VIỆT NAM TRONG THẬP NIÊN TỚI VÀ GIAI ĐOẠN XA HƠN:

�������������� ������������������

VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM NGÂN HÀNG THẾ GIỚI

VIỆT NAM TRONG THẬP NIÊN TỚI VÀ GIAI ĐOẠN XA HƠN:

�������������� ������������������Chủ biên:

GS. TS. Đỗ Hoài Nam

���

28-9-2010

�

�������

Lời nói đầu ................................................................................................... 7Tóm tắt .......................................................................................................... 9

1. Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình: Bối cảnh ........................................................................................... 211.1 Bối cảnh trong nước thay đổi .................................................. 221.2 Bối cảnh toàn cầu thay đổi ...................................................... 22

2. Môi trường mới ở trong nước ..................................................... 272.1 Tránh “bẫy thu nhập trung bình” ........................................... 272.2 Những yếu tố quyết định tăng trưởng bền vững .................. 282.3 Những thách thức chính .......................................................... 312.4 Hiện giờ Việt Nam đang ở đâu? .............................................. 32

3. Môi trường mới trên toàn cầu ..................................................... 353.1 Tính chất dễ biến động của dòng vốn .................................... 353.2 Những cơ hội và thách thức trong khu vực .......................... 363.3 Các hậu quả của cuộc khủng hoảng ....................................... 393.4 Việt Nam gia nhập WTO ......................................................... 41

4. Những hàm ý cho Chiến lược Phát triển của Việt Nam ......... 454.1 Nhu cầu thay đổi chiến lược .................................................... 454.2 Xác định ưu tiên cho các giải pháp có tính đột phá ............. 49

5. Nhóm giải pháp đột phá thứ nhất: Phòng tránh rủi ro ......... 515.1 Quản lý rủi ro ngắn hạn ........................................................... 515.2 Xây dựng chiến lược để tránh bẫy thu nhập trung bình ..... 525.3 Quản lý kinh tế vĩ mô cho sự tăng trưởng bền vững ........... 545.4 Tăng cường các cải cách cơ cấu .............................................. 55

�

6. Nhóm giải pháp đột phá thứ hai: Tăng năng suất .................... 576.1 Điều chỉnh chiến lược xuất khẩu ............................................ 576.2 Tăng cường thuận lợi hóa thương mại .................................. 606.3 Giải quyết vấn đề đô thị hoá .................................................... 616.4 Tăng cường cơ sở nhân lực và Sáng tạo ................................. 646.5 Xoá đói giảm nghèo .................................................................. 68

7. Nhóm giải pháp đột phá thứ ba: Tăng cường quản trị Nhà nước ................................................... 757.1 Nhu cầu cần thiết tăng cường quản trị nhà nước ................. 757.2 Các khu kinh tế tự do ............................................................... 777.3 Các tập đoàn lớn ....................................................................... 79

8. Kết luận ............................................................................................. 83Tài liệu tham khảo .................................................................................... 87Phụ lục ........................................................................................................ 91

�

��������

Báo cáo này, do GS. TS. Đỗ Hoài Nam làm chủ biên, tóm tắt các kết quả từ các nghiên cứu và những cuộc hội thảo, tọa đàm khoa học được thực hiện trong khuôn khổ của Chương trình Hỗ trợ kỹ thuật mà Ngân hàng Thế giới phối hợp với Viện Khoa học xã hội Việt Nam thực hiện kể từ tháng 9 năm 2009. Mục tiêu chính của Hỗ trợ kỹ thuật này là cung cấp luận cứ khoa học cho việc xây dựng Chiến lược Phát triển kinh tế xã hội 2011 – 2020 của Việt Nam. Do những hạn chế về thời gian và nguồn lực nên Chương trình Hỗ trợ kỹ thuật này chủ yếu tập trung vào những vấn đề mới cần được tiếp tục phân tích nghiên cứu sâu. Những vấn đề đã đạt được mức độ đồng thuận cao do vậy sẽ không nằm trong chương trình nghiên cứu được thực hiện trong khuôn khổ của Hỗ trợ kỹ thuật này và do vậy cũng không có trong các nội dung của Báo cáo tổng hợp này. Báo cáo này do một nhóm các chuyên gia của Viện Khoa học xã hội Việt Nam và Ngân hàng Thế giới xây dựng, bao gồm các ông Kee-Cheok Cheong (Trường Đại học Malaya, Malaixia), ông Homi Kharas (Viện Brookings, Mỹ), ông Nguyễn Thắng (Viện Khoa học xã hội Việt Nam), và ông Phạm Minh Đức (Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam) dưới sự chỉ đạo trực tiếp của ông Đỗ Hoài Nam (Chủ tịch Viện Khoa học xã hội Việt Nam), bà Victoria Kwakwa (Giám đốc Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam), ông Vikram Nehru (Giám đốc và Kinh tế Trưởng, EASPR, Ngân hàng Thế giới), và ông Deepak Mishra (Kinh tế trưởng, Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam). Các tác giả khác cung cấp các đầu vào cho báo cáo bao gồm các ông Christian Bodewig, Austin Kilroy, Deepak Mishra, Martin Rama, và Dean Cira. Báo cáo cũng nhận được ý kiến góp ý quí báu của các ông Trương Đình Tuyển

�

(Nguyên Bộ trưởng Thương mại Việt Nam), ông Steven Jaffee, ông Toomas Palu và ông Daniel Mont (Ngân hàng Thế giới).

Các tác giả xin đặc biệt cảm ơn Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng đã dành thời gian tham dự Hội thảo cấp cao về chính sách diễn ra vào ngày 18/8/2010 và trao đổi với các đại biểu; Phó Thủ tướng thường trực Nguyễn Sinh Hùng đã tham dự và cho ý kiến chỉ đạo trong cuộc Hội thảo khởi động diễn ra vào ngày 4/9/2009. Các tác giả cũng gửi lời cảm ơn tới ông Justin Lin, Phó Chủ tịch và Kinh tế trưởng của Ngân hàng Thế giới đã có bài trình bày và tham gia trao đổi trong Hội thảo cấp cao về chính sách nêu trên.

�

������

Kể từ khi tiến hành sự nghiệp Đổi mới với việc thực hiện những cải cách kinh tế sâu rộng, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn trong phát triển kinh tế - xã hội, và đã ra khỏi danh sách các nước nghèo để trở thành quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp. Bước tiến đầy ấn tượng này đã đem lại nhiều cơ hội mới nhưng cũng đi kèm với những thách thức mới cần phải vượt qua để Việt Nam có thể trở thành nước công nghiệp và không rơi vào “Bẫy thu nhập trung bình”. Những thách thức xuất phát từ những thay đổi của bối cảnh trong nước và bối cảnh toàn cầu.

Bối cảnh thay đổi: Ở trong nước, Việt Nam cần duy trì được mức tăng trưởng bền vững để có thể cơ bản trở thành quốc gia công nghiệp hóa vào năm 2020, và tránh được “Bẫy thu nhập trung bình” mà nhiều nước khác ở Đông Nam Á đã hoặc đang có nguy cơ mắc phải. Để duy trì được được mức tăng thu nhập quốc gia một cách bền vững, về mặt cơ cấu mỗi đất nước cần phải thực hiện thành công ba sự chuyển đổi:

��Chuyển từ tăng trưởng theo chiều rộng dựa trên việc gia tăng sử dụng các yếu tố đầu vào sang tăng trưởng dựa vào năng suất và hiệu quả do trí tuệ của con người Việt Nam tạo ra;

��Chuyển từ việc đa dạng hóa sản phẩm sang chuyên môn hóa dựa vào nâng cấp/đổi mới công nghệ, phát triển mạnh công nghiệp hỗ trợ;

��Chuyển đổi từ chế độ “nhân trị” sang chế độ pháp quyền dựa vào các thể chế mạnh và cơ chế quản trị nhà nước hiện đại.

��

Trong quá trình thực hiện và quản lý quá trình chuyển đổi này, Việt Nam có thể tham khảo nhiều bài học thành công và thất bại ở châu Á, và tính đến bối cảnh đã thay đổi đã nêu ở trên cùng với những thách thức mang tính đặc thù đối với quốc gia.

Những thách thức đối với Việt Nam có nguồn gốc liên quan đến bối cảnh trong nước và quốc tế đang thay đổi, đó là:

��Cơ cấu nền kinh tế ngày càng phức tạp với mối liên hệ tác động qua lại chặt chẽ giữa các bộ phận khác nhau của nền kinh tế

��Việc vay vốn ngày càng trở nên khó khăn hơn đặc biệt là vốn ưu đãi do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008 cũng như do Việt Nam đã thành công trong việc trở thành quốc gia có thu nhập trung bình ở mức thấp.

��Ảnh hưởng của các cuộc khủng hoảng kinh tế. Cho đến nay đã có hai cuộc khủng hoảng trong vòng một thập kỷ. Nó không chỉ làm ảnh hưởng đến tính bền vững của tăng trưởng mà còn lộ rõ những yếu kém của nền kinh tế, tác động mạnh đến các nhóm dân cư dễ bị tổn thương, và ảnh hưởng đến khả năng cạnh tranh của đất nước.

Thêm vào đó là những thách thức có nguồn gốc từ sự thay đổi trong môi trường toàn cầu. Có nhiều ý kiến cho rằng thách thức lớn nhất như được bộc lộ rõ qua diễn biến của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu là những tác động gây mất ổn định kinh tế của các dòng vốn quốc tế. Để quản lý những dòng vốn này một cách có hiệu quả nhằm giảm thiểu rủi ro cần có những biện pháp từng bước cân đối ngân sách, củng cố hệ thống tài chính, các qui định nhằm tăng tính an toàn hệ thống, một nền quản trị hiệu lực và tỉ giá hối đoái linh hoạt.

Thách thức thứ hai bắt nguồn từ sự thay đổi trong cơ cấu sức mạnh kinh tế ở khu vực Châu Á. Sự trỗi dậy của Trung Quốc và Ấn Độ đang làm thay đổi thương mại giữa các nước trong phạm vi châu Á, với việc Trung Quốc nỗ lực không mệt mỏi nhằm tìm kiếm các nguồn nhiên liệu và nguyên liệu thô để thúc đẩy tăng

��

trưởng. Sự thay đổi trong thương mại của các nước Đông Á một phần là kết quả của sự thay đổi trong dòng đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) do các công ty đa quốc gia đang áp dụng các phương thức cạnh tranh mới dưới tác động của sự thay đổi của công nghệ. Những thay đổi này đem đến cả cơ hội cũng như thách thức cho Việt Nam. Những cơ hội chính xuất phát từ nhu cầu ngày càng gia tăng đối với các hàng hóa và dịch vụ ở châu Á, giúp Việt Nam có tiềm năng trở thành nơi sản xuất thay thế cho Trung Quốc, cũng như gia tăng thu hút FDI từ hai quốc gia đang trỗi dậy là Trung Quốc và Ấn Độ. Nhưng thách thức cũng bắt nguồn từ các nước này như là những đối thủ cạnh tranh lớn. Quản lý những thách thức này yêu cầu cần có các quy định mới đối với FDI để đảm bảo sự bền vững trong phát triển và thúc đẩy chuyển giao công nghệ hiện đại, công nghệ nguồn và nâng cao kỹ năng cho nguồn nhân lực trong nước.

Những hậu quả mà cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu để lại cũng gây ra những rủi ro đáng kể đối với sự phục hồi của châu Á. Hậu quả bao gồm sự tăng trưởng mong manh dễ bị tác động bởi các cuộc khủng hoảng cấp quốc gia hay khu vực, như trường hợp của Dubai, Hy Lạp, và các cuộc tranh cãi liên quan đến việc ‘thiết lập lại sự cân bằng’ và tỷ giá hối đoái, đẩy các nước trở lại với chủ nghĩa bảo hộ. Điều này cũng bao gồm cả sự bất định đối với các giải pháp nhằm giải quyết mức độ nợ công cao chưa từng có là hậu quả trực tiếp của việc thực hiện các gói kích cầu nhằm chống lại suy thoái kinh tế.

Việt Nam gia nhập WTO vào đầu năm 2007 là một dấu mốc quan trọng, điều này một mặt giúp Việt Nam đẩy nhanh quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường song mặt khác cũng đặt ra nhiều thách thức. Những thách thức này bao gồm sự gia tăng sức ép cạnh tranh từ phía các công ty và sản phẩm nước ngoài, tự do hóa tài chính trong bối cảnh cải cách chưa được hoàn tất và việc phải từ bỏ một số công cụ chính sách truyền thống không phù hợp với các qui định của WTO.

Nhu cầu thay đổi Chiến lược: Trong bối cảnh mới này, Việt Nam không còn có thể dựa vào chiến lược phát triển đã được

�

kiểm nghiệm, là thành công trong 10 năm trước đó để duy trì tăng trưởng bền vững. Chiến lược này đã dựa vào:

�� xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên và các sản phẩm sơ chế.

�� sự kém hiệu quả của khu vực nhà nước, đặc biệt là doanh nghiệp nhà nước.

�� phụ thuộc vào việc mở rộng tín dụng như một động lực của tăng trưởng.

Việc xử lý các yếu kém hiện nay đòi hỏi Chính phủ phải đặt ra các thứ tự ưu tiên trong việc thực hiện được những can thiệp có tính đột phá. Những ưu tiên này bao gồm:

��Tránh bị khủng hoảng cả trong ngắn hạn lẫn dài hạn, và ứng phó với khủng hoảng một cách có hiệu quả nếu không tránh được do khủng hoảng bắt nguồn từ bên ngoài.

��Xóa bỏ các hạn chế đối với việc tăng năng suất tổng hợp.

��Cải thiện quản trị nhà nước để tạo ra sân chơi bình đẳng cho cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, hoạch định chính sách dựa trên cơ sở các qui định pháp lý và thực thi hiệu quả, tính minh bạch và dễ tiên liệu, và các thể chế không bị ảnh hưởng tiêu cực từ các nhóm lợi ích.

Nhóm giải pháp đột phá thứ nhất - Phòng tránh rủi ro: Để tránh được các cuộc khủng hoảng cần có các biện pháp đề phòng một cách có hiệu quả các rủi ro trong ngắn hạn và dài hạn. Các rủi ro ngắn hạn bao gồm khả năng xuất hiện các cuộc khủng hoảng tài chính và ngoại hối có thể tạo ra bong bóng giá cả đất đai và sự sụp đổ của chúng. Theo quan điểm của các chuyên gia Việt Nam thì những rủi ro này là đáng kể trong ngắn đến trung hạn. Chỉ bằng những chính sách ứng phó thụ động thì không thể tránh được khủng hoảng mà cần phải chủ động thay đổi qui trình hoạch định chính sách. Cụ thể là cần (i) củng cố khu vực tài chính trong nước thông qua việc cải thiện các quy định điều tiết và tăng cường hệ thống giám sát, và thiết lập các chính sách tín dụng rõ ràng với việc áp dụng kỷ luật tài chính đối với các doanh nghiệp nhà nước

�

(SOEs), và (ii) có các giải pháp chính sách kinh tế vĩ mô bổ trợ để kiềm chế lạm phát, giảm thâm hụt ngân sách và thâm hụt tài khoản vãng lai, giảm chênh lệch giữa mức thực tế và tiềm năng của sản lượng, và chuyển sang cơ chế tỷ giá hối đoái linh hoạt hơn, và tái thiết lập lại nguồn dự trữ ngoại hối. Để đạt được điều này, quá trình hoạch định chính sách liên quan đến tỷ giá hối đoái và chính sách tiền tệ phải đảm bảo mang tính chuyên nghiệp cao và độc lập với các quyết định của Chính phủ.

Để giảm bớt rủi ro dài hạn, Việt Nam cần thực hiện lập kế hoạch mang tính trung hạn và dài hạn trong đó có tính đến triển vọng của môi trường toàn cầu và các lợi thế cạnh tranh động của đất nước. Trong quá trình thực hiện, cần từ bỏ phương thức lập kế hoạch hiện nay, theo đó trên cơ sở các định hướng phát triển kinh tế-xã hội, các chỉ tiêu định lượng được đặt ra cho các ngành kinh tế quan trọng để làm cơ sở cho việc tính toán cụ thể nguồn lực được phân bổ. Quá trình lập kế hoạch cũng phải đảm bảo sự phối hợp hiệu quả về thể chế và chính sách.

Quản lý kinh tế vĩ mô một cách thận trọng để giúp tăng trưởng bền vững cần là một nội dung quan trọng của chiến lược, trong đó cần ưu tiên (i) ngăn chặn, và nếu không thể thì cần xử lý hiệu quả các bong bóng tài sản, (ii) đảm bảo tính tiên liệu cao trong các chính sách kinh tế vĩ mô và tránh “cú sốc về chính sách” gây ra những hậu quả tiêu cực đối với nền kinh tế trong cả ngắn hạn và dài hạn, (iii) tránh rủi ro đạo đức đang gặp phải trong khu vực doanh nghiệp Nhà nước và trong hệ thống ngân hàng trong những năm gần đây ở Việt Nam, (iv) phân biệt rõ các rủi ro trong nước và rủi ro toàn cầu để đưa ra gói cải cách và chính sách phù hợp, và (v) tạo ra dư địa chính sách bằng việc cải thiện cân đối ngân sách và tăng dự trữ ngoại tệ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (SBV) vào những thời điểm thuận lợi, qua đó giảm thiểu tính dễ bị tổn thương đối với các cú sốc vĩ mô.

Ngoài quản lý kinh tế vĩ mô, tái cơ cấu rất cần thiết cho việc Việt Nam chuyển đổi thành công sang nền kinh tế thị trường và đảm bảo tăng trưởng bền vững lâu dài. Chương trình tái cơ cấu cần đặt trọng tâm vào sân chơi bình đẳng giữa khu vực Nhà nước

��

và khu vực tư nhân. Điều này đòi hỏi phải có cơ chế giám sát ở cấp quốc gia và một hệ thống cảnh báo sớm để giảm thiểu thiệt hại có thể phát sinh nếu các doanh nghiệp Nhà nước, đặc biệt là các tập đoàn kinh tế lớn, hoạt động kém hiệu quả. Trong ngắn hạn, các tổng công ty lớn cần được kiểm toán độc lập, việc thực hiện quyền chủ sở hữu của nhà nước phải được tách bạch ra khỏi các bộ ngành và các cơ quan điều tiết và không cho phép các tập đoàn kiểm soát các thể chế tài chính. Trong trung hạn, cần thường xuyên nâng cao năng lực các cơ quan tham gia đổi mới doanh nghiệp Nhà nước, trong đó bao gồm những cơ quan quản lý tài sản và vốn của Nhà nước, và giám sát tăng trưởng tín dụng đối với các doanh nghiệp Nhà nước.

Chuyển đổi Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (SBV) cần phải là một nội dung chính của chương trình cải cách ngân hàng. Những thay đổi căn bản trong khuôn khổ pháp lý nhằm đảm bảo rằng ngân hàng trung ương hoạt động hiệu quả để thực hiện chính sách tiền tệ và giám sát hệ thống ngân hàng cần phải đi kèm với việc tách Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ra khỏi các chức năng liên quan đến tín dụng và quản lý các ngân hàng thương mại quốc doanh.

Những thay đổi này có thể làm ảnh hưởng đến những nhóm có lợi ích khác nhau và đến sự cân bằng trong các ưu tiên chính sách. Thành công trong tái cơ cấu sẽ phụ thuộc nhiều vào ý chí chính trị mạnh mẽ và sự lãnh đạo kiên quyết.

Nhóm giải pháp đột phá thứ hai - Tăng năng suất: Nhóm giải pháp đột phá thứ hai nhằm tác động lên năng suất và hiệu quả. Nhóm này bao gồm những giải pháp liên quan đến nhiều lĩnh vực.

Thứ nhất, Việt Nam cần tiếp tục gia tăng xuất khẩu để tận dụng những cơ hội mà nền kinh tế toàn cầu mang lại cho dù có những ý kiến cho rằng cần điều chỉnh lại định hướng xuất khẩu. Tuy nhiên, vấn đề trọng tâm là phải xác định được chiến lược xuất khẩu có khả năng thúc đẩy tăng năng suất và tránh khai thác thái quá tài nguyên thiên nhiên. Chiến lược này gồm hai nội dung chính. Nội dung thứ nhất là điều chỉnh chiến lược xuất khẩu để

��

khắc phục các yếu kém hiện tại và để tận dung hết các tiềm năng chưa được khai thác hết. Việc điều chỉnh này bao gồm (i) đánh giá lại cơ chế khuyến khích xuất khẩu và việc thực hiện cơ chế này; (ii) đảm bảo rằng các chính sách thương mại và chính sách tỷ giá hối đoái phù hợp với chiến lược xuất khẩu; (iii) tập trung vào các nhu cầu tiềm năng và mang tính đặc thù đối với các nhóm hoặc sản phẩm cụ thể nhằm nâng cao giá trị gia tăng nhận được từ các mặt hàng xuất khẩu và khuyến khích nâng cao công nghệ; (iv) thúc đẩy các phương thức khai thác bền vững đối với các mặt hàng xuất khẩu dựa vào tài nguyên thiên nhiên; (v) thúc đẩy việc chuyển giao và nâng cấp công nghệ; và (vi) tạo ra việc làm gắn với nâng cao kỹ năng. Nội dung thứ hai của chiến lược xuất khẩu là tạo thuận lợi hóa thương mại thông qua việc sử dụng nhiều công cụ chính sách, trong đó có bốn ưu tiên chính: (i) tiếp tục đầu tư vào cơ sở hạ tầng trên cơ sở thực hiện phân tích hiệu quả kinh tế - xã hội kỹ lưỡng; (ii) tăng cường hiện đại hóa và hợp lý hóa các quy định điều tiết và đổi mới cung cấp dịch vụ trong đó đặc biệt ưu tiên vấn đề chất lượng; (iii) tăng cường các thủ tục quản lý hải quan và cửa khẩu để tăng hiệu quả và giảm tham nhũng; và (iv) hướng tới trở thành cửa ngõ quốc tế cho các nước láng giềng không tiếp giáp với biển.

Thứ hai, cần giải quyết các vấn đề liên quan đến đô thị hóa do quá trình chuyển đổi từ nông thôn sang thành thị đóng vai trò quan trọng nhằm tăng năng suất và qua đó thúc đẩy tăng trưởng và giúp người lao động thoát khỏi đói nghèo. Các giải pháp bao gồm: (i) tổng hợp các thước đo chính xác có so sánh chúng với các thành phố tương tự để có thể đưa ra định hướng tạo thuận lợi cho sự phát triển của đô thị; (ii) quan tâm đến thị trường đất đai, quy hoạch và xây dựng nhà ở; (iii) cung cấp tài chính cho các dịch vụ cơ sở hạ tầng, trong đó ưu tiên các dịch vụ cơ bản (nước sạch, vệ sinh, giáo dục, và y tế); và (iv) nối kết với các dự án đô thị thông qua đầu tư về cơ sở hạ tầng giao thông và hậu cần.

Thứ ba, cần quan tâm đến vấn đề tăng cường nguồn nhân lực. Năng lực sáng tạo, nguồn vốn con người và khả năng tạo ra các kỹ năng và năng lực ở cấp độ cao, đóng vai trò then chốt đối với triển

��

vọng tăng trưởng và phát triển dựa vào tri thức của Việt Nam. Để cải thiện nguồn vốn con người cần phải có các giải pháp để: (i) giải quyết vấn đề bất bình đẳng về đầu vào và kết quả của giáo dục; (ii) tăng cường kết quả học tập có chất lượng bằng cách hướng trọng tâm vào kết quả chứ không phải là đầu vào; và (iii) tăng cường hệ thống sáng tạo quốc gia bằng cách tăng cường năng lực cho các nhà quản lý khoa học và công nghệ ở cấp trung ương và địa phương cũng như các thể chế và cơ quan quản lý nghiên cứu và phát triển (R&D). Những giải pháp này sẽ không nhất thiết đòi hỏi thêm nguồn lực công cho giáo dục và nghiên cứu mà hướng vào việc sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực và chuyển đổi trọng tâm từ đầu vào sang kết quả.

Thứ tư, cần có các giải pháp để đảm bảo ổn định xã hội, chăm lo an sinh xã hội trong đó có tính đến sự thay đổi trong đặc tính của nghèo đói. Sự thay đổi này phát sinh do có sự không đều giữa các nhóm dân cư trong việc tham gia và hưởng lợi từ tăng trưởng kinh tế, việc giúp những người vẫn còn nghèo thoát khỏi đói nghèo ngày càng trở nên tốn kém hơn, tác động của chính sách đến nhóm cận nghèo có xu hướng suy giảm, và sự gia tăng rủi ro và tính dễ bị tổn thương sau khi Việt Nam gia nhập WTO và tiếp tục đẩy mạnh hội nhập. Các giải pháp cần tính đến các khía cạnh khác của phúc lợi, bên cạnh các tiêu chí về thu nhập/chi tiêu hiện đang được sử dụng rộng rãi. Hơn nữa, sự tham gia và tính đại diện của người nghèo trong quá trình hoạch định chính sách sẽ ngày càng trở nên quan trọng trong bối cảnh xã hội ngày càng trở nên đa dạng, dẫn đến mâu thuẫn về lợi ích giữa các nhóm dân cư khác nhau có xu hướng ngày càng gia tăng.

Nhóm giải pháp đột phá thứ 3 - Tăng cường quản trị nhà nước: Lĩnh vực đột phá thứ ba là cải thiện quản trị nhà nước, và đây cũng là trung tâm của tất cả các giải pháp. Mặc dù Việt Nam đã đạt được những tiến bộ trong cải cách hành chính và quản trị Nhà nước, bao gồm việc phân cấp song vẫn còn nhiều việc cần phải làm trong việc nâng cao trách nhiệm giải trình trong khi các mâu thuẫn giữa các lợi ích đang trở nên ngày một rõ nét. Chất lượng của quản trị Nhà nước ở Việt Nam hiện đang bị ảnh hưởng bởi nạn tham

��

nhũng, và cơ cấu thể chế hiện nay đang tạo ra sân chơi không bình đẳng với lợi thế thuộc về các doanh nghiệp Nhà nước. Cùng với nạn tham nhũng và sự lạm dụng quyền hạn, ví dụ như trong việc phân bổ đất đai, vốn, và giấy phép, đang có khả năng làm tăng thêm bất bình đẳng về thu nhập trong xã hội Việt Nam. Một số biện pháp cụ thể để xử lý vấn đề lạm dụng quyền lực là đưa vào thực hiện các chuẩn mực quốc tế đối với khu kinh tế tự do và xây dựng các bản đồ địa chính phục vụ cho việc quản lý đất đai.

Tăng cường quản trị Nhà nước đóng vai trò then chốt đối với sự thành công của một số “giải pháp đột phá” liên quan đến khu kinh tế tự do (FEZ) và các tập đoàn kinh tế lớn (LEG). Mặc dù là mới đối với Việt Nam song những giải pháp này đã được thử nghiệm ở nhiều nước khác với một số thành công.

Việt Nam đang xem xét việc thành lập các khu kinh tế tự do FEZs như một đột phá tiềm năng trong thập niên tới. Những khu kinh tế tự do như vậy có thể có nhiều hình thức khác nhau (ví dụ như các nhà nước có qui mô là một thành phố như Xinh-ga-po, hay đặc khu kinh tế Thâm Quyến ở Trung Quốc, và các cụm công nghiệp như Thung lũng Silicon ở Mỹ) và đã góp phần cho sự phát triển năng động một vùng hay một nước. Những lý do cho sự thành công gồm có khả năng tận dụng lợi thế của tích tụ kinh tế, tính kinh tế của qui mô và của phạm vi, và có khả năng thu được lợi ích từ chuyên môn hóa. Nếu Việt Nam muốn thành lập các khu kinh tế tự do mới thì cần phải học hỏi từ kinh nghiệm trước đây với các khu này và các bài học thành công và thất bại, đồng thời nhận thức rằng một số yếu tố, ví dụ như ở Thẩm Quyến ở miền Nam của Trung Quốc và các vùng lân cận, mang tính đặc thù cho một số bối cảnh đặc biệt.

Việc thúc đẩy sự phát triển của các tập đoàn kinh tế lớn đa sở hữu có thể đem lại những lợi ích đáng kể theo kinh nghiệm của các nước khác như Hàn Quốc và Trung Quốc, song cũng có không ít các rủi ro. Những rủi ro đó bao gồm làm giảm năng suất và hiệu quả chung, do các tập đoàn này có thể chi phối thị trường và những ưu đãi mà các tập đoàn này nhận được có thể làm phát sinh những vấn đề về rủi ro đạo đức trong khu vực doanh nghiệp nhà nước và hệ

��

thống ngân hàng đang có xu hướng gia tăng trong những năm gần đây. Những rủi ro này có thể được điều chỉnh bằng các quy định chặt chẽ và giám sát hiệu quả hoạt động của các tập đoàn kinh tế lớn. Cụ thể, các tập đoàn kinh tế lớn không được phép sở hữu hoặc kiểm soát các tổ chức tài chính. Chỉ hỗ trợ cho các tập đoàn kinh tế lớn nếu chúng thỏa mãn được các điều kiện là: (i) có tính kinh tế qui mô trong lĩnh vực mà tập đoàn hoạt đông; (ii) đóng góp cho sự mở rộng thị trường của các doanh nghiệp tư nhân khác; (iii) thể hiện được năng lực bắt kịp về năng suất và hiệu quả với thế giới; và (iv) giúp nâng cấp trình độ công nghệ - hoặc là trực tiếp hoặc là thông qua hiệu ứng lan tỏa đến các doanh nghiệp khác ở trong nền kinh tế. Các biện pháp khác nhằm giúp tạo ra sân chơi bình đẳng giữa các tập đoàn kinh tế lớn với các doanh nghiệp tư nhân bao gồm: (i) tách bạch các cơ quan điều tiết ra khỏi những nhà sản xuất vận hành; (ii) cải thiện quản trị doanh nghiệp và nâng cao tính minh bạch; (iii) yêu cầu các tập đoàn kinh tế lớn phải nộp các khoản lợi nhuận siêu ngạch và cổ tức hàng năm để tạo ra sân chơi bình đẳng với các doanh nghiệp khác; (iv) đưa các tập đoàn kinh tế lớn vào trong khuôn khổ qui định của Luật Doanh nghiệp; và (v) xem xét việc niêm yết các tập đoàn kinh tế lớn trên thị trường chứng khoán như là một phương thức để thúc đẩy việc áp dụng các chuẩn mực tài chính và kiểm toán quốc tế, nâng cao tính minh bạch và cải thiện quản trị công ty và tạo thêm một kênh giám sát độc lập.

Với nhiều giải pháp chiến lược được đề xuất như vậy thì đâu là giải pháp chiến lược cấp thiết nhất? Các giải pháp chiến lược đòi hỏi phải quan tâm nhiều nhất là những giải pháp chiến lược cần phải được áp dụng để giải quyết những rủi ro và thách thức lớn nhất. Những rủi ro và thách thức này được trình bày trong Bảng 1 dưới đây.

��������� ������������ �� �� ���������������� ���� ����� !�� "���#��

���� ���������

�����������������������������

Kinh tế vĩ mô,Ngân hàng

Tỷ giá hối đoái Bong bóng tài sản

Chuyên môn hóa quá trình hoạch định chính sách tiền tệ

��

Tập đoàn kinh tế lớn

Năng suất và hiệu quả bị suy giảm nếu không kiểm soát, giám sát tốt các tập đoàn kinh tế lớn

Có thể duy trì các tập đoàn kinh tế lớn nếu:i) có tính kinh tế qui mô trong lĩnh vực mà tập đoàn hoạt động; (ii) đóng góp cho sự mở rộng thị trường của các doanh nghiệp tư nhân khác; (iii) thể hiện được năng lực bắt kịp về năng suất và hiệu quả với thế giới; (iv) có khả năng nâng cấp trình độ công nghệ trực tiếp hoặc thông qua hiệu ứng lan tỏa đến các doanh nghiệp khácCác yêu cầu khác: (i) tách bạch các cơ quan quản lý, giám sát và điều tiết và những nhà sản xuất kinh doanh; (ii) cải thiện quản trị doanh nghiệp và nâng cao tính minh bạch; (iii) phải nộp các khoản lợi nhuận siêu ngạch và cổ tức hàng năm vào ngân sách nhà nước; (iv) không cản trở cạnh tranh(v) đưa vào trong khuôn khổ qui định của Luật Doanh nghiệp; (vi) Không cho phép sở hữu hoặc kiểm soát các tổ chức tài chính

�

Tham nhũng, gây ảnh hưởng đến quá trình hoạch định chính sách

Lạm dụng vị thế làm ảnh hưởng đến sự bình đẳng, và gây méo mó đến quá trình phân bổ đất đai, vốn, giấy phép

Áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế đối với các khu kinh tế tự do và các tập đoàn kinh tế lớn.Xây dựng bản đồ địa chính tin cậy phục vụ việc quản lý đất đai

Không phải tất cả những giải pháp này có thể đem lại kết quả nhanh chóng, một số giải pháp, cũng giống như các cuộc cải cách thể chế và quản trị khác, sẽ gặp nhiều khó khăn và thách thức trong quá trình thực hiện. Những khó khăn này đòi hỏi cần có sự chuẩn bị kỹ lưỡng và tạo ra sự đồng thuận, song điều đó không phải là lý do để làm chậm trễ việc triển khai các giải pháp chiến lược. Nếu không được thực hiện sớm thì nguy cơ không đạt được mục tiêu phát triển dài hạn của Việt Nam sẽ tăng lên.

�

1

������������������������� ������� ������������ ���

Kể từ khi triển khai các cải cách kinh tế theo chương trình Đổi mới từ cuối những năm 1980, Việt Nam đã có những bước đi dài trên con đường phát triển kinh tế - xã hội. GDP trên đầu người đã tăng hơn 10 lần, từ mức chưa đến 100 đô-la vào năm 1990 lên khoảng 1.200 đô-la vào năm 2010. Trong quá trình này, tỷ lệ nghèo tính theo chuẩn của Tổng cục Thống kê và Ngân hàng Thế giới đã giảm từ 58% vào năm 1993 xuống 14,5% vào năm 2010. Các chỉ số kinh tế vĩ mô tổng hợp phản ánh rõ sự tăng trưởng này. Tổng đầu tư tăng gần 10 lần kể từ năm 1995, đồng thời xuất khẩu tăng khoảng 24 lần trong hai thập kỷ từ năm 1990 đến 2009 và đã đạt giá trị 57 tỷ đô-la. Kết quả tăng trưởng ấn tượng này đã giúp Việt Nam từ một trong những nước nghèo nhất châu Á khi bắt đầu quá trình chuyển đổi kinh tế đã trở thành một quốc gia có thu nhập trung bình ở mức thấp.

Tuy nhiên, đà tăng trưởng tạo ra nhờ chương trình Đổi mới đang có nguy cơ giảm dần. Nguyên nhân là do ảnh hưởng kết hợp của các yếu tố trong nước cũng như bên ngoài, trong đó các yếu tố bên ngoài đang ngày càng trở nên quan trọng khi Việt Nam hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế toàn cầu. Trong nước, kết quả của các cải cách hiện tại đang dần đạt tới ngưỡng giới hạn, trong khi đó ở bên ngoài, môi trường toàn cầu đã có nhiều thay đổi lớn.1

1. Trong những năm gần đây, mặc dù nền kinh tế Việt Nam có nhiều tiến triển tích cực (Qiao 2008), song vẫn còn nhiều mối quan ngại về sự phát triển bền vững của Việt Nam (ví dụ, Overland 2008, Pincus 2009, Tsuboi 2007).

1.1 Bối cảnh trong nước thay đổi

Trong nước, các cuộc cải cách theo hướng thị trường đã giúp khắc phục tình trạng kém hiệu quả trước đó do những cản trở đối với việc phân phối nguồn lực một cách hiệu quả, và giúp giải phóng các nguồn lực này, nhưng tác động của các cuộc cải cách này gần như đang yếu dần. Khi Việt Nam trở thành một nước có thu nhập trung bình thì sẽ có những thách thức mới đối với mô hình phát triển hiện tại. Do đó, Việt Nam cần có một cách tiếp cận phát triển mới nếu muốn thực hiện được mục tiêu về cơ bản trở thành một nước công nghiệp vào năm 2020. Nhiệm vụ cải cách tiếp theo là khắc phục sự kém hiệu quả và không hợp lý mang tính cơ cấu. Điều này không có nghĩa là từ bỏ các nỗ lực để thúc đẩy tăng trưởng, mà là chuyển từ tăng trưởng theo chiều rộng là chủ yếu sang tăng trưởng dựa vào chất lượng cao hơn. Việt Nam cũng phải tiếp tục giải quyết các thách thức về giảm nghèo, đồng thời còn cần phải cải thiện điều kiện sống của người dân thông qua cải thiện chất lượng y tế và giáo dục, tạo ra đủ việc làm tốt cho lực lượng lao động trẻ ngày càng tăng với những kỳ vọng lớn hơn, phát triển các thể chế nhà nước linh hoạt và đáp ứng được yêu cầu, tăng cường quản trị Nhà nước để hỗ trợ vai trò ngày càng lớn của doanh nghiệp tư nhân, và củng cố cơ sở nguồn nhân lực để đáp ứng các nhu cầu của một môi trường kinh tế đang thay đổi nhanh chóng dưới tác động của tiến bộ khoa học và công nghệ. Vượt qua được những thách thức nói trên là điều kiện thiết yếu để tăng thu nhập của người dân và tiết kiệm để tạo nguồn lực tài chính, đồng thời duy trì mức phát triển cao hơn.

Môi trường mới ở trong nước được phân tích chi tiết trong Phần 2.

1.2 Bối cảnh toàn cầu thay đổi

Với bên ngoài, sự hội nhập của Việt Nam vào nền kinh tế thế giới với dấu mốc quan trọng là việc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) vào năm 2007, đã đem sự cạnh tranh đến tận “cửa ngõ” đất nước, và Việt Nam không thể cứ tiếp tục hiện đại hóa theo một cách đi riêng của mình. Quá trình hội nhập về thương

mại và tài chính đã gây sức ép buộc các hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam phải cạnh tranh với hàng hóa xuất khẩu của các nước khác, trong đó có nhiều nước trong khu vực, và phải cạnh tranh để thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Về mặt địa lý, ngay bên cạnh Việt Nam là Trung Quốc, một quốc gia thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới từ năm 2001, với dân số rất lớn, mức thu nhập ngày càng tăng, lực lượng lao động có kỹ năng, hơn thế nữa còn có năng lực công nghệ ngày càng phát triển. Trung Quốc không những có tiếng là một đối thủ cạnh tranh lớn trong sản xuất hàng hóa có giá trị công nghệ thấp, mà còn đang gia tăng nhanh chóng các sản phẩm có hàm lượng công nghệ cao. Ấn Độ, dù bắt đầu khá muộn, nhưng cũng đang mở cửa nền kinh tế và hướng tới thị trường phương Đông. Sự tăng trưởng của hai “người khổng lồ” này sẽ có những tác động lớn đến nền kinh tế của Việt Nam.

Yêu cầu thay đổi cơ cấu dài hạn càng trở nên cấp bách bởi những diễn biến trong thập kỷ qua, bắt đầu là cuộc khủng hoảng tài chính châu Á (1997-1998) và kết thúc bằng cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu thậm chí còn nghiêm trọng hơn thế - xuất hiện vào năm 2008, và đến nay mới chỉ đang bắt đầu dịu bớt. Việt Nam không chịu tác động mạnh của cuộc khủng hoảng châu Á, trong khi các nước láng giềng thuộc khối ASEAN bị tổn thương nặng nề. Điều này đã làm thay đổi bức tranh cạnh tranh ở Đông Nam Á thông qua việc tái phân bổ các luồng vốn đầu tư nước ngoài, trong đó Việt Nam là bên có lợi nhờ sự thay đổi này1. Quan trọng hơn, nó đặt nền móng cho sự xuất hiện của hai người khổng lồ châu Á - đó là Trung Quốc và Ấn Độ - như là một phần của quá trình chuyển dịch toàn cầu trong cơ cấu phân chia quyền lực kinh tế giữa phương Tây với phương Đông. Cuộc khủng hoảng tài chính châu Á cũng tác động lên sự chuyển đổi quyền lực kinh tế này - đó là việc các quốc gia Đông Á, bao gồm Trung Quốc và những quốc gia bị ảnh hưởng nghiêm trọng nhất bởi cuộc khủng hoảng này, đã

1. Các số liệu về cán cân thanh toán trong Các chỉ số Phát triển Thế giới của NHTG cho thấy đầu tư trực tiếp nước ngoài ròng vào Việt Nam là 9,6 tỷ đô-la năm 2008, tương đương 11% GDP, so với 1,3 tỷ đô-la, tương đương 4% GDP vào năm 2000. In-đô-nê-xia cũng có luồng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài lớn xấp xỉ như vậy (9,3 tỷ đô-la), mặc dù tỷ lệ FDI ròng trên GDP thấp hơn (2%).

�

tích lũy dự trữ ngoại hối để đề phòng các cuộc khủng hoảng trong tương lai. Kết quả là Đông Á hiện nắm trong tay hơn một nửa dự trữ ngoại hối của toàn thế giới.

Cuộc khủng hoảng toàn cầu năm 2008 không chỉ đẩy nhanh các xu hướng này mà còn đem lại một động lực quốc tế mới có liên quan đặc biệt đến Việt Nam. Lần đầu tiên trong lịch sử hiện đại, những người khổng lồ châu Á - Trung Quốc và Ấn Độ - đang dẫn dắt châu Á phục hồi trước các nền kinh tế phương Tây vẫn còn đang chịu ảnh hưởng nặng bởi cuộc khủng hoảng; điều này buộc các nhà phê bình thuyết “phân ly” phải nhìn nhận lại thái độ đắc thắng của mình khi cho rằng lý thuyết này đã được chứng minh bởi thực tế là các thị trường tài chính châu Á bị rạn nứt và hoạt động xuất khẩu bị suy giảm. Sau nhiều năm tăng trưởng chậm, In-do-ne-xia đã vươn lên để từng bước trở thành người khổng lồ. Sự vững mạnh của khu vực tài chính của các nước châu Á có được nhờ những cải cách thực hiện trong thời gian khủng hoảng tài chính châu Á, đã giúp họ đứng vững, trái ngược hẳn với tình trạng kinh tế bị khủng hoảng nặng nề của các nước phương Tây. Trong thời gian tới, những người khổng lồ mới như Trung Quốc và Ấn Độ, In-do-ne-xia mới nổi cùng với Nhật Bản vẫn là những nền kinh tế rất lớn, sẽ chiếm khoảng một nửa sản lượng toàn thế giới. Sự thay đổi trong cơ cấu sức mạnh kinh tế này được thể hiện rõ qua sự chuyển dịch vai trò từ G7 hay G8 sang G20.

Trung Quốc - trung tâm của sự chú ý. Cho dù chịu tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu, nhưng nhờ gói chi tiêu tài chính lớn nên đã có thể duy trì được tốc độ tăng trưởng 8% trong năm 2009.1 Dự trữ ngoại hối của Trung Quốc hiện ở mức lớn nhất thế giới với 2,4 nghìn tỷ đô-la, và Trung Quốc cũng đang là chủ nợ lớn nhất của Hoa Kỳ. Cho dù có những lời kêu gọi “tái cân bằng” lại nền kinh tế toàn cầu, đà xuất khẩu của Trung Quốc không sút

1. Tháng 11/2008, Trung Quốc công bố gói kích cầu trị giá 4 nghìn tỷ nhân dân tệ (586 tỷ đô-la), tương đương 14% GDP của nước này. Xét về mặt giá trị, đây là gói kích cầu lớn thứ hai, đứng sau Mỹ, nhưng gói kích cầu của Trung Quốc lớn hơn nhiều nếu xét theo tỷ lệ phần trăm trên GDP.

�

giảm nhiều, mà chỉ chuyển hướng từ Mỹ và Châu Âu sang khu vực châu Mỹ La-tinh và châu Phi. Trung Quốc đã đẩy mạnh tiêu dùng trong nước thông qua sự hỗ trợ của chính phủ để tăng lương trong thời gian gần đây (tháng 6/2010). Đây là nguồn gốc của động thái mới trên toàn cầu là sự gia tăng của nhu cầu đối với tài nguyên thiên nhiên và nguyên vật liệu thô trên toàn thế giới, tạo ra áp lực khiến giá cả tăng cao và điều này vẫn sẽ xảy ra kể cả khi không có khủng hoảng tài chính toàn cầu.

Đồng thời, nhu cầu về hàng hóa và dịch vụ tăng cao từ Trung Quốc và Ấn Độ cũng sẽ có lợi cho hàng xuất khẩu của Việt Nam. Tuy nhiên, giá cả nguyên vật liệu bất ổn cũng ảnh hưởng đến hàng nhập khẩu của Việt Nam làm đầu vào để cung cấp nguyên liệu đầu vào cho hàng xuất khẩu. Sự biến động của giá cả nguyên vật liệu thô đồng nghĩa với sự biến động tương ứng trong cán cân thương mại, và qua đó đến kinh tế vĩ mô của Việt Nam, trong bối cảnh nền kinh tế đất nước ngày càng phụ thuộc vào thương mại quốc tế (Trần 2010).

Những nỗ lực nhằm thoát khỏi cuộc khủng hoảng toàn cầu và ngăn ngừa tình trạng tương tự trong tương lai có thể sẽ dẫn đến những quy định điều tiết mới chặt chẽ hơn đối với hệ thống tài chính quốc tế cho dù gói điều tiết này còn chưa được hoàn tất. Ngay cả khi những quy định điều tiết chặt chẽ hơn được Quốc hội Mỹ thông qua thì vẫn còn sự bất đồng giữa các nước ở hai bên bờ Đại Tây Dương, giữa các quốc gia ở châu Âu cũng còn đang tranh cãi về một số quy định điều tiết được đề xuất. Các tổ chức tài chính ở Mỹ và châu Âu đang làm hết sức mình để các quy định điều tiết mới không được thông qua hoặc được nới lỏng hơn, mặc dù chính họ là những người phải chịu trách nhiệm đầu tiên về sự suy thoái trên toàn cầu. Sự thất bại gần đây của Hy Lạp cũng sẽ làm tăng thêm những lời kêu gọi siết chặt quản lý nợ. Các nước châu Á đã học được những bài học từ khủng hoảng tài chính châu Á và do đó không cần phải lo lắng quá nhiều bởi những diễn biến này. Tuy nhiên, ở Việt Nam, tăng trưởng tín dụng luôn luôn ở mức cao, và do đó Việt Nam cần xem xét những bài học từ khủng hoảng toàn cầu một cách nghiêm túc.

�

Việt Nam sẽ cần huy động tối đa các công cụ chính sách hiện có để đối phó với những thách thức từ bối cảnh thay đổi này. Tuy nhiên, việc gia nhập WTO vào năm 2007 đã làm thay đổi không gian chính sách, chủ yếu theo hướng làm giảm bớt các công cụ chính sách đã được sử dụng trong giai đoạn trước khi gia nhập WTO. Cụ thể là Việt Nam đã cam kết tự do hóa tài chính nên không có nhiều thời gian để cải cách và củng cố các thể chế của mình. Mức độ và bản chất của hỗ trợ của Nhà nước đối với doanh nghiệp Nhà nước (SOEs) cũng sẽ cần phù hợp với các quy định của WTO, điều này sẽ tạo ra sân chơi bình đẳng giữa các khu vực nhà nước và tư nhân. Những ưu đãi khuyến khích dành cho xuất khẩu, ví dụ như trợ cấp xuất khẩu hàng dệt may cũng bị loại bỏ. Cũng có những sức ép tăng cường cải cách theo hướng làm Việt Nam trở thành một nền kinh tế thị trường đầy đủ. Do bị xem là “nền kinh tế phi thị trường” nên Việt Nam phải chịu rủi ro trong các tranh chấp và trừng phạt thương mại. Do đó, vào những thời điểm cần tăng cường quản lý nền kinh tế hiệu quả hơn thì lại có ít đi công cụ quản lý.

Phần 3 sẽ phân tích chi tiết về môi trường quốc tế mới.�

�

2

�!����������������"�����

Mục đích của Việt Nam không chỉ trở thành nước có thu nhập trung bình, mà đây chỉ là bước đệm để Việt Nam đạt được mục tiêu trở thành nước công nghiệp hóa vào năm 2020. Việt Nam theo đuổi mục tiêu này trong bối cảnh môi trường trong nước như thế nào?

2.1 Tránh “bẫy thu nhập trung bình”Rõ ràng, đối với Việt Nam cũng giống như các nước khác, để

tiến lên nước có thu nhập cao đòi hỏi phải có tăng trưởng nhanh và bền vững. Nhưng bước tiến này hiện nay vẫn chưa được đảm bảo chắc chắn. Nhiều quốc gia đã từng cho thấy tiềm năng tăng trưởng từ sớm hoặc đã đạt mức thu nhập trung bình nhưng sau đó mắc kẹt trong quỹ đạo tăng trưởng thấp và không thể trở thành nước có thu nhập cao. Gill và Kharas (2007) gọi đây là “bẫy thu nhập trung bình”. Mặc dù về cơ bản, đây là một quan sát thực chứng, nhưng nhiều lý thuyết đã được phát triển để giải thích tại sao lại có hiện tượng này và nó xảy ra như thế nào. Một giải thích phổ biến về lý do tồn tại một cái bẫy như vậy đối với các quốc gia có thu nhập trung bình, đó là các nền kinh tế này ngày càng trở nên phức tạp hơn và khiến cho việc quản lý trở nên khó khăn, trong khi các thể chế của quốc gia chưa đủ năng lực để ứng phó. Các yếu tố chính để giải thích sự thất bại này gồm có các cuộc khủng hoảng kinh tế phát sinh do yếu kém trong quản lý kinh tế, vốn con người hạn chế, năng lực công nghệ ở trình độ thấp, suy thoái môi trường, mức độ bất bình đẳng về thu nhập cao, và nghèo đói. Nguy cơ này đang gia tăng ở Đông Á, bao gồm Việt Nam, nơi mà sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng đã bỏ xa tốc độ phát triển

�

thể chế, vì thể chế thường đòi hỏi một khoảng thời gian dài để phát triển. Đông Á là nạn nhân từ sự thành công của chính mình.

Châu Á có rất nhiều ví dụ thành công và thất bại. Hàn Quốc, với năng lực công nghệ gia tăng nhờ có vốn con người dồi dào, tăng trưởng dựa vào xuất khẩu và chính sách công nghiệp đóng một vai trò quan trọng, đã phá vỡ cái bẫy. Tuy nguy cơ đã có khả năng quay trở lại trong cuộc khủng hoảng tài chính châu Á, nhưng cuối cùng, nhờ những cải cách triệt để về kinh tế và thể chế, Hàn Quốc đã trở lại với vị thế một nền kinh tế thậm chí còn mạnh mẽ hơn sau khi khủng hoảng kết thúc (Hình 1). Mặt khác, Phi-líp-pin, với các đặc điểm như mức tiết kiệm và đầu tư thấp, quản lý tài chính yếu kém, kết hợp với thâm hụt tài khóa, thâm hụt cán cân quốc tế, và các tổ chức thể chế bị nhiễm căn bệnh tham nhũng tràn lan, đã bị mắc kẹt trong một quỹ đạo tăng trưởng thấp ngay từ khi Phi-líp-pin mới chỉ đạt mức thu nhập trung bình thấp. Những điểm yếu này bắt nguồn từ sự chi phối nhà nước của những nhóm lợi ích có thế lực. Các ví dụ nằm ở giữa hai ví dụ trên, đó là các quốc gia có thể phải đối mặt với bẫy thu nhập trung bình như Ma-lai-xia và Thái Lan. Ma-lai-xia đã vượt qua nửa đường đầu tiên trong quá trình phát triển của nhóm quốc gia có thu nhập trung bình, tuy nhiên tiến độ đang chậm dần do đầu tư tư nhân thấp và thiếu nguồn vốn con người. Thái Lan, ở mức thấp hơn một chút so với Ma-la-xia trên bậc thang thu nhập, hiện đang đối mặt với các khó khăn tương tự, ngoài ra còn phải đối phó với tình trạng gia tăng bất bình đẳng trong thu nhập đến mức đỉnh điểm dẫn đến các cuộc biểu tình trên đường phố ở Bangkok vào tháng 3, 2010.

2.2 Những yếu tố quyết định tăng trưởng bền vững

Chuyển từ nước có thu nhập trung bình sang thu nhập cao là một thách thức lớn. Điều này là do có sự gia tăng tính phức tạp của nền kinh tế khi thu nhập tăng lên và sự cần thiết phải thay đổi chiến lược tăng trưởng. Để tăng thu nhập quốc gia một cách bền vững, một nước cần phải tái cơ cấu thông qua việc chuyển đổi thành công trên ba lĩnh vực. Đó là những chuyển đổi về:

��Chuyển đổi từ tăng trưởng theo chiều rộng dựa vào việc huy

�

động nhiều nguồn lực sản xuất sang tăng trưởng dựa trên tăng năng suất và hiệu quả do trí tuệ con người Việt Nam tạo ra. Trọng tâm được chuyển từ số lượng các nguồn lực sản xuất sang chất lượng của các nguồn lực này;

�� Chuyển từ việc đa dạng hóa sản phẩm sang chuyên môn hóa dựa vào nâng cấp, đổi mới công nghệ, phát triển mạnh công nghiệp hỗ trợ. Điều này có nghĩa là chuyển hướng từ sản xuất một diện rộng các sản phẩm sang sản xuất một diện hẹp hơn các loại sản phẩm và dịch vụ đặc chủng vào việc tăng năng suất và tăng năng lực công nghệ nội sinh. Trong quá trình này, một số ngành có thể bị suy giảm;

��Chuyển đổi từ chế độ “nhân trị” sang chế độ pháp quyền. Điều này có nghĩa là một xã hội tuân thủ các quy tắc và quy định điều chỉnh hành vi của pháp luật.

��������$%�&'��(�)��� *��� �� ��+������� ,��)-����������.��� ����/ 0��)12�� "�� 3����"���)4�

� ��!"#��$%&���'()

��*+�$,�!-���!"'.���� ��!"#��$%&���'()�/01

�

Từ những thành công và thất bại đó, có thể rút ra một số bài học về quá trình chuyển đổi. Trong trường hợp của Hàn Quốc, để duy trì sự thành công, cần thực hiện các chuyển đổi nói trên cùng với khả năng thích ứng khi điều kiện thay đổi. Điều này đòi hỏi những vai trò bổ sung lẫn nhau giữa nhà nước và thị trường, với sự hỗ trợ của các thể chế mạnh được hậu thuẫn bởi ý chí chính trị mạnh mẽ và hành động quyết liệt của các nhà lãnh đạo. Những bài học rút ra từ các thất bại cũng không kém phần quan trọng. Bẫy thu nhập trung bình không chỉ xuất hiện khi các nước đã đạt được thu nhập trung bình ở mức cao, mà còn có thể bị mắc kẹt trong một quỹ đạo tăng trưởng thấp ngay cả khi thu nhập quốc dân vẫn còn ở mức thấp. Như trường hợp Phi-líp-pin cho thấy, điều này có thể xảy ra ngay cả khi các nước có tiềm năng tăng trưởng cao. Ngoài ra, khi đã bị mắc bẫy thì không có sự bảo đảm nào để chắc chắn rằng quốc gia sẽ duy trì được mức thu nhập trung bình. Sự suy thoái, xét theo nghĩa tương đối cũng như tuyệt đối, có thể xảy ra nhanh chóng ở quy mô lớn. Các ví dụ ở trên cũng chỉ ra những yếu tố cụ thể có thể đưa các quốc gia “vào bẫy”, bao gồm vai trò tiêu cực của các nhóm lợi ích ở Phi-líp-pin, vai trò chi phối kinh tế của Bangkok gây bất lợi cho các vùng nông thôn và các tầng lớp thượng lưu gây bất lợi cho các tầng lớp dưới, gây ra sự rạn nứt xã hội thể hiện qua những rối loạn chính trị trong thời gian gần đây, và tình trạng thiếu nguồn vốn con người ở Ma-lai-xia khiến quốc gia này lệ thuộc vào lực lượng lao động nước ngoài, trong khi những người có học vấn và trình độ thì bỏ đi tìm “những miền đất tốt hơn” thông qua con đường di cư. 1

Đối với Việt Nam, cần phân tích tính phù hợp của những kinh nghiệm trên có tính đến bối cảnh cụ thể áp dụng cho từng quốc gia. Vì đây là những bài học mang tính khái quát, nên Việt Nam cũng cần phải xử lý những rủi ro đặc thù đối với tình hình kinh tế của mình. Trong ngắn hạn, Việt Nam đã phải đương đầu với những vấn đề phát sinh sau khi gia nhập Tổ chức Thương mại

1. Nhận thức được vấn đề này cũng như các khiếm khuyết cơ cấu khác, chính phủ Ma-lai-xi-a đã tiến hành một nghiên cứu để đưa ra những đánh giá thẳng thắn nhất từ trước đến nay về thực trạng của đất nước. Xem NEAC (2010).

�

Thế giới, ví dụ như những luồng vốn lớn chảy vào Việt Nam cộng hưởng với xu thế mở rộng tín dụng đã dẫn đến các bong bóng tài sản trong năm 2007 và đầu năm 2008. Một rủi ro dài hạn hơn sẽ đến khi mà Việt Nam không còn được hưởng lợi từ cơ cấu dân số vàng (nghĩa là cơ cấu dân số trong đó có một tỷ lệ lớn là thanh niên ở tuổi lao động có khả năng tiết kiệm, và những người ăn theo chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ) và tốc độ đô thị hóa chậm. Vì vậy, nếu muốn đạt được mục tiêu đầy tham vọng là trở thành một nền kinh tế phát triển vào năm 2020 Việt Nam cần nhanh chóng tiếp thu một cách phù hợp các bài học kinh nghiệm của các nước khác trong việc lựa chọn một mô hình tăng trưởng mới.

2.3 Những thách thức chính

Đối đầu với những thách thức này là rất khó khăn. Việt Nam thậm chí có thể sẽ phải đối đầu với một số rủi ro lớn có nguồn gốc từ bối cảnh ở cả trong và ngoài nước. Những thách thức, rủi ro đó là:

��Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, cơ cấu kinh tế ngày càng phức tạp với mối liên hệ tác động qua lại chặt chẽ giữa các bộ phận khác nhau của nền kinh tế. Bởi vậy nên những chiến lược đã được áp dụng thành công trước đây có thể không còn phù hợp

��Việc vay vốn ngày càng trở nên khó khăn hơn, đặc biệt là vốn ưu đãi do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008. Cuộc khủng hoảng này đã ảnh hưởng nặng đến nền kinh tế Mỹ với tăng trưởng thấp và nợ công lớn và vấn đề nợ của Hy Lạp và một số nước khác tác động tiêu cực đến khu vực đồng Euro. Ở Mỹ, đạo luật để thay đổi căn bản hệ thống điều tiết khu vực tài chính đã được thông qua vào tháng 7 năm 2010 để giải quyết nguyên nhân đã dẫn đến cuộc khủng hoảng toàn cầu và châu Âu cũng đang có những động thái tương tự (Hall, Peel và Tait 2010). Hơn nữa Việt Nam đã trở thành quốc gia có thu nhập trung bình ở mức thấp và điều này cũng ảnh hưởng đến khả năng vay vốn ưu đãi của Việt Nam.

��Ảnh hưởng của các cuộc khủng hoảng kinh tế. Cho đến nay đã có hai cuộc khủng hoảng trong vòng một thập kỷ. Nó có thể làm tăng trưởng trật khỏi quĩ đạo trong thời gian dài. Những cuộc khủng hoảng như vậy có thể làm lộ rõ những yếu kém của nền kinh tế, tác động mạnh đến các nhóm dân cư dễ bị tổn thương, và gây tổn hại đến triển vọng tăng trưởng dài hạn. Chúng còn có thể làm thay đổi bức tranh về cạnh tranh kinh tế giữa các quốc gia, trong đó những nền kinh tế yếu kém về cơ cấu và năng lực quản lý sẽ bị tụt lại.

2.4 Hiện giờ Việt Nam đang ở đâu? Nguồn FDI cho thấy, Việt Nam vẫn có khả năng cạnh tranh

trên cơ sở nguồn nhân công giá rẻ. Trước đây, Trung Quốc là đối thủ cạnh tranh hàng đầu trong phân khúc này, song đã quyết định giảm phụ thuộc vào các ngành chế tạo với chi phí thấp và tiến lên mức cao cấp hơn trong chuỗi giá trị và việc một số tập đoàn đa quốc gia (MNCs) có xu hướng chuyển các cơ sở sản xuất ra khỏi Trung Quốc đến các vị trí gần với đất nước này đã giúp tăng cường lợi thế cạnh tranh của Việt Nam trong lĩnh vực này. Việt Nam cũng là nước có năng suất cao su tự nhiên cao nhất. Việt Nam hiện nay là nước xuất khẩu cà phê đứng thứ hai thế giới sau Braxin vào những năm 1990 (xem Huy 2010)

Những điểm mạnh này cùng với việc Việt Nam vừa trở thành nước có thu nhập trung bình cho thấy chưa có nguy cơ hiện hữu của bẫy thu nhập trung bình vào thời điểm này. Tuy nhiên nếu Việt Nam tiếp tục duy trì được đà tăng trưởng tốt thì nguy cơ này có thể đến trong một thập kỷ và thậm chí còn nhanh hơn nếu tăng trưởng còn nhanh hơn dự kiến. Thậm chí nếu không đạt được tốc độ rất cao thì trường hợp của Phi-líp-pin (với mức thu nhập đầu người chỉ trên $2,000 vào năm 1975, như trình bày trong Hình 1) cũng có thể cho thấy Việt Nam tiến gần tới nguy cơ rơi vào bẫy thu nhập trung bình như thế nào. Thậm chí nếu có được một thập kỷ có tốc độ tăng trưởng rất cao thì cũng cần có thời gian để các giải pháp giúp tăng trưởng bền vững trong dài hạn mới có thể cho kết quả. Do đó, đây đã là thời điểm thích hợp để xây dựng một chiến lược nhằm tránh bẫy thu nhập trung

bình. Việt Nam cần rút kinh nghiệm của các nước đi trước, ví dụ như Ma-lay-xia: nước này thuộc nhóm có thu nhập trung bình, song khi đã đối mặt với bẫy này đã gặp rất nhiều khó khăn để thoát ra do nguồn nhân lực không đáp ứng được yêu cầu (Xem NEAC 2010).

�

�

3

�!��������������#��"����

Mặc dù hiện nay có nhiều thảo luận về khủng hoảng toàn cầu và hậu quả của nó, nhưng thực ra cuộc khủng hoảng này là một sản phẩm của môi trường toàn cầu mới mà tất cả các nước và mọi khu vực trên thế giới phải đối mặt. Kể cả khi cuộc khủng hoảng này không xảy ra, môi trường toàn cầu vẫn tạo ra một số thách thức và rủi ro mà Việt Nam cũng như tất cả các nền kinh tế khác khi đã hội nhập vào nền kinh tế thế giới sẽ phải đương đầu và xử lý.

3.1 Tính chất dễ biến động của dòng vốn Có ý kiến chung rằng thách thức nghiêm trọng nhất như được

thể hiện rõ trong diễn biến và tác động của cuộc Khủng hoảng tài chính toàn cầu là tác động gây mất ổn định của các dòng vốn quốc tế. Trong cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997-1998, sự tháo chạy của các dòng vốn đầu tư gián tiếp đã nhấn chìm In-đô-nê-xia, Ma-lai-xia, Hàn Quốc và Thái Lan, đồng thời tấn công cả Hồng Kông, Xinh-ga-po và Đài Loan. Thách thức này thậm chí còn lớn hơn do tầm quan trọng ngày càng tăng của khu vực tài chính trong nền kinh tế toàn cầu. Mặc dù có những lý lẽ thuyết phục về lợi ích của các dòng vốn quốc tế, nhưng những rủi ro phát sinh từ việc sử dụng sai nguồn vốn cũng rất lớn. Các dòng vốn đầu cơ lớn luôn luôn có cách thâm nhập vào các tài sản được cho là đem lại lợi nhuận kỳ vọng lớn, qua đó đẩy giá tài sản lên cao. Khi các nhà đầu tư quyết định rút lui vì một lý do nào đó, thì bản năng bầy đàn có thể tạo ra sự đảo chiều bất ngờ và đột ngột, làm thị trường chứng khoán chao đảo và phá vỡ sự ổn định tài chính. Đồng thời, việc rút vốn cũng ảnh hưởng đến tỷ giá hối đoái, giống như tình cảnh xảy ra lúc bắt đầu cuộc khủng hoảng tài chính châu Á, làm ảnh hưởng

�

đến khả năng cạnh tranh thương mại của các nước mà tỷ giá hối đoái đã bị ảnh hưởng. Do quy mô của khu vực tài chính hiện nay đã lớn gấp nhiều lần khu vực kinh tế thực, và hai khu vực này có liên hệ chặt chẽ với nhau, nên bất kỳ khủng hoảng tài chính nào cũng có thể nhanh chóng phát triển thành một cuộc khủng hoảng kinh tế, với hậu quả nghiêm trọng ảnh hưởng tới từng quốc gia, dù lớn hay nhỏ.

Có thể khắc phục thách thức này nếu quản lý được tâm lý thị trường, nhưng việc này nói thì dễ, làm thì khó. Tâm lý hoảng loạn và ham mê là đặc điểm không thể thiếu trên các thị trường chứng khoán phát triển nhất và tinh vi nhất, cũng như những thị trường nhỏ nhất và kém phát triển nhất trên thế giới. Các nền tảng kinh tế vững chắc cũng không thể đảm bảo rằng các nhà đầu tư đưa ra những quyết định đúng đắn. Sức mạnh của khu vực tài chính châu Á không giúp ngăn cản được sự hoảng loạn trên các thị trường châu Á khi mà các thị trường ở New York và Luân Đôn sụp đổ trong quý 4/2008. Mặc dù vậy, nhiều biện pháp đã được đề xuất, ví dụ như tạo lập dự trữ ngoại hối, tăng yêu cầu dự trữ vốn của các tổ chức tài chính, tự do hóa các luồng tiền ra, và chuyển các khoản tiền gửi của khu vực công vào ngân hàng trung ương v.v… để nhằm mục đích đối phó với luồng tiền vào tăng mạnh, còn các qui định điều tiết thận trọng, quản trị chắc chắn, tỷ giá linh hoạt và áp dụng chính sách tài khóa ngược với chu kỳ kinh tế sẽ giúp quản lý các dòng vốn này tốt hơn. Trong phạm vi có thể, sự phối hợp ở cấp khu vực cũng là một giải pháp được đề xuất mặc dù những cuộc tranh cãi về vấn đề kiểm soát dòng vốn chưa bao giờ ngã ngũ .1

3.2 Những cơ hội và thách thức trong khu vực.

Thách thức thứ hai có nguồn gốc từ sự điều chỉnh lại cơ cấu sức mạnh kinh tế trong bản thân khu vực châu Á. Quá trình này

1. Trong bối cảnh Khủng hoảng Toàn cầu năm 2008, IMF, một tổ chức luôn phản đối mạnh mẽ việc kiểm soát vốn trong thời gian Khủng hoảng tài chính châu Á, đã tin rằng “Các kiểm soát dòng vốn nước ngoài vào các nền kinh tế mới nổi có thể là một phần trong các lựa chọn chính sách cho các chính phủ để đương đầu với những ảnh hưởng kinh tế, tài chính tiêu cực từ những dòng vốn tăng đột ngột.” Xem Ostry và những tác giả khác (2010).

�

diễn ra trong suốt thập kỷ qua, nhưng đã tăng tốc do Khủng hoảng tài chính châu Á của 1997-1998 và cuộc Khủng hoảng tài chính toàn cầu hiện nay. Mức độ ảnh hưởng của các khủng hoảng này đối với các nước phụ thuộc vào việc các nước có phụ thuộc vào các thị trường bên ngoài hay không và quy mô nền kinh tế trong nước lớn đến đâu. Nếu xem xét riêng các tiêu chí này, Trung Quốc và Ấn Độ sẽ có lợi thế đáng kể so với các quốc gia châu Á khác. Vượt qua các cuộc khủng hoảng nói trên, cả hai nền kinh tế này không những đạt mức tăng trưởng dương mà còn ở mức cao.1 Hai năm sau khi Khủng hoảng toàn cầu nổ ra, Trung Quốc, với mức độ toàn cầu hóa cao hơn Ấn Độ, hiện đang dẫn đầu sự phục hồi của châu Á, và cả hai nước này đang đóng góp cho sự tăng trưởng toàn cầu theo cách mà Mỹ và châu Âu chưa từng làm được.

Sự nổi lên của Trung Quốc và Ấn Độ đang định hình lại các hoạt động thương mại trong nội bộ khu vực châu Á, nhất là khi Trung Quốc đang tìm kiếm năng lượng và nguyên liệu thô để thúc đẩy tăng trưởng, cũng như vai trò của nó là nơi neo đậu dây chuyền cung cấp trong khu vực. Trung Quốc, nước xuất khẩu lớn nhất trên thế giới, đã thế chỗ Mỹ để trở thành đối tác thương mại lớn nhất của Nhật Bản và Hàn Quốc. Năng lực xuất khẩu công nghệ ngày càng tăng của Trung Quốc cũng đang tạo ra sự cạnh tranh lớn hơn trong lĩnh vực này.2 Đồng thời, các quan hệ kinh tế trong khu vực đang được định hình lại. Ví dụ như, không chỉ có Trung Quốc đóng vai trò dẫn đầu trong APEC, mà còn có khái niệm ASEAN + 3 (APT) và động lực thành lập khối Thương mại Tự do ASEAN Trung Quốc (CAFTA).3 Nhận thấy tầm quan trọng

1. Trong năm 2008, Trung Quốc ghi nhận tốc độ tăng trưởng GDP là 9%, trong khi đó Ấn Độ đạt 6%.

2. Mặc dù bị chỉ trích nhiều do thiếu tuân thủ các quyền sở hữu trí tuệ, nhưng Trung Quốc đã phát triển, và đang tiếp tục củng cố năng lực công nghệ trong nước. Theo các báo cáo khoa học có sự đánh giá của các chuyên gia và được đăng tải trên các tạp chí học thuật, Trung Quốc chỉ đứng thứ hai sau Mỹ về lĩnh vực này. Xem Pomfret (2010).

3. Thỏa thuận mới nhất của Trung Quốc với Đài Loan có tên Khung Hợp tác Kinh tế, được ký ngày 29/6/2010, cũng sẽ có những tác động đến thương mại trong khu vực, và Hiệp định Thương mại Tự do Trung Quốc – Nhật Bản – Hàn Quốc hiện cũng đang trong quá trình thảo luận. Xem Asahi Shimbun (2010).

�

ngày càng tăng của khu vực Đông Á, Ấn Độ cũng đã bắt đầu tham gia ASEAN và muốn APT mở rộng thành ASEAN + 4. Sự chú ý đến ASEAN đã đem lại cho tổ chức một động lực mới đối với Đông Nam Á, mặc dù do một thực tế là ASEAN được tạo nên bởi hai nhóm quốc gia - một nhóm phát triển cao hơn, và một nhóm phát triển thấp hơn, nên nhiệm vụ tạo ra sự đồng thuận theo cách thức ASEAN trở nên khó khăn hơn. Cơ cấu tổ chức trong khu vực cũng trở nên phức tạp hơn do hàng loạt các thỏa thuận song phương mà các thỏa thuận này đang tiếp tục tăng, trong đó có những thỏa thuận với những nước nằm ngoài khu vực, với Hiệp định Việt - Mỹ là một ví dụ.

Các động thái thay đổi trong hoạt động thương mại của Đông Á cũng phản ánh phần nào những thay đổi trong các dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), bản thân chúng là kết quả của việc các tập đoàn đa quốc gia tận dụng một mô hình cạnh tranh mới dưới tác động của sự thay đổi công nghệ, khi những nước đã từng thu hút FDI trước kia như Ma-lai-xia và Thái Lan đang mất đi lợi thế của mình. Việt Nam và In-đô-nê-xia hiện đang là những nước thu hút FDI nhờ sức mạnh của lợi thế chi phí thấp, nhất là khi Trung Quốc, vốn là điểm đến hàng đầu cho FDI, đang cố gắng rời bỏ các ngành sản xuất chi phí thấp và chiếm vị trí cao hơn trong chuỗi giá trị sản phẩm. Yếu tố mấu chốt để cạnh tranh trong tương lai là công nghệ, và sự thiếu khả năng phát triển năng lực công nghệ trong nước là một lý do chính khiến cho Ma-lai-xia và Thái Lan mất đi sức hấp dẫn đối với nguồn vốn FDI. Kinh nghiệm của các nước này, cùng với những gì mà Trung Quốc đang thực hiện, có thể giúp Việt Nam thấy những gì cần phải làm để thoát khỏi nền sản xuất chi phí thấp nhằm tránh rơi vào bẫy thu nhập trung bình.

Những diễn biến này, nhất là các diễn biến liên quan đến Trung Quốc, đem lại cả cơ hội cũng như thách thức cho các nước còn lại ở châu Á, đặc biệt là Việt Nam. Một cơ hội lớn là đáp ứng nhu cầu cao về năng lượng và hàng hóa cơ bản và được hưởng lợi từ sự tăng giá do nhu cầu tăng.1 Điều này sẽ làm cho doanh thu

1. Trung Quốc là nước tiêu thụ lớn nhất trên thế giới đối với một số loại nguyên

�

xuất khẩu cũng như đầu tư trực tiếp nước ngoài tăng. Một cơ hội khác là tận dụng bất kỳ lợi thế so sánh nào có được để làm đòn bẩy thu hút FDI, ví dụ như chi phí thấp của lực lượng lao động có tay nghề ở Việt Nam, hoặc tiềm năng trở thành một xưởng sản xuất thay thế Trung Quốc. Cơ hội thứ ba để thu hút FDI, đó là những người khổng lồ mới xuất hiện, đặc biệt là Trung Quốc, hiện đang ngồi trên một kho dự trữ ngoại hối lớn và sẽ quan tâm đến việc đầu tư ra nước ngoài theo chiến lược “mở cửa ra bên ngoài” của họ.

Bên cạnh đó cũng tồn tại nhiều thách thức.Trong một thế giới mà lợi thế cạnh tranh đang thay đổi, Trung Quốc và Ấn Độ không cần phải từ bỏ cơ sở chi phí thấp mà vẫn có thể là những đối thủ cạnh tranh đáng gờm nhờ quy mô lớn của nền kinh tế, ngay cả đối với nhiều nước khác phát triển mạnh hơn ở châu Á. Các doanh nghiệp của hai nước này có thể ít quan tâm đến các tiêu chuẩn môi trường và điều kiện làm việc theo chuẩn mực quốc tế, và mối nguy cơ tiềm ẩn này có thể trở nên trầm trọng hơn do họ hoạt động trong lĩnh vực khai khoáng và các hoạt động khác gây tổn hại cho môi trường. Việc các tập đoàn có uy tín trên toàn cầu ít quan tâm đầu tư vào các hoạt động này, đi kèm theo sự sẵn sàng đầu tư của các công ty Trung Quốc, đã tạo ra một lợi thế đặc biệt lớn đối với các công ty Trung Quốc.

3.3 Các hậu quả của cuộc khủng hoảng. Di sản của cuộc khủng hoảng toàn cầu đem đến những rủi ro

nhất định cho sự phục hồi của châu Á. Mặc dù châu Á đang hồi phục tốt, nhưng các nước phát triển đang phải trải nghiệm sự tăng trưởng mong manh hơn nhiều, và có thể đi chệch hướng do ảnh hưởng của một số yếu tố. Các khủng hoảng khu vực hay khủng hoảng quốc gia, chẳng hạn như ở Dubai và Hy Lạp đe dọa nhấn chìm các quốc gia châu Âu yếu hơn và đã tạo ra các đợt sóng làm chấn động các thị trường tài chính toàn cầu, làm gia tăng rủi ro và

liệu thô. Năm 2002, Trung Quốc trở thành nước tiêu thụ đồng và cao su tự nhiên nhiều nhất thế giới; hiện tại, Trung Quốc là nước tiêu thụ nhôm, thiếc và niken nhiều nhất thế giới. (Heinrich Boll Stiftung 2008). Trung Quốc cũng là nước tiêu thụ nhiều nhất cao su tự nhiên của Việt Nam.

��

do vậy đẩy chi phí đi vay tăng cao. Mặc dù các cuộc khủng hoảng này chỉ diễn ra ở mức độ có thể kiềm chế được, nhưng các vấn đề chúng gây ra có ảnh hưởng cả về mặt chính trị lẫn kinh tế. Trường hợp này cũng giống như khi tranh luận về sự mất cân bằng toàn cầu và cách điều tiết sự mất cân bằng, trong đó các nước bị thâm hụt (chủ yếu là Mỹ) đổ lỗi cho các nước có thặng dư (chủ yếu là châu Á, đặc biệt là Trung Quốc) về hoàn cảnh của mình và yêu cầu giảm thặng dư. Việc tái cân bằng lại theo cách đó, kể cả khi được các nước có thặng dư đồng ý, cũng sẽ mất nhiều thời gian. Một căng thẳng nữa có liên quan đến vấn đề thứ hai, có liên quan đến tỷ giá hối đoái, khi mà Trung Quốc đang bị cáo buộc giữ giá đồng tiền của mình thấp một cách giả tạo để đẩy mạnh xuất khẩu. Trong cuộc tranh cãi mang màu sắc chính trị này, dường như người ta đã quên mất rằng một tỷ giá hối đoái song phương, dù quan trọng đến đâu, cũng chỉ là một trong số nhiều yếu tố ảnh hưởng đến cán cân tài khoản vãng lai của một quốc gia và điều này dường như bị quên lãng trong các cuộc tranh luận về mặt chính trị.

Những cuộc tranh luận này, nếu không được làm dịu đi bởi quan niệm chung thông thường, sẽ có thể khiến cho các nước trở lại với các chính sách bảo hộ và làm mất đi giá trị cạnh tranh, mà chính hành động này trước kia đã làm cho cuộc Đại suy thoái trở nên bị lún sâu hơn. Trong giai đoạn đầu của cuộc Khủng hoảng toàn cầu, nguy cơ này đã được chặn lại nhờ hội nghị G20 và thoả thuận hành động phối hợp tập thể. Tuy nhiên, chủ nghĩa bảo hộ đã gia tăng. Số liệu từ nguồn Dữ liệu Chống bán phá giá toàn cầu được Ngân hàng Thế giới tài trợ cho thấy vào cuối năm 2009 đã có mức tăng đáng kể trong hàng rào thương mại mới bao gồm các biện pháp được WTO cho phép như chống bán phá giá, các biện pháp tự vệ và các loại thuế mang tính trả đũa (Brown 2010).

Vấn đề bất định cuối cùng là làm thế nào để giải quyết mức nợ công cao chưa từng thấy, là kết quả trực tiếp của các gói kích thích kinh tế nhằm ngăn chặn làn sóng suy thoái. Mặc dù nỗ lực kích thích kinh tế được phối hợp và nhìn chung khá thành công, nhưng không hề có thoả thuận nào về thời gian và cách thức xử lý nợ. Bất đồng này đã được chỉ ra trong hội nghị G20 vừa kết thúc

��

tại Toronto, trong đó Mỹ đưa ra lập luận nới lỏng tài khóa, còn châu Âu lý luận cần thắt chặt tài khóa. Bất kỳ hành động nào trong hai lựa chọn này đều có thể dẫn nền kinh tế thế giới quay lại tình trạng suy thoái. Nới lỏng chi tiêu liên tục đến một lúc nào đó sẽ có thể dẫn đến mức nợ không bền vững mà đỉnh điểm có thể là một cuộc khủng hoảng nợ. Trái lại, thắt chặt chi tiêu trước khi sự hồi phục đủ mạnh để không tiếp tục trượt dốc sẽ có thể đẩy nền kinh tế toàn cầu rơi trở lại suy thoái, như đã xảy ra tại Nhật Bản vào năm 1996.

3.4 Việt Nam gia nhập WTO. Việc gia nhập WTO vào đầu năm 2007 là một mốc quan

trọng trong quá trình hội nhập của Việt Nam. Một số nhà bình luận coi đây là sự bắt đầu của một vòng cải cách mới có thể tạo ra những thay đổi sâu sắc trong môi trường chính sách và môi trường kinh doanh, đem lại các tác động lớn đối với tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam. Cho đến nay Việt Nam đã có những thay đổi bên trong đường biên giới quốc gia, cũng như những thay đổi tại biên giới và bên ngoài đường biên giới. Những thay đổi bên ngoài đường biên giới bao gồm khả năng tiếp cận lớn hơn của Việt Nam đến các thị trường nước ngoài, trong đó có việc xóa bỏ các hạn ngạch xuất khẩu hàng dệt may của Việt Nam, và việc Việt Nam có thể sử dụng các cơ chế giải quyết tranh chấp mà chỉ có các thành viên của WTO mới có quyền tiếp cận. Những thay đổi tại biên giới bao gồm việc hạ thấp các rào cản thương mại do giảm thuế nhập khẩu và xóa bỏ nhiều rào cản phi thuế quan. Những thay đổi bên trong đường biên giới bao gồm việc mở cửa các ngành dịch vụ và phân phối, cải cách pháp lý và thể chế cho phù hợp với các qui định của WTO. Những thay đổi này sẽ giúp Việt Nam đẩy nhanh quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, với những kết quả có lợi cho tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo.

Tuy nhiên, cơ hội luôn đi cùng với thách thức. Trước tiên, giảm thuế nhập khẩu từ thuế suất trung bình trước khi gia nhập WTO là 17,4% xuống giới hạn trần cuối cùng là 13,4%, và xóa bỏ các rào cản phi thuế quan đối với thương mại, có nghĩa là

�

cạnh tranh từ các công ty nước ngoài sẽ lớn hơn, đặc biệt là từ các công ty thuộc các nước trong khu vực, nơi sản xuất nhiều sản phẩm tương tự. Như đã nêu ở trên, nước cạnh tranh tiềm tàng nhất là Trung Quốc, đã gia nhập WTO vào năm 2001, và sẽ đối chọi lại với hàng hóa của Việt Nam khi hàng hóa của Việt Nam không còn có sự phân biệt đối xử khi Việt Nam tham gia WTO. Nhưng đặc biệt sự vươn lên của In-đô-nê-xia và những nỗ lực của các nước ASEAN khác trong việc tăng cường khả năng cạnh tranh sẽ làm gia tăng áp lực cạnh tranh lên hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam.

Về vấn đề tự do hóa tài chính toàn cầu, kinh nghiệm quốc tế đề xuất có một cơ cấu giám sát và quy định chặt chẽ là cần thiết để đất nước có thể tối đa hóa lợi ích và giảm thiểu chi phí liên quan đến quá trình này. Mức độ dễ biến động cao và bản chất cùng chiều với chu kỳ kinh tế của nguồn vốn nước ngoài có tác động gây bất ổn định đối với các nước chưa có khuôn khổ điều tiết phù hợp đối với các nguồn vốn ngắn hạn. Sự bất ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam đã xuất hiện trong ba năm đầu khi Việt Nam gia nhập WTO có thể phần nào là do thiếu cơ chế phù hợp để quản lý dòng vốn đầu tư lớn. Điều này càng làm khuyếch đại các vấn đề hiện hữu về cơ cấu có liên quan đến hiệu quả của đầu tư công còn thấp, sự tồn tại của các điểm nghẽn đối với tăng trưởng như cơ sở hạ tầng yếu kém và vốn con người và kỹ năng thấp, và thâm hụt thương mại và ngân sách dai dẳng. Luồng vốn đầu tư gián tiếp lớn đổ vào năm 2007 và 2008, cùng với sự tồn tại của tình trạng “đô la hóa” mang tính kinh niên đã gây ra nhiều khó khăn đối với các chính sách tiền tệ và tỷ giá hối đoái. Các chính sách không phù hợp được đưa ra khi đó đã dẫn đến lạm phát cao và bong bóng trên các thị trường chứng khoán và bất động sản, và làm tăng thêm mất cân đối vĩ mô, đã tạo ra những bất ổn vĩ mô vào giữa năm 2008. Do đó, cần có cơ chế quản lý và giám sát phù hợp đối với đầu tư nước ngoài, đặc biệt quan tâm đến các dòng vốn đầu cơ ngắn hạn, và rộng hơn là có lộ trình tự do hóa tài chính phù hợp cần phải là một nội dung quan trọng của chiến lược hội nhập của Việt Nam trong bối cảnh toàn cầu mới.

�

Trong nước, khu vực tài chính, trong đó chủ yếu bao gồm có các ngân hàng vốn dĩ vẫn được bảo hộ sẽ phải mở cửa cho nước ngoài theo đúng lộ trình đã được thỏa thuận. Theo lộ trình này thì Việt Nam không còn nhiều thời gian để thực hiện các cuộc cải cách nhằm củng cố các thể chế một cách phù hợp để giúp đối mặt với những cạnh tranh như vậy. Và nếu có nhiều ngân hàng thực hiện cạnh tranh không lành mạnh, thì các cơ chế và thể chế điều tiết vẫn đang trong quá trình hoàn thiện có thể sẽ không đáp ứng được nhiệm vụ là giúp tránh không để phát sinh các mầm mống gây ra khủng hoảng tài chính.

Ở trong nước, nguyên tắc đối xử quốc gia đòi hỏi các doanh nghiệp trong nước phải cạnh tranh với các công ty nước ngoài trên cơ sở bình đẳng, và không thể dựa vào sự hỗ trợ của Chính phủ dành cho các doanh nghiệp nội địa như trước kia có thể thực hiện được. Các cam kết WTO khác đòi hỏi là hiện nay chính phủ Việt Nam chỉ được sử dụng các công cụ phù hợp với các qui định của WTO để tăng cường khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp trong nước, thúc đẩy xuất khẩu và khuyến khích đầu tư vào các ngành hoặc vùng miền nhất định.

Sau khi gia nhập WTO, chính phủ Việt Nam không thể sử dụng một số công cụ chính sách được áp dụng trước đây, cũng như các công cụ chính sách công nghiệp mà các quốc gia Đông Á thường sử dụng rộng rãi trong các giai đoạn đầu của quá trình phát triển kinh tế xã hội. Cụ thể, yêu cầu tuân thủ các biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại vào thời điểm gia nhập có nghĩa là phải chấm dứt tín dụng nhà nước ưu đãi và thuế nhập khẩu tùy theo mức độ nội địa hoá ngay sau khi Việt Nam trở thành thành viên WTO. Chính phủ cũng không thể trợ cấp dưới các hình thức ưu đãi đầu tư liên quan đến hoạt động xuất khẩu khi đã hết thời kỳ chuyển đổi 5 năm. Các ưu đãi dành cho doanh nghiệp nhà nước nói chung và doanh nghiệp thương mại nhà nước nói riêng là điều tương đối phổ biến trước khi gia nhập WTO cũng bị loại bỏ sau khi Việt Nam trở thành thành viên của Tổ chức thương mại thế giới. Thêm vào đó, Việt Nam là một trong số ít các nước thành viên của WTO vẫn phải chịu ảnh hưởng của qui chế ‘phi thị trường’ bất

��

bình đẳng và được áp dụng một cách tùy tiện. Điều này sẽ kéo dài cho đến năm 2018, trừ phi những nỗ lực của Việt Nam nhằm thoát khỏi tình trạng này sớm hơn gặt hái được kết quả. Nhưng cho đến lúc đó, các đối tác thương mại có thể không gặp khó khăn gì khi áp thuế chống bán phá giá gây nhiều thiệt hại cho các doanh nghiệp, người lao động và các hộ gia đình Việt Nam. Do đó, Việt Nam rất dễ bị tổn thương bởi cơ chế bảo hộ toàn cầu đang có xu hướng gia tăng trong các thời điểm khó khăn khi nền kinh tế toàn cầu bị suy thoái và trong thời kỳ hậu khủng hoảng.

��

4

�$������%����"����&���'����(�����)��

�*���������

4.1 Nhu cầu thay đổi chiến lược.

Chiến lược tăng trưởng của Việt Nam hiện tại dù đã đạt được thành công lớn khi đem lại tốc độ tăng trưởng nhanh cho nền kinh tế trong vòng hơn 2 thập kỷ vừa qua, nhưng vẫn có những yếu tố dễ bị tổn thương, đặc biệt là khi nhìn nhận trong môi trường trong nước và toàn cầu mới.

Trước hết, sự tăng trưởng dựa trên sự mở rộng tín dụng, mà điều này không thể duy trì lâu dài, sẽ tạo ra khủng hoảng trong nước nảy sinh từ bong bóng giá đất đai và sự bất ổn về tài chính. Mở rộng tín dụng quá mức, tạo ra các khủng hoảng trong nước bắt nguồn từ bong bóng giá đất đai và bất ổn định về tài chính sẽ có liên quan trực tiếp đến tình trạng vay quá nhiều của các doanh nghiệp nhà nước, là những đối tượng được đối xử ưu đãi và không phải chịu tuân thủ các quy định về tài chính; đồng thời cũng làm xuất hiện các ngân hàng tư nhân mà nhờ các quy định lỏng lẻo, có thể cạnh tranh bằng cách sẵn sàng cho vay thông qua các công cụ thiếu minh bạch, làm tăng rủi ro tín dụng. Nhu cầu tín dụng càng tăng do thâm hụt tài khoản vãng lai lớn từ vốn và các hàng hóa nhập khẩu trung gian cần nguồn tài chính lớn. Mặc dù nhu cầu này đã phần nào được đáp ứng bởi nguồn vốn FDI, nhưng sự lệ thuộc vào vốn đầu tư ngắn hạn ngày càng tăng, tạo ra nguy cơ đảo chiều đột ngột, với kết quả cuối cùng là tạo áp lực lên tỷ giá hối đoái.

��

Cuối năm 2007 đầu năm 2008, kinh tế Việt Nam trở nên quá nóng do mở rộng tín dụng quá mức cùng với dòng vốn nước ngoài lớn được đưa vào trong nước. Sự mở rộng tín dụng, cùng với tình hình giá năng lượng và giá lương thực thế giới tăng cao, đã thúc đẩy những yếu tố tạo ra lạm phát. Mặc dù chính sách bình ổn của chính phủ tỏ ra có hiệu quả, nhưng nền kinh tế đã phải mất nhiều chi phí, lãi suất tăng khiến các doanh nghiệp lao đao, và các ngân hàng trong nước phải gánh chịu chi phí này. Đồng thời, can thiệp của chính phủ đã để lại gánh nặng nợ nần ngày càng tăng cho chính phủ, vì phần lớn các can thiệp đòi hỏi phải có nguồn tài chính từ bên ngoài. Ít nhất thì mục tiêu bình ổn cũng kéo chính phủ ra khỏi sự chú tâm vào việc thúc đẩy tăng trưởng bền vững. Tiếp tục trông chờ vào mở rộng tín dụng để thúc đẩy tăng trưởng chắc chắn sẽ làm cho câu chuyện được lặp lại, thậm chí có thể dẫn đến tình trạng xấu hơn, gây tổn hại cho sự tăng trưởng bền vững. Dòng vốn vào quá lớn, cộng với mở rộng tín dụng quá mạnh và tỷ giá hối đoái cố định chính là những nguyên nhân tạo nên Khủng hoảng Tài chính châu Á 1997-1998. Sự hạn chế các dòng vốn vào ở Trung Quốc, từ đó dẫn đến sự tích lũy dự trữ khổng lồ, có thể được coi như một nỗ lực của quốc gia này nhằm giảm bớt lạm phát, tuy nhiên, biện pháp này không phải là không tạo ra những vấn đề đáng lo ngại trong dài hạn.

Thứ hai, nền kinh tế Việt Nam vẫn phụ thuộc vào khai thác tài nguyên thiên nhiên và sản xuất hàng hóa cơ bản. Mặc dù có thể được lợi từ giá hàng hóa cao, nhưng sự lệ thuộc vào các sản phẩm như vậy sẽ làm cho nền kinh tế dễ bị ảnh hưởng bởi sự dao động giá cả quốc tế, trừ khi có điều tiết thận trọng, sẽ gây hại cho môi trường trong dài hạn. Tương tự như vậy, lương thực và nông sản xuất khẩu của Việt Nam dựa trên việc sử dụng lan tràn (và có thể không bền vững) các tài nguyên thiên nhiên, và thường có giá trị gia tăng thấp. Ngành sản xuất chế tạo của Việt Nam có đặc thù là sử dụng lao động rẻ, và sản phẩm đầu ra có giá trị gia tăng thấp. Không có nhiều sáng tạo và đổi mới trong những hoạt động này, do đó các ngành sản xuất của Việt Nam bị hạn chế cơ hội tham gia có hiệu quả chuỗi cung ứng quốc tế mà từ đây Trung Quốc và các nước lân cận ở Đông Nam Á đã có thể thu được nhiều lợi ích (Ngọc 2008). Năng lực công nghệ thấp là hệ quả của tình trạng nguồn nhân lực có trình độ thấp, bản thân tình

��

trạng này lại là sản phẩm của một nền giáo dục cần được đổi mới nhiều hơn nữa.1 Những vấn đề này sẽ được đề cập trong Phần 6.4.

Thứ ba, có thể nói nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự thiếu năng động trong ngành công nghiệp là do hoạt động kém hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước, nhận được ưu đãi đặc biệt từ phía Chính phủ và thường không phải cạnh tranh nhiều với khối tư nhân vốn đã rất nhỏ và ít phát triển. Hiệu quả kém, thiếu năng động, thiếu đổi mới sáng tạo của các doanh nghiệp này không thể sửa chữa được bằng cách thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước lớn mà không đồng thời tiến hành các biện pháp quyết liệt để giải quyết vấn đề hiệu quả thấp và năng suất kém thông qua các quy định hiệu quả và tạo ra sân chơi bình đẳng. Trên thực tế, những tập đoàn lớn đã làm tăng mức độ rủi ro về đạo đức và vì quyền lực tập trung nhiều hơn trong tay các cán bộ quản lý tập đoàn sẽ tạo ra những nhóm lợi ích thậm chí còn hùng mạnh hơn. Phần 7.3 sẽ trình bày nhiều hơn về các tập đoàn kinh tế này.

Thứ tư, kể cả khi không có những yếu tố dễ bị tổn thương như đã nói ở trên, thì sự tiếp tục tăng trưởng ở Việt Nam sẽ mâu thuẫn với những yếu kém về cơ sở hạ tầng. Sự thiếu thốn trầm trọng cơ sở hạ tầng vật chất liên quan đến thương mại, hậu cần và các quy trình tạo điều kiện thuận lợi, đã tạo ra những trở ngại làm tăng chi phí cho nhà sản xuất, cản trở thương mại và hạ thấp khả năng cạnh tranh chung của quốc gia. Vì Việt Nam đang tiếp tục chuyển đổi thành nền kinh tế thị trường thông qua hội nhập với nền kinh tế thế giới, nên ngành hậu cần phục vụ thương mại sẽ có vai trò ngày càng quan trọng. Việt Nam hiện còn yếu kém trong tất cả những lĩnh vực chủ chốt. Cơ sở hạ tầng giao thông, bất kể là đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, cảng, hoặc vận tải hàng không, đều kém phát triển cả về số lượng lẫn chất lượng, và việc triển khai các hoạt động nâng cấp trên thực tế cách xa nhiều so với kế hoạch.2 Ngành hậu

1. Vallely và Wilkinson (2008, trang 1) lưu ý: “Rất khó thổi phồng sự nghiêm trọng của các thách thức mà nền giáo dục đại học của Việt Nam đang phải đối mặt ... Nếu không có những cải cách khẩn cấp và căn bản cho nền giáo dục đại học, Việt Nam sẽ không thể huy động được tiềm năng to lớn của mình.”

2. Ví dụ như, trong giao thông đường bộ, kế hoạch cho năm 2008 là chuyên chở

��

cần kém phát triển; người vận hành thiếu các máy móc thiết bị và mô hình vận hành hiện đại, trong khi đó các công nghệ thông tin liên lạc còn kém xa so với chuẩn mực toàn cầu. Hệ thống quản lý tại biên giới của Việt Nam hoạt động chậm chạp, không hiệu quả và thiếu nhất quán, do các quy định thiếu rõ ràng và thường không nhất quán, cộng với các hành vi tham nhũng trong quá trình thực thi. Sự yếu kém của Việt Nam lại tạo điều kiện cho các quốc gia láng giềng, ví dụ như Xinh-ga-po, với cơ sở hạ tầng hỗ trợ thương mại phát triển cao, quốc gia này đã có thể xử lý tất cả lượng hàng hóa mà Việt Nam không thể vận chuyển hoặc chỉ có thể vận chuyển với chi phí cao. Phần 6.2 sẽ chi tiết những vấn đề này và đề xuất giải pháp.

Những khiếm khuyết trong cơ sở hạ tầng giao thông chỉ là một phần trong bức tranh toàn cảnh về cơ sở hạ tầng công ở Việt Nam. Việt Nam cần đầu tư lớn cho hệ thống này nếu muốn tiếp tục đạt tốc độ tăng trưởng cao. Một lĩnh vực khác cần nâng cấp cơ sở hạ tầng, đó là phát triển đô thị. Việt Nam đang đô thị hóa nhanh chóng, và các đô thị hiện đang sản xuất khoảng 70% sản phẩm của cả nước. Mặc dù phần lớn sản phẩm xuất phát từ các trung tâm đô thị lớn, nhưng các đô thị quy mô trung bình cũng càng ngày càng quan trọng hơn. Những xu hướng này đang đem đến nhiều thách thức cho các nhà hoạch định chính sách. Đó là thách thức về đất đai và quy hoạch, tình trạng nghèo ở đô thị, thể chế yếu kém, năng lực quản lý đô thị yếu kém, và sự suy thoái môi trường. Dưới đây là các lĩnh vực cụ thể cần được chú ý:

��Cần có một chiến lược đô thị, vì các vấn đề đô thị, đặc biệt là giá đất cao gây rủi ro cho hệ thống tín dụng, đã hiển hiện rõ ràng.

��Phát triển đô thị cần có nguồn lực rất lớn, do đó phải xác định có thể huy động các nguồn lực này từ đâu.

��Cần làm rõ sự cân bằng giữa nhu cầu nguồn lực trong ngắn hạn và dài hạn nằm ở đâu, các giải pháp trước mắt, dù là rất cấp bách, nhưng có thể phải trả giá đắt trong tương lai.

được 196.852 triệu tấn người, nhưng con số thực tế chỉ đạt 443 triệu.

��

��Về phương thức quản lý, cần lựa chọn giữa nhiều mô hình khác nhau. Các đô thị có nên cạnh tranh với nhau, như trường hợp của Trung Quốc, hay nên quản lý các đô thị như một danh mục đầu tư?

Giải quyết các vấn đề đô thị là chủ đề của Phần 6.3.

4.2 Xác định ưu tiên cho các giải pháp có tính đột phá.

Để đối phó với các thách thức nói trên, chính phủ cần phải xác định các ưu tiên để đạt được các giải pháp có tính đột phá. Những ưu tiên này có thể tóm tắt như sau:

��Tránh khủng hoảng, và quản lý hiệu quả khủng hoảng, trong trường hợp có khủng hoảng bắt nguồn từ bên ngoài, cả trước mắt và lâu dài là điều cần thiết để quốc gia duy trì được tốc độ tăng trưởng cao. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, khủng hoảng, dù bắt nguồn từ trong nước hay ở bên ngoài, có thể đẩy các quốc gia bị ảnh hưởng quay trở lại quỹ đạo tăng trưởng thấp hơn, vì các nhà đầu tư và dân chúng sẽ lưu giữ những ký ức lâu dài về những tổn hại mà họ phải chịu đựng, và do vậy thông thường phải mất nhiều năm để khôi phục lòng tin của nhà đầu tư và phục hồi hoạt động đầu tư. Đồng thời, các nước khác có thể giải quyết khủng hoảng tốt hơn có thể vượt lên Việt Nam, khi ngày càng có sự kết nối giữa các nước trong nền kinh tế thế giới. Vấn đề này sẽ được thảo luận chi tiết hơn trong Phần 5.

��Xét đến những trở ngại đối với tăng trưởng hiện tại ở Việt Nam, một vấn đề cần ưu tiên giải quyết là xóa bỏ những cản trở đối với tăng năng suất nhân tố tổng hợp (TFP). Có thể thực hiện điều này bằng cách tăng cường đầu tư cho vốn con người và đào tạo kỹ năng, cung cấp các cơ sở hạ tầng cần thiết nhất, bao gồm cả mục tiêu xử lý các vấn đề phát sinh do quá trình đô thị hóa đang diễn ra với tốc độ nhanh, thúc đẩy xuất khẩu và FDI, và thực thi chính sách công nghiệp thích hợp. Phần 6 sẽ trình bày chi tiết các can thiệp có tính đột phá để tăng năng suất.

��

��Nhưng trên hết, cần phải cải thiện công tác quản trị nhà nước nếu Việt Nam muốn thành công trong việc chuyển đổi sang mô hình tăng trưởng mới. Một sân chơi bình đẳng cho cả khu vực nhà nước và tư nhân, quy trình ra quyết định dựa trên các quy định và quy tắc, và thực thi hiệu quả, đảm bảo tính minh bạch, tính dễ tiên liệu, có các thể chế xây dựng sự đồng thuận để bảo vệ các lợi ích quốc gia khỏi các ảnh hưởng tiêu cực từ những nhóm lợi ích có quyền lực lớn, v.v. đó là những cấu phần chủ yếu của một mô hình quản trị nhà nước hiện đại mà Việt Nam cần thiết lập trong thập kỷ tới để thực hiện các mục tiêu tham vọng của mình. Đây sẽ là chủ đề của Phần 7.

Những giải pháp đột phá này và các chính sách và biện pháp cụ thể sẽ được thảo luận trong phần tiếp theo.

��

5

����� ����(���+����(���,��-�����.����(���*���"

5.1 Quản lý rủi ro ngắn hạn.Thậm chí trước khi có thể tránh khủng hoảng trong dài hạn,

Việt Nam phải quản lý các rủi ro ngắn hạn để không làm nảy sinh các khủng hoảng trong nền kinh tế trong nước mà có thể để lại hậu quả lâu dài1. Các rủi ro này đã trở nên nghiêm trọng hơn do Việt Nam hội nhập với kinh tế toàn cầu.2

Hệ thống tài chính của Việt Nam dễ bị ảnh hưởng bởi rủi ro đạo đức. Nếu các doanh nghiệp nhà nước (và các ngân hàng) có được sự đảm bảo ngầm của Chính phủ thì họ sẽ không ngần ngại khi đi vay (hoặc cho vay) quá nhiều, nhưng đến khi gặp rắc rối, Chính phủ sẽ là người phải ra tay cứu trợ bằng các nguồn quỹ công. Điều này cũng tương tự như tư nhân hóa lợi nhuận và xã hội hóa tổn thất. Đi vay quá nhiều sẽ làm tăng nguy cơ khủng hoảng nợ, và nếu khủng hoảng thật sự xảy ra, nó sẽ để lại tác động chính và lâu dài đối với sự tăng trưởng kinh tế. Dễ dàng tiếp cận với nguồn tín dụng cũng tạo cho các doanh nghiệp nhà nước có được lợi thế không công bằng so với các doanh nghiệp tư nhân, làm ảnh hưởng

1. Xếp hạng của Việt Nam trong Chỉ số cạnh tranh toàn cầu đã bị giảm xuống do có những quan ngại về quản lý kinh tế vĩ mô. Xếp hạng Cạnh tranh Toàn cầu giảm từ vị trí 68 năm 2007 xuống vị trí 75 năm 2009, do có sự bất ổn định về kinh tế vĩ mô , xếp hạng giảm từ 51 xuống 112 trong cùng kỳ (WEF, qua các năm khác nhau). Việt Nam đã dành lại được vị trí xếp hạng trong năm 2010.

2. Khủng hoảng Tài chính Toàn cầu năm 2008 đã làm tăng sự quan tâm đối với tính dễ bị tổn thương của Việt Nam, cả trong thời gian ngắn hạn và dài hạn. Xem ví dụ (Pincus 2008).

�

đến tăng trưởng. Không có sự cạnh tranh hiệu quả từ các khu vực tư nhân, các doanh nghiệp nhà nước có thể sẽ không quan tâm đến các tín hiệu của thị trường, tiếp tục họat động kém hiệu quả, và cuối cùng dẫn đến khủng hoảng tín dụng.

Trong chương trình đề xuất để giảm thiểu những rủi ro kiểu này, cần phải coi lĩnh vực cải cách đầu tiên là củng cố ngành tài chính trong nước thông qua đổi mới hoạt động điều tiết và giám sát, thiết lập các chính sách tín dụng rõ ràng để bắt buộc các doanh nghiệp nhà nước tuân theo kỷ luật tài chính. Trong khi tiến hành cải cách này, việc kiểm soát vốn từ bên ngoài, nhất là vốn đầu tư gián tiếp như là một nguồn bù đắp cho thâm hụt tài khoản vãng lai, cần phải cứng rắn trong giai đoạn đầu. Chỉ khi nào ngành tài chính đã trở nên vững mạnh, trong giai đoạn sau đó các biện pháp kiểm soát vốn có thể được nới lỏng.

Việc củng cố ngành tài chính cần phải đi kèm với các biện pháp chính sách kinh tế vĩ mô mang tính bổ trợ. Một trong số đó là chú trọng đến lạm phát và thâm hụt ngân sách trong ngắn hạn, thay vì chỉ tập trung vào tăng trưởng. Cần phải kiểm soát lạm phát để giảm bớt áp lực đối với tỷ giá hối đoái. Cũng có thể áp dụng tỷ giá hối đoái linh hoạt hơn. Quản lý kinh tế vĩ mô tốt hơn, nhất là giữ cho thâm hụt ngân sách và thâm hụt tài khoản vãng lai ở mức quản lý được, cũng là một yêu cầu chính đối với cải cách dài hạn hơn. Một yêu cầu cấp bách nữa là xây dựng lại dự trữ ngoại hối và giảm bớt nợ công, vì hiện tại nợ công đã tăng đến mức đáng lo ngại sau khi Khủng hoảng tài chính toàn cầu bắt đầu yếu dần đi. Những biện pháp nói trên cần phải giúp khôi phục lại sự ổn định và linh hoạt trong chính sách, vốn là rất quan trọng trong những thời điểm biến động.

5.2 Xây dựng chiến lược để tránh bẫy thu nhập trung bình.

Thậm chí khi thực hiện quản lý kinh tế ngắn hạn, tính trọng yếu của những thách thức đối với sự tăng trưởng của Việt Nam nhấn mạnh tầm quan trọng của việc lập quy hoạch mang tầm chiến lược nếu Việt Nam chỉ muốn tiến sát các mục tiêu đề ra cho năm 2020 và tránh rơi vào cái bẫy thu nhập trung bình. Nhiệm vụ này đòi hỏi:

�

��Xác định rõ ràng trật tự ưu tiên của các mục tiêu chiến lược trong bối cảnh nguồn lực cũng như số lượng công cụ chính sách hiện có đều có giới hạn.

��Bảo đảm rằng các mục tiêu này thống nhất với mục tiêu tổng thể để tăng trưởng nhanh và bền vững.

�� Liên kết các mục tiêu ưu tiên với các chiến lược bộ phận, các chính sách và biện pháp sẽ được đưa ra để thực hiện mục tiêu.

��Các thể chế và công tác quản trị thể chế, cũng như xây dựng và thực hiện các chính sách đúng đắn là điểm trọng tâm để đạt được mục tiêu. Vì vậy, xây dựng năng lực thể chế cần phải là một phần nội dung của kế hoạch chiến lược.

��Dự đoán và phân tích môi trường (một phần trong đó nằm ngoài tầm kiểm soát của các nhà hoạch định chính sách) mà trong đó các chiến lược và chính sách sẽ được thực thi.

��Kết hợp các cơ chế đối thoại nhằm đảm bảo tất cả các bên liên quan có thể đóng góp để giải quyết các thách thức phát triển.

Cần đổi mới cách xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch trên cơ sở đổi mới tư duy về quản trị nhà nước, tôn trọng thị trường và giải quyết tốt quan hệ nhà nước - thị trường và doanh nghiệp theo yêu cầu của nền kinh tế thị trường hiện đại. Cần tránh nguy cơ nhấn mạnh thái quá đến các chỉ tiêu định lượng được xác định một cách chủ quan, thay vì chú ý đến các phương án lựa chọn chính sách thích hợp, trong đó có tính đến môi trường bên ngoài và các lợi thế cạnh tranh tương đối của đất nước.

Ngoài những điểm nói trên, để đảm bảo hiệu quả tối đa của sự phát triển, cần có chính sách cũng như sự phối hợp thể chế để đảm bảo rằng các chính sách cụ thể không mâu thuẫn với nhau về mục tiêu và tác động. Các cơ chế, thể chế cần được sắp xếp, hoặc thiết lập (nếu chưa có), một cách hợp lý, để tạo điều kiện tương tác tốt hơn, bao gồm cả việc chia sẻ thông tin giữa các cơ quan hoạch định chính sách.

��

5.3 Quản lý kinh tế vĩ mô cho sự tăng trưởng bền vững.Quản lý kinh tế vĩ mô thận trọng được hỗ trợ bởi các chính

sách kinh tế vĩ mô và tài chính gắn kết với nhau rõ ràng là một nội dung quan trọng của chiến lược, vì nó sẽ giúp Việt Nam tránh được các cuộc khủng hoảng, mà đây lại là điều kiện cần thiết để duy trì quỹ đạo tăng trưởng cao. Có một số lĩnh vực ưu tiên mà Việt Nam nên chú trọng để đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô.

��Cần quan tâm đặc biệt đến việc quản lý các bong bóng tài sản, nhằm tránh sự bất ổn định trong hệ thống ngân hàng, và tránh tiêu dùng quá mức do hiệu ứng thu nhập từ các tài sản được tăng giá một cách giả tạo gây nên, dẫn đến giảm tiết kiệm và qua đó tác động tiêu cực đối với tăng trưởng dài hạn của Việt Nam.

��Tăng cường tính dễ tiên liệu trong quản lý vĩ mô và tránh “cú sốc chính sách” như đã nhiều lần xảy ra ở Việt Nam trong những năm gần đây – việc này cần được coi là một ưu tiên để giảm chi phí tốn kém của sự đánh đổi giữa tăng trưởng và lạm phát trong ngắn hạn, mà Việt Nam đã phải vật lộn với tỷ lệ lạm phát cao trong những năm gần đây. Quan trọng hơn, điều này sẽ góp phần tạo ra một môi trường thuận lợi cho các đầu tư lâu dài và chất lượng cao – đây là điều quan trọng để giải quyết các điểm nghẽn đối với tăng trưởng và nâng cao năng lực sản xuất của đất nước.

��Một lĩnh vực ưu tiên cải cách nữa là ngăn chặn rủi ro đạo đức có xu hướng gia tăng trong khối doanh nghiệp nhà nước và hệ thống ngân hàng trong những năm gần đây ở Việt Nam. Rủi ro đạo đức càng làm khuyếch đại thêm vấn đề hiệu quả thấp trong khối doanh nghiệp nhà nước, đồng thời tăng khả năng dễ bị tổn thương của khối ngân hàng đối với sốc, và làm cho tình trạng nợ công đã gia tăng trong thời gian gần đây có thể trở nên còn xấu hơn.

��Cần phân biệt giữa các yếu tố rủi ro nội bộ và rủi ro từ bên ngoài để phối hợp các chính sách và cải cách phù hợp. Do đó, để làm cho nền kinh tế có khả năng chống chọi tốt hơn

��

với các rủi ro từ bên ngoài, điều quan trọng là phải xác định lộ trình tự do hóa tài chính cho thích hợp và đưa ra các công cụ bảo hiểm đối với những rủi ro về giá cả hàng hóa và tỷ giá hối đoái. Ở trong nước, điều cốt yếu là phải xử lý các rủi ro ở ngay tại gốc – đó là những vấn đề cơ cấu nội tại như đã đề cập ở trên như sự thiếu hiệu quả trong khối doanh nghiệp nhà nước, các rủi ro đạo đức trong khối doanh nghiệp nhà nước và hệ thống ngân hàng, sự chênh lệch lớn giữa tiết kiệm và đầu tư, thâm hụt ngân sách và thâm hụt tài khoản vãng lai lớn.

��Cải thiện dư địa thực thi chính sách bằng cách cải thiện cán cân tài khóa và tạo dựng dự trữ ngoại hối của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam vào thời điểm nền kinh tế phát triển tốt là việc rất quan trọng, vì như vậy có thể tạo ra cho Chính phủ một không gian chính sách phù hợp nhằm ứng phó với những cú sốc, và quan trọng hơn, có thể giúp nâng cao niềm tin của các nhà đầu tư và dân chúng, đồng thời cải thiện tâm lý của thị trường, tất cả những điều này đều góp phần hạn chế tối đa khả năng dễ bị tổn thương trước những cú sốc vĩ mô.

5.4 Thúc đẩy quá trình tái cơ cấu nền kinh tế

Ngoài quản lý kinh tế vĩ mô, tái cơ cấu có ý nghĩa thiết yếu để kinh tế Việt Nam chuyển đổi thành công sang nền kinh tế thị trường và đạt tăng trưởng bền vững dài hạn. Chương trình tái cơ cấu này đã từng và sẽ tiếp tục phải đương đầu với những nhóm lợi ích chống lại sự thay đổi. Tuy nhiên, để thành công, điều cốt yếu là tất cả các văn kiện quan trọng, bao gồm các văn bản pháp lý, và cao nhất là hiến pháp, phải phản ánh một thông điệp nhất quán, trong đó nhấn mạnh một sân chơi bình đẳng cho khu vực nhà nước cũng như tư nhân. Về dài hạn, điều quan trọng sống còn là phải có một cơ chế kiểm tra, giám sát ở cấp quốc gia để giám sát hiệu quả và cảnh báo sớm, nhằm kiểm soát những thiệt hại có thể xảy ra do hoạt động yếu kém của khối doanh nghiệp nhà nước,

��

đặc biệt các tập đoàn kinh tế nhà nước.1 Ít nhất thì cơ chế kiểm tra và giám sát nói trên cũng phải dẫn đến một bộ tiêu chí rõ ràng, minh bạch về việc thành lập và vận hành LEG. Với các thể chế như vậy, tình hình tài chính doanh nghiệp, đặc biệt là nợ phải trả và nợ quá hạn của doanh nghiệp, cần được giám sát một cách minh bạch thông qua cơ chế kiểm tra và giám sát để đưa ra những quyết định kịp thời (xem Phần 7.3). Cho đến khi thiết lập được một cơ chế như vậy, cần tiến hành kiểm toán thường xuyên từ bên ngoài đối với các tổng công ty lớn, nhất là các tổng công ty nằm dưới sự giám sát đặc biệt, để có thể đưa ra những dấu hiệu cảnh báo sớm cho hành động chính sách. Trong trung hạn, năng lực thể chế của các tổ chức tham gia cải cách doanh nghiệp nhà nước, bao gồm các tổ chức quản lý tài sản và vốn nhà nước, và các tổ chức giám sát tăng trưởng tín dụng của doanh nghiệp nhà nước, cần phải được tăng cường một cách có hệ thống. Trước mắt, phải rút quyền sở hữu nhà nước khỏi các bộ ngành và kìm hãm các rủi ro tiềm tàng bằng cách ngăn chặn các tập đoàn kinh tế lớn kiểm soát các tổ chức tài chính.

Cải cách Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (SBV) thành một ngân hàng trung ương hiện đại là điểm trọng tâm trong chương trình cải cách ngành ngân hàng. Những thay đổi triệt để trong khuôn khổ pháp lý nhằm đảm bảo rằng ngân hàng trung ương hoạt động hiệu quả để điều tiết chính sách tiền tệ và giám sát hệ thống ngân hàng thương mại cần phải đi kèm với việc tách Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ra khỏi các chức năng liên quan đến tín dụng và quản lý các ngân hàng thương mại quốc doanh. Các quyết định liên quan đến tương lai của ngân hàng trung ương và toàn bộ hệ thống tài chính Việt Nam sẽ đặt ra nhiều vấn đề vượt ra ngoài các vấn đề kỹ thuật. Những nhóm lợi ích khác nhau có thể bị ảnh hưởng và sự cân bằng trong các ưu tiên chính sách có thể bị thay đổi do những quyết định liên quan đến những điểm đã nói ở trên. Cũng như với các cải cách doanh nghiệp nhà nước, thành công cuối cùng sẽ phụ thuộc nhiều vào ý chí chính trị mạnh mẽ và sự lãnh đạo kiên quyết của lãnh đạo cấp cao.

1. Vấn đề về các doanh nghiệp nhà nước và tập đoàn kinh tế lớn sẽ được trình bày chi tiết ở Mục 7.2.

��

6

����� ����(���+����(���,�������/��/��0 -��

Như đã nêu, đi lên từ nước có thu nhập trung bình thành nước có thu nhập cao đòi hỏi có sự chuyển đổi từ đa dạng hóa đến chuyên môn hóa. Lý giải cho sự chuyển đổi này là tăng năng suất. Do đó các giải pháp đột phá thứ hai cần thực hiện. Trong tình hình Việt Nam còn phụ thuộc vào xuất khẩu nên cần tập trung vào vấn đề tăng năng suất và hiệu quả.

6.1 Điều chỉnh chiến lược xuất khẩu.

Cùng với sự chuyển đổi trong cán cân quyền lực toàn cầu, châu Á đang gia tăng thị phần thương mại, cả về xuất khẩu và nhập khẩu. Một lý do quan trọng để điều chỉnh chiến lược xuất khẩu, đó là sự nổi lên của Trung Quốc, vốn là một cường quốc xuất khẩu nhưng hiện nay cũng đang cố gắng tăng nhập khẩu nguyên liệu thô và nhiên liệu nhằm thúc đẩy tăng trưởng nhanh. Việt Nam, hàng xóm sát vách của Trung Quốc có chi phí lao động thấp hơn Trung Quốc, có thể có lợi khi nhu cầu nhập khẩu của Trung Quốc tăng, và có thể trở thành nhà cung cấp sản phẩm cho tầng lớp trung lưu đang gia tăng ở châu Á. Chiến lược phát triển các tỉnh nằm sâu trong nội địa của Trung Quốc sẽ dẫn đến sự gia tăng đáng kể các hoạt động thương mại quá cảnh qua biên giới Việt – Trung. Tuy nhiên, như đã trình bày ở trên, Việt Nam đang bị hạn chế bởi cơ sở hạ tầng thương mại nghèo nàn, cả về cơ sở vật chất cũng như quy định và thủ tục. Đồng thời, hiện đang tồn tại sự cạnh tranh khốc liệt trong các mặt hàng xuất khẩu công nghệ thấp mà Việt Nam chuyên sản xuất.

��

Mặc dù xuất khẩu đã có đóng góp quan trọng tại Việt Nam, và trên thực tế là ở tất cả các nước Đông Nam Á và Trung Quốc, nhưng vẫn chưa có một phân tích nghiêm túc về vai trò của xuất khẩu trong sự phát triển của Việt Nam. Vai trò của xuất khẩu bao gồm thu về cho đất nước nguồn ngoại tệ, cung cấp các cơ hội việc làm, tạo thuận lợi cho việc nâng cấp công nghệ và trong bối cảnh nền kinh tế chuyển đổi của Việt Nam, có thể giúp tăng cường khuôn khổ thể chế, và thúc đẩy năng lực cạnh tranh. Dựa trên việc xem xét những vai trò này, cần phải xác định đâu là những chính sách thích hợp có thể hỗ trợ chúng một cách hiệu quả, cần có những nguồn lực nào và làm thế nào để huy động được nguồn lực. Điều này đặc biệt có sức thuyết phục khi xét đến Khủng hoảng Toàn cầu, cuộc khủng hoảng đã gây tổn hại cho triển vọng xuất khẩu của châu Á do suy thoái tại các thị trường xuất khẩu truyền thống ở phương Tây mà phải mất một thời gian dài, sự suy thoái này mới có thể chấm dứt.

Thậm chí không có cuộc Khủng hoảng Tài chính Toàn cầu, sự phụ thuộc nhiều của Việt Nam vào hàng hóa xuất khẩu đặt ra những rủi ro trung hạn và dài hạn. Trong khi đất nước thu được lợi ích từ nhu cầu tăng cao đối với hàng hóa sản xuất trong nước, đặc biệt từ quốc gia Trung Quốc đang trỗi dậy, Việt Nam cũng bị ảnh hưởng bởi sự biến động của giá cả, nét đặc trưng của hàng hóa thiết yếu. Rồi sau đó những biến động giá cả được chuyển vào nền kinh tế trong nước, bổ sung thêm vào gánh nặng ổn định kinh tế vĩ mô của Chính phủ. Đối với các loại sản phẩm như gạo và cao su, điều kiện khí hậu khắc nghiệt cũng có thể làm giảm đáng kể về sản lượng và qua đó làm giảm số lượng xuất khẩu. Nhưng tác động của khí hậu khắc nghiệt vượt xa việc làm giảm đi doanh thu xuất khẩu, làm ảnh hưởng đến đời sống dân cư, làm hư hỏng tài sản, và buộc Chính phủ phải chuyển các nguồn cần thiết dành cho phát triển phục vụ cho cứu trợ và khôi phục.

Trong khi chờ đợi một phân tích thấu đáo như vậy, không nên từ bỏ xuất khẩu trong thập kỷ tới, vì chiến lược xuất khẩu vẫn còn nhiều tiềm năng mà Việt Nam chưa tận dụng được, và vẫn chưa có một chiến lược nào khác khả thi để thay thế chiến lược xuất

��

khẩu và đóng góp tương đương cho sự tăng trưởng của Việt Nam. Do đó, chiến lược xuất khẩu phải được điều chỉnh để khắc phục những thiếu sót hiện tại và nắm bắt những tiềm năng chưa được thực hiện. Việc điều chỉnh có thể dưới hình thức:

��Rà soát lại các cơ chế ưu đãi xúc tiến xuất khẩu và việc thực thi các cơ chế đó, đặc biệt chú trọng đến hỗ trợ tài chính cho xuất khẩu. Những ưu đãi này cần được kết hợp với các chính sách đầu tư và chính sách công nghiệp.

��Bảo đảm rằng các chính sách thương mại và chính sách tỷ giá hối đoái phù hợp với chiến lược xúc tiến xuất khẩu, đồng thời cũng nhận thấy rằng một số chính sách, như hạ giá đồng Việt Nam một cách thận trọng đã kèm theo những hậu quả tiêu cực cần được tính đến.

��Cải thiện chiến lược xuất khẩu để tập trung vào tiềm năng và các nhu cầu cụ thể đối với các sản phẩm cụ thể, hoặc ít nhất là các nhóm sản phẩm nhằm mục đích nâng cao giá trị gia tăng của xuất khẩu và khuyến khích nâng cấp công nghệ (xem phần dưới)

��Thúc đẩy các thông lệ bền vững hơn (và các cơ chế xác nhận đi kèm) cho các hàng hóa xuất khẩu dựa vào tài nguyên thiên nhiên, được hỗ trợ bởi quy định và tuân thủ hiệu quả.

��Xây dựng các sáng kiến để thúc đẩy chuyển giao công nghệ từ xuất khẩu, và nâng cao năng lực công nghệ trong nước thông qua xuất khẩu, từ đó tăng giá trị gia tăng trên mỗi đơn vị hàng xuất khẩu.

��Tăng cường thuận lợi hóa thương mại bằng cách cung cấp cơ sở hạ tầng giao thông và các quy trình thủ tục hành chính tốt hơn để nâng cao khả năng cạnh tranh xuất khẩu của Việt Nam (xem Phần 6.2)

��Tạo công ăn việc làm, nhưng đồng thời nâng cao kỹ năng nghề nghiệp, qua đó có thể tăng giá trị và chuyển dịch khỏi xuất khẩu đòi hỏi nhiều lao động và năng suất thấp. Biết rằng quá trình này có thể mất thời gian, vì xóa đói nghèo có thể

��

phải phụ thuộc vào sản xuất những hàng hóa đòi hỏi nhiều lao động trong thời gian ngắn hạn, do đó lập kế hoạch kỹ lưỡng và thực hiện theo từng giai đoạn sẽ rất quan trọng.

6.2 Tăng cường thuận lợi hóa thương mại.

Thuận lợi hóa thương mại và công tác hậu cần là một thành phần quan trọng trong xúc tiến xuất khẩu đang nhận được nhiều quan tâm. Thuận lợi hóa thương mại yếu kém sẽ là trở ngại đối với nguồn hàng xuất khẩu, dù đó là hàng xuất khẩu gì. Thực tế xuất khẩu trong tương lai trung hạn của Việt Nam có những đặc điểm sau đây:

��Tiếp tục phương thức “gia công đơn giản” (có nghĩa là nhập khẩu hàng hóa, sau đó gia công đơn giản, rồi tái xuất).

��Đẩy mạnh thương mại với Trung Quốc, chủ yếu là thông qua vận tải trên bộ, bao gồm cả vận tải qua đường biên giới trên đất liền.

��Có khả năng cho các cảng của Việt Nam hoạt động như các cửa ngõ vào các tỉnh phía nam của Trung Quốc, Campuchia và Lào.

��Tăng tầm quan trọng của dây chuyền làm lạnh cho các sản phẩm nông nghiệp xuất khẩu có giá trị cao.

��Tăng tỷ lệ các sản phẩm có giá trị cao trong tổng lượng xuất khẩu được vận chuyển bằng đường hàng không.

��Các hoạt động nêu trên cần được tiến hành trong khuôn khổ các hiệp định khu vực như AFTA và hiện nay là CAFTA (kể từ tháng 1/2010).

Các kế hoạch hiện tại của Chính phủ, nhất là kế hoạch liên quan đến lĩnh vực giao thông vận tải, đã bao gồm các cấu phần như tạo thuận lợi cho thương mại và hậu cần nhằm đối phó với kịch bản trung hạn nêu trên. Trên thực tế, một số dự án đã xác định những trọng tâm theo vùng miền, mặc dù một số nhà phân tích tin rằng các kế hoạch này nghiêng nhiều hơn về các yếu tố phần cứng và chưa xem xét đầy đủ đến mối quan hệ giữa kế hoạch với khả năng nguồn lực hiện có.

��

Các xu hướng dự kiến nêu trên sẽ:

�� tạo ra những nhu cầu mới, cả về số lượng và chất lượng, đối với ba trung tâm thương mại lớn của Việt Nam, nhất là đối với các sản phẩm sản xuất và chế tạo, và

�� tăng tốc độ mở rộng các dòng hàng hóa giữa các vùng so với các dòng hàng hóa trong vùng

Do đó, sẽ cần đến các sáng kiến về công tác hậu cần và tạo thuận lợi cho thương mại bằng cách sử dụng nhiều đòn bẩy chính sách. Các sáng kiến này nên xoay quanh bốn ưu tiên chính sách lớn sau đây:

��Tiếp tục đầu tư cho cơ sở hạ tầng, với các ưu tiên dành cho các dự án cụ thể dựa trên phân tích kinh tế hợp lý.

��Đẩy mạnh việc hợp lý hóa và hiện đại hóa các quy định và đổi mới cung cấp dịch vụ, trong đó nhấn mạnh vào chất lượng.

��Tăng cường các thủ tục hải quan và quản lý biên giới nhằm tăng hiệu quả và giảm tham nhũng.

��Tiến tới trở thành một cửa ngõ quốc tế cho các quốc gia láng giềng nằm sâu trong nội địa.

6.3 Giải quyết vấn đề đô thị hóa.Đô thị hóa có sự liên quan đặc biệt trong việc đạt được nhiều

mục tiêu chiến lược dài hạn đề cập trong báo cáo này1. Bằng chứng toàn cầu 2 cho thấy rằng sự chuyển đổi từ nông thôn sang thành thị là một phần quan trọng trong gia tăng năng suất kinh tế, và do đó tạo đà tăng trưởng và giúp người lao động thoát khỏi đói nghèo. Nhưng cũng có những mối nguy hiểm tiềm tàng, nếu không được

1. Thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng, phát biểu trong Hội thảo Đô thị Quốc gia Việt Nam, 6-7 tháng 11, 2009, đã chỉ rõ ‘Việt Nam sẽ chỉ có một con đường là phải quy hoạch đô thị một cách khoa học. Nếu chúng ta thất bại trong đô thị hóa, chúng ta sẽ thất bại trong công nghiệp hóa và hiện đại hóa”.

2. Để có thêm giải thích chi tiết, xin tham khảo Ngân hàng Thế giới (2009), Báo cáo Phát triển 2009: Định hình lại địa lý kinh tế, Washington DC: Ngân hàng Thế giới. http://go.worldbank.org/K2CBHVB7H0

�

quản lý tốt, có thể dẫn đến sự tắc nghẽn, ô nhiễm, và các chi phí khác làm hạn chế hiệu quả cho các thế hệ tương lai.

Những điều này có xảy ra với Việt Nam hay không? Và thêm vào đó, trong bối cảnh các nguồn tài chính có hạn, các chính sách và quyết định đầu tư của Việt Nam nên được ưu tiên như thế nào? Một nghiên cứu được thực hiện với sự phối hợp giữa VASS, một số bộ ngành của Chính phủ và Ngân hàng Thế giới cần cung cấp cơ sở phân tích cho các lựa chọn chính sách trong khu vực đô thị và các khu vực khác đóng góp vào con đường đô thị hóa thành công. Trong giai đoạn chuyển tiếp, một số biện pháp can thiệp của Chính phủ là rất cần thiết.

��Nắm bắt được sự phát triển của đô thị. Quá trình đô thị hóa phụ thuộc không chỉ vào chính sách đô thị mà còn vào sự tương tác giữa các khu vực nông thôn với các khu vực thành thị. Ví dụ, Việt Nam có thể có khả năng cải thiện hiệu quả của quá trình đô thị hóa bằng cách đầu tư vào dịch vụ cơ bản cho các khu vực nông thôn để người nhập cư tiềm tàng vào thành phố với mục đích có được cuộc sống tốt hơn, chứ không phải họ buộc phải rời khỏi các khu vực nông thôn vì thiếu các dịch vụ và hàng hóa công cộng. Công tác phân tích và dự báo một cánh chính xác là cần thiết để xác định điều này có thật sự là như vậy không. Câu hỏi này, và các tình huống khó khăn quan trọng khác về con đường đô thị hóa, có thể được giải quyết bằng cách kết nối chính xác các biện pháp tăng cường sự chuyển đổi đất đai nông thôn-thành thị, bất bình đẳng trong việc cung cấp các dịch vụ cơ bản, thay đổi mật độ đô thị, phân bổ các ngành công nghiệp trên cả nước (bao gồm có các cụm công nghiệp và các khu công nghiệp), cải cách phân cấp, và phân bổ đói nghèo về mặt địa lý. Các biện pháp này cần được đánh giá dựa trên các chuẩn mực của các nước so sánh ở các giai đoạn phát triển khác nhau để xác định các lĩnh vực chính sách chủ chốt.

��Thị trường đất đai, Quy hoạch và Nhà ở. Thị trường đất đai và quy hoạch đô thị là những nhân tố quan trọng giúp kinh tế đô thị vận hành có hiệu quả và công bằng. Trong khi vốn và

�

lao động có thể di chuyển về mặt địa lý để có được hiệu quả cao nhất, đất đai cố định về vị trí và do đó phải có khả năng thích ứng với nhu cầu sử dụng khác nhau, được xác định bởi nhu cầu của thị trường và tốc độ khai thác đất đai . Về các chính sách cụ thể , điều này có nghĩa là cần phải chú trọng đến (i) chuyển đổi nông thôn-thành thị: quá trình chuyển đổi đất nông thôn sang sử dụng cho đô thị và xây dựng cơ sở hạ tầng cơ bản (đường xá và nguồn nước); (ii) thị trường và giá cả: hiệu quả mà thị trường đất đai và nhà ở thực hiện chức năng ở thành phố; và (iii) quy hoạch và quản lý đất đai: tác động của quy hoạch và quy định của chính phủ về hình thức đô thị, chức năng và giá cả. Quyết định chính sách về các vấn đề này nên dựa trên phân tích đánh giá tình trạng hiện tại và tác động của các chính sách hiện tại, và đánh giá so sánh với các thành phố ở Việt Nam và so sánh với các nước khác.

��Tài chính cho dịch vụ cơ sở hạ tầng. Tiếp cận rộng rãi đối với các dịch vụ công cộng (nước, vệ sinh, giáo dục, y tế) là cơ sở cho tăng trưởng kinh tế dài hạn và phát triển toàn diện. Các chính sách này được ưu tiên như thế nào để đáp ứng mục tiêu một cách tốt nhất? Làm thế nào để trang trải cho các khoản chi này?, và công cụ tài chính nào có thể sử dụng để đạt được bình đẳng về mặt tài chính giữa các thế hệ? Để trả lời các câu hỏi này đòi hỏi phải có sự hiểu biết về (i) mức độ tiếp cận với dịch vụ cơ bản, và chi phí cung cấp dịch vụ khác nhau như thế nào trong toàn quốc; (ii) cung cấp dịch vụ khác nhau như thế nào theo sự khác biệt của nguồn tài chính địa phương; và (iii) Sự phối kết hợp về phạm vi quyền hạn đã tác động đến việc tiếp cận dịch vụ ở Việt Nam. Những thông tin này cung cấp cơ sở phân tích cho lựa chọn đầu tư và cải cách thể chế.

��Nối kết với các dự án đô thị. Cơ sở hạ tầng giao thông và hậu cần là những cấu phần quan trọng của nền kinh tế quốc dân: chúng tham gia vào các phần của hệ thống đô thị, nối kết thị trường đô thị và nông thôn, làm tăng khoảng cách địa lý (và do đó tăng quy mô) của thị trường sản phẩm, và tạo thuận

��

lợi cho việc chia sẻ thông tin và công nghệ. Đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông cần được thực hiện có xem xét đến sự nối kết trong nước, địa phương và khu vực, trong ngữ cảnh xem xét tiềm năng phát triển và thương mại dài hạn. Quyết định đầu tư của chính phủ cần dựa trên các phân tích là nền tảng vững chắc để tạo điều kiện thuận lợi cho đồng thuận trong nước về hình thức đầu tư, về vị trí đầu tư, sao có hiệu quả nhất và được ưu tiên cao nhất.

Sự lựa chọn các lĩnh vực theo chủ đề này được định hướng bởi một chủ trương là can thiệp của chính phủ nhằm tăng cường phát triển kinh tế là hiệu quả nhất khi có các dịch vụ cơ bản tốt và các chính sách về đất đai đúng đắn, và một khi các hoạt động kinh tế đã có thể định vị được bản thân nó giữa các vùng lãnh thổ tương ứng với cung cầu của thị trường. Điều này có nghĩa là đảm bảo rằng thể chế cần được hình thành trước khi cam kết đầu tư cơ sở hạ tầng, và rằng cả thể chế và cơ sở hạ tầng cần đi trước can thiệp của chính phủ trong quy hoạch kinh tế về mặt không gian (Ngân hàng Thế giới 2009). Can thiệp của Chính phủ và các quy định cần hướng tới việc cân đối với các tác động ngoại cảnh phát sinh trong quá trình đô thị hóa.

6.4 Tăng cường cơ sở nhân lực và Sáng tạo.

Không một sáng kiến nào trong số các sáng kiến nói trên có thể đảm bảo chắc chắn thành công, nếu không chú ý đến việc tăng cường nguồn nhân lực. Năng lực đổi mới sáng tạo, vốn con người và khả năng tạo ra các kỹ năng và năng lực bậc cao hơn là những yếu tố trọng tâm để Việt Nam tiến đến các triển vọng phát triển và tăng trưởng kinh tế dài hạn dựa vào tri thức. Như đã nói ở trên, đó cũng là điểm chính yếu của ba giai đoạn chuyển đổi cần thiết để đi từ mức thu nhập trung bình lên mức thu nhập cao. Giáo dục và kỹ năng cũng là những công cụ chính để giảm nghèo và thúc đẩy tăng trưởng về mọi mặt.

Mặc dù Việt Nam đã đạt được những thành tích ấn tượng về tỷ lệ trẻ em học tiểu học, gần như đã đạt mức phổ cập toàn dân, và hệ thống giáo dục cấp hai và cấp ba đã mở rộng nhanh chóng

��

trong thập kỷ vừa qua1, nhưng cơ sở nhân lực còn thấp hiện nay của Việt Nam chưa đủ để hỗ trợ chiến lược quốc gia dài hạn nhằm tránh bẫy thu nhập trung bình và duy trì tốc độ tăng trưởng cao. Cần có những nỗ lực kiên trì để thúc đẩy vốn con người và sự đổi mới, sáng tạo. Điều này có nghĩa là phải giải quyết thách thức gồm ba khía cạnh (i) giải quyết sự bất bình đẳng trong kết quả giáo dục, (ii) tăng cường chất lượng và kết quả học tập trong toàn bộ hệ thống giáo dục nhằm sản sinh ra nhiều ứng cử viên có kỹ năng tốt hơn cho thị trường lao động, và (iii) tăng cường hệ thống đổi mới, sáng tạo quốc gia. Đã có những dấu hiệu về thiếu hụt kỹ năng ngày càng tăng, đặc biệt trong các công ty xuất khẩu và doanh nghiệp nước ngoài (Khảo sát Doanh nghiệp 2005 và 2009).

Giải quyết bất bình đẳng: Việt Nam vẫn phải đối mặt với hậu quả của bất bình đẳng trong giáo dục ở các cấp, và có bằng chứng về bất bình đẳng ngày càng gia tăng về tiếp cận giáo dục. Trong khi những hộ gia đình nghèo nhất và dân tộc thiểu số đã là những người hưởng lợi chính từ việc tiếp cận ngày càng tăng giáo dục tiểu học và cơ sở trong hai thập kỷ qua, số liệu khảo sát hộ gia đình cho thấy khoảng cách về tỷ lệ trẻ em đi học và hoàn thành bậc cơ sở giữa người nghèo và người không nghèo, giữa khu vực nông thôn và thành thị, giữa các dân tộc Kinh và Hoa và dân tộc thiểu số vẫn tiếp tục duy trì, thậm chí là còn tăng lên. Bên cạnh sự bất bình đẳng trong đầu ra, còn có sự bất bình đẳng từ đầu vào, bao gồm thời gian lên lớp, tỷ lệ giáo viên trên học sinh, chất lượng giáo viên và tài liệu giảng dạy trong cả nước. Nếu các nguyên nhân của bất bình đẳng trong giáo dục không được giải quyết một cách căn bản, thì sẽ có rủi ro về gia tăng khoảng cách trong tiếp cận giáo dục.

��Can thiệp từ sớm để có cơ hội lớn hơn trong cuộc sống: Đầu tư cho phát triển tuổi thơ từ sớm có tác động lớn đến kết quả giáo dục và đem lại kết quả cho đầu tư sau này (Caneiro và Heckman 2003). Đầu tư cho phát triển tuổi thơ từ sớm nhằm mục đích phát triển kỹ năng ngôn ngữ, ứng xử, nhận

1. Chi tiêu công cho giáo dục và đào tạo đã tăng đáng kể từ 3% GDP năm 2003 lên 5,9% năm 2008, và cũng có chi tiêu quan trọng của khu vực tư nhân.

��

thức, vận động của trẻ từ 0-5 tuổi sẽ tăng cường sự bình đẳng hơn được bắt đầu bằng việc tạo điều kiện khi trẻ vào học bậc tiểu học, trong khi đó chăm sóc trẻ với chất lượng cao đặc biệt đem lại lợi ích cho trẻ em bị thiệt thòi. Phát triển toàn diện giáo dục cho trẻ em từ nhỏ và can thiệp phát triển, nối kết với các vấn đề về dinh dưỡng, sức khỏe, giáo dục và chăm sóc của gia đình tốt, và tập trung vào cơ chế hỗ trợ hiệu quả đối với trẻ em thiệt thòi trong giáo dục như cơ chế hỗ trợ cho giáo viên dân tộc thiểu số ở lớp mẫu giáo là định hướng chính sách triển vọng đối với Việt Nam.

��Chính sách toàn diện để khắc phục bất lợi về giáo dục ở bậc mẫu giáo, tiểu học và cơ sở: Điều này đòi hỏi sự kết hợp của các công cụ cho các trường học gặp khó khăn, bao gồm (i) miễn học phí và có cơ chế hỗ trợ tài chính cho trẻ em nghèo đi học và hoàn thành bậc học, (ii) đảm bảo chất lượng tối thiểu của giáo viên, cơ sở hạ tầng, và trang thiết bị, (iii) cơ chế hỗ trợ cho giáo viên dạy giỏi ở các trường có nhiều thách thức và quy chế thưởng cho việc cải thiện kết quả học, (iv) chính sách chiến lược để đào tạo và sử dụng giáo viên và trợ giảng dân tộc thiểu số, (v) phương pháp sư phạm hợp lý, và (vi) học bán trú cho trẻ em bị thiệt thòi.

Tăng cường kết quả học có chất lượng: Để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của Việt Nam đối với lực lượng lao động được đào tạo và có năng lực, hệ thống giáo dục của đất nước sẽ cần cung cấp nguồn nhân lực nhiều về số lượng và có kỹ năng tốt hơn. Điều này có nghĩa là nhu cầu cần có các kỹ năng tổng hợp, chứ không đơn thuần là kỹ năng kỹ thuật. Định hướng lại về cơ bản của hệ thống - chuyển từ chú trọng đến đầu vào sang chú trọng đến kết quả đầu ra - sẽ là cần thiết.

Cung cấp nguồn nhân lực có kỹ năng chất lượng tốt hơn sẽ cần có sự thay đổi về cách thức quản lý giáo dục. Tăng cường vốn con người và phát triển kỹ năng và sáng tạo sẽ không cần thiết phải có nhiều nguồn lực công hơn cho giáo dục và nghiên cứu, nhưng cần phải sử dụng tốt hơn các nguồn lực để đạt kết quả cao hơn. Hướng cải cách bao gồm:

��

��Thay đổi quản trị nhà nước đối với hệ thống giáo dục: Có thể đạt được kết quả tốt hơn bằng cách trao quyền quyết định nhiều hơn cho các cơ sở giáo dục, nhưng cần thiết đảm bảo họ có trách nhiệm để đảm bảo kết quả học. Ví dụ, quyền tự kiểm soát dành cho các cơ sở giáo dục có thể bao gồm cả quyền quản lý kinh phí trường học trực tiếp, thuê giáo viên và quyết định hoạt động ngoại khóa. Nếu như vậy thì các cơ sở giáo dục sẽ có trách nhiệm đối với học sinh, phụ huynh, và cộng đồng địa phương về kết quả học tập mà cơ sở cung cấp. Nhà nước sẽ giữ vai trò chèo lái, tạo điều kiện thuận lợi và giám sát, và không quản lý. Cũng cần có tầm nhìn rõ ràng hơn về vai trò của các cơ sở giáo dục tư nhân và một môi trường có lợi cho sự phát triển và hoạt động của họ.

��Hỗ trợ trực tiếp tài chính cho sinh viên theo hướng bảo đảm chất lượng tốt hơn và hiệu quả cao hơn: Phân bổ nguồn tài chính giáo dục dựa trên số lượng sinh viên, hơn là dựa trên nguồn đầu vào hiện tại, đảm bảo hiệu quả sử dụng kinh phí tốt hơn. Điều này có thể được bố sung bằng cách sử dụng các cơ chế tài chính khuyến khích thực hiện hoặc để tăng cường bình đẳng.

��Cải thiện thông tin về kết quả học và hiệu quả hệ thống: Cải cách bên trên yêu cầu có sự cải thiện quản lý thông tin hệ thống giáo dục, với thông tin có chất lượng tốt hơn về các tiêu chí giáo dục cụ thể, kết quả học và tài chính để tạo khả năng đưa ra quyết định của phụ huynh và học sinh và cho chính quyền trung ương và tỉnh chỉ đạo hệ thống có hiệu quả. Các nhà hoạch định chính sách cũng có lợi từ thông tin về kỹ năng và kết quả thị trường lao động thông qua khảo sát theo dõi tốt nghiệp và các mô hình kỹ năng trong khảo sát công ty.

Tăng cường sáng tạo. Mặc dù mới có các cải thiện những năm gần đây, Việt Nam vẫn xếp thứ hạng thấp trong khu vực và toàn cầu về chỉ số năng lực sáng tạo.1 Chi cho khoa học, công nghệ

1. Trong Chỉ số Kinh tế Tri thức của Ngân hàng Thế giới (KEI), tập trung vào

��

và sáng tạo (STI) vẫn giữ nguyên, chiếm khoảng 0,5% GDP, thấp hơn nhiều nước thu nhập trung bình trong khu vực. Thêm vào đó, nguồn vốn chủ yếu từ ngân sách nhà nước và nhìn chung được phân bổ không có hiệu quả. Nối kết giữa các viện nghiên cứu và doanh nghiệp còn yếu, đặc biệt là các viện của nhà nước chiếm đa số trong hệ thống. Hầu hết các viện nghiên cứu không có năng lực công nghệ hoặc nguồn lực đầy đủ để thực hiện nghiên cứu có hiệu quả, và cơ sở nguồn nhân lực cho STI vẫn chưa đủ. Việt Nam sẽ cần định hướng lại cơ bản khung chính sách để thúc đẩy sáng tạo.

Tăng cường hệ thống sáng tạo quốc gia liên quan đến nỗ lực tăng cường năng lực cho quản lý khoa học và công nghệ ở cấp tỉnh và cấp trung ương cũng như các viện nghiên cứu và phát triển R&D. Hỗ trợ nhu cầu cao hơn về sáng tạo và nâng cấp công nghệ là định hướng chiến lược then chốt cho chính sách về sáng tạo. Đa dạng hóa nguồn kinh phí cho R&D và tăng cường hợp tác giữa khu vực doanh nghiệp và các viện R&D song hành với nhau trong việc tăng cường nghiên cứu, cũng như hỗ trợ các tổ chức trung gian mà cung cấp hỗ trợ quản lý và đào tạo kỹ thuật, phát triển kinh doanh và công nghệ thông tin IT.

Những bước đi đầu tiên trong định hướng cải cách này cần được thực hiện, đặc biệt là trong giáo dục bậc cao hơn và khoa học công nghệ, nhưng cần thiết quan tâm đến việc hoàn thành và triển khai. Bên cạnh đó, cần quan tâm hơn nữa đến giáo dục cơ bản và dạy nghề, vì đa phần người lao động tốt nghiệp trung học hoặc bậc thấp hơn. Cải cách giáo dục cần có thời gian để lập kế hoạch và thực hiện, và chỉ có thể nhìn thấy kết quả trong thế hệ tới, vì vậy vấn đề này cần phải triển khai sớm...

6.5 Xoá đói giảm nghèo. Việt Nam có thể nhìn lại những thành tựu ấn tượng trong

công cuộc xóa đói giảm nghèo. Sự tăng trưởng kinh tế trên diện rộng đã cải thiện điều kiện sống của hầu hết mọi người dân trong nước. Tổng cục Thống kê ước tính tỷ lệ nghèo đã giảm từ 58%

việc sử dụng kiến thức như là động cơ tăng trưởng, Việt Nam xếp thứ 100 trong tổng số 146 quốc gia và 115 quốc gia trong chỉ số xếp hạng sáng tạo.

��

trong năm 1993 xuống còn 16% trong năm 2006 và 14,5% trong năm 2008. Các chỉ tiêu xã hội như tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản và cơ sở hạ tầng cơ bản (giáo dục, y tế, điện, đường, nước, vệ sinh v.v.) cũng khẳng định xu hướng tích cực này.

Tuy nhiên, trong tương lai Việt Nam có thể sẽ phải đối mặt với nhiều thách thức. Trước hết, mặc dù tất cả các nhóm dân số được hưởng lợi từ sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng, nhưng mức độ tham gia và hưởng thụ của họ trong quá trình phát triển không đồng đều, tạo ra những chênh lệch đáng kể về điều kiện sống và tài sản hiểu theo nghĩa rộng (nghĩa là điều kiện tiếp cận đất đai, tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản và cơ hội giáo dục) và về tiến độ giảm nghèo ở các bộ phận dân cư khác nhau trong xã hội, trong đó đáng chú ý nhất là sự cách biệt giữa cư dân nông thôn với thành thị, người dân ở các vùng địa lý khác nhau và các nhóm dân tộc khác nhau (ví dụ xem IDS 2008). Sự chênh lệch thậm chí còn rõ rệt trong nội bộ các nhóm. Vì thế, mặc dù Việt Nam đã ra khỏi danh sách các nước nghèo nhưng vẫn còn một bộ phận dân số còn chưa hoàn toàn thoát khỏi bẫy nghèo. Điều này cho thấy so với 20 năm trước, khi mà cải cách mang lại lợi ích cho tất cả mọi người, thì ngày nay lại phải có những chính sách cần phải tinh tế hơn và phù hợp với những đặc thù riêng biệt của những nhóm yếu thế để giúp đất nước tránh được “bẫy bất bình đẳng”.

Thứ hai, khi nhóm người nghèo kinh niên co hẹp lại, thì việc tiếp tục giảm nghèo có thể sẽ trở nên tốn kém hơn xét về khía cạnh đầu tư và/hoặc xét về khía cạnh tăng trưởng. Nói cách khác, nếu Việt Nam không thể cải thiện đáng kể hiệu quả đầu tư xã hội, thì Việt Nam cần phải đạt tỷ lệ tăng trưởng kinh tế cao hơn cùng với nhu cầu đầu tư lớn hơn. Do đó, để duy trì tốc độ giảm nghèo nhanh và bền vững, điều cốt yếu đối với Việt Nam là không chỉ tăng hiệu quả đầu tư, về mặt kinh tế cũng như xã hội, mà còn cải tiến mô hình tăng trưởng kinh tế theo hướng có lợi cho người nghèo. Mục tiêu sau có thể được thực hiện một phần bằng cách tăng cường hiệu suất và hiệu quả của các chi phí xã hội và các thể chế1, thúc đẩy sự phát triển của các ngành thâm dụng lao động và

1. Ví dụ như, chính sách phổ cập bảo hiểm y tế chỉ có thể được duy trì lâu dài nếu

��

các doanh nghiệp vừa và nhỏ nhằm tạo ra nhiều việc làm và thu nhập hơn cho người lao động có tay nghề thấp, đồng thời cải thiện điều kiện làm việc và an toàn lao động. Tuy nhiên, như đã nói ở trên, cần phải đào tạo kỹ năng cho người lao động để rời bỏ nền sản xuất thâm dụng lao động trong trung hạn.

Thứ ba, có những thay đổi trong tương quan của hai nhóm dân số ở ngay sát trên ngưỡng nghèo và ngay sát dưới ngưỡng nghèo. Vào năm 1993, nhóm dân số nằm sát dưới ngưỡng nghèo lớn hơn nhóm dân số ở sát trên ngưỡng nghèo, nhưng đến năm 2008, tình hình đã đảo ngược. Điều này hàm ý rằng, bảo vệ nhóm người cận nghèo để họ không tái nghèo đang trở nên càng ngày càng quan trọng, và lý giải tính hợp lý của sự chuyển đổi gần đây trong các chính sách và chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo theo hướng mở rộng diện bao phủ đến cả nhóm người cận nghèo.

Sự cần thiết của một cách tiếp cận đặc thù phù hợp với nhóm người dân yếu thế có thể thấy được từ bộ số liệu Điều tra Mức sống Hộ gia đình Việt Nam năm 2002, 2004 và 2006 – phân tích các bộ số liệu này đã làm sáng tỏ những động thái nghèo ở Việt Nam. Theo ước tính, khoảng một phần ba số người nghèo phải chịu cảnh nghèo kinh niên trong thời kỳ 2002-2006 và do đó họ thực sự cần đến trợ cấp xã hội, nhất là các trợ cấp trong các chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo. Hai phần ba số người nghèo thuộc diện nghèo nhất thời, và do vậy có thể cần đến những hình thức can thiệp chính sách khác. Cụ thể, các chính sách để mở rộng cơ hội tăng thu nhập và giảm khả năng dễ bị tổn thương có lẽ sẽ có ý nghĩa quan trọng hơn đối với nhóm này để họ có thể thoát nghèo vĩnh viễn.

Thứ tư, việc gia nhập WTO đã làm tăng cơ hội lẫn khả năng dễ bị tổn thương của các hộ gia đình Việt Nam. Điều này là do những thay đổi tại biên giới (giảm thuế nhập khẩu và loại bỏ các rào cản phi thuế quan đối với thương mại), bên ngoài biên giới

các cơ quan quản lý nhà nước (Bảo hiểm Việt Nam và Bộ Y tế) có thể xóa bỏ những động cơ bất lợi trong cơ chế phí dịch vụ hiện tại và củng cố quản trị nhà nước.

��

(khả năng tiếp cận nhiều hơn đối với các thị trường nước ngoài và cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO) và bên trong đường biên giới (mở cửa các ngành dịch vụ, phân phối, những thay đổi trong khuôn khổ pháp lý và điều tiết, v.v.). Các nghiên cứu về tác động kinh tế và xã hội từ việc gia nhập WTO đã cho thấy, mặc dù việc gia nhập được dự kiến là sẽ đem lại tác động tích cực đối với sự tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo, và tất cả ba loại hình thay đổi nêu trên đều quan trọng, nhưng chính những thay đổi bên trong đường biên giới mới đóng vai trò quan trọng nhất trong việc xác định kết quả tác động cuối cùng. Các sự kiện diễn ra ở Việt Nam trong ba năm gần đây đã cho thấy, các tác động gián tiếp từ việc gia nhập WTO lớn hơn nhiều so với những dự đoán trong quá trình xin gia nhập.

Thật vậy, các vấn đề của nền kinh tế kể từ khi gia nhập WTO, như đã mô tả ở trên, đã làm tăng khả năng dễ bị tổn thương của một số nhóm và đe dọa các thành tựu của công cuộc giảm nghèo. Ví dụ như, nông dân và người lao động nhập cư (là nhóm dân số chiếm tỷ lệ lớn nhất trong xã hội) có nguy cơ gặp phải những rủi ro do sự hạn chế trong diện bao phủ của hệ thống an sinh xã hội chính thức. Theo các số liệu điều tra lực lượng lao động trong nước, ngành nông nghiệp và kinh doanh phi nông nghiệp không chính thức lần lượt chiếm khoảng 50% và 24% tổng số việc làm trong năm 2007. Rất ít lao động trong số này tham gia vào hệ thống an sinh xã hội. Ngay cả trong khối các doanh nghiệp có đăng ký chiếm 16% tổng số việc làm (số còn lại thuộc khu vực quản lý nhà nước), chỉ có 51% người lao động tham gia vào hệ thống an sinh xã hội trong năm 2008, với mức đóng góp vào hệ thống an sinh xã hội chỉ đạt 7,6% so với mức quy định là 23%.1 Mặc dù mạng lưới an sinh không chính thức, trong đó gồm có tín dụng phi chính thức, và hỗ trợ của gia đình/cộng đồng, đã hoạt động khá tốt cho

1. Số liệu về khu vực phi chính thức được lấy từ Điều tra lực lượng lao động năm 2007 do Tổng cục Thống kê thực hiện. Các số liệu về khu vực kinh tế chính thức được lấy ra từ Tổng điều tra Doanh nghiệp năm 2008. Các đánh giá nhanh của Viện Khoa học xã hội Việt Nam về tác động của khủng hoảng toàn cầu đối với các doanh nghiệp Việt Nam đã đưa ra những đánh giá về hoạt động của các mạng lưới an sinh xã hội phi chính thức.

�

đến nay, nhưng sẽ đến lúc mạng lưới này phải chịu áp lực lớn hơn do quá trình đô thị hóa đang diễn ra nhanh, thúc đẩy sự thay đổi trong cơ cấu gia đình hướng tới sự phát triển của các gia đình hạt nhân. Do đó, sẽ phải tăng cường hệ thống an sinh xã hội chính thức theo hướng chú trọng vào việc mở rộng diện bao phủ và tăng cường khả năng thực thi, nhằm bảo vệ người già và những người bị ảnh hưởng bởi các hoàn cảnh không lường trước khỏi rơi vào cảnh nghèo đói.

Thứ năm, tiếp tục hội nhập vào nền kinh tế thế giới sẽ đem lại những tác động “qui tụ” có lợi cho các đô thị lớn nằm gần cảng. Với tình trạng phân bố việc làm không đồng đều giữa các vùng địa lý, sự dịch chuyển lao động theo điều kiện địa lý cần được nới lỏng để người lao động có thể rời khỏi những vùng nghèo hơn để tham gia nhiều hơn vào quá trình tăng trưởng. Để tối đa hóa những lợi ích từ sự di chuyển lao động này – nghĩa là có các cơ hội việc làm cho người lao động di cư, cũng như các khoản thu nhập được gửi về quê quán gốc của người lao động – cần phải cải thiện điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản cho người lao động di cư.1 Trong bối cảnh di cư từ nông thôn ra thành thị đang gia tăng, nên nghiêm túc xem xét đề xuất cấp cho mỗi người một mã số an sinh xã hội duy nhất ngay từ khi mới sinh để đảm bảo rằng người dân sẽ nhận được các phúc lợi xã hội khi di chuyển giữa các vùng địa lý.

Tóm lại, sự xuất hiện của Việt Nam với tư cách một quốc gia có thu nhập trung bình là tín hiệu cho thấy phải chuyển sang một giai đoạn phát triển xã hội mới. Mặc dù thu nhập/chi tiêu sẽ tiếp tục là thước đo chính để xác định điều kiện sống của người dân trong nhiều năm tới, nhưng các khía cạnh khác của phúc lợi đang chiếm vị trí ngày càng quan trọng hơn trong các thảo luận về chính sách. Điều này hàm ý rằng, cần phải có một cách thức tốt hơn để đo lường/đánh giá sự nghèo đói để phục vụ cho việc xây dựng

1. Khảo sát tình trạng nghèo thành thị năm 2009 do Tổng cục Thống kê thực hiện ở hai thành phố lớn nhất Việt Nam – Hà Nội và TP. HCM cho thấy, những người di cư đến đây từ năm 2000 trở về sau chiếm 65% tổng số dân của cả hai thành phố.

�

chính sách. Ví dụ như, nếu sử dụng thu nhập/chi tiêu để đo lường/đánh giá mức độ nghèo ở thành thị thì rõ ràng sẽ ước tính không hết mức độ nghèo thật sự, vì chưa xét tới những khía cạnh quan trọng trong điều kiện sống như tình trạng ô nhiễm và an ninh cá nhân. Hơn nữa, sự tham gia, tiếng nói và tính đại diện của người nghèo trong quá trình hoạch định chính sách sẽ trở nên ngày càng quan trọng trong bối cảnh xã hội đang càng ngày càng đa dạng hơn, tạo ra nhiều xung đột lợi ích hơn giữa các nhóm khác nhau trong xã hội.

��

��

7

����� ����(���+����(���,������/�������1 ���2�������

7.1. Nhu cầu cần thiết tăng cường quản trị nhà nướcQuản trị nhà nước được đặt vào trung tâm trong tất cả các

sáng kiến của chính phủ. Việt Nam xếp thứ hạng thấp về mặt quản trị nhà nước trong so sánh quốc tế, đang gặp thế lúng túng do thiếu sự minh bạch và tham nhũng phổ biến. Theo từng tiêu chí đánh giá quản trị nhà nước của Ngân hàng Thế giới (tiếng nói và trách nhiệm, ổn định chính trị, hiệu quả của chính phủ, chất lượng các quy định, pháp quyền, và kiểm soát tham nhũng) Việt Nam đều đạt số điểm thấp dưới trung bình, trừ tiêu chí về ổn định chính trị.1 Xếp loại theo Tiêu chí Nhận thức Tham nhũng của tổ chức Minh Bạch Quốc tế thì Việt Nam đứng thứ 120 trên tổng số 180 quốc gia năm 2009.

Tuy là có kết quả xếp hạng như vậy, nhưng Việt Nam đã có những cải cách hành chính công và quản trị nhà nước. Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010 (VDR), phân tích phát triển về phân cấp và trách nhiệm giải trình, cho thấy rằng kết quả tăng trưởng ấn tượng của Việt Nam phụ thuộc rất nhiều vào việc “phân cấp ở các khía cạnh khác của nền kinh tế tập trung trước đây: từ cấp tỉnh và cấp thấp hơn của chính phủ, đến các cơ

1. Điểm số của Việt Nam năm 2008 về tiếng nói và trách nhiệm là -1.62, đối với tiêu chí ổn định chính trị và không có bạo lực/khủng bố là 0.32, đối với tiêu chí hiệu quả chính phủ là -0.31, đối với chất lượng ra quyết định là -0.53, đối với pháp quyền là -0.43, và đối với kiểm soát tham nhũng là -0.76. Thang điểm từ -2.5 đến +2.5, số điểm càng cao, kết quả thực hiện càng tốt theo từng tiêu chí đánh giá. Xem tài liệu của Kaufmann, Kraay và Mastruzzi (2009).

��

quan hành chính và cung cấp dịch vụ, đến tòa án và các cơ quan bầu cử, và đến các cơ quan truyền thông và xã hội.” Điều này đã giúp môi trường cởi mở hơn, thậm chí cho phép các vấn đề nhạy cảm như tham nhũng trở thành một phần trong nội dung thảo luận công khai.

Phân cấp đã đem lại lợi ích đặc biệt cho Việt Nam. “Cạnh tranh giữa các tỉnh là động lực giúp họ cải thiện môi trường kinh doanh. Tạo điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của các đơn vị cung cấp dịch vụ hiện đại phi nhà nước và tự quản lý các tài sản của nhà nước đang hỗ trợ cho sự sáng tạo và làm đa dạng các dịch vụ” (VDR 2010, pp. I – ii).1

Nhưng nó cũng tạo ra nhiều thách thức, đặc biệt trong nỗ lực đảm bảo trách nhiệm giải trình. VDR lưu ý thấy rằng trong khi trách nhiệm giải trình ở cấp thấp như cấp xã đã được cải thiện, thì ở cấp tỉnh lại không theo kịp tiến độ. Bộ máy tư pháp độc lập, một nhân tố quan trọng trong pháp quyền vẫn cần phải được tăng cường. Sự thiếu thông tin một cách trầm trọng do quy định bảo mật ở hầu hết các tài liệu và thông tin làm cho thị trường mơ hồ về các chính sách thực của nhà nước, mà đáng ra là phải thông báo cho công chúng, và tốt hơn nữa là phải cho công chúng biết là cách thức triển khai như thế nào. Bên cạnh đó, tham nhũng làm ảnh hưởng xấu đến hiệu quả của các quy định và trách nhiệm giải trình, làm tăng chi phí kinh doanh và làm mất đi niềm tin tưởng của cộng đồng doanh nghiệp.

Trong khảo sát về cải cách thể chế của Việt Nam, VDR kết luận rằng “mức độ phân cấp là đáng kể, cả về mặt địa lý và chức năng’, và ‘các hệ thống mới về trách nhiệm giải trình được thiết lập…’ Tuy nhiên, điều này thường được thực hiện chậm và đôi khi không theo hình thức tốt nhất…

Chất lượng quản trị nhà nước ở Việt Nam, đã bị ảnh hưởng bởi tham nhũng, như đã nêu ở trên, bị tác động tiêu cực bởi sân chơi không bình đẳng về mặt thể chế đối với các doanh nghiệp

1. Cũng tham khảo tài liệu của Jacobs (2008) và Kirk và Tuan (2009) về tác động của việc tan rã các hợp tác xã kiểu cũ ở nông thôn Việt Nam.

��

nhà nước được hưởng các ưu đãi trong mọi giao dịch. Nếu như không có các cải cách cơ bản, các tập đoàn kinh tế lớn, được chính phủ tài trợ, sẽ làm vấn đề này trở nên xấu đi, chứ không tốt lên. Tập trung quyền lực nhiều hơn cho các tập đoàn nhà nước sẽ làm cho sân chơi thậm chí ít bình đẳng hơn.

Tăng cường quản trị nhà nước sẽ là chìa khóa cho thành công của một số “giải pháp đột phá” giúp cho Việt Nam giữ được đà tăng trưởng. Hai giải pháp đột phá này là các khu kinh tế tự do và các tập đoàn kinh tế lớn. Mặc dù là mới đối với Việt nam, song hai giả pháp này đã được thử nghiệm ở các nước khác với một số thành công.

7.2 Các khu kinh tế tự do.

Việt Nam đang xem xét việc thành lập các khu kinh tế tự do (FEZ) như là một bước đột phá tiềm năng cho thập kỷ tới. Những khu kinh tế tự do như vậy có thể có nhiều hình thức khác nhau (ví dụ như các nhà nước đô thị như Singapore, đặc khu kinh tế Thâm Quyến, Trung Quốc, và các cụm công nghiệp như Thung lũng Silicon, Hoa Kỳ) và đã góp phần phát triển sự năng động cho khu vực, nếu không phải là cho quốc gia. Những lý do cho sự thành công gồm có khả năng tận dụng lợi thế của các cụm kinh tế, giảm bớt chi phí sản xuất nhờ quy mô kinh tế, và thu được lợi ích từ chuyên môn hóa.

Tuy nhiên, vì đi cùng với mỗi câu chuyện thành công lại có một câu chuyện khác về sự thất bại, nên cần hết sức thận trọng khi quy hoạch các khu FEZ nếu muốn chúng trở thành một động lực tăng trưởng mới và là cơ sở để đổi mới thể chế cho Việt Nam. Có thể rút ra nhiều bài học kinh nghiệm từ các thất bại cũng như thành công.

Giống như rất nhiều kinh nghiệm quốc tế chứng minh, các khu FEZ có thể thất bại do một hoặc một số nguyên nhân sau đây:

��Các khu FEZ thường được đặt tại những vị trí được lựa chọn theo các lý do chính trị hơn là kinh tế, nghĩa là phản ánh sự thâu tóm lợi ích của những người có quyền lực chính trị

��

hoặc có quan hệ với người có quyền lực chính trị, và do đó bản thân các khu FEZ không đem lại được bất kỳ lợi ích nào trong số những lợi ích nói trên.

��Cơ sở hạ tầng bên ngoài FEZ thường không đầy đủ, khiến cho các khu này, kể cả khi phát triển thành công, vẫn là những vùng trơ trọi và chỉ có ít tác động lan tỏa đến những nơi còn lại trong khu vực hoặc quốc gia.

��Không có mạng lưới các nhà cung cấp để hỗ trợ các doanh nghiệp trong các khu FEZ đã thành lập, đây chính là điều làm vô hiệu hóa lý do chính các doanh nghiệp chọn vị trí này để kinh doanh.

��Các điểm yếu thể chế và quy định bao gồm không có khả năng cung cấp thủ tục một cửa cho các nhà đầu tư nằm trong FEZ, một lần nữa lại làm giảm sự hấp dẫn của các FEZ đối với nhà đầu tư. Xét đến số lượng và nhiều loại hình FEZ đang chào đón các nhà đầu tư với rất nhiều ưu đãi trong một khu vực, nên điểm yếu nói trên cũng có thể khiến các nhà đầu tư lựa chọn địa điểm khác để hoạt động.

Khi xem xét kinh nghiệm của các khu kinh tế tự do sớm nhất ở Trung Quốc, mà người ta cho rằng là trong số những khu FEZ thành công nhất, có thể thấy rằng, không những cần có các điều kiện chung để thành công mà còn phải nhờ đến bối cảnh đặc biệt để mang lại thành công này.1 Những bối cảnh đặc biệt đó là gì? Đó là:

��Vị trí gần với Hồng Kông và Đài Loan, là những nơi đã tập trung sẵn nhiều doanh nghiệp Trung Quốc có bí quyết công nghệ và vốn, và những doanh nghiệp này đang tìm kiếm một địa điểm mới ít tốn kém hơn để đặt cơ sở sản xuất khi chi phí tại quê nhà gia tăng.

��Các nhà đầu tư, mà nhiều người trong số đó là Hoa kiều chạy khỏi Trung Quốc khi nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa

1. Ota (2003) biện luận rằng các đặc khu kinh tế của Trung Quốc tỏ ra thành công hơn so với nhiều khu FEZ khác ở Đông Á.

��

được thành lập vào năm 1949, đã quen thuộc với các điều kiện ở các khu vực lân cận SEZ.

��Phần lớn người Trung Quốc ở Hồng Kông, Đài Loan và Hoa kiều ở Đông Nam Á có nguồn gốc từ các tỉnh Quảng Đông và Phúc Kiến, và nhiều người trong số họ vẫn tiếp tục duy trì những mối quan hệ xã hội với quê nhà.

��Hai tỉnh nói trên của Trung Quốc đã có truyền thống buôn bán và thương mại trong nhiều thế kỷ.

Những bối cảnh đặc biệt đó, cộng với các điều kiện thuận lợi khác, chẳng hạn như những quan hệ có từ trước với các khu vực nội địa, các khu dân cư đông đúc với nhiều lao động có tay nghề, cơ sở hạ tầng vật chất tương đối tốt, năng lực thể chế mạnh mẽ của chính quyền tỉnh và thành phố để quản lý các SEZ, và áp dụng sự quản lý có hiệu lực với đầy đủ thẩm quyền.

Để đạt được thành công với các khu FEZ, Việt Nam cần phải tập trung vào điều kiện chung mang tính thuận lợi, vì những tình huống đặc biệt mô tả ở trên có thể sẽ không lặp lại. Hiệu quả hoạt động rất khác nhau của các khu công nghiệp công nghệ cao trong nước cũng là một câu chuyện “trong nhà” để cảnh báo một cách thận trọng rằng cho đến nay chưa có trường hợp nào thành công như vậy.

7.3 Các tập đoàn lớnMột mục tiêu dài hạn của chính sách công nghiệp ở Việt Nam,

đó là xây dựng các tập đoàn có sức cạnh tranh quốc tế để làm đầu tàu cho toàn bộ nền kinh tế. Đây là lý do để thành lập 19 tập đoàn hay “tập đoàn kinh tế lớn” (LEG) từ các doanh nghiệp nhà nước đang hoạt động. Khi theo đuổi hướng đi này, Việt Nam có lẽ đã được khích lệ bởi sự thành công của các tập đoàn ở Nhật Bản (Keiretsu), Hàn Quốc (chaebol), Trung Quốc (tập đoàn doanh nghiệp) và Đài Loan (tập đoàn kinh doanh).

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng có sự khác biệt lớn giữa các tập đoàn đó với các LEG ở Việt Nam. Các tập đoàn tại Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan đều là các tập đoàn doanh nghiệp tư nhân hoạt

��

động chủ yếu trong nền kinh tế thị trường, mặc dù họ có những liên kết gần gũi hơn với chính phủ nếu so sánh với các tập đoàn ở phương Tây. Những tập đoàn này cạnh tranh quyết liệt trong một khu vực tư nhân sôi động, và có sự hỗ trợ của chính phủ, với điều kiện là các tập đoàn phải đạt mốc chuẩn về hiệu quả hoạt động. Nếu không đáp ứng được tiêu chuẩn này, chính phủ sẽ cắt hỗ trợ. Tại Trung Quốc, nơi mà các tập đoàn doanh nghiệp là một bộ phận của của khối nhà nước vẫn còn khá quan trọng, khu vực tư nhân cũng đang phát triển và cực kỳ cạnh tranh. Kỷ luật thị trường được áp dụng với các tập đoàn này thông qua việc tuyển dụng một cán bộ quản lý chuyên nghiệp, là người tách rời quyền sở hữu khỏi ban lãnh đạo tập đoàn, và thông qua sự tham gia của các nhà đầu tư bên ngoài, cũng như thông qua việc niêm yết công khai trên các sàn giao dịch quốc tế như Hong Kong và New York. Trái lại, các tập đoàn kinh tế lớn của Việt Nam tập trung quyền lực lớn hơn trong một số lượng doanh nghiệp nhà nước ít hơn và không phải tuân thủ những điều kiện nghiêm ngặt nói trên.1 Ngoài ra, khối doanh nghiệp tư nhân ở Việt Nam còn chưa phát triển và gặp nhiều khó khăn so với những đối xử ưu đãi dành cho khối doanh nghiệp nhà nước. Do tốc độ cổ phần hóa chậm chạp của các doanh nghiệp nhà nước nên chỉ có một số ít nhà đầu tư bên ngoài tham gia đầu tư.2 Nếu không có kỷ luật thị trường, sẽ không có gì để đảm bảo rằng các tập đoàn kinh tế lớn không làm tăng sự kém hiệu quả, mà hiện tại đã trở thành căn bệnh chung của các doanh nghiệp nhà nước.

Quy mô của các tập đoàn cũng đặt ra những rủi ro lớn hơn theo nhiều cách khác:

��Nếu không có sự kiểm tra và cân bằng được áp đặt bởi thị trường trong một nền kinh tế thị trường sôi động, thì trình độ quản trị doanh nghiệp yếu kém sẽ không chỉ tiếp tục tạo

1. Đến năm 2007, các doanh nghiệp nhà nước chỉ chiếm 2% tổng số doanh nghiệp nhưng chiếm tới 20% tổng sản phẩm công nghiệp.

2. Nhà nước thường giữ lại 50% cổ phần hoặc hơn trong các doanh nghiệp nhà nước được cổ phần hóa. Doanh nghiệp nhà nước càng lớn, thì tỷ lệ cổ phần nhà nước giữ lại càng lớn hơn 50%.

��

ra sự thiếu hiệu quả mà còn làm tăng khả năng dễ bị tổn thương và mất ổn định của nền kinh tế.

��Rủi ro lớn nhất của sự bất ổn định sẽ đến cùng với LEG, sở hữu, kiểm soát hoặc thậm chí chỉ hợp tác chặt chẽ với các ngân hàng nhà nước, cho phép họ tiếp cận dễ dàng với nguồn tín dụng, để sau đó có thể được sử dụng cho các kinh doanh khác nhau, bao gồm có cả đầu cơ trong bất động sản, mà những nhóm kinh tế lớn này có rất ít kinh nghiệm, và do đó chắc chắn sẽ làm nảy sinh các bong bóng đất đai.

��Khi các mối quan hệ kinh doanh không có khởi đầu tốt, các tập đoàn trở nên “quá lớn nên không thể để cho thất bại”, chính phủ sẽ phải ra tay cứu trợ. Kết quả là rủi ro đạo đức – lãnh đạo của các tập đoàn kinh tế lớn không còn động lực để khuyến khích họ hành xử một cách thận trọng, vì biết rằng chính phủ sẽ luôn luôn có mặt để cứu viện.

��Bản thân quy mô của các tập đoàn và quyền lực thị trường đi kèm với quy mô đó đã khiến cho các tập đoàn mất đi động lực đổi mới. Thật vậy, vì các tập đoàn có sức mạnh thương lượng lớn, nên có khả năng họ lớn mạnh mà không thông qua tích lũy, đây là một chiến lược có lẽ là không hữu ích cho mục tiêu của Việt Nam trở thành một nước có thu nhập cao.

��Các tập đoàn kinh tế lớn sẽ có nhu cầu nhiều về tín dụng, mà hiện nay tín dụng đã tăng trưởng quá nhanh do các nguyên nhân đã phân tích ở trên. Các tổ chức tài chính khó có thể cưỡng lại những nhu cầu tín dụng này.

��Do ít phải chịu giám sát, nên các tập đoàn này có thể sẽ sử dụng nguồn lực của mình cho các hoạt động khác không phải là hoạt động kinh doanh chính của tập đoàn, ví dụ như đầu tư bất động sản, và qua đó, không chỉ tạo ra một bong bóng mà còn dẫn đến sự cạnh tranh không lành mạnh đối với khu vực tư nhân. Kết quả, các tín hiệu thị trường bị bóp méo với những hậu quả rõ rệt về sự kém hiệu quả. Sự đa dạng hóa theo chiều hướng đó cũng đi ngược lại sự cần thiết phải chuyên môn hóa (như đã nói ở trên), trong khi chuyên

�

môn hóa là điều cần thiết để nền kinh tế dịch chuyển từ mức thu nhập trung bình đến mức thu nhập cao.

��Do sự thiếu minh bạch của các doanh nghiệp nhà nước hiện nay, nên các tập đoàn kinh tế lớn sẽ tạo ra thêm các cơ hội cho hành vi tham nhũng, mà do quy mô lớn của các tập đoàn, sẽ khó khăn hơn nhiều để kiểm tra các hành vi đó. Nguy cơ lớn hơn là sự “nắm giữ, chi phối nhà nước”, khi đó các nguồn lực công sẽ bị chuyển hướng để làm lợi cho cá nhân.

��Các tập đoàn kinh tế lớn không có khả năng hành xử khác đi so với tiền thân của họ là các doanh nghiệp nhà nước (mà các tập đoàn được thành lập dựa trên các điều khoản về sử dụng tài sản của doanh nghiệp nhà nước). Việc sử dụng tài sản thiếu hiệu quả, một đặc điểm nổi bật của các doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam, do đó sẽ trở nên trầm trọng và mang tính cố hữu hơn.

Xét đến những rủi ro hiện tại liên quan đến các doanh nghiệp nhà nước và các rủi ro đó có khả năng gia tăng, Việt Nam cần suy nghĩ thận trọng khi ủng hộ cho việc thành lập các tập đoàn kinh tế lớn. Tuy nhiên, một khi đã được thành lập, các tập đoàn này phải dựa trên chế độ đa sở hữu, tuân thủ kỷ luật thị trường và phải đáp ứng các tiêu chuẩn về hiệu quả hoạt động thông qua kiểm toán.

�

8

3&��� �

Những tình hình mới mà Việt Nam phải đối mặt trong thập kỷ tới và giai đoạn xa hơn đòi hỏi một nền kinh tế có khả năng thích ứng nhanh chóng với sự thay đổi và một mô hình phát triển về kinh tế có thể đem lại sự phát triển nhanh, bền vững và bình đẳng trong thời gian dài hạn. Mô hình này sẽ nhất thiết là một sự khởi đầu cơ bản như là nó đã vận hành tốt trong hai thập kỷ qua kể từ khi bắt đầu Đổi mới. Trong mô hình mới này, khu vực tư nhân và nhà nước sẽ đóng vai trò quan trọng, hợp tác và hỗ trợ lẫn nhau cùng phát triển.

Nhiều lĩnh vực đòi hỏi tư duy chiến lược mới đã được đánh giá trong báo cáo này. Mặc dù được thảo luận một cách riêng rẽ, nhiều chiến lược bộ phận - từ quản lý kinh tế vĩ mô cho đến quản trị nhà nước, cần phải được kết hợp và thực hiện trong khuôn khổ được thiết kế để đạt được mục đích của Việt Nam là đạt được vị thế của nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.

Với nhiều chiến lược bộ phận đề xuất như vậy, thì đâu là chiến lược cấp thiết nhất? Các chiến lược đòi hỏi phải quan tâm nhiều nhất là những chiến lược cần thiết để giải quyết các rủi ro nghiêm trọng nhất. Những rủi ro này, tùy thuộc vào từng bối cảnh mà nó xảy ra với đề xuất các giải pháp đột phá tương ứng được trình bày trong Bảng 1 bên dưới.

��������� ������������ �� �� ���������������� ���� ����� !�� "���#�

���� � ����� ������������������

Kinh tế vĩ mô, Ngân hàng

Tỷ giá hối đoái Bong bong tài sản

Quá trình đưa ra chính sách về tiền tệ

��

Tập đoàn kinh tế lớn

Năng suất và hiệu quả bị suy giảm nếu không kiểm soát giám sát tốt các tập đoàn kinh tế lớn

Có thể duy trì các tập đoàn kinh tế lớn nếu:

(i) có tính kinh tế qui mô trong lĩnh vực mà tập đoàn hoạt động;

(ii) đóng góp vào sự mở rộng thị trường

(iii) thể hiện năng lực bắt kịp về năng suất và hiệu quả với thế giới

(iv) có khả năng nâng cấp trình độ công nghệ trực tiếp hoặc thông qua hiệu ứng lan tỏa đến các doanh nghiệp khác

Các yêu cầu khác:

(i) tách bạch các cơ quan quản lý, giám sát và điều tiết và các nhà sản xuất kinh doanh;

(ii) cải thiện quản trị doanh nghiệp và nâng cao tính minh bạch;

(iii) phải nộp các khoản lợi nhuận siêu ngạch và cổ tức hàng năm cho ngân sách;

(iv) không cản trở cạnh tranh

(v) đưa vào trong khuôn khổ qui định của Luật Doanh nghiệp;

��

Tham nhũng, gây ảnh hưởng đến quá trình hoạch định chính sách

Lạm dụng vị thế làm ảnh hưởng đến sự bình đẳng, và gây méo mó đến quá trình phân bổ đất đai, vốn, giấy phép

Áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế đối với các khu kinh tế tự do và tập đoàn kinh tế lớn

Xây dựng bản đồ địa chính tin cậy phục vụ việc quản lý đất đai

Không phải tất cả những giải pháp trên đây sẽ đem lại kết quả tức thì, cũng không phải là được thực hiện một cách dễ dàng như nhau. Thực vậy, cải cách thể chế và cải cách về quản trị nhà nước, chẳng hạn, sẽ cần thời gian, đặc biệt khi có khả năng có sự chống đối của các nhóm lợi ích thì cần có quyết tâm chính trị để khắc phục. Những khó khăn này cần được lên kế hoạch kỹ lưỡng và sự đồng thuận của các bên liên quan, nhưng không vì thế mà trì hoãn. Nếu không thực hiện sớm thì nguy cơ không đạt được mục tiêu phát triển dài hạn của Việt Nam sẽ tăng lên.

��

��

������� ������3� "

Anh, Nguyễn Ngọc (2010). “Tập đoàn kinh tế lớn và Chính sách công nghiệp”, DEPOCEN Vietnam

Asahi Shimbun (2010). ‘Trung Quốc-Đài Loan đối phó với việc định hình lại hoạt động thương mại ở châu Á, ngày 01 tháng 7, tại http://www.asahi.com/english/TKY201006300356.html, truy cập ngày 2 tháng 7 năm 2010.

Bown, C.P. (2010). ‘Chống phá giá, bảo trợ và bảo hộ trong thời kỳ khủng hoảng: hai cái nhìn mới từ quý 4, 2009’, Vox, 18 tháng 2 trên trang web http://www.voxeu.org/index.php?q=node/4635, cập nhật ngày 27/8/2010.

Caneiro, P. and J.J. Heckman (2003). ‘Chính sách vốn con người’, in Heckman, J. and A. Krueger (eds.) (2003). Sự mất cân bằng ở châu Mỹ: Vai trò của Chính sách Vốn con người là gì?, Boston: MIT Press.

Đức, Phạm Minh và những người khác (2010). ‘Trở ngại đối với tăng trưởng, thương mại và đầu tư ở Việt Nam: đánh giá tạo thuận lợi thương mại và giao thông’, Hà Nội: Ngân hàng Thế giới, sắp xuất bản.

Giang, Bùi Trường (2010). “Một số bước đột phá trong thập kỷ tới”. VASS Vietnam.

Gill, I.S. và H. Kharas (2007). Sự phục hưng của Đông Á: Các ý tưởng để tăng trưởng kinh tế, Washington DC: Ngân hàng Thế giới.

Gutierrez, L. và V. Portefaix (2006), ‘Không còn sản xuất tại Hồng Kông: Trường thọ! Sản xuất tại Trung Quốc’, Tạp chí Đô thị Trung Quốc 07, ngày 15 tháng 3.

��

Ha, T.H.V và T.S Do (2009). ‘Thương mại Việt Nam – Trung Quốc, Quan hệ FDI và ODA (1998-2008) và Các can thiệp có tính đối với Việt Nam’, ở Kagami, M. (ed.). (2009). So sánh quan hệ kinh tế giữa Trung Quốc-Nhật Bản với các nước trong khu vực sông Mê kông, Báo cáo Nghiên cứu BRC 1.

Hall, B., Q. Peel và N. Tait (2010). ‘EU thúc đẩy quy định tài chính’, Báo Tài chính, ngày 9 tháng 6.

Heinrich Boll Stiftung (2008). “Xem xét lại đầu tư vào tài nguyên thiên nhiên: vai trò mới nổi của Trung Quốc trong khu vực Mekong” tài liệu chính sách.

Huy, N.Q. (2010). ‘Sản xuất và tiêu thụ cà phê ở Việt Nam’, Vụ Trồng Trọt, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Việt Nam, mimeo.

Viện Nghiên cứu Phát triển (IDS) (2008). ‘Phát triển các nhóm dân tộc thiểu số ở Việt Nam’, Tóm tắt về Chính sách, Trung tâm Phân tích và Dự báo, tháng 3.

Jacobs, S. (2008). ‘Đổi mới và các nội dung không thống nhất: giới, giải phóng và phi tập thể ở vùng nông thôn Việt Nam’, Báo Quyền lao động, Vol. 13, No. 1, pp. 17 – 39.

Kaufmann, D., A. M. Kraay và Mastruzzi (2009). “Các vấn đề về quản trị nhà nước VIII: chỉ số tổng hợp và các chỉ số riêng về quản trị nhà nước 1996-2008”, Tài liệu làm việc Nghiên cứu Chính sách 4978, Ngân hàng Thế giới, tháng 6.

Kirk, M. and N.D.A. Tuan (2009). ‘Cải cách chính sách quyền sử dụng đất: phi tập thể và Hệ thống Đổi mới ở Việt Nam’, Tài liệu thảo luận số 927, Viện Nghiên cứu Chính sách Lương thực quốc tế, tháng 11.

Hội đồng Tư vấn Kinh tế Quốc dân, Ma-lai-xia (Néac) (2010). Một mô hình kinh tế mới cho Ma-lai-xia, Phần 1, Kuala Lumpur, tháng 3.

Ngoc, P.M. (2008). ‘Vai trò của vốn và tiến bộ công nghệ trong tăng trưởng kinh tế của Việt Nam’, Báo Nghiên cứu Kinh tế, Vol. 38, No. 2, pp. 200 – 219.

Nhat, N.D. (2010). “Mô hình tăng trưởng theo định hướng

��

xuất khẩu của Việt Nam trong bối cảnh toàn cầu mới”, DEPOCEN Vietnam

Ostry, J.D., et. al. (2010). “Các luồng vốn vào: vai trò của kiểm soát vốn”, IMF Tài liệu quan điểm cán bộ SPN/10/04, ngày 19 tháng 2.

Ota, Ota, T. (2003). “Vai trò của các đặc khu kinh tế trong phát triển kinh tế của Trung Quốc”, tạp chí “Asia in Extenso”, tháng 3.

Overland, M.A. (2008). ‘Vietnam’s troubled economy’, Time, June 9.

Pincus, J. (2009). ‘Việt Nam: tăng trưởng bền vững vào những thời kỳ khó khăn’, Báo kinh tế ASEAN, Vol. 26, No. 1, pp. 11 – 24.

Qiao, H. (2008). ‘Việt Nam: Con hổ mới ở Châu Á’, Báo Kinh tế Toàn cầu số 165, Goldman Sachs, 17 tháng 4.

Sa, L.K. (2010). “Tránh Bẫy Thu nhập trung bình: Kinh nghiệm và Bài học quốc tế đối với Việt Nam”. VASS Việt Nam.

Son, N., N.S. Tra và L.T. Lam (2007). ‘Kinh tế Phi thị trường (NME) trong cam kết WTO của Việt Nam’, NCIEC Việt Nam.

Thắng, Nguyễn (2010). ”Giảm đói nghèo ở Việt Nam: Xu thế hiện tại và Các vấn đề mới nảy sinh”. VASS Việt Nam.

Thành, Nguyễn Đức (2010). “Quản lý rủi ro tài chính và kinh tế vĩ mô trong bối cảnh toàn cầu thay đổi mới”, CEPR Việt Nam.

Tsuboi, Y, (2007). ‘Hai mươi năm sau khi thực hiện Chính sách Đổi mới’, Đại học Waseda, thực hiện vào tháng Hai.

Vietnam Business News (2010). ‘Vietnam’s rubber export promises a year of rapid growth’, June 26, at http://vietnambusiness.asia/vietnams-rubber-export-promises-a-year-of-rapid-growth/, accessed August 27, 2010.

Wolf, M. (2001). ‘Basel: chú chuột không biết gầm’, Tờ báo Tài chính, 14 tháng 9.

Ngân hàng Thế giới (2009a). Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại, Hà Nội: Tháng 12.

Ngân hàng Thế giới (2009b). ‘Chương trình Hỗ trợ Kỹ thuật: hỗ trợ xây dựng Chiến lược Phát triển Quốc gia của Việt Nam, giai

��

đoạn 2011 – 2020’, Đề cương sơ bộ, Hà Nội, ngày 11 tháng 12.Diễn đàn Kinh tế Thế giới (WEF) ( nhiều năm). Báo cáo về

cạnh tranh toàn cầu, Geneva.

��

Phụ lục 1

�"4���+�����3&��1 ���*�����5��������'���(����$���6�������&������

�������3�"���7��89��+�����������

Họat độngHội thảo khởi động 4 tháng 9, 2009Hội thảo kỹ thuật 30/3 và 1/4/2010Hội thảo cấp cao về chính sách 18/8/2010

Tài liệu kỹ thuậtLê Kim Sa (VASS): ‘Tránh bẫy thu nhập trung bình: Kinh

nghiệm và Bài học quốc tế đối với Việt Nam’.Nguyễn Đức Thành (CEPR): ‘Quản lý Rủi ro tài chính và Kinh

tế Vĩ mô trong bối cảnh toàn cấu mới’.Nguyễn Đức Nhật (DEPOCEN): ‘Mô hình tăng trưởng theo

định hướng xuất khẩu trong bối cảnh toàn cầu mới.’.Phạm Minh Đức, và những người khác (World Bank): ‘Trở

ngại đối với tăng trưởng, thương mại và đầu tư của Việt Nam – Đánh giá tạo thuận lợi thương mại và giao thông’.

Nguyễn Ngọc Anh và những người khác (DEPOCEN): ‘Chính sách Công nghiệp và Nhóm kinh tế lớn’.

Karam, Stephen (World Bank): ‘Đô thị hóa ở Việt Nam: Triển vọng về chiến lược đô thị’.

Nguyễn Thắng (VASS): ‘Xóa đói giảm nghèo: Xu thế hiện tại và các vấn đề mới nảy sinh’.

Bùi Trường Giang (VASS): ‘Một số đột phá trong thập kỷ tới’.

�

NHÀ XUẤT BẢN THẾ GIỚITrụ sở: 46 Trần Hưng Đạo, Hà Nội, Việt Nam

Tel: (84-4) 3 8253841 - Fax: (84-4) 3 8269578Chi nhánh: 7 Nguyễn Thị Minh Khai, Q1, TP. Hồ Chí Minh

Tel: (84-8) 3 8220102 Email: thegioi@hn.vnn.vn

Website: www.thegioipublishers.com.vn

VIỆT NAM TRONG THẬP NIÊN TỚI VÀ GIAI ĐOẠN XA HƠN:

�������������� ������������������Chịu trách nhiệm xuất bản

TRẦN ĐOÀN LÂM

Biên tập: Quang MinhBìa: Trung DũngSửa bản in: Anh TuấnTrình bày: Hoàng Tiến Dũng

In 500 bản, khổ 16 x 24cm, tại TT Chế bản và In NXB Thế Giới. Giấy xác nhận ĐKKH xuất bản số 552-2010/CXB/9-81/ThG

cấp ngày 7/6/2010. In xong và nộp lưu chiểu năm 2010.