Форуммісцевого

самоврядування

Місцеве самоврядування:можливості для розвитку

За матеріалами Форуму місцевого самоврядування

Львів, 28-29 березня 2013 року

Організація та проведення такого масштабного заходу як Форум місцевого самоврядування вимагає значних зусиль та витрати часу. Львівська міська рада та Інститут міста вдячні нашим партнерам, які всебічно долучились та підтримали ініціативу проведення такого зібрання.

Партнерами Форуму виступили: Проект «Місцевий економічний розвиток міст України», Програма Ради Європи «Поси-лення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні», Фонд Фрідріха Науманна за Свобо-ду, Німецьке товариство міжнародного співробітництва (GIZ), «Муніципальна програма врядування та сталого розвитку», що впроваджується ПРООН в Україні, Львівське регіональне відділення Асоціації міст України.

Програма Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні»

«Муніципальна програма врядування та сталого розвитку», що впроваджується Програмою розвитку ООН в Україні

Фонд Фрідріха Науманна за Свободу

СПІЛЬНИМИЗУСИЛЛЯМИ

Упорядник — Роман Пагулич Дизайн та верстка - Мар’яна Зуб

Опи

с пр

обле

ми

Ефективні органи місцевого самоврядування є однією з голо-вних підвалин будь-якого демократичного режиму. Охорона і посилення місцевого самоврядування в різних країнах Європи є важливим внеском в її розбудову на принципах демократії та децентралізації влади. Саме такі принципи зазначені в Європей-ській хартії про місцеве самоврядування, до якої приєдналася і Україна.

Але на сьогодні набирає обертів державна політика, спрямова-на на посилення централізації влади. З кожним роком повнова-ження органів місцевого самоврядування зменшуються, а відпо-відальність перед мешканцями зростає. Розрив повноважень та зобов’язань створили ситуацію, за якої місту делеговано відпові-дальність за забезпечення прав та комфорту мешканців, проте ця відповідальність ніяк не підкріплена повнотою повноважень і достатніми ресурсами.

В сферах управління бюджетом, містобудуванні, системі опо-даткування, системі охорони здоров’я, правопорядку, управлінні земельними ресурсами, встановленні економічно обґрунтова-них тарифів, створенні сприятливих умов для інвесторів місце-ве самоврядування стає з кожним роком все більш залежним від центральної влади і менш спроможним до виконання своїх функцій.

Закон України “Про місцеве самоврядування” зазнав чималих змін з 20 грудня 2012 року. Ні мешканці міста, ні органи місце-вого самоврядування більше не мають впливу на призначення голів місцевих ДПА, МНС, МВС. Ще більше занепокоєння ви-кликає факт, що виключно до компетенції центральної влади переходять реєстрація громадян та бізнесу, система розподілу основної частини коштів міських бюджетів, служба швидкої до-помоги, збір податків. Відбувається монополізація усіх фінан-сових операцій місцевої влади державним казначейством. Ве-ликий перелік адміністративних послуг та дозволів, що мають

виключно міських характер, тепер потребуватимуть дублюван-ня затвердження в органах державної влади.

Очікується прийняття решти законопроектів, до яких додаються все нові поправки, що звужують повноваження органів місцево-го самоврядування. Наприклад, перереєстровано Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів Укра-їни з питань освіти (щодо вдосконалення державної політики в галузі освіти)» (№0905), що обмежує право органів місцевого самоврядування на самостійне прийняття рішень щодо призна-чення керівників шкіл та ліквідації/реорганізації комунальних освітніх закладів. Широка дискусія точиться щодо нового роз-поділу повноважень між центральними органами та органами місцевого самоврядування в галузі містобудування.

В умовах загрози системного знищення, органи місцевого само-врядування виробили спільне бачення та узгодили план подаль-ших дій для зміни цих загрозливих тенденцій.

Для виходу з ситуації що склалася, м. Львів ініціював проведення Всеукраїнського форуму місцевого самоврядування. До участі в форумі були запрошені міські голови, представники Асоціації міст України, Асоціації селищних та сільських рад, представники центральних органів влади, правозахисних організацій, Ради Єв-ропи, міжнародних організацій та дипломатичних місій з метою:

• привернути суспільну увагу до нових умов функціонування місцевої влади;

• виробити спільне бачення та узгодити дії органів місцевого самоврядування українських міст;

• створити резолюцію мерів українських міст до центральних органів влади, яку скерувати Президентові України, Кабінету міністрів, Верховній раді України, українській та міжнародній спільноті.

Опис проблеми

1 де

нь. В

ступ

не с

лово

Криза – це те слово, яке найчастіше звучить останнім часом в Європі і в Україні. Криза економічна, політична, суспільна. Такі явища не вперше відбу-ваються в світі. Найбільш кризовими були середні віки, що тоді зробили да-лекоглядні володарі країн? Як відреагували на цей виклик? Вони передали максимальну повноту влади містам, започаткувавши практику Магдебурзь-кого права. І міста почали підніматися, піднімаючи за собою свої країни. Це

повчальний приклад, і мені дуже приємно, що в світі це дуже добре розуміють. Серед них і Україна задеклару-вала свій рух в напрямку цінностей місцевого самоврядування і підтвердила свої наміри в 2009 році в Утрехті, підписавши Утрехтську декларацію про належне місцеве та регіональне врядування в неспокійний час. В нас молода країна, якій 21 рік. Ми повинні швидко побороти велику кількість хвороб, з якими інші країни жили 100-200 років. І сьогодні ми маємо такий шанс, надавши додатковий імпульс місцевому самоврядуванню. В Україні 450 міст — це 450 потужних, реактивних двигунів, але сьогодні ці двигуни працюють на холостому ходу. Якщо ми дамо їм можливість запрацювати на повну потужність, то ця сила, я переконаний, зможе вивести Укра-їну на нову орбіту розвитку. Тому я б дуже хотів, щоб ці двигуни почали працювати якнайшвидше. Все залежить від нас — від активних людей, яких у нас в країні дуже багато.

Андрій Садовий, міський голова Львова

1 де

нь. В

ступ

не с

лово

Реформа місцевого самоврядування є надзвичайно складною, систем-ною інституційною реформою. Саме тому ми повинні з Вами спільно пройти непростий шлях для дійсного забезпечення місцевого самовря-дування реальними можливостями, яке зробить його спроможним і ре-альним, партнером територіальних громад і держави у всіх важливих питаннях спільного державного розвитку, вирішення місцевих і регіо-нальних справ.

Марина Ставнійчук, Радник Президента України — керівник Головного управління з питань конституційно-правової

модернізації Адміністрації Президента України

Без дієвого самоврядування ефективний розвиток країни неможливий. Потрібно розпочати цілий комплекс реформ, які запровадять повноцін-не місцеве самоврядування та новий адміністративно-територіальний устрій, що відповідатиме реаліям життя людей. Без цих кроків подаль-ший європейський поступ України є вкрай ускладнений. Принципи впро-вадження таких змін очевидні і давно відомі: орієнтація на конкретні по-треби людини, децентралізація, субсидіарність, правова, організаційна, фінансова автономія місцевого самоврядування, повне фінансове за-безпечення виконання делегованих повноважень, приведення законо-давчої основи діяльності органів місцевого самоврядування до вимог Європейської хартії місцевого самоврядування.

Давид Жванія, народний депутат України, голова Комітету Верховної Ради України з питань

державного будівництва та місцевого самоврядування

1 де

нь. В

ступ

не с

лово

З кінця 90-х років минулого століття було підготовлено низку звітів щодо стану системи місцевого самоврядування в Україні. Суть більшості з них по-лягала в тому, що наявна пострадянська система є застарілою та потребує модернізації і адаптації до сучасних економічних і соціальних реалій. Крім того, необхідно вдосконалити чинну правову базу, зокрема положення Кон-ституції України. В цьому контексті особливого значення набуває питання реалізації Європейської хартії місцевого самоврядування.

Форум місцевого самоврядування у Львові як і інші численні заходи вко-тре доводить, що існує загальна згода щодо необхідності реалізації такої довгоочікуваної реформи місцевого самоврядування. Звичайно, українська сторона має самостійно визначати її пріоритети та порядок реалізації. Але

це не означає, що з огляду на політичні реалії, практичне впровадження реформи потрібно відкладати майже на два роки. Підготовку до зміни системи необхідно розпочинати вже зараз, проводити законопроектну роботу та консультації, а в тих сферах, де існує консенсус, ухвалювати окремі закони, які вже сьогодні можуть сприяти розвиткові місцевого самоврядування та подоланню низки проблем місцевого рівня. Тут хорошим прикладом могло б стати нове законодавство у сфері міжмуніципального співробітництва, а саме ухвалення проектів за-конів «Про співробітництво територіальних громад» та «Про право територіальних громад на об’єднання», активну участь у розробленні яких брали експерти Ради Європи.

Робер Гертцог (Франція), професор права Страсбурзького інституту політичних наук, президент Спілки фінансистів Франції, експерт Програми Ради Європи

«Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні»

1 де

нь. В

ступ

не с

лово

Реформа самоврядування і територіаль-ного устрою влади — це черговий виклик і успішна та ефективна громада. Це осно-ва сильної, демократичної і конкуренто-спроможної держави. А справжнє само-врядування — це можливості для свобод та ініціативи громадянина для, насампе-ред, його особистої відповідальності за успіх та добробут родини, за можливість та бажання стати господарем в своєму місті, на своїй вулиці і в своїй державі.

Валерій П’ятак, в. о. голови Львівської обласної ради, заступник

голови Львівської обласної ради

2013 рік Європейський Союзом оголо-шений роком участі громадян, і тиждень місцевого самоврядування буде прохо-дити під цим гаслом. В нас є можливість подумати куди ми рухаємося та спла-нувати наші дії, яким чином побудувати свій стратегічний план і як зробити так, щоб наші завдання на кожному етапі були досягнуті.

Наталія Романова, президент Палати Регіонів Конгресу місцевих

і регіональних рад Ради Європи

Втілення в життя реформи місцевого самоврядування та територіальної ор-ганізації влади в Україні дозволить за-безпечити однакові держані стандарти громадян нашої держави, не залежно від того, де вони проживають. Це дасть поштовх до розмежування повноважень між рівнями влади на користь місцевих органів самоврядування.

Сергій Василенко, заступник голови Львівської

обласної державної адміністрації

1 де

нь. С

екці

я 1:

Реф

орм

а м

ісце

вого

сам

овря

дува

ння

Держава декларує можливість розвитку місцевого самоврядування, що є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму. Відповідно, в Україні приймається ціла низка нормативних актів, які підтверджують такі наміри нашої держави. В 1997 році було ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, яка стала частиною національного законодав-ства. Також є кілька протоколів відповідних комісій, які були прийняті на

розвиток цієї хартії. Конституція України визначає поняття місцевого самоврядування, як право територіальної громади вирішувати всі питання місцевого значення. Це підкріплено Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», який наповнює наші повноваження змістом — стаття 26 Закону каже, що місцеві ради мають право вирішувати всі питання місцевого значення.

Документи ПринципиЄвропейська хартія місцевого самоврядування Існування органів місцевого самоврядування, наділених

реальними функціями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління.

Утрехтська декларація Ситуація з бюджетним дефіцитом місцевого врядування в багатьох випадках, імовірно, ще погіршиться, перш ніж поліпшитися

Конституція України Місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні Визначає основні повноваження органів місцевого самоврядування

Реформа місцевого самоврядуванняПайонкевич Гелена Казимирівна, Начальник юридичного управління ЛМР

Повноваження органів місцевого самоврядування

1 де

нь. С

екці

я 1:

Реф

орм

а м

ісце

вого

сам

овря

дува

ння

Та починаючи з 2009 року і до сьогодні прийнято ряд Законів, які, фактично, позбавили органи місцевого самоврядування можливості вирішувати питання місцевого значення

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльнос-ті» визначає перелік органів, які здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності (стаття 6). В преамбулі закону чітко ви-значено, що органи місцевого самоврядування, місцеві ради та їхні виконавчі органи мають повний спектр повноважень сто-совно вирішення таких питань. Проте, після детального аналізу закону можна зробити інший висновок:

органи місцевого самоврядування фактично позбавлені повноважень у сфері містобудівельної діяльності, і всі ці питання знаходяться в повноваженнях центральних орга-нів влади. Хоча очевидним є те, що питання містобудівель-ної діяльності на території відповідної адміністративно-те-риторіальної одиниці є питаннями місцевого значення.

На розвиток норм попереднього закону було видано указ Пре-зидента України від 8 квітня 2011 року №439/2011. Ним за-тверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України. В результаті цього:

органи місцевого самоврядування не мають жодного впливу та не в стані зреагувати на незаконне або таке, що ведеться з порушеннями будівництво на території відпо-відних адміністративно-територіальних одиниць.

В наслідок прийняття Постанови КМУ від 22.06.2011 №703 «Про затвердження Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень і Порядку надання інфор-мації з Державного реєстру речових прав на нерухоме май-но» та від 05.09.2012 №824, «Деякі питання державної реє-страції речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», органи місцевого врядування втратили такі повноваження:

– ОМС жодним чином не залучені до реєстрації речових прав на нерухоме майно, що позбавляє місцеві ради мож-

ливості належним чином відреагувати у випадку, коли правовстановлюючим документом на об’єкти нерухомого майна є рішення судів, винесені без залучення органів міс-цевого самоврядування.

– Позбавлені можливості забезпечення виконання стат-ті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної ді-яльності» в частині контролю за сплатою коштів пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту до прийняття об’єкта будівництва в експлуатацію.

Податковий кодекс України, місцеві податки та збори

До набрання чинності Податковим кодексом України до місь-кого бюджету Львова надходили кошти від сплати 10 місцевих податків і зборів, а саме:

• збору за паркування автотранспорту;

• ринкового збору;

• збору за видачу ордера на квартиру;

• збору з власників собак;

• податку з реклами;

• збору за право використання місцевої символіки;

• збору за право проведення кіно- і телезйомок;

• збору за проведення місцевих аукціонів, конкурсного роз-продажу і лотерей;

• комунального податку;

• збору за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі.

Податковим кодексом України з 01.01.2011 перелік місцевих по-датків та зборів було скорочено до п’яти платежів, а саме:

• податку на нерухоме майно; єдиного податку;

• збору за провадження деяких видів підприємницької діяльності;

• туристичного збору;

1 де

нь. С

екці

я 1:

Реф

орм

а м

ісце

вого

сам

овря

дува

ння

• збору за місця для паркування транспортних засобів.

Ще однією значною проблемою оранів місцевого самовряду-вання стало те, що з грудня 2012 року вони не мають права оскаржувати рішення судів, які зачіпають інтереси місцевої вла-ди за умови, якщо вони прийняті більше ніж 1 рік тому, хоча загальний термін позовної давності в Україні становить 3 роки.

Питання державної реєстрації юридичних і фізичних осіб-під-приємців на території адміністративно-територіальних одиниць. З липня 2013 року ці повноваження також забирають в ОМС. Реєстраційний збір надходить до місцевого бюджету, тож це вплине на надходження до нього.

Станом на сьогодні неможливо проаналізувати, до компетенції яких органів належить питання охорони культурної спадщини – в законі ці питання продубльовані. Однакові повноваження має Міністерство культури, відповідні державні адміністрації і орга-ни місцевого самоврядування.

Сфера повноважень

Рівень впливу ОМС

ПропозиціїПольща

Руставі (Грузія)

Дрезден (Німеччина)

Львів (Україна)

Управління бюджетом низький високий низькийНадання більшої фінансової самостійності з можливістю залишати у місті долю всіх податків, які збираються на його території

Містобудування середній середній середній низькийВсі процедури, що стосуються містобудування, мають бути передані місту

Адміністративні послуги високий високий низькийВсі адміністративні послуги, що їх надає міська рада, їх виконання та контроль мають бути цілком передані до компетенції міської ради

Охорона громадського порядку

високий середній високий низькийЧастка правоохоронних структур має підпорядковуватись міському голові. Окрім цього, кандидатури голів ДПА, МНС, МВС, санстанції повинні погоджуватись міським головою

Охорона здоров’я середній середній високий низький Повне підпорядкування ОМС

Управління земельними ресурсами

високий високий високий низькийНадання ОМС права доступу до відомостей державного земельного кадастру

Комунальні послуги високий високий високий низькийНеобхідно прописати самі стандарти на дання послуг, затвердити єдиний механізм розрахунку тарифів.

1 де

нь. С

екці

я 1:

Реф

орм

а м

ісце

вого

сам

овря

дува

ння

За результатами дискусії до резолюції було додано такі пункти:

• Враховуючи, що питання містобудівельної діяльності на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці є питаннями місцевого значення, а органи місцевого самоврядування фактично позбавлені повноважень у сфері містобуді-вельної діяльності, створити на рівні міст обласного значення підрозділи інспекції архітектурно-будівельного контролю та адміністративно підпорядкувати їх відпо-відним міським радам із збереженням функціонального підпорядкування профіль-ному міністерству.

• З метою забезпечення можливості виконання ст. 40 Закону України “Про регу-лювання містобудівної діяльності” в частині контролю за сплатою коштів пайової участі у розвиток інфраструктури населеного пункту до прийняття об’єкта будівни-цтва в експлуатацію, повернути органам місцевого самоврядування повноваження із реєстрації речових прав на новостворене нерухоме майно.

• Враховуючи, що згідно з ст.142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є, зокрема, земля, внести зміни до Податково-го та Бюджетного кодексів, передбачивши віднесення плати за землю до місцевих податків, автоматичне коригування у договорах оренди землі розмірів орендної плати за землю у разі зміни нормативної грошової оцінки земель населеного пунк-ту та запровадження плати за землю на рівні орендної плати для фактичних земле-користувачів, що не мають належно оформленого права на землю.

• З метою збереження культурної спадщини українського народу, яка має і всесвіт-нє значення, доповнити ст. 38 Закону України “Про охорону культурної спадщини” частиною третьою та четвертою наступного змісту:

• “Кабінет Міністрів України у Державному бюджеті України щорічно передбачає ко-шти у розмірі не менше 1% загального і спеціального фондів Державного бюдже-ту для фінансування заходів у сфері охорони культурної спадщини. Фінансування об’єктів архітектури, історії та культури, внесених до переліку Світової спадщини ЮНЕСКО, здійснюється за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України з внесенням окремим рядком до Закону України “Про Державний бюджет”.

• Крім цього, слід розширити повноваження органів місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини, надавши їм функції з охорони всіх пам’яток, а не тільки місцевого значення, та віднести до самоврядних повноваження з укла-дення охоронних договорів стосовно пам’яток архітектури.

1 де

нь. С

екці

я 2:

Бю

джет

ний

блок

Ціль бюджетних реформ — приведення бюджету до відповідності принци-пам Європейської Хартії місцевого самоврядування, яка вимагає реаліза-цію не менш як 20 % коштів через місцеві бюджети. В Україні відбувається штучне виконання вимог Хартії. Наприклад: фінансування видатків на со-ціальний захист та соціальне забезпечення. Держава штучно пропускає ці кошти через місцеві бюджети, без впливу з боку місцевої влади, а Кабінет Міністрів може в процесі виконання бюджету самостійно перерозподілити обсяги цих субвенцій.

Пропозиція: Фінансування видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення повинне здійснюва-тись лише з Державного бюджету України.

Місцеві бюджети обслуговуються держказначейством, як наслідок: останніх 4-5 років платіжні доручення міс-цевих органів влади при наявності в них коштів органами держказначейства виконувалися не всі. Станом на 24 липня 2012 року невиконані платіжні доручення на загальну суму 4,3 млн. грн. Вказані платіжні доручення не виконувались органами держказначейства від 5 до 10 днів.

28 грудня 2012 на рахунках розпорядників коштів міського бюджету з вини органів держказначейства не ви-конано платіжних доручень на 28,1 млн. грн. Як наслідок:

розпорядники бюджетних коштів змушені проводити видатки на погашення заборгованості за товари і послуги, отримані у минулому році, за рахунок призначень, передбачених у бюджеті на 2013 р.

Додаткові кошти, які держава отримує в процесі виконання державного бюджету, розподіляються по регіонах не по формулі, а в ручному режимі. Наприклад, область отримала від держави додаткових дотацій на соці-альну культурну сферу більше 160,0 млн. грн. (на заробітну плату). Місто з них отримало лише 8,5 млн. грн. — тобто 5%. В той час, коли питома вага видатків на делеговані повноваження для бюджету м. Львова складає 26%.

Реформа ОМС. Бюджет.Іщук Олег Ростиславович, директор департаменту фінансової політики ЛМР

1 де

нь. С

екці

я 2:

Бю

джет

ний

блок

Пропозиції змін до Бюджетного Кодексу України:

• кошти місцевих бюджетів на власні повноваження і кошти бюджету розвитку тримати в одному з державних банків;

• кошти місцевих бюджетів повинні бути на відокремленому від коштів обласного і державного бюджетів рахунку;

• невиконання органами держказначейства платіжних дору-чень розпорядників Бюджетного кодексу України на протязі 3-х днів тягне за собою штрафи і пеню;

• ліквідувати норму, за якою головні бухгалтери бюджетних закладів приймаються на роботу лише за погодженням з ор-ганами держказначейства. (ст. 56).

Проблемні теми ОМС:

1. Намагання на рівні держави втручатися в чисельність і шта-ти органів місцевого самоврядування;

2. Питання оплати - спеціалісти 2-1 категорії, провідні, головні, завідуючі секторами і заступники керівників відділів мають однаковий оклад на рівні мінімальної заробітної плати;

3. Намагання підзаконними актами вносити зміни до Бюджет-ного Кодексу України в частині статутних фондів комуналь-ним підприємствам;

4. Занадто громіздка бюджетна класифікація, величезна кіль-кість кодів економічної та функціональної класифікації і їх дріб’язкових тлумачень;

5. Питання короткотермінових позичок – штучне заниження розміру в розрахунках на суму коштів, які зависли з вини державного казначейства;

6. Питання роботи з держказначейством без паперів, по систе-мі «банк-клієнт»;

7. Позиція податкових органів щодо забезпечення виконання дохідної частини місцевих бюджетів, ліквідації недоїмки.

За результатами дискусії до резолюції було додано такі пункти:

• Надати право органам місцевого самоврядування обслуго-вуватися в тих банківських установах, що мають державну частку у статутному капіталі за доходами та видатками, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, а також по бюджету розвитку;

• Встановити чіткі терміни виконання платіжних доручень міс-цевих бюджетів – не більше 1 операційного дня за захище-ними статтями видатків та не більше 2 операційних днів за незахищеними статтями видатків. Встановити пеню у розмі-рі 5% та штрафи для посадових осіб у розмірі 1% від суми платежів за кожний протермінований день;

• Для уникнення дефіциту коштів в органах казначейства здійснити розподіл єдиного казначейського рахунку на три рахунки: а) для коштів державного бюджету; б) для коштів обласних і районних бюджетів; в) для коштів бюджетів міс-цевого самоврядування, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

• Внести зміни до Бюджетного Кодексу України щодо переда-чі державних програм соціального захисту на фінансування до видатків Державного бюджету України.

• Рекомендувати Бюджетному комітету Верховної Ради Укра-їни та Комітету з питань державного будівництва та місце-вого самоврядування забезпечити публічне обговорення з органами місцевого самоврядування та всеукраїнськими асоціаціями місцевого самоврядування проекту Закону України “Про Державний бюджет” перед його прийняттям з відпрацюванням механізмів врахування пропозицій.

1 де

нь. С

екці

я 3:

Міс

тобу

дува

ння

і кул

ьтур

на с

падщ

ина

За останні чотири роки закон, що стосується планування та забудови тери-торій змінювався двічі.

Закон України «Про планування і забудову територій» в частині повнова-жень органів місцевого самоврядування. (доповнення 2008-2009 рр.) до-зволяв ОМС контролювати здійснення будівництва на території м. Львова та усувати на стадії погодження проектної документації.

У 2011 р. прийнято Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», який спростив процедуру оформлення дозвільних документів на будівництво та переклав відповідальність по проектній документації з органів місцевого самоврядування на проектанта, замовника (забудовника). В той же час, він забрав всі повно-важення в сфері містобудування в ОМС та віддав їх інспекції державного архітектурно-будівельного контролю, залишивши тільки надання вихідних даних.

Цей закон створив конфліктну ситуацію між органами державної влади, місцевого самоврядування та грома-дою міста та суперечить як попередньо прийнятим законодавчим актам, так і підзаконним нормативним актам.

Ці суперечності між нормативними актами створюють перешкоди фізичним та юридичним особам у швидкому отриманні дозвільної документації на будівництво та сприяють затягуванню вирішення конфліктів між мешкан-цями та замовником (забудовником).

Для зміни ситуації що існує, пропонуємо:

повернутись на законодавчому рівні до практики проведення попередніх громадських слухань, до часу надання містобудівних умов та обмежень органом архітектури та містобудування.

Проблеми втілення містобудівної політики ОМС

Павлів Андрій Петрович, директор департаменту містобудування ЛМР

1 де

нь. С

екці

я 3:

Міс

тобу

дува

ння

і кул

ьтур

на с

падщ

ина

Реалізація на місцях вимог Закону щодо розроблення та онов-лення містобудівної документації на місцевому рівні

У 2010 р. Львівська міська рада затвердила генеральний план м. Львова. Міській раді складно здійснювати власним коштом фінансування робіт з розробки містобудівної документації, що є визначальними для надання вихідних даних на проектування. Обов’язковість розроблення та затвердження планів зонуван-ня і детальних планів територій без відповідного гарантування державного фінансування розробленої містобудівної докумен-тації на місцевому рівні ускладнює місцевим радам реалізацію вільних земельних ділянок на умовах аукціону для наповнення місцевих бюджетів.

У зв’язку з вищесказаним пропонуємо:

– Відтермінування мораторію на зміну цільового при-значення земель, що не відповідають затвердженій міс-тобудівній документації (п.4 ст. 24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності») за наявності оновлених та за-тверджених у встановленому порядку генеральних планів.

– Законодавчо надати можливість на періодичне внесення змін до генеральних планів населених пунктів (один раз в 2-3 роки).

ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» забороняє у разі відсутності плану зонування або детального плану тери-торії, зміну цільового призначення наданих земельних ділянок, надання вільних, передачу під існуючими об’єктами нерухомості земельних ділянок із земель державної або комунальної влас-ності у власність чи користування фізичним та юридичним осо-бам для містобудівних потреб.

Тому залишається законодавчо не врегульованим питання щодо набуття в оренду (чи у власність) земельних ділянок для встановлення нових тимчасових споруд для здійснення підпри-ємницької діяльності, що викличе юридичні колізії при наданні висновків та паспортів прив’язки заявникам без розробленої та затвердженої містобудівної документації.

Моніторинг реалізації містобудівної документації та впрова-дження містобудівного кадастру

Необхідно законодавчо врегулювати проведення узгодженої містобудівної політики місцевих та державних органів містобу-дування при здійсненні спільної містобудівної діяльності у ме-жах Приміської зони Львова. Також створити загальнодержавну систему ведення містобудівного кадастру та утворити для цьо-го Служби містобудівного кадастру (передбачено Постановою Кабінету Міністрів України) на основі розроблення єдиних дер-жавних стандартів ведення містобудівного кадастру та обміну даними міжгалузевими кадастрами.

Без співфінансування розроблення містобудівної доку-ментації, впровадження державних стандартів, обміну даними між галузевими кадастрами та впровадження державної системи містобудівного кадастру органам міс-цевого самоврядування буде складно найближчим ча-сом оперативно впроваджувати вимоги законодавства у сфері містобудування.

Прийняття в експлуатацію об’єктів

У Ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяль-ності» передбачено, що замовник, який має намір щодо за-будови земельної ділянки у відповідному населеному пункті, зобов’язаний взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту.

Проте, чинним законодавством не передбачено, який орган державної влади чи місцевого самоврядування відслідковує, чи сплачено пайовий внесок до здачі в експлуатацію. Департамен-том містобудування Львівської міської ради прийнято внутріш-ній розпорядчий документ, який передбачає в обов’язковому порядку після розроблення робочого проекту сплатити пайо-вий внесок. Така практика повинна якнайшвидше знайти своє відображення у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності».

1 де

нь. С

екці

я 3:

Міс

тобу

дува

ння

і кул

ьтур

на с

падщ

ина

Самовільне будівництво

В органів місцевого самоврядування відсутні законодавчо ви-значені важелі впливу на процеси здійснення будівництва, оскільки ці повноваження передані Інспекції Державного ар-хітектурно-будівельного контролю України. Крім того, відсутня процедура узаконення самочинного будівництва, що відповідає містобудівній документації та нормативам.

Для подолання цих невідповідностей пропонуємо:

– При реєстрації інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області декларації надавати виконавчим органам Львівської міської ради інформацію щодо нового будівництва чи реконструкції об’єктів, а на відповідні запити вживати заходи адміністра-тивного впливу щодо забудовників та авторів проектів.

– Ліквідувати можливість легалізації у судовому поряд-ку самочинно здійсненого будівництва шляхом визнання права власності на об’єкти будівництва, що не відповіда-ють затвердженій містобудівній документації, самочинно збудовані чи збудовані з порушеннями норм без прийнят-тя їх в експлуатацію у встановленому чинним законодав-ством порядку зі сплатою відповідних пайових внесків на розвиток соціальної та інженерної інфраструктури»

За результатами дискусії до резолюції були внесені такі пункти:

• Передбачити при ухваленні Закону України “Про засади дер-жавної регіональної політики в Україні” порядок узгодження секторальних та регіональних інтересів на національному рівні та узгодження інтересів органів місцевого самовряду-вання територіальних громад на регіональному рівні через створення координаційних рад регіонального розвитку; пе-редбачити обов’язкове врахування інтересів територіальних громад при розробці та впровадженні стратегій регіональ-ного розвитку.

• Враховуючи, що питання містобудівельної діяльності на те-риторії відповідної адміністративно-територіальної одиниці є питаннями місцевого значення, а органи місцевого само-врядування фактично позбавлені повноважень у сфері міс-тобудівельної діяльності, створити на рівні міст обласного значення підрозділи інспекції архітектурно-будівельного контролю та адміністративно підпорядкувати їх відповідним міським радам із збереженням функціонального підпоряд-кування профільному міністерству.

• З метою забезпечення можливості виконання ст. 40 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” в час-тині контролю за сплатою коштів пайової участі у розвиток інфраструктури населеного пункту до прийняття об’єкта бу-дівництва в експлуатацію, надати можливість участі у складі комісії з прийняття об’єктів в експлуатацію, а також повер-нути органам місцевого самоврядування повноваження із реєстрації речових прав на новостворене нерухоме майно.

• Враховуючи, що згідно з ст.142 Конституції України матері-альною і фінансовою основою місцевого самоврядування є, зокрема, земля, внести зміни до Податкового та Бюджет-ного кодексів, передбачивши віднесення плати за землю до місцевих податків, автоматичне коригування у договорах оренди землі розмірів орендної плати за землю у разі змі-ни нормативної грошової оцінки земель населеного пункту та запровадження плати за землю на рівні орендної плати для фактичних землекористувачів, що не мають належно оформленого права на землю.

• Звернутися до Верховної Ради України з пропозицією врегу-лювання питання в частині розмежування земель державної та комунальної власності та поширення юрисдикції органів місцевого самоврядування на землі за межами населених пунктів. Законодавчо зафіксувати порядок, за яким землі, які були в користуванні державних підприємств та установ (в т.ч. військових частин) на територіях місцевих рад після завершення їх функціонування (ліквідації), мають передава-тися у комунальну власність територіальних громад.

2 де

нь.

Всту

пне

слов

о

Проект МЕРМ впроваджується Федерацією канадських муніципалітетів та фінансується Канадським агентством міжнародного розвитку. Ми вже два роки наполегливо впроваджуємо ідею діалогу різних рівнів влади для на-лагодження співпраці задля ефективного економічного розвитку, надаємо допомогу містам-партнерам Проекту у Львівській та Дніпропетровській об-ластях у розробці та ухваленні планів стратегічного розвитку, фінансово

підтримуємо реалізацію проектів розвитку в містах.

Тому ми із зацікавленістю сприйняли пропозицію стати партнером в організації Форуму місцевого самовряду-вання у Львові, мета якого привернути увагу до проблеми надання більших повноважень місцевим громадам. На нашу думку Форум є доброю платформою для практичного обміну досвідом та ефективної координації процесів економічного розвитку, як на регіональному рівні, так і на рівні центральних органів влади України задля економічного росту, підвищення конкурентоспроможності, рівня зайнятості та якості життя населення.

Олександр Кучеренко, директор Проекту МЕРМ

2 де

нь. М

ісце

вий

екон

оміч

ний

розв

иток

Місцевий економічний розвитокВ ході роботи секції «Місцевий економічний розвиток» було розглянуто дві теми: «Механізми узгодження стратегій розвитку територіальних громад та регіонів зі стратегічними завданнями державної політики регіонального розвитку» та тема «Міжмуніципальне співробітництво».

В обговоренні питань стратегічного планування виступили

Мер Джеймс Скароу, місто Принц Альберт, Саскачеван, Ка-нада. Про формування стратегій розвитку територіальних громад як елемент підвищення їх конкурентоспроможності розповів Ігор Лепьошкін – спеціаліст з місцевого економічно-го розвитку Проекту МЕРМ, а про методологічні основи фор-мування та впровадження стратегій регіонального розвитку – консультант проекту МЕРМ Василь Кашевський.

Мер канадського міста Принц Альберт Джеймс Скароу у сво-єму виступі зазначив: «Найбільш важливий мій досвід полягає в наступному: тільки коли міста обєднують свої зусилля, вони отримують переваги у відстоюванні своїх інтересів. Це поєд-нання повинно базуватися на взаємній повазі та безумовному

дотриманні законності, така модель спрацювала в Канаді і, я переконаний, спрацює в Україні».

Василь Кашевський запропонував учасникам обговорення та аналіз відмінностей в україн-ському та європейському підходах до формування регіональних стратегій.

Досвідом розробки та впровадження стратегічних планів розвитку своїх територіальних громад поділилися Жидачівський міський голова Володимир Левко та Новороздільський міський голова Володимир Туз.

В ході дискусії було присвячено багато часу питанню створення дієвого механізму узгоджен-ня галузевих та секторальних програм розвитку регіонів зі стратегічними завданнями дер-жавної політики регіонального розвитку, як це передбачено Національним планом дій щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава».

2 де

нь.

Міс

цеви

й ек

оном

ічни

й ро

звит

ок

В обговоренні питань міжмуніципального співробітництва виступили:

Директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук презентував «Підходи до фор-мування державної політики стимулювання міжмуніципаль-ного співробітництва». Зокрема, він представив проект За-кону України «Про співробітництво територіальних громад» (міжмуніципальне співробітництво), зазначивши, що: «при-йняття закону дасть можливість тим, хто прагне щось змі-нити у своїх громадах на краще об’єднати для цього власні ресурси і отримати результат». Про досвід використання міжмуніципального співробітництва для сприяння розвитку місцевої економіки розповів Лоран Мужо, Головний вико-навчий директор Асоціації міських муніципалітетів провінції

Саскачеван, Канада. Заступник Павлоградського міського голови Володимир Тихонов надав інформацію про досвід міжмуніципального співробітництва на прикладі створення в рамках реалізації Проекту МЕРМ територіального кластеру «Західний Донбас».

Активну участь у дискусії приймали представники українських міст. Зокрема Новорозділь-ський міський голова Володимир Туз сказав: «На сьогоднішній день в державі є 330 тис. державних службовців — працівники центральних органів влади і представники державних адміністрацій — від обласної до районної. І лише 100 тис. працівників органів місцевого са-моврядування. Диспропорція неправильна. Дуже багато повноважень дублюються в дер-жавних органах. Органи місцевого самоврядування перевіряють 7 різних комісій з одного і того ж питання. Чому дублювання функцій фінансується з державного бюджету? Достатньо однієї інспекції, яка може виконувати ту регулюючу функцію. Але, на жаль, у нас так є».

2 де

нь. М

ісце

вий

екон

оміч

ний

розв

иток

За результатами дискусії було запропоновано внести до резолюції Форуму такі пункти:

• Додати до резолюції та передати представникам центральних органів влади проект Закону України “Про співробітництво територіальних громад” та “Про право територіальних громад на об’єднання” для його розгляду у Верховній Раді України.

• Розробити та впроваджувати дієві механізми узго-дження галузевих та секторальних програм роз-витку регіонів зі стратегічними завданнями дер-жавної політики регіонального розвитку

• Звернутися до Верховної Ради України для врегу-лювання питання в частині розмежування земель державної та комунальної власності. Землі, які були в користуванні державних підприємств та установ (в т.ч. військових частин) на територіях місцевих рад після завершення їх функціонуван-ня (ліквідації), мають передаватися у комунальну власність територіальних громад.

Резо

люці

я Ф

орум

у

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяються всіма дер-жавами-членами Ради Європи, і це право найбільш безпосеред-ньо може здійснюватися саме на місцевому рівні. При цьому, згідно з ст.140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровіль-ного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Проте вже тривалий час спостерігається небезпечний для сус-пільства процес обмеження повноважень органів місцевого самоврядування, що представляють інтереси жителів територі-альних громад. Зокрема, не здійснюється у належному обсязі фінансування делегованих державою повноважень, що зму-шує органи місцевого самоврядування витрачати на делегова-ні державою повноваження власні ресурси із так обмежених місцевих бюджетів. Перекладення фінансування делегованих повноважень на плечі місцевих бюджетів веде до подальшого руйнування комунальної інфраструктури та не можливості міс-цевого розвитку. Владні повноваження органів місцевого само-врядування повинні забезпечувати вирішення якомога більшої кількості проблем громадян на рівні територіальної громади. Натомість практика останніх років демонструє постійне обме-ження повноважень органів місцевого самоврядування у різних сферах їх діяльності, зокрема: органи місцевого самоврядуван-ня позбавлено можливості на власний розсуд та під свою відпо-відальність розпоряджатися коштами територіальної громади, що знаходяться у Державному казначействі; значно обмежено повноваження органів місцевого самоврядування у сфері регу-лювання містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного

контролю; реєстрації речових прав на нерухоме майно; регулю-вання питань землекористування.

Значною проблемою для міст залишається збереження культур-ного надбання нації, пам’яток архітектури, що через відсутність державного фінансування та відповідних повноважень в органів місцевого самоврядування з кожним роком руйнуються та існує реальна загроза їх повної втрати.

Обговоривши у відкритій дискусії проблеми місцевого само-врядування, розуміючи важливість укріплення можливостей органів місцевого самоврядування у створенні та підтримання повноцінного життєвого середовища для мешканців територі-альних громад, учасники Форуму пропонують органам держав-ної влади України в межах свої компетенції розглянути та ви-рішити наступне:

1. Для запобігання у майбутньому таких негативних фактів як блокування органами казначейства платежів з місцевих бю-джетів за незахищеними статтями видатків, що створюють для органів місцевого самоврядування надзвичайно складну ситуацію із розрахунками з постачальниками товарів, робіт та послуг для комунального господарства міста, необхідно:

- надати право органам місцевого самоврядування обслугову-ватися в тих банківських установах, що мають державну частку у статутному капіталі за доходами та видатками, що не врахо-вуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, а також по бюджету розвитку;

- встановити чіткі терміни виконання платіжних доручень міс-цевих бюджетів – не більше 1 операційного дня за захищени-ми статтями видатків та не більше 2 операційних днів за неза-хищеними статтями видатків. Встановити пеню у розмірі 5% та

Резолюція Всеукраїнського Форуму Місцевого Самоврядування у місті Львові, 28-29 березня 2013 р.

Резо

люці

я Ф

орум

уштрафи для посадових осіб у розмірі 1% від суми платежів за кожний протермінований день;

- для уникнення дефіциту коштів в органах казначейства здій-снити розподіл єдиного казначейського рахунку на три рахун-ки: а) для коштів державного бюджету; б) для коштів обласних і районних бюджетів; в) для коштів бюджетів місцевого самовря-дування, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджет-них трансфертів.

2. При внесенні змін до Закону України “Про Державний бю-джет 2013 р.” привести його у відповідність до вимог Бю-джетного кодексу в частині розміру та порядку розподілу коштів Державного фонду регіонального розвитку.

3. Передбачити при ухваленні Закону України “Про засади державної регіональної політики в Україні” порядок узго-дження секторальних та регіональних інтересів на націо-нальному рівні та узгодження інтересів органів місцевого самоврядування територіальних громад на регіональному рівні через створення координаційних рад регіонального розвитку; передбачити обов’язкове врахування інтересів територіальних громад при розробці та впровадженні стра-тегій регіонального розвитку.

4. Внести зміни до Бюджетного кодексу України щодо переда-чі державних програм соціального захисту на фінансування до видатків Державного бюджету України.

5. Підтримати впровадження розробленої спільно з органами місцевого самоврядування та їх всеукраїнськими асоціація-ми Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Прискорити тер-міни впровадження реформи.

Додати до резолюції для внесення на розгляд та ухвалення Вер-ховною Радою України проекти законів України “Про співробіт-ництво територіальних громад” та “Про право територіальних громад на об’єднання”.

6. Розробити спільно з органами місцевого самоврядуван-ня нормативно-правові акти, якими затвердити соціальні

стандарти у галузях освіти, охорони здоров’я, культури та мистецтв, соціального забезпечення, фізкультури та спор-ту, підтримати та прискорити їх впровадження. При цьому, невідкладно, з метою повного забезпечення місцевих бю-джетів коштами для здійснення видатків на виконання деле-гованих повноважень передбачити у Державному бюджеті фінансування у відповідності до соціальних стандартів.

7. Враховуючи, що питання містобудівельної діяльності на те-риторії відповідної адміністративно-територіальної одиниці є питаннями місцевого значення, а органи місцевого само-врядування фактично позбавлені повноважень у сфері міс-тобудівельної діяльності, створити на рівні міст обласного значення підрозділи інспекції архітектурно-будівельного контролю та адміністративно підпорядкувати їх відповідним міським радам із збереженням функціонального підпоряд-кування профільному міністерству.

8. З метою забезпечення можливості виконання ст. 40 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” в час-тині контролю за сплатою коштів пайової участі у розвиток інфраструктури населеного пункту до прийняття об’єкта будівництва в експлуатацію, повернути органам місцевого самоврядування повноваження із реєстрації речових прав на новостворене нерухоме майно.

9. Враховуючи, що згідно з ст.142 Конституції України матері-альною і фінансовою основою місцевого самоврядування є, зокрема земля, внести зміни до Податкового та Бюджет-ного кодексів, передбачивши віднесення плати за землю до місцевих податків, автоматичне коригування у договорах оренди землі розмірів орендної плати за землю у разі змі-ни нормативної грошової оцінки земель населеного пункту та запровадження плати за землю на рівні орендної плати для фактичних землекористувачів, що не мають належно оформленого права на землю.

10. Звернутися до Верховної Ради України з пропозицією врегулювання питання в частині розмежування земель дер-жавної та комунальної власності та поширення юрисдикції

Резо

люці

я Ф

орум

у

органів місцевого самоврядування на землі за межами на-селених пунктів. Законодавчо зафіксувати порядок, за яким землі, які були в користуванні державних підприємств та установ (в т.ч. військових частин) на територіях місцевих рад після завершення їх функціонування (ліквідації), мають передаватися у комунальну власність територіальних гро-мад.

11. Законодавчо забезпечити набуття чинності рішень дер-жавних органів про надання пільг чи звільненні від оподат-кування, які зменшують надходження до місцевих бюджетів, тільки після виділення відповідних субвенцій з Державного бюджету, які компенсують втрати місцевих бюджетів від та-ких рішень.

12. Рекомендувати Комітету Верховної Ради України з пи-тань бюджету та Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування за-безпечити публічне обговорення з органами місцевого са-моврядування та всеукраїнськими асоціаціями місцевого самоврядування проекту Закону України “Про Державний бюджет” перед його прийняттям з відпрацюванням механіз-мів врахування пропозицій.

13. З метою збереження культурної спадщини українського народу, яка має і всесвітнє значення, доповнити ст.38 Зако-ну України “Про охорону культурної спадщини” частиною третьою та четвертою наступного змісту:

“Кабінет Міністрів України у Державному бюджеті України що-річно передбачає кошти у розмірі не менше 1% загального і спеціального фондів Державного бюджету для фінансування заходів у сфері охорони культурної спадщини. Фінансування об’єктів архітектури, історії та культури, внесених до переліку Світової спадщини ЮНЕСКО, здійснюється за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України з внесенням окремим рядком до Закону України “Про Державний бюджет”.

Крім цього, слід розширити повноваження органів місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини, надав-ши їм функції з охорони всіх пам’яток, а не тільки місцевого зна-чення, та віднести до самоврядних повноваження з укладення охоронних договорів стосовно пам’яток архітектури.

Учасники Всеукраїнського Форуму Місцевого Самоврядування у місті Львові 28-29 березня 2013 р.

Програма Ради Європи «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні»

«Муніципальна програма врядування та сталого розвитку», що впроваджується Програмою розвитку ООН в Україні

Фонд Фрідріха Науманна за Свободу

СПІЛЬНИМИЗУСИЛЛЯМИ

Організатори Форуму місцевого самоврядування

КВІТЕНЬ 2013 року