHCP para ver si hay un manejo de los recursos, en donde cada que pregunto responden: lo invertimos en papeles gubernamentales. Para no decir el término “valores gubernamentales”.

Evitar el problema de ineficacia porque toda la organización de estas mesas no concluye nada. Hay una Cuenta Pública que dictaminó el pleno de la Cámara de Diputados reprobándola. Y no pasó nada.

Invertir las disponibilidades de CFE en proyectos productivos. El tema de los Pidiregas fue un paliativo temporal. Fue una medida que se tomó

en circunstancias especiales del país. Por ello propone que ya no se inviertan más en esos proyectos.

Finiquitar los instrumentos financieros del Fobaproa, la deuda de PEMEX en materia de los Pidiregas.

Evitar que los funcionarios públicos inviertan los recursos públicos en paraísos fiscales. Desde el diseño de la búsqueda de esos instrumentos financieros se señala que tienen domicilio en las Islas Caimán.


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Revisar e investigar las causas de corrupción de CFE. Modificar el modelo mediante el cual se está hipotecando el país con las empresas españolas generadoras de electricidad.

Revisar el endeudamiento de CFE, el problema de los Pidiregas que va a llegar a tener un pasivo contingente de más de 500 mil millones de pesos, que al final de cuentas terminan pagando los usuarios del servicio a través de sus tarifas de consumo de energía eléctrica.

Que se cambien las reglas de operación de la Comisión de Vigilancia y las de la ASF a fin de ser más eficaces y que se obtengan resultados de las reuniones de análisis del IRFSCP.

Revisar el ejercicio del gasto de Presidencia de la República pues se gasta 6 mil millones de pesos no presupuestados en gastos publicitarios.

Que se someta a la consideración de la Comisión de Vigilancia, si el dictamen sobre la Cuenta Pública debe ser reprobatorio. Que la Comisión de Vigilancia manifieste nuestra voluntad de hacer un dictamen reprobatorio de esta Cuenta Pública.

Que la Comisión de Vigilancia solicite al Auditor Superior, que se dirija al titular del Poder Ejecutivo para que las observaciones que hace la ASF las responda a la Cámara de Diputados ante la imposibilidad jurídica, por el momento, de poder actuar en consecuencia.

Sebastián Lerdo de Tejada Covarrubias

Apoya propuesta: votar dictamen negativo de la Cuenta Pública. Que la UEC considere, dentro de las recomendaciones que haga esta Comisión y

en función de las probables responsabilidades de servidores públicos, que podamos dar paso a una discusión mucho más seria, de la figura del juicio político, en torno a funcionarios en donde la concepción de las leyes son absolutamente claras.

Que la UEC explore técnicamente la vía y en cada uno de los casos en donde tenemos la reiteración del fracaso, más allá de las políticas públicas, si del ejercicio del servicio público de titulares, se pueda explorar esta vía y podamos tener una discusión absolutamente abierta, de cara a la sociedad y que deslinde responsabilidades.

Esthela Damián Peralta Apoya propuesta: votar dictamen negativo de la Cuenta Pública.

Que la ASF realice una opinión técnica con el balance final de la productividad y rentabilidad de los proyectos Pidiregas, respecto a si la SHCP y la SENER cumplieron con el mandato de presentar el informe de la valoración de la productividad y rentabilidad de los mismos.

Que la ASF de una explicación sobre el descenso de la competitividad de CFE de 14 lugares a nivel mundial, en el contexto de los resultados favorables sobre suministro con calidad de electricidad.

Que se revisen los estándares del sistema eléctrico nacional, el reglamento del servicio público de energía eléctrica.

Que se revisen las tarifas de la zona metropolita. Que tanto las altas tarifas tienen relación con la liquidación de LFC.

Que la ASF le asigne seguimiento en la Cuenta Pública 2010 a los movimientos financieros del vehículo PEMEX Finance, Ltd. Principalmente en lo relativo a las utilidades no decretadas por PEMEX donde se habla de 1 mil 378.5 millones de pesos y el saldo existente de 11 mil 665 millones de pesos que no fue reconocido como deuda pública.

Que la ASF se pronuncie, en el caso del vehículo financiero PEMEX constituido en Islas Caimán, acerca de cuál es el objetivo y el beneficio para PEMEX de que el único accionista sea un fideicomiso de beneficencia pública.

Que la ASF con su revisión horizontal a la Licitación 21, proceda a practicar auditorías a las dependencias involucradas, COFECO, COFETEL, Secretaría de Economía y SHCP. Y que le asigne seguimiento permanente al proceso de la


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licitación. Que se revise de manera integral el cumplimiento de la norma de todas las

concesiones, principalmente, las de Comunicaciones. Y de manera formal y amplia aplicar auditorías en materia de telecomunicaciones, incluida la telefonía celular, televisión, concesión minera y carreteras.

Que se revise en forma continua el ejercicio de los recursos disponibles del

FONADIN, que presenta incumplimiento de metas en sus principales proyectos de infraestructura. A diciembre de 2009, mantuvo disponibilidades por 61 mil 248 millones de pesos. Que se evalúen facultades, principalmente a través de los informes trimestrales de la SHCP, y que la UEC señale qué medidas jurídicas y de política se pueden utilizar cuando se observan subejercicios.

Ramón Jiménez López Que la ASF aplique medidas adicionales contra los funcionarios corruptos e

irresponsables de Conagua. Que la Comisión de Vigilancia y la ASF, particularmente con su departamento

jurídico, se interceda para que se lleve a cabo de inmediato los pagos de afectaciones a estas 3 mil 500 familias que están viviendo en una situación totalmente dramática desde hace varios meses.

Que para el año 2010, se tome en cuenta nuevamente la auditoría a este programa, porque a pesar de los daños ya causados, el programa sigue adelante y al funcionario responsable de Conagua en Tabasco, simplemente lo transfirieron a otro estado de la República. Además de los daños a la obra pública, hay elementos conexos como el daño ambiental.

Felipe de Jesús Cantú Rodríguez

Modificar el formato de las participaciones de los diputados. Sugiere que sea por aparición ya que le daría mejor asistencia a la Comisión, con el formato vigente no hay programación de turnos y hay que esperar en algunos casos demasiado tiempo.

En el sector Energía, hay que insistir en las evaluaciones de desempeño que deben tener un lugar preponderante dentro del papel de la ASF La misma UEC lo mencionó, acertadamente, algunos compañeros diputados lo han dicho también.

Creo que es importante ir viendo cuál es el resultado final, independientemente, de que lo que se encuentre tiene que castigarse, tiene que sancionarse. La razón de las empresas públicas, es para darle a la nación un resultado completo, bondadoso que sea la riqueza de la nación y no la riqueza de unos cuantos.

Manuel Jesús Clouthier Carrillo Que la ASF y la Cámara de Diputados soliciten al Ejecutivo una forma eficaz de

terminar con el descontrol en los recursos aplicados en los programas en general auditados a Sagarpa.

Estos mecanismos también deben aplicarse en las entidades federativas, ya que no todo es responsabilidad de Sagarpa, sino que muchos de estos programas son operados a nivel de los estados y presentan igual o peor problemas de control.

Realizar auditorías mucho más profunda en el programa de ASERCA pues llama la atención la falta de supervisión que existente. Se hace un gran uso de recursos que se desvían a grandes empresas del sector privado, especialmente de carácter industrial, que reciben beneficios a través de manejos en este programa del campo.

Que se revise a detalle PROCAMPO pues es un instrumento que se implementó ya hace muchos años. Integra una gran cantidad de recursos presupuestarios que se destinan al campo y habría que confirmar qué tan eficiente es no sólo la aplicación de los programas, sino si también requiere algún tipo de modificación.

Reestructurar el FONDO PYME, en el ámbito de la Secretaría de Economía. Revisar los recursos aportados al Fideicomiso, ya que sus resultados son de poco alcance y de bajo impacto en las Medianas y Pequeñas Empresas y es importante fomentar su desarrollo.


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Se requiere evaluar los niveles de concentración de la actividad económica, sobretodo en sectores clave, para promover la diversificación y la competencia.

En relación a ASERCA, también se requiere revisar la parte de agricultura por contrato. Principalmente en empresas que no respetan los contratos y que podrían seguir recibiendo los apoyos.

María Esther de Jesús Scherman Leaño

Que se revisen las metas de la creación de empleo de la STPS, ya que son insignificantes frente a los requerimientos del país.

Enfatizó que el Fondo Pyme no dispone de programas o visitas para supervisar, verificar y darle seguimiento a los proyectos aprobados.

Que la ASF revise por qué no se cumplió la meta de asignarle 1% del PIB al sector de investigación y desarrollo de Ciencia y Tecnología.

Que en la SAGARPA se determine que el total de las auditorías están reprobadas, pues todas tienen dictamen negativo y con salvedad.

José Francisco Rábago Castillo Solicita apoyo para una iniciativa que promueva la construcción de una

protección marginal y tres espigones para asegurar la estabilidad de la escollera sur en Tampico, ya que de no construirse se pone riesgo las instalaciones ferroviarias en Altamira y la seguridad física de un núcleo importante de la población en el norte de Ciudad Madero.


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4.13 Opiniones de las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados Conforme a lo que establece el artículo 34 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la Presidencia de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación solicitó a las comisiones ordinarias que integran la Cámara de Diputados, una opinión sustentada sobre aspectos o contenidos específicos del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009. Lo anterior, con el propósito de ampliar la visión sobre la labor fiscalizadora, hacer del conocimiento de los legisladores acerca de los resultados de las auditorías practicadas por la ASF y contar con la opinión de toda la Cámara sobre el trabajo y la mejora de la fiscalización superior. En ese sentido, mediante el oficio CVASF/LXI/189/2011 de fecha 01 de marzo de 2011, la Comisión de Vigilancia remitió solicitud de opinión del Informe del Resultado a las 43 comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados. La perspectiva de las distintas comisiones respecto de los resultados presentados en el Informe del Resultado, brinda elementos de gran valor en la etapa de retroalimentación del proceso de fiscalización, y conforma una importante fuente de información para los diversos organismos involucrados en el proceso. Al 14 de abril de 2011, de las 43 comisiones ordinarias a las que se les solicitó opinión, únicamente 13 enviaron respuesta a dicha solicitud. La relación de comisiones ordinarias, según el status de la entrega de opinión, es la siguiente:


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Si No

1 Agricultura y Ganadería

2 Asuntos Indígenas

3 Atención a Grupos Vulnerables

4 Ciencia y Tecnología

5 Comunicaciones

6 Cultura

7 Defensa Nacional

8 Derechos Humanos

9 Desarrollo Metropolitano

10 Desarrollo Rural

11 Desarrollo Social

12 Distrito Federal

13 Economía

14 Educación Pública y Servicios Educativos

15 Energía

16 Equidad y Género

17 Fomento Cooperativo y Economía Social

18 Fortalecimiento al Federalismo

19 Función Pública

20 Gobernación

21 Hacienda y Crédito Público

22 Jurisdiccional

23 Justicia

24 Juventud y Deporte

25 Marina

26 Medio Ambiente y Recursos Naturales

27 Participación Ciudadana

28 Pesca

29 Población, Fronteras y Asuntos Migratorios

30 Presupuesto y Cuenta Pública

31 Puntos Constitucionales

32 Radio, Televisión y Cinematografía

33 Recursos Hidráulicos

34 Reforma Agraria

35 Relaciones Exteriores

36 Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias

37 Salud

38 Seguridad Pública

39 Seguridad Social

40 Trabajo y Previsión Social

41 Transportes

42 Turismo

43 Vivienda

RELACIÓN DE COMISIONES ORDINARIAS A LAS QUE SE SOLICITÓ OPINIÓN SOBRE EL INFORME DEL RESULTADO

Entregó OpiniónComisiónNo.


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Comisión de Atención a Grupos Vulnerables

Se expresa la necesidad de ampliar el ejercicio de fiscalización a más programas dirigidos a grupos vulnerables, ya que para el ejercicio fiscal 2010 y 2011 se contemplaron alrededor de 28 programas; en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, se reporta la revisión de menos del 50.0% del total de programas de este tipo.

En los rubros de Salud, Educación, y Desarrollo Social existen importantes programas dirigidos a la

población en circunstancias precarias que, por el monto de los recursos que manejan así como su trascendencia social, sería recomendable que fueran fiscalizados, abonando así a dar cumplimiento a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad que refiere la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comisión de Ciencia y Tecnología

Se considera lamentable que en el informe se observe una serie de irregularidades administrativas, operativas y financieras, cometidas por servidores públicos adscritos al Conacyt, generando un retraso en el cumplimiento de los objetivos del sector.

En ese sentido, es necesario fortalecer el marco normativo que regula el presupuesto destinado a la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación, así como los mecanismos de control y su fiscalización, para que se garantice un ejercicio del presupuesto transparente, de tal forma que se obligue a los ejecutores del gasto a erogarlo oportuna y eficientemente.

En un ambiente de escasez de recursos, donde no ha sido posible asignar a la investigación científica

y desarrollo tecnológico un presupuesto equivalente a 1.0% del PIB como se establece en la Ley General de Educación, es inaceptable que se registren subejercicios, recursos disponibles o se reduzca el presupuesto original autorizado, denotando ineficiencia en el manejo del gasto.

En coincidencia con la ASF, se considera necesaria una modificación a las disposiciones legales

aplicables al oportuno y eficiente ejercicio de los recursos que se destinen a ciencia, tecnología e innovación. Los recursos disponibles en los diversos fondos deben atender los propósitos para los cuales han sido asignados; exigir la devolución de dichos recursos únicamente retrasaría el progreso del sector, debido a la escasez de fondos y a la dinámica burocrática en la que se involucraría al CONACYT para ejercerlos durante un ejercicio presupuestal cerrado.

Por tal motivo, es pertinente establecer plazos en las convocatorias y reglas de operación para la firma de convenios y entrega de recursos correspondientes a proyectos del sector educativo, en el ámbito científico, tecnológico y de innovación; así como impulsar la formación de recursos humanos especializados; el otorgamiento de becas; la creación y fortalecimiento de grupos o cuerpos académicos de investigación y desarrollo tecnológico; y la infraestructura de investigación que requiere el sector. Lo anterior en el marco del Fondo Sectorial de Investigación para la Educación ya que, de lo contrario, los recursos se mantendrían ociosos y los proyectos no se iniciarían oportunamente.

Se reconoce que durante el ejercicio 2009 el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología dirigió sus

esfuerzos al cumplimiento de los siguientes objetivos establecidos en el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación, obteniendo importantes logros y avances en la materia:

1. Fortalecimiento de la cadena educación-ciencia básica y aplicada-tecnología e innovación. 2. Descentralización de las actividades científicas y tecnológicas.


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3. Financiamiento de la ciencia básica y aplicada, la tecnología y la innovación. 4. Inversión en infraestructura científica, tecnológica y de innovación. 5. Evaluación de los recursos invertidos en ciencia, tecnología e innovación.

Con respecto al trabajo legislativo, se expresa el compromiso para avanzar en la construcción de una

nación que considere como pilar para su desarrollo la inversión en educación, ciencia y tecnología.

Comisión de Derechos Humanos

Se hizo mención de la existencia de subejercicios detectados de enero a noviembre de 2009, que al final del ejercicio ascendieron a 28.6 millones de pesos, los cuales se reintegraron a la Tesorería de la Federación en octubre y diciembre de 2009.

Asimismo se señalan diversos procedimientos de contratación por un monto de 6.5 millones de pesos para ejercerse durante 2009, cuando aún no se había autorizado el presupuesto para ese ejercicio. En este rubro, no se precisa qué bienes fueron contratados ni se justifica que se hayan autorizado las contrataciones bajo el supuesto de condición suspensiva, es decir, de un año para otro.

Comisión de Desarrollo Metropolitano

Se enfatiza la necesidad de perfeccionar las reglas de operación del Fondo Metropolitano expedidas

por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de consolidar dicho fondo como un instrumento de política pública que permita inducir la debida regulación y planeación de desarrollo económico, social y urbano en las zonas metropolitanas a las cuales se destinan recursos, así como asegurar que la aplicación y el ejercicio del Fondo Metropolitano cumpla el objeto para el cual fue creado en términos de eficacia y eficiencia del gasto de inversión, así como de la factibilidad e impacto de alcance metropolitano.

Es claro que las entidades ejecutoras incumplen con las disposiciones relativas a informar a la SHCP y

a la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados acerca del avance físico y financiero en la aplicación y el ejercicio del Fondo Metropolitano, lo que impide evaluar la eficiencia del gasto y estar en condiciones de hacer las previsiones necesarias para el siguiente ejercicio fiscal.

Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos

Conforme al análisis realizado al Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, en lo que se refiere a las auditorías practicadas al Sector Educativo, se considera que en lo general se cumplen las metas y los indicadores de desempeño establecidos en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, sin embargo, es importante resaltar las observaciones detectadas principalmente en los Programas Enciclomedia y Habilidades Digitales para todos, así como en el Fondo de Aportaciones a Educación Básica que manejan las autoridades educativas federal y/o locales.

Por otro lado, la Comisión de Educación y Servicios Educativos reprueba el mal uso de los recursos,

los cuales son destinados al cumplimiento de los preceptos establecidos en la Carta Magna y la Ley General de Educación.


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Comisión de Energía

Se resaltan las irregularidades detectadas en las revisiones realizadas a Petróleos Mexicanos, y en especifico la auditoría practicada a PEMEX Fiance LTD, al determinarse un impacto de las observaciones por 2 mil 805.0 millones de pesos, constatándose que no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la gestión financiera de PEMEX Fiance, LTD.

En el sector energético se determinaron 357 observaciones, destacando el incremento en entidades como la Comisión Federal de Electricidad (43 contra 32 en 2008) y PEMEX Exploración y Producción (123 contra 81 en 2008). Sobresalen las 3 denuncias de hechos emitidas a la CFE, detectándose en las revisiones el incumplimiento de diversas disposiciones legales y normativas aplicables a la gestión financiera.

Se insta a la ASF la inclusión de Auditorías de Sistemas a PEMEX Exploración y Producción, ya que

además de no haberse aplicado este tipo de revisiones, se siguen desarrollando estudios para nuevos proyectos, quedando claro que en base a los resultados obtenidos en las auditorías, los procesos en la planeación de proyectos de dicha entidad no han sido del todo productivos. Ante esta situación la ASF debe observar detenidamente aquellos procedimientos de adquisición y contratación desde el inicio del proceso de planeación.

Comisión de la Función Pública

Se hizo énfasis sobre el presupuesto original aprobado para la Secretaría de la Función Pública en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2009, que fue de 1 mil 568.1 millones de pesos. La Secretaría ejerció un presupuesto de 2 mil 649.8 millones de pesos, superior en 69% al presupuesto original, lo cual derivó de las adecuaciones presupuestarias que realizó la SHCP, principalmente por la transferencia compensada de 1 mil 060.4 millones de pesos del capítulo “Otros de Corriente” del concepto “Gasto Corriente”. Lo anterior deriva de la solicitud formulada por la Comisión Organizadora de la Conmemoración del Bicentenario de la Independencia y Centenario de la de la Revolución Mexicana, misma que se canalizó a la propia SHCP, la cual autorizó las ampliaciones líquidas de recursos para el Fideicomiso Bicentenario. Se concluyó que la Secretaría de la Función Pública actuó como puente para proveer los recursos solicitados por la Comisión Organizadora.

Se comentó que, de acuerdo con el Índice de Percepciones de la Corrupción (IPC) elaborado por Transparencia Internacional, en 2009 la calificación de México fue de 3.3 (en una escala de 0 a 10, donde “0” es altamente corrupto y “10” es altamente transparente), nivel que es ligeramente inferior a los 3.6 puntos obtenidos en 2008. No obstante, su posición disminuyó 19 lugares, pasando del lugar 70 en 2006 al 89 en 2009. La calificación de México en el IPC coloca al país en un puesto similar al que ocupa Lesotho, Malawi, Marruecos y Ruanda.

Se considera pertinente solicitar a la SFP, informe sobre los resultados obtenidos en las mesas de

trabajo tendientes a analizar los macroprocesos y temas de alto impacto para la Administración Pública Federal, y de ser el caso, la evidencia de que ya se han implantado los modelos de eficiencia y calidad.

Finalmente, en el marco de las atribuciones conferidas a la ASF, se recomienda dar seguimiento a

todas y cada una de sus observaciones y recomendaciones, así como a las acciones que lleve a cabo a la SFP, con el fin de velar por la transparencia, rendición de cuentas y el combate a la corrupción.


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Comisión de Hacienda y Crédito Público

Se resaltó la importancia del Análisis al Informe de Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, al constituir un diagnóstico analítico y crítico del desempeño de un sector estratégico para el desarrollo nacional, que evidencia los problemas más relevantes que subsisten en el mismo a través de la revisión de las finanzas públicas, la gestión financiera, las funciones de regulación, y la banca de desarrollo y fondos de fomento.

Se subrayaron las circunstancias económicas y sociales singularmente complejas que marcaron el

ejercicio 2009, las cuales se tradujeron en un severo deterioro económico al caer el Producto Interno Bruto un 6.1% en términos reales, así como en una caída del precio internacional de petróleo. La evolución cambiaria y la contracción de la económica estadounidense implicaron un grave deterioro de las condiciones del mercado laboral del país, la cifra oficial indica que la tasa de desempleo abierto promedio anual fue de 5.5%, mayor en 1.5 puntos porcentuales a la de 2008.

En lo referente a los ingresos públicos presupuestarios se dijo que, a pesar de que han registrado un

alza constante en las dos últimas administraciones, su efecto sobre la economía nacional no ha tenido una correlación proporcional. Los ingresos tributarios, por su parte, en 2009 representaron 9.6% del PIB y superaron en 8.9 puntos porcentuales a los de 2008.

Con respecto al gasto neto total del sector público presupuestario, se puntualizó en diversas

dependencias públicas (Presidencia de la República, Relaciones Exteriores, SHCP, Economía, Energía y Turismo) que ejercieron un gasto superior al autorizado por la Cámara de Diputados. La desviación de gasto en términos porcentuales fue significativa, fluctuando entre 19.3% (SHCP) y 69% (Secretaria de la Función Pública).

Frente a la baja capacidad del gasto público, se continuó registrando una importante práctica discrecional por parte de la SHCP toda vez que, de acuerdo con señalado por la ASF el Gobierno Federal reasignó montos significativos de recursos mediante transferencias presupuestarias a través de dicha dependencia sin el consentimiento del Congreso.

Se alude al ejercicio 2009 destacando que en ese año se registraron devoluciones y compensaciones por saldos a favor de los contribuyentes por un monto superior a los 500 mil millones de pesos, cantidad que si bien registró un fuerte descenso respecto a 2008, superó significativamente lo alcanzado en años anteriores.

El saldo de la deuda bruta del sector público presupuestario ascendió a 4 billones 017 mil 817.0

millones de pesos, lo que significó un aumento de 892 mil 652.6 millones comparado con el año anterior; en términos del PIB dicho saldo representó 34.0%, frente a 25.8% de 2008. Es importante mencionar que, en gran medida, se debió a la eliminación de lo que hasta 2008 fue el pasivo legal por concepto de PIDIREGAS de PEMEX, ya que de excluirse el monto correspondiente, tal relación se ubicaría en 29.4%.

Se establece que actualmente se analiza la posibilidad de que la Comisión de Vigilancia realice tareas

de revisión y supervisión para verificar que los empréstitos contratados por el Ejecutivo se concentren en la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que contraten durante una emergencia declarada por el Presidente de la República.

Se considera que el entendimiento de las bases metodológicas y significado de los indicadores por

parte de los entes que audita la ASF, en ocasiones no es consistente con la interpretación de la misma ASF. Si hay diferencias interpretativas y uso de bases metodológicas distintas entre el ente evaluado


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y el ente que evalúa, se corre el riesgo de un diálogo infructuoso, y que las acciones gubernamentales no puedan evaluarse sobre una base mínima de consenso, afectando la calidad de la evaluación.

En el caso del sistema financiero, se requiere de un sistema integral de supervisión financiera

consolidada que identifique los riesgos de las operaciones financieras globales; tal necesidad se agudiza al considerar la inexistencia de un contrapeso que represente los intereses de los consumidores financieros. Al respecto, el Gobierno Federal procedió con la formulación del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de México (CESF) para vigilar en lo sucesivo la estabilidad del sistema financiero del país.

Respecto a la Banca de Desarrollo, se considera que constituye un instrumento fundamental para el

logro de los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo, por lo que durante la última década se crearon instituciones enfocadas a los sectores objetivo (Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. (BANSEFI) y Financiera Rural). Asimismo, se diseñaron nuevos productos acordes con las necesidades del mercado y sentaron las bases de un proceso de saneamiento financiero profundo, cuyo costo fue la reducción en la cartera de crédito. No obstante, las instituciones financieras de fomento recurrentemente enfrentan situaciones de descapitalización y el Gobierno Federal se ve en la necesidad de proveer subsidios para resarcir sus pérdidas.

Se señala la corta expansión del crédito a las actividades productivas; la banca comercial no atiende

debidamente a segmentos objetivo ni ha reducido competitivamente los márgenes de ganancia para acelerar el crecimiento y la modernización del aparato productivo nacional. La crisis financiera internacional que repercutió en las cuentas del balance de 2009 afectó negativamente el capital de todas las instituciones financieras de fomento: los bancos con mayor pérdida de capital fueron BANOBRAS, Financiera Rural, NAFIN y la SHF.

La banca de desarrollo evalúa principalmente riesgos crediticios y comerciales de las distintas instituciones bancarias, por lo que su financiamiento a nuevos proyectos resulta insuficiente. La banca comercial, por su parte, no solicita de manera significativa el redescuento de recursos, pues en la práctica, ha disminuido el otorgamiento de créditos para actividades productivas. Por su parte, el elevado costo del crédito ha marginado a sectores económicos y sociales poco atractivos por su rentabilidad o riesgo, pero con alta significación social.

En tal sentido, la Comisión de Hacienda y Crédito Público realiza los trabajos conducentes para promover medidas en favor de los usuarios del crédito que otorgan las Instituciones de la Banca de Desarrollo, reconociendo a dichas instituciones el papel que revisten para el futuro del país. Estos trabajos buscan dotar a la banca de desarrollo de mayor gestión y fortaleza en su operación, flexibilizar su régimen de inversión, liberarla de restricciones adicionales mas allá de las que está sujeta la banca múltiple, así como consolidar las distintas instituciones que atienden a empresas de los sectores industrial, comercial y de servicios

Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios

Es necesario y prudente que se tomen la previsiones necesarias de parte de la Auditoria Superior de la Federación, a las inconsistencias encontradas en la Cuenta Pública 2009, la cual fue practicada al Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), y al Instituto Nacional de Migración (INM), toda vez que no podemos avanzar a una mejora en los estándares de atención a los individuos, si mantenemos que las acciones o procesos al interior de la administración pública, se apliquen con fallas, y más aún, ante los cambios que se han venido aplicando a todas las dependencias del Gobierno Federal, en la búsqueda de una mejora en los procedimientos.


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No es lógico que una dependencia como es el INM, tenga una falta de coordinación entre las actividades o número de extranjeros que ingresan al país, con la delegación regional que se ubica en el Aeropuerto Internacional de esta Capital, lo cual influye en los cobros por derechos, puede prestarse a tráfico de indocumentados, y más aún cuando las cifras de los que ingresan se duplican en los reportes, pudiendo afectar las cifras para la distribución de los recursos adquiridos. Es por eso, que así como las inconsistencias encontradas en el IME, deben ser solventadas a la brevedad posible, más aún cuando son cuestiones de procedimiento que den un cambio de fondo en los procesos, no podemos permitir que las prácticas burocráticas al interior de las dependencias, creen un espacio de opacidad y de desconfianza hacia la población en el manejo de los recursos, que año con año se destinan.

Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía

Se manifestó la inquietud que prevalece en materia de gasto ejercido derivada de los resultados obtenidos en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2009, ya que de las ocho dependencias (órganos y entidades) relacionadas con esta comisión, una presentó sobrejercicio (Centro de Capacitación Cinematográfica), cinco presentaron subejercicios (Estudios Churubusco Azteca, Instituto Mexicano de la Radio, Televisión Metropolitana S.A. de C.V., Notimex, Agencia de Noticias del Estado Mexicano y Comisión Federal de Telecomunicaciones) y las restantes dos dependencias presentaron un gasto similar a su presupuesto modificado (Instituto Mexicano de Cinematografía, XE-IPN Canal 11).

Se considera que las cinco entidades que presentaron subjerecicios, en términos generales no alcanzaron a justificar tal situación, reflejando ineficiencia y discrecionalidad en el ejercicio del gasto.

Comisión de Seguridad Pública

Se destacó el subejercicio en el sector correspondiente a 2009, que fue superior a dos mil millones de pesos y se profundizó estableciendo que, sumando el subejercicio de los recursos otorgados a las entidades federativas, dicho monto equivale a más de 5 mil 600 millones de pesos.

Se considera pertinente que la Auditoría Superior de la Federación incremente la vigilancia en el

manejo de los recursos por parte de las entidades federativas e incremente las sanciones para todos aquellos funcionarios de los distintos órdenes de gobierno que no apliquen los mismos conforme a los términos para los cuales los recursos fueron otorgados, en los términos establecidos en los convenios de adhesión.

Respecto a la Prevención del delito se manifestó que en el IR, para verificar el cumplimiento de las

obligaciones de las SSP y la PF, se efectuaron revisiones orientadas a verificar “los aspectos de eficacia, eficiencia y economía”; sin embargo, se omitió la revisión de aspectos relevantes en la materia, como es la prevención específica de delitos de alto impacto (secuestro, delitos cibernéticos, turismo sexual infantil y de mujeres, trata de personas, lavado de dinero, tráfico de armas).

Es importante auditar el impacto de la inteligencia y el uso de tecnologías en el combate a la

delincuencia, no sólo desde el punto de vista estadístico, sino que en términos reales se evalúen los resultados obtenidos con el uso de la inteligencia y las tecnologías.

Después de analizar las cartas instructoras del Eje de Plataforma México fue posible determinar la

inversión federal prevista para este proyecto, y se concluyó que dicho programa representa un


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cúmulo de buenas intenciones, por lo que resulta imperativo reevaluar el contexto en el que se desarrolla este proyecto para determinar la viabilidad de sus propuestas y los recursos que necesita.

Comisión de Turismo

Se enfatizó sobre la relevancia de la rendición de cuentas y la fiscalización, al ser un instrumento de

gran utilidad para mejorar el uso de los recursos públicos y propiciar mejores prácticas por parte de los órganos ejecutores del gasto, así como para generar transparencia sobre los recursos auditados, lo cual redunda en mayor credibilidad de las instituciones, fortalecimiento del marco institucional y jurídico del Estado y eleva la vocación democrática de los ciudadanos.

Por ello, el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2009 reviste gran utilidad para la actividad legislativa, permitiendo apreciar la gestión gubernamental en justa corresponsabilidad de poderes, a fin de orientar las acciones de cada una de las partes y propiciar los cambios necesarios para mejorar la calidad de gobierno, sin perder de vista los objetivos planteados.

Se considera que del resultado del análisis a las 4 auditorías practicadas al Sector Turismo, destaca la

representatividad de la muestra del alcance presupuestal del 100% a 3 de ellas y de 94.4% a la restante, lo que representa la fiscalización financiera de la totalidad de los recursos federales de las auditorías señaladas.

Comisión de vivienda

Se señaló la recomendación de la ASF a la Cámara de Diputados para que, por conducto de las

comisiones de Hacienda y Crédito Público; de Vivienda, y de Estudios Legislativos, estudie la posibilidad de reformar o adicionar la Ley Orgánica de Sociedad Hipotecaria Federal, para que se delimite el otorgamiento de crédito por parte de la Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. a aquellas entidades financieras cuya situación financiera provoque incertidumbre, y se condicione la autonomía de gestión de la sociedad para evitar incurrir en tratos preferenciales con intermediarios financieros no bancarios.

Se considera que una de las principales problemáticas en el sector vivienda se origina porque los

IFNB no están regulados ni supervisados en su totalidad por autoridad competente. Se estudiará junto con la Comisión de Hacienda y Crédito Público, la posibilidad de que todos los intermediarios financieros no bancarios sean regulados y supervisados, para que los participantes en el mercado se sujeten a un marco normativo que propicie el sano desarrollo del sector financiero de la vivienda, escuchando para ello la opinión de las autoridades financieras, de la SHF y del gremio.


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4.14 Áreas de oportunidad legislativa Como resultado de las mesas temáticas de análisis al Informe de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, así como de las conclusiones de los documentos de evaluación sectorial, la Comisión de Vigilancia ha identificado diversas áreas de oportunidad para el trabajo legislativo:

Debatir los instrumentos legales para hacer realidad una efectiva rendición de cuentas de parte de los

funcionarios y servidores públicos. La emisión de auditorías con dictámenes negativos reportados en los últimos informes de Resultados se aproxima al 30% sin que haya consecuencias para los ejecutores y administradores de los programas, situación que erosiona la credibilidad de la fiscalización superior de México. Este es uno de los problemas centrales de la fiscalización.

Proponer la excepcionalidad de los principios de Anualidad y Posterioridad a los programas emergentes de gobierno. Siguiendo el ejemplo de la fiscalización internacional más avanzada.

Debatir la conveniencia (para establecer un verdadero control constitucional de los recursos de la nación por parte del Congreso) de que la ASF fiscalice en tiempo real las transferencias autorizadas por la SHCP al margen del Congreso.

Que las revisiones de desempeño terminadas por la ASF sean inmediatamente remitidas al Congreso

para su evaluación sin esperar a la entrega del Informe del Resultado. El beneficio de la medida es mejorar la calidad de los insumos para la asignación de recursos presupuestarios por parte del Congreso.

Que la CVASF sea una comisión dictaminadora. Con ello se le otorgan más facultades para mejorar la calidad del control de los recursos de la nación.

Sistema Nacional de Fiscalización. Una de las grandes fallas del sistema presupuestario en México ha sido la incapacidad de las instituciones para aplicar la ley cuando se cometen irregularidades. Se han señalado en las mesas temáticas las restricciones que tiene la propia ASF para sancionar las faltas cometidas por los funcionarios públicos. Es decir, las irregularidades se encuentran, se documentan, y posteriormente las dependencias encargadas de sancionar no aplican las multas (SHCP), no inhabilitan a los funcionarios responsables de las irregularidades (SFP) o bien, incluso, no ejercen acción penal sobre los que cometen ilícitos graves punibles en contra de la Hacienda Pública Federal.

Optimizar la coordinación y colaboración de la ASF con órganos de fiscalización y agentes involucrados.

Es espíritu del artículo 79 constitucional asignar a la fiscalización superior el liderazgo para coordinar acciones, dictar las directrices, criterios y reglas, y para asumir la capacidad de convocatoria. Mucha de la efectividad de la fiscalización superior radica en la coordinación eficaz de la ASF con el resto de las entidades de fiscalización, incluidas las entidades de fiscalización local y las entidades regulatorias.


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Función Hacendaria

Valorar la conveniencia de establecer un marco legal claro y contundente para establecer sanciones, en el marco de la normatividad financiera a los responsables de empresas rescatadas o quebradas. En la práctica cotidiana, al pequeño usuario de servicios financieros, cuando deja de cumplir con sus obligaciones financieras por norma se le manda al buro de crédito. En contraste, al accionista y administrador de una empresa financiera rescatada con recursos públicos o que causó un gran perjuicio a sus acreedores y trabajadores sale indemne, no es enviado al buro de crédito y sigue gozando de crédito en el sistema financiero. Esta desigualdad de trato de la normatividad financiera, ha generado impunidad, y costos fiscales elevados al país. Lo peor es que los empresarios financieros culpables de negligencia y de conducir a la bancarrota a sus empresas, frecuentemente se reciclan en el sistema financiero con otra nueva empresa financiera, con la complacencia de las autoridades financieras

Proponer un control más estricto mediante fiscalización real a las transferencias presupuestarias autorizadas por la SHCP al margen del Congreso.

Preservar la equidad tributaria. Sobre la base de principios constitucionales lo cual implica: a) Hacer

realidad la transparencia fiscal de las empresas; b) Eliminar los conflictos de interés en los encargados de legislar, cobrar, fiscalizar, y aplicar la rendición de cuentas en el tema de la tributación; c) Enfocar a la tributación bajo una perspectiva de equilibrio económico regional; y d) Vincular la reforma fiscal a una mejora radical y efectiva en la calidad de la aplicación del gasto público.

Rediseño del sistema de regulación financiera. Los elementos para el rediseño del nuevo sistema de

regulación son: a) Un papel activo del Congreso como un lógico contrapeso para defender al usuario de servicios

financieros, lo cual requiere reestructurar a los órganos de protección a los consumidores de productos financieros.

b) Un papel activo en la regulación financiera preventiva. Para ello es indispensable que el Congreso cuente con medios técnicos propios para monitorear el desempeño del sistema financiero, bajo la óptica de brindar protección al público usuario de los servicios financieros, y bajo la óptica de evitar rescates financieros onerosos.

No puede restarse importancia alguna a la necesidad de que el Congreso cuente con un órgano técnico altamente especializado en el ámbito financiero para que valore iniciativas legislativas que proponen las autoridades financieras, las cuales resultan al cabo de tiempo en onerosos rescates financieros. Ejemplo de la necesidad de contar con ese órgano técnico, es la aprobación de una iniciativa legislativa que sancionó el rescate de intermediarios financieros no bancarios por parte de la Sociedad Hipotecaria Federal, los términos de esta ley fueron los siguientes: “el 15 de abril de 2008 la LX Legislatura del Congreso de la Unión presentó la “Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica de Sociedad Hipotecaria Federal y deroga el artículo Noveno Transitorio del Decreto por el cual se expidió la Ley Orgánica de Sociedad Hipotecaria Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de octubre de 2001”, para ampliar facultades a la SHF en su Ley Orgánica, entre ellas, la de otorgar créditos para procurar la estabilidad de los mercados primario y secundario de crédito a la vivienda, y facultar al Consejo Directivo de la SHF a determinar los límites de su exposición al riesgo derivado de su función de proveedor de liquidez al mercado, y asegurándose que cualquier crédito otorgado por la SHF contara con garantía a satisfacción de los criterios definidos por su órgano de gobierno


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En la práctica, esta Ley fue utilizada por la SHF para rescatar intermediarios financieros no bancarios que no debían ser rescatados, como lo probó la revisión practicada por la ASF a la SHF del 2009.

Supervisión especial a los reguladores para que no promuevan desregulaciones indeseables a

intermediarios que propician crisis. Ello implica, orientar la regulación y la fiscalización hacia la prevención de crisis.

Limitar el crecimiento del crédito depredatorio. El crecimiento desordenado de las casas de empeño está propiciando abusos que dañan el patrimonio de muchos mexicanos.

Límites regulatorios a las disponibilidades de la banca desarrollo. La mitad de los activos de la banca de

desarrollo se encuentran en el rubro de las disponibilidades, los cuales se mantienen ociosos y sirven para la canalización de crédito a las actividades productivas. Se podría evaluar la conveniencia de que los bancos de desarrollo no tuvieran disponibilidades superiores a un porcentaje máximo respecto al total de activos, por ejemplo 20%, de esta manera se verían a prestar y lo tendrían que hacer de manera profesional bajo una vigilancia estricta.

Preservar la fiscalización integral de la deuda pública contingente. Sería conveniente tener proyecciones realistas de los requerimientos presupuestarios públicos para cada pasivo contingente y compararlos de manera permanente con las erogaciones reales. Una fiscalización real por parte de la ASF de los flujos de los pasivos contingentes sería altamente benéfica.

Conflictos de interés de los reguladores. La capacidad de imponer sanciones y realizar una adecuada vigilancia depende en parte de la eliminación de conflictos de interés contingentes de parte de los encargados de llevarla a cabo. Un área de oportunidad legislativa concierne a establecer un marco legal claro para limitar los conflictos de interés de los reguladores financieros con respecto a los entes regulados.

Fideicomisos para respaldar garantías en el sector financiero. Se requiere limitar con el marco legal adecuado, la generación de esta clase de fideicomisos, que como el FOBAPROA, asume en la práctica pasivos contingentes al margen del Congreso, que finalmente terminan por convertirse en deuda pública y encubren rescates financieros onerosos. Asimismo, se debe poner límites a la emisión de garantías bancarias para operaciones de gran riesgo de los intermediarios privados.

Regreso de los bancos extranjeros a listar en la Bolsa de Valores. La Cámara puede, mediante una iniciativa legislativa, determinar que los órganos actuales de regulación lleven a cabo la emisión de la normatividad pertinente, para que los intermediarios financieros, específicamente los bancos, hagan pública la misma información que les era requerida por la Bolsa Mexicana de Valores antes de que procedieran a deslindar sus acciones de ésta.

Sobre la mayor disciplina de mercado a través de la emisión en los mercados Internacionales de capital de obligaciones subordinadas por parte de los bancos que operan en México. Las obligaciones subordinadas constituyen una forma de capital bancario no básico. Se trata de instrumentos que los bancos pueden colocar en el mercado internacional y que normalmente son adquiridos por inversionistas institucionales bien informados con capacidad de evaluar los riesgos del emisor. Estos instrumentos tienen vencimientos entre 1 y 10 años y carecen de seguro de depósito. Las obligaciones subordinadas, al tener plazo mínimo de un año, evitan los riesgos de los instrumentos de corto plazo. Es oportuno destacar, que los tenedores de obligaciones subordinadas, son inversionistas institucionales que saben que no cuentan con un seguro de depósito, por lo que tienen incentivos para evaluar el desempeño y los riesgos en que incurren los bancos emisores de estos instrumentos.


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Funciones de Gobierno

Propuesta de reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Se considera oportuna la recomendación formulada por la ASF a la H. Cámara de Diputados, para que se analice la conveniencia de promover una iniciativa de modificación a la LFPRH, a efecto de que se establezca que toda disposición de destinar ingresos al Erario Federal a un fin determinado, para ser aprovechado en actividades del Gobierno Federal, deberá realizarse, invariablemente, por medio del PEF y reflejarse en la Cuenta Pública.

Propuesta para modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF). En el mismo sentido de la recomendación que formuló la entidad de fiscalización superior, la Unidad de Evaluación y Control considera que es necesario precisar el alcance del Título Duodécimo de la LOPJF, para que el Fondo de Apoyo a la Administración de Justicia, en el cual se han acumulado 1 mil 205.7 millones de pesos, al 31 de diciembre de 2009, y de cuyo rendimientos dispone el Consejo de la Judicatura Federal, para hacer erogaciones que estén comprendidas en su presupuesto autorizado y reflejadas en la Cuenta Pública.

Aprobación en el Senado de la República de la nueva Ley de Migración. El 24 de febrero del año en

curso el Senado aprobó la nueva ley de migración, la cual contempla el reconocimiento de los derechos de los migrantes en suelo mexicano y adquieren derechos como el de un trato digno, a la salud, justicia y en su caso, alimentación y pasó a la Cámara de Diputados para que continúe su proceso legislativo. Lo anterior se traduce en una oportunidad para ésta Soberanía de analizar la reforma y aportar elementos que permitan un verdadero avance en este rubro.

Registro Nacional de Población e Identificación Personal. Se sugiere evaluar la procedencia de instrumentar reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), ya que del análisis a este rubro, el Instituto Federal Electoral señaló que la técnica censal prevista en el referido Código no se lleva a cabo conforme lo establece dicho ordenamiento, sino a través de una verificación nacional al padrón electoral.

Uso de la Fuerza Pública. Consistente en la emisión de una Ley que regule el uso de la fuerza pública por parte de las Instituciones de Seguridad Pública, conforme a los instrumentos constitucionales e internacionales vigentes en nuestro país.

Prevención especial y general del delito y las infracciones administrativas, a efecto de contar con una normatividad específica sobre el tema que sirva como instrumento para autoridades y ciudadanía en cuanto a la autoprotección.

Implementación de la justicia para adolescentes en el orden federal, a efecto de regular los imperativos

que contiene para la Federación el artículo 18 Constitucional.

Aprobación de la Ley Federal para la Prevención y Combate al Lavado de Dinero y Financiamiento al Terrorismo, a efecto de combatir de raíz las actividades que pretenden insertar en el sistema financiero las ganancias obtenidas por el crimen organizado.

Implementación en el orden federal del nuevo modelo de impartición de justicia penal, para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 20 en sus tres apartados de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Implementación de la justicia para adolescentes en el orden federal así como del Ministerio Público, peritos y policías ministeriales especializados en la materia, con el objeto de dar cumplimiento a lo previsto por el artículo 18 Constitucional en la materia e implementar los servidores públicos especializados que se requieren conforme a ese imperativo de la Carta Magna.


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Emisión de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada que debe abrogar las leyes locales en la materia, en términos de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008.

Aprobación de la Ley Federal para la Prevención y Combate al Lavado de Dinero y Financiamiento al

Terrorismo, a efecto de combatir de raíz las actividades que pretenden insertar en el sistema financiero las ganancias obtenidas por el crimen organizado.

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Es pertinente que se analice la

mecánica operativa de las adecuaciones presupuestarias, ya que la experiencia ha demostrado que los ejecutores de gasto, de manera reiterada modifican el presupuesto que les autoriza la Cámara de Diputados en el PEF. Esto es evidente en el caso del presupuesto que se autorizó a la SFP para el ejercicio 2009, el cual fue modificado con fundamento en la LFPRH, lo que motivó que la SFP ejerciera un presupuesto 69.0% superior al autorizado.

Tutelar el principio de autenticidad del Registro Federal de Electores. El objetivo es verificar los

documentos presentados en los módulos con base en un banco de información, de manera que se pueda corroborar que los datos sean fidedignos, evitando el uso de documentos de dudosa procedencia o veracidad.

Coordinación entre dependencias. Crear mecanismos efectivos de coordinación entre la Secretaría de

Relaciones Exteriores, las oficinas del Registro Civil y el Instituto Federal Electoral, para acelerar los avisos de fallecimientos de mexicanos en el extranjero, ya que actualmente tienen demora de hasta un año.

Reforma Electoral. La reforma en materia electoral deberá modificar el modelo de comunicación

política, ya que el actual esencialmente prohíbe la compra de spots sustituyéndolos por su difusión a través de los tiempos del Estado, por lo que se requiere afinar dicho modelo antes de que dé inicio el próximo proceso electoral. Hay quienes consideran necesario inhibir la espotización en campañas políticas e impulsar el nivel del debate, ya que los mensajes tienden a convertirse en comerciales, reduciéndose las posibilidades del análisis propositivo.

Funciones de Desarrollo Social

En lo referente al sector desarrollo social, existen aspectos estructurales que generan y reproducen diferentes formas de inequidades que son contrarias a las políticas sociales. Es por ello que deben diseñarse estrategias que permitan la afluencia de los esfuerzos y del gasto dedicado a generar desarrollo social, fomentando la generación de más y mejores empleos, y desincentivando la pauperización por la remuneración del trabajo. La alta concentración de recursos lesiona el crecimiento económico del país, debido a que en sociedades con altos niveles de desigualdad se desarrollan incentivos para perpetuar estructuras que benefician a muy pocos sectores. Resulta fundamental, en los esfuerzos por corregir las desigualdades sociales, diseñar estrategias que privilegien proyectos productivos y rompan con fallas de mercado como los monopolios. Desarrollar una Política de Estado que pondere metódicamente la apremiante necesidad de invertir en el país creando cuadros humanos de alto contenido científico, es ahora fundamental para el abatimiento de diversos rezagos sociales.


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Las expectativas de crecimiento de la demanda de servicios educativos para los próximos años conllevan a la necesidad de evaluar permanentemente la ampliación y calidad de la infraestructura, servicios y bienes, así como la viabilidad financiera de los sistemas y programas relacionados, a fin de atender los crecientes requerimientos en este sector. Resulta imprescindible reorientar el gasto de tal forma que permita hacer frente a la ampliación y calidad de la infraestructura, servicios y bienes, sobre todo en educación media superior; así como poner en marcha acciones encaminadas a la transparencia y a la rendición de cuentas del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), con especial atención en el manejo de sus recursos. Es importante fomentar, mediante reformas, la vinculación universidad-empresa para extender los resultados en la aplicación del conocimiento generado por las instituciones de educación superior; e incentivar la credibilidad y confianza en las universidades por parte de los sectores productivos, sobre todo de las universidades públicas legislando para mantener estándares de calidad en el sistema privado educativo.

En el sector salud, son necesarios mecanismos de integración entre instituciones públicas y privadas

que coadyuven en la eliminación de debilidades, en un escenario donde confluyan tanto los lineamientos de mercado como los lineamientos constitucionales, basados en el principio de ciudadanía y particularmente en el principio de salud integral. Prevalece la necesidad de evaluar la planeación de acuerdos y coordinación entre instituciones a nivel Federal, Estatal y Municipal; así como los compromisos suscritos en la materia, la infraestructura hospitalaria, la capacitación para enfrentar emergencias sanitarias, y la transparencia en la información de salud. De igual manera, permanece la importante labor de abordar bajo una estrategia integral la problemática de enfermedades crónico-degenerativas y la obesidad, que fomente la reeducación en hábitos alimenticios y asesoría sobre la calidad de los alimentos, involucrando a instituciones públicas y privadas de los sectores salud y educación.

En lo referente a Entidades no Coordinadas Sectorialmente, prevalece la necesidad de modernizar la política de asistencia social, identificándola como un instrumento de equidad e inclusión. Actualmente, la asistencia social presta especial atención a los procesos de vulnerabilidad social de familias, grupos y personas, concibiendo la vulnerabilidad como el resultado de la acumulación de desventajas. De igual forma, es importante incorporar al sistema electrónico de información algún mecanismo que facilite la identificación de otorgamiento de cualquier tipo de subsidio para vivienda, con objeto que evitar la duplicidad de subsidios (doble beneficio), así como la verificación de información real, a fin de otorgar financiamientos a las familias que más lo necesitan.


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Funciones de Desarrollo Económico Se proponen algunos temas y áreas de oportunidad que requieren ser valorados y considerados para incorporarlos en una probable agenda de reformas y propuestas legislativas.

Energía

Restringir la explotación de campos petroleros de alto costo. Se requiere que en el trabajo legislativo se diseñe una normatividad que restrinja los trabajos de perforación y extracción en campos petrolíferos que tienen un costo elevado por barril de petróleo crudo, absorben importantes montos de recursos presupuestales en gasto de inversión y los volúmenes de producción son reducidos. Como ejemplo se encuentra el Proyecto del Activo Terciario del Golfo (PATG).

Abatir el costo fiscal de PEMEX. Será importante retomar el debate en torno al régimen fiscal de PEMEX y

legislar en materia de impuestos y derechos cobrados a la paraestatal y sus empresas filiales, con objeto de reducir la carga fiscal que implica que el Gobierno Federal obtenga por este concepto alrededor de 130% de sus ingresos de operación, según lo recaudado en 2009, y permita que la paraestatal utilice parte de esos recursos para financiar proyectos de inversión de largo plazo, destinándolos a la exploración e investigación de nuevos yacimientos y reconfigurar su planta productiva.

Regular a la industria petroquímica. La instancia legislativa debe proceder a generar una regulación que

otorgue certidumbre jurídica a las inversiones del sector público privado dentro de la industria petroquímica y que se proponga una clasificación de petroquímicos básicos y secundarios que permitan reintegrar las cadenas de valor en todas las fases del proceso productivo, sobre todo emitir iniciativas que permitan el aprovechamiento pleno del gran potencial del mercado doméstico nacional por parte de PPQ.

Estudios de factibilidad en la compra de activos. Que cualquier compra de activos por parte de PEMEX y/o

sus empresas filiales, dentro o fuera del territorio nacional sea autorizado por la Cámara de Diputados. Que en la adquisición, transferencia o compra directa exista un estudio de factibilidad de costo-beneficio de probables proyectos y que éste sea valorado y dictaminado por la Auditoría Superior de la Federación. En especial activos que estén relacionados con la compra de refinerías de propiedad extranjera.

Regular obras de reconfiguración en refinerías. Es importante que se fortalezca la normatividad en obras

de inversión física y particularmente las relacionadas con los proyectos de reconfiguración de plantas de refinación de petróleo crudo. Los hallazgos encontrados por la ASF en el Proyecto Minatitlán muestran atrasos de obra importantes, que están elevando sensiblemente el costo del proyecto, no existen sanciones para los contratistas responsables de la obra y se están extendiendo los plazos para aumentar la capacidad de transformación de crudos pesados y ligeros.

Limitar la discrecionalidad de los Comités Técnicos de los fideicomisos para transferir recursos para su

utilización a finalidades distintas a las programadas.

Redefinir la estructura del SEN. Será importante que el trabajo legislativo revise y, en su caso, genere propuestas para redefinir la estructura del SEN. Un tema a debatir será la propuesta de replantear el reposicionamiento del Servicio Público mediante una estrategia de largo plazo con rectoría del Estado que garantice el suministro eléctrico con tarifas adecuadas para los usuarios.

Contratos de energía eléctrica. Que la H. Cámara de Diputados, promueva la apertura y transparencia de

los contratos de largo plazo asignados por la CRE a los productores externos de energía.


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Apertura de las adjudicaciones. Que la H. Cámara de Diputados, promueva el proceso de licitaciones y permisos a permisionarios privados como Iberdrola, EDF International, Mitsubishi, AES, TransAlta, entre otros.

Tarifas eléctricas. Que la H. Cámara de Diputados, regule y autorice la política de tarifas del sector

eléctrico nacional.

El Congreso de la Unión y en particular la Cámara de Diputados, deberán desarrollar esfuerzos en materia legislativa en la promoción y ejecución de políticas públicas que estén orientadas a ejercer recursos públicos en programas de uso eficiente de la energía y el aprovechamiento sustentable de las energías renovables.

Promover el desarrollo de programas. Implementar iniciativas y propuestas legislativas para promover un

uso eficiente de la energía y destinar mayores partidas presupuestales hacia proyectos que demuestren viabilidad técnica y financiera.

Regulación en energías renovables. Impulsar iniciativas legislativas para desarrollar y fortalecer una

regulación que permita normar y supervisar en forma adecuada a las dependencias gubernamentales del sector que están ejecutando programas de ahorro y uso eficiente de la energía.

Agropecuario

Reformar el 2° párrafo de la fracción VI del artículo 74 de la Carta Magna para que el órgano de fiscalización superior de la Federación pueda promover responsabilidades administrativas y resarcitorias al practicar revisiones de desempeño y no sólo emitir recomendaciones al verificar el cumplimiento de los objetivos de los programas. Asimismo, se propone evaluar la posible vinculatoriedad de las recomendaciones promovidas por la ASF.

Crear incentivos en la legislación financiera para que los bancos privados atiendan con apoyos crediticios

(preferenciales) al campo.

Legislar para que se evite que los funcionarios y administradores de la banca mantengan elevadas disponibilidades en lugar de otorgar crédito a su población objetivo.

Evaluar la posible cancelación de programas que se duplican y traslapan.

Evaluar la posibilidad de mejorar, reorientar o eliminar el Programa de Fortalecimiento a la Organización

Rural, toda vez que la ASF ha determinado en los últimos años múltiples inconsistencias que han derivado en diversas acciones correctivas, a la vez que la Cámara de Diputados ha estado otorgando ampliaciones a este programa.

Contemplar en la legislación tributaria estímulos fiscales que alienten la creación y contratación de

trabajadores en el sector agropecuario y de este modo incentiven la tasa ocupacional en el sector. Un ejemplo de ello es el Estímulo para quienes se adhieran al Programa para la creación de empleos en zonas marginadas alentado por el SAT, así como el Programa de Primer Empleo que es promovido por el IMSS.

Introducir las reformas necesarias para que las reglas de operación de los programas se cumplan de

manera estricta, y se elimine la poca claridad de los criterios existentes respecto de la entrega de los apoyos económicos.


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Limitar la discrecionalidad del gobierno en la asignación de las transferencias presupuestarias al margen del Congreso, en particular cuando sea afectado el sector rural.

Limitar, mediante las iniciativas legislativas correspondientes, los conflictos de interés e imponer

sanciones ejemplares contra esas nocivas practicas

Que la Cámara de Diputados analice la posibilidad de evitar la practica de ejercer recursos presupuestarios que no estén aprobados por el Congreso, como aconteció en el Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar.


Creación de un órgano de supervisión de obra pública. La falta de capacidad para crear y gestionar proyectos financiables dificulta la ejecución de los mismos; por lo tanto, es indispensable que el congreso evalúe la creación de un órgano dependiente del sector público, que sea eficiente en la supervisión, entre otras del origen y gestión de los proyectos; y que además informe de manera oportuna sobre el avance de los proyectos.

Promover la participación del sector privado en proyectos de infraestructura. En cuanto a la participación

del sector privado, es indispensable que las entidades públicas correspondientes promuevan incrementos sensibles, ya que es a través de la relación público-privada como se pueden hacer financiables los proyectos; por tal motivo es recomendable que el poder legislativo revise el entorno normativo e institucional de la inversión privada en infraestructura, además de promover la creación de instrumentos que reduzcan los riesgos e incentiven este tipo de inversión.

Generar políticas públicas de inclusión a todos los sectores de la población en materia de

telecomunicaciones. El desarrollo del sector de las telecomunicaciones en el mundo resulta determinante para la competitividad de las naciones. Al respecto, en México el segmento de la televisión de paga y sus servicios agregados como la banda ancha, siguen siendo restrictivos para una gran parte de la población cuyos ingresos no lleguen a los seis mil pesos mensuales, o si los precios de estos servicios superen los 210 pesos mensuales.

Este hecho seguirá acrecentando desigualdades en materia de acceso, apropiación y consumos relacionados; y por lo tanto, en la cultura y en la generación de conocimiento. Es por esto que resulta indispensable que el poder legislativo genere políticas públicas que presenten alternativas de inclusión a todos los sectores de la población que están siendo excluidos en materia de telecomunicaciones.

Marco jurídico en inversión del sector. En materia de inversión en infraestructura se requiere de un nuevo

marco jurídico que potencie el desarrollo de infraestructura en el país para incrementar la cobertura, calidad y competitividad de la misma, así como resarcir gradualmente los rezagos hasta llevar a un nivel mínimo de 6% del PIB, como lo recomienda el Fondo Monetario Internacional en su Informe sobre Inversión Pública y Política Fiscal.

Normatividad de la participación del sector privado. La participación del sector privado es una asignatura

pendiente en el entramado normativo del sector, el compromiso de las finanzas públicas, el deterioro permanente de los rankings internacionales, los altos costos de los proyectos de inversión, hacen inaplazable una correlación más estrecha y coordinada del sector público con el privado para que de manera responsable ambos sectores se involucren con el cumplimiento de metas fundamentales para el desarrollo del país.


346

Disponibilidades Financieras. Se requieren modificaciones a la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para penalizar y hacer retornar recursos públicos a la SHCP en aquellos casos en donde el recurso tenga origen en la existencia de disponibilidades liquidas como el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), el cual cuenta con 61.2 miles de millones de pesos, que no son utilizados en inversión para infraestructura, sino en valores de corto plazo.


Que el Congreso trabaje con la ASF para definir los programas críticos en los que se detectaron numerosas irregularidades normativas y operativas, a efecto de que las partidas presupuestarias se condicionen a la eliminación de las irregularidades detectadas y al cumplimiento de los objetivos y, en su caso, se considere la desaparición del programa cuando se detecte que hay duplicidad de esfuerzos, y traslape o incumplimiento de los objetivos.

Que el Congreso legisle para regular el esquema de outsourcing.

Que el Congreso legisle para forzar a PEMEX a incorporar cláusulas en los contratos laborales, a efecto de

que las gasolineras no utilicen esquemas salariales depredadores.

Que el Congreso incorpore en la legislación, la fiscalización en tiempo real para los programas de emergencia económica y fomento del empleo.


Papel estratégico de la PROFEPA. Es imprescindible desarrollar una estrategia de protección del medio ambiente y dirigir los recursos naturales hacia la aplicación coercitiva del marco legal a través de inspecciones y sanciones.

Acciones en el sistema educativo. Es necesaria la concurrencia ordenada y coordinada de acciones en el

sistema educativo y de información social y dirigida a problemas clave del sector, usando el poder de los medios masivos de comunicación.

Promoción de inversiones. Se requiere invertir en infraestructura, en capacitación y en investigación y

desarrollo de proyectos productivos compatibles con el medio ambiente.

Iniciativa de ley ambiental. Es recomendable que en el trabajo legislativo se construya una iniciativa de ley que enriquezca la legislación existente para reconfigurar el sector de medio ambiente y potenciarlo hacia la protección generalizada de todos sus segmentos.

Coordinación de la Política Medio Ambiental con la Política Económica. La coordinación de las políticas

sectoriales, la SEMARNAT y otras dependencias, es el más importante de los postulados del PND 207-2012 para lograr una alta eficacia de las acciones de gobierno. El Plan propone que un primer elemento en el nivel de las políticas públicas para preservar el medio ambiente sea la transversalidad.

Gasto Federalizado

La normativa federal en materia presupuestal y de gasto público que regula el ejercicio de los recursos federales transferidos, fue diseñada desde la perspectiva del Gobierno Federal, por lo que es necesario armonizarla con la de las entidades federativas y municipios.


347

El Consejo Nacional de Armonización Contable tiene avances en el cumplimiento de la adopción e implementación de las disposiciones contenidas en la normatividad de la materia, el art.15 señala que: “.El consejo, por conducto del secretario técnico, llevará un registro de los actos que, en los términos del artículo 7 de esta Ley, realicen los gobiernos de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal para adoptar e implementar las decisiones del consejo.

Para tales efectos, éstos deberán remitir la información relacionada a dichos actos, dentro de un plazo de 15 días hábiles contados a partir de la fecha en la que concluya el plazo que el consejo haya establecido para tal fin.” De las 32 entidades federativas, 18 han cumplido parcialmente con esa normativa, así como 220 municipios. Por otra parte, dando cumplimiento de la publicación de normas referidas en al art. 7 “Los entes públicos adoptarán e implementarán, con carácter obligatorio, en el ámbito de sus respectivas competencias, las decisiones que tome el consejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de esta Ley, dentro de los plazos que éste establezca. Los gobiernos federal y de las entidades federativas publicarán en el Diario Oficial de la Federación y en los medios oficiales escritos y electrónicos de difusión locales, respectivamente, las normas que apruebe el consejo y, con base en éstas, las demás disposiciones que sean necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en esta Ley”. Han cumplido las 32 entidades. Se hace necesario, en consecuencia que las entidades federativas cumplan con sus obligaciones, a efecto de contar con un sistema de información financiera, contable y presupuestal, debidamente homologada y oportuna.

Precisar el marco jurídico y normativo que regula el ejercicio, resultados y evaluación de los fondos

federales para la educación, salud, superación de la pobreza y seguridad pública, en razón de que el actual no ofrece certeza jurídica a los ejecutores del gasto y esto produce una gran gama de irregularidades en la ejecución del presupuesto autorizado a estos fondos.

Analizar la posibilidad de normar el reintegro obligatorio a la TESOFE de los recursos no erogados en el

ejercicio fiscal correspondiente para los fondos del ramo general 33 y, en lo aplicable, para el resto de los componentes del gasto federalizado.

Para la fiscalización de la cuenta pública 2009, el monto de los recursos del programa, se distribuyó en

partes iguales entre la ASF y las EFSL. Esta redistribución mejoró notablemente el desempeño de las EFSL en la parte correspondiente a las auditorias practicadas por ellas.

Tal como lo afirma la ASF, el impacto del PROFIS en el fortalecimiento de la fiscalización de los recursos federales transferidos es indudable y sus resultados son satisfactorios, sin soslayar desde luego que existen áreas de mejora que están atendiendo la ASF y las EFSL, en el marco de una relación de coordinación fortalecida.

De ahí que se abra un área de oportunidad para revisar los criterios con los que se asignan los recursos del Programa y, en determinado momento, valorar la pertinencia de establecer un mecanismo de mediano plazo en el que, con base en criterios objetivos de evaluación, se devuelva gradualmente a las EFSL los recursos del PROFIS.

Se requiere adecuar los tiempos para la presentación de informes de evaluación. Es fundamental revisar

las disposiciones de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (artículo 38 fracción IV) relacionadas con la obligación de la ASF de enviar el informe de la evaluación de los objetivos del PROFIS durante el mes de septiembre (puede ser el último día) y la responsabilidad de la Comisión de


348

Vigilancia de entregar información a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública a más tardar el primer día hábil de octubre.

Este reducido margen de tiempo impide a la Comisión hacer una revisión, incluso mínima, del informe que turna la ASF y, en su caso, poder remitir a la Comisión de Presupuesto información que pudiera complementarse con las conclusiones y reflexiones que derivan de sus propios análisis.

Se reitera también la propuesta de profundizar en la evaluación de la fiscalización superior de la Cuenta

Pública, ampliando los tramos de análisis en razón a la disponibilidad inmediata de los reportes de los resultados de auditorías por parte de la Comisión de Vigilancia, conforme éstos vayan siendo concluidos por la ASF.

La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas vigente contempla la figura de la Contraloría Social, la cual

a la fecha no se ha instrumentado. La fiscalización sobre los recursos transferidos a entidades federativas y municipios constituye, en ese sentido, un campo perfectamente aprovechable para dar operatividad a esa disposición de Ley, a través de la creación de un Sistema Nacional de Denuncia Ciudadana, la puesta en operación de una Línea Telefónica de Denuncia Anónima y la creación de la figura del Testigo Social.

Estos esquemas tendrían como objetivo incentivar la participación ciudadana en la vigilancia y supervisión de las obras que se ejecutan con recursos federales, pero también en la denuncia de irregularidades que se detecten en el desarrollo de proyectos e incluso en la verificación de sanciones a servidores públicos que así lo ameriten.


349

4.15 Propuestas de auditorías, estudios y acciones relevantes A partir de los resultados del análisis que realizó la Comisión de Vigilancia al Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2009, se identificaron diversas propuestas de auditorías para que, en el marco de su autonomía técnica y de gestión, la entidad de fiscalización superior las considere en su Programa Anual de Auditorías 2010 y subsecuentes:

Evaluación de desempeño al Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero.

Auditoria de desempeño con carácter horizontal a todos los órganos reguladores en relación al rescate financiero de los intermediarios financieros no bancarios. Se preserva la recomendación de la integralidad de la Auditoría a las acciones emergentes gubernamentales realizadas para ordenar el mercado financiero por la crisis de los intermediarios financieros no bancarios: SOFOLES y SOFOMES a fin de determinar. Monto del quebranto de los intermediarios; deficiencias de la regulación y responsables; identificación de los fraudes de parte de los intermediarios; acciones de los reguladores para imponer sanciones; impacto financiero en el sector, y medidas preventivas a futuro de parte de los reguladores.

Se propone completar la revisión a los encargados del rescate financiero de los intermediarios financieros no bancarios, con una auditoría foránea que permita identificar los elementos de fraude.

Auditoría al desempeño de las desviaciones estratégicas significativas en el ejercicio del gasto público

2010, a través de la partida del Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas”.

Evaluación de la calidad del gasto corriente del gobierno mediante revisiones horizontales, de centricidad o sectoriales.

Auditoria horizontal de riesgos de la totalidad de las operaciones con derivados (cobertura petrolera realizada por la SHCP y los numerosos productos derivados con que opera PEMEX).

Auditoría de desempeño y horizontal para evaluar las acciones de los reguladores para fomentar la intermediación financiera crediticia.

Auditoría de desempeño y horizontal para evaluar las acciones de los reguladores para fomentar la intermediación financiera en el mercado de valores a la pequeña y mediana empresa.

Auditoría de desempeño y horizontal para evaluar las acciones de los reguladores para fomentar la competencia en el sector financiero.

Auditoría especial a los Fondos para determinar las transferencias de recursos sustraídas a esos fondos para enfrentar presiones de gasto.

Mantener las revisiones a los fondos petroleros.

Auditoría especial a los ingresos por Aprovechamientos de Recuperaciones de capital.

Auditoria especial y de legalidad para las adecuaciones presupuestarias del ramo 23.

Auditoria integral a la recuperación de los créditos fiscales para todos los componentes tributarios.


350

Auditoría de seguimiento a la revisión practicada a la CNBV sobre la especulación con productos derivados que amenazó la estabilidad del peso, identificando las acciones correctivas de la CNBV y los daños económicos generados al país por esas especulaciones.

Auditoría de desempeño horizontal del trabajo auditor de los OIC de todos los órganos de regulación financiera.

Auditoría de desempeño al manejo de los fondos, fideicomisos y mandatos manejados por la SHCP en relación a los subejercicios presupuestarios.

Auditoría de desempeño a la Unidad de Inversión de la SHCP.

Auditoría al desempeño sobre el avance de en la portabilidad de las pensiones.

Fiscalización de los remanentes operativos de BANXICO.

Auditorias de seguimiento de las revisiones de desempeño en relación con el cierre de LFC, en lo particular sobre los recursos financieros aplicados por la SHCP que muchas veces resultan ser más elevados.

Auditoría a las acciones realizadas por la CNBV y a su actuación ante el fraude de la empresa Standford que afectaron a inversionistas mexicanos.

Auditoría sobre los riesgos del préstamo del FMI al gobierno por 72 mil millones de dólares, así como de sus aplicaciones.

Auditoría de desempeño a las acciones de los supervisores para control el crédito depredatorio generado por la creación de casas de empeño.

Auditoría de sistemas para evaluar el uso de las tecnologías de inversión en el manejo de las tesorerías públicas.

Revisión al desempeño sobre la calidad, oportunidad, transparencia y acceso de la información

generada por el INEGI y otras entidades de gobierno emisoras de información, a través de un conjunto de auditorías horizontales y/o de centricidad, sobre la calidad de la información de los entes de gobierno que tienen la responsabilidad de proporcionar estadísticas nacionales fundamentales.

Auditoría a las disponibilidades financieras de la banca de desarrollo y su papel contra-cíclico en

escenarios de contracción y crisis económica.

Auditoría sobre el riesgo moral promovido por el rescate y capitalización de de la banca de desarrollo a operaciones con alta exposición al riesgo de crédito de intermediarios financieros del sector privado.

Revisión a la insolvencia financiera a la que se han visto sometidos algunos bancos de desarrollo.

Presiones para cumplir regulación de índices de capitalización de Basilea.

Evaluación sobre la función de la Banca de Desarrollo en México: tamaño de los activos; financiamiento del capital; política de tasas de interés; niveles de exposición al riesgo, tipos de riesgo y sujetos de crédito; función complementaria y/o competitiva con la banca comercial; tamaño de mercados y niveles de bancarización de los servicios; evaluación de los estándares internacionales de operatividad y penetración financiera de los bancos de desarrollo versus los mexicanos.


351

Auditoría a los programas de garantías de la banca de desarrollo

Informe especial sobre la situación de transparencia fiscal de los contribuyentes que operan en México a la luz de la experiencia internacional.

Estudio sobre la supervisión consolidada en México en perspectiva internacional

Estudio sobre las innovaciones más importantes de la fiscalización internacional

Estudio sobre las tendencias más recientes internacionales para aplicar con más efectividad la rendición de cuentas

Estudio financiero integral sobre el desempeño de los PIDIREGAS y las lecciones que se derivaron para mejorar o descartar estos esquemas

Estudio sobre la normatividad internacional en materia de conflictos de interés

Elaborar estudio de la concentración de los esquemas tributarios respecto a ISR, IVA, IDE, Devoluciones, Compensaciones, donativos, gastos fiscales detallados etcétera.

Estudio comparativo de las acciones de política monetaria contraciclicas empredidas por los principales bancos centrales del versus BANXICO

Estudio sobre las bursatilizaciones en la administración pública

Persiste la recomendación de que la ASF determine el nivel apropiado de participación salarial en el PIB en función de parámetros internacionales (por ejemplo, el promedio de participación salarial en el PIB vigente en los países de la OCDE) para que la eliminación de los regímenes especiales tributarios indirectos, pueda efectuarse sin que se dé una alta regresividad tributaria, y que incorpore este indicador estratégico en la evaluación de la calidad de las políticas de simplificación de regímenes especiales de tributación indirecta propuestos por el gobierno.

Persiste la recomendación de un Informe integral sobre los pasivos contingentes estatales y

municipales, y su participación en la totalidad de los pasivos contingentes del sector público presupuestario e informar al Congreso. En lo particular, este informe podría incluir los siguientes aspectos:

Inventario de pasivos contingentes, Inventario de los cambios al marco legal en los estados y municipios que tengan el propósito de

incrementar las operaciones financieras de los gobiernos locales generadoras de pasivo contingente, y en el que los congresos locales hayan quedado al margen de su control y vigilancia,

Estudio comparativo de las comisiones pagadas por los estados y los municipios a los intermediarios financieros, en materia de financiamientos directos y estructurados versus las comisiones pagadas en los financiamientos privados y federales. Esto último puede realizarse a través de las entidades de fiscalización locales.

Gobernabilidad. El Congreso de la Unión tiene una asignatura pendiente en cuanto al tema, México

llegó a las elecciones de 2009, en las que se eligió al Congreso, con el mayor registro de inestabilidad política y ambiente de violencia percibido en los últimos 12 años. El principal reclamo de la ciudadanía es que se instrumente una estrategia eficaz y eficiente, pues se tiene la percepción de que la inseguridad ha rebasado a los niveles de gobierno. Al respecto, existe en este rubro una gran


352

oportunidad de que el Congreso de la Unión aporte instrumentos legislativos mediante los cuales se obtenga la certeza y por ende la confiabilidad de los ciudadanos en sus instituciones.

Utilización de sistemas y equipos tecnológicos para la seguridad pública, a efecto de que los medios

de prueba obtenidos por las Instituciones de Seguridad Pública con ellos, sean tratados conforme a los principios de inalterabilidad e inviolabilidad que les permita obtener un mayor valor probatorio en los juicios y procedimientos donde se utilicen como pruebas.

Auditar al Consejo de Menores o a la Unidad que lo reemplazó, en cuanto a la entrega de recursos

materiales y financieros como a menores en tratamiento a las autoridades locales del Distrito Federal y su actuación legal ante la ausencia de la Ley Federal de Justicia para Adolescentes.

Fiscalizar el cumplimiento de la Federación y las Entidades Federativas a los compromisos contraídos

en las Conferencias Nacionales en materia de seguridad pública.

Combate a las adicciones. Se sugiere que se le otorgue a la prevención de las adicciones, la misma importancia que la asignada al combate del delito, es decir, cuando la conducta típica ya ha sido combatida, a efecto de fortalecer las acciones de la autoridad en la materia.

Dotación de mayores recursos. Se propone que la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión

realice las acciones legislativas necesarias para detener la tendencia decreciente en la asignación de recursos a la PGR, considerando la trascendencia de las funciones encomendadas y la importancia de su labor en el orden y paz públicos.

Aplicación de mecanismos tecnológicos. Impulsar la aplicación de la biometría avanzada en el

mecanismo de registro y en la credencialización del elector con elementos descriptivos de vanguardia.

Transparentar y supervisar adecuadamente la aplicación de criterios y parámetros para la emisión de

los diferentes tipos de dictámenes, no hay que perder de vista que si bien es cierto en ocasiones se rezarse la irregularidad determinada, también se debe sancionar la conducta para inhibirla y con ello evitar en gran medida su recurrencia.

De nueva cuenta, se insiste en realizar un informe integral sobre los pasivos contingentes estatales y

municipales, y su participación en la totalidad de los pasivos contingentes del sector público presupuestario e informar al Congreso. En lo particular, este informe podría, entre otros, incluir los siguientes aspectos:

· Inventario de pasivos contingentes, · Inventario de los cambios al marco legal en los estados y municipios que tengan el propósito

de incrementar las operaciones financieras de los gobiernos locales generadoras de pasivo contingente, y en el que los congresos locales hayan quedado al margen de su control y vigilancia,

· Estudio comparativo de las comisiones pagadas por los estados y los municipios a los intermediarios financieros, en materia de financiamientos directos y estructurados versus las comisiones pagadas en los financiamientos privados y federales

Remitir a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación el informe de la

auditoría practicadas por la EFSL en la reciente revisión de la Cuenta Pública en el estado de Baja California, que no fue entregado en su oportunidad por diversos motivos.


353

Por ello, se insiste en la conveniencia de adoptar algún mecanismo, instrumento normativo, lineamiento o convenio, que evite la falta de entrega de algún informe de resultado de auditoría y que garantice plenamente la rendición de cuentas de las entidades. También se evidencia la necesidad de acelerar los trabajos operativos para armonizar los sistemas contables del país, a efecto de garantizar oportunidad en los registros, permitir la entrega de la información en tiempo y contar con metodologías homogéneas, además de optimizar esfuerzos y recursos de los entes fiscalizadores.

Auditoría a las disponibilidades financieras de la banca de desarrollo y su papel contra-cíclico en

escenarios de contracción y crisis económica.

Auditoría sobre el riesgo moral promovido por el rescate y capitalización de de la banca de desarrollo a operaciones con alta exposición al riesgo de crédito de intermediarios financieros del sector privado.

Revisión a la insolvencia financiera a la que se han visto sometidos algunos bancos de desarrollo.

Presiones para cumplir regulación de índices de capitalización de Basilea.

Evaluación sobre la función de la Banca de Desarrollo en México: tamaño de los activos; financiamiento del capital; política de tasas de interés; niveles de exposición al riesgo, tipos de riesgo y sujetos de crédito; función complementaria y/o competitiva con la banca comercial; tamaño de mercados y niveles de bancarización de los servicios; evaluación de los estándares internacionales de operatividad y penetración financiera de los bancos de desarrollo versus los mexicanos.

Auditoría a los programas de garantías de la banca de desarrollo.

Auditoría a la capacidad de generación de energía eléctrica de la CFE, cuánto tiempo de mantendrá capacidad ociosa en el servicio público y cuáles son los factores que la están promoviendo. Determinar los costos que implican para la Hacienda Pública, operar con infraestructura subutilizada.

Auditoría a las tarifas eléctricas de CFE, la intervención de la SHCP en el establecimiento de los

distintos niveles tarifarios y la influencia de los costos de compra de electricidad a los Productores Externos de Energía.

Auditoría a la Comisión Reguladora de Energía, relacionada con los contratos autorizados a los

Productores Externos de Energía; transparencia de los contratos, de las licitaciones y adjudicaciones; los precios de venta de la electricidad a CFE; y los plazos de los contratos.

Auditoría al aprovechamiento y transferencias virtuales de CFE, implicaciones en costos financieros y

tarifas.

Evaluación del servicio de electricidad de CFE a usuarios de consumo doméstico de la zona centro del país.

Evaluación del impacto de CFE en el ahorro y uso eficiente de energía eléctrica.

Evaluar la productividad y rentabilidad de los proyectos Pidiregas de PEMEX y de CFE.

Evaluar alternativas de restitución de reservas de hidrocarburos, mediante la aprobación de mayores

recursos para financiar proyectos de investigación y exploración.

Evaluar propuestas alternativas para reintegrar las cadenas de valor en la producción de hidrocarburos: producción de petróleo crudo-refinación de petrolíferos.


354

Auditoría a las metodologías para cuantificar las reservas probadas. Un porcentaje no menor de este tipo de reservas no se podrá explotar y otro importante se está considerando de difícil acceso por lo que la estructura de costos de extracción tenderá a incrementarse en el futuro.

Auditoría a la asignación de recursos presupuestales a proyectos de extracción de petróleo crudo y

gas natural que son considerados de difícil acceso, su extracción es de alto costo por barril de petróleo crudo equivalente y presentan bajos niveles de productividad, por ejemplo, el activo Aceite Terciario del Golfo (Chicontepec).

Evaluar el mercado de refinerías de petróleo crudo que están a la venta en el exterior, previendo una probable compra de una refinería por parte de PEMEX.

Auditoría al proceso de construcción de la Refinería de Tula, Hidalgo, en el contexto de la probable

adquisición de una refinería del exterior por parte de PEMEX.

Evaluar las estrategias de riesgos de las coberturas de precios petroleros de PEMEX y la SHCP.

Auditoría al costo de las importaciones de gasolinas versus el costo de producción de gasolinas de PEMEX.

Evaluar el trabajo de los consejeros independientes de PEMEX.

Evaluar la viabilidad económica y financiera de los proyectos incentivados de PEMEX.

Evaluar el ahorro y uso eficiente de energía en el procesamiento de hidrocarburos.

Auditoría a los rezagos del Programa Nacional de Infraestructura (PNI) y a sus instrumentos de

financiamiento.

Evaluar la efectividad de los programas de seguros de precios agrícolas.

Realizar una auditoría de desempeño de los efectos de la política cambiaria en el campo.

Evaluar las acciones de SAGARPA, para obtener soberanía alimentaria a través de auditorías horizontales.

Realizar una Auditoria especial para evaluar las acciones de SAGARPA y ASERCA, en la promoción de

garantías financieras agrícolas.

Realizar una auditoría al desempeño de centricidad para determinar las acciones de la Banca de desarrollo en la promoción del crédito a las micro pequeñas y medianas empresas.

Realizar una evaluación a la efectividad de las reglas de operación para los principales programas

agrícolas.

Auditar de forma horizontal y transversal la recuperación de la cartera crediticia de las grandes empresas de la banca de desarrollo particularmente a la Financiera Rural.

Evaluar la capitalización de Financiera Rural.

Evaluar las garantías emitidas por la banca de desarrollo.

Realizar una auditoría especial de los indicadores de eficiencia de la banca de desarrollo.


355

Auditoría a los rezagos del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) y al exceso de disponibilidades financieras.

Evaluar portafolio de proyectos de infraestructura de alto impacto económico y financiero en

comunicaciones y transportes: Punta Colonet; construcción del Aeropuerto de la Riviera Maya; el proyecto carretero Durango-Mazatlán; y, el proyecto del Puerto de Manzanillo.

Auditoría a la COFETEL y a la COFECO en su intermediación para resolver el conflicto de mercado

entre compañías de telefonía y televisoras.

Auditoría a la COFETEL en su actuación para regular el mercado tarifario de las telecomunicaciones.

Auditoría horizontal a las dependencias involucradas en los procesos de adjudicación, establecimiento de tarifas y concentración de mercado en el proceso del diseño e instrumentación de las bases de licitación 21.

Que la ASF audite las asignaciones directas de contratos y licitaciones en cuanto al costo de

oportunidad de estas en términos de deterioro en la competitividad.

Que la ASF audite las disponibilidades de las entidades y de las dependencias públicas de la administración pública federal en términos del costo de oportunidad de mantener dichos recursos económicos inactivos y su impacto en el deterioro en productividad, competitividad y empleo.

Que la ASF realice una evaluación objetiva y sistemática los factores que generan mayor

desintegración entre las MYPYME y de cuáles son las variables económicas que mayormente las impulsan y que factores del entorno más las perjudican.

Que la ASF realice una evaluación respecto a los múltiples tratados comerciales que hemos firmado,

para conocer porqué no se han concretado mas exportaciones, y porqué no son un foco de interés para los exportadores mexicanos. Habría que diversificar nuestro mercado internacional ampliándolo, lo que ayudaría a enfrentar de mejor manera futuros choques económicos.

Evaluar el uso de energías renovables o alternativas en México. Contribución de las dependencias de

la Administración Pública Federal.

Evaluación de la emisión de contaminantes en México, producto del ciclo de actividad económica y medidas para revertirlo.

Auditoría a los servicios de agua potable y alcantarillado en las zonas rurales y de mayor pobreza en

México.

Evaluación de la política forestal mexicana, ya que el volumen de producción maderable viene cayendo a una TMA de 5.2% en 2000-2008.

Evaluación de los proyectos de biodiversidad y de protección y expansión de los ecosistemas.

Evaluación al desempeño y efectividad de las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida

Silvestre (UMAS).

Auditoría al Programa para Mejorar la Calidad del Aire de la Zona Metropolitana del Valle de México, 2002-2010.


357

ANEXO 1.

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF EN LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2009, SEGÚN SECTOR,

ENTE AUDITADO Y TIPO DE REVISIÓN


359

FINANCIERAS INVERSIONES

FÍSICASFORENSES

TOTAL 191 40 567 134 7 6 945

SECTOR HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO 19 14 49 0 1 1 84

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público 6 6 13 25

2 AGROASEMEX, S.A. 1 2 3

3 Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros S.N.C. 1 1 2

4 Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. 4 4

5 Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. 1 1 5 1 8

6 Comisión Nacional Bancaria y de Valores 1 2 1 4

7Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de

Servicios Financieros1 1 2

8 Comisión Nacional de Seguros y Fianzas 2 2

9 Financiera Rural 1 1

10Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y

Avicultura1 1

11 Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda 3 3

12 Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios 1 1

13 Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 2 1 3

14 Lotería Nacional para la Asistencia Pública 1 1

15 Nacional Financiera, S.N.C 1 4 5

16 Pronósticos para la Asistencia Pública 1 1

17 Servicio de Administración Tributaria 1 11 12

18 Servicio de Administración y Enajenación de Bienes 3 2 5

19 Sociedad Hipotecaria Federal 1 1

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO 46 9 58 94 0 5 212

SECTOR AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL,

PESCA Y ALIMENTACIÓN7 1 8 0 0 0 16

20Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación4 3 7

21 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria 1 4 5

22 Fideicomiso de Riesgo Compartido 1 1 2

23 Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero 1 1

24Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y

Pecuarias1 1

SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES 9 5 5 32 0 3 54

25 Secretaría de Comunicaciones y Transportes 5 3 17 2 27

26 Administración Portuaria Integral de Altamira, S.A. de C.V. 3 3

27 Administración Portuaria Integral de Coatzacoalcos, S.A. de C.V. 1 1

28 Administración Portuaria Integral de Ensenada, S.A. de C.V. 1 1

29 Administración Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de C.V. 1 1

30 Administración Portuaria Integral de Mazatlán, S.A. de C.V. 1 1

31 Administración Portuaria Integral de Puerto Vallarta, S.A. de C.V. 1 1

32 Administración Portuaria Integral de Veracruz, S.A. de C.V. 1 1 3 5

33 Aeropuertos y Servicios Auxiliares 1 1

34 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 1 2 5 8

35 Comisión Federal de Telecomunicaciones 1 1 2

36 Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano 1 1

37 Servicio Postal Mexicano 1 1

38 Telecomunicaciones de México 1 1

SECTOR ECONOMÍA 3 1 3 0 0 2 9

39 Secretaría de Economía 1 1 3 1 6

40 Comisión Federal de Competencia 1 1

41Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las

Empresas de Solidaridad1 1

42 Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial 1 1

SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL 2 1 1 0 0 0 4

43 Secretaría del Trabajo y Previsión Social 2 1 1 4

SECTOR REFORMA AGRARIA 4 0 0 0 0 0 4

44 Secretaría de la Reforma Agraria 2 2

45 Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal 1 1

46 Registro Agrario Nacional 1 1

SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 8 0 4 8 0 0 20

47 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2 1 3

48 Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas 1 1

49 Comisión Nacional del Agua 3 1 8 12

50 Comisión Nacional Forestal 2 2

51 Instituto Mexicano de Tecnología del Agua 1 1

52 Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 1 1

AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF PARA LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009

N° SECTOR / ENTE DESEMPEÑO ESPECIAL

AUDITORÍAS DE REGULARIDADSITUACIÓN

EXCEPCIONALTOTAL


360


FÍSICASFORENSES

TOTAL 191 40 567 134 7 6 945

SECTOR ENERGÍA 11 0 34 52 0 0 97

53 Secretaría de Energía 2 2

54 Comisión Federal de Electricidad 2 4 15 21

55 Comisión Nacional para el Uso Eficiente de Energía 1 1

56 Compañía Mexicana de Exploraciones S.A. de C.V. 1 1

57 Instituto Mexicano del Petróleo 1 1

58 Petróleos Mexicanos 8 8

59 Pemex Exploración y Producción 2 5 23 30

60 Pemex Gas y Petroquímica Básica 2 3 5

61 Pemex Petroquímica 2 4 3 9

62 Pemex Refinación 7 11 18

63 P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V. 1 1

SECTOR TURISMO 1 0 0 2 0 0 3

64 Secretaría de Turismo 2 2

65 Consejo de Promoción Turística de México, S.A. de C.V. 1 1

SECTOR CIENCIA Y TECNOLOGÍA 1 1 3 0 0 0 5

66 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 1 1 3 5

SUBTOTAL FUNCIONES DE GOBIERNO 24 8 25 4 0 0 61

PODER LEGISLATIVO 2 0 1 1 0 0 4

67 Cámara de Diputados 1 1 2

68 Cámara de Senadores 1 1 2

PODER JUDICIAL 1 0 3 0 0 0 4

69 Suprema Corte de Justicia de la Nación 1 1

70 Consejo de la Judicatura Federal 1 1 2

71 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1 1

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 0 1 1 0 0 0 2

72 Presidencia de la República 1 1 2

SECTOR GOBERNACIÓN 6 1 4 1 0 0 12

73 Secretaría de Gobernación 3 1 2 1 7

74 Centro Nacional de Prevención de Desastres 1 1

75Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de

México1 1

76 Instituto Nacional de Migración 1 1

77 Secretaría General del Consejo Nacional de Población 1 1

78 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública 1 1

SECTOR RELACIONES EXTERIORES 3 1 2 0 0 0 6

79 Secretaría de Relaciones Exteriores 2 1 2 5

80 Instituto de los Mexicanos en el Exterior 1 1

SECTOR DEFENSA NACIONAL 1 1 3 0 0 0 5

81 Secretaría de la Defensa Nacional 1 1 2 4

82 Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas 1 1

SECTOR MARINA 1 1 2 1 0 5

83 Secretaría de Marina 1 1 2 1 5

SECTOR PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 1 1 1 0 0 0 3

84 Procuraduría General de la República 1 1 1 3

SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA 3 0 0 0 0 0 3

85 Secretaría de la Función Pública 3 3

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA 3 1 5 1 0 0 10

86 Secretaría de Seguridad Pública 1 1 1 1 4

87 Policía Federal Preventiva 1 1 2

88 Prevención y Readaptación Social 1 2 3

89 Servicios de Protección Federal 1 1

ÓRGANOS AUTÓNOMOS 3 1 3 0 0 0 7

90 Banco de México 2 2

91 Comisión Nacional de los Derechos Humanos 1 1

92 Instituto Federal Electoral 1 1 1 3

93 Instituto Nacional de Estadística y Geografía 1 1

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 30 9 43 21 1 0 104

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 10 0 16 0 0 0 26

94 Secretaría de Educación Pública 5 5 10

95Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto

Politécnico Nacional1 1

96 Colegio de Bachilleres 1 1

97 Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica 1 1

98 Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 2 2

99 Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 1 1

100 Consejo Nacional de Fomento Educativo 2 3 5

101 Instituto Nacional de Antropología e Historia 1 1

102 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 1 1

103 Instituto Politécnico Nacional 2 2

104 XE-IPN Canal 11 1 1




EXCEPCIONALTOTAL


361


FÍSICASFORENSES

TOTAL 191 40 567 134 7 6 945

INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 6 6 0 0 0 0 12

105 Universidad Autónoma del Carmen 1 1 2

106 Universidad Autónoma del Estado de Morelos 1 1 2

107 Universidad Autónoma de Tlaxcala 1 1 2

108 Universidad de Guadalajara 1 1 2

109 Universidad de Sonora 1 1

110 Universidad Veracruzana 1 1 2

111 Instituto Estatal de Educación Normal de Nayarit 1 1

SECTOR SALUD 3 1 9 6 0 0 19

112 Secretaría de Salud 1 4 1 6

113 Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva 1 1

114 Comisión Nacional de Protección Social en Salud 2 2 4

115 Hospital General "Dr. Manuel Gea González" 1 1

116 Hospital General de México 1 1

117 Instituto Nacional de Medicina Genómica 1 1

118 Instituto Nacional de Rehabilitación 1 1 2

119 Laboratorios Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. 1 1 2

120 Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia 1 1

SECTOR DESARROLLO SOCIAL 8 0 4 0 0 0 12

121 Secretaría de Desarrollo Social 3 2 5

122 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 1 1

123Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades1 1

124 Diconsa S.A. de C.V. 1 1

125 Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares 2 2

126 Fondo Naacional de Fomento a las Artesanias 1 1

127 LICONSA, S.A. de C.V. 1 1

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 3 2 14 15 1 0 35

128 Comisión Nacional de Vivienda 1 1

129 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indigenas 1 1

130 Instituto Mexicano del Seguro Social 2 1 5 13 1 22

131Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado1 1 7 2 11

SUBTOTAL ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS 72 0 392 15 5 0 484

132 Aguascalientes 2 11 13

133 Baja California 2 12 14

134 Baja California Sur 2 11 1 14

135 Campeche 2 10 12

136 Chiapas 3 12 15

137 Chihuahua 2 13 1 16

138 Coahuila 2 12 14

139 Colima 2 11 13

140 Distrito Federal 16 3 19

141 Durango 2 12 14

142 Guanajuato 3 13 1 17

143 Guerrero 3 12 15

144 Hidalgo 2 12 14

145 Jalisco 3 14 2 2 21

146 México 3 13 2 2 20

147 Michoacán 3 13 16

148 Morelos 1 12 13

149 Nayarit 2 10 12

150 Nuevo León 2 14 1 17

151 Oaxaca 4 12 16

152 Puebla 3 12 1 16

153 Querétaro 2 12 1 15

154 Quintana Roo 2 13 15

155 San Luis Potosí 2 13 15

156 Sinaloa 2 14 16

157 Sonora 2 14 16

158 Tabasco 3 12 1 16

159 Tamaulipas 2 12 14

160 Tlaxcala 2 11 1 14

161 Veracruz 3 12 1 16

162 Yucatán 2 12 14

163 Zacatecas 2 10 12

Fuente: Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, ASF.




EXCEPCIONALTOTAL


363

ANEXO 2.

RESUMEN DE OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA ASF EN LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2009, SEGÚN

SECTOR, ENTE AUDITADO Y TIPO DE ACCIÓN.


365

R RD PEFCF SA PRAS PO DH M

TOTAL CUENTA PÚBLICA 2009 945 7,296 4,568 1,341 63 382 1,374 972 34 4 8,738

SUBTOTAL HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO 84 309 261 59 16 30 108 10 3 2 489

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público 25 73 49 23 3 21 4 100

2 Agroasemex, S.A. 3 4 2 2 4

3 Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. 4 13 11 1 4 16

4 Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. 8 32 28 4 14 9 1 2 58

5 Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. 2 2 1 1 2

6 Financiera Rural 1 6 6 1 3 10

7Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y

Avicultura1 2 2

2

8 Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios 1 0

9 Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda 3 15 20 2 4 26

10 Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 3 2 1 1 2

11 Lotería Nacional para la Asistencia Pública 1 8 7 2 9 1 19

12 Nacional Financiera, S.N.C 5 20 20 7 1 28

13 Pronósticos para la Asistencia Pública 1 1 1 1 2

14 Comisión Nacional Bancaria y de Valores 4 8 12 2 2 16

15 Servicio de Administración y Enajenación de Bienes 5 48 33 14 1 17 65

16 Servicio de Administración Tributaria 12 63 63 11 15 2 20 3 3 117

17 Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. 1 10 7 3 10 20

18Comisión Nacional para la Protección y Defensade los Usuarios de

Servicios Financieros2 1 1

1

19 Comisión Nacional de Seguros y Fianzas 2 1 1 1

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO 212 1,172 558 561 4 194 134 64 21 0 1,536

SECTOR AGRICULTURA, GANADERÍA, DLLO. RURAL, PESCA Y

ALIMENTACIÓN16 170 89 51 4 33 25 14 9 0 225

20Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación7 106 41 44 20

17 13 8 143

21 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria 5 44 39 12 7 58

22 Fondo de Empresas Expropiadas del sector Azucarero 1 0

23 Fideicomiso de Riesgo Compartido 2 15 9 2 4 1 1 1 1 19

24Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y

Pecuarias1 5 5

5

SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES 54 240 98 108 0 61 22 10 0 0 299

25 Secretaría de Comunicaciones y Transportes 27 122 47 48 42 3 3 143

26 Administración Portuaria Integral de Altamira, S.A. de C.V. 3 14 14 1 5 4 24

27 Administración Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de C.V. 1 0

28 Administración Portuaria Integral de Puerto Vallarta, S.A. de C.V. 1 7 4 4 3 11

29 Administración Portuaria Integral de Veracruz, S.A. de C.V. 4 12 2 10 3 15

30 Administración Portuaria Integral de Coatzacoalcos, S.A. de C.V. 1 4 4 1 5

31 Aeropuertos y Servicios Auxiliares 2 7 7 3 10

32 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 8 37 14 12 9 4 3 42

33 Comisión Federal de Telecomunicaciones 2 27 35 35

34 Servicio Postal Mexicano 1 3 2 1 2 5

35 Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano 1 1 1 1 2

36 Administración Portuaria Integral de Ensenada, S.A. de C.V. 1 3 3 3

37 Administración Portuaria Integral de Mazatlan, S.A. de C.V. 1 2 2 1 3

38 Telecomunicaciones de México 1 1 1 1

SECTOR ECONOMÍA 9 86 40 65 0 4 14 0 0 0 123

39 Secretaría de Economía 6 71 40 42 4 14 100

40Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las

Empresas de Solidaridad1 14 22

22

41 Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial 1 1 1 1

42 Comisiòn Federal de Competencia 1 0

SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL 4 26 11 19 0 2 2 0 0 0 34

43 Secretaría del Trabajo y Previsión Social 4 26 11 19 2 2 34

SECTOR REFORMA AGRARIA 4 37 0 49 0 0 0 0 0 0 49

44 Secretaria de la Reforma Agraria 2 18 30 30

45 Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal 1 8 8 8

46 Registro Agrario Nacional 1 11 11 11

SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 20 175 57 143 0 10 15 19 9 0 253

47 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 3 36 50 1 2 1 54

48 Comisión Nacional del Agua 12 100 47 59 9 12 17 9 153

49 Comisión nacional de Áreas Naturales Protegidas 1 11 12 12

50 Instituto Mexicano de Tecnólogia del Agua 1 7 7 7

51 Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 1 12 15 15

52 Comisión Nacional Forestal 2 9 10 1 1 12

OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA ASF EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2009

N° SECTOR / ENTE REVISIONES OBSERVACIONESACCIONES PROMOVIDAS

TOTAL

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

366


TOTAL CUENTA PÚBLICA 2009 945 7,296 4,568 1,341 63 382 1,374 972 34 4 8,738

SECTOR ENERGÍA 97 357 209 94 0 73 43 19 3 0 441

53 Comisión Federal de Electricidad 21 43 31 4 7 8 5 3 58

54 Sector Energía 2 4 4 4

55 Compañía Mexicana de Exploraciones, S.A. de C.V. 1 2 2 2

56 Instituto Mexicano del Petróleo 1 1 1 1

57 Comisión Nacional para el Uso Eficiente de Energía 1 6 8 8

58 Petróleos Mexicanos 8 17 16 3 4 23

59 Pemex Exploración y Producción 30 123 65 31 34 9 1 140

60 Pemex Gas y Petroquímica Básica 5 23 7 19 2 28

61 Pemex Petroquímica 9 61 19 28 13 5 12 77

62 Pemex Refinación 18 76 66 16 15 1 98

63 P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V. 1 1 2 2

SECTOR TURISMO 3 46 28 19 0 11 1 0 0 0 59

64 Secretaría de Turismo 2 29 28 11 1 40

65 Consejo de Promoción Turística de México, S.A. de C.V. 1 17 19 19

SECTOR CIENCIA Y TECNOLOGÍA 5 35 26 13 0 0 12 2 0 0 53

66 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 5 35 26 13 12 2 53

SUBTOTAL FUNCIONES DE GOBIERNO 61 501 249 313 3 45 105 11 0 0 726

PODER LEGISLATIVO 4 39 18 41 0 2 0 0 0 0 61

67 Cámara de Diputados 2 22 9 24 1 34

68 Cámara de Senadores 2 17 9 17 1 27

PODER JUDICIAL 4 18 11 3 0 6 1 0 0 0 21

69 Suprema Corte de Justicia de la Nación 1 1 1 1

70 Consejo de la Judicatura Federal 2 5 3 3 6

71 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1 12 8 5 1 14

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 2 5 5 0 0 0 1 0 0 0 6

72 Presidencia de la República 2 5 5 1 6

SECTOR GOBERNACIÓN 12 119 42 88 1 9 36 4 0 0 180

73 Secretaría de Gobernación 7 55 36 31 9 11 3 90

74 Centro Nacional de Prevención de Desastres 1 11 15 15

75Instituto nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de

México1 23 2

21 1 24

76 Secretariia General del Consejo Nacional de Población 1 18 28 28

77 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública 1 9 14 14

78 Instituto Nacional de Migración 1 3 4 1 4 9

SECTOR RELACIONES EXTERIORES 6 61 26 48 0 3 2 0 0 0 79

79 Secretaría de Relaciones Exteriores 5 45 26 29 3 2 60

80 Instituto de los Méxicanos en el Exterior 1 16 19 19

SECTOR DEFENSA NACIONAL 5 47 42 10 1 5 11 0 0 0 69

81 Secretaría de la Defensa Nacional 4 42 36 10 1 5 9 61

82 Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas 1 5 62 8

SECTOR MARINA 5 26 12 25 0 1 3 0 0 0 41

83 Secretaría de Marina 5 26 12 25 1 3 41

SECTOR PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 22 18 7 0 2 3 0 0 0 30

84 Procuraduría General de la República 3 22 18 7 2 3 30

SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA 3 30 0 46 0 0 0 0 0 0 46

85 Secretaría de la Función Pública 3 30 46 46

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA 10 81 62 37 0 8 18 2 0 0 127

86 Secretaría de Seguridad Pública 4 22 20 7 4 6 1 38

87 Policía Federal Preventiva 2 15 10 8 3 4 25

88 Prevención y Readaptación Social 3 32 18 22 1 4 1 46

89 Servicio de Protección Federal 1 12 14 4 18

ÓRGANOS AUTÓNOMOS 7 53 13 8 1 9 30 5 0 0 66

90 Instituto Federal Electoral 3 39 7 7 1 7 24 5 51

91 Banco de México 2 1 1 1

92 Comisión Nacional de los Derechos Humanos 1 4 4 4

93 Instituto Nacional de Estadística y Geografía 1 9 2 2 6 10

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 104 1,009 620 408 4 65 247 55 7 1 1,407

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 26 290 158 147 2 28 77 25 7 0 444

94 Secretaría de Educación Pública 10 149 76 77 1 23 37 16 7 237

95Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto

Politécnico Nacional1 9 9

1 10

96 Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica 1 13 14 14

97 Colegio de Bachilleres 1 5 5 5

98 Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 2 20 14 1 24 8 47

99 Consejo Nacional de Fomento Educativo 5 36 15 25 4 44

100 Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 1 19 26 26

101 Instituto Nacional de Antropología e Historia 1 4 4 2 1 7

102 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 1 9 9 9

103 XE-IPN Canal 11 1 6 9 1 10

104 Instituto Politécnico Nacional 2 20 22 4 9 35



TOTAL


367


INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 12 89 58 47 0 3 19 1 0 0 128

105 Universidad Autónoma del Carmen 2 21 16 13 3 2 34

106 Universidad Autónoma del Estado de Morelos 2 15 15 5 5 25

107 Universidad Autónoma de Tlaxcala 2 11 8 5 13

108 Universidad de Guadalajara 2 13 5 4 8 17

109 Universidad Autónoma de Sonora 1 8 9 9

110 Universidad Veracruzana 2 18 11 11 2 1 25

111 Instituto Estatal de Educación Normal de Nayarit 1 3 3 2 5

SECTOR SALUD 19 180 103 55 0 13 65 2 0 0 238

112 Secretaría de Salud 6 56 23 8 37 68

113 Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva 1 20 32 1 11 2 46

114 Hospital General Dr. Manuel Gea González 1 7 7 4 11

115 Instituto Nacional de Rehabilitación 2 12 2 11 13

116 Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia 1 10 10 3 13

117 Comisión Nacional de Protección Social en Salud 4 58 12 44 12 68

118 Hospital General de México 1 2 2 1 3

119 Instituto Nacional de Medicina Genómica 1 6 6 1 7

120 Laboratorios Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. 2 9 9 9

SECTOR DESARROLLO SOCIAL 12 147 83 95 0 9 12 0 0 0 199

121 Secretaría de Desarrollo Social 5 56 35 29 9 5 78

122Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades1 17 21

21

123 Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares 2 33 48 7 55

124 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 1 10 13 13

125 Diconsa, S.A. de C.V. 1 13 13 13

126 Fondo Nacional para el Fomento e las Artesanias 1 7 7 7

127 Liconsa, S.A. de C.V. 1 11 12 12

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 35 303 218 64 2 12 74 27 0 1 398

128 Comisión Nacional de Vivienda 1 11 14 3 17

129 Instituto Mexicano del Seguro Social 22 193 125 34 1 11 43 21 1 236

130Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del

Estado11 94 75 30 1 1

27 3 137

131 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indigenas 1 5 4 1 3 8

SUBTOTAL ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS 484 4,305 2,880 0 36 48 780 832 3 1 4,580

132 Aguascalientes 13 176 119 52 18 189

133 Baja California 14 144 97 24 30 151

134 Baja California Sur 14 176 114 5 3 39 21 182

135 Campeche 12 87 55 9 27 91

136 Chiapas 15 125 75 2 20 36 133

137 Chihuahua 16 94 45 4 2 26 23 100

138 Coahuila 14 114 85 1 17 17 120

139 Colima 13 77 39 21 21 81

140 Distrito Federal 19 234 180 1 13 49 41 284

141 Durango 14 173 138 1 9 30 178

142 Estado de México 20 156 73 2 11 37 46 1 1 171

143 Guanajuato 17 130 61 3 45 35 144

144 Guerrero 15 207 152 3 35 28 218

145 Hidalgo 14 129 104 10 18 132

146 Jalisco 21 184 107 3 50 39 199

147 Michoacán 16 166 94 1 45 38 178

148 Morelos 13 168 106 1 1 17 48 173

149 Nayarit 12 135 101 2 28 6 137

150 Nuevo León 17 170 102 3 3 41 34 183

151 Oaxaca 16 119 99 15 8 2 124

152 Puebla 16 33 25 1 11 1 38

153 Querétaro 15 176 131 1 1 19 32 184

154 Quintana Roo 15 84 64 1 12 13 90

155 San Luis Potosí 15 148 97 2 17 35 151

156 Sinaloa 16 133 77 2 24 37 140

157 Sonora 16 116 76 1 24 24 125

158 Tabasco 16 74 48 14 18 80

159 Tamaulipas 14 44 44 5 49

160 Tlaxcala 14 155 108 1 1 14 34 158

161 Veracruz 16 108 75 3 5 17 19 119

162 Yucatán 14 132 107 14 16 137

163 Zacatecas 12 138 82 20 39 141

R. Recomendación.

RD. Recomendación al Desempeño.

PEFCF. Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal.

SA. Solicitud de Aclaración-Recuperación.

PRAS. Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

PO. Pliego de Observaciones.

DH. Denuncia de Hechos.

M. Multa.

Fuente: Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, ASF.



TOTAL

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MEMORIA - diputados.gob.mxDip. Balfre Vargas Cortez (PRD) Dip. Carlos Samuel Moreno Terán (PVEM) Dip. Héctor Agustín Escobar García (PT) Dip. Cora Cecilia Pinedo Alonso (Nueva