Modernisering af den offentlige sektor

Min baggrund

Embedsmand (87-95)FinansministerietModernisering afoffentlig sektor

• Turnusundersøgelser• Brugerundersøgelser• Styringsteknologier• Vejledninger• IT-strategier• Lønforhandling

KonsulentKPMG Consulting (95-03)

Momentum (03-06)Capacent (03-)

• Analyser for centraladministrationen

• Styringsteknologier• Strategi• Organisationsudvikling• Kurser• Foredrag

• Organisationsteori• Strategi• Ledelse• Innovation• Organisationsfilosofi• Videnskabsteori

Underviser (86-KU (1986-7)

CBS, ekst. lektor (92-05) SDU, adjunkt (05-)

Styring før moderniseringen

• Stigende offentlige udgifter

– Ustyrlig?

• Styring

• Stram detailstyring

• Ikke-styring

• Selvstyrende organisationer

• Ustrategisk

• Driftsorientering

• Dagen og vejen

• Inkrementel udvikling

Modernisering af den offentlige sektor

Betænkninger

• Administrationsudvalget af 1960– B. 301, 1962– Ministerbetjening– Eet departement – ministerorientering– Direktoratsdækning for resten– Sager til direktorater

• Korsbækudvalget, 1971– Redegørelse fra Arbejdsgruppen Vedrørende

Centraladministrationens Organisation. B 629– Små departementer– Planlægningsafdelinger– Direktorater: Udredning, planlægning,

lovforberedelse– Personalefokus:

Fleksibilitet, åremål, efteruddannelse

• Planlægningen i Centraladministrationen, 1975 (B 743)– Tværministeriel planlægning– Stedfortræderudvalg

70’erne

• Strukturorienteret

– Organisering

– Koordination

• Kun rettet mod politikere

– Ministerbetjening

– Planlægning

– Reduktion af enkeltsager

– Overordnet politik

• Embedsmænd

– Ringe politisk opmærksomhed

Budgetredegørelser

• BR 79

– Man må regne med fortsat vækst i offentlige udgifter

• BR 80

– Sigter på nulvækst

– Behov for strukturreformReducere indkomstoverførsler

Brugerbetaling

Oprydning i udgiftsøgende regler

Totaløkonomisk ansvar hos ministre

• BR 81 & 82 - gentager

Der er et problem!

Hvad skal vi gøre?

Schlüters åbningstale 1982

• Statsunderskud

• Reduktion af offentlige udgifter

• Mindsket serviceniveau

• Øget brugerbetaling

• Effektivisering

• Omprioriteringer

• Regelforenkling

• Reduceret bloktilskud til kommuner

• Nettostyring

• Decentralt økonomisk ansvar

Thatcher1979-1990

Poul Schlüter1982-1993

Interesseorganisationer

• 70’er-kritik af korporatisme

• Især fagforeningskritik

• ”Alle interesseorganisationer er

kontraproduktive”.

– InputorienteredeJørgen Kjærgaard

Initiativer

• Regelsaneringsudvalg

• Efterår 1982

• Departementchefer

• Redegørelse om regelforenkling til Folketinget maj 1983

• Privatiseringsudvalg

• Marts 1983

• Betænkning december 1983

• Især udlicitering

• Selvregulerende styringsmekanismer

• Brugerbestemt efterspørgselsstyring

Budgetreform 1983

• Udvalg nedsættes marts 1982

• BRU-rapport, juni 1983

• Totalrammer for hvert ministerium

– Decentralisering af ansvar

• Opsparingsordning

• Indtægtsdækket virksomhed

• Effektueres 1984

Moderniseringsprogrammet dec.1983

• Embedsmandsudvalg

– Nedsættes forår 83 – pba A4-side!BD, L&P, AD

Sekratariat i AD

– Formål: Oplæg til samlet reform for offentlig sektor

• ”Moderniseringsudvalget”

– Politikere. Inddraget efteråret

• Moderniseringsredegørelse

– Efterår 1983

Arne Rolighed

Johannes Due

Bo Smith

Crh. S. Nissen

Torben Bech Jørgensen

ørgen Grønnegaard Chr.

Moderniseringsprogrammet 1983

• Decentralisering

• Regelforenkling

• Personalefokus

– Lederudvikling

– Personaleudvikling

• EDB

– Produktivitetsforbedringer

• Publikumsbetjening

• Markedsstyring

– Omstilling til omgivelsernes behov

• Koncernstyringsmodel (1986)

Udfordringer ifgl ROS 88

• Arbejdskraft

– Mindskende arbejdsstyrke

– Den hidtidige vækst i antallet af offentlig ansatte kan ikke fortsætte

• Skattetryk

• Øgede offentlige udgifter

– Statsunderskud

• ”Behandlersamfundet”

– Tager ikke eget ansvarMichael Moesgaard Andersen

Tom Togsverd

Adam Wolf

Tom Jacobsgaard

Vibeke RiemerHenrik Hjortdal

”… offentlige institutioner ikke har kunnet opfylde menneskets naturlige behov

for egenaktivitet, sociale netværk og fællesskab”

ROS 88

Løsninger ifgl ROS 88

• Styrket politisk ledelse

• Øget effektivitet

• Øget omstillingsevne– Afvikling af opgaver og enheder

• Decentralisering

• Afbureaukratisering– ”Bureaukratier omdannes til selvregulerende

systemer med friere dispotionsret og øget brugerorientering”

• Bedre offentlig ledelse

• Bedre motivation

• Brugerorientering– Omvendt sagsbehandling– Valgfrihed

• Selvforvaltning• Bedre resultatopfølgning

– Dokumentation, kontrol, evaluering ..

Fra at være omsorgsfulde forældre skal de offentligemyndigheder til at indgå i

en jævnbyrdig voksendialogPreben Vejlstrup-AndersenJordbrugsdirektoratet 1988

Hvor blev markedet af?

Kritik ifm. ROS - nov. 1988

• Ord – ingen handling

• For generel

• Regelforenkling– Sammenskrivning af cirkulærer– Afskaffelse af ikke anvendte love

• Sekratariatsudbygninger– Øget teknostruktur– Ikke-produktive dele vokser

• Forslag til institutionspolitik– Stop for detaljerede retningslinjer– Selvstyre indenfor rammer– Skabe dialog

ROS er klart en politiskredegørelse indpakket i saglighed

Per Kongshøj Madsen

Kritisk – nordisk fællesmøde - 1988

• Øget administrativ kontrol

• Målstyringsteknikker

• Nøgletal

• Bedre opfølgningsmetoder

• Nye produktivitetsmålinger

• Udvidede handleplaner …

”Kan vi overhovedet skabe fornyelse gennem målstyringens trivielle dokumentationsmekanik, formelle kontrolmetoder, selvbevarende dialogmøder og statisk målharmoni? Man burde måske i stedet interessere sig for …ændringsudfordringer, strukturopbrud og målkonfrontationer. … officielle budgetsystemer fungerer som legale strukturbevarende finansielle sikkerhedsnet, hvilket i praksis indebærer det modsatte af fornyelse og effektivisering”

Preben Melander 1988

Afbureaukratiseringsplan 1989

• Forelægges Folketinget

– Schlüter – sidste dag før jul

– 225 forslag

– Handlingsplan

• 10.000 færre ansatte

• 3.mia. besparelse pr. år

• Regelforenkling

• Januar 90: Ministre afleverer

redegørelse for implementering af

forslagene

– Administrative sager

– Lovsager

– Forhandlingssager

•Sammenlæggetold & skat•Regional skatteligning•Fælles miljøtilsyn

•Indre/ydre miljø•Amtsvejeovertages af kommuner•Ophæve AF’s monopol•SammenlæggeArbejdsdirektoratet og Direktoratet for arbejdsmarkedsuddannelser•Sammenlægge Socialstyrelsen ogSikringsstyrelsen•Afvikling af Monopoltilsynet, Bibliotekstilsynet,Fondsregistret, Jordlovsudvalget, Revaliderings-og pensionsnævn•Reduktion af Planstyrelse, Sociale Ankestyrelse, Direktoratet for Folkeoplysning, Direktoratet for Erhvervsuddannelser•Privatisering: Statens Bilinspektion,Københavns Lufthavnsvæsen, StatensMejeriforsøg, Tele Sønderjylland m.v.•Decentralisering af opgaver til kommunerne(førtidspension, arbejdsmarked, miljøområdet, vejområdet m.m.)

Resultat:Lavere skat

Bedre offentlig service

Modernisering i 80’erne

• Forandringsbehov– Reducerede udgifter– Øget effektivitet– Øget responsivitet– Større styrbarhed

• Fra input- til outputstyring– Fra bevillinger til resultater

• Strategisk fokus– Fra detaljer til overblik– Fra nutid til fremtid

• Decentralisering– Rammestyring– Selvforvaltning

Resultatstyring erdel af svaret på alle

disse temaer

Smlg. 70 – 80’er

• Fra stat til hele offentlig sektor– På papiret!

• Bredere problemorientering– Ikke kun struktur

• Borgerorientering– Ikke kun minister

• Fra hierarki til marked– Fra autoritet til incitamenter, deregulering, m.v.

• Politisk inddragelse– Ikke kun embedsmænd

• Institutionalisering af forandring

1990’erne

Nyt syn på den offentlige sektor!?

Kvalitetsbølgenslår ind

1990’erne

• Mål- og resultatstyring

• Informationsteknologi

• PC’er,store systemer, HK-problematik

• Brugerundersøgelser

• Kvalitetstema

• Servicedeklarationer

• Benchmarking

• Procesforbedring

• BPR-basis

• Turnusundersøgelser

Problemer

• Systemdøden

– Bureaukratisering af koncepter

• Kontra-finalitet

– Bliver noget andet

– Brugerundersøgelser, servicedeklarationer, kontrakter

• Implementering

Selvkritik

• Ringe teoretisk fundering

• Spredt empirisk grundlag

– Turnusundersøgelser, brugerundersøgelser, interviews, netværker

• Ikke-differentiering

– Institutionstyper

• Ringe dialog

• Inspiration fra bestemte lande

– Norden – og engelsktalende

• Teknisk-rationelle metoder

Kontraktstyring

Inspirationsgrundlag for fristyrelser

• Frikommuner

• Undersøgelse blandt styrelser og

departementer

• Rundrejse til andre europæiske

lande

• Sverige: bureaukratisk system

• UK: ”Handful of meaningfullindicators”

Fristyrelserne

• FL 1992: 6

FL 1993: 6

• Frihed

• Bevillingsrammer

• Løn

• Udvikling

• Udviklingsmål

• Resultater

• Fx flere besøgende, korte sagsbehandlingstider

AnkestyrelsenArbejdsskadestyrelsen

Statens Museum for KunstNationalmuseet

…

Resultater forfrihed!

”Det politiske system skal sikre den administrative ledelse de fornødne grader af frihed til at gøredet ubehagelige og det nødvendige”Tom Jacobsgaard, FinansministerietKonference 16. januar 1989

Udbredelse

• Fra fristyrelser til

resultatkontrakter,

Udbredt i staten i 90’erne

• I stigende grad i kommunerne

– Mange variationer

– Antal mål

– Kvantitative eller kvalitative?

– Input, proces, resultater eller outcome?

– Ambitionsniveau?

– Tilblivelsesproces

– Hvad er formålet?

• Fokusering

• Prioritering

• Udvikling

• Ikke kun drift

• Styring

• Politisering

• Opgør med autonomi

Positive resultater af resultatkontrakter

Den overordnede logik i dag

VisionPolitik

Værdier

MålHandlingsplaner

Resultatkrav

Forvaltning

Institutioner

Politikere

Priorit

erin

g

Styring

Dokum

enta

tion

Evaluering

Borgere

Ydelser

Kritik afkontraktstyring

Målenes karakter

• For mange

• For uambitiøse

• For meget drift

• Ofte for kvantitative

• Ofte rene aktivitetsmål

• Uregerlige mål i det offentlige

– Mange

– Uklare

– Inkonsistente

– Forskellige interessenter

Måling

• Kan det væsentlige måles?

– Kun det enkle kan måles validt

• Indikatorer

– Kun indikatorer for komplekse ydelser

• Data-/system dreven indsamling

– I stedet for væsentlighed

• Lav datapålidelighed

– Aktivitetsplaner, sygefravær ….

• Kun det synlige

– Undladelsessynder

AdministrationspolitiskNeopositivisme!

Resultater

• Svært at finde resultatmål

– I stedet processer og input

• Kvantitative resultater

– Diskutable - talkrige

– Skal tolkes

• Hvem bruger resultaterne?

– De fleste støtter sig på egne erfaringer, fordomme, anekdoter

Fejlstyring

• Man får det man måler – og kun

det man måler!

• Planøkonomiske effekter

Formål med styring?

• Styring– Angive retning

• Udvikling– Sætte skub i tingene

• Læring– Blive klogere– Udvikle ydelser

• Motivere– Begejstre

• Legitimere– Synliggøre ift. i omverden

• Kontrol– Mistillid

Show?

• Skueprocesser

– Windowsdressing

• Pseudoopfyldelse

– Fifle med tal, opgørelsesmetoder

• Rutine

– Rygmarv

• Regredieret til almindelig hierarkisk

styring

– Kontraktelementet er væk

Overstyring

• Planlægningsskolen

– Minutiøst

• For detailleret

• For mangel led

– Kontraktkæde

• Resultatkrav

– Forpligtigelse

• Handlingsplaner

– Hvem, hvad, hvornår, hvordan …

Ansvarliggørelse

• Overjegs-styring

– Pligt, løfte, aftale, ret …

• Udenfor aktørens

påvirkningsradius?

– Karaktergennemsnit, helbredelse

• Distribueret på flerhed af aktører

og institutioner?

– Urimeligt

Innovations-hæmmende

Antiinnovativt

• Planlægningstraditionen

• Fastlåsende

– Faste mål

– Ikke opdage – lære

• Ufleksibel

– Kan ikke håndtere uforudsete situationer

• Bottom-up kompilering

Hvorfor erresultatstyringdegenereret?

Hvorfor degenerering

• Kontrakter kobles til planer

– Den strategiske planlægningsskole

– Fortsætter det bureaukratiske paradigme

• Stigende krav

– Kvantitet og kvalitet

– Afføder styringsbehov

• Tryghed frem for frihed

– Garantier, rettigheder

• Uigennemskuelighed

– Tiltro? Tillid?

• Institutionel adfærd

– Standardglidning m.v.

Barrierer for modernisering

Barrierer for modernisering

• Inerti

– Vane, kultur …

• Størrelse

• Autonome ministerområder

– Ministeransvar

• Offentlig sektors karakter

– Retsstat – lovhjemmel

– Gennemsigtighed

– Sammenhæng

Barrierer for modernisering

• Relativ ringe offentlig interesse

– Svært at gennemskue

– Teknisk

• Interesser

– Faggrupper

– Interesseorganisationer

– Politikere: Kortsigtede mål

– Sikre tabere – usikre vindere

Smlg. 80’erne og 00’erne

• Centralisering

– Større koordination

– Strategisk samling

• Fusioner

– Kommuner

– Uddannelsessektor

• Radikalisering

– Sektor: Hele den offentlige sektor

– Indhold: Struktur � mekanismer � faglighed

– Inddragelse: embedsmænd + politikere + interessenter

Smlg. 80’erne og 00’erne

• Samme midler– Valg, kontraktstyring …

• De nye midler– Garantier– Benchmarking– Dokumentation

• Intet principielt grundlag– Tidligere neo-liberalisme

• Fra kritik til omsorg– Stemningen er på kommunernes, de

ansattes, velfærdens side

• Ingen tale om reduktion– Skat, institutioner, opgaver

• Ingen markedsmekanismer

Leon Lerborg

Senior ManagerCapacent A/Sleon.lerborg@capacent.dkwww.capacent.dk

AdjunktSyddansk Universitet, SDUInstitut for Ledelse og Virksomhedstrategileon@sdu.dkwww.sdu.dk

M: 4130 8869