Námskeið fyrir

skólanefndir 2011

NÁMSKEIÐSGÖGN

Námskeið fyrir skólanefndir 2011

© Samband íslenskra sveitarfélaga ‟ Mennta- og menningarmálaráðuneytið ‟ Heimili og skóli

Umsjón með útgáfu: Svandís Ingimundardóttir og Magnús Karel Hannesson

Borgartúni 30

Pósthólf 8100

128 REYKJAVÍK

Veffang: www.samband.is

Netfang: samband@samband.is

2011/09

1

EFNISYFIRLIT

INNGANGUR ................................................................................................................................... 3

HLUTVERK SAMBANDS ÍSLENSKRA SVEITARFÉLAGA ..................................................................... 5

STJÓRNKERFI SVEITARFÉLAGA OG REGLUR UM MÁLSMEÐFERÐ .................................................. 7

GRUNNATRIÐI OG SVIGRÚM TIL AÐ MÓTA UPPBYGGINGU STJÓRNKERFISINS ............................................. 7

EINKENNI STJÓRNKERFIS SVEITARFÉLAGA .............................................................................................. 7

SVEITARSTJÓRN ................................................................................................................................ 8

NEFNDIR, RÁÐ OG STJÓRNIR .............................................................................................................. 9

SAMÞYKKTIR OG AÐRAR ÁKVARÐANIR SVEITARSTJÓRNAR UM STARFSEMI SVEITARFÉLAGSINS ........................ 9

KOSNING Í NEFNDIR, KJÖRGENGI, ALMENNT VANHÆFI ......................................................................... 11

FASTANEFNDIR ............................................................................................................................... 12

FRAMSAL VALDS INNAN SVEITARFÉLAGSINS ........................................................................................ 14

BYGGÐASAMLÖG ........................................................................................................................... 16

ANNAÐ SAMSTARF .......................................................................................................................... 16

STARSMENN SVEITARFÉLAGS OG STJÓRNKERFI ÞESS .............................................................................. 17

FRAMKVÆMDASTJÓRI ...................................................................................................................... 18

HLUTVERK ANNARRA STARFSMANNA SVEITARFÉLAGS Í STJÓRNKERFINU .................................................. 19

MEÐFERÐ MÁLA Í STJÓRNKERFI SVEITARFÉLAGA ................................................................................... 20

ÓSKRÁÐAR REGLUR ALMENNS STJÓRNSÝSLURÉTTAR ............................................................................ 20

STJÓRNSÝSLULÖG NR. 37/1993 ....................................................................................................... 23

ÁKVÆÐI SÉRLAGA ........................................................................................................................... 26

SÉRSTAKT HÆFI .............................................................................................................................. 28

YFIRLIT UM ÝMSAR ALGENGAR VANHÆFISÁSTÆÐUR ............................................................................. 29

MÁLSMEÐFERÐ Í VANHÆFISMÁLUM ................................................................................................... 31

ÞAGNARSKYLDA ............................................................................................................................. 31

AÐ STÝRA FUNDI ........................................................................................................................... 33

INNGANGUR.................................................................................................................................. 33

GÁTLISTI FRÁ SETNINGU FUNDAR TIL FUNDARSLITA ............................................................................. 33

FUNDARGERÐIR ............................................................................................................................ 37

INNGANGUR.................................................................................................................................. 37

LÖG OG REGLUR ............................................................................................................................ 37

EFNI FUNDARGERÐA ....................................................................................................................... 39

TÖLVUSKRÁNING FUNDARGERÐA ..................................................................................................... 39

VERKLAGA VIÐ STAÐFESTINGU ÁKVARÐANA EÐA TILLAGNA NEFNDA...................................................... 40

ÁKVÆÐI SVEITARSTJÓRNARLAGA UM AFGREIÐSLU FUNDARGERÐA OG VALDSVIÐ NEFNDA ........................ 40

ÁLYKTANIR AF ÚRSKURÐUM ÚSB ..................................................................................................... 40

SVEITARSTJÓRNARLÖG NR. 45/1998 ................................................................................................. 41

SAMÞYKKTIR UM STJÓRN OG FUNDARSKÖP SVEITARSTJÓRNAR .............................................................. 43

DÆMI UM FUNDARGERÐ SEM VERÐUR AÐ TELJAST ÓFULNÆGJANDI ....................................................... 44

LEIÐBEININGAR UM MÓTUN SKÓLASTEFNU Í SVEITARFÉLÖGUM ............................................. 45

MÓTUN SKÓLASTEFNU .................................................................................................................... 45

LAGALEGUR OG FAGLEGUR BAKGRUNNUR SKÓLASTEFNU .................................................................... 46

2

UNDIRBÚNINGUR .......................................................................................................................... 46

HELSTU SKREF STEFNUMÓTUNAR ...................................................................................................... 47

STÖÐUMAT ................................................................................................................................... 47

HLUTVERK ..................................................................................................................................... 48

GILDI ............................................................................................................................................ 48

FRAMTÍÐARSÝN .............................................................................................................................. 49

STEFNA ......................................................................................................................................... 50

MEGINMARKMIÐ ............................................................................................................................ 50

ÁFANGAMARKMIÐ .......................................................................................................................... 51

AÐGERÐAÁÆTLUN.......................................................................................................................... 51

FRAMKVÆMD STEFNU ..................................................................................................................... 52

ÁRANGURSMÆLINGAR .................................................................................................................... 52

EFTIRFYLGNI .................................................................................................................................. 53

MEGININNTAK OG ÁHERSLUR SKÓLALAGA ................................................................................ 55

REGLUGERÐIR ................................................................................................................................ 56

HLUTVERK AÐALNÁMSKRÁR ............................................................................................................. 56

GRUNNÞÆTTIR MENNTUNAR ........................................................................................................... 57

YFIRLIT UM SKYLDUR OG ÁBYRGÐ SKÓLANEFNDA SKV. GRUNNSKÓLALÖGUM .................... 65

LEIÐBEININGAR OG VIÐMIÐ FYRIR SVEITARFÉLÖG VEGNA EFTIRLITS MEÐ INNRA MATI GRUNNSKÓLA ............................................................................................................................... 67

HEIMILI OG SKÓLI ‟ LANDSSAMTÖK FORELDRA ......................................................................... 68

HVERNIG NÁ SAMTÖKIN TENGSLUM VIÐ GRASRÓT FORELDRA Í LANDINU? .............................................. 68

TILGANGUR, MARKMIÐ OG LEIÐIR SAMTAKANNA ................................................................................ 69

AÐGERÐAÁÆTLUN UM ÖRUGGA NETNOTKUN.................................................................................... 70

REKSTUR LEIK- OG GRUNNSKÓLA................................................................................................ 71

SUNDURLIÐUN KOSTNAÐAR ............................................................................................................ 72

ALMENN UMFJÖLLUN UM HAGRÆÐINGARAÐGERÐIR ........................................................................... 73

NIÐURSTÖÐUR KÖNNUNAR UM HAGRÆÐINGARAÐGERÐIR .................................................................. 74

SKÓLASKÝRSLA SAMBANDS ÍSLENSKRA SVEITARFÉLAGA ........................................................... 76

LEIKSKÓLI ...................................................................................................................................... 76

GRUNNSKÓLI................................................................................................................................. 78

GAGNLEGAR VEFSLÓÐIR .............................................................................................................. 80

3

INNGANGUR

Rit þetta er ætlað fulltrúum í skólanefndum leik- og grunnskóla á námskeiðum sem

Samband íslenskra sveitarfélaga skipuleggur í samstarfi við mennta- og

menningarmálaráðuneytið og Heimili og skóla. Skólanefndir hafa afar þýðingarmiklu,

lögbundnu hlutverki að gegna vegna reksturs leik- og grunnskóla í hverju sveitarfélagi.

Hlutverkin lúta bæði að faglegum og rekstrarlegum hliðum skólahalds, eftirlitsskyldu en

um leið ákveðinni frumkvæðisskyldu. Skólanefnd starfar í umboði sveitarstjórnar og fer

með málefni skóla eftir því sem lög og reglugerðir kveða á um og samþykktir

sveitarstjórnar kunna að fela henni.

Í 6. grein laga nr. 91/2008 um grunnskóla er meginhlutverk skólanefndar skilgreint með

eftirfarandi hætti:

(a) að sjá til þess að öll skólaskyld börn sem rétt eiga á skólavist í sveitarfélaginu njóti lögboðinnar fræðslu,

(b) að staðfesta starfsáætlun skóla ár hvert og skólanámskrá einstakra skóla,

(c) að fylgjast með framkvæmd náms og kennslu í sveitarfélaginu og gerð skólanámskrár og gera tillögur til skólastjóra og/eða sveitarstjórnar um umbætur í skólastarfi,

(d) að fylgjast með og stuðla að því að nemendum og skólum sé tryggður aðgangur að sérfræðiþjónustu,

(e) að sjá til þess að jafnan sé fyrir hendi viðeigandi húsnæði fyrir kennslu og annar aðbúnaður, þ.m.t. útivistar- og leiksvæði nemenda,

(f) að hafa eftirlit með að ákvæði laga og reglugerða séu uppfyllt og gera tillögur til sveitarstjórnar um úrbætur,

(g) að stuðla að tengslum og samstarfi leikskóla og grunnskóla annars vegar og grunnskóla og framhaldsskóla hins vegar.

Skólanefnd skal kosin af hlutaðeigandi sveitarstjórn í upphafi hvers kjörtímabils. Um

kosningu í skólanefnd og starfshætti fer samkvæmt sveitarstjórnarlögum og samþykktum

viðkomandi sveitarfélags. Varamenn í skólanefndum skulu vera jafnmargir aðalmönnum

og kosnir á sama hátt.

Skólastjórar, grunnskólakennarar og foreldrar í sveitarfélagi kjósa hver úr sínum hópi

aðal- og varamann til setu á skólanefndarfundum með málfrelsi og tillögurétt.

Þegar skólanefnd fær til meðferðar kærumál samkvæmt ákvæðum laga þessara gilda um

meðferð kærumálsins reglur stjórnsýslulaga. Um sérstakt hæfi nefndarmanna og annarra

fulltrúa sem rétt hafa til að sitja fundi nefndarinnar gilda ákvæði sveitarstjórnarlaga.

Til viðbótar þeim starfsskyldum skólanefndar sem taldar eru upp í 6. gr. kemur verksvið

nefndarinnar við sögu í eftirfarandi greinum laganna: 8., 14., 20., 28., 29., 41., 45., 46.

og 47. grein.

Ekki eru starfsskyldur nefndarinnar tíundaðar jafn ítarlega í lögum fyrir leikskóla (nr.

90/2008) en þar segir í 2. málsgrein 4. greinar:

4

Nefnd, kjörin af sveitarstjórn, fer með málefni leikskóla í umboði sveitarstjórnar.

Leikskólastjórar, starfsfólk leikskóla og foreldrar í sveitarfélagi kjósa hver úr sínum hópi

aðal- og varamann til setu á fundum nefndarinnar með málfrelsi og tillögurétt.

Þessu til viðbótar koma verkefni nefndarinnar til tals í greinum 11, 14, 28 og 30 í lögum

um leikskóla.

Algengt er orðið að nefnd leikskóla og grunnskóla hafi verið sameinaðar í eina nefnd sem

jafnframt fjalli um málefni tónlistarskóla, daggæslu og fleira, allt eftir samþykktum

sveitarstjórnar. Nefndin er þá ýmist kölluð skólanefnd, fræðslunefnd, fræðsluráð eða

menntaráð. Opinbera heitið er skólanefnd og verður það notað í þessu riti.

Mörg stærri sveitarfélög hafa ráðist í útgáfu handbókar fyrir skólanefndir sínar sem

innihalda ýmis gögn sem nauðsynlegt er talið að fulltrúar að hafa yfirsýn yfir. Þar má telja

samþykktir sveitarfélags fyrir nefndina, upplýsingar um verkefni sveitarfélagsins á sviði

fræðslu- og menntamála, stofnanir þess og starfsumhverfi, helstu lög, reglugerðir, reglur

og gjaldskrár sem starfað er samkvæmt, upplýsingar um sérfræði- og stoðþjónustu og

fleira mætti telja. Handbækur þessar eru sumar hverjar aðgengilegar á heimasíðum

sveitarfélaganna.

Í meðfylgjandi rit er eftirfarandi þáttum gerð nokkur skil í samræmi við dagskrá námskeiðs

auk þess sem vísað er til rafræns efnis jafnframt:

• Stjórnkerfi sveitarfélags, málsmeðferð, fundargerðir og ritun þeirra

• Skólastefna sveitarfélags

• Lög, reglugerðir og námskrá

• Skyldur og ábyrgð skólanefnda

• Skilaboð frá Heimili og skóla

• Rekstur leik- og grunnskóla og hlutverk Sambands íslenskra sveitarfélaga

Er það von þeirra sem að námskeiðunum standa að þau verði þátttakendum til gagns og

efli þá enn frekar í hlutverki sínu sem skólanefndarfulltrúar í því mikilvæga starfi sem

skólanefndir landsins hafa með höndum.

5

HLUTVERK SAMBANDS ÍSLENSKRA

SVEITARFÉLAGA

Samband íslenskra sveitarfélaga vinnur að eflingu samstarfs íslenskra sveitarfélaga og að

hvers konar hagsmunamálum þeirra. Verulegur hluti starfseminnar felst í hagsmunagæslu

fyrir sveitarfélögin gagnvart ríkisvaldinu, enda hefur sambandið að lögum hlutverki að

gegna í þeim efnum. Sambandið sinnir einnig hagsmunagæslu fyrir sveitarfélögin

gagnvart öðrum innlendum og erlendum aðilum. Á landsþingum sambandsins er mótuð

stefna sveitarfélaganna til einstakra mála og hefur sambandið því náin samskipti við

ríkisstjórn og Alþingi þegar stefnunni er komið á framfæri og henni fylgt eftir.

Hlutverk og ábyrgð sveitarfélaga er mikil þegar kemur að rekstri leik- og grunnskóla. Er

kveðið á um þau verkefni í 4. grein laga um leikskóla nr. 90/2008 þar sem segir:

Sveitarfélög bera ábyrgð á starfsemi leikskóla. Sveitarfélög hafa forustu um að tryggja börnum

leikskóladvöl og bera ábyrgð á heildarskipan skólahalds í leikskólum sveitarfélags, þróun

einstakra leikskóla, húsnæði og búnaði leikskóla, sérúrræðum leikskóla, sérfræðiþjónustu, mati

og eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga og á framkvæmd leikskólastarfs í sveitarfélagi.

Sveitarfélög setja almenna stefnu um leikskólahald í sveitarfélagi og kynna fyrir íbúum þess.

Í 5. grein laga um grunnskóla nr. 91/2008 segir eftirfarandi:

Rekstur almennra grunnskóla er á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Sveitarfélög bera ábyrgð á

heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins, þróun einstakra skóla, húsnæði og

búnaði grunnskóla, sérúrræðum grunnskóla, sérfræðiþjónustu, mati og eftirliti, öflun og miðlun

upplýsinga og á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Sveitarfélög setja almenna stefnu

um grunnskólahald í sveitarfélaginu og kynna fyrir íbúum þess. Sveitarstjórn skal koma á

samstarfi leikskóla og grunnskóla annars vegar og grunnskóla og framhaldsskóla hins vegar.

Sveitarfélög bera ábyrgð á samstarfi skóla við aðila utan hans.

Sveitarfélögum er skylt að sjá til þess að skólaskyld börn skv. 3. gr., sem eiga lögheimili í

sveitarfélaginu, og börn sem hefur verið ráðstafað í fóstur til fósturforeldra, sem eiga lögheimili í

sveitarfélaginu, njóti skólavistar eftir því sem nánar segir í lögum þessum.

Liggi ekki fyrir ákvörðun stjórnvalds um lögheimili barns kveður sveitarstjórn á um skólaskyldu

þess, enda búi barnið í sveitarfélaginu og leitað hafi verið eftir innritun þess í skóla, sbr. 19. gr.

Synjun sveitarstjórnar er kæranleg eftir fyrirmælum 47. gr. Í úrskurði getur

menntamálaráðuneyti lagt fyrir sveitarfélag að tryggja barni skólavist innan sveitarfélagsins.

Sveitarstjórn í sveitarfélagi þar sem barn á lögheimili getur samið við annað sveitarfélag um að

veita barninu skólavist þannig að viðtökusveitarfélag hafi sömu skyldur gagnvart skólavist þess

og ætti það lögheimili þar.

Samband íslenskra sveitarfélaga sinnir fjölbreytilegum málum sem varða lögbundin

verkefni sveitarfélaga og hefur sérstök áhersla verið lögð á að byggja upp

sérfræðiþekkingu á sviði skólamála á undanförum árum vegna aukinna verkefna

sveitarfélaga og umsvifa vegna skólahalds.

Á lögfræði- og velferðarsviði starfa Svandís Ingimundardóttir, skólamálafulltrúi og Björk

Ólafsdóttir, sérfræðingur um mat á skólastarfi og skólastefnu sveitarfélaga. Þá svara

6

lögfræðingarnir Tryggvi Þórhallsson og Guðjón Bragason álitaefnum í tengslum við lög og

reglugerðir er lúta að málefnum skóla. Á hag- og upplýsingasviði starfar Valgerður Freyja

Ágústsdóttir, sérfræðingur um lykiltölur í rekstri skóla og höfundur skólaskýrslu

sambandsins. Á kjarasviði starfa Guðfinna Harðardóttir, Inga Rún Ólafsdóttir og Sólveig

B. Gunnarsdóttir, lögfræðingur kjarasviðs, og veita sveitarfélögum upplýsingar og aðstoð

varðandi túlkun kjarasamninga vegna leik- og grunnskólans, mannauðsmál af ýmsum

toga og fleira er lýtur að starfsmannahaldi.

Þá hefur skólamálanefnd sambandsins starfað frá árinu 2005 en hún er skipuð 5 fulltrúum

sveitarfélaga í skólamálum sem sérfræðiþekkingu hafa á þeim málaflokki. Nefndin fundar

mánaðarlega að jafnaði og er ráðgefandi fyrir stjórn og starfsemi sambandsins í málefnum

leik-, grunn- og tónlistarskóla og í öðrum fræðslumálum þegar ástæða þykir til.

Starfsmenn sveitarfélaga sem koma að starfi í skóla- og fræðslumálum og fulltrúar í

skólanefndum eru hvattir til þess að nýta sér þjónustu sambandsins. Sambandið er

hagsmunagæsluaðili sveitarfélaga og hefur það hlutverk með höndum að veita þeim

aðstoð og þjónustu eins og sérfræðiþekking starfsmanna dugar til hverju sinni.

Nánari upplýsingar um starfsemi sambandsins er að finna á heimasíðu þess

www.samband.is.

7

STJÓRNKERFI SVEITARFÉLAGA OG REGLUR UM

MÁLSMEÐFERÐ

Kafli þessi var tekinn saman af Jóni Jónssyni, þáv. lögfræðingi á lögfræðisviði sambandsins, fyrir námskeið

sem haldin voru fyrir sveitarstjórnarmenn árið 2007.

GRUNNATRIÐI OG SVIGRÚM TIL AÐ MÓTA UPPBYGGINGU

STJÓRNKERFISINS

Sveitarstjórn fer með yfirstjórn sveitarfélags. Eitt af hlutverkum hennar er að ákveða, innan

ramma laga, hvernig stjórnkerfi sveitarfélags skuli uppbyggt. Sveitarstjórn hefur töluvert

svigrúm til að ákveða þetta fyrirkomulag. Ástæður þess má að grunni til rekja til

stjórnarskrárvarins réttar sveitarfélaga til sjálfsstjórnar. Rétturinn er útfærður í

sveitarstjórnarlögum með ákvæðum um vald sveitarstjórnar til að ráða uppbyggingu

stjórnkerfis sveitarfélagsins. Í 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998 (svstjl.), segir

að sveitarstjórn fari með stjórn sveitarfélagsins samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga og

annarra laga. Í 10. gr. er kveðið á um eitt mikilvægasta stjórntæki sveitarstjórnar en það

er gerð samþykktar um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins. Með gerð samþykktarinnar

ákveður sveitarstjórn uppbyggingu alls stjórnkerfis sveitarfélagsins, s.s. störf nefnda, ráða

og stjórna á vegum þess, hvar vald til töku ákvarðana liggur og hvaða meginreglur eiga að

gilda um starfsmannamál sveitarfélagsins.

Svigrúm sveitarstjórnar við uppbyggingu stjórnkerfis sveitarfélags ræðst af

sveitarstjórnarlögum og öðrum lögum. Sveitarstjórnarlög kveða á um grunnatriði í

uppbyggingu sveitarfélags og ákvæði sérlaga fela í sér reglur um stjórnkerfi í ákveðnum

málaflokkum. Sveitarstjórnarlög gefa sveitarstjórn svigrúm til að ákveða uppbyggingu

stjórnkerfis sveitarfélagsins og sem dæmi má nefna ákvæði sveitarstjórnarlaga um að

sveitarstjórn sé heimilt að ákveða hvort byggðarráð skuli starfa, sbr. 1. mgr. 38. gr., að

sveitarstjórn sé heimilt að sameina nefndir, sbr. 41. gr., að sveitarstjórn ákveði valdsvið

nefnda að öðru leyti en því sem ákveðið er í lögum, sbr. 44. gr., og að sveitarstjórn ákveði

hvort og þá hvernig starfslið sveitarfélags skuli ráðið, sbr. 51. og 56. gr. Ákvörðun um

uppbyggingu stjórnkerfis sveitarfélags getur verið byggð á ýmsum sjónarmiðum, s.s. tilliti

til aðstæðna í sveitarfélagi, pólitískum áherslum og kenningum á sviði stjórnunar.

EINKENNI STJÓRNKERFIS SVEITARFÉLAGA

Ef telja á upp nokkur einkenni á stjórnkerfi sveitarfélaga er eðlilegt að byrja að benda á

ríka áherslu á lýðræði í stjórnkerfinu. Æðsta stjórn sveitarfélags, sveitarstjórnin, er kosin í

beinni kosningu af þeim íbúum sveitarfélagsins sem hafa kosningarrétt. Sem dæmi um

fleiri lýðræðisleg einkenni sveitarstjórnar er að fundir hennar er boðaðir og auglýstir í

sveitarfélaginu. Þeir eru opnir öllum og fundargerðir sveitarstjórnar skulu vera

aðgengilegar almenningi.

Annað einkenni stjórnkerfis sveitarfélaga er að fjölskipuð stjórnvöld, þ.e. nefndir, ráð og

stjórnir, fjalla um mál og taka ákvarðanir. Sveitarstjórn kýs fulltrúa í nefndir, ráð og

stjórnir og endurspeglar sú kosning skipan sveitarstjórnarinnar. Þetta fyrirkomulag

ákvarðanatöku í stjórnkerfi sveitarfélaga tryggir jafnræði þeirra sem að ákvörðun koma.

8

Allir nefndarmenn eiga rétt á að vera viðstaddir ákvarðanatöku. Þessu samfara er

rekjanleiki á mörgum atriðum sem liggja að baki ákvörðun. Hægt er að sjá hverjir standa

að samþykkt ákvörðunar og hvaða forsendur eru fyrir afstöðu nefndarmanna. Með þessu

móti er auðveldara að draga sveitarstjórnarmenn til pólitískrar ábyrgðar.

Þótt áhöld geti verið um hversu lýðræðisleg skipan í nefndir er þar sem sjaldnast er gerð

sú krafa að fulltrúar í nefndum séu kjörnir fulltrúar í sveitarstjórn þá er ljóst að

valdahlutföll í nefndum taka mið af þeim hlutföllum sem eru í sveitarstjórn. Hér má þó

einnig benda á þá þróun, sem hefur orðið í nefndakerfi sveitarfélaga, að fækka nefndum

með það að markmiði að auka skilvirkni og hagkvæmni. Slíkri skipan hefur fylgt að

kjörnir fulltrúar í sveitarstjórn skipi nefndir í auknum mæli.

Til hliðar við nefndakerfi sveitarfélagsins er starfslið þess. Hluti af starfsliði sveitarfélags,

sem yfirleitt eru yfirstjórnendur, starfar með nefndunum við að undirbúa fundi og einstök

mál innan nefnda og styðja þannig við starfsemi nefndanna. Þessir starfsmenn eru oft

kallaðir embættismenn sveitarfélagsins.

SVEITARSTJÓRN

Í hverju sveitarfélagi skal vera sveitarstjórn sem kjörin er samkvæmt ákvæðum laga um

kosningar til sveitarstjórna, sbr. 8. gr. svstjl. Samkvæmt 9. gr. Sveitarstjórn fer með æðstu

stjórn sveitarfélagsins og ber ábyrgð á allri starfsemi þess. Ekki er heimilt að víkja frá

þeirri skipan.

Í 12. gr. svstjl. er kveðið á um fjölda fulltrúa í sveitarstjórn og felur ákvæðið í sér svigrúm

til ákvörðunar um fjölda fulltrúa innan þrepa sem miðast við íbúafjölda sveitarfélagsins.

Ákvörðun um fjölda í sveitarstjórn er í höndum sveitarstjórnar sjálfrar og skal hún koma

fram í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Svigrúmið felur í sér að:

• þar sem íbúar eru innan við 200 3‟5 aðalmenn,

• þar sem íbúar eru 200‟999 5‟7 aðalmenn,

• þar sem íbúar eru 1.000‟9.999 7‟11 aðalmenn,

• þar sem íbúar eru 10.000‟49.999 11‟15 aðalmenn,

• þar sem íbúar eru 50.000 eða fleiri 15‟27 aðalmenn.

Sem æðsta stjórn sveitarfélagsins skal sveitarstjórn að meginstofni til taka ákvarðanir í

öllum málefnum sveitarfélagsins. Til að stuðla að skilvirkni í stjórnsýslu sveitarfélaga er

sveitarstjórninni þó heimilt að framselja ákvörðunarvald til nefnda og starfsmanna, sbr.

44. gr. svstjl. Sumar ákvarðanir eru þó þess eðlis að sveitarstjórninni sjálfri er skylt að taka

ákvörðunina, s.s. samþykkt fjárhagsáætlunar, ráðning sveitarstjóra o.fl. Nánar verður

fjallað um þennan þátt síðar.

Samkvæmt 9. gr. svstjl. hefur sveitarstjórn ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna

sveitarfélags og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast. Hún hefur

umsjón með því að lögbundin verkefni sveitarfélagsins séu rækt og að lögum, reglum og

samþykktum sé fylgt af stjórnkerfi sveitarfélagsins. Í fjölda annarra ákvæða

sveitarstjórnarlaga koma fram fyrirmæli um hlutverk sveitarstjórnar, auk þess sem í

sérlögum koma fram verkefni sem sveitarstjórnum eru falin. Hafa verður í huga að jafnvel

þótt í lögum segi að sveitarstjórn eigi að sinna ákveðnu verkefni hefur það ekki alltaf þá

9

bókstaflegu þýðingu að sveitarstjórn eigi að hafa með höndum alla ákvarðanatöku og

framkvæmd verkefnis.

NEFNDIR, RÁÐ OG STJÓRNIR

Grundvallareinkenni stjórnkerfis sveitarfélaga er hve hlutverk nefnda er mikið í stjórnkerfi

þeirra. Nefndir í sveitarfélagi geta borið heiti eins og ráð eða stjórnir en slíkar nafngiftir

þurfa ekki að hafa neina sjálfstæða þýðingu og verður því fyrst og fremst talað um nefndir

í þessari umfjöllun. Sveitarstjórnir hafa hagað uppbyggingu stjórnsýslu sveitarfélaga með

misjöfnum hætti og því er ekki hægt að fjalla á algildan hátt um nefndir, ráð og stjórnir á

vegum sveitarfélaga. Umfjöllunin miðast fyrst og fremst við að lýsa þeim grunnreglum

sem sveitarstjórnarlög fela í sér um nefndir.

Eitt af mikilvægustu ákvæðum um uppbyggingu stjórnkerfis sveitarfélaga er 1. mgr. 44. gr.

svstjl. þar sem kveðið er á um að sveitarstjórn ákveði valdsvið nefnda, nema lög kveði á

um annað. Löggjafinn hefur víða ákveðið að nefndir skuli fjalla um ákveðin málefni sem

heyra undir sveitarfélög og í slíkum tilfellum getur sveitarstjórn ekki takmarkað lögskipað

valdsvið nefnda. Með þessu er vald sveitarstjórnar sem æðstu stjórnar í sveitarfélaginu þó

ekki takmarkað heldur einungis tryggt að mál hafi fengið umræðu í sérstökum nefndum

áður en sveitarstjórn tekur fullnaðarákvörðun. Sveitarstjórnin ákveður valdsvið nefnda að

því leyti sem það er ekki lögbundið. Sveitarstjórn ákveður þannig að málefni sem hún

hefði annars getað afgreitt upp á sitt eindæmi, fái umfjöllun í sérstakri nefnd. Sveitarstjórn

getur ákveðið að sameina nefndir, sbr. 1. mgr. 41. gr. svstjl. Sveitarstjórn getur nýtt þessa

heimild þrátt fyrir að lög geri ráð fyrir að sérstök nefnd sinni ákveðnum málefnum. Í þessu

felst því mikilvægt tækifæri til að laga stjórnkerfi sveitarfélagsins að aðstæðum í

sveitarfélaginu og áherslum sveitarstjórnar í málefnum þess.

SAMÞYKKTIR OG AÐRAR ÁKVARÐANIR SVEITARSTJÓRNAR UM STARFSEMI

SVEITARFÉLAGSINS

Í þessum kafla verður fjallað um hvernig sveitarstjórn skal standa að gerð reglna um

starfsemi sveitarfélagsins.

Reglustjórnun er grundvallaratriði í stjórnkerfi íslenska ríkisins og nátengd henni er sú

krafa stjórnarskrárinnar að lög skuli birt. Í reglustjórnun felst að stjórnvöld starfa eftir

settum reglum sem eru almenningi kunnar. Á þessari meginreglu er byggt í starfsemi

sveitarfélaga og er sveitarfélögum víða í löggjöfinni gert skylt að setja ítarlegri reglur en

fram koma í lögum með gerð samþykkta sem fela í sér almenn fyrirmæli um tiltekna þætti

í starfsemi sveitarfélagsins. Sveitarstjórn hefur einnig heimild til að setja slíkar samþykktir

án þess að það sé lögskylt enda rúmist efni þeirra innan ramma laga. Samþykktir eru afar

mikilvægt tæki við stjórn sveitarfélagsins, enda fela þær í sér bindandi fyrirmæli sem

sveitarstjórn getur nýtt til að tryggja varanlega og fyrirsjáanlega framkvæmd á ýmsum

sviðum í starfsemi sveitarfélagsins. Samþykktir eru notaðar til þess að útfæra nánar reglur

laga á ákveðnu sviði eða til þess að setja reglur um málefni sem lög hafa ekki að geyma

sérstök fyrirmæli um og sveitarfélög hafa heimild til að sinna.

Í ýmsum lögum er kveðið á um að samþykkt sveitarstjórnar öðlist ekki gildi nema með

staðfestingu þess ráðherra sem ber ábyrgð á viðkomandi málaflokki, sbr. t.d. samþykktir á

10

grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sveitarstjórnarlög gera ráð fyrir að

samþykktir, sem ráðherra á að staðfesta, fái tvær umræður í sveitarstjórn, sbr. c.‟lið 21.

gr. svstjl. Þetta gildir að sjálfsögðu hvort tveggja um setningu nýrra samþykkta og um

breytingar á gildandi samþykktum. Tvær umræður eiga að stuðla að vandaðri gerð

samþykktar og ákveðinni festu í starfsemi sveitarfélags sem er í samræmi við þau markmið

sem reglustjórnun er ætlað að ná. Þetta fyrirkomulag undirstrikar að samþykktir

sveitarfélags eru ekki aðeins bindandi fyrir þá sem ákvæði þeirra snúa beinlínis að, s.s.

almenning, nefnd sveitarfélags eða starfslið, heldur einnig sveitarstjórnina sjálfa.

Sveitarstjórn getur því ekki með einfaldri ákvörðun vikið frá ákvæðum samþykktar nema

sérstök heimild sé fyrir því í samþykktinni.

Ef samþykkt beinist að íbúum sveitarfélagsins, þ.e. hún kveður með einhverjum hætti á

um réttindi og skyldur þeirra, er nauðsynlegt að virða þær kröfur sem gerðar eru til

birtingar laga samkvæmt íslenskum lögum til þess að samþykkt fái lögformlegt gildi

gagnvart almenningi. Í 26. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að birta skuli lög og að

um birtingarháttu og framkvæmd laga fari að landslögum. Lög um Stjórnartíðindi og

Lögbirtingablað, nr. 15/2005, kveða á um hvað telst lögformleg birting þannig að

almenningur verði bundinn af þeim fyrirmælum sem birt eru. Í fyrri málslið 1. mgr. 3. gr.

laganna er m.a. kveðið á um að samþykktir, sem ráðherra staðfestir, skuli birtar í B-deild

Stjórnartíðinda en það á við margar samþykktir sveitarfélaga. Í síðari málslið greinarinnar

kemur fram að í B-deild Stjórnartíðinda verði einnig birtar reglur sem opinberum

stjórnvöldum og stofnunum, öðrum en ráðuneytum, er lögum samkvæmt falið að gefa út.

Í þessu felst að sveitarstjórnum er heimilt að fá aðrar samþykktir en ráðherra þarf að

staðfesta birtar í B-deildinni. Sveitarstjórn er í sjálfsvald sett hvort hún nýtir þessa heimild

til birtingar. Ef samþykkt felur í sér skyldur fyrir íbúa sveitarfélagsins verður að telja

þennan birtingarhátt heppilegan til þess að tryggja framfylgd samþykktar.

Ekki er mögulegt að vera með tæmandi talningu á þeim samþykktum sem gerðar eru af

sveitarstjórnum, enda hafa þær umtalsvert svigrúm í þeim efnum. Áður hefur verið minnst

á samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélaga sem sveitarstjórnum er skylt að setja skv.

10. gr. svstjl. Samkvæmt 25. gr. svstjl. skal sveitarstjórn setja sér samþykkt um fundarsköp

sveitarstjórnar, en algengt er að þeirri skyldu sé fullnægt með ákvæðum um hvort tveggja

í einni samþykkt. Samþykkt um stjórn sveitarfélags og fundarsköp sveitarstjórnar felur í sér

grundvallarreglur um starfsemi sveitarfélagsins. Í samþykkt um stjórn sveitarfélags er m.a.

að finna ákvæði um hlutverk og verkefni sveitarstjórnar, framkvæmdastjórn, starfslið,

fjölda, skipan og verkefni nefnda, ráða og stjórna á vegum sveitarfélagsins og ákvæði um

réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna. Í samþykkt um fundarsköp sveitarstjórnar koma

fram reglur um fundartíma, boðun funda, umræður á fundi o.fl.

Hjá sumum sveitarfélögum tíðkast að setja reglur í formi erindisbréfa. Erindisbréf eru

yfirleitt bindandi fyrirmæli innan stjórnkerfis sveitarfélags en er ekki beint út á við til

almennings. Þau geta fjallað um skipulag, verkefni og fleira sem varðar starfsemi nefndar,

ráðs eða stjórnar á vegum sveitarfélagsins eða einstakra starfsmanna, s.s.

framkvæmdastjóra eða yfirmanna ákveðinna starfssviða. Sveitarstjórn getur sett erindisbréf

með umræðu á einum fundi.

Fyrirkomulag reglustjórnunar sveitarfélaga, þ.e. samþykkta og annarra varanlegra

ákvarðana sveitarstjórnar, er með misjöfnum hætti og er m.a. afskaplega mismunandi

11

hversu ítarleg ákvæði sveitarfélög hafa sett sér í þessum efnum. Í mörgum sveitarfélögum

byggir stjórnkerfið fyrst og fremst á samþykkt um stjórn sveitarfélagsins en ekki á öðrum

skráðum reglum, s.s. samþykktum um málefnasvið eða erindisbréfum. Í slíkum tilvikum

byggir starfsemin jafnan í einhverjum mæli á óskráðum reglum og venjum sem myndast

hafa í framkvæmd. Sá ókostur fylgir því fyrirkomulagi að erfitt getur verið fyrir nýja

sveitarstjórnarmenn að setja sig inn í framkvæmd sveitarfélagsins á ákveðnum

málaflokkum, auk þess sem erfiðara getur verið fyrir íbúa sveitarfélagsins að eiga

samskipti við það.

KOSNING Í NEFNDIR, KJÖRGENGI, ALMENNT VANHÆFI

Sveitarstjórn kýs í nefndir, ráð og stjórnir á vegum sveitarfélagsins og fer kosning að

jafnaði fram í upphafi kjörtímabils samkvæmt ákvæðum samþykktar um stjórn

sveitarfélagsins. Kjörtímabil nefnda er hið sama og kjörtímabil sveitarstjórnar, nema

annað sé ákveðið í lögum eða samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr. 40. gr.

svstjl. Kosningar skulu vera leynilegar og bundnar hlutfallskosningar sé þess óskað, skv. 2.

mgr. 40. gr. svstjl. Ef kosningar eru ekki leynilegar og bundnar getur kosningafyrirkomulag

verið með ýmsum hætti, s.s. með handauppréttingu, sameiginlegri ákvörðun o.s.frv.

Sveitarstjórn er heimilt að skipta um fulltrúa í nefndum hvenær sem er á kjörtímabilinu ef

ekki er um það ágreiningur innan sveitarstjórnar eða málefnalegar ástæður mæla með

slíkri breytingu, s.s. ef nefndarmaður, án lögmætra forfalla, mætir ekki á fundi nefndar

eða brýtur gegn þagnarskyldu. Enn fremur getur sveitarstjórnarmaður krafist þess að nefnd

verði endurskipuð, svo sem ef breytingar verða á meirihlutasamstarfi á kjörtímabilinu,

skv. 2. mgr. 42. gr. svstjl. Við slíkar breytingar skal kjósa alla fulltrúa að nýju nema

enginn ágreiningur sé innan sveitarstjórn um breytingarnar.

Hugtakið kjörgengi skiptir miklu máli við kosningar í nefndir en með því er átt við þau

skilyrði sem einstaklingur þarf að uppfylla til að hljóta kosningu og sitja í nefnd á vegum

sveitarfélags. Þessi skilyrði eru kölluð almenn hæfisskilyrði. Grundvallarreglan um

kjörgengi er í 3. mgr. 40. gr. svstjl. sem kveður á um að eingöngu þeir sem hafa

kosningarrétt í sveitarfélaginu séu kjörgengir í nefndir þess. Stundum eru sett frekari

skilyrði til að mega hljóta kosningu í nefnd. Slíkar sérreglur getur verið að finna í lögum,

reglugerðum og samþykktum sem gilda um starfsemi nefndar. Af slíkum sérreglum er

helst að nefna 3. mgr. 38. gr. svstjl. sem kveður á um að aðalmenn í byggðarráði skuli

vera aðalfulltrúar í sveitarstjórn og að varamenn í ráðinu skuli vera aðal- eða varafulltrúar

í sveitarstjórn. Einnig tíðkast að setja kjörgengisskilyrði í samþykktir, t.d. að formenn

nefnda skuli vera kjörnir aðal- eða varafulltrúar í sveitarstjórn. Skilyrði sem þessi kallast

almenn jákvæð hæfisskilyrði.

Í 4. mgr. 40 gr. svstjl. er sérregla um kjörgengi starfsmanna sem kveður á um að

starfsmenn fyrirtækja og stofnana sveitarfélags séu ekki kjörgengir í nefndir, ráð og stjórnir

þeirra fyrirtækja eða stofnana sem þeir starfa hjá. Regla þessi gildir hvort sem um er að

ræða aðalfulltrúa eða varafulltrúa í nefnd og hún á jafnt við um þá sem sinna starfi í fullu

eða takmörkuðu starfshlutfalli. Sem dæmi má nefna að húsvörður í 50% starfi í

grunnskóla er ekki kjörgengur í skólanefnd. Er hér um að ræða reglu um kjörgengi sem

felur í sér almenn neikvæð hæfisskilyrði. Með almennu neikvæðu hæfisskilyrði er átt við

12

að ef ákveðin skilyrði um hagsmunatengsl eiga við einstakling er hann fyrirfram

útilokaður til að gegna ákveðinni stöðu.

Velta má upp þeirri spurningu hvort einstaklingur getur talist almennt vanhæfur við

kosningu í nefndir í fleiri tilvikum en 40. gr. svstjl. kveður á um. 19. gr. svstjl. felur í sér

reglu um sérstakt vanhæfi sveitarstjórnarmanna. Samkvæmt ákvæðinu ber

sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann

eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans

mótist að einhverju leyti þar af. Sú óskráða regla hefur verið talin gilda að ef fyrirsjáanlegt

er að einstaklingur muni oft verða vanhæfur á grundvelli sérstakra hæfisreglna sé hann

almennt vanhæfur til að gegna stöðu. Þannig gæti t.d. maki skólastjóra almennt talist

vanhæfur til að eiga sæti í skólanefnd vegna 1. mgr. 19. gr. svstjl. sem kveður m.a. á um

að náin fjölskyldutengsl leiði til sérstaks vanhæfis. Þessi niðurstaða verður að teljast

eðlileg, enda ljóst að nefndarmaðurinn yrði mjög oft að víkja af fundi vegna sérstaks

vanhæfis. Ef reglunni er fylgt hefur það þau áhrif að nefndarmenn verða sjaldnar vanhæfir

við meðferð einstakra mála og stjórnsýsla sveitarfélagsins verður því skilvirkari. Sérstakt

hæfi verður tekið til umfjöllunar í næsta kafla.

Kjörgengisskilyrðin geta verið matskennd, s.s. krafa 11. gr. barnaverndarlaga, nr.

80/2002, um að nefndarmenn barnaverndarnefndar skuli vera kunnir að grandvarleik og

bera gott skyn á mál þau sem barnaverndarnefnd fjallar um. Skyldar kjörgengisreglum eru

reglur um að ákveðin sjónarmið, en ekki afdráttarlausar reglur, skuli höfð í huga við

kosningu í nefndir, þ.e.a.s. reglur sem fela í sér viðmiðanir eða æskilega kosti þeirra sem

kosnir skulu í nefnd. Sem dæmi um kröfur um æskilega kosti nefndarmanna má nefna 11.

gr. barnaverndarlaga, um að leitast skuli við að lögfræðingur sitji í barnaverndarnefnd.

Einnig skal minnt á kröfu 15. gr. jafnréttislaga, nr. 10/2008, um að við skipun í nefndir,

ráð og stjórnir á vegum ríkis og sveitarfélaga skal þess gætt að hlutfall kynjanna sé sem

jafnast og ekki minna en 40% þegar um fleiri en þrjá fulltrúa er að ræða. Þetta gildir

einnig um stjórnir opinberra hlutafélaga og fyrirtækja sem ríki eða sveitarfélag er

aðaleigandi að.

FASTANEFNDIR

Þær nefndir á vegum sveitarfélags, sem tilgreindar eru í samþykkt um stjórnsýslu

sveitarfélagsins, hafa verið kallaðar fastanefndir. Einkenni þeirra er að verkefni þeirra eru

viðvarandi verkefni sveitarfélaga, s.s. félagsþjónusta og rekstur grunnskóla.

Misjafnt er hvernig nefndakerfi er byggt upp hjá sveitarfélögum og hvaða mál heyra undir

fastanefndir. Þrátt fyrir mismunandi uppbyggingu eru verkefnin í grundvallaratriðum hin

sömu. Það skýrist af því að oft er kveðið á um starfsemi nefnda á vegum sveitarfélaga í

lögum. Þetta eru svokallaðar lögbundnar nefndir og sú starfsemi, sem þær skulu hafa með

höndum, verður að fara fram innan nefndakerfis sveitarfélags. Þetta heiti lýsir þó ekki

fyrirbærinu nákvæmlega því að í raun eru verkefni nefndarinnar lögbundin en tilvist

hinnar ákveðnu nefndar ekki, eins og komið verður að síðar. Með sveitarstjórnarlögum og

ákvæðum sérlaga um nefndir er tryggt að verkefni lögbundinna nefnda fái umfjöllun í

sérstökum nefndum en verða ekki leidd til lykta einhliða af sveitarstjórn. Með þessu móti

eru nýttir kostir nefndakerfis sem eru m.a. þeir að fleiri en fulltrúar í sveitarstjórn komi að

stjórn sveitarfélags og að ákveðin sérþekking verður til um einstaka málaflokka.

13

Auk lögbundinna nefnda geta sveitarstjórnir stofnað til ólögbundinna nefnda. Tilkoma

slíkra nefnda getur komið til af mörgum ástæðum, s.s. aðstæðum í sveitarfélagi, áherslum

sveitarstjórnar í málefnum sveitarfélags o.s.frv.

Ástæður þess að nefndakerfi sveitarfélaga er svo misjafnt sem raun ber vitni, þrátt fyrir að

verkefni þeirra séu að miklu leyti lögbundin, eru rúmar heimildir sveitarstjórnar til þess

að ráða uppbyggingu stjórnkerfis sveitarfélags. Í lögum er oft kveðið á um að nefnd eða

„sérstök” nefnd skuli starfa á vegum sveitarfélags vegna ákveðins málaflokks. Sveitarstjórn

getur ætíð, jafnvel þótt kveðið sé á um að „sérstök” nefnd starfi, sameinað nefndir þannig

að ein nefnd fari með verkefni á fleiri en einu sviði, sbr. 1. mgr. 41. gr. svstjl. Á síðustu

árum hefur átt sér stað mikil breyting í uppbyggingu nefndakerfis sveitarfélaga, ekki síst

vegna þessarar heimildar. Nefndum hefur verið fækkað verulega í mörgum

sveitarfélögum, þ.e. verkefni fjölmargra lögbundinna og ólögbundinna nefnda hafa verið

færð undir nefndir með víðtækt verksvið. Þetta hefur verið gert til að auka skilvirkni

nefnda, draga úr kostnaði nefndakerfis og efla starfsemi nefnda þannig að til verði fáar en

sterkar nefndir með mikla þekkingu á hverju málefnasviði. Rétt er að geta þess að við

sameiningu nefnda verður að gæta að ákvæðum sérlaga um hvernig nefnd skuli skipuð. Í

slíkum lögum getur m.a. komið fram hversu margir fulltrúar eigi að lágmarki að vera í

viðkomandi nefnd eða að nefndarmenn eigi að uppfylla tiltekin skilyrði, sbr. t.d. skilyrði

barnaverndarlaga.

Sameining nefnda getur einnig átt sér stað með því að byggðarráði sveitarfélags er falið að

taka að meira eða minna leyti við starfi fastra nefnda, sbr. 3. mgr. 39. gr. svstjl.

Sveitarstjórn getur á hinn bóginn ekki lagt niður nefndir og sinnt verkefnum þeirra sjálf,

nema erfiðlega horfi með að manna nefndir og verkefni nefnda séu ekki ósamrýmanleg

störfum sveitarstjórnar að mati félagsmálaráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 41. gr. svstjl. Í þessu

ákvæði felst þröng undantekning frá starfsemi sérstakra nefnda sem hefur það í för með

sér að málefni sveitarfélags fá ekki eins víðtæka umfjöllun og nefndakerfið stuðlar að.

Verkaskipting milli sveitarstjórnar og nefndar ræðst af valdsviði nefnda samkvæmt lögum

og samþykktum sveitarstjórnar um valdsvið nefnda. Ákvæði samþykktar um stjórn

sveitarfélags um valdsvið nefndar bindur hvorutveggja starfsemi sveitarstjórnar og nefnda.

Það hefur í för með sér að ef nefnd á að fjalla um ákveðin málefni getur sveitarstjórn ekki

leitt viðkomandi mál til lykta án þess að það hafi fengið umfjöllun í nefndinni. Er

sveitarstjórn á hinn bóginn hvorki bundin af tillögum nefndarinnar né öðrum

niðurstöðum, nema nefndin hafi vald til að taka fullnaðarákvarðanir á tilteknu sviði.

Nefndir eru jafnframt bundnar innbyrðis af fyrirmælum um valdsvið þeirra. Þær geta því

ekki fjallað um mál sem falla undir valdsvið annarra nefnda. Mál geta þó fallið undir

valdsvið fleiri en einnar nefndar og því komið til umræðu hjá mörgum nefndum. Til

dæmis er algengt að um mál sé fjallað efnislega í einhverri af fastanefndum sveitarfélags

og að í byggðarráði sé fjallað um fjármálalega þætti þess.

Fastar nefndir fjalla um mál á ákveðnum málefnasviðum. Eitt helsta hlutverk nefnda á

vegum sveitarfélags er að gera tillögur til sveitarstjórnar. Vegna meginreglunnar um að

sveitarstjórn fari með yfirstjórn sveitarfélags er fullnaðarákvörðun ekki tekin fyrr en

sveitarstjórn hefur staðfest niðurstöðu nefndarinnar, nema nefndin hafi heimild til

fullnaðarákvörðunar, sbr. umfjöllun síðar.

14

FRAMSAL VALDS INNAN SVEITARFÉLAGSINS

Segja má að ákvörðunarhlutverk nefnda fari vaxandi vegna aukins stjórnsýsluhlutverks

sveitarfélaga, sem fylgt hefur auknum verkefnum þeirra, vegna flóknari verkefna sem

krefjast meiri sérþekkingar og vegna stærri sveitarfélaga sem krefjast þess að valdi sé dreift

til að auka skilvirkni. Sveitarstjórn getur falið öðrum einingum stjórnkerfisins að sinna

flestum þeim verkefnum, sem henni eru falin, í krafti þess að hún fer með yfirstjórn

sveitarfélagsins. Hún ber þó áfram fulla ábyrgð á framkvæmd viðkomandi málefnis.

Framsal getur gengið misjafnlega langt. Sem dæmi má nefna að sveitarstjórn getur falið

nefnd að fjalla um tiltekinn málaflokk og gera tillögur um ákvarðanatöku og er það

algengt fyrirkomulag í stjórnkerfi sveitarfélaga. Ákvörðun um valdsvið nefnda umfram

fyrirmæli laga er í raun valdframsal af þessari gerð.

Framsal getur einnig gengið lengra þannig að sveitarstjórn felur nefnd að fjalla um

málefni og jafnframt að taka ákvarðanir á tilteknu sviði. Hér er átt við framsal á

fullnaðarákvörðunarvaldi og mun umfjöllunin hér á eftir taka fyrst og fremst til þess.

Valdframsal felur ekki í sér að sá sem framselur vald beri ekki lengur ábyrgð á

viðkomandi málaflokki. Sá sem framselur vald ber áfram ábyrgð á framkvæmd

málaflokksins þótt sú ábyrgð birtist með breyttum hætti, s.s. í ábyrgð á að starfshættir þess

sem þiggur vald séu í samræmi við lög. Auk þessa ber sá sem framselur vald ábyrgð á því

að framsalið sjálft standist kröfur laga.

Heimild til að framselja ákvörðunarvald kemur fram í 2. og 3. mgr. 44. gr. svstjl. Í 2. mgr.

segir að því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð getur

sveitarstjórn ákveðið í samþykkt sveitarfélagsins að fela nefnd, ráði eða stjórn

sveitarfélagsins fullnaðarafgreiðslu mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins

nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Í 3. mgr. segir að á sama hátt og með

sömu skilyrðum er sveitarstjórn heimilt að fela öðrum aðilum innan stjórnsýslu

sveitarfélagsins fullnaðarafgreiðslu mála. Sveitarstjórn, byggðarráð eða hlutaðeigandi

nefnd skal hafa eftirlit með afgreiðslu mála samkvæmt þessari málsgrein og kalla eftir

reglulegum skýrslum um ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli hennar.

Í 4. og 5. mgr. segir að sá aðili sem fengið hefur framselt vald til fullnaðarafgreiðslu skv.

3. mgr., eða þriðjungur fulltrúa ef um nefnd, ráð eða stjórn er að ræða, sbr. 2. mgr., getur

ávallt óskað eftir því að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi nefnd samkvæmt

samþykktum sveitarfélagsins taki ákvörðun í máli. Þegar sveitarstjórn neytir heimildar skv.

2. eða 3. mgr. skal jafnframt kveðið á um það í samþykkt sveitarfélagsins hvernig fara

skuli með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum.

Sum verkefni eru þó þess eðlis að þeim verður aðeins sinnt af sveitarstjórninni sjálfri.

Sem dæmi má nefna mörg fyrirmæli sveitarstjórnarlaga um einstök verkefni

sveitarstjórnar, s.s. gerð samþykkta, kosningu í byggðarráð, nefndir, ráð og stjórnir, val á

framkvæmdastjóra, ákvörðun um þóknun o.s.frv. Einnig er að finna ákvæði í öðrum

lögum sem eru þess eðlis að ekki verður talið að sveitarstjórn geti falið öðrum að sinna

þeim, t.d. ákvæði um samþykkt skipulagsáætlana og ýmissa áætlana, ákvæði um gerð

samþykkta á einstökum sviðum o.s.frv. Ekki er hægt að setja fram nákvæma reglu um þau

tilvik þegar skilja ber ákvæði laga svo að sveitarstjórn verði sjálf að taka ákvörðun um

15

viðkomandi málefni. Verður þar aðallega að styðjast við eðli þeirrar ákvörðunar sem taka

á eða skýr lagaákvæði ef þeim er til að dreifa.

Í þessu sambandi skiptir einnig máli að sveitarstjórn gegnir því hlutverki að vera

lýðræðislegur og því pólitískur vettvangur sveitarstjórnarmála. Hún er kosin af íbúum

sveitarfélagsins og fundir hennar skulu að jafnaði haldnir fyrir opnum dyrum og því skulu

pólitísk mál vera tekin til umræðu á fundum hennar. Það sjónarmið hefur einnig verið sett

fram að málefni, sem snerta mikilvæga hagsmuni einstaklinga eða einkaaðila, verði síður

framseld án beinnar lagaheimildar, s.s. vald til að taka ákvörðun um eignarnám eða

mikilvæg persónuleg réttindi einstaklinga.

Sú almenna krafa er gerð til valdframsals að málefnaleg sjónarmið búi að baki slíkri

ákvörðun. Nefna má sem dæmi að þörf sé á að undirnefnd sveitarstjórnar sinni ákveðnum

verkefnum vegna mikils fjölda mála eða að heppilegt sé að undirnefnd sveitarstjórnar

sinni ákveðnu verkefni vegna þess hve mál eru flókin og sérfræðiþekking því nauðsynleg,

eða að mál þurfi mikillar vinnu við, þ.e. séu tímafrek. Í fámennum sveitarfélögum er ekki

sama þörf á valdframsali og í fjölmennum sveitarfélögum og tíðkast því valdframsal frekar

þar sem stjórnsýsla sveitarfélags er viðameiri. Valdframsal þarf að vera forsvaranlegt en

með því er m.a. átt við að það þurfi að vera skýrt hvaða vald er framselt, að sá sem tekur

við málefni sé faglega hæfur og hafi burði til þess að sinna málefninu og að sá sem

framselur vald hafi eftirlit og yfirstjórn með þeim sem þiggur það. Um hið síðastnefnda

má nefna að almennt tíðkast að allar fundargerðir nefnda séu lagðar fyrir sveitarstjórn.

Eðlilegt er að fjalla nánar um þá almennu skipan mála að fundargerðir nefnda séu lagðar

fyrir sveitarstjórn. Sú spurning vaknar hvort fundargerðir nefnda séu lagðar fram til

kynningar eða hvort sveitarstjórn staðfesti þær. Skoða verður í hverju tilviki um sig hvort

valdframsal til nefndar hafi átt sér stað og þá hvernig því sé háttað. Ef fyrir hendi er

ákvörðun sveitarstjórnar í formi samþykktar, erindisbréfs eða einfaldrar ákvörðunar um að

nefnd eða annar aðili skuli hafa vald til fullnaðarafgreiðslu, sbr. 2. og 3. mgr. 44. gr.,

gegnir sveitarstjórn eingöngu eftirlitshlutverki og þá eru fundargerðir lagðar fram til

kynningar. Ef ekki er fyrir hendi ákvörðun sveitarstjórnar um framsal þarf sveitarstjórn að

staðfesta ákvörðun nefndar svo hún fái formlegt gildi. Í slíkum tilfellum er mikilvægt að í

tilkynningu um niðurstöðu nefndar til aðila máls sé fyrirvari um að staðfestingar

sveitarstjórnar sé þörf til þess að veita ákvörðun formlegt gildi.

Fjallað hefur verið um vald sveitarstjórnar til að ákveða valdsvið nefnda, þ. á m. til að fela

nefndum vald til að taka fullnaðarákvörðun í málum. Sú spurning vaknar hvort nefndirnar

sjálfar hafi að einhverju leyti heimild til valdframsals. Sveitarstjórn ákveður valdsvið

nefnda og ákvarðanir sveitarstjórnarinnar hafa bindandi áhrif gagnvart nefndum.

Möguleikar nefnda á því að fela einstökum nefndarmönnum, undirnefnd eða öðrum

afgreiðslu mála eru því takmarkaðir.

16

BYGGÐASAMLÖG

Byggðasamlög eru ein gerð samstarfs sveitarfélaga og er stjórn byggðasamlags

samstarfsnefnd þeirra sveitarfélaga sem standa að samlaginu. Óhætt er að fullyrða að

byggðasamlög séu algengasti samstarfsmáti sveitarfélaga þegar þau reka ákveðin verkefni

í sameiningu. Í 1. mgr. 82. gr. svstjl. kemur fram að ef um varanlegt samvinnuverkefni

sveitarfélaga er að ræða, geti sveitarfélög myndað byggðasamlag sem tekur að sér

framkvæmd verkefnisins. Þar sem byggðasamlög sinna varanlegum samvinnuverkefnum

er jafnan um að ræða verkefni sem sinnt er á grunni opinbers valds, s.s. rekstur skóla,

félagsþjónustu, veitustofnana o.fl.

Byggðasamlög starfa á grundvelli samnings um byggðasamlag sem kveður m.a. á um

stjórn samlagsins, kjör fulltrúa í stjórnina, fjölda þeirra, kjörtímabil, um varafulltrúa og

annað sem máli skiptir í því sambandi, sbr. 2. mgr. 82. gr. svstjl. Í 3. mgr. greinarinnar er

gert ráð fyrir að í samningi um byggðasamlag sé kveðið á um að stjórn þess fái framselt

vald frá sveitarstjórnum þátttökusveitarfélaganna. Í samningnum skulu einnig vera ákvæði

um ályktunarhæfi stjórnar og umboð hennar til að skuldbinda sveitarsjóði. Í 4. mgr. er að

finna ákvæði sem skýrir að mörgu leyti vinsældir byggðasamlaga þar sem það felur í sér

að starfsemi byggðasamlaga er í megindráttum mjög lík starfsemi sveitarfélaga.

Málsgreinin kveður á um að meginreglur sveitarstjórnarlaga um meðferð mála, skyldur og

réttindi stjórnarmanna, starfslið, meðferð fjármála og endurskoðun ársreikninga gildi eftir

því sem við á þar sem eigi er öðruvísi ákveðið í samþykktum byggðasamlags.

Starfsemi byggðasamlags horfir oft á sama hátt við íbúum sveitarfélags og ef starfsemin

væri í höndum sveitarfélagsins sjálfs. Vegna þess að fleiri en eitt sveitarfélag standa að

þeirri stjórnsýslu, sem byggðasamlag hefur með höndum, vaknar sú spurning hvort

sérstök sjónarmið eigi við um valdframsal sveitarstjórna til byggðasamlags. Að mörgu leyti

gilda sambærilegar reglur og fjallað hefur verið um varðandi valdframsal sveitarstjórnar.

Til dæmis er sveitarstjórn bundin af valdframsalinu og því kemur ekki til þess að

sveitarfélag sinni að einhverju marki sömu verkefnum og byggðasamlag á þess vegum

sinnir. Ákvarðanir stjórnar byggðasamlags verða því ekki kærðar til sveitarstjórna sem

að því standa. Eins og almennt gildir um valdframsal ber sveitarstjórn ábyrgð á þeim

verkefnum sem byggðasamlagi hefur verið falið að sinna og því verður hún að fylgjast

með starfsemi byggðasamlagsins. Einnig má nefna að sveitarstjórn getur afturkallað

valdframsalið með sama hætti og það fór fram, rétt eins og gildir um valdframsal

sveitarstjórnar til nefnda sveitarfélags.

ANNAÐ SAMSTARF

Auk samstarfs á grundvelli byggðasamlaga, sem hér hefur verið fjallað sérstaklega um, má

nefna samstarf sveitarfélaga í landshlutasamtökum sveitarfélaga, héraðsnefndum og

Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Tilvist landshlutasamstaka og héraðsnefnda er undir

sveitarfélögum sjálfum komin. Landshlutasamtök gegna t.a.m. mismunandi hlutverki. Sum

þeirra eru fyrst og fremst umræðuvettvangur og hagsmunasamtök fyrir sveitarfélög í

landshlutanum en önnur gegna mikilvægu hlutverki við rekstur einstakra málaflokka sem

heyra undir sveitarfélögin.

17

Sérstaða Sambands íslenskra sveitarfélaga er nokkur þar sem sambandið hefur að lögum

hlutverki að gegna í samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Hlutverk þess við hagsmunagæslu

og ýmiss konar samráð við ríkið er því lögbundið og veitir það sambandinu verulegt vægi

miðað við annað samstarf sveitarfélaga. Sambandið kemur þannig fram fyrir hönd

sveitarfélaga við gerð samstarfssáttmála milli ríkis og sveitarfélaga og vegna samráðs

ríkisstjórnar um þau mál er varða verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og önnur samskipti

þessara aðila, sbr. 100. og 101. gr. svstjl. Samband íslenskra sveitarfélaga sinnir

fjölbreytilegum málum sem varða sveitarfélög á landsvísu en ekki verður fjallað nánar um

hlutverk þess og verkefni hér. Nánari upplýsingar er m.a. að finna á heimasíðu þess

www.samband.is.

Sveitarfélög hafa með sér samstarf á fleiri sviðum á landsvísu en undir merkjum

Sambands íslenskra sveitarfélaga. Fyrst skal nefna að Samband íslenskra sveitarfélaga

hefur umboð allra sveitarfélaga til þess að fara með samningamál vegna starfsmanna

þeirra við gerð kjarasamninga og gegnir því veigamiklu hlutverki við að koma fram fyrir

hönd sveitarfélaga vegna vinnumarkaðsmála. Á vegum sveitarfélaga með hafnir starfar

Hafnasamband sveitarfélaga sem gætir sérstaklega hagsmuna sveitarfélaga vegna

hafnamála. Loks skal nefnt að sveitarfélög og starfsmenn þeirra eiga í ýmiss konar

samstarfi á sviði einstakra málaflokka á vegum sveitarfélaga.

STARSMENN SVEITARFÉLAGS OG STJÓRNKERFI ÞESS

Sveitarfélögin í heild eru, ásamt ríkinu, stærstu vinnuveitendur í landinu. Á undanförum

árum hafa sveitarfélögin farið fram úr ríkinu og í dag eru ríflega 20.000 stöðugildi hjá

sveitarfélögum á móti um 16.500 hjá ríkinu. 1. janúar 2011 færðust t.a.m. um eitt þúsund

stöðugildi frá ríki til sveitarfélaga vegna yfirfærslu málefna fatlaðra. Mikill munur er á

umfangi starfsmannahalds sveitarfélaga. Það getur verið allt frá því að oddviti sinni

framkvæmdastjórn sveitarfélags í hlutastarfi til þess að starfsmenn sveitarfélags telji mörg

þúsund manns, eins og hjá Reykjavíkurborg. Umgjörðin um starfsliðið er því ærið misjöfn

en það breytir því ekki að sömu meginreglur gilda um starfsmannahald allra sveitarfélaga.

Sveitarstjórn ræður uppbyggingu alls stjórnkerfis sveitarfélags, innan ramma laga, þ. á m.

skipan starfsmannahalds. Sem dæmi um lagaákvæði, sem takmarka svigrúm

sveitarstjórnar við uppbyggingu starfsmannahalds, eru ákvæði grunnskólalaga, nr.

91/2008 um starfsmannamál og lög nr. 87/2008 um menntun og ráðningu kennara og

skólastjórnenda. Algengt er að í sveitarfélögum séu gerð skipurit sem lýsa m.a.

uppbyggingu deilda og stofnana sveitarfélagsins, og þ. á m. stöðu starfsmanna í stjórnkerfi

þess, s.s. hver sé næsti yfirmaður þeirra, verkefnum þeirra o.s.frv. Skipurit sveitarfélaga

eru mismunandi en þó er hægt að segja að starfsmannahald þeirra einkennist af því að

annars vegar er um að ræða skrifstofu sveitarfélags sem skipt er í tiltölulega fá svið og hins

vegar einstakar deildir, stofnanir eða fyrirtæki sveitarfélags sem falla undir einstök svið

skrifstofu sveitarfélagsins. Fyrirtæki og stofnanir hafa þó oft sjálfstæðari stöðu í skipuriti og

heyra þá t.d. beint undir sveitarstjórn eða sérstaka stjórn.

Hafa verður í huga að aðeins hluti starfsmanna sveitarfélags hefur sérstöku hlutverki að

gegna í stjórnkerfi sveitarfélaga þar sem stór hluti starfar fyrst og fremst við það að veita

þjónustu. Með þessu er átt við að það eru ekki margir starfsmenn sem starfa náið með

nefndum eða koma að öðru leyti að töku ákvarðana sem varða réttindi og skyldur íbúa

18

eða stjórn sveitarfélagsins. Flestir starfsmenn vinna að þeirri þjónustu sem sveitarfélög

veita, s.s. í grunnskólum, í leikskólum, í hreinsunardeildum o. s. frv.

FRAMKVÆMDASTJÓRI

Í sveitarstjórnarlögum er orðið framkvæmdastjóri sveitarfélags notað um það starf sem í

daglegu tali er nefnt sveitarstjóri, bæjarstjóri, borgarstjóri eða oddviti, ef ekki er ráðinn

sérstakur framkvæmdastjóri sveitarfélags. Framkvæmdastjóri gegnir veigamiklu hlutverki í

stjórnkerfi sveitarfélags og eru réttindi hans og skyldur að miklu leyti lögákveðnar.

Framkvæmdastjóri er ráðinn af sveitarstjórn. Aðdragandi ráðningar hans er mismunandi.

Hann getur komið úr röðum sveitarstjórnarmanna og er þá oft um að ræða yfirlýst

„bæjarstjóraefni” stjórnmálaflokks. Slíkir framkvæmdarstjórar eru yfirleitt nefndir

„pólitískir”. Utanaðkomandi framkvæmdastjóri getur einnig verið ráðinn í nánum

tengslum við pólitískar skoðanir hans og meirihluta sveitarstjórnar. Einnig getur verið um

að ræða svokallaða „ópólitíska” framkvæmdastjóra, þ.e. utanaðkomandi

framkvæmdastjóri er ráðinn með þverpólitískri samstöðu allra eða flestra í sveitarstjórn.

Munur getur verið á aðdraganda að ráðningu utanaðkomandi framkvæmdastjóra.

Sveitarstjórn í heild eða meirihluti hennar geta leitað til ákveðins aðila, staða

framkvæmdastjóra er auglýst á almennum vettvangi o.s.frv.

Jafnvel þótt starf framkvæmdastjóra sé auglýst, eða ráðningin sé með öðrum hætti

„ópólitísk”, verður, með hliðsjón af eðli starfsins, að líta svo á að sveitarstjórn hafi ávallt

víðtæka möguleika til að velja framkvæmdastjóra úr hópi umsækjenda. Með öðrum

orðum þá er það á valdi sveitarstjórnar að ákveða hvaða kosti umsækjanda skal leggja til

grundvallar við ráðningu, enda er í lögum ekki að finna sérstakar hæfniskröfur til

sveitarstjóra aðrar en þær að hann skuli vera fjár síns ráðandi, sbr. 3. mgr. 55. gr. svstjl.

Sveitarstjórn getur kynnt hluta þeirra hæfniskrafna, sem hún hyggst horfa til við ráðningu,

í auglýsingu um starfið. Endanleg ákvörðun um ráðningu tekur þó alltaf mið af því að

framkvæmdastjórastarfið er trúnaðarstarf fyrir sveitarstjórn og því ræðst valið að stórum

hluta af trausti og sambærilegum þáttum milli sveitarstjórnar og umsækjanda.

Ráðningarsamningur við sveitarstjóra skal vera skriflegur og skulu starfskjör hans koma

fram í samningnum, skv. 2. mgr. 54. gr. svstjl. Ráðningartími framkvæmdastjóra skal að

jafnaði vera sá sami og kjörtímabil sveitarstjórnar, sbr. 3. mgr. 54. gr. svstjl. Af þessu

ákvæði má greina það sérstaka eðli starfs framkvæmdastjóra að vera trúnaðarstarf á

vegum sveitarstjórnar hvers kjörtímabils.

Framkvæmdastjóri starfar náið með sveitarstjórn. Samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga

skal hann sitja fundi sveitarstjórnar og hafa þar málfrelsi og tillögurétt, auk þess sem hann

getur setið fundi allra nefnda með sömu réttindum, sbr. 1. mgr. 55. gr. svstjl. Hann skal

undirbúa fundi sveitarstjórnar og byggðarráðs og hafa með höndum framkvæmd þeirra

ákvarðana sem sveitarstjórn tekur, sbr. 2. mgr. 55. gr. svstjl. Um verksvið

framkvæmdastjóra og mörk milli þess og ákvörðunarvalds sveitarstjórnar og byggðarráðs

skal kveðið nánar á í samþykkt um stjórn sveitarfélags, sbr. 6. mgr. 55. gr. svstjl. Hlutverk

framkvæmdastjóra við daglega stjórn sveitarfélags kemur skýrt fram í 3. mgr. 55. gr. þar

sem segir að hann sé prókúruhafi sveitarsjóðs en nánari ákvæði um inntak þess er að

finna í lögum um verslanaskrár, firmu og prókúruumboð, nr. 42/1903. Hann getur

19

jafnframt veitt öðrum starfsmanni sveitarfélagsins prókúru að fengnu samþykki

sveitarstjórnar. Í 4. mgr. 55. gr. svstjl. kemur fram að framkvæmdastjóri undirriti skjöl

varðandi kaup og sölu fasteigna sveitarfélagsins, lántökur og ábyrgðir, svo og önnur skjöl

sem fela í sér skuldbindingar eða ráðstafanir sem samþykki sveitarstjórnar þarf til.

Framkvæmdastjóri er æðsti yfirmaður annars starfsliðs sveitarfélagsins, sbr. 5. mgr. 55. gr.

svstjl.

Í framangreindum lagaákvæðum kemur fram að framkvæmdastjóri ber skyldur gagnvart

sveitarstjórn í heild sinni. Hins vegar er ljóst að hann er almennt í mjög nánu samstarfi

við meirihluta sveitarstjórnar. Framkvæmdastjóri verður þó að hafa í huga að hann hefur

skyldur gagnvart öllum meðlimum sveitarstjórnar og gildir það óháð því hvernig staðið

var að ráðningu hans. Sem dæmi má nefna að framkvæmdastjóri á að aðstoða alla

sveitarstjórnarmenn til þess að nýta réttindi sín og uppfylla skyldur sínar sem

sveitarstjórnarmenn, t.d. með því að aðstoða þá við að nýta rétt til aðgangs að gögnum,

sbr. 30. gr. Þrátt fyrir pólitíska stöðu framkvæmdastjóra verða framkvæmdastjóri og

sveitarstjórnarmenn, hvort sem þeir eru í minnihluta eða meirihluta, að hafa í huga þær

kröfur sem sveitarstjórnarlög gera til starfsins.

Skyldur framkvæmdastjóra gagnvart sveitarstjórn í heild eiga þó ekki að koma í veg fyrir

að hann njóti fyllsta trausts meirihluta sveitarstjórnar í störfum sínum. Slíkt traust er

nauðsynlegt við stjórn sveitarfélagsins. Líta má svo á að framkvæmdastjóri gegni að

ákveðnu marki sérstöku trúnaðarstarfi gagnvart meirihluta sveitarstjórnar og þegar hann

framkvæmir ákvarðanir sveitarstjórnar þá er hann að framkvæma ákvarðanir meirihluta

hennar í hverju máli. Það liggur vitanlega einnig fyrir að ráðning framkvæmdastjóra er

komin undir meirihluta sveitarstjórnar.

HLUTVERK ANNARRA STARFSMANNA SVEITARFÉLAGS Í STJÓRNKERFINU

Ákveðnir starfsmenn gegna veigamiklu hlutverki við að aðstoða nefndir sveitarfélaga til

að sinna hlutverki sínu samkvæmt lögum og samþykktum sveitarfélagsins. Starfsmenn afla

gagna, undirbúa stjórnsýslumál o.fl. Starfsmenn geta einnig sjálfir haft vald til töku

ákvarðana á vegum sveitarfélagsins. Byggir það annaðhvort á því að stöðu viðkomandi

starfsmanns fylgir vald á grundvelli laga eða á valdframsali innan sveitarfélagsins. Sem

dæmi um hið fyrrnefnda, þ.e. stjórnsýslulegt hlutverk starfsmanns sveitarfélags á

grundvelli laga, má nefna skólastjóra grunnskóla.

Sveitarstjórn er heimilt að ákveða í samþykktum sínum, í því skyni að stuðla að

hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð, að fela öðrum aðilum en nefndum

afgreiðslu mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélags, sbr. 3. mgr. 44. gr. svstjl. Í

þessu felst heimild sveitarstjórnar til þess að fela starfsmönnum að taka ákvarðanir á

ákveðnum sviðum, t.d. er hægt að heimila byggingarfulltrúa að afgreiða byggingarleyfi

vegna ákveðinna tegunda umsókna.

Skil milli verksviðs starfsmanna og kjörinna fulltrúa í nefndum sveitarfélags eru nokkuð

ljós, enda eru það jafnan nefndir sem taka ákvarðanir en starfsmenn undirbúa töku

ákvarðana og framkvæma þær. Undirbúningur starfsmanna á einstökum málum tekur mið

af þeim kröfum sem stjórnsýslulög og aðrar reglur stjórnsýsluréttar gera til þess að

ákvörðun geti verið tekin á lögformlegan hátt. Svo dæmi sé tekið skal starfsmaður stuðla

20

að því að nefndarmenn geti tekið afstöðu í málum á grunni nauðsynlegra upplýsinga í

samræmi við rannsóknarregluna. Óskýr mörk verksviðs starfsmanns og nefndar koma

einna helst til þegar í samþykktum sveitarfélags, eða öðrum ákvörðunum sveitarstjórnar,

er gert ráð fyrir að starfsmaður hafi að nokkru leyti vald til töku ákvarðana. Skil milli þess

hvort starfsmaður eða nefnd skuli taka ákvörðun geta verið óskýr. Í slíkum vafatilfellum

yrði jafnan litið svo á að viðkomandi nefnd hefði vald til töku ákvörðunar.

MEÐFERÐ MÁLA Í STJÓRNKERFI SVEITARFÉLAGA

Í stjórnkerfi sveitarfélaga eru tekin fyrir fjölbreytileg mál og geta þau varðað hina ýmsu

málaflokka sem eru á ábyrgð sveitarfélaga eða málefni sem varða sveitarfélög með öðrum

hætti. Eðli mála er margbreytilegt en af því leiðir að mismunandi reglur geta gilt um

meðferð mála. Til að skýra þetta nánar er gott að taka dæmi: Á fundi nefndar sveitarfélags

eru tekin fyrir drög að samþykkt sem heyrir undir valdsvið nefndarinnar og mál vegna

umsóknar íbúa sveitarfélags um ákveðið leyfi. Síðarnefnda málið er svokölluð

stjórnvaldsákvörðun, þ.e. ákvörðun um rétt manns eða skyldu, en um meðferð slíkra

mála hjá sveitarfélögum gilda stjórnsýslulög, nr. 37/1993. Fyrrnefnda málið er hins vegar

almenn stjórnvaldsfyrirmæli sem snúa ekki með beinum hætti að rétti eða skyldu

tiltekinna manna. Stjórnsýslulögin gilda ekki um slík mál en hins vegar er ekki þar með

sagt að engar reglur gildi um málsmeðferð.

Fjallað verður um hvaða reglur eiga almennt við um málsmeðferð sveitarfélaga, m.a.

þegar sveitarstjórn eða nefndir fjalla um mál sem eru þess eðlis að stjórnsýslulögin gilda

ekki um meðferð þeirra. Þar er m.a. átt við óskráðar reglur stjórnsýsluréttar og hæfisreglu

sveitarstjórnarlaga. Fjallað verður um stjórnsýslulögin hér til þess að gefa yfirlit yfir helstu

ákvæði þeirra og þá með sérstöku tilliti til gildissviðs þeirra gagnvart stjórnkerfi

sveitarfélaga. Loks verður vísað til þess hvaða áhrif sérlög hafa á málsmeðferð.

Nokkuð ítarlega hefur verið fjallað um stjórnkerfi sveitarfélaga hér að framan, þ. á m. um

það einkenni að ákvarðanir eru jafnan teknar á fundum fjölskipaðra stjórnvalda, þ.e.

sveitarstjórnar eða nefnda. Þetta hefur í för með sér að margir einstaklingar koma að

hverri einstakri ákvörðun. Slíkt býður þeirri hættu heim að umfjöllun um mál taki langan

tíma vegna mismunandi skoðana fulltrúa og geti einnig orðið ómarkviss vegna ákafa

þeirra við að koma skoðunum sínum á framfæri. Meðal annars af þessum sökum er gert

ráð fyrir því í sveitarstjórnarlögum að sveitarstjórn setji sér fundarsköp í sérstakri

samþykkt, sbr. 25. gr. svstjl. Fundarsköpin eru nokkurs konar starfsreglur sveitarstjórnar

og hluti af þeim reglum sem þarf að fylgja við meðferð máls í sveitarstjórn. Um fundi

nefnda gilda jafnan fundarsköp sveitarstjórnar eftir því sem við á. Umfjöllun um

fundarsköp verður ekki ítarlegri hér en um þau er nánar fjallað í riti sambandsins

„Sveitarstjórnarréttur ‟ fundir og fundarsköp“ eftir Gunnar Eydal hrl.

ÓSKRÁÐAR REGLUR ALMENNS STJÓRNSÝSLURÉTTAR

Reglur stjórnsýsluréttar er ekki allar að finna í skráðum lögum heldur hvílir stjórnsýslan að

nokkru leyti á óskráðum meginreglum. Margar hinna óskráðu reglna eru dregnar af

ákvæðum laga og þá einkum ákvæðum stjórnarskrárinnar. Við stjórnsýslu sveitarfélags

þarf að virða ákvæði stjórnarskrárinnar um jafnræði, atvinnufrelsi og vernd eignarréttar,

svo dæmi séu tekin. Það dró úr vægi óskráðra reglna stjórnsýsluréttar við gildistöku

21

stjórnsýslulaga 1993 sem fólu að miklu leyti í sér lögfestingu á gildandi óskráðum rétti.

Stjórnsýslulögin gilda hins vegar aðeins í málum þegar taka á stjórnvaldsákvörðun, þ.e.

ákvörðun um rétt eða skyldu tiltekins aðila, en ekki um ýmsar aðrar ákvarðanir

stjórnvalda. Gerð samþykkta, gjaldskrármál, innra skipulag og starfsmannamál eru dæmi

um ákvarðanir sveitarfélaga þar sem mikilvægt er að hafa í huga óskráðar reglur

stjórnsýsluréttar. Eftirfarandi umfjöllun um óskráðar reglur, sem gilt geta um starfsemi

stjórnkerfis sveitarfélaga, er á engan hátt tæmandi. Hún tekur mið af þeim reglum sem á

síðustu árum hafa helst komið til umræðu í tengslum við starfsemi sveitarfélaga.

Lögmætisreglan gildir um starfsemi stjórnvalda, þ. á m. sveitarfélaga. Hún felur í sér þá

kröfu að starfsemi stjórnvalda skuli vera í samræmi við lög og jafnframt eiga sér stoð í

lögum. Lögmætisreglan skiptir máli við skoðun á heimildum sveitarfélaga til að sinna

ólögmæltum verkefnum á grundvelli 3. mgr. 7. gr. svstjl. Samkvæmt ákvæðinu geta

sveitarfélög tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra enda sé það ekki falið

öðrum til úrlausnar í lögum. Í lögmætisreglunni felst að sérstaklega strangar kröfur eru

gerðar til þess að íþyngjandi ákvarðanir fyrir borgara hafi skýra lagastoð. Lögmætisreglan

gildir um hvers konar ákvarðanatöku stjórnvalda. Því verður að hafa regluna í huga hvort

sem um er að ræða ákvarðanatöku í stjórnsýslumálum, gerð samþykkta um málefni

sveitarfélagsins eða annars konar almenna ákvarðanatöku innan stjórnkerfis sveitarfélags.

Af mikilvægari reglum almenns stjórnsýsluréttar eru reglur um valdbærni sem eru að

meginstofni til óskráðar. Með valdbærni er átt við að stjórnvald megi því aðeins fjalla um

mál að það falli lögum samkvæmt undir verksvið þess. Ef stjórnvald fer út fyrir það svið er

um valdþurrð að ræða. Þetta er regla sem flestir þekkja að einhverju marki og felur t.d. í

sér að skipulagsnefnd sveitarfélags má ekki fjalla um málefni sem heyra undir

grunnskólanefnd þess. Valdbærni sveitarfélaga nær annars vegar til svokallaðra

staðarlegra valdmarka en í því felst að sveitarfélag hefur aðeins vald til að rækja verkefni

sín innan staðarmarka sveitarfélagsins. Málefnaleg valdmörk sveitarfélaga segja hins vegar

til um hvaða verkefnum sveitarfélag má sinna og tengist því náið lögmætisreglunni sem

fjallað var um hér að framan. Við þá umfjöllun er því að bæta að sveitarstjórn hefur

víðtækari heimildir til þess að álykta um málefni en að sinna ólögmæltum verkefnum

með beinum hætti, sbr. 4. mgr. 9. gr. svstjl. um að sveitarstjórn geti ályktað um hvert það

málefni sem hún telur að varði sveitarfélagið. Loks skulu nefnd stigskipt valdmörk en með

því er átt við að stjórnvald skuli fjalla um málefni en jafnframt heyrir sama málefni undir

annað stjórnvald sem getur endurskoðað ákvörðun þess fyrrnefnda. Í slíkum tilfellum er

fyrrnefnda stjórnvaldið kallað lægra stjórnvald og hið síðarnefnda æðra stjórnvald. Vegna

sjálfsstjórnar sveitarfélaga heyra þau málefni ekki undir æðra stjórnvald og eru

sveitarfélög því ein valdbær til umfjöllunar um þau. Efnisleg niðurstaða stjórnkerfis

sveitarfélags verður því ekki endurskoðuð af öðrum stjórnvöldum, t.d. ráðuneytum,

nema sérstök lagaheimild sé fyrir því. Þegar slík lagaheimild er fyrir hendi er almennt

ekki gert ráð fyrir því að sá aðili, sem hægt er að kæra ákvörðun til, taki önnur atriði til

skoðunar en hvort ákvörðun sveitarstjórnar hafi verið í samræmi við stjórnsýslulög.

Kannað er t.d. hvort málefnaleg sjónarmið hafi búið að baki ákvörðunar sveitarstjórnar og

hvort t.d. rannsóknarreglan og meðalhófsreglan hafi verið í heiðri hafðar. Ekki er gert ráð

fyrir því að úrskurðaraðili geti endurskoðað hina endanlegu ákvörðun ef farið var í öllu

eftir stjórnsýslureglum. Úrskurðaraðili hefur yfirleitt ekki heimild til að taka nýja ákvörðun

heldur einungis að ógilda ákvörðunina og leggja fyrir sveitarstjórn að taka nýja ákvörðun.

22

Sem dæmi um slíka kæruheimild er 103. gr. svstjl. um að félagsmálaráðuneytið skuli

úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd

sveitarstjórnarmálefna.

Sveitarstjórn er hin valdbæra eining stjórnkerfis sveitarfélags, sbr. 1. mgr. 9. gr. svstjl.

Um þetta hefur verið fjallað ítarlega hér að framan, t.d. í umfjöllun um uppbyggingu

stjórnkerfis og valdframsal, þótt það hafi ekki verið undir þessum formerkjum. Valdbærni

sveitarstjórnar felur í sér þá meginreglu að sveitarstjórn getur tekið allar ákvarðanir í þeim

málum sem sveitarfélögum er falið að sinna. Ef gera á undantekningu á því verður það að

koma skýrt fram í lögum, sbr. t.d. ákvæði 13. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, þar sem

skýrt er tekið fram að ákvörðunum og úrskurðum barnaverndarnefnda verði ekki skotið til

sveitarstjórnar. Á grunni valdbærni sveitarstjórnar getur hún framselt vald til annarra

eininga stjórnkerfis sveitarfélaga, sbr. fyrri umfjöllun um valdframsal.

Til þess að skýra nánar inntak reglna um valdbærni verða hér sérstaklega nefnd áhrif

þeirra á starfsmannamál sveitarfélaga. Valdbær aðili í málefnum starfsmanna hjá hinu

opinbera, þ. á m. sveitarfélögum, hefur svokallað veitingarvald. Með veitingarvaldi er átt

við þann aðila sem hefur vald til að ráða starfsmann. Því valdi fylgir m.a. vald til að veita

starfsmanni áminningu og til að segja starfsmanni upp. Aðrir en þeir sem hafa

veitingarvald yfir starfsmanni mega því ekki segja starfsmanni upp. Framkvæmdastjóri

sveitarfélags getur t.a.m. ekki sagt upp deildarstjóra á skrifstofu sveitarfélags sem

byggðarráð hefur ráðið. Reglur um veitingarvald í sveitarfélögum koma að grunni til fram

í sveitarstjórnarlögum. Sveitarstjórn ræður framkvæmdastjóra sveitarfélags, sbr. 54. gr.

laganna, og starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess, sbr.

1. mgr. 56. gr. laganna. Sveitarstjórn ræður útdeilingu á veitingarvaldi til annarra í

stjórnkerfi sveitarfélagsins, s.s. byggðarráðs, framkvæmdastjóra, forstöðumanna og fastra

nefnda, sbr. orð 2. mgr. 56. gr. svstjl. um að um ráðningu annarra starfsmanna fari eftir

ákvæðum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Ákvæði samþykktar sveitarstjórnar verða þó

að taka mið af ákvæðum sérlaga og má þar nefna sem dæm lög um menntun og ráðningu

kennara og skólastjórnenda nr. 87/2008, sem fjalla m.a. um ráðningar starfsmanna

grunnskólans.

Sú grundvallarregla gildir að stjórnsýslan skuli vera málefnaleg, þ.e. að ómálefnaleg

sjónarmið megi ekki búa að baki ákvörðunum stjórnvalda. Ef ákvörðun byggir á

ómálefnalegum sjónarmiðum er talað um valdníðslu. Þessi regla hefur verið kölluð

réttmætisreglan. Reglan er í raun nátengd lögmætisreglunni, enda felst jafnan í brotum á

réttmætisreglunni, þ.e. valdníðslu, jafnframt brot á lögmætisreglunni, þ.e. ákvörðun, og

þau atriði, sem hún byggist á, eiga sér ekki lagastoð. Mikilvægi réttmætisreglunnar er

mest þegar stjórnvald þarf að taka ákvörðun sem er að einhverju leyti matskennd.

Sveitarstjórn er oft í slíkri aðstöðu, t.d. þegar henni er falið að setja nánari reglur í

samþykktum um ákveðin málefni eða að taka ákvarðanir í einstaka málum. Hvað teljast

málefnaleg sjónarmið og hvað ekki er mismunandi eftir því um hvaða málefni er að ræða.

Til þess að finna út hvað eru málefnaleg sjónarmið skal fyrst litið til ákvæða laga og

reglna á viðkomandi sviði en þegar þeim sleppir er litið til lögskýringargagna (t.d.

greinargerða með lögum), markmiðs- og tilgangsákvæða laga, og grunnreglna íslensks

réttar, s.s. mannréttindareglna. Persónuleg sjónarmið stjórnsýsluhafa, stéttarleg sjónarmið,

pólitísk sjónarmið, kynferði og litarháttur eru dæmi um sjónarmið sem jafnan teljast

ómálefnaleg. Þannig er tekið fram í 11. gr. stjórnsýslulaga að óheimilt sé að mismuna

23

aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða byggðum á stjórnmálaskoðunum. Hitt er

annað mál að sveitarstjórnir hafa víðtæka möguleika til þess að byggja ákvörðunartöku á

pólitískum sjónarmiðum, svo framarlega sem þau eru málefnaleg. Sem dæmi skal nefna

að mismunandi pólitískar fylkingar í sveitarstjórn byggja allar á málefnalegum

sjónarmiðum við ákvörðun um skipulag hverfis þótt önnur vilji þétta byggð til að nýta

byggingarsvæði vel en hin vill gisnari byggð til þess að skapa fjölskylduvænt umhverfi.

Reglur stjórnsýsluréttar um þann grundvöll sem þjónustugjöld þurfa að hvíla á, eru

ólögfestar en þær eru tengdar lögmætisreglunni sem gerir þá kröfu að íþyngjandi reglur

verði ekki lagðar á borgara án skýrrar lagaheimildar. Sú meginregla gildir að starfsemi

stjórnvalda skuli fjármögnuð með almennum skatttekjum. Undantekning frá þessari

meginreglu eru heimildir stjórnvalda til að afla sér tekna með þjónustugjöldum.

Innheimta þjónustugjalda fyrir þjónustu, sem opinberum aðilum er skylt að veita, er háð

því skilyrði að fyrir hendi sé lagaheimild til töku gjalds og að fyrir gjaldið komi sérstakt

endurgjald, þ.e. einhver tiltekin þjónusta. Talið er að ekki sé þörf á lagaheimild til töku

þjónustugjalda þegar um er að ræða þjónustu sem sveitarfélaginu er ekki skylt að veita,

sbr. t.d. lengd viðvera í grunnskóla. Um þjónustugjöld gildir að upphæð þjónustugjalds

má ekki vera hærri en sem nemur þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita hið

sérgreinda endurgjald. Þegar ákvörðun er tekin um innheimtu þjónustugjalds þarf því að

líta til þeirrar lagaheimildar sem byggja á gjaldtökuna á, þ. á m. hvaða sérgreinda

endurgjald hún heimilar gjaldtöku fyrir, og einnig að greina hvaða kostnað má taka inn í

útreikninga á fjárhæð þjónustugjalds. Greining á því hvaða kostnaðarliði megi reikna inn

í fjárhæð þjónustugjalds er afar mikilvæg en hún byggist einkum á lagaheimild um töku

þjónustugjalds, lagaákvæðum um eðli hins veitta endurgjalds og mati á því hvaða

kostnaðarliðir eru í það nánum og beinum tengslum við veitingu hins sérgreinda

endurgjalds að taka megi þá í reikninginn. Þegar útreikningi er lokið, eða áætlun ef

útreikningum verður ekki komið við, verður endanleg fjárhæð þjónustugjalds að vera

ákvörðuð þannig að tekjur af gjaldinu séu ekki hærri en heildarkostnaður stjórnvalds við

að veita þjónustuna.

STJÓRNSÝSLULÖG NR. 37/1993

Stjórnsýslulög gilda um stjórnsýslu sveitarfélaga þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir.

Þó gilda ákvæði laganna um vanhæfi ekki um sveitarstjórnarmenn, enda er sérstök regla

um hæfi í sveitarstjórnarlögum, sbr. 19. gr. Hér verður fjallað um nokkur ákvæði

stjórnsýslulaga til nánari skýringar m.a. með það fyrir augum að skoða með hvaða hætti

lögin hafa áhrif á störf fulltrúa í sveitarstjórn og nefndum sveitarfélags.

Stjórnsýslulögin gilda þegar handhafi stjórnsýsluvalds, þ.e. sveitarstjórn og þeir sem starfa

á hennar vegum, tekur ákvörðun um rétt manna og skyldur, þ.e. svokallaða

stjórnvaldsákvörðun. Sem dæmi um stjórnvaldsákvarðanir má nefna ýmiss konar

leyfisveitingar, ýmsar ákvarðanir tengdar starfsmönnum, úthlutanir, s.s. lóðaúthlutanir, og

ákvarðanir um aðgerðir gagnvart ákveðnum aðilum, sbr. t.d. barnaverndarmál og

heilbrigðiseftirlitsmál.

Ástæða er til að leggja áherslu á að ákvæði stjórnsýslulaga fela í sér lágmarkskröfur sem

gera verður til stjórnsýslunnar. Það hefur m.a. þá þýðingu að málsmeðferð sveitarfélags

má ekki fela í sér lakari rétt fyrir borgara en lögin gera ráð fyrir. Hins vegar geta sérákvæði

24

laga eða samþykkta sveitarfélaga gert strangari kröfur til meðferðar máls en felast í

lögunum.

Skipta má reglum laganna í formreglur og efnisreglur. Með formreglum er átt við ákvæði

laganna sem lúta að formlegri hlið ákvörðunartöku, þ.e. málsmeðferð, en með

efnisreglum er átt við ákvæði laganna sem hafa áhrif á efni þeirrar ákvörðunar sem tekin

er. Fyrst verður fjallað um helstu formreglur stjórnsýslulaga.

Á stjórnvöldum hvílir almenn leiðbeiningarskylda skv. 1. mgr. 7. gr. laganna. Í henni felst

að stjórnvaldi ber að aðstoða og leiðbeina aðilum. Í stjórnkerfi sveitarfélaga hvílir þessi

leiðbeiningarskylda fyrst og fremst á starfsmönnum sveitarfélags. Með þessu er átt við að

íbúar, sem ætla að fá leiðbeiningar um ákveðin mál, snúa sér fyrst og fremst til

starfsmanna sveitarfélaga en þó sinna einstakir nefndarmenn leiðbeiningarskyldu í

einhverjum mæli. Framangreind staða á við um fleiri af formreglum stjórnsýslulaga.

Þannig má ætla að í framkvæmd hvíli það að miklu leyti á starfsmönnum sveitarfélaga að

framfylgja ákvæðum laganna um veitingu upplýsinga, andmælarétt, tilkynningar um

meðferð máls, birtingu ákvörðunar o.fl. Reglur stjórnsýslulaga, sem kjörnir fulltrúar þurfa

sérstaklega að huga að í störfum sínum, eru málshraðareglan, rannsóknarreglan og reglur

um rökstuðning. Ástæðan er einkum sú að það ræðst að miklu leyti af því sem gerist á

fundum þar sem viðkomandi mál er til meðferðar og/eða afgreiðslu hvort ákvæðum

viðkomandi reglna telst vera fullnægt.

Málshraðareglan kveður á um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er,

sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Flestar formreglur stjórnsýslulaga, sem og

málsmeðferðarreglur í sérlögum hafa það að markmiði að upplýsa mál sem best þannig

að grundvöllur sé til að taka rétta ákvörðun. Til að sporna við því að rannsókn mála taki

of langan tíma er kveðið á um að ákvörðun skuli taka svo fljótt sem unnt er. Með þessu

orðalagi er tillit tekið til þess að mál geta verið misflókin og því er misjafnt hversu

ítarlegrar rannsóknar þarf við í hverju tilfelli. Málshraðareglan snertir stjórnkerfi

sveitarfélaga sérstaklega. Ástæðan er sú að uppbygging stjórnkerfisins gerir ákvarðanatöku

nokkuð þunga í vöfum. Fyrst tekur starfsmaður við máli, síðan fær það umfjöllun í nefnd

sem gerir tillögur um afgreiðslu og loks afgreiðir sveitarstjórn málið. Þetta getur gilt óháð

því hversu mál er umfangsmikið. Fundir nefnda eru kannski á nokkurra vikna fresti og

fundir sveitarstjórnar á mánaðarfresti. Huga þarf því sérstaklega að málshraðareglunni við

þessar aðstæður. Til þess að vega upp á móti þessari stöðu hafa sveitarfélög nýtt sér

heimildir til valdframsals, sbr. 2. og 3. mgr. 44. gr. svstjl.

Sjónarmið um málshraða og það að mál sé upplýst sem best vegast á, eins og að framan

er lýst. Í rannsóknarreglunni eru leiðbeiningar um hvenær hægt sé að taka ákvörðun í

máli, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Hún kveður á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál

sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í þessu felst að það er á ábyrgð

stjórnvalds að mál sé nægilega upplýst. Hins vegar þýðir þetta ekki að stjórnvald þurfi að

upplýsa mál sjálft, enda byggist rannsókn máls oft fyrst og fremst á upplýsingum sem

koma frá málsaðila að hans frumkvæði. Hvenær mál er nægjanlega upplýst tekur mið af

því hversu umfangsmikið og flókið mál er og verður því að skoða hvert mál sérstaklega.

Út frá sjónarhóli stjórnkerfis sveitarfélaga er ljóst að oft er nægur tími til að upplýsa mál á

milli funda nefnda. Vafi um afgreiðslu mála getur helst komið upp þegar erindi berast

skömmu fyrir fund nefndar eða ef þau eru mjög umfangsmikil.

25

Andmælaréttur tryggir aðila máls rétt til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og

stuðlar þannig að því að stjórnvald byggi ákvörðun sína á traustari grunni. Í 13. gr.

stjórnsýslulaga kemur fram sú meginregla um andmælarétt að aðili máls skuli eiga rétt á

að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í

gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

Grundvöllur þess að aðili máls geti nýtt andmælarétt sinn er að hann hafi aðgang að þeim

upplýsingum sem stjórnvald hefur um viðkomandi mál. Aðili máls á því rétt á að kynna

sér skjöl og önnur gögn er mál varða, sbr. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Þessi

upplýsingaréttur er þó ekki fortakslaus og í 16. gr. er að finna takmarkanir á honum.

Undantekningar 16. gr., sem skipta máli fyrir sveitarfélög, eru vegna bréfaskipta

stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál

skuli höfðað og vegna vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó á aðili

aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls

eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar. Ef undantekningar eiga aðeins við

um hluta skjals skal veita aðgang að öðru efni skjalsins. Í 17. gr. laganna kemur fram

almenn takmörkun á upplýsingarétti. Þar er kveðið á um að þegar sérstaklega stendur á sé

stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að

notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða

einkahagsmunum. Í 18. og 19. gr. koma fram sérstakar reglur um málsmeðferð í tengslum

við upplýsingarétt aðila máls.

Í 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga er að finna reglu um hvenær veita skuli rökstuðning. Þar

kemur fram að aðili máls geti krafist skriflegs rökstuðnings hafi slíkur rökstuðningur ekki

fylgt ákvörðun við birtingu hennar. Skyldan til veitingar rökstuðnings er þó ekki fyrir

hendi við ákveðnar aðstæður, sbr. 2. mgr. 21. gr. Þannig þarf ekki að veita rökstuðning

þegar umsókn aðila hefur verið tekin til greina að öllu leyti, þegar um er að ræða

einkunnir sem veittar eru fyrir frammistöðu á prófum og þegar um er að ræða styrki á

sviði lista, menningar eða vísinda. Í 22. gr. koma fram kröfur um efni rökstuðnings. Þar

segir m.a. að rökstuðningur skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er

byggð á og að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli greint frá þeim meginsjónar-

miðum sem ráðandi voru við matið. Þar sem ákvarðanir í stjórnkerfi sveitarfélagsins eru

að meginstofni til teknar á fundum þá vaknar sú spurning hvort framangreind ákvæði geri

ekki ákveðnar kröfur til efnis fundargerða, þ.e. að forsendur ákvörðunar komi fram þar

svo ekki þurfi að rifja upp umræður fundar komi fram beiðni um rökstuðning. Ljóst er að

21. gr. stjórnsýslulaga gerir ekki kröfu til þess að samhliða birtingu ákvörðunar sé veittur

rökstuðningur heldur að eftirfarandi rökstuðningur sé ávallt heimill. Í þessu sambandi skal

þó bent á 4. mgr. 22. gr. sem felur í sér reglu, sem snertir stjórnkerfi sveitarfélaga náið,

um að hafi stjórnsýslunefnd ekki samþykkt rökstuðning með ákvörðun sinni skuli

formaður færa rök fyrir henni. Reglan hefur þá þýðingu að sé rökstuðnings krafist hvílir

skylda á oddvita sveitarstjórnar og/eða formanni nefndar að taka saman rökstuðning við

ákvörðun, hafi rökstuðningur ekki verið samþykktur samhliða ákvörðun. Ljóst er að það

auðveldar rökstuðning ef það kemur fram í fundargerð á hvaða forsendum ákvörðun

byggðist, t.d. á hvaða gögnum var byggt.

Mikilvægt er að fjalla sérstaklega um efnisreglur stjórnsýslulaga. Þær lúta að efni

stjórnvaldsákvörðunar og hafa því beinlínis áhrif á niðurstöður í málum. Áður hefur verið

nefnt að starfsmenn sveitarfélaga gegna meginhlutverki við að undirbúa einstök mál fyrir

26

fundi nefnda og hafa því veg og vanda af því að flestum formreglum stjórnsýslulaga sé

fylgt. Beiting formreglnanna stendur því ekki mjög nærri kjörnum fulltrúum. Annað gildir

um efnisreglur stjórnsýslulaga sem hafa áhrif á efnislega niðurstöðu mála, en ákvörðun

um þau eru teknar á fundum kjörinna fulltrúa. Við slíka ákvarðanatöku verður að hafa í

huga efnisreglur stjórnsýslulaganna, sem og aðrar reglur sem gilt geta um efni viðkomandi

ákvarðana. Þá kröfu verður að gera til sveitarstjórnarmanna og fulltrúa í nefndum

sveitarfélags að þeir þekki vel jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga sem eru

efnisreglur laganna.

Jafnræðisregla 11. gr. laganna kveður á um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta

samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Jafnframt kemur fram að óheimilt sé að mismuna

mönnum á grundvelli sjónarmiða byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti,

þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum

sambærilegum ástæðum. Í jafnræðisreglunni felst að sambærileg mál skuli leysa með

sambærilegum hætti. Hún felur jafnframt í sér að við úrlausn máls skuli byggt á

málefnalegum sjónarmiðum. Þetta er sérstaklega mikilvægt að hafa í huga þegar taka þarf

matskennda ákvörðun, þ.e. ákvörðun þar sem ekki liggja fyrir augljós lagaleg skilyrði um

niðurstöðu máls. Matskenndar ákvarðanir þurfa eins og aðrar ákvarðanir að byggjast á

málefnalegum sjónarmiðum en í slíkum tilfellum eru málefnaleg sjónarmið ekki augljós.

Jafnræðisreglan setur fram viðmið um hvaða sjónarmið eru málefnaleg.

Meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga kveður á um að stjórnvald skuli því aðeins taka

íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með

öðru og vægara móti. Jafnframt skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en

nauðsyn ber til. Í þessari reglu felst þrennt: Efni ákvörðunar verður að vera til þess fallið

að ná því markmiði sem að er stefnt. Í öðru lagi þá skal velja vægasta úrræði sem nær

markmiðinu og loks skal gæta hófs við beitingu þess úrræðis sem valið er.

Ekki verður fjallað nánar um einstök ákvæði stjórnsýslulaga en hins vegar er rétt að fjalla

stuttlega um hvernig þau snerta starfsemi sveitarfélaga. Sveitarfélögum er falið að vinna

að fjölda verkefna sem snerta íbúa á náinn hátt. Í tengslum við þessi verkefni þarf oft að

taka stjórnvaldsákvarðanir og um þær gilda stjórnsýslulög. Stjórnsýslulögin snerta

sveitarfélögin á annan hátt en ríkið vegna nefndakerfis sveitarfélaga. Þannig eru það oft og

iðulega starfsmenn sem undirbúa mál og starfa að stórum hluta við að rannsaka mál og

þurfa að gæta annarra málsmeðferðarreglna. Nefndir fjalla svo ítarlega um málið og gera

tillögu um afgreiðslu þess (hafi þeim ekki verið falið vald til töku fullnaðarákvörðunar) og

loks kemur það í hlut sveitarstjórnar að taka endanlega ákvörðun í málinu. Þessi skipan

getur vakið upp vandkvæði og álitamál um hlutverk hvers aðila við að fylgja ákvæðum

stjórnsýslulaga. Það er ekki síður mikilvægt að innan sveitarfélaga sé fyrir hendi góð

þekking á stjórnsýslulögum vegna þess að stjórnkerfi þeirra gegnir hlutverki við úrlausn

ýmissa viðkvæmra og persónulegra málefna íbúanna.

ÁKVÆÐI SÉRLAGA

Í starfsemi sveitarfélaga verður að hafa í huga almennar reglur sem gilda um stjórnkerfið

og meðferð mála og einnig sérlög sem gilda um einstaka málaflokka. Dæmi um sérlög,

sem skipta máli í starfsemi sveitarfélaga, eru lög um grunnskóla, nr. 91/2008, skipulagslög

nr. 123/2010 og lög um mannvirki nr. 160/2010. Áður var fjallað um að stjórnsýslulög

27

kveða á um lágmarksréttindi borgaranna. Þetta hefur þá þýðingu að ákvæði sérlaga um

hina ýmsu málaflokka verður ekki beitt þannig að þau feli í sér lakari rétt en

stjórnsýslulögin. Hins vegar geta ákvæði sérlaga tryggt betri rétt en stjórnsýslulögin kveða

á um. Þannig geta sérlög kveðið á um aukinn rétt aðila máls til að koma að sjónarmiðum

sínum, þ.e. aukinn andmælarétt, eða að kveðið er sérstaklega á um að rökstuðningur

skuli ávallt fylgja ákveðnum ákvörðunum, þ.e. aukinn réttur til rökstuðnings.

Sérlög, sem gilda í hverjum málaflokki, hafa ekki aðeins að geyma helstu efnisreglur sem

gilda um viðkomandi málefni og ýmiss konar framkvæmdaratriði heldur er hægt að finna

í þeim þau grunnsjónarmið sem gilda um viðkomandi málaflokk. Þau geta komið fram í

ákvæðum sérlaga um markmið eða tilgang þeirra og öðrum ákvæðum sem fela í sér

grundvallarreglur laganna. Í kaflanum um óskráðar reglur, sem gilda um stjórnsýslu

sveitarfélaga, var fjallað um hvernig markmiðsákvæði og grundvallarákvæði laga geta

nýst við að tryggja málefnalega stjórnsýslu í viðkomandi málaflokki. Á sama hátt nýtast

þessi grunnákvæði við að skera úr um vafamál sem upp geta komið í framkvæmd sérlaga

á hverju sviði.

Það er hverjum manni ljóst að mikilvægt er að þekkja ákvæði þeirra laga sem varða það

mál sem til umfjöllunar er. Þetta er mikilvægt fyrir sveitarstjórnarmenn sem starfa í

nefndum á vegum sveitarfélagsins á hinum ýmsu sviðum. Þekking á þeim sérlögum, sem

gilda á hverju sviði, þarf hins vegar ekki að vera þannig að menn þekki öll smáatriði laga

heldur er fyrst og fremst mikilvægt að þekkja grunnsjónarmið sem gilda um hvert

málefni. Það getur nýst mönnum vel í allri málsmeðferð og ákvarðanatöku á viðkomandi

sviði.

HEIMILDIR OG ÍTAREFNI

Sveitarstjórnarlög ásamt skýringum og athugasemdum. Sesselja Árnadóttir, 1998.

Stjórnsýslulögin ‟ Skýringarrit. Páll Hreinsson, 1993.

Upplýsingalögin ‟ Kennslurit. Páll Hreinsson, 1996.

HEIMASÍÐUR

Heimasíða Alþingis. www.althingi.is

Stjórnartíðindi. www.lagabirting.is

Úrskurðir og álit innanríkisráðuneytisins. Heimasíða innanríkisráðuneytisins.

http://www.innanrikisraduneyti.is

Heimasíða stjórnarráðsins. http://www.stjr.is

Álit umboðsmanns Alþingis. Heimasíða Umboðsmanns Alþingis.

http://www.umbodsmaduralthingis.is

Heimasíða Sambands íslenskra sveitarfélaga. www.samband.is

28

SÉRSTAKT HÆFI

Á sveitarstjórnarmanni hvílir skylda til að taka ekki þátt í meðferð máls sem hann telst

vanhæfur til að fjalla um. Með vanhæfi er hér átt við reglur um svokallað sérstakt hæfi en

það segir til um það hvenær maður er í það sérstökum tengslum við málefni sem til

umfjöllunar er hverju sinni, eða aðila sem það snertir, að hann sé vanhæfur til að fjalla

um það. Reglur um sérstakt hæfi eru skyldar reglum um almennt hæfi1. Munurinn er sá

að reglur um almennt hæfi fjalla um hvenær maður er t.d. vanhæfur til að taka sæti í

nefnd eða gegna tilteknu embætti eða starfi þar sem fyrirfram er ljóst að tengsl hann við

verksviðið eru svo mikil að þau gera hann almennt vanhæfan til starfa á því sviði.

Það sem liggur að baki reglum um sérstakt hæfi er að koma í veg fyrir að menn þurfi að

fjalla um og taka afstöðu til mála, ef þeir eða venslamenn þeirra hafa hagsmuna að gæta

við úrlausn þeirra. Reglurnar stuðla þannig að því að stjórnsýslan starfi á hlutlægan hátt

og ómálefnaleg sjónarmið komist hvorki að né sé tilefni til þess að ætla að slíkt gerist.

Markmið reglnanna um sérstakt hæfi er að stuðla að vandaðri ákvörðunartöku og auka

trúverðugleika og traust borgara á starfsemi opinberra aðila. Ef sveitarstjórnarmaður veit

að hæfi hans orkar tvímælis skal hann kynna sveitarstjórn það áður en umfjöllun um

málið hefst. Við mat á því hvort sveitarstjórnarmaður telst vera vanhæfur skal litið til 19.

gr. svstjl2. Þar er kveðið á um að sveitarstjórnarmaður skuli víkja sæti við meðferð og

afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að

almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Mat á því hvort

sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur byggist ekki á því hvort hann sjálfur telji sig geta tekið

ákvörðun án þess að tengslin hafi áhrif. Sveitarstjórnarmaður verður að setja sig í þau spor

að meta hvort þátttaka hans í meðferð málsins muni leiða til þess að almennt megi ætla

að ákvörðun mótist að einhverju leyti af tengslunum. Hann á ekki að leggja mat á málið

út frá persónulegum forsendum sínum. Sveitarstjórnarmaður getur ekki lýst sig vanhæfan

á eigin forsendum heldur þurfa framangreind skilyrði alltaf að vera fyrir hendi.

Sveitarstjórnarmaður getur því ekki vikið sér undan þátttöku í umfjöllun og

atkvæðagreiðslu um viðkvæm mál með sjálfskipuðu vanhæfi sínu.

Ákvarðanir sveitarstjórnar eru í mörgum tilfellum pólitískar fremur en að vera í

hefðbundnum skilningi ákvarðanir stjórnvalda sem teknar eru innan þröngs svigrúms laga

og reglna. Hið pólitíska eðli ákvarðana sveitarstjórna hefur í för með sér að mat á hæfi

sveitarstjórnarmanna er frábrugðið því sem gildir um mat á hæfi við stjórnsýsluákvarðanir,

sbr. ákvæði stjórnsýslulaga. Sem dæmi má nefna að sveitarstjórnarmaður telst jafnan ekki

vanhæfur til að fjalla um mál í sveitarstjórn þótt hann hafi fjallað áður um það sem

nefndarmaður. Ef sveitarstjórnarmaður tekur þátt í starfi félagasamtaka með ákveðin mál

að markmiði eða hann hefur með öðrum hætti birt ákveðnar skoðanir sínar á málinu

hefur það ekki þau áhrif að hann teljist sjálfkrafa vanhæfur þegar málið kemur til

umfjöllunar sveitarstjórnar. Þátttaka hans í félagasamtökunum eða afstaða hans í

ákveðnum málum getur verið ástæða þess að sveitarstjórnarmaður hlaut kosningu og

1 Stjórnkerfi sveitarfélaga og reglur um málsmeðferð. 2010. Námskeið fyrir sveitarstjórnarmenn ‟

Grunnnámskeið 1. Samband íslenskra sveitarfélaga, Reykjavík. 2 20. gr. frumvarps

29

óeðlilegt er að útiloka sveitarstjórnarmenn frá að fjalla um mál á áhugasviði þeirra. Af

ástæðum, sem rekja má til hins pólitíska eðlis sveitarstjórnar, er gerð undantekning frá

reglum um sérstakt vanhæfi sveitarstjórnarmanna þegar þeir velja fulltrúa til trúnaðarstarfa

á vegum sveitarstjórnar eða þegar þeir ákveða þóknun fyrir slík störf, sbr. 2. mgr. 19. gr

en þar er tekið fram að sveitarstjórnarmenn séu ekki vanhæfir við þær kringumstæður.

Sem dæmi um áhrif þessarar reglu er það að sveitarstjórnarmaður getur tekið þátt í

atkvæðagreiðslu um kosningu í byggðarráð sveitarfélagsins og þá greitt sjálfum sér

atkvæði.

YFIRLIT UM ÝMSAR ALGENGAR VANHÆFISÁSTÆÐUR

Sveitarstjórnarmaður má ekki taka þátt í umfjöllun um eigin mál. Hafi

sveitarstjórnarmaður sótt um leyfi, t.d. byggingarleyfi, eða styrk, t.d. um félagslega aðstoð,

þá má hann ekki taka þátt í umfjöllun og ákvörðun um umsókn sína. Ef

sveitarstjórnarmaður hefur kvartað yfir heimaþjónustu sem hann, ættingi hans eða vinur

hefur fengið, er hann sömuleiðis vanhæfur til að fjalla um kvörtunina. Hann má

sömuleiðis ekki taka þátt í umfjöllun og ákvörðun um kvörtun vegna fyrirtækis hans, s.s.

vegna mengunar.

Sveitarstjórnarmaður er vanhæfur til að fjalla um mál þegar hann hefur fjárhagslegra

hagsmuna að gæta af málinu. Hann er þannig augljóslega vanhæfur þegar hann sjálfur

eða fyrirtæki hans hefur sótt um lóð eða tekur þátt í útboði sveitarfélagsins. Hann má ekki

sitja beggja megin borðs við samninga sveitarfélagsins um kaup, sölu, lán og leigu. Hann

er líka vanhæfur ef hann á hlutabréf í fyrirtæki sem sveitarfélagið á í samningaviðræðum

við. Það myndi þó ekki eiga við ef hlutabréfaeignin er svo lítil að það gæfi almennt séð

ekki tilefni til hagsmunagæslu.

Sveitarstjórnarmaður má ekki taka þátt í umfjöllun um umsókn sína um starf hjá

sveitarfélaginu eða um önnur atriði sem varðar starf hans hjá sveitarfélagi, s.s.

hugsanlegan brottrekstur, flutning í starfi, eða breytingar á kjörum. Hins vegar er staðan

önnur þegar um er að ræða pólitísk embætti. Hann má þannig eins og áður sagði kjósa

sjálfan sig til að taka þátt í nefnd sveitarfélagsins.

Ljóst er að mörg þeirra mála, sem sveitarstjórn tekur ákvörðun um, snerta alla íbúa

sveitarfélags, eða ákveðinn hóp þeirra, t.d. skipulagsmál. Að jafnaði er

sveitarstjórnarmaður ekki vanhæfur til að fjalla um slík mál og taka ákvarðanir í þeim, en

þó getur það komið til ef viðkomandi mál snertir sveitarstjórnarmanninn sérstaklega.

Sem dæmi má nefna að ef hann á stóran hluta fasteigna á ákveðnu deiliskipulagssvæði

gæti hann talist vanhæfur til að taka þátt í málsmeðferð vegna deiliskipulagsins. Úrskurðir

hafa verið kveðnir upp hér á landi um hæfi sveitarstjórnarmanna við gerð aðalskipulags.

Nýjasta dæmið er frá 2010 þar sem landeigandi í Mýrdalshreppi var talinn vanhæfur til

að fjalla um aðalskipulagstillögu vegna þess að veglína þjóðvegar nr. 1 snerti hann

verulega. Þetta leiddi, ásamt fleiri atriðum til þess að aðalskipulagi var synjað af

umhverfisráðuneytinu.

Mörkin eru ekki alveg skýr. Kjörinn fulltrúi sem á verslun við götu sem stendur til að

endurnýja, væri vanhæfur ef framkvæmdir munu fyrirsjáanlega valda honum sérstökum

ávinningi eða óþægindum, t.d. verulegri aukningu á veltu eða lækkun á fasteignamati.

30

Hins vegar er kjörinn fulltrúi ekki vanhæfur til að fjalla um þjónustustig eða skipulag

kennslu, þótt hann eigi börn í grunnskóla.

Á sama hátt og kjörinn fulltrúi má ekki fjalla um eigin mál, þá má hann ekki heldur fjalla

um mál þar sem hann hefur komið fram sem fulltrúi fyrir aðra, t.d. sem fasteignasali eða

lögmaður við sölu á fasteign til sveitarfélagsins.

Kjörinn fulltrúi sem gegnir stjórnunarstöðu í einkafyrirtæki er vanhæfur til að fjalla um

mál sem tengjast því. Kröfurnar eru ekki jafn strangar þegar um er að ræða óbreyttan

starfsmann því litið er svo á að hann hafi ekki jafn sterkar trúnaðarskyldur við fyrirtæki.

Margir kjörnir fulltrúar eru líka starfsmenn sveitarfélaga. Kjörinn fulltrúi er ekki sjálfkrafa

vanhæfur þótt mál snerti verksvið hans eða vinnustað. Annað er upp á teninginn ef málið

snertir hann sjálfan með beinum hætti, t.d. starfskjör hans, s.s. laun, ráðningarmöguleika

eða niðurlagningu á stöðu sem hann gegnir. Hann væri einnig vanhæfur til að fjalla um

ráðningu eða brottrekstur næsta yfirmanns síns. Nokkur fleiri dæmi: Kjörinn fulltrúi sem

starfar við heimaþjónustu gæti tekið þátt í ákvörðun um aukningu eða niðurskurð á

þjónustunni, ef málið hefur ekki bein áhrif á hans starf. Kennari er ekki vanhæfur til að

taka þátt í almennri umfjöllun um skólamál í sveitarfélaginu og í málum sem varða

breytingar á hans skóla. Hins vegar á annað við ef mál varða beinlínis hans stöðu, t.d.

kennslutímaskiptingu eða kennslutímafjölda hans. Stjórnandi er vanhæfur í fleiri málum

en óbreyttur starfsmaður. Stjórnandi stofnunar er almennt vanhæfur til að fjalla um mál

sem varða hans stofnun. Hann er líka vanhæfur til að fjalla um mál sem hann hefur

undirbúið til framlagningar fyrir nefnd eða sveitarstjórn, sem stjórnandi eða starfsmaður,

sbr. 3. og 4. mgr. 19. gr. svstjl. Reglan á ekki við um framkvæmdastjóra sveitarfélags og

ekki við um afgreiðslu fjárhagsáætlunar og ársreiknings sveitarfélags.

Kjörinn fulltrúi er vanhæfur ef nánir ættingjar eiga persónulega eða fjárhagslega

hagsmuni af máli. Af því leiðir að kjörinn fulltrúi má t.d. ekki taka þátt í ákvörðun um

sérkennslu fyrir dóttur sína eða úthlutun á þjónustuíbúð fyrir móður sína. Ef eiginkona

kjörins fulltrúa er t.d. kennari í skóla sem stendur til að leggja niður, þá á hann ekki að

taka þátt í umfjöllun málsins, nema það liggi ljóst fyrir að málið muni ekki hafa nein

veruleg áhrif á ráðningarstöðu eiginkonunnar, t.d. vegna þess að hún er að fara á eftirlaun

eða hefur fengið stöðu í öðrum skóla. Hæfisgrein sveitarstjórnarlaganna hefur verið túlkað

þannig með hliðsjón af 3. gr. stjórnsýslulaga3 að skyldleikatengslin eigi við um foreldra,

maka, börn, barnabörn o.sv.frv., þ.e. ættingja í beinan legg, systkini og þeirra börn og

maka. Þó verður að hafa í huga að orðalagið í 1. mgr. 19. gr. svstjl. veitir svigrúm til mats.

Við mat á því hvað teljast tengsl sem valda vanhæfi samkvæmt greininni verður því að

horfa til aðstæðna hverju sinni, m.a. til þess hversu fjölmennt sveitarfélag er. Í frumvarpi

til sveitarstjórnarlaga eru settar fram ótvíræðari reglur um ofangreind skyldleikatengsl.

Það eru ekki bara formleg tengsl sem skipta máli. Sambúð leiðir líka til vanhæfis. Ef

maður er í nánu sambandi við fjarskyldan ættingja þá leiðir það líka til vanhæfi. Sama á

við um nána vináttu. Nágrannatengsl ein sér myndu þó ekki valda vanhæfi.

3 3. gr. Vanhæfisástæður. Starfsmaður eða nefndarmaður er vanhæfur til meðferðar máls: .... 2. Ef

hann er eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar.

31

Algengt er að kjörnir fulltrúa eigi sæti í stjórnum fyrirtækja, sjálfseignarstofnana o.s.frv.

Það veldur því að þeir eru almennt vanhæfir til að fjalla um málefni þessara fyrirtækja og

stofnana í sveitarstjórn. Kjörinn fulltrúi sem á sæti í stjórn banka ætti t.d. ekki að fjalla um

mál sem varða tengsl sveitarfélagsins við viðkomandi banka. Annað gildir ef hann er

fulltrúi sveitarfélagsins, t.d. í stjórn sparisjóðs. Þá er ekki um hagsmunaárekstur að ræða,

þar sem hann á að gæta hagsmuna sveitarfélagsins á báðum stöðunum. Staðan gæti þó

breyst ef hann gegnir stöðu formanns. Fulltrúi sveitarfélags væri einnig alltaf vanhæfur til

að fjalla um mál sem varðar hvernig hann sjálfur hefur sinnt störfum í stjórn fyrirtækis eða

stofnunar. Sama á við ef um er að ræða mál sem varða eftirlitsskyldu sveitarstjórnar með

stofnun eða fyrirtæki og í þriðja lagi þegar sveitarstjórn fjallar um samninga milli

sveitarfélagsins og viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis.

Kjörinn fulltrúi sem er félagi í hagsmunasamtökum er yfirleitt ekki vanhæfur til að fjalla

um málefni á sviði samtakanna. Hann hefur einmitt kannski verið kjörinn inn í

sveitarstjórn til að vinna að þeim málum sem samtökin berjast fyrir. Stjórnarmaður í

íþróttafélagi getur því tekið þátt í ákvörðunum um stuðning til íþróttalífs í sveitarfélaginu.

Hann er þó vanhæfur til að fjalla um beinan stuðning við sitt félag eða samninga við það.

MÁLSMEÐFERÐ Í VANHÆFISMÁLUM

Þegar sveitarstjórnarmaður telur sig vera vanhæfan skal hann gera grein fyrir tengslum

sínum við viðkomandi mál. Þegar vakin hefur verið athygli á mögulegu vanhæfi

sveitarstjórnarmanns skal sveitarstjórn greiða atkvæði án undangenginna umræðna um

vanhæfi sveitarstjórnarmannsins, nema oddviti telji atkvæðagreiðslu óþarfa.

Sveitarstjórnarmaður, sem hlut á að máli, má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Sé

sveitarstjórnarmaður talinn vanhæfur skal hann víkja af fundi. Sveitarstjórnarmaður skal

sjálfur vekja athygli á vanhæfi sínu, en sú spurning vaknar hvort sveitarstjórnarmenn geti

vakið athygli á vanhæfi annarra sveitarstjórnarmanna. Með hliðsjón af skyldum

sveitarstjórnarmanns til að sinna störfum sínum í samræmi við lög og hafa eftirlit með

starfsemi sveitarfélags verður að telja að sveitarstjórnarmanni sé bæði rétt og skylt að

vekja athygli á mögulegu vanhæfi annars sveitarstjórnarmanns. Með því móti er tryggt að

sveitarstjórn taki afstöðu til þess hvort um vanhæfi sveitarstjórnarmanns sé að ræða og

þannig er hægt að koma í veg fyrir að ákvarðanir séu teknar í andstöðu við reglur um

sérstakt hæfi.

ÞAGNARSKYLDA

Opinber umræða er hornsteinn lýðræðisins í sveitarfélögum og sveitarstjórnarmenn geta

tjáð sig opið um flest mál sem eru til meðferðar í sveitarstjórn. Þeir skulu þó gæta

þagnarskyldu um það sem þeir verða áskynja í starfi sínu og leynt á að fara samkvæmt

lögum eða eðli máls, sbr. 32. gr. svstjl4 . Sveitarstjórn fer með yfirstjórn sveitarfélags og er

stjórnvald. Um aðgang almennings að upplýsingum um mál, sem til meðferðar eru eða

hafa verið innan stjórnkerfis sveitarfélags, þ. á m. í sveitarstjórn, fer eftir upplýsingalögum.

Þagnarskylduákvæði sveitarstjórnarlaga er almennt þagnarskylduákvæði. Almenn þagnar-

skylduákvæði ganga að jafnaði ekki framar reglum upplýsingalaga um hvaða gögn skuli

4 28. gr. frumvarps.

32

gerð opinber. Þagnarskylduákvæðið nær því aðeins til þeirra upplýsinga sem ekki skulu

veittar almenningi á grunni upplýsingalaga. Til þess að greina megi nánar hvaða

upplýsingar heyra undir þagnarskylduákvæðið þarf því að skoða ákvæði 4.‟6. gr.

upplýsingalaganna.

Sveitarstjórnarmaður getur vegna starfa sinna einnig verið bundinn þagnarskyldu

samkvæmt öðrum og strangari þagnarskylduákvæðum en hinu almenna ákvæði

sveitarstjórnarlaga. Getur þar einkum komið til seta hans í nefndum sem starfa samkvæmt

lögum sem hafa að geyma sérstakt þagnarskylduákvæði. Félagsmálanefnd og

barnaverndarnefndir eru dæmi um slíkar nefndir. Sveitarstjórnarmaður getur einnig verið

valinn af sveitarstjórn til að sinna störfum sem hvorki heyra undir stjórnsýslu sveitarfélags

né ríkis og eru því utan gildissviðs upplýsingalaga, t.d. stjórnarseta í einkaréttarlegu

fyrirtæki. Þá er ekki hægt að horfa til reglna upplýsingalaga um hvað felst í þagnarskyldu

sveitarstjórnarmannsins á viðkomandi sviði, heldur verður að horfa til annarra lagareglna.

Dæmi um slík tilvik er þegar sveitarstjórnarmaður hefur verið tilnefndur til setu í stjórn

sparisjóðs eða hlutafélags, en sérstakt þagnarskylduákvæði gildir um stjórnarmenn í

sparisjóðum og trúnaðarskyldur hvíla á stjórnarmönnum í hlutafélögum.

Það fellur undir þagnarskyldu að sveitarstjórnarmaður má ekki nýta sér upplýsingar sem

hann fær vegna starfa sinna í sveitarstjórn eða nefnd, sér til ávinnings. Til dæmis til að

kaupa upp land sem hann sér fram á snemma í skipulagsferli að muni hækka í verði

vegna væntanlegs skipulags.

Þagnarskylda um vitneskju, sem sveitarstjórnarmaður fær í störfum sínum sem

þagnarskylduákvæði ná til, helst áfram eftir að hann lætur af störfum í sveitarstjórn.

HEIMILD

Að vera í sveitarstjórn ‟ Hlutverk og ábyrgð sveitarstjórnarmanna. Námsefni af námskeiðum

fyrir sveitarstjórnarmenn. Samband íslenskra sveitarfélaga 2011/04 - Anna Guðrún Björnsdóttir.

33

AÐ STÝRA FUNDI

INNGANGUR

Til þess að fundur geti farið skipulega fram er nauðsynlegt að stuðst sé við fyrirfram

ákveðnar reglur ‟ fundarsköp. Það er grundvöllur lýðræðislegrar afgreiðslu á fundum að

fundarsköp séu skýr og þau virt. Samkvæmt 25. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er

sveitarstjórn skylt að setja sér fundarsköp og reglur um stjórn sveitarfélagsins.

Fundarstjóra, oddvita eða nefndarformanni, er falið mikið vald á fundinum. Úrskurð hans

og ákvörðun um fundarsköp má þó ætíð bera undir atkvæði fundarmanna.

Meginatriði fundarskapa er að oddviti eða nefndarformaður hafi skýrar reglur til að fara

eftir sem jafnframt takmarki vald þeirra til misbeitingar. Samþykkt um stjórn og

fundarsköp skal hljóta ítarlega málsmeðferð sveitarstjórnar. Um hana skulu viðhafðar tvær

umræður í sveitarstjórn og skal hún send að því loknu innanríkisráðuneytinu til

staðfestingar.

Oddviti eða nefndarformaður úrskurða um skilning á fundarsköpum. Slíkir úrskurðir eru

sjaldnast formlegir eða skriflegir, heldur munnlegir úrskurðir úr ræðustóli. Skjóta má

úrskurði oddvita eða nefndarformanns til úrlausnar sveitarstjórnarinnar eða viðkomandi

nefndar. Getur hver og einn fulltrúi sem situr fundinn krafist þess og telja verður að

oddvita eða nefndarformanni sé skylt að verða við slíkri ósk fundarmanns. Sætti

fundarmaður sig ekki við úrlausn sveitarstjórnar eða nefndar má skjóta slíkum úrskurði til

innanríkisráðuneytisins, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

GÁTLISTI FRÁ SETNINGU FUNDAR TIL FUNDARSLITA

FUNDARSTJÓRN

Oddviti sveitarstjórnar (nefndarformaður) stjórnar umræðum á fundi hennar og

varaoddviti í forföllum oddvita. Oddvitar skulu koma úr röðum kjörinna fulltrúa ‟ því

getur varafulltrúi aldrei gegnt starfi oddvita.

Gátlistinn á einnig við nefndarformenn og störf undirnefnda sveitarstjórnar.

STJÓRNTÆKI ODDVITA

Við fundarstjórn styðst oddviti við fundarhamar eða bjöllu. Fundarhamar eða bjalla eru

notuð þegar fundur er settur og fundi er slitið. Einnig þegar oddviti verður að grípa fram í

fyrir ræðumanni vegna brota á fundarsköpum og þegar koma þarf á ró í fundarsalnum.

UPPHAF FUNDAR

1. Setning fundar

Oddviti setur fund (slær í borðið með fundarhamri eða í bjöllu) og kannar lögmæti hans.

• Var fundur rétt boðaður með tilskildum fresti, samkvæmt samþykkt um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins?

34

• Er meira en helmingur kjörinna fulltrúa viðstaddur?

2. Þakkar- og minningarorð – tilkynningar

Ef flytja þarf þakkar- eða minningarorð eða að koma á framfæri tilkynningum sem varða

störf sveitarstjórnar er rétti tíminn fyrir slíkt eftir setningu fundar og áður en gengið er til

dagskrár.

3. Gengið til dagskrár

• Oddviti á ekki að bera upp útsenda dagskrá en leitar hins vegar eftir samþykki sveitarstjórnar við breytingu á röðun dagskrár, ef við á.

• Ef tillaga kemur fram um ný mál á dagskrá þurfa 2/3 hlutar fundarmanna að samþykkja það.

AFGREIÐSLA FUNDARGERÐA NEFNDA

• Skoða hvort samþykktir nefnda fela í sér ákvörðunaratriði sem sveitarstjórn þarf að staðfesta.

• Ákvörðunarmál skal tilgreina sem sérstök afgreiðslumál undir fundargerð eða setja sem sérstaka dagskrárliði hvert fyrir sig.

• Fundargerðir eru lagðar fram ef engin ákvörðunaratriði eru í þeim.

AFGREIÐSLA ÁKVÖRÐUNARMÁLS

Ef ályktanir eða tillögur nefndar þarfnast staðfestingar sveitarstjórnar ber að taka þær

sértaklega til afgreiðslu, þ.e. til samþykktar eða synjunar, sbr. leiðbeiningar á bls. 12-13 í

þessu riti.

4. Áður en umræða hefst

Fjallað um hugsanlegt vanhæfi einstakra sveitarstjórnarmanna og hvort fundur eigi að

vera lokaður meðan fjallað er um málið.

Viðkomandi á að vekja athygli á vanhæfi sínu. Aðrir fundarmenn geta líka vakið athygli á

hugsanlegu vanhæfi annarra sveitarstjórnarmanna.

• Sveitarstjórn skal greiða atkvæði um hæfi sveitarstjórnarmanns, nema oddviti telji að afstaða sveitarstjórnarinnar sé ljós án atkvæðagreiðslu.

• Viðkomandi má sjálfur taka þátt í atkvæðagreiðslu um vanhæfi sitt.

• Sá sem er vanhæfur skal yfirgefa fundarsalinn og skal það bókað í fundargerð.

• Varamaður getur tekið sæti í staðinn og skal það sömuleiðis bókað í fundargerð.

• Lokaður fundur ‟ tillaga um lokaðan fund er afgreidd umræðulaust:

• Viðkvæm einkamál.

• Viðskiptamál.

5. Umræða um mál

• Oddviti ber upp mál, t.d. tillögu nefndar sem staðfesta þarf og gefur fundarmönnum kost á að tjá sig um hana.

• Hann gefur fundarmönnum orðið í þeirri röð sem þeir hafa óskað eftir að taka til máls (skrá hjá sér nöfn og röð). Víkja má frá þessari reglu ef um er að ræða framkvæmdastjóra sveitarfélagsins, framsögumann í máli eða sveitarstjórnarmann sem vill gera stutta athugasemd

35

eða koma leiðréttingu á framfæri. Hafi tveir eða fleiri sveitarstjórnarmenn kvatt sér hljóðs samtímis ákveður oddviti í hvaða röð þeir skuli tala.

• Ræðutími og það hversu oft sveitarstjórnarmaður má taka til máls undir hverjum dagskrárlið veltur á samþykktum sveitarfélagsins. Reglan er að jafnaði sú að sveitarstjórnarmaður má tala tvisvar við herja umræðu máls. Sveitarstjórnarmaður má þó taka oftar til máls til að bera af sér ámæli eða til að gera stutta athugasemd um fundarstjórn oddvita. Framkvæmdastjóri sveitarfélagsins, flutningsmaður tillögu eða framsögumaður (talsmaður flutningsmanna) mega tala oftar en tvisvar við hverja umræðu máls. Sveitarstjórnarmaður má ekki lesa upp prentað mál við umræður í sveitarstjórn nema með leyfi oddvita. Oddviti getur heimilað öðrum en kjörnum fulltrúum að taka til máls, t.d. starfsmönnum sveitarfélags sem viðstaddir eru fund.

• Ef umræður dragast úr hófi getur oddviti lagt fram tillögu um takmarkaðan ræðutíma hvers sveitarstjórnarmanns, um að umræðum verði lokið á tilteknum tíma eða þá þegar. Þetta getur ekki átt við þegar fjárhagsáætlun er til meðferðar. Hver sveitarstjórnarmaður getur líka borið fram slíka tillögu. Sveitarstjórn á að afgreiða slíka tillögu umræðulaust. Ekki má þó takmarka umræðu um mál svo að hún standi skemur en tvær klukkustundir Stundum er ákvæði í samþykkt sveitarfélags um lengd ræðutíma.

6. Afgreiðsla tillagna

Oddviti ber upp tillögur eftir umræður.

• Tillögu má draga til baka fram að atkvæðagreiðslu.

• Oddviti ber fyrst upp frávísunartillögur og aðrar dagskrártillögur, en það eru tillögur um málsmeðferð.

• Breytingartillögur eru bornar upp á undan aðaltillögu.

• Ef breytingartillögur eru fleiri en ein er fyrst borin upp sú tillaga sem gengur lengst, þ.e. felur í sér mest frávik frá aðaltillögu. Ef ekki er hægt að skera úr um það skal bera tillögurnar upp í þeirri röð sem þær komu fram.

• Viðaukatillögu, sem er sjálfstæð viðbót við aðaltillögu, skal bera upp á eftir aðaltillögu.

• Tillaga er afgreidd með því að samþykkja hana, fella hana, vísa henni frá eða vísa henni til afgreiðslu byggðarráðs, annarrar nefndar, ráðs eða stjórnar eða til framkvæmdastjóra. Taka þarf sérstaklega fram ef nefnd, ráð eða stjórn eiga að hafa fullnaðarafgreiðsluheimild, sbr. 2. mgr. 44. gr. svstjl.

7. Atkvæðagreiðsla

• Ef mál er svo vaxið að oddviti telur ástæðulaust að atkvæðagreiðsla fari fram um það skýrir hann frá því að hann telji mál samþykkt eða fellt án atkvæðagreiðslu nema athugasemd verði gerð við það.

• Ýmsar aðferðir við atkvæðagreiðslu:

• Handaupprétting.

• Skrifleg atkvæðagreiðsla.

• Nafnakall. (Skylt ef þriðjungur fundarmanna óskar þess.)

• Hjáseta telst þátttaka í atkvæðagreiðslu. Mál telst samþykkt þó aðeins einn samþykki það ef hinir sitja hjá þannig að enginn greiðir atkvæði á móti.

• Ef jafnmörg atkvæði eru með og á móti fellur málið.

• Oddviti getur látið endurtaka atkvæðagreiðslu ef hann telur hana ekki nægilega skýra.

• Kosningar skulu vera skriflegar og leynilegar, nema oddviti telji kosningar óþarfar, svo sem vegna þess að menn eru sjálfkjörnir.

36

• Reynt getur á hlutkesti, s.s. ef atkvæði falla jöfn í kosningum og við kjör oddvita.

8. Bókanir

• Oddviti úrskurðar um hvort bókun sé tæk. Bókanir eiga að vera stuttar og tengjast efni þess máls sem til umfjöllunar er.

• Sveitarstjórnarmaður getur skotið höfnun oddvita á ósk um bókun til úrskurðar sveitarstjórnar.

FUNDARGERÐ

Um fundargerðir, ritun þeirra og frágang, vísast til bls. 38‟41 í riti þessu.

SLIT Á FUNDI

Oddviti lýsir því yfir að fundi sé slitið og slær í borðið með fundahamri eða bjöllu til

merkis um að fundi sé lokið.

ÝMSAR UPPÁKOMUR Á FUNDI

Áheyrendur

• Raski áheyrandi fundarfriði getur oddviti vísað honum af vettvangi.

• Oddviti getur heimilað áheyranda að taka til máls.

• Framkoma sveitarstjórnarmanna er ámælisverð eða óreiða á fundi

• Beri sveitarstjórnarmaður aðra menn brigslum skal oddviti víta hann. Oddviti getur lagt til við sveitarstjórn að sveitarstjórnarmaður, sem víttur hefur verið tvisvar á sama fundi, verði sviptur málfrelsi á þeim fundi. Slík tillaga skal afgreidd umræðulaust.

• Ef fundarmaður hlýðir ekki úrskurði oddvita um fundarsköp og góða reglu eða almenn óreiða kemur upp á fundi getur oddviti gert fundarhlé eða jafnvel frestað fundi.

FUNDARSKÖP – ÁGREININGUR

• Ef upp kemur ágreiningur um fundarsköp úrskurðar oddviti án tafar um þau, þ.e. hann á ekki að bíða eftir að umræðum um það mál, sem er til meðferðar, ljúki.

• Sveitarstjórnarmaður getur óskað eftir að úrskurði oddvita um fundarsköp verði skotið til sveitarstjórnarinnar.

HLJÓÐRITUN FUNDAR

Heimil með leyfi oddvita.

MYNDATAKA

Heimil með leyfi oddvita.

37

FUNDARGERÐIR

INNGANGUR

Fundargerðir sveitarstjórna og undirnefnda þeirra eru mikilvæg gögn í stjórnsýslu

sveitarfélaga. Í fundargerðum eru skráðar niðurstöður funda og þær eru til leiðbeiningar

um framkvæmd einstakra úrlausnarefna, sem sveitarstjórn eða undirnefndir hennar fá til

afgreiðslu.

Miklu skiptir að fundargerðir sveitarstjórna og undirnefnda þeirra séu skýrar og skipulega

færðar. Fundargerð á að vera öruggasta heimildin um þau mál sem fjallað er um á

viðkomandi fundi og hvernig þau eru afgreidd. Mannlegt minni getur verið gloppótt og

menn getur greint á um afgreiðslu mála, ef treysta á eingöngu á minni fundarmanna um

afgreiðsluna. Fundargerð á að skrá skýrum, einföldum og gagnorðum setningum og hafa

skal það í huga að fundargerðir sveitarfélaga eru, ásamt skjalasöfnum þeirra, oft gleggstu

heimildirnar um sögu sveitarfélaga.

Á herðum fundarritarans hvílir mikil ábyrgð, en ábyrgðin hvílir líka á

sveitarstjórnarmönnunum sjálfum og nefndarmönnum, sem með undirritun sinni staðfesta

að rétt hafi verið fært til bókar og að í fundargerðinni sé nákvæm skráning á niðurstöðum

fundarins. Fundarmaður, sem telur að ekki hafi verið fært rétt til bókar, á að gera

athugasemdir við fundargerð, annað hvort áður en hún er staðfest með undirritun eða þá

að hann undirritar hana með fyrirvara um það atriði sem hann vill gera athugasemd við.

Á fundargerðum byggja embættismenn framkvæmd sína, þegar kemur að því framfylgja

afgreiðslu sveitarstjórnar eða undirnefndar. Það er því mikilvægt að enginn vafi sé á því

hvernig viðkomandi mál var afgreitt. Jafnframt er mikilvægt að gengið sé frá fundargerð á

viðkomandi fundi og hún staðfest af viðstöddum fundarmönnum, svo ekkert fari á milli

mála.

LÖG OG REGLUR

Í 22. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er kveðið á um að oddviti sveitarstjórnar beri

ábyrgð á að fundargerð sé færð í gerðabók í samræmi við reglur laganna, sbr. 23. gr.

sveitarstjórnarlaga og ákvæði samþykktar viðkomandi sveitarfélags um stjórn og

fundarsköp. Oddviti ber þannig ábyrgð á að allar ályktanir og samþykktir sveitarstjórnar

séu rétt og nákvæmlega bókaðar, enda eiga fundargerðir sveitarstjórnar að vera helsta

heimildin um það sem fram fer og um ákvarðanir sveitarstjórnar.

Jafnframt því að oddviti beri ábyrgð á að fundargerð sé rétt færð verður að leggja áherslu

á að allir sveitarstjórnarmenn, sem viðstaddir eru á viðkomandi fundi, fylgist með því

hvað er bókað í fundargerð og með hvaða hætti og að þeir undirriti ekki fundargerð fyrr

en þeim er efni hennar vel ljóst.

Í 1. mgr. 23. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um skyldu til að skrá fundargerð á

sveitarstjórnarfundi í samræmi við fundarsköp sveitarstjórnarinnar. Í fundargerð er fyrst og

fremst skráð hvar og hvenær fundur er haldinn, hverjir sitja fundinn, þau mál sem tekin

38

eru fyrir, dagsetningu þeirra, aðila máls og meginefni þeirra, hvernig mál er afgreitt og

hvenær fundi er slitið. Mikilvægt er að þessi atriði séu rétt og nákvæmlega skráð.

Ekki er gert ráð fyrir að til dæmis tillögur séu færðar í heild sinni, ásamt greinargerð í

fundargerð heldur einungis meginmál þeirra. Að auki er ekki gert ráð fyrir að umræður

séu skráðar í fundargerð. Ekki er heldur gert ráð fyrir því að einstök skjöl máls séu límd

inn í fundargerðarbók heldur einungis að gerð sé grein fyrir hvaða skjöl eru lögð fram og

hvaða afgreiðslu málið hlýtur. Viðkomandi skjöl eru hins vegar varðveitt í skjalasafni

sveitarfélags.

Einungis ber að skrá það sem fram fer á viðkomandi fundi og því er óheimilt að breyta

efni fundargerðar vegna ákvarðana sem teknar eru síðar. Slíkar breytingar skal hins vegar

skrá í fundargerð þess fundar þar sem þær eru formlega ákveðnar.

Í 2. mgr. 23. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um að allir viðstaddir sveitarstjórnarmenn

skuli undirrita fundargerðina nema sveitarstjórn ákveði annað í einstökum tilvikum.

Fundargerðirnar eru undirritaðar af þeim er sátu fundinn eftir að fundargerðin hefur verið

lesin upp í lok fundarins til staðfestingar því að hún sé rétt inn færð. Fundargerð má ekki

undirrita áður en dagskrá fundar er að fullu tæmd.

Í 3. mgr. 23. gr. er fjallað um heimild sveitarstjórnar til þess að ákveða að fundargerðir

verði skráðar í tölvu. Ef fundagerð er skráð í tölvu skal bóka í gerðabókina númer fundar,

hvar og hvenær fundurinn er haldinn og að fundargerð sé færð í tölvu. Þá skal færa í

fundargerðina fundarslit og greina hve margar blaðsíður hin tölvuskráða fundargerð er.

Við fundarslit skulu sveitarstjórnarmenn síðan rita nöfn sín í gerðabókina. Helstu

grundvallaratriði eru þannig áfram skráð í gerðabókina.

Ákvæði um meðhöndlun og frágang hinna tölvuskráðu fundargerða eru í 4. og 5. mgr. 23.

gr. Í lok hvers fundar skal tölvuskráð fundargerð prentuð út og hún undirrituð af

fundarmönnum, þ.e. hinum kjörnu fulltrúum sem sitja fundinn. Einnig skal oddviti

sveitarstjórnar og að minnsta kosti einn fundarmanna setja upphafsstafi sína undir hverja

blaðsíðu tölvuskráðu fundargerðarinnar sem skulu blaðsíðusettar í áframhaldandi töluröð.

Undirritaðar tölvuskráðar fundargerðir skulu síðan reglulega bundnar inn til varanlegrar

varðveislu. Þannig innbundnar eru þær gerðabók sveitarstjórnarinnar ásamt hinni

handskrifuðu gerðabók með helstu grundvallaratriðum.

Í 31. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um rétt þeirra sem hafa málfrelsi á

sveitarstjórnarfundum til að fá bókaðar í fundargerð stuttar athugasemdir um afstöðu sína

til þeirra mála sem til umræðu eru. Rétt er að leggja áherslu á að slíkar bókanir séu stuttar

og varði mál sem er á dagskrá viðkomandi fundar. Ekki er gert ráð fyrir að umræður og

skriflegar greinargerðir um mál séu orðrétt færðar í gerðabók, sbr. umfjöllun um 23. gr.

hér að framan.

Sé um trúnaðarmál að ræða skal það skráð í sérstaka trúnaðarmálagerðabók og eru

skráningar í hana ekki lagðar fram. Skrá skal í fundargerðar að viðkomandi mál sé

trúnaðarmál sem fært er í trúnaðarmálabók.

39

EFNI FUNDARGERÐA

Eftirfarandi atriði eiga að koma fram í fundargerðum, bæði sveitarstjórnar og undirnefnda:

• Fundardagur, fundartími (upphaf fundar) og fundarstaður.

• Nöfn viðstaddra sveitarstjórnarmanna eða nefndarmanna. Ef varamaður situr fund er rétt að skrá fyrir hvaða aðalmann hann situr fundinn. Skrá skal hvaða embættismenn sitja fundinn og þá gesti sem sitja fund eða hluta hans og fá heimild til þess að tjá sig á fundinum. Vel fer á því að skrá gesti undir þeim fundarlið sem þeir taka þátt í umræðum eða flytja kynningu um.

• Mál sem tekin eru fyrir á fundinum. Í mjög mörgum sveitarfélögum hafa verið tekin upp rafræn mála- og skjalakerfi og því er rétt að skrá málsnúmer og heiti máls í fyrirsögn. Í inngangi skal tiltaka þann aðila sem sendir erindi, dagsetningu erindisins og megininntak. Jafnframt þau gögn í málinu sem lögð eru fram eða hafa verið send með fundarboði.

• Skrá skal í fundargerð ef sveitarstjórnarmaður víkur sæti vegna vanhæfis.

• Niðurstaða máls. Að lokum er svo skráð niðurstaða máls, samþykkt eða ályktun og hvort atkvæðagreiðsla fór fram og þá hvernig atkvæði féllu. Skrá skal bókanir, sem sveitarstjórnarmenn eða þeir sem málfrelsi hafa, óska eftir að færðar séu til bókar í viðkomandi máli áður en til afgreiðslu fundargerðar kemur.

• Lok fundar, þ.e. hvenær fundi er slitið.

• Undirritun fundargerðar. Viðstaddir fundarmenn rita eigin hendi undir fundargerðina og staðfesta þar með að rétt hafi verið bókað í fundargerð. Í endurriti fundargerðar er stundum sett skammstöfunin (sign.) aftan við nafn viðkomandi. Þessi skammstöfun er komin úr latínu, signatum, og merkir ritað eigin hendi. Á íslensku er þessi skammstöfun (m.e.h.), með eigin hendi.

Ítrekað er að sömu reglur gilda um ritun fundargerða undirnefnda sveitarstjórnar og hér

eru tilgreindar.

TÖLVUSKRÁNING FUNDARGERÐA

Þegar fundargerð er tölvuskráð skal bóka í gerðabók helstu grundvallaratriði um upphaf

og lok fundar, hverjir sátu fundinn og hve margar blaðsíður hin tölvuskráða fundargerð er,

sbr. eftirfarandi fyrirmynd:

503. fundur sveitarstjórnar Skógarbyggðar

Árið 2011, fimmtudaginn 27. janúar kl. 17:00 kom sveitarstjórn Skógarbyggðar saman til fundar

í fundarsal sveitarstjórnar að Þríhyrningsvegi 28, [staður].

Fundinn sátu Hallgerður Höskuldsdóttir, oddviti sveitarstjórnar, Hjörtur Hámundarson,

Skarphéðinn Njálsson, varamaður í forföllum Njáls Þorgeirssonar, Bergþóra Skarphéðinsdóttir,

Kári Sölmundarson, Þráinn Sigfússon, Mörður Valgarðsson, Grani Gunnarsson og Rannveig

Sigfúsdóttir.

Að auki sátu fundinn Gunnar Hámundarson sveitarstjóri og Þorgerður Njálsdóttir, sem ritaði

fundargerð.

Fundargerðin var færð í tölvu og er hún 5 tölusettar blaðsíður frá 163 til og með 167.

Fundi var slitið kl. 21:30.

Undirskriftir fundarmanna

40

VERKLAGA VIÐ STAÐFESTINGU ÁKVARÐANA EÐA TILLAGNA NEFNDA

Á árinu 2010 sendi Skipulagsstofnun öllum sveitarfélögum bréf þar sem vakin var athygli

á nýlegum úrskurðum Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála (ÚSB). Í úrskurði

úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 162/2007 (Gulaþing) komst nefndin að þeirri niðurstöðu

að það verklag að sveitarstjórn staðfesti fundargerð skipulagsnefndar í heilu lagi sé ekki

fullnægjandi. Var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni á þeim grundvelli að engin

ákvörðun lægi fyrir í málinu af hálfu sveitarstjórnar. Fram kemur í bréfi Skipulagsstofnunar

að ekki verði annað ráðið af úrskurðinum en að sveitarstjórn verði að fjalla sérstaklega

um tillögur nefnda sem þarfnast staðfestingar sveitarstjórnar í stað þess að samþykkja

fundargerð í heild sinni.

Í sama bréfi var einnig vakin athygli á úrskurði í máli nr. 114/2008 (Aspargrund) þar sem

tillaga byggingarnefndar um beitingu dagsekta skv. 1. mgr. 57. gr. skipulags- og

byggingarlaga, nr. 73/1997, var ekki staðfest sérstaklega af bæjarstjórn og var ekki talið

nægja að fundargerð byggingarnefndar hafi verið staðfest í bæjarstjórn án umræðu.

ÁKVÆÐI SVEITARSTJÓRNARLAGA UM AFGREIÐSLU FUNDARGERÐA OG

VALDSVIÐ NEFNDA

Í 49. gr. sveitarstjórnarlaga segir eftirfarandi: „Fundargerðir nefnda, ráða og stjórna skulu

lagðar fyrir byggðarráð og/eða fullskipaða sveitarstjórn eftir því hver háttur er hafður á

fullnaðarafgreiðslu í viðkomandi málaflokki. Ef fundargerðir nefnda innihalda ekki

ályktanir eða tillögur sem þarfnast sérstakrar staðfestingar byggðarráðs og/eða

sveitarstjórnar eru fundargerðirnar lagðar fram til kynningar. Ef ályktanir eða tillögur

þarfnast staðfestingar byggðarráðs og/eða sveitarstjórnar ber að taka þær sérstaklega fyrir.”

Ítarleg umfjöllun er um framangreint ákvæði í skýringarriti Sesselju Árnadóttur

Sveitarstjórnarlögin ásamt skýringum og athugasemdum. Þar er m.a. vísað til úrskurðar

félagsmálaráðuneytisins frá 19. ágúst 1998 um Bessastaðahrepp (ÚFS 1998:149), til

stuðnings þeirri meginreglu að eðlilegt sé að taka tillögu frá nefnd fyrir sem sérstakt

dagskrármál, fremur en að leggja það fram sem hluta af fundargerð, ef fyrirfram er vitað

að mikil umræða muni spinnast um það. Í úrskurði sínum gerði ráðuneytið aðfinnslur við

afgreiðslu málsins en hafnað var kröfu um að ákvörðun hreppsnefndar um uppsögn

starfsmanns yrði ógilt vegna slíkra formgalla.

Ástæða er til að taka fram að í áðurnefndum úrskurðum reynir ekki á ákvæði 44. gr.

sveitarstjórnarlaga, sem heimilar sveitarstjórn að útvíkka valdmörk nefnda með því að fela

þeim fullnaðarafgreiðslu í tilteknum málum. Slíkt framsal skal ákveðið í samþykkt

viðkomandi sveitarfélags og getur það tekið til mála sem ekki varða verulega fjárhag

sveitarfélagsins nema lög eða eðli máls mæla sérstaklega gegn því.

ÁLYKTANIR AF ÚRSKURÐUM ÚSB

Eins og áður segir er gengið lengra í áðurnefndum úrskurðum ÚSB en gert hefur verið í

ráðuneytisúrskurðum skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, að því leyti að nefndin

telur afgreiðslu sveitarstjórnar á fundargerðum nefnda ekki hafa réttaráhrif nema tekin sé

sérstaklega afstaða til þeirra liða í fundargerð sem þarfnast staðfestingar sveitarstjórnar,

41

með færslu í fundargerð sveitarstjórnar. Ljóst má vera að sú niðurstaða stangast á við

langa hefð varðandi verklag í sveitarstjórnum víða um land þótt lagatúlkun nefndarinnar

eigi sér stoð í skýru orðalagi 1. mgr. 49. gr. sveitarstjórnarlaga.

Rétt er að benda á að þróunin í samþykktum um stjórn og fundarsköp sveitarstjórna hefur

ótvírætt verið í þá átt að tilgreina á sem skýrastan hátt hvaða liðir í fundargerðum þurfi

afgreiðslu sveitarstjórnar. Þetta má gera með því annað hvort að:

(a) tilgreina slík mál sem sérstaka liði í dagskrá sveitarstjórnarfundar eða

(b) setja viðkomandi fundargerð á dagskrá í heild en tilgreina jafnframt í fundarboði hvaða liðir í fundargerðinni þarfnist staðfestingar sveitarstjórnar. Að öðru leyti er fundargerðin þá lögð fram til kynningar.

Úrskurðarnefndin fellst hins vegar ekki á að það teljist fullnægjandi afgreiðsla að

fundargerð sé lögð fram og staðfest í heild sinni, án þess að tekin sé formleg afstaða til

þeirra liða í henni sem þarfnast staðfestingar sveitarstjórnar. Þær sveitarstjórnir sem hafa

viðhaft slíkt verklag við boðun funda og ritun fundargerða verða því að breyta sínu

verklagi og mögulega breyta einnig samþykktum sínum til að taka af allan vafa um þetta

atriði. Við endurskoðun samþykkta er eftir atvikum eðlilegt að sveitarstjórn taki einnig

afstöðu til þess hvort hún vilji auka valdheimildir nefnda til fullnaðarafgreiðslu mála, en

ljóst er að þróunin undanfarin ár hefur verið í þá átt í flestum sveitarfélögum.

SVEITARSTJÓRNARLÖG NR. 45/1998

Í sveitarstjórnarlögum er fjallað um fundargerðir sveitarstjórna og undirnefnda þeirra í

nokkrum greinum. Hér á eftir eru þær greinar dregnar út úr lögunum:

....

Úr II. kafla

Sveitarstjórnir og sveitarstjórnarfundir

22. gr.

Hlutverk oddvita.

Oddviti stjórnar umræðum á fundum sveitarstjórnar. Hann sér um að fundargerðir séu skipulega færðar í

gerðabók sveitarstjórnar og að allar ályktanir og samþykktir séu rétt og nákvæmlega bókaðar.

23. gr.

Fundargerðir.

Fundargerðir sveitarstjórnarfunda skal rita í gerðabók í samræmi við fundarsköp sveitarstjórnarinnar.

Sveitarstjórn er heimilt að ráða sér fundarritara.

Allir kjörnir sveitarstjórnarmenn sem mættir eru skulu undirrita fundargerðir sveitarstjórnar nema

sveitarstjórn ákveði annað í einstökum tilvikum.

Sveitarstjórn er heimilt að ákveða að fundargerðir verði skráðar í tölvu. Sé það gert skal bóka í gerðabók

sveitarstjórnar númer fundar, hvar og hvenær fundurinn er haldinn og að fundargerð sé færð í tölvu. Þá

skal færa í gerðabók fundarslit og greina blaðsíðutal fundargerða. Sveitarstjórnarmenn skulu rita nöfn sín

við slit fundar í gerðabók.

42

Í lok fundar skal tölvuskráð fundargerð prentuð út og hún undirrituð af fundarmönnum. Einnig skal

oddviti og a.m.k. einn fundarmanna setja upphafsstafi sína undir hverja blaðsíðu fundargerða sem

blaðsíðusettar skulu í áframhaldandi töluröð.

Undirritaðar tölvuskráðar fundargerðir skulu reglulega bundnar inn í fundargerðabók sveitarstjórnar til

varanlegrar varðveislu.

....

Úr III. kafla

Réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna

31. gr.

Bókanir í fundargerðir.

Þeir sem rétt eiga til að taka þátt í umræðum í sveitarstjórn eiga rétt á að fá bókaðar í fundargerð stuttar

athugasemdir sínar um afstöðu til þeirra mála sem til umræðu eru.

....

Úr. IV kafla

Nefndir, ráð og stjórnir

48. gr.

Fundargerðir.

Nefndir, ráð og stjórnir á vegum sveitarfélags skulu halda gerðabók sem fundargerðir eru færðar í.

Fundargerðir nefnda skal skrá með sams konar hætti og fundargerðir sveitarstjórna, sbr. 23. gr.

Sé um ráðgefandi nefnd að ræða, sem ekki hefur verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum

eða samþykkt sveitarfélagsins, teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar, enda þótt þær séu

orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar.

49. gr.

Afgreiðsla fundargerða.

Fundargerðir nefnda, ráða og stjórna skulu lagðar fyrir byggðarráð og/eða fullskipaða sveitarstjórn eftir

því hver háttur er hafður á fullnaðarafgreiðslu í viðkomandi málaflokki. Ef fundargerðir nefnda innihalda

ekki ályktanir eða tillögur sem þarfnast sérstakrar staðfestingar byggðarráðs og/eða sveitarstjórnar eru

fundargerðirnar lagðar fram til kynningar. Ef ályktanir eða tillögur þarfnast staðfestingar byggðarráðs

og/eða sveitarstjórnar ber að taka þær sérstaklega fyrir. Ályktun nefndar, sem hefur fjárútlát í för með sér,

skal lögð fyrir sveitarstjórn eða byggðarráð hennar eftir því sem fyrir er mælt í samþykkt um stjórn

sveitarfélagsins.

Fundargerðir skulu fylgja dagskrá reglulegra sveitarstjórnarfunda.

....

43

SAMÞYKKTIR UM STJÓRN OG FUNDARSKÖP SVEITARSTJÓRNAR

Samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 skulu sveitarstjórnir setja sér sérstakar

samþykktir um stjórn, stjórnsýslu og fundarsköp. Í slíkum samþykktum er nánar fjallað um

fundargerðir sveitarstjórnar og undirnefnda hennar.

Í sveitarstjórnarlögunum er gert ráð fyrir því að félagsmálaráðuneytið semji fyrirmynd að

samþykktum um stjórn og fundarsköp sveitarstjórna og birti í Stjórnartíðindum. Gilda þær

samþykktir fyrir sveitarstjórn þar til sveitarstjórnin hefur gert sína eigin samþykkt og fengið

hana staðfesta í félagsmálaráðuneytinu.

Í þeirri fyrirmynd sem félagsmálaráðuneytið hefur gert og látið birta í Stjórnartíðindum er

fjallað um fundargerðir í 32. gr.:

Sveitarstjórn getur ráðið sérstakan fundarritara utan sveitarstjórnar til að annast ritun fundargerða í

gerðabók sveitarstjórnar. Í fundargerð skal getið hvar og hvenær fundur er haldinn og hverjir sitji fundinn.

Skrá skal þau mál sem tekin eru fyrir, dagsetningu þeirra, aðila máls og meginefni og hvernig mál er

afgreitt. Sé mál ekki afgreitt samhljóða skal greina í fundargerð hvernig atkvæði hafa skipst. Þegar lagðar

eru fram fundargerðir nefnda nægir að skrá í fundargerð sveitarstjórnar um hvaða nefndir er að ræða,

dagsetningu fundargerða og fjölda töluliða.

Mál sem tekin eru fyrir á lokuðum fundi skal skrá sem trúnaðarmál.

Í lok fundar skal fundargerð lesin upp og skulu allir viðstaddir fundarmenn undirrita hana nema

sveitarstjórn ákveði annað.

Sveitarstjórn getur ákveðið að fundargerðir verði skráðar í tölvu. Verði það gert skal bóka í gerðabók

sveitarstjórnarinnar númer fundar, hvar og hvenær fundurinn er haldinn og að fundargerð sé færð í tölvu.

Þá skal færa í gerðabók fundarslit og greina blaðsíðutal fundargerða. Viðstaddir sveitarstjórnarmenn skulu

rita nöfn sín við slit fundar í gerðabók. Í lok fundarins skal tölvuskráð fundargerð prentuð út og hún

undirrituð af fundarmönnum. Einnig skal oddviti og a.m.k. einn fundarmanna setja upphafsstafi sína undir

hverja blaðsíðu fundargerða sem blaðsíðusettar skulu í áframhaldandi töluröð. Undirritaðar tölvuskráðar

fundargerðir skulu reglulega bundnar inn til varanlegrar varðveislu.

Sveitarstjórnarmaður sem gera vill athugasemd við eitthvert atriði í fundargerð getur undirritað

fundargerðina með fyrirvara um það atriði.

Sveitarstjórn getur ákveðið að umræður á sveitarstjórnarfundum verði hljóðritaðar eða teknar upp með

öðrum hætti. Verði það ákveðið skal sveitarstjórn setja um það nánari reglur.

44

DÆMI UM FUNDARGERÐ SEM VERÐUR AÐ TELJAST ÓFULNÆGJANDI

Menningarmálanefnd sveitarfélagsins [......]

7. fundur menningarnefndar [....] þriðjudaginn 11. maí 1999.

1. Vegna viðurkenningar í menningarmálum er stefnt að því að veita verðlaun 27. maí n.k.

2. Vegna "Ártíðar [skáldsins]". Þakkar nefndin fyrir sýndan stuðning og áhuga á þessu verkefni frá M-

2000.

3. Við mælum með [.....] í starf forstöðumanns [....]safnsins [.....].

4. [Starfsmaður nefndarinnar] sagði að dagskrá síðasta vetrardags hefði gengið framar vonum og að

vonandi yrði gott framhald þar á t.d. með tengingu safna á [....]svæðinu.

5. Samþykkir nefndin tillögur [starfsmanns nefndarinnar] vegna 17. júní hátíðahaldanna á [.....]svæðinu

fyrir sitt leyti.

6. Stefnt verður að því að kynna reglugerð um listaverkasjóð á næsta fundi.

Fundi slitið kl. 20:30.

HEIMILD

Fundir og fundargerðir. Magnús Karel Hannesson tók saman. Byggt m.a. á ritum Sesselju

Árnadóttur Sveitarstjórnarlögin ásamt skýringum og athugasemdum og Gunnars Eydals

Sveitarstjórnarréttur ‟ Fundir og fundasköp og leiðbeiningum frá lögfræði- og velferðarsviði

sambandsins.

Samband íslenskra sveitarfélaga 2011/06

45

LEIÐBEININGAR UM MÓTUN SKÓLASTEFNU Í

SVEITARFÉLÖGUM

Í lögum um leikskóla nr. 90/2008 og grunnskóla nr. 91/2008 er sveitarfélögum lögð sú

skylda á herðar að setja almenna stefnu um leik- og grunnskólahald í sveitarfélaginu og

kynna fyrir íbúum þess. Unnin hefur verið ítarleg handbók um gerð skólastefnu til að

auðvelda sveitarfélögum að móta slíka stefnu og nýta hana sem virkt stjórntæki. Þetta rit

dregur fram meginatriði handbókarinnar og er hugsað til leiðbeiningar fyrir þátttakendur í

gerð skólastefnu.

Tenglar á skólastefnur sveitarfélaga eru aðgengilegir á heimasíðu Sambands íslenskra

sveitarfélaga á slóðinni:

http://www.samband.is/verkefnin/skolamal/stefnumotun/skolastefnur-sveitarfelaga/

MÓTUN SKÓLASTEFNU

Fjármunir sveitarfélaga eru takmarkaðir og sífellt eru gerðar meiri kröfur til sveitarfélaga

um að þau ráðstafi þeim á hagkvæman og skynsamlegan hátt og forgangsraði verkefnum

sínum. Slíkt krefst skýrrar stefnu, skipulags og áætlana sem eru leiðbeinandi fyrir

ákvarðanatöku stjórnenda og starfsmanna. Skólastefna er lykilatriði þar sem rekstur

grunnskóla er viðamesti kostnaðarliður sveitarfélaga.

Sveitarfélög standa frammi fyrir kröfum um að stofnanir þeirra séu í stöðugri þróun í takt

við þær hröðu breytingar sem samfélagið tekur og að sífellt sé unnið að því að bæta

frammistöðu, þjónustu og starfshætti. Til þess að það sé raunhæft þarf að koma á

vinnubrögðum sem miða að því að gera betur. Meginviðfangasefnið í mótun skólastefnu

er að taka afstöðu til þess hvernig skólar sveitarfélagsins eiga að vera eftir tiltekinn

árafjölda og hvernig ætlunin er að vinna að því. Stefnan skilgreinir þann árangur sem

stefnt er að, dregur fram hvaða leiðir ákveðið er að fara til að ná settu marki og hvernig

fylgjast eigi með hvernig miðar.

Hafa verður í huga að kerfisbundið umbótastarf með stefnumótun er ekki verkefni eins

eða fárra stjórnenda eða fagmanna. Svo sátt verði um skólastefnuna þurfa allir sem

hagsmuna eiga að gæta í sveitarfélaginu að fá tækifæri til að taka þátt í

stefnumótunarvinnunni. Í þeirri vinnu eiga sér stað umræður og skoðanaskipti meðal

þátttakenda og ýmis sjónarmið koma fram sem auka skilning og víðsýni ólíkra

hagsmunaaðila.

Það er mikil áskorun að mennta börn til þess að þau séu í stakk búin til að ná árangri í

síbreytilegum heimi, sem erfitt er að ímynda sér hvernig verður. Þess vegna er stefna

aldrei fullgerð eða endanleg. Stöðugt þarf að endurskoða hana og bæta til að tryggja að

hún endurspegli breyttar áherslur og þróun í ytra umhverfi hverju sinni.

46

LAGALEGUR OG FAGLEGUR BAKGRUNNUR SKÓLASTEFNU

Frumstefnumótun á sér stað hjá Alþingi og ráðuneytum með setningu laga, reglugerða og

námskrár. Það er síðan hlutverk sveitarfélaga og skóla í sameiningu að útfæra þá stefnu og

gæða hana lífi. Alþingi setur lög um leik- og grunnskóla sem markar þá undirstöðu sem

sveitarfélög eiga að byggja stefnu sína í skólamálum á. Á grundvelli þeirra laga gefur

mennta- og menningarmálaráðuneytið út aðalnámskrá fyrir leik- og grunnskóla þar sem

fagleg stefnumörkun um uppeldis- og menntunarhlutverk skólanna er útfærð nánar. Lögin

og aðalnámskrárnar mynda grunn að skólastefnu sveitarfélaga. Á þeim grunni móta

sveitarfélögin stefnu út frá sínum áherslum og hafa þannig áhrif á skipulag skólastarfs.

Hver skóli mótar sér síðan sína eigin stefnu sem byggir á lögum, aðalnámskrám og

skólastefnu sveitarfélagsins eins og mynd 1 sýnir.

Mynd 1. Tenging skólastefnu sveitarfélags við aðrar stefnur í skólamálum

Félag grunnskólakennara, Skólastjórafélag Íslands og Samband íslenskra sveitarfélaga

unnu árið 2007 að sameiginlegri sýn fyrir grunnskólann til ársins 20205. Framtíðarsýn fyrir

grunnskólastarfið er stefnuplagg sem hugsað er sem fyrirmynd á landsvísu, fyrir

stefnumótun sveitarfélaga og grunnskóla. Rafrænn aðgangur að skýrslunni er:

http://www.samband.is/media/skolamal/Framtidarsyn_2020.pdf

UNDIRBÚNINGUR

Til að vel takist til með mótun og innleiðingu stefnu er mikilvægt að skipuleggja vandlega

ferlið og hvernig því er stýrt. Í upphafi stefnumótunar þarf að skilgreina það verklag sem á

að nota. Það felst meðal annars í að velja fólk í stýrihóp, skipuleggja vinnu hans, ákveða

verkefnisstjóra og setja upp verkáætlun. Ennfremur þarf að huga að hvernig staðið er að

þátttöku hagsmunaaðila og hvort eigi að fá utanaðkomandi ráðgjafa til liðs við

stýrihópinn. Ferlið krefst skuldbindinga æðstu stjórnenda, þeir þurfa að leggja af mörkum

áhuga, hvatningu, tíma og fjármagn til að stefnan verði til og innleiðing hennar heppnist.

5 Hrönn Pétursdóttir (2007).

47

HELSTU SKREF STEFNUMÓTUNAR

Í vinnu við mótun stefnu er ekki hægt að benda á eina „rétta“ leið. Almennt má þó skipta

stefnumótunarferli í þrjá meginþætti sem byggjast á eftirfarandi spurningum6 :

1. Hvar erum við stödd?

2. Hvert er ferðinni heitið?

3. Hvernig komumst við þangað?

Stefnumótun á sér stað í nokkrum þrepum. Á mynd 2 er verkferlið sýnt allt frá því að

staða er metin og þar til búið er að koma stefnunni í framkvæmd og meta árangurinn.

Mynd 2. Verkferli stefnumótunar og innleiðingar stefnu

Þó svo að stefnumótun sé sett hér fram sem línulegt ferli er það í raun ekki þannig heldur

síendurtekið hringlaga ferli sem hefur hvorki skýrt upphaf né endi.

Nánar verður gerð grein fyrir hverju þrepi í verkferlinu í samnefndum köflum hér á eftir.

STÖÐUMAT

Til þess að hægt sé að bæta skólastarf þarf að vera til staðar skilningur á núverandi stöðu

og aðstæðum. Mat á fortíð og núverandi stöðu er grunnurinn að því að sjá hvað þarf að

gera til að ná þeirri framtíðarsýn sem sveitarfélagið hefur fyrir skólana sína. Bilið á milli

ríkjandi ástands og framtíðarsýnar þarf að brúa og markmið sem eru sett til lengri og

skemmri tíma miða að því.

Stöðumat getur falið í sér að leggja mat á núverandi skólastefnu, skoða fyrri frammistöðu

og koma auga á vandamál sem þarfnast úrbóta. Ennfremur felst í stöðumati að dregnir eru

6 Olsen (2007).

48

fram helstu styrkleikar og veikleikar í skólastarfi sveitarfélagsins og litið er á ytra umhverfi

skólanna til að greina hugsanlegar ógnanir og tækifæri. Þessi greining er nefnd SVÓT-

greining og byggist áframhaldandi vinna við stefnumótunina á því að draga fram og efla

styrkleikana, bæta það sem telst til veikleika, vera viðbúin utanaðkomandi ógnunum og

nýta tækifærin.

Stöðumatið gerir sveitarfélaginu kleift að skilgreina mikilvæg viðfangsefni. Afrakstur þess

er notaður til að móta stefnuna sem á að færa skólana nær framtíðarsýninni.

HLUTVERK

Hlutverk lýsir þeim tilgangi sem starfsemi skólanna byggir á. Fyrir skóla er hlutverkið afar

mikilvægt þar sem tilvist þeirra veltur á því. Ólíkt stefnu og markmiðum sem stöðugt eru í

endurskoðun og leitast er við að uppfylla, þá er hlutverk í raun aldrei uppfyllt og getur

staðið óbreytt í mörg ár.

Hlutverkið er hluti af stefnumótun stjórnvalda. Hlutverk grunnskóla er tilgreint í

markmiðsgrein laga um grunnskóla:

„Hlutverk grunnskóla, í samvinnu við heimilin, er að stuðla að alhliða þroska allra nemenda og

þátttöku þeirra í lýðræðisþjóðfélagi sem er í sífelldri þróun.7“

Hlutverk leikskóla kemur fram í markmiðsgrein laga um leikskóla:

„Veita skal börnum umönnun og menntun, búa þeim hollt og hvetjandi uppeldisumhverfi og

örugg náms- og leikskilyrði.8“

Dæmi um hlutverk skóla sem sett hafa verið fram á grundvelli ofangreindra laga:

„Skólar Akureyrarbæjar gegna því hlutverki að mennta ábyrga og hæfa þjóðfélagsþegna sem

geta tekið virkan þátt í þróun eigin samfélags og stundað frekara nám. Skólarnir eru

menntastofnanir í sífelldri þróun.9“

„Hlutverk skólastarfs á Seltjarnarnesi er að veita öllum börnum jafnan rétt til góðrar menntunar

við hæfi hvers og eins og efla áhuga og löngun þeirra til frekari menntunar og þroska.10“

GILDI

Gildi eru nokkurskonar kjörorð sem lýsa þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar í

starfi skólanna. Gildin eru höfð að leiðarljósi í daglegum störfum og samskiptum og þau

eru hluti af þeim stofnanabrag eða menningu sem ríkir. Tilgangurinn með því að draga

gildi fram er að auka vitund um þau og styrkja þau. Gildi eru oftast sett fram í fáum

orðum og standa óbreytt í mörg ár.

7 Lög um grunnskóla nr. 91/2008. 8 Lög um leikskóla nr. 90/2008. 9 Skóladeild Akureyrarkaupstaðar (2006). 10 Seltjarnarneskaupstaður (2006).

49

Dæmi um gildi úr skólastefnum þriggja sveitarfélaga:

„Samvinna – Víðsýni – Vellíðan“ 11

„Sveigjanleiki – sjálfstæði – sérstaða“ 12

„Vellíðan – Þroski – Metnaður – Árangur“ 13

FRAMTÍÐARSÝN

Með framtíðarsýn er átt við það hvernig íbúar sjá fyrir sér að skólarnir í sveitarfélaginu

verði í framtíðinni, til dæmis að 5-10 árum liðnum. Framtíðarsýnin felur í sér takmarkið

sem stefnt er að og er því æðsta markmið stefnunnar. Framtíðarsýnin vísar veginn fram á

við og lýsir hugsjón sem styður við hlutverk skólanna og gildi.

Ef framtíðarsýnin er borin saman við stöðuna í skólunum eins og hún er í dag kemur

trúlega mismunur í ljós. Yfirleitt þarf að gera breytingar til að brúa bilið á milli núverandi

stöðu og framtíðarsýnar. Í hnotskurn fjallar stefnumótun um þessar breytingar og hvernig

best sé að standa að þeim, sjá mynd 3.

Hvar erum við stödd? Hvernig komumst við þangað? Hvert er ferðinni heitið?

Stöðumat

Hlutverk og gildi Framtíðarsýn

Stefna og markmið

(bilið sem þarf að brúa)

Mynd 3. Stefnumótun í hnotskurn

Fyrsta skrefið í að móta framtíðarsýn er að sjá fyrir sér hvað nemendur eiga að vita og geta

gert í samfélagi 21. aldarinnar. Hvernig er hægt að gera þau sem best í stakk búin til að

standa sig í þeim heimi sem þá verður?

Í fyrrnefndu plaggi um sameiginlega framtíðarsýn fyrir grunnskólastarfið 2007‟2020 er

framtíðarsýnin sett fram þannig:

Eftirfarandi dæmi sýnir framtíðarsýn íbúa á Akureyri eins og hún birtist í skólastefnu

Akureyrarbæjar:

• Skólar Akureyrarbæjar verði framsækin skólasamfélög þar sem nemendur öðlist þroska til góðra

verka.

• Með bókvit, verksvit og siðvit að leiðarljósi fái sérhver nemandi hvatningu til náms í samræmi við

þroska sinn, áhuga, hæfileika og sköpunargleði.

• Skólar Akureyrarbæjar skapi í samstarfi við heimilin kjörumhverfi til náms með hvetjandi

starfsumhverfi, hæfileikaríku starfsfólki og virkum tengslum við samfélagið.

• Skólar Akureyrarbæjar verði fyrirmynd góðra skóla.14

11 Sveitarfélagið Vogar (2010). 12 Reykjavíkurborg (2010). 13 Fjallabyggð (2009) 14 Skóladeild Akureyrarkaupstaðar (2006).

50

Curtis og City gefa í bók sinni dæmi um framtíðarsýn sveitarfélags í skólamálum15 :

Tryggja að nemendur okkar mæti þeim frammistöðuviðmiðum sem sett eru fram af hinu opinbera og útskrifist úr

grunnskóla með getu til að hefja nám í framhaldsskóla eða velja sér starfsnám og ná þar árangri. Nemendur sem eru

útskrifaðir úr skólunum okkar eru fróðleiksfúsir námsmenn sem kunna að hugsa á gagnrýninn hátt, kunna að greina

upplýsingar og nýta þekkingu sína á mismunandi sviðum til að skapa hluti og öðlast nýja þekkingu. Þeir eru einnig

gott fólk, færir um að sýna samúð og eru undirbúnir undir þátttöku í síbreytilegu lýðræðissamfélagi.

Framtíðarsýnin leggur grunninn að stefnu og markmiðum. Stefnan mótar leiðina að framtíðarsýninni og markmiðin

skilgreina vörðurnar á leiðinni.

STEFNA

Í mótun stefnu felst að valdar eru bestu leiðirnar til að ná framtíðarsýninni. Mikilvægt er

að reyna að átta sig á hvað það er sem skiptir mestu máli og hvaða aðgerðir skila þeim

árangri sem stefnt er að. Velja þarf leiðir sem eru raunhæfar og stuðla í sameiningu að því

að framtíðarsýnin verði að veruleika. Mögulegar leiðir eru fjölmargar og því krefst

stefnumótun forgangsröðunar. Spyrja þarf. Hvað á að gera? og það sem er enn

mikilvægara, hvað á ekki að gera? Það þarf að forgangsraða til að nýta fjármagn, starfsfólk

og aðstöðu á sem skilvirkastan hátt. Ætíð þarf að hafa í huga að sveitarfélagið hafi burði til

að fara þær leiðir sem stefnt er að.

Mælt er með að stefnan sé mótuð innan frá þannig að byrjað sé á kjarna skólastarfsins,

námi og kennslu. Skólastefna ætti að byggjast á því fyrst og fremst að skapa stuðning við

kjarnastarfsemina ‟ að auka þekkingu og hæfni kennara, þátttöku nemenda og bæta

inntak námsins.

MEGINMARKMIÐ

Meginmarkmið segja til um að hverju sveitarfélagið ætlar að vinna í náinni framtíð og

lýsa þeim árangri sem stefnt er að. Meginmarkmið endurspegla forgangsröðun og áherslur

sveitarfélagsins. Gæta þarf að því að þau séu í samræmi við hlutverk skólanna og

framtíðarsýn sveitarfélagsins og að þau endurspegli lykilþætti skólastarfsins.

Meginmarkmiðin greina frá hvað sveitarfélagið þarf að gera til að framtíðarsýnin verði að

veruleika.

Dæmi um meginmarkmið úr skólastefnum:

Tryggð skal markviss þróun uppeldis- og kennsluhátta skóla og að fjölbreyttum aðferðum sé beitt við

uppeldi og kennslu.“ 16

Að unnt sé að mæta ólíkum námsþörfum allra nemenda við grunnskólana í Ísafjarðarbæ.17

Að þar starfi áhugasamir, hæfir og vel menntaðir kennarar og annað starfsfólk.18

15 Curtis og City (2009). 16 Hvalfjarðarsveit (2008). 17 Ísafjarðarbær (2008). 18 Garðabær (2006).

51

Ekki er nóg að setja meginmarkmið, heldur þarf að vinna að því að þeim verði náð. Þess

vegna eru þau gjarnan útfærð nánar í áfangamarkmið og síðan er sett fram áætlun um

aðgerðir í framhaldi af því.

ÁFANGAMARKMIÐ

Áfangamarkmiðin breyta meginmarkmiðunum í viðráðanleg frammistöðumarkmið, sem

eru sértæk og mælanleg. Áfangamarkmið mynda nokkurskonar vörður milli núverandi

frammistöðu og þess árangurs sem stefnt er að. Þau gera sveitarfélaginu kleift að fylgjast

með hvernig miðar í áttina að meginmarkmiðinu, ræða um árangurinn og bregðast við ef

á þarf að halda.

Undir hverju meginmarkmiði eru gjarnan nokkur áfangamarkmið sem breyta meginmark-

miðum í viðráðanleg takmörk. Áfangamarkmið skilgreina hverju á að áorka, hvenær og

hvernig. Þau eru sett fram til 1‟3 ára. Þegar einu áfangamarkmiði er náð tekur annað við

og þannig færast skólarnir nær og nær framtíðarsýninni.

Dæmi um framsetningu áfangamarkmiða:

Að 80% starfsmanna telji sig hafa fengið tækifæri til starfsþróunar skólaárið 2010–2011.

Að við lok skólaárs 2010–2011 telji 75% nemenda að þeim hafi verið mætt með kennsluaðferðum sem

hæfa þeim.

Að 92% nemenda líði vel í skólanum skólaárið 2010–2011.

Eftir að búið er að móta stefnuna og skilgreina markmið hennar er mikilvægt að vinna

skipulega að framgangi hennar.

AÐGERÐAÁÆTLUN

Til að stefnan nái fram að ganga er mikilvægt að stilla upp þeim verkefnum sem

nauðsynleg eru til að framkvæma hana og ná markmiðum hennar. Þessi hluti

stefnumótunarinnar er oft talinn vera sá erfiðasti og tímafrekasti og þar stoppar oftast

ferlið. Því er ástæða til að huga sérstaklega að aðgerðum sem auka líkur á árangursríkri

framkvæmd.

Dæmi um framsetningu á aðgerðaáætlun:

Áfangamarkmið Aðgerðir Ábyrgð Lokið

Að við lok skólaárs 2010–2011 telji

75% nemenda að þeim hafi verið mætt

með kennsluaðferðum sem hæfa þeim.

Bjóða öllum kennurum upp á

námskeið um mismunandi

kennsluaðferðir.

Fræðslustjóri Nóv. 2010

Hver skóli skipuleggur þróunar-

verkefni um kennsluhætti.

Skólastjórar Mars 2011

Skipuleggja kynnisferðir í skóla þar

sem unnið er að nýsköpun í

kennsluháttum.

Fræðslustjóri

Skólastjórar

Janúar 2011

Hefja undirbúning að þróunar-

verkefni þar sem skilgreind verða

viðmið um fagmennsku kennara.

Fræðslustjóri

Kennarateymi

Maí 2011

52

Það geta verið fjölmargar leiðir að markmiðunum og því þarf að forgangsraða og

hugsanlega að draga úr eða hætta verkefnum sem ekki falla að stefnunni. Þótt slíkt geti

verið umdeilt er engu að síður mikilvægt að fara í gegnum þau skólamálaverkefni sem eru

í gangi í sveitarfélaginu og hafa ef til vill ekki skilað miklu eða samræmast ekki

áhersluatriðum stefnunnar. Við að hætta verkefnum sem ekki styðja stefnuna losnar um

bjargir svo sem tíma, starfsfólk og fjármagn.

FRAMKVÆMD STEFNU

Þegar stefnu er hrundið í framkvæmd verður fólk að hafa þau aðföng, þekkingu, hæfni og

stuðning sem það þarf til þess að geta gert það sem til er ætlast.

Þátttaka og skuldbinding skólanefndar, fræðslufulltrúa og stjórnenda í skólunum eru

grundvallaratriði til að innleiðing skólastefnunnar verði árangursrík. Þessir aðilar hafa í

sameiningu umboð til að taka ákvarðanir og hrinda aðgerðum í framkvæmd. Það er því á

þeirra ábyrgð að fylgja stefnunni og aðgerðaáætluninni eftir.

Til þess að stefna geti orðið að veruleika þarf að gera ráð fyrir auknu fjármagni og tíma til

að vinna að henni. Hugsanlega er til dæmis þörf á að innleiða ný vinnubrögð, þjálfa

starfsfólk, kaupa ný tæki, endurnýja kennsluefni eða fjölga starfsmönnum. Út frá stefnunni

eru teknar ákvarðanir um hvað eigi að byrja á að gera, hætta að gera eða halda áfram að

gera og aðföngum er útdeilt í samræmi við það.

Það skiptir miklu máli að starfsfólk skólanna vilji vinna vel og hafi ánægju af starfinu.

Starfsfólkið verður að þekkja skólastefnuna, eiga hlutdeild í henni, skilja hana og sjá

hvernig hún hefur áhrif á þeirra störf. Það þarf að hafa trú á stefnunni og því að hún skili

þeim árangri sem stefnt er að. Lykilatriði er einnig að starfsfólkið hafi þekkingu og getu til

að vinna að framgangi stefnunnar. Allir sem koma að skólamálum í sveitarfélaginu þurfa

að þekkja stefnuna og skilja hana til að geta tekið þátt í að vinna að henni.

ÁRANGURSMÆLINGAR

Í árangursmælingum felst regluleg söfnun upplýsinga um starfsemi skóla í sveitarfélaginu.

Tilgangurinn er að meta hvort að sveitarfélagið og skólarnir nái markmiðum stefnunnar og

nálgist framtíðarsýnina. Mælikvarðar eru skilgreindir í samræmi við markmiðin til að

fylgjast með framgangi þeirra. Niðurstaða mælinganna er síðan borin saman við fyrirfram

sett viðmið sem tilgreina að hvaða árangri er stefnt. Byggt á þeim upplýsingum eru teknar

ákvarðanir um næstu skref.

Hlutverk skólanefnda í sveitarfélögum er meðal annars að fylgjast með framkvæmd náms

og kennslu og gera tillögur um umbætur á skólastarfinu19 . Niðurstöður árangursmælinga

er mikilvægt innlegg til að skólanefndir geti sem best rækt þetta verkefni sitt.

19 Sjá nánar: Lög um leikskóla, nr. 90/2008 og lög um grunnskóla, nr. 91/2008.

53

Tilgang árangursmælinga má flokka í þrennt:

1. Að vanda ákvarðanir svo að stjórnun verði faglegri. Mælingar eru nauðsynlegar til að átta sig á hvort skólastarfið hefur þokast í áttina að settu marki eða hversu langt hefur miðað. Allar ákvarðanir verða vandaðri þar sem þær eru byggðar á staðreyndum fremur en á tilfinningu.

2. Að hvetja starfsmenn til dáða með því að sýna fram á árangur erfiðis þeirra. Mikilvægt er að ljóst sé eftir hvaða árangri er sóst. Með því að gera markmið og mælingar ljósar snemma í ferlinu hjálpar það starfsfólkinu að vita til hvers er ætlast. Með árangursmælingum er ennfremur hægt að koma auga á og viðurkenna góðan árangur og hvetja þannig starfsmenn til dáða.

3. Að sýna fram á að vel sé farið með opinbert fé og stöðugt sé leitast við að nýta fjármagn, mannafla og aðstöðu, á sem bestan hátt. Með árangursmælingum og annarri upplýsingaöflun um skólastarfið getur sveitarfélagið með ótvíræðum hætti upplýst hagsmunaaðila um það sem máli skiptir og sýnt fram á hvernig það stendur gagnvart ábyrgð sinni.

Dæmið hér fyrir neðan sýnir hvernig meginmarkmið, áfangamarkmið og mælikvarðar

tengjast innbyrðis. Undir hvert meginmarkmið eru sett fram eitt eða fleiri áfangamarkmið.

Mælingar á áfangamarkmiðum sem tilheyra sama meginmarkmiði eiga í sameiningu að

gefa hugmyndir um hvernig gengur að vinna að meginmarkmiðinu.

Áfangamarkmið Aðgerðir Ábyrgð Lokið

Að við lok skólaárs 2010–2011 telji

75% nemenda að þeim hafi verið mætt

með kennsluaðferðum sem hæfa þeim.

Bjóða öllum kennurum upp á

námskeið um mismunandi

kennsluaðferðir.

Fræðslustjóri Nóv. 2010

Hver skóli skipuleggur þróunar-

verkefni um kennsluhætti.

Skólastjórar Mars 2011

Skipuleggja kynnisferðir í skóla þar

sem unnið er að nýsköpun í

kennsluháttum.

Fræðslustjóri

Skólastjórar

Janúar 2011

Hefja undirbúning að þróunar-

verkefni þar sem skilgreind verða

viðmið um fagmennsku kennara.

Fræðslustjóri

Kennarateymi

Maí 2011

Viðmið er sá árangur sem stefnt er að og einhugur er um að telst góður árangur. Viðmiðin

sem gefin eru upp í dæminu hér að framan vísa til áfangamarkmiðanna og segja til um

hvað þarf til að þau náist. Stundum eru viðmiðin flokkuð í þrennt eftir gæðum og

skilgreina þá hvað telst góð niðurstaða (grænt), hvað telst viðunandi (gult) og hvað telst

óviðunandi (rautt). Fyrirfram er búið að ákveða með skilgreiningu viðmiðana að ef

niðurstaða mælinga er á því bili sem telst óviðunandi þá þurfi að grípa til aðgerða.

Meginmarkmiðin eru yfirgripsmeiri en áfangamarkmiðin og geta falið í sér margskonar

aðgerðir. Mat á þeim felur því í sér samanburð við víðtækari viðmið heldur en þegar

áfangamarkmiðin eru mæld. Viðmiðin eru þá jafnan ekki töluleg heldur er þeim lýst með

orðum. Orðuð viðmið lýsa því t.a.m. hvað einkennir lærdómsumhverfi í góðum skóla,

hvað felst í góðum kennsluháttum, hvað einkennir góða kennara eða stjórnendur o.s.frv.

EFTIRFYLGNI

Stefnumótun er ekki verkefni sem á sér endapunkt. Hún er þvert á móti síendurtekið ferli

sem í raun lýkur aldrei. Mynd 4 sýnir hina stöðugu hringrás markmiða, mælinga og

umbóta. Hringrásin hefst á því að sett er fram stefna og áætlun um aðgerðir sem markar

þá leið sem á að fara til að brúa bilið á milli núverandi frammistöðu og æskilegrar

54

frammistöðu. Stöðugt þarf að finna leiðir til að mæla hvort aðgerðirnar skili þeim árangri

sem stefnt er að. Hringurinn lokast og hefst að nýju þar sem árangursmælingar og

eftirfylgni hafa áhrif á mótaða stefnu og áætlun um aðgerðir. Niðurstöður eru hagnýttar,

markmið sett um umbætur og þeim stillt upp í aðgerðaáætlun. Lögð er áhersla á að

styrkja það sem vel er gert og bæta það sem betur má fara.

Mynd 4. Hringrás markmiða, mælinga og umbóta

Árangursmælingar eru tæki til að fylgjast með hvernig gengur að vinna að markmiðum

stefnunnar. Þær á ekki að setja fram í þeim tilgangi að fylgjast með fólki til að refsa því.

Mælingar sem gefa vísbendingar um veikleika gefa tækifæri til að bæta árangur. Gott er

að lýsa vandamálum sem möguleikum til náms og umbóta og líta á mistök sem tækifæri

til þess að læra af og gera betur. Við hefjumst handa vitandi það að við munum gera

mistök. Markmiðið er ekki að engin mistök verði, heldur að læra af þeim og verða þannig

stöðugt hæfari.

Framkvæmd stefnu er virkt ferli. Hversu vel sem stefnan er unnin er ýmislegt sem hefur

áhrif á hana og því verður hún að fá að þróast og breytast eftir því sem umhverfi og

skilyrði breytast og lærdómur á sér stað. Því er nauðsynlegt að endurskoða stefnuna

reglulega.

HEIMILD

Björk Ólafsdóttir. 2010. Leiðbeiningar um mótun skólastefnum í sveitarfélögum. Samband

íslenskra sveitarfélaga, Reykjavík.

55

MEGININNTAK OG ÁHERSLUR SKÓLALAGA

Á nokkrum árum hafa öll meginsvið menntakerfisins verið tekin til endurskoðunar og ný

löggjöf verið sett á öllum stigum menntakerfisins.

Árið 2008 voru samþykktir 4 mikilvægir lagabálkar, um leikskóla, grunnskóla og

framhaldsskóla, auk nýrrar löggjafar um menntun og ráðningu kennara og

skólastjórnenda. Bent hefur verið á að þessi víðtæka lagasetning eigi sér ekki fordæmi

nema þá helst í lagasetningunni 1946‟48, þegar íslenska menntakerfið var uppfært í

kjölfar lýðveldisstofnunar og samræmt skólakerfi sett á laggir í fyrsta sinn hér á landi.

Sumir segja e.t.v. að kominn hafi verið tími á uppfærslu kerfisins eftir sextíu ár, en þá

verða menn að hafa í huga að íslenska skólakerfið hefur löngum verið breytingum

undirorpið og þróast í takt við þjóðfélagsbreytingar á hverjum tíma. Því bera þessi lög

keim af þeim miklu þjóðfélagsbreytingum sem áttu sér stað í hagkerfinu og öðrum kerfum

samfélagsins á síðustu 10‟15 árum. Segja má að í heildina hafi verið innleidd ný

hugmyndafræði inn í okkar menntakerfi sem má lýsa í stuttu máli með aukinni

dreifstýringu, minni kjarna og meira valfrelsi þó að gagnrýni hafi ekki verið hávær þegar

þessar lagabreytingar fóru í gegnum þingið hefur hún vaxið samfara aukinni gagnrýni og

áhuga almennings á uppbyggingu menntakerfisins.

Leik- og grunnskólar eru mennta- og uppeldisstofnanir og hlutverk þeirra er skilgreint í

löggjöf um menntun. Skólar landsins mynda samstæða heild, skólakerfi, sem tryggja á

samræmi og samhengi í menntun frá leikskólum til háskóla og fullorðinsfræðslu.

Í nýju menntalögunum frá 2008 er lögð áhersla á velferð í leikskólum, grunnskólum og

framhaldsskólum, farsælt skólastarf og öryggi, jákvæðan skólabrag og að skapaðar séu

betri leiðir til að allir nemendur fái notið skólavistar, námslega og félagslega, með jafnrétti

til náms og virka þátttöku að leiðarljósi. Á grundvelli laganna á starfið í skólunum að

leggja grunn að frumkvæði og sjálfstæðri hugsun barna og unglinga, þjálfa þau í öguðum

og sjálfstæðum vinnubrögðum, jafnrétti og gagnrýninni hugsun, kenna þeim að njóta

menningarlegra verðmæta og hvetja til þekkingarleitar. Á öllum skólastigum skal efla

hæfni barna og unglinga í samskiptum og tjáningu á íslensku, skilning þeirra á íslensku

samfélagi, sögu þess og sérkennum.

Reglugerðum sem settar hafa verið í kjölfar laganna er m.a ætlað að stuðla að auknu

öryggi í skólum og jákvæðum skólabrag, festa í sessi fjölbreytta sérfræðiþjónustu og skapa

betri leiðir til að allir nemendur fái notið skólavistar námslega og félagslega með jafnrétti

til náms og virka þátttöku að leiðarljósi.

Réttur barna til skólagöngu er settur skýrt fram og skyldur skólayfirvalda í þeim efnum

áréttaðar.

Samkvæmt lögunum er forræði sveitarfélaga á skólarekstri aukið og sveitarfélögum gert að

setja almenna stefnu um skólahald í sveitarfélaginu og kynna fyrir íbúum þess. Þannig er

sveitarstjórnum falin meiri ábyrgð á faglegu starfi í skólum. Þeim ber að móta sér

almenna stefnu um skólahald og einnig að fylgja því eftir að skólar vinni markvisst að

umbótum í skólastarfi og mæti þeim kröfum sem til þeirra eru gerðar.

56

Ný menntastefna felur það í sér að áhrif og ábyrgð er færð til þeirra sem næst eru

vettvangi. Þannig er nemendum, foreldrum, kennurum, skólastjórnendum,

sveitarstjórnum, skólanefndum og aðilum atvinnulífsins færð aukin áhrif. Í lögunum er

skapaður vettvangur til að þessir aðilar geti haft áhrif, skólaráð í grunnskólum,

foreldraráð í leikskólum. Með þessum hætti er leitast við að efla lýðræðislega virkni

þeirra sem tengjast starfi skólans og áhrif þeirra á stefnumótun og starfsemi skóla og

almenna umgjörð skólastarfs.

Tengsl skóla og samfélags er mikilvægur þáttur og endurspeglast það sjónarmið í

lögunum af meiri þunga en áður. Aukin þátttaka foreldra í skólastarfi er afar mikilvæg og

gott samstarf, traust og gagnkvæmur skilningur milli heimils og skóla. Það að skólinn hafi

tengsl við þá aðila í nærsamfélaginu sem koma að þjónustu við nemandann, svo sem

íþróttafélög, tónlistarskóla, heilsugæslu, lögreglu gerir það að verkum að mun betur mun

ganga að móta þjónustuna að þörfum barnsins og nemandans.

Menntastefna um skóla án aðgreiningar hefur verið við lýði hér á landi síðan árið 1974.

Þar er ekki einungis átt við námsleg markmið heldur ekki síður fullgilda þátttöku

nemenda í skólasamfélaginu. Í nýjum lögum um leik-, grunn- og framhaldsskóla er þessi

stefna enn frekar áréttuð og í raun lögfest í fyrsta sinn. Það er mikilsverð staðfesting á því

að stefnan um skóla án aðgreiningar hafi náð að festast í sessi hér á landi á öllum

skólastigum.

Í mennta- og menningarmálaráðuneytinu hefur undanfarin misseri verið unnið að

innleiðingu laganna um skólastarf, reglugerðir unnar og verið að leggja lokahönd á

endurskoðun á aðalnámskrám og nánari útfærslu menntastefnu. Í nýjum aðalnámskrám

fyrir leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla er gert ráð fyrir sameiginlegri túlkun á stefnu

og áherslum sem grundvallast á fimm grunnþáttum í menntun sem ég vil líta á sem eins

konar rauðan þráð í gegnum allt skólakerfið. Þessir grunnþættir eru: læsi í víðum

skilningi, lýðræði, jafnrétti, menntun til sjálfbærni og skapandi skólastarf. Með þessari

framsetningu eru gildin sem fram koma í markmiðsgreinum laga um leik- og grunnskóla

enn frekar ydduð og áhersla lögð á heildarsýn á samfélagslegan þroska nemenda.

REGLUGERÐIR

Í tengslum við ný lög um leikskóla nr. 90/2008, grunnskóla nr. 91/2008 og menntun og

ráðningu kennara og skólastjórnenda nr. 87/2008 hafa verið settar um 20 reglugerðir til

þess að kveða nánar á um framkvæmd einstakra ákvæða laganna. Í fylgiskjali með hefti

þessu er gefin upp slóð sem vísar inn á vef Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem þær

eru aðgengilegar á rafrænu formi. Enn á ein reglugerð vegna grunnskólans eftir að líta

dagsins ljós en það er reglugerð um ábyrgð nemenda sem byggir á 14. grein laganna.

HLUTVERK AÐALNÁMSKRÁR

Aðalnámskrá byggir á lögum um leikskóla (nr. 90/2008), grunnskóla (nr. 91/2008) og

framhaldsskóla (nr. 92/2008) og er rammi um skólastarfið á þessum skólastigum og

leiðsögn um tilgang þess og markmið. Hún birtir heildarsýn um menntun og útfærir nánar

57

þá menntastefnu sem felst í lögunum. Í þessum sameiginlega hluta aðalnámskrár fyrir

skólastigin þrjú er lýst umgjörð skólastarfs og þeim starfsramma sem skólastarfi er settur

með lögum og reglugerðum um einstök skólastig en þar er einnig vísað til sérstakra

ákvæða sem er að finna í öðrum lögum og varða nám í skólakerfinu eða birtast í

alþjóðlegum sáttmálum og snerta menntamál.

Aðalnámskrá nýtist starfsfólki skólanna, stjórnendum, kennurum og öðru starfsfólki í

skólakerfinu. Einnig veitir hún nemendum, foreldrum þeirra, opinberum stofnunum,

félagasamtökum, aðilum atvinnulífsins og almenningi upplýsingar um tilgang og starfsemi

skólanna. Halda má því fram að aðalnámskrá sé samningur þjóðarinnar við sjálfa sig um

menntamál.

HLUTVERK AÐALNÁMSKRÁR ER MARGÞÆTT:

1. Aðalnámskrá birtir menntastefnu stjórnvalda, námsframboð og námskröfur og ber skólum og starfsmönnum þeirra að fylgja ákvæðum hennar við skipulagningu skólastarfs. Hlutverk aðalnámskrár er þannig að tryggja börnum og unglingum góðar aðstæður til náms í samræmi við gildandi lög og menntastefnu.

2. Aðalnámskrá er helsta stjórntæki fræðsluyfirvalda til að tryggja vissa samræmingu og samhæfingu skóla við útfærslu sameiginlegrar menntastefnu. Námskráin er því ein meginforsenda þess að mennta- og menningarmálaráðuneytið geti gegnt lögboðnu hlutverki sínu við að annast yfirstjórn og eftirlit með gæðum og framkvæmd skólastarfs.

3. Aðalnámskrá afmarkar starfsramma stjórnenda, kennara og starfsfólks einstakra skóla við skipulagningu, framkvæmd og mat á skólastarfi sem þeim er skylt að útfæra, m.a. í skólanámskrá.

4. Hún veitir nemendum og forráðamönnum þeirra upplýsingar um helstu viðmið sem starfsemi skólanna byggir á. Þannig er hún grundvöllur námsmats í skólum. Námskránni er ætlað að veita kennurum, nemendum og foreldrum þeirra, upplýsingar um menntun barna og unglinga þegar þau ljúka námi á hverju skólastigi. Námskráin er einnig til viðmiðunar fyrir þá sem annast menntun kennara og annars starfsfólks skóla svo og þá sem vinna við gerð námsgagna og rannsóknir og annast úttektir á skólastarfi.

GRUNNÞÆTTIR MENNTUNAR

Við þróun þeirrar menntastefnu sem birt er í þessari aðalnámskrá er byggt á fimm

grunnþáttum menntunar sem eru hafðir að sérstöku leiðarljósi við námskrárgerðina. Þessir

grunnþættir eru:

LÆSI,

SJÁLFBÆRNI,

LÝÐRÆÐI OG MANNRÉTTINDI,

JAFNRÉTTI,

SKÖPUN.

Grunnþættirnir eiga sér stoð, hver með sínum hætti, í löggjöf fyrir leikskóla, grunnskóla

og framhaldsskóla. Einnig er sótt til annarrar löggjafar þar sem finna má ákvæði um

fræðslu í skólakerfinu, svo sem í lög um jafnan rétt og jafna stöðu kvenna og karla og

stuðst við stefnu stjórnvalda í ýmsum málaflokkum, t.d. ritinu Velferð til framtíðar um

58

áherslur í stefnu um sjálfbæra þróun frá 2010‟2013. Einnig er tekið tillit til alþjóðlegra

samninga sem Ísland er aðili að, svo sem Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, og stefnu

alþjóðlegra stofnana sem Ísland er aðili að. Þar má nefna stefnumörkun UNESCO um

almenna menntun og um sjálfbæra þróun og stefnumörkun Evrópuráðsins um lýðræði og

mannréttindi. Við mótun stefnunnar er einnig höfð hliðsjón af fagmennsku kennara og

reynslu úr þróunarstarfi í leikskólum, grunnskólum og framhaldsskólum í landinu.

TIL HVERS GRUNNÞÆTTIR?

Grunnþættirnir snúast um læsi á samfélag, umhverfi og náttúru þannig að börn og

unglingar læri að bjarga sér í samfélaginu og vinna með öðrum. Grunnþættirnir snúast

einnig um framtíðarsýn og getu og vilja til að hafa áhrif og taka virkan þátt í að viðhalda

samfélagi sínu breyta því og þróa það.

Grunnþættirnir byggja á því viðhorfi sem kemur fram í löggjöf um skóla að tryggja þurfi

að unnið sé bæði að samfélagslegum markmiðum og markmiðum er varða menntun

sérhvers einstaklings innan skólakerfisins. Þeir eru samfélagsmiðaðir þar sem þeim er

ætlað að stuðla að jafnrétti og lýðræði og að stuðla að því að samfélagið fái vel menntað

fólk, bæði til þátttöku í að breyta samfélaginu til betri vegar og til þeirra starfa sem eru

unnin í samtímanum. Grunnþáttunum er ætlað að undirstrika meginatriði í almennri

menntun en lykilhæfniþáttunum er beint að einstaklingum sem menntunar njóta.

HVERNIG?

Grunnþættirnir skulu fléttast inn í allt skólastarf. Þeir eiga að vera sýnilegir í skólastarfinu

öllu og koma fram í inntaki námsgreina og námssviða, bæði hvað varðar þær aðferðir

sem eru notaðar og þá hæfni ‟ þekkingu og leikni ‟ sem börn og unglingar skulu afla sér.

Hugmyndirnar að baki þeim eiga að endurspeglast í starfsháttum, samskiptum og

skólabrag sérhvers skóla.

Grunnþættirnir hafa áhrif á aðalnámskrá á öllum skólastigum og fyrirmæli hennar um allt

skólastarfið:

• Efnisval og inntak skulu mótast af grunnþáttunum.

• Starfshættir og aðferðir sem börn og unglingar læra eru undir áhrifum hugmynda sem fram koma í umfjöllun um grunnþættina.

• Fagleg vinnubrögð kennara og annarra sem starfa í skólum eiga að mótast af grunnþáttunum þannig að stuðlað sé að sjálfstæði, frumkvæði og þróun kennarastarfsins.

• Skólastigin hvert fyrir sig þurfa að taka mið af grunnþáttunum á þann hátt að samfella sé milli þeirra.

• Sameiginlegur hluti aðalnámskrár er saminn sem leiðarljós fyrir aðalnámskrár leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla þannig að um heildstæða námskrárgerð sé að ræða. Skipulag hvers dags, viku, mánaðar og starfsárs skóla þarf að mótast af heildarsýn þeirri sem grunnþættirnir mótast af. Nauðsynlegt er því að nálgast viðfangsefnin á heildstæðan hátt af faglegri víðsýni og eftir atvikum samfaglega. Það getur kallað á óhefðbundna kennsluhætti og nýstárlega nálgun í skólastarfi.

59

TENGSL OG EÐLI GRUNNÞÁTTANNA

Þótt grunnþættirnir séu settir fram sem fimm þættir er gert ráð fyrir að þeir tengist

innbyrðis í menntun og skólastarfi og séu háðir hver öðrum. Þeir eru byggðir á þeirri

hugmynd að ekki geti orðið virkt lýðræði án læsis á hvers konar táknkerfi og

samskiptakerfi samfélagsins. Þeir eru einnig byggðir á því að virkt lýðræði þrífist aðeins ef

jafnframt er stuðlað að hvers konar jafnrétti milli einstaklinga og hópa í samfélaginu.

Mannréttindi allra verða ekki tryggð nema með jafnrétti og baráttu gegn mismunun og

hvers konar ofbeldi, þar með töldu einelti.

Sjálfbærni snýst um samspil umhverfis, efnahags, samfélags og velferðar. Sjálfbærni snýst

um umhverfið, ábyrgð, virðingu og lýðræðisleg vinnubrögð og réttlætis ekki bara í nútíma

heldur og gagnvart komandi kynslóðum. Þannig er óhugsandi að unnt sé að stuðla að

mannréttindum án þess að jafnframt sé leitað eftir sjálfbærni og jafnvægi í þróun

samfélaga. Sjálfbærni er einnig óhugsandi án þess að hugað sé að jafnrétti

þjóðfélagshópa. Þættirnir lýðræði, mannréttindi og jafnrétti felast þannig báðir í sjálfbærni

en eru jafnframt sjálfstæðir þættir.

Sköpun er líka þáttur í allri menntun og nær þannig til allra annarra grunnþátta. Sköpun

er mikilvægur þáttur í öllu námi og starfi, ekki einungis í listkennslu. Allir grunnþættirnir

eiga sér rætur í gagnrýninni hugsun, ígrundun, vísindalegum viðhorfum og lýðræðislegu

gildismati. Með grunnþáttunum er lögð áhersla á heildarsýn á skólastarfið.

Þótt grunnþættirnir séu samtvinnaðir hefur hver þeirra sín sérkenni. Grunnþættina má

þannig nota til að halda utan um markmið skólakerfisins í heild og sérstök markmið hvers

skólastigs. Grunnþættirnir eru þó ekki nýtt flokkunarkerfi námsþátta heldur skilgreindir til

þess að skerpa markmið skólanna og tengja þau saman. Flest atriði má fella undir fleiri en

einn grunnþátt og mörg þeirra undir hvern þeirra sem er.

LÆSI

Læsi í víðum skilningi höfðar til þess að hver einstaklingur hafi hæfni til að skynja og

skilja umhverfi sitt á gagnrýninn hátt og taka þátt í að móta það. Í læsi felst að búa yfir

þekkingu og leikni til að skynja, skilja, túlka, gagnrýna og miðla texta í víðum skilningi til

að mæta kröfum samfélagsins og einstaklingins. Með texta er hér átt við ritmál, myndmál,

talmál, tölur og önnur kerfi tákna. Læsi er þannig notað í víðum skilningi sem samlíking

yfir þekkingu, leikni, viðhorf, gildismat og hæfni á ólíkum sviðum.

Læsi má lýsa sem hæfni til að eiga virk samskipti í félagslegu, menningarlegu og

tæknilegu samhengi lífs okkar. Í öllum tilvikum snýst „læsi“ um ratvísi og hæfni til að

bjarga sér í samfélaginu og geta notað táknkerfið til að breyta og bæta.

Á fyrstu skólastigum skal sérstök áhersla skal lögð á lestur, ritun og tjáningu á móðurmáli

og öðrum helstu táknkerfum. Í þessu sambandi er lögð sérstök áhersla á að kunnátta í

lestri og ritun er ekki bara tæknileg kunnátta heldur ber að leggja áherslu á að námið

nýtist til að þróa hæfni barnsins og unglingsins til að nota texta ‟ í víðum skilningi ‟ í

samskiptum og við þróun eigin sjálfskilnings og sjálfsmyndar. Kennsluaðferðir þurfa að

efla sköpun, gagnrýni og virkni nemenda við lestur, ritun og hvers kyns tjáningu. Jafnframt

er undirstrikað að mikilvægt er að eiga kost á góðri tungumálamenntun vegna alþjóðlegra

60

samskipta, jafnt í leik sem starfi, skilnings á ólíkum menningarheimum og vegna

ferðaþjónustu sem atvinnugreinar innan lands. Fyrir þá Íslendinga sem ekki eiga íslensku

sem móðurmál er mikilvægt að nema íslensku sem annað tungumál. Jafnframt er

mikilvægt fyrir þá að rækta eigin móðurmál og menningu til að byggja brú á milli

menningarheima.

Þörf fyrir læsi á mismunandi miðla fer vaxandi, hvort sem það varðar fræðsluefni,

bókmenntir, listir eða hvers kyns upplýsingar. Eitt höfuðmarkmið miðlamenntar er að ungt

fólk temji sér að greina efni miðla á gagnrýninn hátt. Um er að ræða annars vegar hæfni

til að meta og greina miðlaefni og ýmiss konar gögn og upplýsingar og hins vegar geta til

að búa til og miðla efni með margvíslegum aðferðum, jafnt í formi prents sem annarra

tjáningarmiðla.

Framsetning og efnisval hefur áhrif á sjálfsmynd fólks og hugmyndir þess um veruleikann

og mikilvægt er að nemendur velti fyrir sér hvers vegna fólk skilur og túlkar efni á

mismunandi vegu. Börn og unglingar nota margs konar miðla, s.s. myndmiðla,

hljóðmiðla, prentmiðla, samskiptamiðla eða netmiðla við nám sitt og læra einnig um

notagildi þeirra og áhrif á menningu, jafnrétti og lýðræði. Miðlalæsi snýst um hefðbundið

bóklæsi, svo sem fræðirita og bókmennta.

Það varðar líka fjölmiðlun, svo sem dagblöð, útvarp og sjónvarp, en einnig stafræna

miðlun þar sem ný upplýsingatækni er í aðalhlutverki. Skilningur á myndmáli og

hljóðheimi er ekki síður mikilvægur en skilningur á prentmáli. Miðlun, byggð á nýrri jafnt

sem hefðbundnari upplýsingatækni, er nú samofin lífi og starfi fólks á öllum sviðum

þjóðfélagsins og hefur gjörbreytt samskiptaháttum og þeim aðferðum sem beita má við

öflun upplýsinga og sköpun og miðlun þekkingar.

SJÁLFBÆRNI

Algengasti skilningurinn á hugtökunum sjálfbærni og sjálfbær þróun er að við skilum

umhverfinu til afkomendanna í ekki lakara ástandi en við tókum við því og við leitumst

við að mæta þörfum samtíðar án þess að skerða möguleika komandi kynslóða til að mæta

þörfum sínum. Hér er einnig stuðst við þá skilgreiningu að sjálfbærni sé jafnvægisástand

og sjálfbær þróun sé breytingarferlið þegar verið er að breyta þjóðfélagi, eða minni

einingu, og færa það til sjálfbærni. Þessi munur á hefðbundinni skilgreiningu og

skilgreiningunni sem hér er notuð er fremur áherslumunur en merkingarmunur. Þessi

áherslumunur hefur þó þá þýðingu í skólastarfi að leggja má áherslu á að margt smátt

gerir eitt stórt; ekki þarf að bíða eftir stóru breytingum til að geta fagnað þeim smærri.

Menntun til sjálfbærni, það er sjálfbærnimenntun, miðar að því að gera fólki kleift að

takast á við viðfangsefni er lúta að samspili umhverfis, félagslegra þátta og efnahags í

þróun samfélags. Í henni felst skilningur á náttúrunni og vistfræðilegum takmörkunum

jarðarinnar. Í þessu felst m.a. skilningur á vistspori, bæði sínu eigin og samfélagsins í

heild, en í hugtakinu vistspor felst skilningur á áhrifum gjörða fólks á náttúrulegt

umhverfi. Einnig er mikilvægur skilningur á líffræðilegri fjölbreytni. Þannig þurfa börn og

unglingar að þekkja, skilja og virða náttúruna, bæði vegna sjálfgildis hennar og þeirrar

þjónustu sem hún innir af hendi við mannfólkið. Árstíðir og veðurfar, plöntur,

61

gróðursetning og ræktun og umhirða dýra eru hluti af náttúrunni sem börn eiga að fá

tækifæri til upplifa af eigin raun og njóta.

Dæmi um viðfangsefni: Viðhald náttúruauðlinda, fæðuöryggi, mengun, neytendafræðsla í

anda sjálfbærrar neyslu á öllum sviðum; meðferð hluta, efnis og orku; nýting þess sem

hendi er næst. Viðfangsefnin sem hér eru nefnd sem dæmi tengjast mörgum

hefðbundnum námsgreinum og námssviðum. Heimilisfræðinni tengjast mörg

viðfangsefnanna, t.d. neytendafræðsla og fjármálalæsi sem mikilvægur liður í því að við

getum metið þarfir okkar í nútíð og framtíð. Lýðheilsa er námsþáttur sem tengist

sjálfbærni og felst í þekkingu á heilsufarslegum þáttum í samfélaginu og viðhorfum til

heilsufars og lífstíls. Lýðheilsa tengir þannig saman einstaklingsmiðuð markmið um

heilbrigði og samfélagsleg í því að börn og unglingar læra að fara betur með sig og stuðla

þannig að betri lýðheilsu í samfélaginu. Með áherslu á lýðheilsu skal stuðlað að því að

neysluvenjur séu skoðaðar af sjónarhóli sjálfbærni.

Í sjálfbærnimenntun felst að skapa samábyrgt samfélag þar sem sérhver einstaklingur er

þroskaður sem virkur borgari, meðvitaður um gildi, viðhorf og tilfinningar sínar gagnvart

hnattrænum áhrifum og jafnræði allra jarðarbúa; náttúru og umhverfi; lýðræði,

mannréttindum og réttlæti; jafnrétti og fjölmenningu; velferð og lýðheilsu; og

efnahagsþróun og framtíðarsýn. Sjálfbær þróun snýst um jafnræði allra jarðarbúa og

jafnrétti kynslóða. Hér má hafa í huga kjörorðið hugsum á heimsvísu og tökum til heima.

LÝÐRÆÐI OG MANNRÉTTINDI

Lýðræði byggir á að einstaklingar taki afstöðu til siðferðilegra álitamála og eigi möguleika

á að taka virkan þátt í mótun samfélagsins. Í lýðræðisríki þurfa borgararnir að búa við full

mannréttindi og ráða auk þess öllum meiriháttar málum sínum sameiginlega. Forsenda

lýðræðis er samábyrgð, meðvitund og virkni borgaranna sem gerir þá færa um að taka

þátt í að móta samfélag sitt og hafa áhrif nær og fjær. Virðing fyrir manngildi barna og

ungmenna felur bæði í sér virðingu fyrir mannréttindum þeirra og viðurkenningu á

hæfileikum þeirra og þroskamöguleikum. Viðhorf, gildismat og siðferði eru ríkir þættir í

lýðræðismenntun jafnframt því sem viðhorf, gildismat og siðferði fléttast saman við aðra

grunnþætti. Skólum ber að rækta það viðhorf að samfélagið eigi að vera lýðræðislegt og

einstaklingarnir gagnrýnir með framtíðarsýn.

Lýðræði er mikilvægt á vettvangi skólans. Í fyrsta lagi þurfa skólar að taka mið af því að

barna og unglinga bíður að taka þátt í lýðræðissamfélagi og því er mikilvægt að börn læri

um þess háttar samfélög. Í öðru lagi þurfa skólar að taka mið af því í öllum starfsháttum

að borin sé virðing fyrir manngildi hvers og eins. Gert er ráð fyrir því að börn og

unglingar læri til lýðræðis með því að læra um lýðræði í lýðræði.

Mikilvægt er að í öllu námi, viðfangsefnum og aðferðum sé tekið tillit til áhuga nemenda

og ábyrgðar þeirra á eigin námi. Kennsla og starfshættir innan skólans skulu fléttast saman

við það viðhorf að markmið menntunar sé geta til aðgerða. Í því felst þjálfun í

lýðræðislegum vinnubrögðum og því að stuðlað sé að áhuga og vilja til þess að börnin og

unglingarnir taki þátt í samfélaginu. Einnig skal gera ráð fyrir því að stuðlað sé að

þekkingu á grundvallarréttindum barna og fullorðinna með hliðsjón af íslenskri löggjöf og

alþjóðasamningum.

62

Samfélagsgreinar og lífsleikni eru kjölfesta þekkingar á lýðræði og mannréttindum og

viðhorfa til sömu þátta. Lýðræðislegur hugsunarháttur á þó við í öllum námsgreinum,

hvort heldur í íþróttum, raunvísindum eða tungumálum. Lýðræðislegt gildismat verður

ekki mótað nema allar námsgreinar og öll námssvið séu nýttar til þess. Umhyggja fyrir

fólki, dýrum og umhverfi er einnig hluti lýðræðismenntunar og á heima í öllum

námsgreinum.

Lýðræðis- og mannréttindamenntun gerir ráð fyrir gagnrýninni hugsun og ígrundun um

grunngildi samfélagsins. Slíkt nám gerir ráð fyrir samstarfi út fyrir veggi skóla engu síður

en samstarfi í skólanum. Þannig þarf að gera ráð fyrir virku samstarfi við heimili barnanna

og unglinganna og við æskulýðs- og íþróttastarf. Gera þarf ráð fyrir virku samstarfi við

grenndarsamfélag, t.d. innan sveitarfélags eða bæjarhverfis, en slíkt samstarf er einnig

einn af lykilþáttum hugsunarháttar sjálfbærni. Áhersla er lögð á að skólar geti þannig

tekið þátt í að skapa samábyrgt og sjálfbært samfélag.

JAFNRÉTTI

Markmið jafnréttismenntunar er að skapa tækifæri fyrir alla til að þroskast á eigin

forsendum, rækta hæfileika sína og lifa ábyrgu lífi í frjálsu samfélagi í anda skilnings,

friðar, umburðarlyndis, víðsýnis og jafnréttis. Markmið jafnréttismenntunar er einnig að

allir séu virkir þátttakendur í því að skapa samfélag jafnréttis og réttlætis ‟ samofið

markmiðum. Jafnréttismenntun felur í sér gagnrýna greiningu á viðteknum hugmyndum í

samfélaginu og kerfum þess og stofnunum í því augnamiði að kenna börnum og

unglingum að greina þær aðstæður sem leiða til mismununar sumra og forréttinda

annarra.

Jafnréttismenntun vísar í senn til inntaks kennslu, kennsluhátta og námsumhverfis. Jafnrétti

er regnhlífarhugtak sem nær til margra þátta. Hér á eftir er upptalning nokkurra þeirra í

stafrófsröð: Aldur, búseta, fötlun, kyn, kynhneigð, litarháttur, lífsskoðanir, menning, stétt,

trúarbrögð, tungumál, ætterni, þjóðerni. Á öllum skólastigum þarf að fara fram menntun

til jafnréttis þar sem fjallað er um hvernig ofangreindir þættir geta skapað mismunun eða

forréttindi í lífi fólks.

Jafnframt er mikilvægt að draga fram að ýmsir búa við margþætta mismunun sem byggir á

samtvinnun fleiri þátta til dæmis kyn og fötlun, kynhneigð og þjóðerni, aldur og búseta. Í

þessu skyni er eðlilegt að nýta sér í skólastarfinu þekkingu sem nýjar fræðigreinar hafa

skapað, svo sem kynjafræði, hinsegin fræði, fjölmenningarfræði og fötlunarfræði.

Undir jafnréttismenntun fellur nám um kyn og kynhneigð. Áherslu ber að leggja á að

drengir og stúlkur eigi sem jafnasta og víðtækasta möguleika. Hvergi í skólastarfinu, í

inntaki né starfsháttum, mega vera hindranir í vegi annars hvors kynsins. Dæmi um

viðfangsefni: Viðteknar hugmyndir um karlmennsku og kvenleika; kvenfrelsi og saga

jafnréttisbaráttunnar, kynjuð valdakerfi; menntun, námsval, vinnumarkaður, áhrifastöður

og laun; konur og karlar á heimilum, lífsstíll og neysla, kynbundið ofbeldi, umfjöllun um

kynin í fjölmiðlum; hið gagnkynhneigða forræði.

Með grunnþættinum jafnrétti er einnig lögð áhersla á að það fari fram nám um menningu,

þjóðerni, tungumál, trúarbrögð og lífsskoðanir. Eitt af viðfangsefnunum er þróun Íslands

sem fjölmenningarsamfélag. Með jafnrétti er einnig lögð áhersla á félagslegan skilning á

63

því hvað felst í fötlun með áherslu á að áskoranir fólks með fötlun eiga ekki síður rætur í

umhverfinu en í skerðingu einstaklings. Leggja skal áherslu á skóla án aðgreiningar í

skipulagi skólastarfsins og öllu skólastarfinu.

Mikilvægt er að skapa meðvitund um mismunandi félagsstöðu og vægi ungra og aldraðra

til samanburðar við þá sem eru nær miðjum aldri. Nota má staðalmyndir, einkenni og

sögulega þróun mismunandi aldursskeiða, þ.e. barnæsku, unglingsára, fullorðinsára og

elliára og ólíka merkingu þessara aldursskeiða á mismunandi tímum og í ólíkum

menningarheimum. Einnig má skoða ólíkt aðgengi að samfélagslegum gæðum eftir stétt,

búsetu og fjárráðum. Skoða má áhrif stéttar og búsetu á heilsu, náms- og

atvinnumöguleika og aðgengi að valdastöðum í samfélaginu.

Sjálfbærnimenntun, lýðræðis- og mannréttindamenntun og jafnréttismenntun miða að því

að börn og unglingar skilji samfélagið eins og það er og hefur þróast en jafnframt miðar

þessi menntun að því að börn og unglingar verði fær um að taka þátt í að móta hvert

samfélagið stefnir og öðlist þannig sýn til framtíðarinnar og hugsjónir til að beita sér fyrir.

Með því að nota orðin og orðasamböndin sjálfbærnimenntun, lýðræðis- og

mannréttindamenntun og jafnréttismenntun eru ekki endilega verið að móta nýjar

námsgreinar eða ný námssvið heldur eru orðin notuð til vísbendingar um þau efni og

viðhorf sem leggja skal áherslu á.

SKÖPUN

Nám á sér stað þegar einstaklingur vinnur með áreiti; tengir það fyrri þekkingu og skapar

nýja. Þannig er menntun í rauninni sjálfssköpun, leið upplýsts einstaklings til að verða

,,meira í dag en í gær“. Sköpunarþrá á sér rætur í meðfæddri forvitni, athafnaþrá og

byggir upp frumkvæði einstaklingsins. Sköpunargleði leiðir til námsáhuga þegar börn og

unglingar skynja merkingu viðfangsefnanna og gildi.

Skapandi starf eða sköpun felst í að móta viðfangsefni og miðla þeim, búa til, gera

eitthvað nýtt eða öðru vísi en viðkomandi kann eða hefur gert áður. Sköpun er að

uppgötva, njóta, sjá (hafa sýn), örva (forvitni, áhuga, ímyndunarafl), leika, virkja innri

kraft, skilja, vita, geta. Sköpun er að sjá fyrir það óorðna en mögulega og framkvæma

það. Sköpun einkennist af, byggir á, tengist og fjallar um forvitni, fjölbreytileika, ástríðu,

óvissu, áræðni, áskorun, spennu og leit. Glíman við viðfangsefnið og það að finna lausn

getur verið umbun sköpunarinnar í sjálfu sér og hver viðfangsefnin eru skiptir líka máli.

Sköpun brýtur hefðbundin mynstur, reglur og kerfi. Sköpun krefst þess að spurt sé

spurninga, gerðar tilraunir og lært af þeim. Sköpun byggist á hugsun og aðferðum sem

opna sífellt nýja möguleika og því skiptir sköpunarferlið ekki síður máli en afrakstur

verksins. Að skapa er að fara út fyrir mengi hins þekkta og þar með stækka mengið. Þótt

sköpun í almennum skilningi sé vissulega nátengd listum og listkennslu er sköpun sem

grunnþáttur ekki bundinn við listir fremur en við aðrar námsgreinar og námssvið. Sköpun

sem grunnþáttur hefur þó hið tvíþætta markmið að efla listir annars vegar og leggja

áherslu á sköpun og frumkvæði í starfi skólanna hins vegar.

Sköpunarkraftur og innsæi eru lykilorð í þessu samhengi. Gagnrýnin hugsun er einnig

lykilþáttur í sköpun og fléttast saman við hlutverk gagnrýninnar hugsunar og ígrundunar í

lýðræði.

64

Miðlun, þjálfun og sköpun eru kjarni sköpunarferlisins. Í þjálfuninni felst framkvæmd og

reynsla, verkfærni og samskipti. Í miðluninni felst læsi í víðum skilningi og notkun á

fjölbreyttum táknkerfum. Í sköpuninni felst hagnýting hugmynda og mótun viðhorfa,

gildismats og hæfni.

Vinnubrögð við listsköpun og vísindi tilheyra þessum grunnþætti en jafnframt er

mikilvægt að skilgreina viðfangsefni ekki of þröngt. Enn fremur skal lögð áhersla á

frumkvæði og frumleika í öllu starfi og öllum námsgreinum.

Sköpun snýst ekki eingöngu um nýtt og frumlegt heldur og hagnýtingu þess sem fyrir er.

Hún snýst þannig um lausnir viðfangsefna og leit að nýjum möguleikum. Þetta fléttast vel

saman við menntun til sjálfbærni. Huga skal að sköpun og umhverfi utan dyra. Huga skal

að nýsköpun og eflingu mannauðs sem samfélagið býr yfir bæði í atvinnulífi og einkalífi.

Leikir eru mikilvægir sem slíkir en þeir eru líka mikilvægt kennslutæki sem getur opnað

víddir þar sem frumkvæði barna og unglinga getur notið sín. Hamingja og gleði liggja líka

í því að finna hæfileikum sínum farveg og fá að njóta sín sem einstaklingur og hluti af

heild. Sköpun er mikilvægur grunnur að því að horfa til framtíðar og móta sér

framtíðarsýn, taka þátt í mótun lýðræðissamfélags og skapa sér hlutverk innan þess.

ÚTFÆRSLA Á HVERJU SKÓLASTIGI

Mikilvægt er að átta sig á því að skólastarfi og námi sem skilgreint er út frá

grunnþáttunum er hægt að sinna innan námssviða, námsgreina og námsáfanga. Á hinn

bóginn krefjast mörg viðfangsefni þess í auknum mæli að þau séu unnin á samfaglegan og

heildrænan hátt. Í aðalnámskrá hvers skólastigs eru grunnþættirnir útfærðir nánar. Þar er

gerð grein fyrir viðfangsefnum og aðferðum. Þar er svigrúm í skólastarfinu og þar kemur

fram hvert er hlutverk kennara á hverju skólastigi og þar einnig rætt um samstarf við

heimilin. Þetta fer eftir því hvað á við í hverju tilfelli.

65

YFIRLIT UM SKYLDUR OG ÁBYRGÐ

SKÓLANEFNDA SKV. GRUNNSKÓLALÖGUM

Ný lög um grunnskóla sem sett voru árið 2008 leggja áherslu á nemendur. Þau byggja á

því meginsjónarmiði að börnum á skólaskyldualdri séu búnar kjöraðstæður til náms og

þroska og það sé komið til móts við einstaklingsbundnar þarfir þeirra20. Lögð er áhersla á

velferð barna og jöfn tækifæri þeirra til náms svo þau öðlist þekkingu, færni og kunnáttu

sem undirbýr þau undir þátttöku í lýðræðisþjóðfélagi.

Með lögunum er svigrúm sveitarfélaga og grunnskóla til að móta skólastarf aukið.

Grunnskólar fá meira sjálfstæði og um leið eykst ábyrgð sveitarfélaga sem rekstraraðila á

að hafa eftirlit með að skólarnir starfi samkvæmt opinberri stefnu í menntamálum.

Skólastjóri veitir skólanum faglega forystu og ber ábyrgð á starfi hans gagnvart

sveitarstjórn. Sveitarstjórnin ber aftur ábyrgð á framkvæmd skólastarfs gagnvart mennta-

og menningarmálaráðuneyti.

Í lögum um grunnskóla er kveðið á um að sveitarfélög beri ábyrgð á eftirliti með gæðum

skólastarfs og láti mennta- og menningarmálaráðuneyti í té upplýsingar um framkvæmd

skólahalds, innra mat skóla, ytra mat sveitarfélaga, framgang skólastefnu sinnar og

áætlanir um umbætur. Ennfremur er kveðið á um að sveitarfélög eigi að fylgja eftir innra

og ytra mati þannig að slíkt leiði til umbóta í skólastarfi. Í reglugerð um mat og eftirlit í

grunnskólum og upplýsingaskyldu sveitarstjórna um skólahald nr. 658/2009 kemur fram

að það sé skólanefndar að sinna þessu hlutverki í umboði sveitarstjórnar. Það er

skólanefndar að hafa eftirlit með því að skólastarf í grunnskólum samræmist lögum,

reglugerðum og aðalnámskrá grunnskóla.

Markmið mats og eftirlits með gæðum starfs í grunnskólum er samkvæmt 35. grein laga

um grunnskóla að:

(a) veita upplýsingar um skólastarf, árangur þess og þróun til fræðsluyfirvalda, starfsfólks skóla, viðtökuskóla, foreldra og nemenda,

(b) tryggja að starfsemi skóla sé í samræmi við ákvæði laga, reglugerða og aðalnámskrár grunnskóla,

(c) auka gæði náms og skólastarfs og stuðla að umbótum,

(d) tryggja að réttindi nemenda séu virt og að þeir fái þá þjónustu sem þeir eiga rétt á samkvæmt lögum.

Skólanefndir sinna eftirliti með grunnskólum í sveitarfélaginu hvort sem þeir eru reknir af

sveitarfélaginu eða ekki. Sjálfstætt reknir skólar hlíta sama eftirliti (skv. lögum um

grunnskóla og reglugerð nr. 980/2009 um viðurkenningu grunnskóla sem reknir eru af

öðrum en sveitarfélagi).

Komi fram vísbending um að grunnskóli fylgi ekki lögum og sinni ekki lögbundnum

skyldum sínum skal skólanefnd ganga úr skugga um það og sjá til þess að viðeigandi

úrbætur séu gerðar.

20 Ný menntastefna: Um grunnskóla.

66

Tekið hefur verið saman rit sem ætlað er að draga fram þá ábyrgð og þær skyldur sem

sveitarfélög og skólanefndir bera samkvæmt nýjum lögum um grunnskóla í þeim tilgangi

að efla skólanefndir í hlutverki sínu. Ritið er aðgengilegt á heimasíðu Sambands íslenskra

sveitarfélaga á slóðinni: http://www.samband.is/media/mat-og-rannsoknir-a-

skolastarfi/Yfirlit-yfir-skyldur-og-abyrgd-skolanefnda.pdf

Athugað skal að ritið byggir á drögum að aðalnámskrá grunnskóla (2010). Þegar

aðalnámskrá grunnskóla verður gefin út í endanlegu formi verða þessi drög endurskoðuð

til samræmis og munu þau þá taka einhverjum breytingum. Þegar aðalnámskrá leikskóla

verður gefin út verða ennfremur unnar samskonar leiðbeiningar um ábyrgð og skyldur

skólanefnda samkvæmt lögum um leikskóla.

67

LEIÐBEININGAR OG VIÐMIÐ FYRIR

SVEITARFÉLÖG VEGNA EFTIRLITS MEÐ INNRA

MATI GRUNNSKÓLA

Í 36. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 er kveðið á um að hver grunnskóli skuli meta

með kerfisbundnum hætti árangur og gæði skólastarfs. Sveitarfélög eiga að fylgja innra

matinu eftir þannig að það leiði til umbóta í skólastarfi skv. 37. gr. laganna.

Markmið mats og eftirlits með skólastarfi, og þar með markmið innra mats, er að tryggja

að starfsemi grunnskóla sé í samræmi við ákvæði laga, reglugerða og aðalnámskrá

grunnskóla. Innra mati er ætlað að auka gæði skólastarfsins og stuðla að umbótum,

tryggja að réttindi nemenda séu virt og að þeir fái þá þjónustu sem þeir eiga rétt á

samkvæmt lögunum. Innra matinu er einnig ætlað að veita aðilum skólasamfélagsins og

fræðsluyfirvöldum upplýsingar um skólastarfið, árangur þess og þróun.

Í drögum að aðalnámskrá grunnskóla (2010) segir að skólanefnd beri ábyrgð á því að

grunnskólinn vinni markvisst að því að meta innra starf sitt. Það er ennfremur kveðið á

um mikilvægi þess að skólanefnd fylgi því eftir að innra mat skólans stuðli að auknum

gæðum og bættum árangri í öllu starfi skólans. Skólanefnd á ennfremur að sjá til þess að

framkvæmt sé ytra mat á skólum sem byggir á margs konar upplýsingum og þar með talið

upplýsingum um innra mat skólans.

Tekið hefur verið saman rit sem er ætlað að vera leiðarvísir fyrir skólanefndir eða aðila á

þeirra vegum við að sannreyna að innra mat skólans sé framkvæmt á viðunandi hátt og

niðurstöður þess séu nýttar til umbóta. Um er að ræða nokkurskonar ytra mat til að efla

og styðja innra mat skólans. Ritið er aðgengilegt á heimasíðu Sambands íslenskra

sveitarfélaga á slóðinni: http://www.samband.is/media/mat-og-rannsoknir-a-

skolastarfi/Leidbeiningar-og-vidmid-fyrir-eftirlit-med-innra-mati-lokaskjal.pdf

Athugað skal að ritið byggir á drögum að aðalnámskrá grunnskóla (2010). Þegar

aðalnámskrá grunnskóla verður gefin út í endanlegu formi verða þessi drög endurskoðuð

til samræmis og er þá líklegt að þau taki einhverjum breytingum. Ennfremur er hugsanlegt

að unnar verði samskonar leiðbeiningar fyrir eftirlit sveitarfélaga með innra mati leikskóla

þegar aðalnámskrá leikskóla verður gefin út.

68

HEIMILI OG SKÓLI – LANDSSAMTÖK FORELDRA

Meginmarkmið Heimilis og skóla ‟ landssamtaka foreldra er að efla foreldra í

uppeldishlutverki sínu og veita þeim stuðning og hvatningu til virkrar þátttöku í

skólasamfélaginu.

Samtökin eru frjáls félagasamtök. Þúsundir einstaklinga eru félagar í Heimili og skóla en

einnig foreldrafélög sem og leik,- grunn- og framhaldsskólar. Með stuðningi félagsmanna

hefur tekist að byggja upp þjónustu við skólasamfélagið, foreldra og félög þeirra um land

allt. Samtökin hafa aðsetur á Suðurlandsbraut 24, 4. hæð.

Stjórn Heimilis og skóla er kosin á aðalfundi samtakanna á vorin. Í henni sitja 10 manns

auk formanns sem nú er Sjöfn Þórðardóttir.

Félagsmenn í samtökunum eru einkum foreldrar og forráðamenn barna á skólaaldri sem

og foreldrafélög, framhaldsskólar, grunnskólar og leikskólar.

Samtökin byggja starf sitt á þeirri hugmyndafræði að það er ótvíræður ávinningur af

samstarfi heimila og skóla fyrir velsæld nemenda. Góð tengsl við foreldra í landinu er því

lykilatriði.

HVERNIG NÁ SAMTÖKIN TENGSLUM VIÐ GRASRÓT FORELDRA Í

LANDINU?

Með tengslum við svæðisráð foreldra víðsvegar um landið. Svæðisráðið er

samstarfsvettvangur foreldrafélaga og málsvari foreldra grunnskólanemenda í

sveitarfélaginu. Svæðisráðið vinnur að sameiginlegum málefnum nemenda í grunnskólum

og foreldra þeirra, veitir skólanefnd umsagnir um ýmis sameiginleg mál er varða starfsemi

grunnskólanna og er bæjaryfirvöldum til aðstoðar og ráðuneytis um skóla- og

fjölskyldumál. Tilgangur svæðisráðsins er að styrkja rödd foreldra sem hagsmunahóps í

sveitarfélaginu og sameina krafta þeirra til góðra verka í skólamálum, meðal annars með

því að auka samskipti milli foreldrafélaganna annars vegar og milli foreldra og grunnskóla

bæjarfélagsins. Heimili og skóli- landssamtök foreldra hefur stuðlað að stofnun svæðaráða

víða um land m.a. með fræðslu og ráðgjafarþjónustu. Í sumum tilfellum eiga, auk

formanna foreldrafélaga, fulltrúar foreldra í skólaráðum einnig sæti í svæðisráðinu en þeir

eru kosnir á vettvangi foreldrafélaganna eftir ákveðnum reglum sem foreldrafélagið setur

sér skv. lögum. Svæðisráð hafa nýlega verið stofnuð á Fljótsdalshéraði, Skagafirði,

Borgarbyggð og Fjarðarbyggð en svæðisráðin eru oft nýr vettvangur til samvinnu um

skólamál í sameinuðum sveitarfélögum. Hægt er að skoða nánar starfsemi svæðisráða á

www.ffgir.is í Reykjanesbæ, www.samfok.is í Reykjavík, www.samkop.is í Kópavogi,

www.fjardaforeldrar.is í Fjarðabyggð og www.samtaka.net á Akureyri, svo dæmi séu

tekin. Nú nýlega stofnuðu foreldrar í Fjarðarbyggð hóp á facebook eins og landssamtökin.

Fulltrúaráð Heimilis og skóla er skipað fulltrúum sem tilnefndir eru af svæðisráðunum.

Fulltrúaráðið fundar einu sinni á ári eða oftar ef þurfa þykir og tilnefnir fulltrúa sinn í

stjórn landssamtakanna. Starfsreglur fulltrúaráðsins er hægt að sjá á

www.heimiliogskoli.is. Fulltrúar frá svæðisráðunum hafa verið virkir þátttakendur í

störfum fulltrúaráðsins og lagt ýmislegt til landssamtaka foreldra eins hafa samtökin lagt

69

svæðisráðunum lið. Starfsmaður skrifstofu hefur með höndum samstarf og samskipti við

svæðisráðin í gegnum fulltrúaráð samtakanna.

TILGANGUR, MARKMIÐ OG LEIÐIR SAMTAKANNA

• Að efla foreldra og fjölskyldur í uppeldishlutverkinu sínu og veita þeim stuðning og hvatningu til virkrar þátttöku í skólasamfélaginu.

• Að vinna að bættum uppeldis- og menntunarskilyrðum barna og unglinga.

• Að koma sjónarmiðum foreldra á framfæri við yfirvöld og vinna að því að auka áhrif foreldra á skólastarf.

• Að efla starf foreldrafélaga og skólaráða, stuðla að stofnun svæðasamtaka þar sem þau eru ekki til og efla þau sem nú eru starfandi.

• Að beita sér fyrir því að sjónarmið foreldra og barna séu virt þegar reglur eru settar og ákvarðanir teknar sem varða skóla-, uppeldis- og fjölskyldumál.

• Að foreldrar og nemendur eigi fulltrúa þar sem um þau mál er fjallað t.d. umsagnir um lög.

• Að stuðla að og sjá um ein og/eða í samvinnu við aðra fræðslu-ráðgjafar-,útgáfu-og rannsóknarstarfsemi sem stuðlar að auknum áhuga, ábyrgð og áhrifum foreldra á skóla-, uppeldis- og fjölskyldumálum.

• Að byggja upp og treysta samstarf og tengsl heimilis og skóla svo og foreldra innbyrðis.

• Að stuðla að umbótum á sviði skóla-, uppeldis- og fjölskyldumála og vekja athygli á því sem vel er gert, m.a. með því að veita viðurkenningar fyrir góð störf.

• Að hafa samstarf við önnur samtök og félög innanlands og utan sem starfa í sama eða sambærilegum tilgangi.

• Að efla,styðja og hvetja foreldra til virkrar þátttöku.

• Að koma sjónarmiðum foreldra á framfæri.

• Að auka áhuga, ábyrgð og áhrif foreldra.

• Að auka tengsl heimila og skóla.

• Að stuðla að umbótum.

• Að hafa samstarf við önnur samtök.

Árið 2008 tóku ný grunnskólalög gildi og ríkisstjórnin samþykkti nýja menntastefnu og

framtíðarsýn í skólamálum. Þar er áhersla lögð á nemandann sjálfan og þá þekkingu,

færni og kunnáttu sem hann aflar sér til undirbúnings fyrir þátttöku í lýðræðisþjóðfélagi,

atvinnulífi og til að mennta sig alla ævi. Einnig á samfellu, sveigjanleika og valfrelsi í

skólastarfi, velferð nemandans og öflugt stuðningskerfi. Stór þáttur í því kerfi er þátttaka

foreldra í skólastarfinu og samstarf heimila og skóla.

Foreldrafélög eru nú lögbundin en hlutverk þeirra er fyrst og fremst að styðja við

skólastarfið, stuðla að velferð nemenda og efla tengsl heimila og skóla. Um þau segir í 9.

grein grunnskólalaga að foreldrafélag hvers skóla skuli setja sér starfsreglur, m.a. um

kosningu í stjórn félagsins og kosningu fulltrúa í skólaráð. Þannig er með skólaráðum gert

ráð fyrir aukinni þátttöku foreldra í skólastarfi og þeim tryggð nánari tengsl við stjórn

skóla. Starfsmenn Heimila og skóla hafa unnið að upplýsingum og ráðgjöf varðandi

innleiðingu og útfærslu nýju laganna í samstarfi bæði við foreldrasamfélagið, skóla og

skólaskrifstofur.

70

AÐGERÐAÁÆTLUN UM ÖRUGGA NETNOTKUN

Frá árinu 1999 hefur Evrópusambandið rekið aðgerðaáætlun um örugga netnotkun sem

kallast Safer Internet Action Plan (http://ec.europa.eu/saferinternet). Markmið

áætlunarinnar er að stuðla að öruggri notkun nets og annarra nýmiðla meðal barna og

unglinga, m.a. með því að berjast gegn ólöglegu og óæskilegu efni og stuðla að

vitundarvakningu um örugga netnotkun í samfélaginu.

Áætluninni er skipt í fjórar megin aðgerðir:

„ Verndun barna gegn ólöglegu eða meiðandi efni á netinu

„ Aðgerðir gegn óæskilegu og meiðandi efni á netinu

„ Hvatning til öruggara netumhverfis

„ Vakningarátak um jákvæða og örugga netnotkun

Innan áætlunarinnar hafa verið sett af stað verkefni í 27 Evrópulöndum. Verkefnin eru

hluti af evrópsku samstarfsneti sem kallast INSAFE (www.saferinternet.org) sem er

samhæft af skólanetinu European Schoolnet (www.eun.org).

SAFT verkefnið á Íslandi er styrkt af aðgerðaáætlun ESB um örugga netnotkun, hefur frá

upphafi gengið undir nafninu Samfélag, fjölskylda og tækni, skammstafað SAFT. Markmið

SAFT er að reka vakningarátak um örugga og jákvæða notkun nets og annarra nýmiðla

meðal barna og unglinga, foreldra, kennara, upplýsingatækniiðnaðar, fjölmiðla og

stjórnvalda.

Verkefnastjóri SAFT er Guðberg K. Jónsson.

Viðfangsefni verkefnisins snúa að því að fræða og styðja börn og foreldra í að njóta

netsins og nýrra miðla á jákvæðan og öruggan hátt. Á árunum 2006‟2008 var lögð

sérstök áhersla á netsiðferði, aldurs- og innihaldsmerkingar tölvuleikja, gagnrýna

netnotkun, ábyrga notkun farsíma og persónuvernd á netinu.

SAMANTEKT: GUÐRÚN JÓNSDÓTTIR, VERKEFNISSTJÓRI HJÁ HEIMILI OG SKÓLA

71

REKSTUR LEIK- OG GRUNNSKÓLA

Fræðslumál er stærsti einstaki málaflokkurinn sem íslensk sveitarfélög annast og bera

ábyrgð á. Undir málaflokkinn fræðslumál falla málefni grunnskólans, leikskólans og

tónlistarskólans. Grunnskólinn er lögbundið skylduverkefni allra sveitarfélaga. Öll börn á

grunnskólaaldri eru skólaskyld og sveitarfélögin verða að tryggja öllum börnum á

grunnskólaaldri aðgengi að grunnskóla eftir þar að lútandi lögum og reglum. Öðru máli

gegnir um leikskóla og tónlistarskóla. Leikskóli og tónlistarskóli falla ekki undir lögbundin

verkefni sveitarfélaganna. Sveitarfélögin eru ekki skuldbundin til að tryggja öllum börnum

aðgengi að leikskólum eða tónlistarskólum. Í raun er starfsemi leikskólanna orðinn fastur

liður í starfsemi allflestra sveitarfélaga á landinu, og er skilgreind sem grunnþjónusta, en

þjónustuframboðið er breytilegt eftir aðstæðum. Starfsemi tónlistarskólanna er einnig

mismunandi eftir sveitarfélögum. Tónlistarskólar eru mjög víða starfsræktir en

námsframboð og umfang er mismunandi og tekur mið af aðstæðum á hverjum stað.

Á mynd 1. kemur fram skipting gjalda sveitarsjóða á árinu 2009. Þar kemur fram að

útgjöld vegna fræðslumála eru um 50% af öllum útgjöldum sveitarfélaganna.

Mynd 1. Hlutfallsleg skipting útgjalda sveitarfélaga

Rekstur grunnskólans er alfarið greiddur með skatttekjum sveitarfélaga og greiðslum úr

Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.

Aftur á móti er hluti af annarri þjónustu hans fjármagnaður með þjónustugjöldum

notenda. Þar má nefna sem dæmi hluta kostnaðar við mötuneyti og uppihald í

vettvangsferðum nemenda. Notendur greiða aftur á móti ákveðna hlutdeild í

rekstrarkostnaði leikskóla og tónlistarskóla. Kostnaðarþátttaka notenda er töluvert

mismunandi eftir sveitarfélögum. Meiri hluti rekstrarkostnaðar leik- og tónlistarskóla er

engu að síður fjármagnaður með almennum skatttekjum sveitarfélaganna.

13% 0%

50%4%

13%

1%

2%

2% 5%

2%1% 0%

7%

Félagsþjónusta

Heilbrigðismál

Fræðslu- og uppeldismál

Menningarmál

Æskulýðs- og íþróttamál

Brunamál og almannavarnir

Hreinlætismál

Skipulags- og byggingarmál

Umferðar- og samgöngumál

Umhverfismál

Atvinnumál

Framlög til B-hluta fyrirtækja

Sameiginlegur kostnaður

72

SUNDURLIÐUN KOSTNAÐAR

Eina og fram kemur á mynd 1. þá er um helmingi af rekstrarútgjöldum sveitarfélaganna

ráðastafað til fræðslustarfsemi. Þar af er rekstur grunnskólans umfangsmestur. Stærstur

hluti rekstrarkostnaðar grunnskólans er launakostnaður. Á árinu 2009 voru greidd laun

rúm 60% af rekstrarkostnaði grunnskólans og annar kostnaður (kaup á vörum og

þjónustu) tæp 40%. Hlutdeild þjónustutekna af heildarrekstrarkostnaði við grunnskólann

nam 6,2% á þessu ári. Í töflu 1. Kemur fram sundurliðun á heildarrekstri grunnskólans á

árinu 2009:

Tafla 1. Sundurliðun á rekstri grunnskólans

Í þús. kr. Hlutfall af heildarkostnaði

Þjónustutekjur og aðrar tekjur 3.479.232 6,2%

Laun og launatengd gjöld 35.590.363 63,5%

Annar rekstrarkostnaður 20.430.448 36,5%

Samtals rekstrarkostnaður 56.020.811

Skipting milli launakostnaðar og annars kostnaðar í rekstri leikskólans er mjög áþekkur og

í grunnskólanum. Aftur á móti eru þjónustutekjur mun hærri í leikskólanum en í

grunnskólanum, af eðlilegum orsökum. Sundurliðun á rekstri leikskólans Það kemur fram

í töflu 2:

Tafla 2. Sundurliðun á rekstri leikskólans

Í þús. kr. Hlutfall af heildarkostnaði

Þjónustutekjur og aðrar tekjur 3.625.549 13,4%

Laun og launatengd gjöld 17.228.092 63,6%

Annar rekstrarkostnaður 9.874.984 36,4%

Samtals rekstrarkostnaður 27.103.076

Rekstur leikskólans er tæpur helmingur af rekstrarumfangi grunnskólans. Rekstur

grunnskólans er 62% af kostnaði við fræðslustarfsemi, rekstur leikskólans er 30% og

önnur fræðslustarfsemi (sem að stærstum hluta er starfsemi tónlistarskólanna) er um 5,0%

af kostnaði við málaflokkinn „fræðslustarfsemi“.

73

ALMENN UMFJÖLLUN UM HAGRÆÐINGARAÐGERÐIR

Afkoma margra sveitarfélaga er erfið um þessar mundir. Þau leita því leiða til hagræðingar

í rekstri og freista þess að ná sama árangri hvað varðar þjónustustig í sveitarfélaginu fyrir

minni fjármuni en áður. Í því sambandi er ekki óeðlilegt að í tengslum við þörf fyrir aukna

hagræðingu og sparnað sé litið til fræðslustarfseminnar sem tekur til sín um 50% af öllu

rekstrarfé sveitarfélaga að jafnaði. Það er þó ekki einfalt að hagræða þar svo nemi

einhverju sem munar. Lög, reglugerðir og aðalnámskrá setja skólastarfinu nokkuð

fastmótaða umgjörð. Kennslumagn og umfang einstakra námsgreina er skilgreint í

námskrá á nokkuð nákvæman hátt. Kjarasamningar grunnskólakennara eru einnig þannig

úr garði gerðir að þeir setja skólastarfinu stýrandi umgjörð. Möguleikar sveitarstjórna til

breytinga á starfi grunnskólans eru því mjög takmarkaðir hvað varðar stóran hluta

launakostnaðar. Það má segja að það sé nokkuð eðlilegt innan vissra marka því

skyldunám þarf að byggja á þeim forsendum að þar standi flestir nokkuð jafnt að vígi með

aðgengi að námi og aðstæður til náms. Dæmin sanna að viðbrögð verða oft mjög mikil ef

innleiða skal breytingar í umgjörð og skipulagi skólastarfs. Foreldrar og starfsfólk veit

hvað það hefur en ekki hvað það fær. Tortryggni gagnvart flestum breytingum í umgjörð

skólastarfs er þekkt. Því er ekki óeðlilegt að leitað sé leiða til sparnaðar í rekstri

grunnskóla og leikskóla sem snerta aðra þætti en sjálft skólastarfið. Hér verður drepið á

nokkur atriði sem geta fallið inn í þessa umræðu og geta skipt verulegu máli hvað varðar

launakostnað en hafa óveruleg áhrif á skólastarfið sem slíkt.

A. MARKVISS LAUNASTEFNA

Það er ekki algengt að sveitarfélögin hafi sett sér markvissa launastefnu. Umræða og

stefnumótun á því sviði getur haft áhrif á vinnubrögð, aðhald og eftirlit með þessum

mikilvæga útgjaldalið. Mikill munur er til dæmis milli einstakra sveitarfélaga hvað varðar

eftirlit og aðhald með yfirvinnu. Fylgjast þarf einnig með að ekki sé verið að greiða

starfsmönnum aukalega fyrir störf sem falla undir starfslýsingu þeirra. Sem dæmi má nefna

greiðslur til skólaliða vegna gæslu barna í forföllum kennara og til húsvarða fyrir að hafa

eftirlit með ræstingu. Fyrir kemur að starfsfólki er umbunað með yfirvinnugreiðslum vegna

starfa sem rúmast innan daglegs starfstíma þeirra og starfslýsinga. Skipulag starfs og

markvisst aðhald getur haft afgerandi áhrif á hve mikil yfirvinna er greidd.

B. EFTIRLIT MEÐ LAUNAKEYRSLUM

Nauðsynlegt er að hafa stöðugt eftirlit með launakeyrslum. Töluverðar fjárhæðir geta farið

forgörðum ef ekki er gætt ýtrasta aðhalds. Líklegra er að gert sé viðvart ef laun eru

vangreidd en ef þau eru ofgreidd. Forðast skal til dæmis að breyta starfshlutfalli í

launakeyrslum milli mánaða því alltaf er sú hætta fyrir hendi að það gleymist að færa það

aftur til fyrra horfs við næstu mánaðarmót.

C. SKILNINGUR Á TILGANGI OG GERÐ FJÁRHAGSÁÆTLANA

Auka þarf rekstrarvitund stjórnenda, þekkingu þeirra og færni við gerð og eftirfylgni

fjárhagsáætlana. Nauðsynlegt er fyrir stjórnendur skóla að geta leitað til sérfróðra aðila í

þessu skyni. Samþykkt fjárhagsáætlun á ekki að lýsa markmiðum eða fyrirheitum heldur

74

er hún skýr fjárheimild til reksturs stofnunar eða málaflokks. Það er brot á starfsskyldum

stjórnenda að keyra fram úr fjárheimildum.

D. REIKNA SKAL DÆMIÐ TIL ENDA

Tillögur um breytingar sem láta lítið yfir sér geta verið kostnaðarsamar þegar upp er

staðið. Því er nauðsynlegt að átta sig á fjárhagslegum áhrifum slíkra breytinga áður en þær

eru samþykktar. Gera þarf kröfur til stjórnenda stofnana um að mat á fjárhagslegum

áhrifum fylgi tillögum um breytingar á starfstilhögun eða skipulagi starfsins.

E. KOSTNAÐUR VEGNA SKÓLAMÁLTÍÐA

Fjöldi sveitarfélaga niðurgreiðir skólamáltíðir á meðan önnur hafa tekið upp þá stefnu að

láta greiðslur foreldra standa undir rekstri skólamötuneyta að mestu eða öllu leyti. Þau

sveitarfélög hafa leitað leiða til hagræðingar í rekstri svo gjaldskrár þar eru ekki mikið

hærri en hjá þeim sem niðurgreiða kostnað við skólamáltíðir.

F. FJÖLGUN NEMENDA Í BEKKJARDEILDUM

Víða eru bekkir fámennir og því mögulegt að leggja þá saman án þess að nemendafjöldi

fari yfir viðráðanleg mörk. Það er hagkvæmara að framkvæma slíkt jafnvel þótt það kalli á

ráðningu í hálft starf vegna fjölmennari bekkjardeildar.

G. SKÓLALIÐAR

Fjöldi skólaliða er mjög mismunandi milli sveitarfélaga í sambærilegum skólum. Æskilegt

er að sveitarfélög samræmi reglur um slíkar ráðningar eins og fært er. Vitað er um að

ýmsar reglur eru notaðar í þessu efni. Sem dæmi má nefna að í einu sveitarfélagi er miðað

við einn skólaliða á hverja 1100 m2 og / eða einn skólaliða á hverja 110 nemendur. Í

öðru eru hlutfallslega fleiri skólaliðar fyrir yngri nemendur en vegna þeirra eldri. Mikill

munur er milli sveitarfélaga hvernig starf skólaliða nýtist. Sums staðar annast skólaliðar

ræstingu á meðan öll ræsting er aðkeypt í öðrum jafnstórum skóla með jafn marga

skólaliða á launum. Einnig má taka til skoðunar hve oft skal ræsta skólastofur í hverri

viku.

H. ÁÆTLUN UM MÖNNUN

Sveitarfélög þurfa að gera áætlanir um mönnun í skólastarfi sem er í takt við þá þróun

sem fyrirsjáanleg í nemendafjölda í náinni framtíð. Ef nemendum fækkar þarf að vera

hægt að losa um starfsfólk án þess að það hafi aukinn kostnað í för með sér.

NIÐURSTÖÐUR KÖNNUNAR UM HAGRÆÐINGARAÐGERÐIR

Í könnun sem gerð var meðal sveitarfélaganna haustið 2009 um hagræðingaraðgerðir

komu fram margháttaðar ábendingar um aðgerðir sem bæði var ákveðið að grípa til og

þær sem verið var að skoða. Svör bárust frá 62 sveitarfélögum þar sem búa um 97% íbúa

landsins. Greinilegt var að umfangsmikil umræða hafði átt sér stað um þessi mál hjá

75

sveitarfélögunum og víða hafði þegar verið gripið til markvissra aðgerða. Hér á eftir eru

tiltekin dæmi um ýmsar aðgerðir og eru þær efstar sem algengastar voru.

A. LEIKSKÓLINN

• Dregið úr búnaðarkaupum

• Dregið úr yfirvinnu

• Dregið úr vöru- og þjónustukaupum

• Hagrætt í fyrirkomulagi starfsmannafunda

• Dregið úr kostnaði við sí- og endurmenntun

• Hagrætt í mötuneyti og fæðiskostnaði

• Dregið úr framkvæmdum

• Dregið úr aksturskostnaði

• Dregið úr afleysingu vegna veikinda

• Daglegur opnunartími styttur

• Dregið úr viðhaldi

B. GRUNNSKÓLINN

• Dregið úr yfirvinnu

• Dregið úr forfallakennslu

• Dregið úr kostnaði við prentun, ljósritun og pappír

• Dregið úr búnaðarkaupum

• Dregið úr vöru- og þjónustukaupum

• Dregið úr kostnaði við vettvangsferðir

• Samkennsla aukin

• Dregið úr aksturskostnaði

• Dregið úr framkvæmdum

• Dregið úr kostnaði við sí- og endurmenntun

• Hækkuð gjaldskrá skólamötuneyta

• Kennsluskylduhámark kennara fullnýtt

• Úthlutuðum kennslustundum fækkað

• Dregið úr viðhaldi

• Dregið úr kostaði við félagsstarf nemenda

• Hagrætt í skipulagi sérkennslu

SAMANTEKT: GUNNLAUGUR A. JÚLÍUSSON.

76

SKÓLASKÝRSLA SAMBANDS ÍSLENSKRA

SVEITARFÉLAGA

Samband íslenskra sveitarfélaga hefur gefið út Skólaskýrslu frá árinu 2007. Fram að því

var nokkur umfjöllun um leik- og grunnskóla í Árbók sveitarfélaga. Árið 2006 kom út

Grunnskólaskýrsla sambandsins sem fjallaði eingöngu um grunnskóla líkt og heitið ber

með sér. En frá árinu 2007 hefur verið gefin út Skólaskýrsla á hverju ári sem nær bæði til

leik- og grunnskóla, og tónlistarskóla þegar upplýsingar þar um hafa verið tiltækar.

Markmiðið með útgáfu skýrslunnar er að birta tölulegar upplýsingar um skólamál og gera

þær aðgengilegar fyrir sveitarstjórnarmenn, skólastjórnendur og aðra þá sem vilja fylgjast

með þróun í skólamálum. Tölulegar upplýsingar ná til skólastiganna á landsvísu en einnig

er þeim skipt niður eftir landshlutum og svo eftir íbúafjölda sveitarfélaga eftir því sem við

á.

Birtar eru ýmsar magntölur um nemendur/leikskólabörn, skóla, kennara, annað starfslið

sem og kostnað vegna hvors skólastigs um sig. Að auki er að finna ýmsan annan fróðleik.

Þannig er umfjöllun um helstu þætti í skólamálastarfi sambandsins orðinn fastur liður í

skýrslunni. Einnig er umfjöllun um þau mál sem eru helst í deiglunni í skólamálum á

hverjum tíma.

Skólaskýrslan er bæði gefin út í prentuðu formi og rafrænu. Prentað eintak má nálgast hjá

sambandinu og kostar eintakið 500 krónur. Skólaskýrslan 2010 er á rafrænu formi hér .

Hér fyrir neðan eru yfirlitstöflur yfir sitthvort skólastigið sem finna má í Skólaskýrslu 2010.

LEIKSKÓLI

Leikskóli er fyrsta skólastigið í skólakerfinu samkvæmt lögum nr.90/2008 um leikskóla og

er ætlaður börnum undir skólaskyldualdri. Sveitarfélög bera ábyrgð á starfsemi leikskóla.

Lögin kveða á um að sveitarfélög hafi forustu um að tryggja börnum leikskóladvöl og beri

ábyrgð á heildarskipan skólahalds í leikskólum sveitarfélags. Sveitarfélög skulu setja sér

almenna stefnu um leikskólahald í sveitarfélagi og kynna fyrir íbúum þess. Á vegum 63

sveitarfélaga landsins er starfræktur leikskóli eða í 81% sveitarfélaga árið 2009. Hér á eftir

má sjá yfirlit lykiltalna vegna leikskóla á tímabilinu 2005‟2009. Fjöldi starfsfólks vísar til

fjölda stöðugilda. Rekstrarkostnaður er á verðlagi ársins 2009.

77

Helstu lykiltölur vegna leikskóla árin 2005–2009

Heimild: Hagstofa Íslands og Samband íslenskra sveitarfélaga.

Skýring: ¹: Öll stöðugildi starfsfólks er sinna uppeldis- og menntunarstörfum, ásamt þeim er sinna

stuðningsstörfum og öllum stjórnendum.

²: Stöðugildi starfsfólks er sinna uppeldis- og menntunarstörfum ásamt stöðugildi deildarstjóra. Stjórnendur og

starfsmenn er sinna stuðningi eru ekki taldir með.

³: Heildarrekstrarkostnaður leikskóla er allur rekstrarkostnaður brúttó af öllum leikskólastofnunum ásamt

sameiginlegum liðum. Á sameiginlega liði er kostnaður bókfærður vegna leikskólafulltrúa, leikskólanefnda og

dagvistarskrifstofa sveitarfélaga. Á verðlagi ársins 2009.

*: Á verðlagi hvers árs

º: Beinn rekstrarkostnaður leikskóla er allur brúttó rekstrarkostnaður færður á hverja leikskólastofnun án

sameiginlegs kostnaðar. Á verðlagi ársins 2009.

Í töflunni hér að ofan má sjá þróun í helstu lykiltölum í skólahaldi leikskóla á tímabilinu

2005‟2009.

Leikskólabörnum fjölgar um 11% á tímabilinu 2005‟2009 en heilsdagsígildum barna

fjölgar hlutfallslega meira eða um 16%. Skýringin á þessu er sú að dvöl barna á

leikskólum hefur lengst. Í samræmi við fjölgun leikskólabarna þá hefur leikskólum fjölgað

nokkuð eða um 19 á tímabilinu og um 6 árið 2009 frá fyrra ári.

Þá hefur stöðugildum þeirra er sinna uppeldis- og menntunarstörfum fjölgað talsvert á

tímabilinu eða um 27%. Mjög lítil breyting er milli áranna 2008 og 2009.

Heildarrekstrarkostnaður vegna leikskóla og leikskólanefnda og leikskólafulltrúa hefur

aukist um rúma 5 milljarða eða 28% á tímabilinu 2005‟2009. En sé eingöngu litið til

áranna 2008 og 2009 þá kemur í ljós að kostnaður hefur dregist saman að raungildi um

2%. Á sama tíma og leikskólum fjölgaði um 6 á landinu þá lækkaði

heildarrekstrarkostnaður vegna leikskóla um hálfan milljarð. Sama þróun endurspeglast í

lykiltölunni beinn rekstrarkostnaður á hvert heilsdagsígildi.

2005 2006 2007 2008 2009 Breyting % breyting

Fjöldi leikskólabarna 16.864 17.216 17.561 18.278 18.716 1.852 11%

Heilsdagsígildi barna 16.162 16.805 17.385 18.298 18.670 2.508 16%

Leikskólar 262 267 270 275 281 19 7%

Stöðugildi alls starfsfólk við uppeldis-

og menntunarstörf ¹3.536 3.807 3.950 4.350 4.432 896 25%

Stöðugildi deildarstjóra, leikskólakennara og

annara við uppeldis- og menntunarstörf ²2.869 3.114 3.274 3.629 3.646 777 27%

Starfsfólk við önnur og

ótilgreind störf399 394 418 411 415 16 4%

Allt starfsfólk 3.935 4.201 4.368 4.761 4.847 912 23%

Heildarrekstrarkostnaður ³ 19.315.083 22.866.336 24.764.778 25.152.151 24.661.641 5.346.558 28%

Rekstrarútgjöld í hlutfalli af skatttekjum * 11% 13% 13% 14% 15% 4 hlutfallsstig 36%

Beinn rekstrarkostnaður á

hvert heilsdagsígildi º1.178 1.328 1.353 1.318 1.293 115 10%

% tekna af

rekstrarkostnaði*26% 19% 16% 15% 15% 11 hlutfallsstig -42%

78

Rekstrarútgjöld til leikskóla sem hlutfall af skatttekjum sveitarfélaga hafa farið stigvaxandi

undanfarin ár. Árið 2005 nema útgjöld til leikskóla um 11% af skatttekjum sveitarfélaga,

en er komið upp í 15% árið 2009.

Hlutfall tekna af rekstrarkostnaði er sú kennitala er segir til um það hve stór hluti af

kostnaði vegna leikskóla er greiddur af foreldrum eða forráðamönnum leikskólabarna.

Óhætt er að segja að stór breyting hafi orðið á þessari lykiltölu á ekki lengra tímabili. Árið

2005 er hlutfall tekna af rekstrarkostnaði um 26%. Strax árið 2006 er hlutfallið komið

niður í 19% og 15% árið 2009. Hér munar miklu um þá ákvörðun borgarinnar, sem tók

gildi haustið 2006, að foreldrar skyldu einungis greiða dagvistun fyrir eitt barn á leikskóla

þó fleiri börn þeirra fái vistun. Að sama skapi var á þessum tíma talsverður þrýstingur á

sveitarfélög um allt land að lækka gjaldskrár sínar, mikil umræða var um gjaldfrjálsan

leikskóla og sum sveitarfélög veittu 5 ára börnum fría leikskólavist að hluta.

GRUNNSKÓLI

Hér má sjá yfirlit lykiltalna vegna grunnskóla á tímabilinu 2005‟2009. Fjöldi starfsfólks

vísar til fjölda stöðugilda. Rekstrarkostnaður er á verðlagi ársins 2009.

Helstu lykiltölur vegna grunnskóla árin 2005–2009

Heimild: Hagstofa Íslands og Samband íslenskra sveitarfélaga.

Skýring: Rekstrartölur eru í þúsundum króna og eru á verðlagi ársins 2009.

¹Stöðugildi starfsfólks við kennslu: Skólastjórar, aðstoðarskólastjórar og sérkennarar eru meðtaldir. Stöðugildi

eru námunduð að heilu tölugildi. Starfsfólk í sjálfstætt starfandi skólum meðtalið.

²: Átt er við allan brúttó rekstrarkostnað vegna deildarinnar grunnskóli (sameiginlegir liðir, grunnskólastofnun,

vistun utan skólatíma , annar grunnskólakostnaður).

³: Brúttó rekstarkostnaður á stofnunina grunnskóli.

*: Á verðlagi hvers árs.

Í töflunni hér að ofan má sjá þróun í helstu lykiltölum í skólahaldi grunnskóla á tímabilinu

2005‟2009.

2005 2006 2007 2008 2009 Breyting % breyting

Fjöldi nemenda 44.336 43.875 43.841 43.511 42.929 -1.407 -3%

Fjöldi nemenda, meðaltal 2 skólaára 44.424 44.123 43.858 43.676 43.217 -1.207 -3%

Grunnskólar 177 173 174 174 175 -2 -1%

Stöðugildi starfsfólks við kennslu ¹ 4.697 4.798 4.985 5.016 4.791 94 2%

Stöðugildi starfsfólks við önnur störf 2.104 2.179 2.179 2.316 2.324 220 10%

Stöðugildi alls starfsfólks 6.801 6.977 7.164 7.332 7.115 314 5%

Rekstrarkostnaður alls ² 51.825.205 53.945.329 56.365.849 58.511.325 56.020.815 4.195.611 8%

Rekstrarútgjöld % af skatttekjum * 39% 35% 33% 35% 36% -3 hlutfallsstig -8%

Rekstrarkostnaður stofnun ³ 48.796.369 50.502.544 51.993.035 53.646.833 51.685.054 2.888.685 6%

Rekstrarkostnaður / nemanda 1.098 1.145 1.185 1.228 1.196 98 9%

79

Hér sést að nemendum í grunnskóla fækkar ár frá ári og á öllu tímabilinu fækkaði þeim

um 3% eða um ríflega 1400 nemendur. Grunnskólum fækkaði um tvo á tímabilinu, en

fjölgaði þó um einn árið 2009 frá fyrra ári.

Stöðugildum starfsfólks við kennslu fjölgar lítillega á tímabilinu eða um 2%. Sé hins vegar

eingöngu litið til áranna 2008‟2009 þá kemur í ljós að stöðugildum þessa hóps fækkar

um 225 eða um rúm 4%. Tafla 7.1.1 á bls. 61 sýnir að sú fækkun er að mestu á kostnað

kennara án kennsluréttinda.

Ekki er síður áhugavert að skoða fjölda stöðugilda starfsmanna er sinna öðru en kennslu.

Stöðugildum þeirra hefur fjölgað hlutfallslega meira en starfsfólki við kennslu eða um

10% á tímabilinu.

Ef tekinn er saman allur brúttókostnaður vegna grunnskóla þá sést að hann hefur aukist

um 8% á tímabilinu 2005‟2009, eða rúma 4 milljarða. Hér er átt við grunnskóla,

sameiginlega liði, vistun utan skólatíma og annan grunnskólakostnað. En ef litið er

eingöngu til 2008‟2009 kemur í ljós að brúttókostnaður hefur dregist saman að raungildi

um 4%.

Svipaða sögu er að segja af rekstrarkostnaði beint á grunnskóla. Á tímabilinu 2005‟2009

eykst kostnaður um 6%, en sé eingöngu litið til áranna 2008‟2009 þá sést að kostnaður

dregst saman um rúm 3,5%.

Sama þróun endurspeglast í lykiltölunni beinn rekstrarkostnaður á hvern nemanda 2005‟

2009.

Skólaskýrsla sambandsins gefur greinargóða yfirlitsmynd af stöðu og rekstri leik- og

grunnskóla og ætti því að geta komið skólanefndum sveitarfélaga og starfsmönnum þess

að góðu gagni. Skýrslunni er ætlað að gera upplýsingar um skólamál sveitarfélaga sem

aðgengilegastar og ná tölulegar upplýsingar til málaflokkanna á landsvísu en er einnig

skipt niður eftir landshlutum. Skýrslan gefur því möguleika á árlegum samanburði á

ýmsum lykiltölum í skólahaldi sem án alls vafa er mikilvægur nú á tímum

efnahagsþrenginga sem aldrei fyrr.

SAMANTEKT: VALGERÐUR FR. ÁGÚSTSDÓTTIR.

80

GAGNLEGAR VEFSLÓÐIR

Samband íslenskra sveitarfélaga

http://www.samband.is/verkefnin/stjornsysla-sveitarfelaga/sveitarstjornarlog/

http://www.samband.is/verkefnin/stjornsysla-sveitarfelaga/stjornsyslu-upplysingalog/

http://www.samband.is/verkefnin/skolamal/

http://www.samband.is/verkefnin/skolamal/log-og-reglugerdir/

http://www.samband.is/verkefnin/kjara--og-starfsmannamal/

Mennta- og menningarmálaráðuneytið

http://www.menntamalaraduneyti.is/

http://www.menntamalaraduneyti.is/verkefni/urskurdir-og-alit/

http://www.menntamalaraduneyti.is/menntamal/leikskolar/spurt-og-svarad/

http://www.menntamalaraduneyti.is/menntamal/grunnskolar/spurt-og-svarad/

http://www.menntamalaraduneyti.is/utgefid-efni/namskrar/

Heimili og skóli

http://www.heimiliogskoli.is/ – http://saft.is/

Hagstofan

http://www.hagstofa.is/Hagtolur/Skolamal

Námsmatsstofnun

http://www.namsmat.is/vefur/

Námsgagnastofnun

http://www.nams.is/

Kennarasamband Íslands

http://ki.is/

Barnaverndarstofa

http://bvs.is/

Umboðsmaður barna

http://www.barn.is/

Akureyri: Samþykkt um skólanefnd

http://www.akureyri.is/stjornkerfid/reglur-samthykktir/skolamal/nr/4786

Innanríkisráðuneytið

http://www.innanrikisraduneyti.is/ – http://www.innanrikisraduneyti.is/urskurdir-og-alit/

Velferðarráðuneytið

http://www.velferdarraduneyti.is/ – http://www.velferdarraduneyti.is/velferdarvaktin/