營建知訊 433 期/2019/02

《大陸觀察》

北京城、梁思成與雄安新區（上）

王祥騮 土木技師

「千年大計、國家大事」的雄安新區

中共中央和國務院在 2017 年 4 月 1 日宣布，在河北省保定市的雄縣、安新

縣、容城縣及周邊地區設立雄安新區，以疏解北京的非首都功能，調整優化京津

冀地區的城市佈局和空間結構，並稱之為「千年大計、國家大事」。這個「利多」

消息立刻在房地產市場中掀起巨浪，據報導 4 月 1 日當晚各地的投機客即蜂擁而

至，三個縣的售屋中心人頭攢動，房價在一夕之間調漲數倍。鑒於市場秩序失控，

縣政府在次日立即會同住房和建設局、市場管理監督局、公安局邀集開發商和仲

介業者召開緊急會議，宣布暫停房地產交易、凍結產權過戶，查封仲介駐點及售

屋中心，如果發現私賣的情形一律立案調查。另外還要求在建工程停工，即使當

地農民自建房屋都要暫停，建材不得進村，「千年大計」被房地產炒作蒙上陰影，

不過從當地政府迅雷不及掩耳的鐵腕作風則可以領略到這個計畫「來頭不小」。

計畫中的雄安新區位於北京西南方約 120 公里處，與北京和天津大致呈等邊

三角的位置關係，見圖一所示。雄安新區規劃面積近 2,000 平方公里，在行政位

階和開發規模上與深圳特區和上海浦東新區同屬國家級新區，但是被稱為「千年

大計、國家大事」，是否有什麼特殊的政策或先進的規劃？是否標示著城市型態

的改變？本文將有完整報導。全文分為上下兩篇，上篇介紹明清時期北京城的格

局、建國後首都改建方案的爭議和雄安新區的規劃綱要；下篇則探討雄安新區未

來發展將面對的挑戰。

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圖一 雄安新區與京津冀的關係位置

（附圖來源：《河北雄安新區規劃綱要》）

首都的城市議題 梁思成力抗蘇聯專家

中華人民共和國在 1949 年 10 月 1 日成立之後，如何改造北京使其能夠具備

首都的格局和功能成了新政府的重要議程之一。北京曾經是清朝的京城，當時稱

為順天府，1912 年 1 月 1 日中華民國成立時雖然定都南京，但同年 3 月隨即遷

到北京，仍然稱為順天府。1914 年改稱為京兆地方，直轄於北洋政府。1928 年

北伐戰爭爆發，國民政府又遷都南京，京兆地方改稱為北平特別市。兩年後北平

特別市降階為河北省省轄市，但旋即又升為院轄市。1937 年七七事變之後，日

軍占領北平，將北平改名為北京。1945 年抗日戰爭勝利後，國民政府收復北京，

又將名稱改回北平。1949 年 1 月中國共產黨解放軍進入北平，同年 9 月由第一

屆政治協商會決議定都北平，並再次將北平改名為北京，接著 10 月 1 日中華人

民共和國在北京正式宣告成立。

在上述不到 40 年期間，北京城歷經國民革命、帝制復辟、軍閥割據及國共

戰爭的動亂，由於數度易主、反覆更名，位階隨之升升降降，當然談不上建設發

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展，不過也因為如此，明清時期的北京城才能完整的保存下來（見小檔案說明）。

北京城在城牆之內的面積包括內城及外城超過 60 平方公里。以老城區而言空間

相當寬闊，因此在探討首都改建方案時是否應將中央政府留在老城區內出現兩派

論點，一派論點以蘇聯專家的意見為主軸，認為老城區面積足以提供中央政府運

行所需要的空間，當時國家財力不足，另建新都耗費龐大，而且中央政府居所未

定也不利於政治的穩定，因此主張將中央政府設在老城區內。而蘇聯專家所憧憬

的是取材莫斯科的城市風格，在北京城內再造一個依托著克里姆林宮的紅場，透

過實體中心的意象聚焦成精神上的政治中心，重點是單一核心的城市型態。這派

論點得到毛澤東及其他黨內大老的認可，幾乎就此定案。

敢與蘇聯專家「嗆聲」的另外一派論點，就是時任北京市規劃委員會副主任

的梁思成與建築師陳占祥所提出的《關於中央人民政府行政中心區位置的建

議》，也就是所謂「梁陳方案」。梁思成的父親是清朝的思想家和政治家梁啟超，

伴隨父親的政治生涯在日本出生，其後在北平清華學校（今清華大學）高等科就

讀，畢業後與妻子林徽因一起前往美國留學，在賓州大學建築系取得學士和碩士

學位，然後又在哈佛大學研習建築史，回國後在瀋陽東北大學創立了中國第一個

建築系，也曾擔任過清華大學建築系主任。陳占祥是浙江奉化人，與蔣介石家族

為世交，在上海雷士德工專畢業後，前往英國留學，就讀於利物浦大學建築學院，

回國後與王大閎（台灣知名建築師，作品之一為臺北國父紀念館）等人組成五聯

建築事務所，實際操作城市規劃和建築設計的業務。以兩人的學經歷與國際觀，

他們的論點應該受到重視，或至少給予審慎考慮，可惜在政治駕淩一切的氛圍

下，「梁陳方案」成了逆耳忠言。

北京古城逃過戰亂 逃不過人禍

「梁陳方案」所秉持的原則是「古今兼顧，新舊兩利」，規劃重點是保存老

城區成為一個歷史文化中心，然後將新的中央政府行政中心區設置在老城區西側

的月壇與公主墳之間，以現今的三里河路為南北軸線，這道軸線距離紫禁城的南

北軸線約 5.2 公里，如圖二。兩個區可以經由通過西直門、阜城門、復興門及廣

安門的東西向道路相互聯通，而以通過復興門的長安街為主幹道。這樣的佈局在

當時為了幫助那些不懂城市規劃的領導們掌握重點，就叫作「一根扁擔（長安街）

挑兩頭（兩個中心）」。而圍繞這個行政中心區的除了東側的老城區之外，西側就

是汪精衛偽政權在西郊推動的「新市區」，當時已經粗具規模；北側是海淀、香

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山兩地的教育風景區、南側則是豐台的交通運輸樞紐，全國性的工商企業總部可

以沿南北軸線的南段佈設，這個南區也可以通過廣安門與老城區外城的既有商業

區相互呼應。其實「梁陳方案」除了要保存古蹟之外，從規劃專業的角度來看，

這個方案擺脫了單一核心的城市型態思維，為多核心的城市型態開啟了對話，而

多核心的城市型態如今被證明更適合超大型的現代城市。

圖二 「梁陳方案」的首都行政中心區位置

（附圖來源：《關於中央人民政府行政中心區位置的建議》）

令人扼腕的是，「梁陳方案」的諸多建議中最後只有保存紫禁城一項被接受，

其他遭到全盤否決，其原因可謂「罄竹難書」。首先時序上蘇聯專家的方案在前，

「梁陳方案」在後，先入為主的優勢已經大致決定了「梁陳方案」的命運，而前

後順序的產生恐怕脫離不了崇洋媚外的心態作祟。其次毛澤東當時滿腦子想的是

「生產報國」，時任北京市長的彭真曾經對梁思成說「毛主席希望將來從天安門

望過去，要看到處處都是煙囪」，這已經不是專業認知的差距，而是基本理念的

歧異了，當然毛澤東內心希望剷除一切封建遺產的革命情緒，可能是壓死駱駝的

最後一根稻草。在得知「梁陳方案」可能大部分將被否決之後，梁思成還曾提出

在全長近 40 公里、寬度 10 公尺的城牆頂上砌花台、種灌木、鋪草地以「淡化封

建意象」，見圖三所示，希望藉此挽回毛澤東的錯誤決定，但終究沒有成功。

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圖三 梁思成構想的環城景觀公園

（附圖來源：梁思成手繪，取自網路）

改建方案確定之後，拆除城牆、城門、牌樓及古建築的工作次地展開，1952

年開始拆除外城城牆，至 1958 年全部拆除完成，內城城牆也只剩下一半。1959

年起為了興建天安門廣場、人民大會堂和毛澤東紀念館，將中華門及「千步廊」

廣場包括其兩側廊房全部拆除。1965 年北京地鐵開工，由於地鐵二號線就是沿

著內城城牆佈設，4 年之後內城城牆也全部拆除。800 年歷史的古城在歷經內亂

外患之後尚能倖存，但卻毀在毛澤東的錯誤決定上，梁思成在痛心疾首之餘對負

責的官員說過這麼一段話：「在這些問題上，我是先進的，你是落後的。50 年後，

歷史將證明你是錯的，我是對的」，不幸言中。此後無論是 2005 年提出的「兩軸

兩帶多中心」發展思路，2016 年指定通州為「北京市副都心」的決定及 2017 年

開發雄安新區為「首都副都心」的政策，都證明梁思成當年提出多核心的城市型

態具有遠見。即使退一步講，城市佈局的調整可以用時間和金錢解決，但古城拆

毀之後就一去不返了。

習近平親自推動 雄安新區身居「雙翼」

中共中央和國務院在 2018 年 4 月批覆同意河北省委員會和人民政府提出的

《河北雄安新區規劃綱要》，範圍包括保定市的雄縣、容城縣、安新縣三個行政

轄區和高陽縣的龍化鄉，以及滄州市下轄任丘市的鄚州鎮、苟各莊鎮、七間房鄉，

規劃總面積 1,770 平方公里，規劃目標年為 2035 年。從政策的高度觀察，這份

《規劃綱要》具有兩大特色：

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▓政治及個人色彩濃厚

規劃綱要是總體規劃的基礎，也是準則，雖然涵蓋了政策的意圖，本身應該

屬於專業性文件。但是雄安新區的《規劃綱要》無論提送或批覆都是黨政單

位同時出面，凸顯高度政治意涵。另外比較少見的是在《規劃綱要》目錄之

前出現了下列一段引子：

以疏解北京非首都功能為「牛鼻子」推動京津冀協同發展，高起點

規劃、高標準建設雄安新區。

—習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告

而《規劃綱要》的整段前言都在敘述習近平總書記親自謀劃、親自決策、親

自推動的歷程，採用的又是黨職身分，政治及個人色彩都非常濃厚。

▓重要性超越國家級新區

雄安新區的首要功能是集中承接北京的非首都功能，與通州副都心形成拱衛

北京的兩翼，共同承擔疏解北京「大城市病」的責任。其次雄安新區也是推

進京津冀協同發展的重大舉措，藉由 2022 年主辦冬季奧運會及殘障奧運會

的機會大力發展河北省張北地區（張北縣），以與雄安新區形成引領河北的

兩翼。如圖一所示，雄安新區占據「雙翼」的關鍵位置，雖然在行政位階上

與深圳特區和浦東新區同級，但是重要性已遠遠超越。而且雄安新區採取低

密度開發，智慧、生態及低衝擊開發等科技應用都將發揮到極致，勢必成為

新時代城市風貌的典範。

與水共生、兼顧生態的宜居智慧城市

基於「高起點規劃、高標準建設」的要求，《規劃綱要》所擘畫的雄安新區

將是一個青山綠水、宜居適業且高度智慧的超現代城市，以下將就其主要的內容

加以介紹：

▓土地使用

雄安新區內有一個白洋淀，是華北第一大淡水湖，在清末民初年代水域面積

曾經達到 1,000平方公里，1950年代縮減為 560平方公里。近年來由於氣溫升高、

雨量減少，加上周邊地區農工業發展促使入淀河流築壩攔水，水位持續下降，2010

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年水域面積只餘 230 平方公里，《規劃綱要》希望恢復到 360 平方公里左右。因

此整個雄安新區是一個與水共存共生的環境，規劃要求藍帶和綠帶合計應占新區

總面積的 70%，並設定生態保護、農田和城鎮開發三種控制線：

1. 近期以白洋淀水域為核心劃定生態保護紅線，遠期結合森林區塊及生態廊

道的設置逐步擴大劃定範圍。

2. 耕地約占新區總面積的 18%，其中永久基本農田占 10%，必須嚴格劃定控

制線，確保總量不得減少、用途不得改變、質量有所提高。

3. 除了建設區域按每平方公里一萬人的密度控制之外，必須劃定城鎮的開發

邊界，並預留開發空間以容納未來可能出現的重大發展計畫。

▓空間佈局

雄安新區的總體空間佈局採用「一主、五輔、多節點」的發展策略，如圖四。

「一主」是指主城區，位於容城縣與安新縣的交界處，規劃面積 100 平方公里，

新區的開發從這個部位起步，所以也是起步區；「五輔」是指雄縣、容城縣、安

新縣的縣城及安新縣的寨裡鄉、雄縣的昝崗鎮，將規劃發展成為輔佐主城區的外

圍城鎮，與主城區之間以生態隔離帶區分；至於「多節點」則指散佈各處的小城

鎮和鄉村，推動各具特色的地方發展。圖四中以深綠色標示的是森林，成塊的是

大面積的森林，線狀的大多是沿著入淀河流的林帶。

圖四 雄安新區總體空間佈局

（附圖來源：《河北雄安新區規劃綱要》）

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新區的起步區依據地形地貌、水文條件、生態環境等因素採用「北城、中苑、

南淀」的發展策略，見圖五所示。所謂「北城」是指在新區地勢較高的北部地區

所佈設的五個城市組團，每個組團的功能基本完整獨立，組團之間以綠帶、水系

和濕地隔離。「中苑」是指地勢低窪的中部區域，將恢復歷史上的大溵古淀，然

後結合海綿城市的建設營造與濕地共融的城市景觀；「南淀」是指南部面臨白洋

淀的區域，要利用白洋淀的生態資源和燕南長城遺址的文化資源，來塑造生態和

文化特色，但必須嚴格控制開發建設的強度並保障防洪安全。

圖五 雄安新區起步區空間佈局

（附圖來源：《河北雄安新區規劃綱要》）

▓對外交通

雄安新區的對外交通以聯繫北京、天津、石家莊和新機場（位於北京大興區，

距離新區約 50 公里）為重點，由軌道交通和高速公路兩個路網構成：

1、「四縱兩橫」軌道交通網如圖六，「四縱」是指京廣高鐵、京港高鐵京雄─雄

商段、京雄─石雄城際鐵路和新機場快線，「兩橫」是指津保鐵路和津雄城際

鐵路接京昆高鐵忻雄段，服務目標是 20 分鐘可達新機場、30 分鐘可達北京

和天津、60 分鐘可達石家莊。

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圖六 雄安新區聯外軌道交通網

（附圖來源：《河北雄安新區規劃綱要》）

2、「四縱三橫」高速公路網見圖七所示，「四縱」是指京港澳、大廣、京雄和新

機場至德州四條高速公路，「三橫」是指榮烏、津雄和津石三條高速公路，服

務目標是 30 分鐘可達新機場、60 分鐘可達北京和天津、90 分鐘可達石家莊。

圖七 雄安新區聯外高速公路網

（附圖來源：《河北雄安新區規劃綱要》）

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▓生態建設

雄安新區生態建設的核心工作是要修復「華北之腎」白洋淀的生態體系，首

先是建立多種水源的補水機制，包括從黃河引水，統籌調度入淀河流的水庫水量，

建設水系連通工程，使白洋淀恢復 360 平方公里的水域，保持 6.5-7 公尺的水位。

其次是白洋淀周邊地區包括入淀河流流域的污染防制，除長遠目標必須調整產業

結構之外，近期需要對農工業污染源及生活污水進行整治，實施入淀河流水質的

目標管理。水量增加、污染減少之後再進行人工及自然的生態復育。

在環境建設方面最主要的工作是大規模造林，將森林覆蓋率由目前的 11%提

高到 40%，然後透過森林、水域、通風廊道和城市內的綠地塑造一個與自然充分

結合的城市風貌，規劃上要求以森林環繞城區、濕地要進入城區，住在城區裡的

人在 3 公里內能夠進入森林、1 公里內能夠進入林帶、300 公尺內能夠進入公園，

街道要全面林蔭化，城區內的綠化覆蓋率要達到 50%。

▓產業發展

雄安新區的產業發展將針對高端及高新的「兩高」產業，所以承接北京的非

首都功能是有方向性的，例如在高等院校方面，將引導知名大學在新區設立分校、

分院或研究所；在高端服務方面，將以承接軟體和資訊服務、設計、創意、諮詢

等領域的優勢企業為主，並歡迎現代物流、電子商務等企業在新區設立總部；也

將要求銀行、保險、證券等金融機構在新區設立總部或分支機構。

為了協助推動「兩高」產業的發展，新區將爭取設置國家重點實驗室、工程

研究中心等國家級科學研究院所、創新平臺、創新中心等，以國家的力量對產業

提供科技的底層支援。至於產業發展的方向，《規劃綱要》揭示了新一代資訊技

術產業、現代生命科學和生物技術產業、新材料產業、高端現代服務業和綠色生

態農業五大門類。

在這五大門類中有一個共同的發展動力就是創新，所以新區要建構國際一流

的創新服務體系，設置國際科技創新的合作試驗區，尋求國際科技合作的新模式，

也要協助國內創新型的企業發揮標竿作用。在創新引導發展的架構下，智慧財產

權的保護和運用就凸顯出其重要性，這個服務體系必須翻轉過去的思維，促成產

權創造、保護、交易、運用和管理的良性循環。

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▓組織體系

雄安新區規劃、建設和管理的主管機關是河北省委員會和人民政府，實際執

行機構是新區的管理委員會，至於規劃的相關事宜則另設規劃委員會負責協調、

諮詢和審查。除了中共中央和國務院是河北省府會的上級機關之外，新區的發展

還必須配合京津冀協同發展領導小組的部署和要求，中共中央已於 2015 年 4 月

審議通過《京津冀協同發展規劃》。

對於險些攪亂了大局的房地產炒作，《規劃綱要》在第六章第三節「建立新

型住房保障體系」中有這麼一段直白的敘述：「堅持房子是用來住的、不是用來

炒的定位」，用了「定位」的字眼顯示這是堅定不移的政策，具體的措施則是建

立多種主體供給、多重管道保障和租購並行的住房制度。另外對於「多節點」的

小城鎮和鄉村，則特別要求「嚴禁大規模開發房地產」，意圖遏制近年來開發商

在偏遠城市炒房的勢頭。

《小檔案：明清時期的北京城》

北京城始建於元朝，元世祖忽必烈於至正 4年（1264年）頒布《建國都昭》

將此前稱為燕京的北京城改名為中都，並展開建設工作，至正 7年元世祖遷都至

中都，至正 12年再將中都改名為大都。元大都東西長約 7.4公里，南北長約 6.7

公里，以城牆圍繞，共設 11 個城門，明清時期北京城的內城就是在元大都的基

礎上局部改建而成，其相對位置見圖八（左）所示。

明朝初立之際，太祖朱元璋定都應天府（今南京）。大將徐達攻陷元大都之

後，基於軍事的考慮在北城牆南邊 2.8公里處另建一道城牆，將城池內縮以強化

防禦力。明成祖朱棣登基後於永樂 4 年（1406 年）開始擴建北京城以備遷都，

建設的範圍包括至今留存的紫禁城和其他建築物，並將南城牆南移 800公尺。永

樂 19年明成祖正式遷都北京城，當時稱為順天府，至此北京城內城的格局底定，

見圖八（中）所示。內城東西長約 7.4公里，南北長約 4.7公里，占地 35.6平方

公里，城牆高度 12-15公尺，共設 9個城門。清朝有一個負責京師安全的官職叫

做九門提督，所稱九門就是指內城的 9個城門。

北京城內城之內有一個皇城，包括北海及中南海共占地 6.9平方公里，以城

牆圍繞，牆高約 6公尺，共設 7個城門，其中最重要的是承天門，清朝改稱天安

門。承天門前是一條東西向的「天街」，就是長安街的前身，街的兩端各設有三

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孔的城門，分別是長安左門和長安右門。承天門正對的是一個南北向長條形的「千

步廊」廣場，廣場的東西兩側在明清時期各有廊房 110間，廣場南端是大明門，

清朝改稱大清門，國民政府又改稱中華門。皇城之內還有宮城，也就是一般熟知

的紫禁城，占地 72 公頃，以城牆圍繞，牆外是寬 52 公尺的護城河，牆高約 12

公尺，共設 4 個城門，最重要的是南邊天子出入的午門。紫禁城內有院落 90 餘

座，殿宇近千棟，總樓地板面積達 150,000 平方公尺。皇城與宮城的佈局見圖八

（右）所示。

圖八 元明清時期的北京城

（附圖來源：維基共享資源）

明成祖朱棣遷都之後在內城南郊興建了天壇和先農壇，之後南郊的居住人口

及工商活動漸增，於是乃有築牆之議，實際建設從南城牆開始，至明世宗嘉靖

32年三面合圍成為外城。外城東西長約 7.95 公里，南北長約 3.1公里，占地 24.5

平方公里，城牆高度 6-7公尺，共設 5個城門。外城的北邊與內城相接，兩者拼

在一起所構成的「凸」字形格局一直延續到 1950 年代城牆被拆除時為止，見圖

八（中）所示。

北京城的內城在進入 20 世紀之後增加了 4 個城門，不過這些新增的城門只

是城牆上的一個開口，沒有城樓和甕城，其中兩個是汪精衛偽政權所開，分別是

東西兩道城牆南端的啟明門和長安門，國民政府在抗日戰爭勝利後改稱建國門和

復興門，串聯這兩個門的道路就是長安街。 （下期待續）