Upload
nguyencong
View
223
Download
2
Embed Size (px)
Citation preview
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
1
Najvažnije odrednice novog zakona o javnoj nabavi – što nas čeka?
Marijana Šperanda
Savjetnica u Središnjem državnom uredu za središnju javnu nabavu
Zagreb, 31. listopada 2016. godine
Sudionici javne nabave u Republici Hrvatskoj očekuju usvajanje novog Zakona o javnoj nabavi
kojim se europske direktive u javnoj nabavi, usvojene u veljači 2014. godine, prenose u hrvatsko
zakonodavstvo. Očekivani ciljevi direktiva se u prvom redu ogledaju u pojednostavljivanju pravila,
povedanju transparentnosti, fleksibilnosti i pravne sigurnosti, smanjenjem administrativnog
opteredenja kao i poboljšanoj komunikaciji između naručitelja i gospodarskih subjekata u
postupcima javne nabave.
Prijedlog novog Zakona o javnoj nabavi uključuje odredbe iz obje direktive: Direktiva 2014/24/EU
(za javne naručitelje – klasična direktiva) i Direktiva 2004/25/EU (za sektorske naručitelje), uz
usklađenost i s ostalim aktima EU, kao i sa sudskom praksom Suda EU, koji uređuju područja iz
javne nabave.
Usporedbe radi, još uvijek važedi Zakon o javnoj nabavi ima 188 članaka sa 7 dodataka i 8
podzakonskih propisa. Prijedlog novog Zakona sastoji se od 452 članka s 10 dodataka (priloga) te
još očekujemo i podzakonske propise koji bi se trebali donijeti temeljem novog Zakona.
U nastavku članka se daje prikaz najvažnijih izmjena i odrednica iz prijedloga novog zakonskog
okvira, odnosno najvažnijih razlika u odnosu na dosadašnji Zakon o javnoj nabavi.
1. Pragovi koji određuju primjenu zakona
Prema izvješdima Europske komisije, svake godine više od 250 000 tijela javne vlasti u EU troše oko
18% BDP-a na nabavu roba, usluga i radova. Stoga se na javnu nabavu u EU primjenjuju pravila koje
donosi Europska komisija i kojih se, uz pojedine obvezne ili neobvezne odredbe, moraju pridržavati i
zemlje članice.
Svake dvije godine Europska komisija ažurira financijske pragove, odnosno minimalne financijske
iznose na koje se direktive EU u javnoj nabavi primjenjuju. Europska komisija je stoga donijela šest
novih obvezujudih uredbi kojima se mijenjaju vrijednosti europskih pragova, dakle za postupke velike
vrijednosti, i koje su stupile na snagu 1. siječnja 2016. i vrijede do 31. prosinca 2017. godine. Uz tekst
Uredbi je objavljena i Komunikacija Komisije o vrijednostima europskih pragova u odgovarajudim
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
2
vrijednostima u drugim valutama, među kojima i u hrvatskim kunama (dostupno na
www.javnanabava.hr). Novi pragovi se obvezno primjenjuju na nabavu roba, radova i usluga koji
procijenjenim vrijednostima prelaze propisane minimalne financijske pragove, uz potrebu za
oglašavanjem postupaka i u Službenom listu Europske unije (Officional Journal of the European Union
– OJEU / TED).
Europski pragovi nisu jednaki za sve naručitelje, te se razlikuju ovisno o kojem se naručitelju radi kao i
o predmetu nabave (roba, radovi ili usluge):
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
3
Slika 1. Financijski pragovi za primjenu zakona
Postupci male vrijednosti su oni čije su vrijednosti ispod europskih pragova, a iznad „bagatelnih
vrijednosti“ (200.000 kn za robe i usluge i 500.000 kn za radove).
Bez obzira na ovogodišnje relativno malo povedanje pragova, postoji mogudnost da de idudom
revizijom pragova, koja se mora provesti najkasnije do travnja 2017., Europska komisija preporučiti
značajnije izmjene pragova za 2018. i 2019. godinu.
Vrsta nabave / ugovora
Pragovi 2014 – 2015,
EUR bez PDV-a
Pragovi 2016 – 2017,
EUR bez PDV-a
Pragovi 2016 – 2017,
HRK, bez PDV-a
Nabava radova
(Klasična i sektorska
direktiva, koncesije)
5.186.000 5.225.000 39.842.193
Nabava roba i usluga
(Klasična direktiva, ostala
tijela - decentralizirana)
207.000 209.000 1.593.688
Nabava roba i usluga
(Klasična direktiva,
središnja državna tijela)
134.000 135.000 1.029.416
Nabava roba i usluga
(Sektorska direktiva)
414.000 418.000 3.187.375
Nabava za društvene i
druge posebne usluge
(Klasična direktiva)
- 750.000 5.718.975
Nabava za društvene i
druge posebne usluge
(Sektorska direktiva)
- 1.000.000 7.529.200
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
4
„Bagatelnu nabavu“ novi zakon definira kao jednostavnu nabavu, tj. nabavu na koju se ne
primjenjuje Zakon o javnoj nabavi, a čija pravila i uvjete utvrđuje naručitelj svojim opdim aktom
uzimajudi u obzir načela javne nabave i mogudnost elektroničkih sredstava komunikacije. S tim u vezi,
ako se radi o nabavi jednakoj ili vedoj od 20.000 kn (bez PDV-a), naručitelj je obvezan nabavu
provesti putem elektroničkog tržišta jednostavne nabave, ukoliko je to primjenjivo. Pravila, uvjete i
postupke jednostavne nabave putem elektroničkog tržišta utvrdit de središnje tijelo državne uprave
nadležno za politiku javne nabave (Uprava za sustav javne nabave pri Ministarstvu gospodarstva).
Opdi akt kojim se utvrđuju pravila za jednostavnu nabavu bit de potrebno objaviti na vlastitim
internetskim stranicama (do sada ta obveza nije postojala). Također, vrijednosti jednostavnih nabava
naručitelj de morati unijeti u plan nabave te de biti obvezan u registar ugovora o nabavi unijeti i
ugovore jednostavne nabave, izuzev manjih od 20.000 kn. Za sve nabave vrijednosti do 20.000 kn
naručitelj nema nikakve obveze osim onih koje propiše vlastitim aktom.
Novim zakonom se također redefiniraju pragovi za jednostavnu nabavu u diplomatskim misijama i
konzularnim uredima RH u inozemstvu na koje se primjenjuje pravilnik o nabavi kojeg donosi čelnik
središnjeg tijela državne uprave nadležnog za vanjske poslove. Tako se zakon ne primjenjuje ako se u
diplomatskim misijama i konzularnim uredima nabavljaju robe i usluge te provode projektni natječaji
procijenjene vrijednosti manje od 950.000 kn, odnosno izvode radovi procijenjene vrijednosti manje
od 4.000.000 kn.
2. Izuzeća od primjene zakona
Članci 29 do 47. prijedloga novog zakona propisuju izuzeda, odnosno nabave na koje se ne
primjenjuje Zakon o javnoj nabavi.
Jedna od najvažnijih novina kod izuzeda jesu nova izuzeda koja se odnose na pravne usluge, odnosno
na odvjetničke usluge (pravno zastupanje stranaka, pravno savjetovanje) i javnobilježničke usluge. Tu
vrstu usluga do sada se nabavljalo temeljem nekog od postupaka javne nabave ili u skladu s člankom
44. Zakona (II.B. usluge).
Također su od primjene zakona izuzeti i ugovori o javnoj nabavi za zajmove i kredite, dok posve novo
izuzede predstavljaju i usluge javnog željezničkog prijevoza putnika.
U okviru djelatnosti pružatelja medijskih usluga propisano je izuzede pri sklapanju ugovora za
određene audiovizualne i radijske usluge ukoliko iste imaju kulturni ili društven značaj za koje bi
provedba javne nabave prema zakonskim pravilima bila neprikladna. Izuzede se u tom slučaju odnosi
na ugovore koje sklapaju sami pružatelji usluga za kupnju, razvoj, produkciju i koprodukciju programa
iz redovite proizvodnje, kao i drugih pripremnih usluga kao npr. onih koji se odnose na scenarije i
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
5
umjetničke izvedbe nužne za produkciju programa. Za razliku od tih usluga, izuzede se ne primjenjuje
na nabavu tehničke opreme koje služi u svrhu produkcije, koprodukcije i emitiranja takvih programa.
Prema prijedlogu Zakona, kao posebno izuzede za javne naručitelje propisuju se izuzeda u okviru
poštanskih usluga i to one koje se odnose na druge usluge osim poštanskih, odnosno na filatelističke
usluge, neke logističke usluge (kombinacija fizičke dostave ili skladištenja i drugih nepoštanskih
funkcija, usluge dodane vrijednosti vezane uz elektronička sredstva (npr. sigurno slanje šifriranih
dokumenata, slanje preporučene elektroničke pošte), te financijske poštanske usluge (npr. novčane
pologe, poštanske žiro doznake). Navedene poštanske djelatnosti od sada su izuzete i iz sektorske
djelatnosti poštanskih usluga.
Zakon donosi i fleksibilnije odredbe za ugovore između subjekata u javnom sektoru, tzv. in-house
ugovore. Tako se zakon ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi koje javni naručitelj dodjeljuje
drugoj pravnoj osobi u slučajevima kada: 1) nad tom pravnom osobom obavlja kontrolu, zajedno ili s
drugim javnim naručiteljem, sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama, 2) pravna
osoba pod kontrolom obavlja više od 80% svojih djelatnosti za javne naručitelje koji nad njom
provode kontrolu i 3) nema izravnog udjela privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom i ne vrši
odlučujudi utjecaj na tu pravnu osobu. Zakon se tako ne primjenjuje na pravnu osobu koja nije javni
naručitelj, a s kojom javni naručitelj sklapa takav in-house ugovor, za javnu nabavu potrebnu za
izvršenje in-house ugovora.
3. Mješoviti ugovori
Novi prijedlog zakona uvodi i nove odredbe o mješovitim ugovorima. Mješoviti ugovori
mogu biti dvojaki: 1) oni čiji su predmet različite vrste nabave (roba / usluge / radovi) ili 2)
ako se radi o dvije ili više vrsta predmeta nabave na koju se primjenjuju posebni pravni
režimi.
Ova druga vrsta mješovitih ugovora se odnosi na predmet nabave obuhvaćen Zakonom o
javnoj nabavi te nabavu obuhvaćenu člankom 346. Ugovora o funkcioniranju EU
(poduzimanje potrebnih mjera za zaštitu sigurnosti povezane s proizvodnjom ili trgovinom
oružjem, streljivom i ratnom opremom, ali koje ne smiju štetno utjecati na uvjete tržišnog
natjecanja) ili propisom koji uređuje nabavu za potrebe obrane i sigurnosti. Za takvu
mješovitu nabavu zakon propisuje posebna pravila, a koja će se pravila primijeniti ovisi o
tome je li moguće objektivno razdijeliti dijelove određenog ugovora o javnoj nabavi. Ako je
to moguće, naručitelj može odlučiti dodijeliti zasebne ugovore za zasebne dijelove ili
dodijeliti jedinstveni ugovor primjenjujući određena pravila predviđena člankom 47.
prijedloga zakona.
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
6
4. Tajnost
Kao i do sada, i u novom zakonu ponuditelji određene dijelove svoje ponude mogu označiti
tajnom, navodeći u ponudi i pravnu osnovu za tajnost. Tako se, u skladu s već poznatim
odredbama, tajnom ne mogu označiti cijena ponude, troškovnik kao ni podaci vezani uz
kriterije za odabir ponude. Međutim, novi zakon uvodi i dodatne elemente koji se ne mogu
označiti tajnom što nije bio slučaj do sada, te navodi da se tajnom ne mogu označiti niti
katalog, javne isprave, izvatci iz javnih registara te drugi podaci koji se prema posebnom
zakonu ili podzakonskom propisu moraju javno objaviti ili se ne smiju označiti tajnom.
5. Rokovi
Prijedlog novog zakona donosi i dodatna pojašnjenja pojedinih odredbi, te među njima
pojašnjava i računanje rokova, i to ako su izraženi u satima, danima, mjesecima ili godinama.
Tako se navodi da rok koji je izražen u danima (najčešće izražen rok) počinje teći početkom
prvog sata prvoga dana i završava istekom posljednjeg sata zadnjeg dana tog roka. Državni
blagdani, subote i nedjelje ne utječu na početak i tijek roka, osim ako su izrijekom izuzeti ili
su rokovi izraženi u radnim danima. Ako posljednji dan roka pada na blagdan, subotu ili
nedjelju, rok istječe protekom posljednjeg sata sljedećeg radnog dana.
Sukladno europskim direktivama, i novi zakon donosi nešto kraće rokove od dosadašnjih.
Tako se minimalni rok za dostavu zahtjeva za sudjelovanjem i ponuda skraćuje za 5 dana, ali
se posebno naglašava da u obzir treba uzeti i složenost predmeta nabave i vrijeme potrebno za
Otvoreni postupak, minimalno:
35 dana, 30 dana kod e-dostave
15 dana ako prethodi PIO
15 dana zbog žurnosti
Ograničeni postupak, minimalno:
30 dana za zahtjeve za sudjelovanje
30 dana za ponude, 25 dana kod e-dostave
10 dana za ponude ako prethodi PIO
15 dana za zahtjeve za sudjelovanje zbog
žurnosti
10 dana za ponude zbog žurnosti
Natjecateljski postupak uz pregovore i
partnerstvo za inovacije, minimalno:
30 dana za zahtjeve za sudjelovanje
30 dana za inicijalne ponude, 25 dana kod e-dostave
10 dana za inicijalne ponude ako prethodi PIO
15 dana za zahtjeve za sudjelovanje zbog žurnosti
10 dana za ponude zbog žurnosti
Natjecateljski dijalog, minimalno:
30 dana za zahtjeve za sudjelovanje
nema odredbe za zahtjeve za sudjelovanje uz
PIO
nema odredbe za ponude
nema odredbe zbog žurnosti
U postupcima javne nabave male vrijednosti
minimalni rokovi u otvorenom postupku,
ograničenom postupku, natjecateljskom dijalogu,
natjecateljskom postupku uz pregovore i partnerstvu
za inovacije, mogu se skratiti na 20 dana, s tim da
nije dopušteno skraćivanje rokova kada se ponude u
otvorenom i ograničenom postupku te
natjecateljskom dijalogu dostavljaju elektroničkim
putem.
U natjecateljskom dijalogu, partnerstvu za inovacije
i pregovaračkom postupku bez prethodne objave
naručitelj određuje primjereni rok za dostavu
ponuda.
U svim slučajevima, obavijest o sklopljenim
ugovorima mora biti poslana u SLEU u roku od 30
dana od sklapanja ugovora ili sporazuma.
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
7
izradu zahtjeva za sudjelovanje i ponuda. Rokovi se određuju tako da se utvrdi točan datum i
vrijeme dostave zahtjeva za sudjelovanjem i ponuda.
6. Komunikacija
Novi zakon stavlja veći naglasak i na komunikaciju između naručitelja i gospodarskih
subjekata. Kao najvažniji oblik te komunikacije, koja omogućava veću transparentnost i
fleksibilnost postupaka javne nabave, jeste obveza korištenja elektroničkih sredstava
komunikacije u svim fazama postupka javne nabave, osim u iznimnim slučajevima. Tako
se kroz Elektronički oglasnik javne nabave (EOJN) mogu tražiti i dobiti zahtjevi za
pojašnjenjem dokumentacije, zapisnici, zahtjevi za pojašnjenjem i upotpunjavanjem
dokumenata, dostava traženih dokumenata, i sl.
Shodno tome, novi zakon kaže da je obveza naručitelja elektronički, putem EOJN, dostavljati
odluke u postupku nabave, i to odluke o odabiru i poništenju i odluke o nedopustivosti
sudjelovanja sa zapisnikom o pregledu i ocjeni ponuda.
Ako je moguće, elektronička komunikacija bi se trebala primjenjivati i u postupcima
jednostavne nabave i isto bi se trebalo propisati općim aktom naručitelja.
Europska jedinstvena dokumentacija o nabavi (ESPD) je važan alat komunikacije u
dijelu dostave ponuda, a posebno kad se uzme u obzir da bi novim zakonom naručitelj trebao /
mogao sam provjeravati informacije navedene u ESPD-u i to pristupom, elektroničkim
sredstvima, besplatnim nacionalnim bazama podataka (registrima i sl.).
Pri komunikaciji je pak važno voditi računa da se ista obavlja na način da se očuva integritet
podataka i tajnost ponuda, zahtjeva za sudjelovanje, planova i projekata. Ako se naručitelj ne
koristi elektroničkim sredstvima komunikacije, obvezan je u izvješću obrazložiti razloge
primjene sredstava komunikacije koja nisu elektronička. Usmena komunikacija, koja se ne
smije odnositi na ključne elemente postupka, mora biti zadovoljavajuće dokumentirana
(bilješkama, zapisnicima ili sl.).
Elektronički oglasnik javne nabave smatra se uslugom od općeg interesa. Javna tijela koja
vode registre u elektroničkom obliku, poput Porezne uprave, Financijske agencije, te tijela
koja vode sudski i obrtni registar i kaznene evidencije, dužna su omogućiti pristup
elektroničkim sredstvima komunikacije potrebnim podacima iz tih registara za potrebe EOJN.
Zakon propisuje obveze i uvjete rada EOJN, kao i njegovu dostupnost korisnicima od
najmanje 20 sati dnevno.
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
8
U rujnu 2016. je Ministarstvo gospodarstva donijelo Naputak o postupanju u postupcima
javne nabave u slučaju nedostupnosti Elektroničkog oglasnika javne nabave RH (Narodne
Novine, broj 88/2016) kojim se detaljnije propisuje postupanje naručitelja i Elektroničkog
oglasnika kod njegove nedostupnosti, a što je posebno važno ako se pred javno otvaranje
ponuda dogodi da ponuditelji ne mogu predati svoje ponude. Do sada je naručitelj u tom
slučaju imao problem jer nije bilo načina da donese odluku kojima bi se minimizirali rizici
postupka. Dakle, ukoliko se ubuduće dogodi nedostupnost oglasnika, naručitelj je dužan to
prijaviti u Elektronički oglasnik javne nabave pri Narodnim novinama, od ponedjeljka do
subote u vremenu od 6:00 do 20:00 sati, nakon čega će Narodne novine isto provjeriti te
obavijestiti elektroničkom poštom sve zainteresirane gospodarske subjekte, naručitelja i
središnje tijelo državne uprave nadležno za politiku javne nabave (Uprava za sustav javne
nabave). Naputak definira da je nedostupnost nastupila ako je nastupila tijekom 4 sata prije
isteka roka za dostavu ponuda / zahtjeva za sudjelovanje, i to zbog tehničkih ili drugih razloga
na strani Elektroničkog oglasnika. Međutim, ako se nedostupnost otkloni u roku kraćem od 30
min od zaprimanja prijave, te ako je od otklanjanja preostalo najmanje 60 min do isteka roka,
smatra se da nedostupnost nije nastupila. Rok za dostavu ne teče dok se isto ne otkloni te je
naručitelj obvezan produžiti rok za dostavu ponuda / zahtjeva za sudjelovanje za najmanje 4
dana od dana slanja ispravka poziva na nadmetanje ili poziva na dostavu ponuda. Ta je objava
ispravka za naručitelja besplatna.
7. Postupci i tehnike javne nabave
Postupke javne nabave koje smo do sada provodili, uz određene manje izmjene, provodit
ćemo i dalje. Međutim, od sada je i javnim i sektorskim naručiteljima na raspolaganju i jedan
novi postupak - partnerstvo za inovacije. Ovim postupkom je stavljen naglasak na nova,
inovativna i razvojna rješenja kojima bi se zadovoljile potrebe naručitelja za onime čega, zbog
svojih specifičnih okolnosti, rizika, prirode ili složenosti predmeta nabave, nema na tržištu.
Naglasak je na dugoročnom partnerstvu između naručitelja i ponuditelja koji bi time osigurali
uspješnu i kvalitetnu, kao i naknadnu nabavu roba / usluga / radova, a bez potrebe provedbe
novog postupka nabave, s tim da se maksimalni troškovi moraju unaprijed dogovoriti između
naručitelja i sudionika postupka. Javni naručitelj može uspostaviti partnerstvo za inovacije s
jednim ili više partnera kako bi se provele aktivnosti istraživanja i razvoja inovativnog
proizvoda, usluge ili radova.
Sam tijek ovog postupka je sličan natjecateljskom postupku uz pregovore kojega koriste javni
naručitelji, odnosno pregovaračkom postupku s prethodnom objavom kojega koriste sektorski
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
9
naručitelji. Znači, radi se o postupku s dvije ili više uzastopnih faza uz korištenje kriterija
ekonomski najpovoljnije ponude, odnosno ponuda se odabire na temelju najboljeg omjera
između cijene i kvalitete. Svaki zainteresirani gospodarski subjekt može dostaviti zahtjev za
sudjelovanje kojeg naručitelj ocjenjuje i poziva na sudjelovanje u partnerstvu ili dostavlja
odluku o nedopustivosti sudjelovanja. Javni naručitelj pregovara o inicijalnim i svim
sljedećim ponudama s ponuditeljima, osim u slučaju konačne ponude. Podaci o pregovaranju
su tajni. Naručitelj sudionike obavještava o zaključenju pregovora. Zakonom je predviđeno da
će pravilnik o sadržaju, načinu izrade i dostave zapisnika o vođenju pregovora propisati čelnik
središnjeg tijela nadležnog za politiku javne nabave. U ovom postupku se također utvrđuju
privremeni ciljevi koje partneri trebaju ostvariti u pojedinoj fazi te plaćanje naknade u
odgovarajućim obrocima. Na osnovi tih ciljeva javni naručitelj nakon svake faze može
raskinuti partnerstvo za inovacije ili, ako se radi o partnerstvu s nekoliko partnera, može
smanjiti broj partnera raskidanjem pojedinačnih ugovora, a prema uvjetima navedenim u
dokumentaciji za nadmetanje. Osim toga, u dokumentaciji za nadmetanje još se mora odrediti
na koji način će se urediti prava intelektualnog vlasništva.
U dosadašnjem zakonu javni naručitelji su, pod određenim uvjetima, mogli koristiti
pregovarački postupak s prethodnom objavom a po novom zakonu će koristiti natjecateljski
postupak uz pregovore. Dakle, ne radi se o novom postupku već postojećem postupku s
novim nazivom, ali nešto fleksibilnijim odredbama za javne naručitelje, dok će sektorski
naručitelji i dalje primjenjivati pregovarački postupak s prethodnom objavom, međutim bez
ikakvih preduvjeta za korištenje kao što je bio slučaj do sada.
Što se tiče pregovaračkog postupka bez prethodne objave, novi zakon i za njega predlaže
„blaže“ odredbe. Do sada se ovaj postupak provodio s jednim gospodarskim subjektom na
temelju propisanih zakonskih pravila. Novi zakon donosi mogućnost da se ovaj postupak, uz
propisana pravila, provodi i s više gospodarskih subjekata pozivajući ih na dostavu inicijalne
ponude. Javni naručitelj smije koristiti ovaj postupak za dodjelu ugovora koji se sastoje u
ponavljanju sličnih roba, usluga ili radova u trajanju ne dužem od 3 godine. Još jedna novina
u vezi ovog postupka je i mogućnost naručitelja da pošalje obavijest za dobrovoljnu ex ante
transparentnost na objavu (novi obrazac, sukladno Provedbenoj uredbi Komisije o utvrđivanju
standardnih obrazaca za objavljivanje obavijesti, do sada obrazac prethodne obavijesti o
namjeri sklapanja ugovora). Ako naručitelj ne pošalje na objavu obavijest za dobrovoljnu ex
ante transparentnost, obvezan je ponuditeljima dostaviti odluku o odabiru. Iz navedenog je
vidljivo da objava obavijesti za dobrovoljnu ex ante transparentnost ima učinak dostave
odluke o odabiru.
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
10
Javni naručitelji Sektorski naručitelji
Postupci nabave -Otvoreni postupak
-Ograničeni postupak
-Natjecateljski postupak uz pregovore
-Natjecateljski dijalog
-Partnerstvo za inovacije
-Pregovarački postupak bez prethodne
objave poziva na nadmetanje
-Otvoreni postupak
-Ograničeni postupak
-Pregovarački postupak s
prethodnom objavom poziva na
nadmetanje
-Natjecateljski dijalog
-Partnerstvo za inovacije
-Pregovarački postupak bez
prethodne objave poziva na
nadmetanje
Tehnike i
instrumenti za
elektroničku i
zbirnu nabavu
-Okvirni sporazumi
-Dinamički sustav nabave
-Elektronička dražba
-Elektronički katalog
-Aktivnosti središnje nabave
-Povremena zajednička nabava
-Nabave koje uključuju javne naručitelje
iz različitih država članica
-Okvirni sporazumi
-Dinamički sustav nabave
-Elektronička dražba
-Elektronički katalog
-Aktivnosti središnje nabave
-Nabave koje uključuju sektorske
naručitelje iz različitih država članica
Slika 2. Postupci i tehnike nabave za javne i sektorske naručitelje
Novi zakon, umjesto dosadašnjih nekoliko načina nabave, predviđa tehnike i instrumente za
elektroničku i zbirnu nabavu. Uz već postojeće okvirne sporazume i elektroničke dražbe,
ponovno se u zakon vraća dinamički sustav nabave, te se uvode odredbe o elektroničkim
katalozima. Naglasak se stavlja i na središnje aktivnosti nabave te povremenu zajedničku
nabave kao i na nabavu koja uključuje naručitelje iz različitih država članica. Tehnike i
instrumenti su jednaki i za javne i za sektorske naručitelje.
Dinamički sustav nabave, kao tehnika i instrument elektroničke i zbirne nabave, u
potpunosti elektronički proces, naručitelj koristi radi nabave uobičajenih roba, usluga ili
radova koji su široko dostupni na tržištu. Pravila vrijede kao i za ograničeni postupak, na
odgovarajući način. U okviru dinamičkog sustava nabave svaki zainteresirani gospodarski
subjekt može dostaviti zahtjev za sudjelovanjem te, uz ispunjavanje kriterija za kvalitativni
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
11
odabir (uvjeta sposobnosti) imaju pristup dinamičkom sustavu nabave tijekom čitavog
razdoblja njegova trajanja. Ono što naručitelj ne smije je ograničiti broj sposobnih
natjecatelja.
Novi zakon donosi i novinu vezanu uz elektronički katalog definirajući katalog kao format
za predstavljanje i organiziranje informacija na način koji je zajednički svim ponuditeljima
koji sudjeluju u postupku te koji se može elektronički obrađivati, kao npr. proračunske
tablice. Naručitelj može u dokumentaciji odrediti obvezu podnošenje ponude u obliku e-
kataloga ili da ponuda sadrži e-katalog, u skladu s tehničkim specifikacijama te u obliku kojeg
je naručitelj propisao.
Novine oko okvirnog sporazuma su vezane uz rok sporazuma. Javni naručitelji tako mogu
sklopiti okvirni sporazum na razdoblje do 4 godine, bez obzira radi li se o sporazumu s jednim
ili više gospodarskih subjekata, a iznimno i na duže razdoblje uz valjano obrazloženje. Što se
tiče sektorskih naručitelja, razdoblje sklapanja okvirnog sporazuma može biti i do 8 godina, a
iznimno i na duže razdoblje. Kad je riječ o postupcima koji prethode sklapanju okvirnog
sporazuma, do sada nismo mogli provoditi pregovarački postupak bez prethodne objave koji
bi rezultirao sklapanjem sporazuma. Prijedlog novog zakona kaže da se okvirni sporazum
može sklopiti provedbom otvorenog i ograničenog postupka, natjecateljskog postupka uz
pregovore (za javne naručitelje), pregovaračkog postupka s prethodnom objavom (za
sektorske naručitelje), natjecateljskog dijaloga, partnerstva za inovacije, kao i provedbom
pregovaračkog postupka bez prethodne objave u određenim slučajevima. Zakon također
dodatno pojašnjava da se ugovor o javnoj nabavi temeljem okvirnog sporazuma mora sklopiti
prije isteka roka na koji je sklopljen okvirni sporazum, ali trajanje tog ugovora može biti
kraće ili dulje od trajanja okvirnog sporazuma, pod uvjetom da taj rok nije duži od 12 mjeseci
od roka na koji je sporazum sklopljen. Kada se okvirni sporazum sklapa za potrebe središnje
ili zajedničke nabave, zakon obvezuje da se u dokumentaciji navedu svi naručitelji
obuhvaćeni sporazumom iz čega proizlazi da okvirni sporazum ne bi trebali koristiti javni
naručitelji koji nisu utvrđeni u njima.
Osim središnje nabave putem središnjeg tijela za javnu nabavu, dva ili više javnih naručitelja
mogu se sporazumjeti o zajedničkoj provedbi određenog postupka nabave, što znači da koriste
povremenu zajedničku nabavu, bilo da se postupak nabave zajednički provodi u cijelosti ili
ne. Shodno tome, za zajedničku nabavu zajednički su odgovorni svi ti javni naručitelji, nakon
što prethodno utvrde međusobna ovlaštenja i dužnosti. Ako zajedničku nabavu provode javni
ili sektorski naručitelji iz različitih država članica, ti naručitelji ispunjavaju svoje obveze u
skladu sa Zakonom o javnoj nabavi ako nabavljaju od naručitelja iz druge države članice koji
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
12
je odgovoran za provedbu postupka nabave. Dodatno, javni naručitelj smije koristiti aktivnosti
središnje nabave koje obavlja središnje tijelo za nabavu čije je sjedište u drugoj državi članici.
8. Priprema postupka
Značajnu novinu zakon donosi nalažudi javnom naručitelju da provodi analizu, odnosno istraživanje
tržišta, u svrhu pripreme nabave i informiranja gospodarskih subjekata o planiranim nabavama, pri
tome vodedi računa o transparentnosti i zabrani diskriminacije te na način koji ne narušava tržišno
natjecanje. Tako je javni naručitelj, prije pokretanja postupka nabave velike vrijednosti, obvezan na
prethodno savjetovanje sa zainteresiranim gospodarskim subjektima staviti tehničke specifikacije,
kriterije za kvalitativni odabir, kriterije za odabir ponude i posebne uvjete za izvršenje ugovora, u
trajanju ne kradem od 5 dana. Drugim riječima, naručitelj de biti obvezan na vlastitim internetskim
stranicama objaviti nacrt dokumentacije o nabavi. Nakon savjetovanja obvezan je razmotriti sve
primjedbe i prijedloge te izraditi izvješde o prihvadenim i neprihvadenim primjedbama i prijedlozima
gospodarskih subjekata i objaviti ga na internetskim stranicama.
Što se tiče sektorskih naručitelja, i oni imaju obvezu, ali na zahtjev zainteresiranog gospodarskog
subjekta, na raspolaganje staviti tehničke specifikacije koje redovito koristi za svoje ugovore, ili
tehničke specifikacije koje namjerava koristiti, i to za ugovore za koje se periodična indikativna
obavijest koristi kao sredstvo poziva na nadmetanje.
Kod pripreme dokumentacije o nabavi, naručitelj može podijeliti predmet nabave na grupe, ali pri
tome uzimajudi u obzir mogudnost pristupa malih i srednjih poduzetnika postupku javne nabave.
Stoga je naručitelj obvezan, ako u postupku nabave velike vrijednosti nije predmet nabave podijelio u
grupe, obrazložiti, u dokumentaciji o nabavi i u izvješdu, glavne razloge za tu odluku. Time zakon
potiče naručitelje da predmete nabave dijele na grupe. Pri podjeli je dužan voditi računa da grupe, po
veličini pojedinih ugovora, budu prilagođene kapacitetu malih i srednjih poduzetnika. Međutim,
naručitelj može ograničiti broj grupa koje se mogu dodijeliti jednom ponuditelju te je maksimalan
broj grupa obvezan naznačiti u pozivu na nadmetanje.
Stari (postojedi) zakon Novi zakon
Ugovori prema
dijelovima
(grupama)
Slobodan izbor naručitelja o
podjeli ugovore na dijelove
(grupe)
Podjela na grupe postaje pravilo
Slika 3. Prednosti podjele predmeta nabave na grupe
Ugovor MSP
Grupa Grupa
Grupa Grupa
Grupa
Grupa
MSP
Odstupanje od pravila zahtijeva objašnjenje
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
13
Zakon naručitelju daje mogudnost da traži određena jamstva, točnije njih 6: jamstvo za ozbiljnost
ponude, jamstvo za uredno ispunjenje ugovora ili okvirnog sporazuma ako sporazum obvezuje na
izvršenje, jamstvo za uredno ispunjenje ugovora na temelju okvirnog sporazuma ako sporazum ne
obvezuje na izvršenje, jamstvo za povrat avansa, jamstvo za otklanjanje nedostataka u jamstvenom
roku, jamstvo o osiguranju za pokride odgovornosti iz djelatnosti. Osim ovih jamstava, naručitelj u
dokumentaciji može odrediti i drugo jamstvo u skladu s posebnim zakonom. Neovisno o jamstvu,
gospodarski subjekt i nadalje može dati novčani polog u traženom iznosu. No, za razliku od sadašnje
zakonske odredbe, novi zakon određuje da se jamstvo za ozbiljnost ponude može tražiti u
apsolutnom iznosu koji ne smije biti viši od 3% procijenjene vrijednosti nabave, odnosno grupe
predmeta nabave, dok se jamstvo za uredno ispunjenje ugovora može tražiti u visi do 10%
vrijednosti ugovora, bez poreza na dodanu vrijednost. Novi zakon dodatno pojašnjava i da
proračunski korisnici državnog proračuna koji posluju putem jedinstvenog računa državnog
proračuna nisu obvezni dostaviti traženo jamstvo.
Iako prijedlog novog zakona u vedini slučajeva donosi fleksibilnost i blaža rješenja u odnosu na
dosadašnje zakonske odredbe, u nekim slučajevima je ipak postrožio pravila. Jedan od tih slučajeva je
i u dijelu podugovaranja. Naime, novi zakon donosi odredbu prema kojoj je javni naručitelj obvezan
propisati obvezne razloge isključenja vezano za pladanje poreza i doprinosa i u odnosu na
podugovaratelje, dok za ostale razloge isključenja to može odrediti. Također, naručitelj isto može
odrediti i za podugovaratelje podugovaratelja. Ako javni naručitelj utvrdi da postoji osnova za
isključenje, od gospodarskog subjekta de tražiti njegovu zamjenu. Nasuprot tome, sektorski naručitelj
ne mora osnove za isključenje odrediti i za podugovaratelje.
Novi zakonski okvir donosi i promjene vezane uz nazive u dijelu kriterija za kvalitativni odabir
gospodarskog subjekta. Kriteriji za kvalitativni odabir se odnose na: 1) osnove za isključenje
gospodarskog subjekta, i to obvezne i fakultativne i 2) kriterije za odabir. Naime, dosadašnji „uvjeti
sposobnosti“ postaju „kriteriji za odabir“. Jedan od kriterija za odabir se odnosi na „sposobnost za
obavljanje profesionalne djelatnosti“, po starom zakonu „pravna i poslovna sposobnost“. (Ono što
smo znali kao „kriteriji za odabir“ sada su „kriteriji za odabir ponude“.) Druga dva kriterija za odabir
se odnose na ekonomsku i financijsku sposobnost te tehničku i stručnu sposobnost. Novina u vezi
financijske sposobnosti je da se može tražiti minimalni godišnji promet koji, za razliku od sadašnjeg
uređenja gdje nema posebnih ograničenja kod zahtjeva o visini prometa, ne smije prelaziti dvostruku
vrijednost procijenjene vrijednosti nabave ili grupe predmeta nabave, osim u iznimnim slučajevima.
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
14
Stari (postojedi) zakon Novi zakon
Financijsko
stanje
ponuditelja
Nema strogih ograničenja kod
zahtjeva za dokaz prometa
MSP
Godišnji promet ponuditelja
ne može biti viši od
dvostruke vrijednosti ugovora
MSP
Slika 4. Propisivanje financijskih uvjeta za odabir
9. ESPD – Europska jedinstvena dokumentacija o nabavi
Jedan od najvažnijih ciljeva novog zakonskog okvira je smanjenje administrativnog opteredenja
naručitelja i gospodarskih subjekata, a posebno malih i srednjih poduzeda. Europska jedinstvena
dokumentacija o nabavi (ESPD) je ključni element tog nastojanja, a jedna od glavnih namjena ESPD-a
je omoguditi povedanje prekograničnog sudjelovanja u postupcima javne nabave djelujudi kao
„poslovna putovnica” u postupcima javne nabave unutar EU. Glavna ideja uvođenja ESPD-a je da se
izvrši zamjena raznih neujednačenih nacionalnih osobnih izjava s jednim standardnim obrascem koji
je utvrđen na europskoj razini, od strane Europske komisije, što bi trebalo pridonijeti i daljnjem
pojednostavljenju i za gospodarske subjekte i za naručitelje.
Osnovne značajke ESPD-a: služi kao preliminarni dokaz u postupcima javne nabave,
jednostavno korištenje, isključivo u elektroničkom obliku, pripremljen od naručitelja i
automatski popunjavan od ponuditelja, podaci provjerljivi korištenjem baza podataka ili
putem e-Certisa, traženje dokaza jedino od prvog rangiranog ponuditelja, ponovno upotrebljiv
u budućim postupcima, fleksibilan - za sve države članice, spreman za integraciju s
nacionalnim registrima. E-certis je informacijski sustav, odnosno baza podataka o vrstama i
oblicima dokaza te o nadležnim tijelima koja ih izdaju u državama članicama, a koja služe za
dokazivanje činjenica vezanih uz isključenje te sposobnosti gospodarskih subjekata.
Odstupanje od pravila zahtijeva objašnjenje
vrijednost
ugovora
Zah
tije
van
i
pro
met
vrijednost
ugovora
Zah
tije
van
i
pro
met
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
15
Drugim riječima, ESPD predstavlja izjavu o vlastitoj prikladnosti, financijskom stanju i
sposobnosti ponuditelja koja služi kao preliminarni dokaz u svim postupcima javne nabave
velike vrijednosti. Za nabave male vrijednosti ne propisuje se ta obveza ali je dana kao
mogućnost. Obveza je naručitelja da priloži ESPD uz ostalu dokumentaciju o nabavi.
Naručitelj je također obvezan, prije donošenja odluke, od ponuditelja koji je podnio
ekonomski najpovoljniju ponudu zatražiti da u primjerenom roku, ne kraćem od 5 dana,
dostavi ažurne popratne dokumente, radi provjere okolnosti navedenih u ESPD-u.
Zakon dodatno pojašnjava pojam „ažurni popratni dokument“, navodeći da je to svaki
dokument u kojem su sadržani podaci važeći te odgovaraju stvarnom činjeničnom stanju u
trenutku dostave naručitelju te dokazuju ono što je gospodarski subjekt naveo u ESPD-u.
Slika 5. ESPD - Provjera naručiteljeve
prihvatljivosti u 4 koraka, putem on-line
sustava
Naručitelj koristi ESPD tako da definira kriterije
za odabir i isključenje koje želi koristiti u tom
postupku nabave, te ih ponuditeljima daje na
strukturiran način. Ponuditelj koristi ESPD tako
što jednostavno označi udovoljava li
određenom kriteriju, a bez potrebe prilaganja
dokaza, potvrda i certifikata. Ponuditelji time
pokazuju sukladnost s kriterijima i ESPD obrazac
šalju naručitelju zajedno s ostatkom ponude.
Zaseban ESPD dostavlja ponuditelj, kao i
njegovi podugovaratelji, te gospodarski subjekti
na čije se resurse ponuditelj oslanja. Što se tiče zajednice ponuditelja, svi su članovi obvezni dostaviti
zaseban ESPD. Također, ako je postupak podijeljen na grupe, i kriteriji za odabir se razlikuju po
grupama, ponuditelj je obvezan ispuniti zaseban ESPD za svaku grupu za koju podnosi ponudu.
ESPD donosi i još jednu značajnu novinu, a to je - „samokorigiranje“. Zakon tako kaže da
gospodarski subjekt kod kojeg su ostvarene osnove za isključenje može javnom naručitelju
dostaviti dokaze o mjerama koje je poduzeo kako bi dokazao svoju pouzdanost, bez obzira na
postojanje relevantne osnove za isključenje. Unatoč postojanju razloga za isključenje,
gospodarski subjekt može naručitelju dokazati da su mjere koje je poduzeo dovoljne da
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
16
dokažu njegovu pouzdanost, te ako naručitelj taj dokaz o mjerama koje je poduzeo smatra
dovoljnim, ne smije ga isključiti iz postupka. Poduzimanje mjera dokazuje: 1) plaćanjem
naknade štete ili poduzimanjem drugih odgovarajućih mjera u cilju plaćanja naknade štete
prouzročene kaznenim djelom ili propustom, 2) aktivnom suradnjom s nadležnim istražnim
tijelima radi potpunog razjašnjenja činjenica i okolnosti u vezi s kaznenim djelom ili
propustom, 3) odgovarajućim tehničkim, organizacijskim i kadrovskim mjerama radi
sprječavanja daljnjih kaznenih djela ili propusta. Razdoblje isključenja gospodarskog
subjekta kod kojeg su ostvarene osnove za isključenje u vezi s nekažnjavanjem je pet godina
od dana pravomoćnosti presude, osim ako pravomoćnom presudom nije određeno drukčije.
Razdoblje isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg su ostvarene osnove za isključenje
vezane uz okolišne, socijalne i ostale uvjete je dvije godine od dana dotičnog događaja
(direktiva propisala maksimalno 3 godine), i to u situaciji kad nema samokorigiranja.
10. Oslanjanje na sposobnosti drugih subjekata
Gospodarski subjekt, kao i do sada, ima pravo osloniti se na sposobnost drugih subjekata ako sam ne
može dokazati ispunjavanje kriterija za odabir, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobnog
odnosa. Međutim, radi dokazivanja ispunjavanja kriterija koji su vezani uz obrazovne i stručne
kvalifikacije ili uz relevantno stručno iskustvo, gospodarski subjekt se može osloniti samo ako de ti
subjekti izvoditi radove ili pružati usluge za koje se ta sposobnost traži, što do sada nije bio slučaj.
Također, mora dokazati da de imati na raspolaganju potrebne resurse, primjerice prihvadanjem
obveze drugih subjekata da de te resurse staviti na raspolaganje gospodarskom subjektu. Kod
oslanjanja na ekonomsku i financijsku sposobnost naručitelj može zahtijevati solidarnu odgovornost.
Zakon isto tako obvezuje naručitelja da provjeri ispunjavaju li i ti gospodarski subjekti kriterije za
kvalitativni odabir te ima obvezu zamjene subjekta ako se dokaže da postoje osnove za isključenje ili
ne udovoljava kriterijima za odabir.
11. Ekonomski najpovoljnija ponuda
Prema novom zakonskom rješenju jedini kriterij za odabir ponude je ekonomski najpovoljnija
ponuda. Ekonomski najpovoljnija ponuda utvrđuje se na temelju cijene ili troška, primjenom
pristupa isplativosti, kao što je trošak životnog vijeka, te može uključivati najbolji omjer
između cijene i kvalitete, koji se ocjenjuje na temelju kriterija, uključujući kvalitativne,
okolišne ili socijalne aspekte, povezanih s predmetom nabave. Ovim kriterijem se želi
ostvariti „najbolja vrijednost za novac“ eliminirajući kriterij najniže cijene iz svih postupaka
javne nabave.
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
17
Prema zakonskim odredbama, naručitelj ne smije odrediti samo cijenu ili samo trošak kao
jedini kriterij, te propisuje da relativni ponder, odnosno relativni značaj cijene ili troška ne
smije biti veći od 90%. Iznimno može, u pregovaračkom postupku bez prethodne objave
poziva na nadmetanje, postupku sklapanja ugovora na temelju okvirnog sporazuma te u
slučaju javne nabave za potrebe obrane i sigurnosti, kada relativni ponder cijene ili troška
smije biti i veći od 90%. Također iznimno, ako je cijena određene robe ili naknada za
određene usluge propisana zakonom ili drugim propisom, javni naručitelj ne smije u
postupcima javne nabave koristiti cijenu kao kriterij za odabir ponude.
Javni naručitelj mora odrediti kriterije za odabir ponude na način koji mu omogućava
učinkoviti pregled i ocjenu ponuda te provjeru informacija dostavljenih od ponuditelja, a u
slučaju dvojbe, mora učinkovito provjeriti točnost dostavljenih podataka i dokaza u ponudi.
Kriteriji mogu obuhvadati npr. kvalitetu, organizaciju, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažiranog na
izvršenju određenog ugovora ili usluge nakon prodaje i tehničku pomod, uvjete i rok isporuke.
Estetske, funkcionalne i ekološke osobine mogu uključivati npr.: izgled, dizajn i ergonomija,
intuitivnost sučelja, interoperabilnost, energetska učinkovitost (niska potrošnja energije, energetska
klasa, razina buke, razina štetnih plinova), upotreba recikliranih materijala, multifunkcionalnost,
pristup osobama s invaliditetom, itd. Lista kriterija nije iscrpna kako je i Sud pravde EU pojasnio.
Slika 6. Ekonomski
najpovoljnija ponuda
Treba imati na umu da je trošak
različit od cijene. Npr. cijena
opreme može biti 5.000 kn,
međutim trošak kupovine te
opreme je mnogo viši ako uzmemo u obzir sve aspekte procesa: vrijeme za donošenje odluke o kupnji
i istraživanje cijena, narudžba najpovoljnije opreme, primitak i pregled opreme, obrada i pladanje
računa, operativni troškovi tijekom životnog ciklusa, troškovi zbrinjavanja.
Trošak životnog vijeka (LCC – Life Cycle Cost) predstavljaju svi troškovi tijekom trajanja radova, robe ili
usluga. To su 1) troškovi koje snosi naručitelj ili drugi korisnici – interni troškovi kao što su: troškovi
nabave, troškove uporabe (potrošnja energije i drugih resursa), troškovi održavanja, troškovi
zbrinjavanja (troškovi prikupljanja i recikliranja), te 2) troškovi pripisani vanjskim učincima okoliša
(poput onečišdenja prouzročenog eksploatacijom sirovina korištenih u dobivanju proizvoda ili
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
18
prouzročenih samim proizvodom ili njegovom proizvodnjom), pod uvjetom da se takvi troškovi mogu
novčano izraziti i pratiti.
Metode koje naručitelji koriste za procjenu troškova životnog vijeka roba, usluga ili radova trebale bi
biti unaprijed određene na objektivan i nediskriminirajudi način i dostupne svim zainteresiranim
stranama. Direktive u javnoj nabavi potiču države članice da te metode uspostave na nacionalnoj,
regionalnoj ili lokalnoj razini, a iste bi trebale biti opdenite a ne posebne za svaki postupak javne
nabave. EU bi također trebala razviti zajedničke metodologije za izračunavanje troškova životnog
vijeka čijim bi razvojem njihovo korištenje postalo obvezno.
Novim zakonom predviđena je odgoda primjene odredbe o ekonomski najpovoljnijoj ponudi do 1.
siječnja 2017. godine, iz razloga prilagodbe sustava javne nabave.
12. Izuzetno niske ponude
Kao i do sada, i prijedlog novog zakona propisuje odredbe o postupanju naručitelja kod
izuzetno niskih ponuda (neuobičajeno niske cijene). Tako je naručitelj obvezan
zahtijevati da mu gospodarski subjekt objasni cijenu ili trošak naveden u ponudi ako se
čini da je ponuda izuzetno niska. No, novina je da naručitelj obvezno odbija ponudu ako
utvrdi da je ponuda izuzetno niska jer ne udovoljava primjenjivim obvezama u
području prava okoliša, socijalnog i radnog prava, uključujući kolektivne ugovore, a
osobito obvezu isplate ugovorene plaće.
13. Razjašnjenje, dopune i dostava informacija ili dokumentacije ponude
Tijekom postupka pregleda i ocjene ponuda, naručitelj može od ponuditelja, poštujudi načela
jednakog tretmana i transparentnosti, zahtijevati da dopune, razjasne, upotpune ili dostave nužne
informacije ili dokumentaciju u primjerenom roku, ne kradem od 5 dana. Time je novi zakon dao širu
mogudnost naručitelju da ulazi u institut dodatnog pojašnjenja i upotpunjavanja ponuda. Do sada je
naručitelj mogao tražiti pojašnjenje i upotpunjavanje ponude u dijelu koji se odnosio na razloge
isključenja i uvjete sposobnosti te na pojedine elemente ponude, dok novi zakon omogudava
razjašnjenje, kao i dopunu, cijele dokumentacije ponude, ali uz strogi uvjet da to ne smije dovesti do
pregovaranja u vezi s kriterijem za odabir ponude ili ponuđenog predmeta nabave. Ukoliko naručitelj
ne koristi ovu mogudnost, isto je obvezan obrazložiti u Zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda.
14. Uvid u dokumentaciju postupka
Za razliku od dosadašnjih zakonskih odredbi kojima je reguliran uvid u ponude drugih ponuditelja
tijekom roka mirovanja, novi zakon daje dosta širu mogudnost uvida. Naime, umjesto uvida u
ponude, ponuditelji tijekom roka za žalbu mogu naručitelju postaviti zahtjev za uvidom u cjelokupnu
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
19
dokumentaciju postupka, osim u one dokumente koji su javno objavljeni putem Elektroničkog
oglasnika javne nabave.
15. Izvršenje ugovora i okvirnog sporazuma - izmjene i mogućnosti raskida
Novi zakon daje mogućnost naručitelju da, i bez provedbe novog postupka nabave, izmijeni
ugovor o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja, u skladu s odredbama zakona, odnosno radi
nabave dodatnih radova, usluga ili roba ako promjena ugovaratelja nije moguća zbog
ekonomskih ili tehničkih razloga, ili bi prouzročila značajne poteškoće ili znatno povećanje
troškova. Svako povećanje cijene, kod svake izmjene, ne smije biti veće od 50% vrijednosti
prvotnog ugovora, ali isto ne smije imati za cilj izbjegavanje primjene zakona.
No, ako je došlo do značajnih izmjena ugovora tijekom njegova trajanja, naručitelj je obvezan
provesti novi postupak nabave. Isto se primjenjuje i na okvirni sporazum.
Jedna od novina koju donosi novi zakon odnosi se i na obvezu raskida ugovora ili okvirnog
sporazuma tijekom njihova izvršenja ako je ugovor značajno izmijenjen, ako je ugovaratelj
morao biti isključen iz postupka zbog postojanja osnova za isključenje, ako se ugovor nije ni
trebao dodijeliti ugovaratelju zbog ozbiljnih povreda iz odredbi zakona a koje su utvrđene
pravomoćnom presudom nadležnog upravnog suda.
16. Posebni režim nabave – „blagi režim“
Novi zakon dopušta i novi, jednostavniji režim nabave određenih usluga. Dosadašnje usluge
iz Dodatka II.B., koje se ubuduće odnose na društvene i druge posebne usluge, dobivaju novi,
posebni režim. To se ne odnosi na pravne usluge koje su izuzete iz zakona. Među društvene i
druge posebne usluge ulaze npr. zdravstvene, društvene i povezane usluge, hotelijerske i
ugostiteljske usluge, istražiteljske usluge i usluge u području sigurnosti, poštanske usluge, i
druge usluge iz Priloga X. zakona. Dakle, za ove usluge je propisan jednostavniji način
dodjele ugovora, uz objavu obavijesti o nadmetanju. Nema dodatnih pravila osim načela javne
nabave. To znači da kriterij za odabir ponude ne mora biti ekonomski najpovoljnija ponuda.
Nema obveze za korištenje osnova za isključenje. Međutim, europske direktive u javnoj
nabavi navode da se za društvene i druge posebne usluge provode postupci javne nabave ako
im je procijenjena vrijednost veća od 750.000 EUR.
17. Izvješće u postupku javne nabave
Iako dosta fleksibilniji po mnogim odredbama, novi zakon donosi još jednu dodatnu obvezu
naručiteljima, a to je izrada pisanog izvješda o postupku javne nabave, i to u roku od 30 dana od dana
slanja obavijesti o dodjeli ugovora, osim za ugovore sklopljene na temelju okvirnog sporazuma. Kao
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
20
olakšavajuda okolnost, ako obavijest o dodjeli ugovora ili zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda sadrže
sve podatke što ih zakon propisuje za izvješde, naručitelj može isto koristiti kao izvješde o postupku.
18. Pravna zaštita
Pravo na žalbu ima gospodarski subjekt koji ima ili je imao pravni interes za dobivanje
određenog ugovora o javnoj nabavi i koji je pretrpio ili bi mogao pretrpjeti štetu od navodnog
kršenja subjektivnih prava. Pravo na žalbu se novim zakonom daje i isporučitelju predmeta
leasinga. Također, pravo na žalbu ima i središnje tijelo državne uprave za politiku javne
nabave i nadležno državno odvjetništvo.
Novim zakonom propisuje se jedinstveni rok za žalbu od 10 dana, i za male i za velike
vrijednosti, za sve postupke.
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave postupa u granicama žalbenih navoda,
dok povrh toga po službenoj dužnosti pazi na osobito bitne povrede zakona, neovisno o fazi
postupka u kojoj je izjavljena žalba. Proširuju se ovlasti Državne komisije na način da se
popisuju osobito bitne povrede zakona: 1) određivanje kraćeg roka za dostavu ponuda ili
zahtjeva za sudjelovanje od minimalnog roka propisanog zakonom, 2) ispravak obavijesti nije
poslan na objavu, a postojala je obveza sukladno odredbama zakona, 3) rok za dostavu
ponuda ili zahtjeva za sudjelovanje nije produljen, a postojala je obveza sukladno odredbama
zakona, 4) nema kriterija za odabir ponude ili ponderi nisu određeni sukladno zakonu, 5)
natjecatelj ili ponuditelj je morao biti isključen iz postupka javne nabave jer postoje obvezne
osnove za njegovo isključenje, 6) nakon isteka roka za dostavu ponuda u otvorenom ili
ograničenom postupku naručitelj je vodio pregovore ili je ponuditelj izmijenio svoju ponudu
suprotno odredbama zakona, 7) naručitelj nije primijenio ili je nepravilno primijenio koju
odredbu izvora prava, što je bilo od utjecaja na zakonitost postupka, a za koju žalitelj nije
znao niti mogao znati u trenutku izjavljivanja žalbe.
Ako žalba ne sadrži dokaz o izvršenoj uplati naknade za pokretanje žalbenog postupka u
propisanom iznosu, Državna komisija će žalbu odbaciti kao neurednu bez pozivanja žalitelja
na dopunu ili ispravak.
Novi zakon određuje i novi, manji iznos naknade za pokretanje žalbenog postupka, i to 5.000
kn za procijenjenu vrijednost nabave do 750.000 kn. Za žalbu na dokumentaciju o nabavi
naknada također iznosi fiksnih 5.000 kn, kao i u postupku u kojem nije poznata procijenjena
vrijednost nabave. Ako se žalba izjavljuje na odluku o odabiru ili poništenju za jednu ili više
grupa predmeta nabave, naknada iznosi jednu petinu iznosa prema definiranoj procijenjenoj
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
21
vrijednosti, naspram sadašnje jedne trećine iznosa. Također, prema novom zakonu žalitelj je
oslobođen plaćanja upravne pristojbe.
Kad se žalba podnese protiv Državne komisije, nadležan je Visoki upravni sud Republike
Hrvatske koji bi odluku u upravnom sporu trebao donijeti u roku od 30 dana od dana
podnošenja uredne tužbe. Ako Visoki upravni sud poništi odluku Državne komisije, svojom
će presudom odlučiti i o žalbi u postupku javne nabave. Također, određuje se obveza Državne
komisije da odluku u upravnom sporu objavi na svojim internetskim stranicama bez
anonimizacije, čime se povećava pravna sigurnost i ujednačuje sudska praksa u postupcima
javne nabave.
19. Nadzor
Države članice EU su dužne osigurati nadzor nad primjenom pravila o javnoj nabavi, te Europskoj
komisiji dostavljati izvješde o nadzoru koje obuhvada, ovisno o slučaju, podatke o najučestalijim
uzrocima pogrešne primjene ili pravne nesigurnosti, uključujudi mogude strukturne ili opetovane
probleme u primjeni pravila, o razini sudjelovanja malih i srednjih poduzetnika u javnoj nabavi te o
sprečavanju, utvrđivanju i odgovarajudem izvještavanju o slučajevima prijevare u javnoj nabavi,
korupciji, sukobu interesa i drugim ozbiljnim nepravilnostima.
Slijedom navedenog, hrvatski zakon o javnoj nabavi predviđa dvostruki nadzor: upravni i
inspekcijski nadzor. Nadzor koji se provodi tijekom provedbe postupka javne nabave ne
zaustavlja njegov tijek.
Upravni nadzor provodi središnje tijelo državne uprave nadležno za politiku javne nabave u
svrhu sprječavanja, otklanjanja i otkrivanja nepravilnosti koje mogu nastati ili su nastale kao
posljedica povrede odredbi Zakona i podzakonskih propisa, dok inspekcijski nadzor obavlja
tržišna inspekcija središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove inspekcije u
gospodarstvu u svrhu kontrole izvršenja ugovora ili okvirnog sporazuma. Ukoliko se pri
nadzoru utvrde nepravilnosti zakon predviđa i odgovarajuće prekršajne sankcije pred sudom
ili odvjetništvom.
20. Novi standardni obrasci za objavljivanje
Svaka država članica prenosi nove direktive zasebno u nacionalno zakonodavstvo, nakon čega
se moraju koristiti i novi standardni obrasci pri objavama. Obavijesti u postupcima nabava
velike vrijednosti, poslane u strukturiranom elektroničkom obliku, objavljuju se unutar 5 dana
od njihova zaprimanja u Uredu za publikacije Europske unije. Automatsko provjeravanje
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
22
obveznih polja i jasna struktura elektroničkih obavijesti osiguravaju dosljednost s direktivama
Europske unije i umanjuju rizik od pogreški pri kodiranju.
Slika 6. Standardni obrasci za objavljivanje prema starim i novim direktivama
Zaključno
Prijedlogom novog zakona predviđeno je jednostavnije i fleksibilnije postupanje naručitelja i
ponuditelja u postupcima javne nabave. Što se mijenja novim pravilima? Dakle, najznačajnije izmjene
Copyright © 2016 by Dashöfer Holding, Ltd. & Verlag Dashöfer, d.o.o. za izdavačku djelatnost, Šubićeva 42/1, 10 000 Zagreb, Tel.: 01 / 46 55 107, Fax: 01 / 46 55 108, E-mail:[email protected]
23
se odnose na slijedede: mogudnost pregovaranja s ponuditeljima o uvjetima ugovora, skradivanje
minimalnih rokova postupaka, primjena ESPD-a kao samoizjave o ispunjenju uvjeta, odabir najbolje
ponude mogud temeljem troškova životnog vijeka, stimuliranje inovacija kroz novi postupak -
partnerstvo za inovacije, poticanje podjela na grupe, kriterij ekonomski najpovoljnije ponude kao
isključivi kriterij, lakše izmjene ugovora a bez provedbe novog postupka, ukidanje razlika između II.A i
II.B. usluga, jednostavnije procedure za društvene i druge posebne usluge, pregovarački postupak s
prethodnom objavom zamijenjen je natjecateljskim postupkom uz pregovore (samo za javne
naručitelje), jednostavnija upotreba natjecateljskog dijaloga (i za sektorske naručitelje), prošireni
obvezni i ostali razlozi za isključenje.
Međutim, s obzirom na dosta opsežne izmjene zakonskog okvira u području javne nabave, očekuju se
i poneki problemi u početku njegove provedbe. Iako je zakonom predviđena odgoda primjene
ekonomski najpovoljnije ponude od siječnja 2017. godine, a kako novi zakon još uvijek nije donesen,
te ukoliko se taj rok ne prolongira za dodatno razdoblje, taj kriterij bi mogao biti i najvedi kamen
spoticanja iz novog zakona. Nasuprot teškodama i nesigurnosti oko pojedinih zakonskih odredbi, ipak
je zakon donio nova rješenja koja de znatno olakšati rad i naručitelja i ponuditelja, poglavito vezano
uz korištenje ESPD obrasca.