НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ

УКРАЇНИ

На правах рукопису

ТІСНОГУЗ ВІКТОРІЯ ВАСИЛІВНА

УДК 342.951:342.25

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УПРАВЛІННІ СУСПІЛЬНИМИ

СПРАВАМИ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

ДИСЕРТАЦІЯна здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Науковий керівник:

Білоус Віктор Тарасович

доктор юридичних наук,

професор

ІРПІНЬ – 2008

ЗМІСТ

ВСТУП.........................................................................................................................3

РОЗДІЛ І. ТЕОРЕТИЧНО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ14

1.1. Теоретичні підходи до вивчення розвитку і становлення адміністративно-правового забезпечення децентралізації в управлінні суспільними справами..141.2. Правові джерела походження функцій і повноважень місцевого самоврядування.........................................................................................................331.3. Статус та компетенція органів місцевого самоврядування...........................63Висновки до розділу 1..............................................................................................79

РОЗДІЛ 2. УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ.............................................................................................83

2.1. Недосконалість нормативно-правової бази розподілу повноважень суб’єктів управління суспільними справами.........................................................832.2. Удосконалення адміністративно-правових засад делегування повноважень органам місцевого самоврядування........................................................................932.3. Забезпечення контролю за виконанням повноважень в управлінні суспільними справами на місцевому рівні...........................................................100Висновки до розділу 2............................................................................................113

РОЗДІЛ 3. ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ПИТАННЯ МАТЕРІАЛЬНОГО, ФІНАНСОВОГО ТА ІНФРОРМАЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ УПРАВЛІННЯ СУСПІЛЬНИМИ СПРАВАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ............117

3.1. Світовий досвід побудови правових засад щодо компетенції місцевого самоврядування у сфері управління суспільними справами..............................1173.2. Правове регулювання використання комунальної власності на місцевому рівні..........................................................................................................................1343.3. Правове регулювання фінансового та інформаційного забезпечення розвитку процесів децентралізації........................................................................144Висновки до розділу 3............................................................................................166

ВИСНОВКИ............................................................................................................169

ДОДАТКИ...............................................................................................................175

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ...............................................................179

2

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Місцевому самоврядуванню в Україні

приділяється увага, як одній із найсуттєвіших складових побудови

демократичної, соціальної, правової держави і громадянського суспільства.

Однак доводиться констатувати, що система місцевого самоврядування, як

складова частина управління суспільством належним чином не працює, а

проблеми його правового регулювання продовжують накопичуватися. Тому

Україні необхідно багато ще зробити щодо вирішення проблем

адміністративного та правового забезпечення децентралізації, що може стати

основою для якісного перетворення місцевого самоврядування в ефективну

ланку управління суспільством. Перш за все до них необхідно віднести:

нечітке та неефективне функціонування всієї системи місцевого

самоврядування в цілому, що викликає необхідність його системного

вдосконалення; проблеми правового розподілу повноважень, особливо щодо

бюджетного процесу, недосконалість адміністративно-правового закріплення

функцій органів місцевого самоврядування разом із відсутністю належного

забезпечення матеріальної і фінансової бази, а також відсутність чіткої системи

контролю і нагляду за функціонуванням органів місцевого самоврядування.

Наша держава взяла на себе зобов’язання притримуватись прийнятих у

цивілізованому світі норм діяльності органів місцевого самоврядування, однак

поки що Європейська хартія місцевого самоврядування для неї є скоріше

декларацією про наміри тому, що багато вітчизняних норм чинного

законодавства мають декларативний характер.

У країнах Європи стан управління суспільними справами має достатнє

адміністративно-правове забезпечення, що дозволило здійснити

децентралізацію влади, передачу функцій і повноважень органам місцевого

самоврядування визначити як один із найважливіших напрямів розвитку

демократії.

Сучасна парадигма місцевого самоврядування в Україні потребує

вдосконалення в цілому, а, можливо, і побудови нової моделі цього інституту,

3

оскільки він не відповідає завданням подальшого розвитку. У широкому

теоретичному плані питання централізації і децентралізації стосуються

надання суспільних послуг населенню, а це, у свою чергу, вимагає вирішення

питань розподілу повноважень, власності та фінансових ресурсів, що і

обумовлює актуальність даного дослідження.

Проблеми місцевого самоврядування у науковому плані стали частиною

конституційного, адміністративного, фінансвого, інформаційного права, теорії

держави і права, земельного та муніципального права та ін. У якості прикладу

достатньо назвати загальновідомих авторів та дослідження: Аверянова В.Б.,

Андресюка Б.П., Баймуратова М.О., Барабашева Г.В., Берлача А.І., Борденюка

В.І., Бутко І.П., Воронової Л.К., Голосніченка І.П., Григорєва В.А., Зайця А.П.,

Кампо В.М., Ковешнікова Є.М., Корнієнка М.І, Кравченка В.В., Кравченка В.І.,

Кириленко О.П., Кутафіна О.О., Лазор О.Д., Лазор О.Я., Нижник Н.Р.,

Орзіх М.П., Петленко Ю.В., Пітцика М.В., Погорілка В.Ф., Пухтинського

М.О., Рожко О.Д., Постового М.С., Смирнової Т.С., Фрицького О.Ф., Чемерис

А.О., Шаповала В.М., Шкарупи В.К., Щиглика А.І. та ін. Основи для розвитку

науки про правове регулювання місцевого самоврядування і муніципального

управління ще в минулі сторіччя були закладені в роботах Безобразова В.П.,

Васильчикова О.І., Веліхова Л.А., Градовського В.Г., Єллінека Г.,

Коркунова М.М., Лазаревського М.І., Лешкова В.М., Мейера Є.,

Твердохлебова В.М., Чичеріна Б.М. та ін. На сучасному етапі тільки за останнє

десятиріччя в Україні було захищено цілий ряд дисертаційних досліджень з

питань місцевого самоврядування, зокрема, його правового регулювання,

такими авторами як Андресюк Б.П., Батанов О.В., Величко В.О., Дробуш І.В.,

Калиновський Б.В., Куйбіда В.С., Коваленко А.А., Краснікова О.В., Крусян

А.Р., Любченко П.М., Медведчук В.В., Прієшкіна О.В., Скрипничук В.М.,

Чапала Г.В. та ін. Важливе значення для науки мають правові положення про

розвиток місцевого самоуправління, висновки щодо досвіду і теоретичного

обгрунтування питань децентралізації на сучасному етапі, які сформульовані в

4

роботах таких іноземних вчених, як Агранофф Р., Вюртенбергер Т., Гізевіус В.,

Рой О.М., Панейко Ю. та ін.

З цього короткого огляду видно, що на сьогоднішній день досліджено

цілий ряд окремих аспектів нормативного регулювання організації діяльності

органів місцевого самоврядування, що не знімає актуальності подальших

досліджень з порядку денного.

У більшому чи меншому обсязі вчені і практики розглядають окремі

питання здійснення децентралізації, але вони не постають в якості єдиного,

окремо виділеного об’єкта дослідження правового забезпечення цього процесу.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження виконане з урахуванням положень Державної

стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої

постановою Кабінету міністрів України від 21 липня 2006 року № 1001, пункту

1 плану заходів, визначених розділом 1.2.5.4 Цільового плану Україна – НАТО

на 2007 рік, затвердженого Указом Президента України від 18 червня 2007

року № 535, Декларації цілей та завдань бюджету на 2008 рік (постанова

Кабінету Міністрів України від 1 березня 2007 року № 316), напрямів

формування податкової системи України (розпорядження Кабінету Міністрів

України від 19 лютого 2007 року № 56р) та Концепції реформування місцевих

бюджетів (розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 року

№ 308р). Дисертація є також складовою частиною наукових досліджень

Національного університету державної податкової служби України щодо

наукового супроводження реалізації Закону України «Про державно-правовий

експеримент розвитку місцевого самоврядування у місті Ірпені, селищах Буча,

Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області» та науково-дослідних

робіт університету на 2008 рік.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження

полягає в науково-теоретичному обгрунтуванні удосконалення

адміністративно-правового забезпечення децентралізації функцій і

повноважень між державою і місцевим самоврядуванням відповідно до

5

розвитку цих процесів у світовій практиці, найбільш доцільного

співвідношення централізації і децентралізації у відносинах держави і

місцевого самоврядування, а також на різних рівнях структури органів

місцевого самоврядування і адміністративно-правового забезпечення з

використанням позитивного світового і вітчизняного досвіду та практики

сучасного законодавства.

Відповідно до поставленої мети окреслені такі завдання:

- з’ясувати природу і сутність відносин між державою і місцевим

самоврядуванням в аспекті законодавчого розподілу завдань і функцій,

виявлення тенденції розвитку їх компетенції на сучасному етапі;

- дослідити теоретичні концепції розуміння правових основ

місцевого самоврядування, вироблених наукою і сприйнятих для практичного

втілення в різних країнах світу, узгодження його із положеннями Європейської

хартії місцевого самоврядування в світлі його сучасного бачення;

- вивчити світовий досвід побудови правових засад

функціонування органів місцевого самоврядування, їх компетенції щодо

формування місцевого бюджету, виявлення основних тенденцій розвитку

процесів децентралізації в сучасний період з метою застосування кращих

зразків у відповідності із доцільністю і можливостями його використання в

Україні;

- дослідити чинне законодавство, стан його розвитку в частині

питань існуючого співвідношення централізації і децентралізації в Україні їх

правових основ з методологічних позицій, оцінюючи місцеве самоврядування в

цілому як єдину систему управління місцевими справами через призму

конституційного, адміністративного, фінансового, інформаційного права;

- розкрити основні фактори, що гальмують розвиток правового

забезпечення місцевого самоврядування в аспекті його відносин із державою та

органів виконавчої влади щодо матеріального та фінансового забезпечення

органів місцевого самоврядування;

6

- удосконалити правовий механізм управління місцевими

справами і вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом

співставлення завдань, функцій і повноважень органів місцевого

самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади, їх взаємодії у

вирішенні фінансових питань місцевого значення;

- проаналізувати правову регламентацію створення матеріальної і

фінансової бази місцевого самоврядування і їх відношення до процесів

децентралізації.

Об’єктом дослідження – суспільні відносини, які складаються в процесі

децентралізації управління органами місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення

децентралізації в управлінні суспільними справами.

Методи дослідження полягають у сукупності методів, способів і

прийомів наукового пізнання суспільних процесів у сфері місцевого

самоврядування. Одним із основних виступає загальний діалектичний метод

пізнання, поряд з яким застосовуються і методи системного аналізу,

узагальнення, порівняльного аналізу, соціологічний, історичний, статистичний

та інші методи, а також загальнонаукові принципи, категорії і закони. Вони

необхідні були, перш за все, для складної оцінки розвитку поняття і змісту

місцевого самоврядування в процесі його становлення в Україні.

Методологічну основу склали також фундаментальні теоретичні

положення та висновки науки конституційного, адміністративного та

фінансового права, державного управління, економічної теорії, політології та

інших наук.

Особливого значення при розгляді питань даної теми набуває системний

підхід (метод системного аналізу), щодо якого представлено два аспекти: по-

перше, сам аналіз місцевого самоврядування здійснено з позицій єдиного,

цілісного бачення всієї цієї системи управління суспільними справами в нашій

країні в цілому і окремих її складових частин; по-друге, запровадження досвіду

іноземних країн неможливе без цілісного, системного сприйняття всієї системи

7

місцевого самоврядування в цій країні, її моделі в цілому; запозичення якихось

окремих елементів, скоріше всього, не може дати ефективних наслідків через

несумісність з іншими елементами системи. Об’єднуючим елементом для

формування єдиних системних поглядів з позицій як держави, так і місцевого

самоврядування, є місцеві справи, надання суспільних послуг населенню. Крім

того, при системному підході враховано багаторівневу структуру місцевого

самоврядування (підрозділи 1.1; 1.3; 2.1; 2.2; 3.1; 3.3).

Застосування діалектичного методу дозволило краще зрозуміти

можливості і межі застосування тих чи інших форм діяльності державного

апарату та органів місцевого самоврядування (підрозділи 1.2; 2.2; 3.2).

Для дослідження іноземного досвіду застосовано порівняльний метод.

Врахування світового досвіду побудови місцевого самоврядування в різних

країнах зумовлене необхідністю підходу до нього з точки зору можливостей

практичного застосування в Україні з позицій доцільності, аксіологічної

оцінки, врахування соціально-культурних особливостей і менталітету народу

(підрозділи 3.1; 3.3).

Історичним методом встановлено періодизацію, різноманітні фактори

появи того чи іншого явища в галузі місцевого самоврядування. В результаті

розуміння конкретно-історичних, економічних, соціальних та інших причин

тих чи інших наукових фактів в історії місцевого самоврядування здійснено

більш диференційований підхід до питання щодо можливості застосування чи

врахування певних форм організації місцевого самоврядування (а іноді і до їх

неможливості як таких, що мали лише суто конкретно-історичний характер у

певний час) (підрозділи 1.1; 1.2). Синергічний метод дозволив дослідити зміни,

що відбуваються на місцях як результат дії держави і місцевого

самоврядування, а також дії різноманітних відомств щодо вирішення проблем

матеріального, фінансового та інформаційного забезпечення місцевого

самоврядування (підрозділи 2.2; 3.2; 3.3).

У процесі дослідження застосовувався і звичний для юридичної науки

метод формально-догматичного підходу з врахуванням не лише того, що він

8

несе в собі певні обмеження, але і того фактору, що він застосовується в

практиці роботи органів місцевого самоврядування (підрозділи 1.2; 3.1).

Інформаційну та емпіричну базу дослідження склали наукові джерела,

матеріали практики, висновки експертів у рамках Програм сприяння Верховній

Раді України, законодавча база. За галузевою приналежністю це роботи з

юриспруденції, політології, економіки, історії, соціології, державного

управління, а також головні положення вчення про місцеве самоврядування в

Україні та за кордоном. В роботі використано матеріали громадських

організацій, зайнятих проблемами адміністративно-правового забезпечення

місцевого самоврядування.

При дослідженні основних проблем використані роботи іноземних

учених та документи міжнародних організацій, інших держав, офіційні

документи Ради Європи та СНД. У межах дисертаційного дослідження

опитано 290 спеціалістів (працівників органів місцевого самоврядування)

Положення і висновки дисертації грунтуються на Конституції України,

аналізі чинного законодавства України та нормативно-правових актів органів

місцевого самоврядування.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною

темою є комплексним дослідженням важливої наукової проблеми – визначення

напрямів удосконалення правового забезпечення децентралізації як основи

економічного, соціального та культурного розвитку місцевого самоврядування

в Україні. В результаті проведених наукових досліджень:

вперше:

- доведено, що децентралізація, як особливий напрямок розвитку

місцевого самоврядування, потребує ефективного адміністративно-правового

та програмного забезпечення, концентрації уваги у цій частині відносин усіх

владних структур держави і місцевого самоврядування;

- запропоновано шляхом внесення змін і доповнень до

законодавчих актів удосконалення процесу децентралізації відносин держави і

місцевого самоврядування;

9

- сформульовано авторський підхід до поняття децентралізації в

управлінні суспільними справами не лише як до передачі функцій і

повноважень (що є зовнішньою формою децентралізації), а як до

перерозподілу управління суспільними справами на місцях (що складає

внутрішній зміст децентралізації) на основі принципу субсидіарності;

- розроблено основні параметри правового забезпечення

децентралізації, виділено її основні елементи як інституту і процесу передачі

функцій і повноважень, в тому числі. щодо формування місцевого бюджету,

матеріального та інформаційного забезпечення;

- визначено, що місцеве самоврядування повинно мати правову,

організаційну та фінансову автономію відносно державної влади, а не бути

лише її різновидом;

удосконалено:

- зміст і значення принципу субсидіарності в управлінні

суспільними справами, з визначенням меж його застосування, а також його

закріплення в чинному законодавстві;

- методологічне виявлення деяких функціональних особливостей

місцевої спільноти, які визначають характер задоволення її потреб органами

місцевого самоврядування або іншими органами державної виконавчої влади,

підприємствами різного підпорядкування і розташування;

- уявлення щодо предметів відання місцевого самоврядування –

питань місцевого значення, місцевих справ (згідно визначення Європейської

хартії місцевого самоврядування), їх відмінність від загальнодержавних справ,

сформульовано висновки щодо їх закріплення в чинному законодавстві;

набули подальшого розвитку:

- принципові положення щодо вдосконалення адміністративно-

правового забезпечення матеріальної, фінансової та інформаційної бази,

формування місцевих бюджетів, поглиблення зв’язків із підприємствами,

розташованими на території громади чи іншого територіального утворення;

10

- способи контролю і нагляду за діяльністю органів місцевого

самоврядування;

- методологічні підходи щодо розробки правової основи розвитку

інституту делегування повноважень органам місцевого самоврядування;

- теоретичні положення і пропозиції щодо вдосконалення

адміністративно-правової регламентації питань відповідальності органів і

посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Наукове значення одержаних результатів у процесі здійсненого

дослідження, полягає в тому, що зроблено певний внесок у розвиток окремих

положень вітчизняної теорії місцевого самоврядування, норм

адміністративного, фінансового та інформаційного права.

Теоретичне і практичне значення роботи і отриманих у ній результатів

дослідження полягає:

- у сфері наукових досліджень – в можливості подальшого

цілеспрямованого дослідження питань правового регулювання децентралізації

в управлінні суспільними справами як особливого напрямку вирішення

проблеми фінансового, матеріального та інформаційного забезпечення

місцевого самоврядування, аналізі його окремих елементів, процесуальної

форми, підготовці навчального посібника, курсу лекцій із зазначеної тематики;

- у сфері практичної діяльності державних органів з питань розвитку

місцевого самоврядування – використання при створенні єдиної концепції і

державної програми розвитку децентралізації, виділення його в окремий

напрямок розвитку місцевого самоврядування; поставлені в дисертаційному

дослідженні питання можуть стати предметом парламентських слухань,

наукових диспутів, дискусій з питань територіальної організації влади в

Україні, розвитку демократії (акт впровадження від 18.09.08 р. );

- у сфері правотворчості – використанні результатів дослідження при

внесенні змін і доповнень до чинного законодавства про місцеве

самоврядування, Бюджетного кодексу України, проекту Податкового кодексу

11

України, розробці нових законопроектів з урахуванням позитивного світового

досвіду (акт впровадження від 06.10.05 р.);

- у навчальній роботі - можливості практичного застосування висновків,

узагальнень, окремих положень у навчальному процесі, виділення окремо

проблематики децентралізації як самостійної теми навчальних курсів (акт

впровадження № 1809/01-12 від 18.05.05 р.);

- у правовиховній сфері: в оволодінні працівниками органів державної

виконавчої влади та органів місцевого самоврядування різних рівнів

питаннями координації їх діяльності, передачі функцій і повноважень органам

місцевого самоврядування; надання їм допомоги при створенні статутів

територіальних громад та інших територіальних утворень місцевого

самоврядування, підготовці стратегії розвитку тощо.

Особистий внесок здобувача. Наукове дослідження проведено особисто

автором. Пропозиції та положення дисертації ґрунтуються на власних

дослідженнях здобувача, критичному аналізі наукових і нормативних джерел.

Для аргументації окремих положень роботи використовувалися праці

інших учених, на які обов’язково зроблено посилання. Ідеї та розробки, що

належать співавторам, у дисертаціїї не використовувалися.

Апробація результатів дослідження. Результати і висновки

дисертаційного дослідження обговорювались на міжкафедральному семінарі

кафедр адміністративного та фінансового права, управління та

адміністративної діяльності Національного університету державної податкової

служби України. Основні положення, висновки і практичні рекомендації

доповідались на науково-практичних конференціях та семінарах: Науково-

практична конференція «Адміністративне право і процес: шляхи

вдосконалення законодавства і практики» (м. Київ, 22 грудня 2006 року);

Міжвузівська науково-практична конференція «Організаційно-правове

забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері

господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку» (м. Ірпінь, 6

12

червня 2008 р.); Круглий стіл «Організаційно-правове забезпечення

електронного оподаткування» (м. Ірпінь, 29 травня 2008).

Публікації. Основні положення, висновки і пропозиції дисертації

викладені у 6 наукових працях, а саме: у 4-х одноосібних статтях у наукових

фахових виданнях і двох тезах доповідей на конференції та круглому столі.

Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження,

складається із вступу, трьох розділів, які містять дев’ять підрозділів, висновків,

додатків та списку використаних джерел (250 найменувань). Загальний обсяг

дисертації становить 205 сторінок.

13

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИРОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ

ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯМІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1. 1. Теоретичні підходи до вивчення розвитку і становлення

адміністративно-правового забезпечення децентралізації в

управлінні суспільними справами

Предметом даного дослідження обрано стан правого забезпечення

децентралізації в управлінні суспільними справами, функції формування

бюджету місцевого самоврядування, розробки стратегії розвитку регіону,

матеріального, фінансового та інформаційного забезпечення місцевого

самоврядування і це ставить питання про необхідність обрання певного

методологічного аспекту при розгляді системи відносин "держава – місцеве

самоврядування".

Місцеве самоврядування як явище суспільного життя і об’єкт

дослідження знаходяться в ряду таких категорій, як «державна влада»,

«публічна адміністрація», «самоврядування», «самоуправління», «управління

суспільними справами» та ін., які досліджуються різними науками і,

відповідно, з різних методологічних позицій.

В літературних джерелах неодноразово відмічалось, що місцеве

самоврядування, як об’єкт дослідження певної науки, постає в різних якостях.

Так, Бутирська Т. О. відмічає, що «відсутність методології, категоріального

апарату не сприяють розвиткові державного будівництва» [28, с. 41].

В.С. Куйбіда вказує на багатогранний характер діяльності органів місцевого

самоврядування і зазначає, що це зумовлює вивчення місцевого

самоврядування як конкретного об’єкта для опанування наук управління, теорії

держави і права, конституційного, адміністративного права, регіональної

економіки тощо [129, с. 9].

14

Питання про поняття і суть місцевого самоврядування, як однієї з

головних ланок закріплення демократії і організації публічної влади,

відноситься до числа важливих питань ряду юридичних наук –

конституційного, адміністративного, фінансового, інформаційного права та ін.

Теорія публічної адміністрації тривалий час існувала у вигляді наукових

положень і лише після цього була закріплена законодавчо, піднявши роль

адміністративного права щодо впливу на публічну адміністрацію. У

юридичних нормах адміністративного права закріплюється певний порядок

організації та діяльності публічної адміністрації. У даному випадку право

відіграє позитивну роль, встановлюючи жорсткі рамки її функціонування .

Розглядаючи співвідношення теорії публічної адміністрації та

адміністратвного права необхідно відзначити, що за всіх умов перша із

названих наук справляє істотний вплив на більшість адміністративно-правових

інститутів [243, с. 14].

Без адміністративного права публічна адміністрація будь якої країни

просто не може функціонувати. Професор Атаманчук Г.В. з цього приводу

зазначає, що «правові аспекти управління принципові для практики

управління, оскільки їх незнання (або ігнорування) часто перетворює

управлінське рішення та дії у нікчемні» [7, с. 33].

Таким чином, місцеве самоврядування як об’єкт дослідження виявилось

на перехресті ряду наук, внаслідок чого одні і ті ж відносини (в практиці),

категорії і поняття (в науці) стали предметом дослідження одночасно багатьох

із цих наук, але кожна із них досліджує його під власним кутом зору.

При розгляді питань централізації і децентралізації одним із найбільш

методологічно обгрунтованих є підхід до їх дослідження з позицій правового

забезпечення організації місцевої влади в країні, співвідношення із державною

владою. З цього приводу варто нагадати висловлювання М.П. Орзіха:

"концептуально співвідношення державного управління і місцевого

самоврядування має визначатися у загальній управлінській лексиці, теорії і

практиці соціального управління, загальнодержавного і місцевого управління"

15

[158, с. 92]. Місцеве самоврядування виникає як особливе самостійне суспільне

явище в країні, але воно лише відносно ізольоване від держави, знаходиться в

механізмі єдиного соціального управління, "яке відрізняється…вольовим

впливом одних суб’єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а

його об’єктами є соціальна організація суспільства з притаманними їй

соціальною структурою й соціальними процесами" [137, с. 154]. В свою чергу,

соціальне управління поділяється на ряд підвидів, одним із яких є політичне

управління, що складається із партійного управління, законотворчості,

державного управління, муніципального управління, громадського управління

[137, с. 155]. Суспільство здатне до саморегулювання, що означає правове

впорядкування всіх його елементів і процесів, створення інституціональних

складових частин, а також адаптації до зовнішніх умов. Держава за таких умов,

в рамках цієї системи, організовує, регулює правовими нормами форми

взаємодії всіх складових частин цієї єдиної системи суспільства. Всі

підсистеми, які входять до суспільства, функціонують за власними законами, а

держава виступає як їх координатор.

В такому ж аспекті, але дещо з іншими акцентами, формулює свою

думку В.І. Борденюк: "…вживане в Конституції поняття "місцеве

самоврядування"… не розкриває повною мірою внутрішнього змісту

позначуваного ним явища. Тому для цілей з’ясування сутності місцевого

самоврядування ключовим є термін "децентралізація державної влади" [23].

Публічна влада має певну організацію і поділяється на державну владу і

владу місцевого самоврядування, однак остання є не більше, ніж автономією в

межах держави. Виступаючи на урочистих зборах Асоціації міст України,

Президент України відмічав, що "…одні хотіли б його бачити в цілому як

незалежну від держави муніципальну владу, інші - ратують за децентралізацію

державної влади на рівні територіальних громад та обраних ними органів, а

треті – за об’єднання обох цих підходів. Нам варто підтримати погляд на

місцеве самоврядування, розповсюджений у країнах Європейського Союзу.

Суть його полягає в тому, що місцеве самоуправління користується лише

16

тільки правовою, організаційною та фінансовою автономією відносно

державної влади, а не відноситься до окремих її різновидів" [224].

Самоврядування властиве і будь-якому утворенню громадянського

суспільства, але публічна влада в в Україні має два різновиди – державну владу

і владу місцевого самоврядування. Органам місцевого самоврядування можуть

надаватися окремі повноваження органів державної виконавчої влади,

здійснення яких забезпечується силою державного примусу [113, с. 373].

На всіх етапах розвитку держави централізація влади супроводжувалась

необхідністю узгоджувати її з інтересами місцевого населення, що практично

означало існування двох систем відносин: а) вертикальних, коли держава

будувала управлінську структуру по вертикалі і б) узгодження цієї

вертикальної структури із децентралізованою системою – місцевими

громадами. Внаслідок цього сформулювалось поняття територіальної

організації державної влади [132], яке дозволяє цілісно підійти до узгодження

всіх інтересів держави, її вертикальних управлінських структур та інтересів

територіальних громад, створює певну систему владних відносин в країні,

особливе місце в якій займає місцеве самоврядування.

Вырезано.

Для заказа доставки полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте www.mydisser.com

Звичайно, для цього твердження є підстави – ст. 5 Конституції України

встановлює, що "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної

влади та органи місцевого самоврядування". Але в літературі існують і інші

думки. А. Р. Крусян відмічає деякі особливості застосування до місцевого

самоврядування положень про народовладдя. Вона відмічає, "якщо розглядати

місцеве самоврядування як форму народовладдя, то, як наслідок, випливає

постулат, згідно з яким суб'єктом місцевого самоврядування є безпосередньо

народ, тобто "громадяни України всіх національностей", що колізійне з його

17

конституційним визначенням як "права територіальної громади" (ст. 140

Конституції України). Виходячи з цього, а також згідно з чинним

законодавством, первісним суб'єктом місцевого самоврядування є

територіальна громада, члени якої виступають поперед всього як мешканці

відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а не як громадяни

України. Народ, який має суверенітет, є єдиним джерелом публічної влади, але

не є суб'єктом її публічно-самоврядної галузі, а місцеве самоврядування не є

формою народовладдя" [126, с. 10]. Звідси автор робить висновок, що "

колективні члени суспільства (територіальні громади) і органи, які формуються

ними (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи), здійснюють

управлінську діяльність щодо питань місцевого значення "самостійно або під

відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування" (ст. 2

Закону України «Про місцеве самоврядування») [126, с. 9]. До цього слід

додати, що такі поняття, як "громадянин", "народ" співвідносяться з Україною

в цілому, але ні в якому разі не з певною адміністративно-територіальною

одиницею, територією, а поняття "жителі", "мешканці" пов’язані не стільки з

народом, скільки з категорією "населення", що не повинно допускати

змішування цих понять в законодавстві.

Висновок з цього випливає той, що місцеве самоврядування є правом

жителів, а не правом громадян і народу, а саме самоврядування є інститутом

соціальної влади. Можна погодитися з А. Р. Крусян, яка характеризує місцеве

самоврядування як "спосіб управління" (за Ю. І. Скуратовим), "різновид

соціального управління" (погоджуючись із М. В. Цвік), і з її висновком, що

"співвідношення державного управління і місцевого самоврядування повинно

визначатись в загальній управлінській лексиці [126, с. 10]. Подібну думку

висловлює і О. М. Рой, звертаючи увагу на те, що "при розподілі влади на

державну та муніципальну необхідно враховувати глибоку внутрішню різницю

між публічною і соціальною владою…Публічна влада має верховенство у

вирішенні питань державного значення". Він відмічає, що вектор

муніципального управління має напрям "знизу догори", будучи покликаним

18

адаптувати місцевий територіальний інтерес до загальнодержавного [193, с.

14].

Місцеве самоврядування, яке утворилось досить давно як явище, в

чомусь протилежне державі, як її антипод. В той же час і те, й інше є

діяльністю по виконанню суспільних справ і це ставить питання про

співвідношення державного апарату і місцевого самоврядування, про їх

організаційно-правові зв’язки.

Це питання, зокрема, розглядалось Ю. Панейко, який стверджує в

категоричній формі, що "колективні обєднання, які називаються

самоврядними одиницями, не є добровільними, а примусовими обєднаннями,

і навіть вони своє існування та мету розглядають з боку державно-правного

порядку, пов’язаного з державними законами. Вся діяльність державних

органів спрямована не на реалізацію власних прав самоврядних одиниць, а на

здійснення цілей і завдань, визначених державною законодавчою владою…

Покладені на самоврядні органи завдання вимагають здебільшого застосування

примусу, а примус є еманацією зверхньої державної влади: … завдання, які

входять у законну компетенцію самоврядних органів, є завданнями державної

адміністрації, а самоврядні органи є органи держави". Пов’язуючи питання про

місцеві справи з питанням про різницю між місцевим самоврядуванням і

державним апаратом, Ю. Панейко дає цим питанням таку характеристику:

"між адміністрацією правління і самоврядною адміністрацією немає жодної

істотної різниці щодо якості погоджуваних справ. Діяльність обох

адміністрацій, з погляду матеріяльного змісту, є однорідною, вона має

державний характер. Самоврядну адміністрацію можна вважати доповненням

до адміністрації правління, а там, де самоврядна адміністрація є сильно

розвиненою, можна навіть говорити про заміну адміністрації правління на

самоврядну. Якісне означення самоврядних справ як льокально-державних, і

справ правління як загально-державних, не є правничим означенням; воно,

крім цього, взагалі не визначає суті цих справ тому, що й адміністрація

правління налагоджує локальні справи. Так само і критерій поділу справ на

19

загальні та локальні може бути тільки наслідком субєктивного погляду.

Провести поділ між цими справами просто неможливо – хоча б тому, що кожна

"локальна" справа, з погляду державних інтересів, мусить бути одночасно

"загальною" [160, с. 93 - 95]. Така точка зору є крайнім виразом державницької

теорії місцевого самоврядування і в Україні не сприйнята як керівний принцип

при конструюванні місцевого самоврядування.

Положення про те, що державна і місцева влади (яка не є державною) є

різновидами публічної влади відоме давно; значний відхід від такого розуміння

був лише в роки радянської влади, але в сучасний період публічність, як явище

переживає етап відродження і по праву знову зайняло одне з чільних при

розгляді питань державного і суспільного устрою та їх правових основ. В той

же час, як відмічається в юридичній літературі, місцеве самоврядування

відрізняється від державної влади за деякими ознаками: 1) місцеве

самоврядування, на відміну від державної влади, яка є суверенною, має

характер влади підзаконної; 2) має особливий об’єкт управління і більш

обмежену сферу компетенції; 3) має локально – просторовий характер в той

час як державна влада є владою всього народу і поширюється на всю

територію країни [110, с. 8 - 9].

Приведені вище визначення понять спільноти і територіальної громади

не акцентують увагу на таких факторах їх формування як спільні потреби та

інтереси. Г. В. Чапала, розглядаючи питання співвідношення інтересів держави

та місцевого самоврядування, дійшов до висновків щодо моделі

співвідношення сфер державного і муніципального регулювання суспільних

відносин: весь спектр інтересів територіальної громади ним представлено у

вигляді трьох груп, кожна з яких по-різному співвідноситься з державними

інтересами:

- інтереси громади, що суперечать державним інтересам, не мають

юридичних підстав бути реалізованими через конституційне закріплення

держави як єдино суверенної організації на певній території [128, с. 134];

20

- інтереси громади, що співпадають із державними, утворюючи

своєрідну "суміжну зону" між інтересами, що мають суто загальносуспільний

характер, та інтересами, які стосуються виключно місцевої спільноти,

перебувають одночасно як у сфері функціонального призначення державних

інституцій, так і у сфері функціонування елементів соціальної організації

місцевих співтовариств;

- інтереси громади, які байдужі державі, оскільки не входять до кола її

завдань…. право індивідів на ініціативне вирішення питань місцевого

значення, яке не порушує правомірних інтересів інших індивідів і суспільства в

цілому має розглядатися як природне [236; 60].

По суті, викладені цим автором положення, мають в його роботі

концептуальний характер. Автор, визначаючи інтереси, виходить з того, що

"традиційно вихідним пунктом аналізу категорії суспільного інтересу,

вважається існування певних потреб у соціальних груп, задоволення яких

необхідно, або хоча б корисно для існування та добробуту групи" [237, с. 128].

Щодо інтересів територіальних громад, які співпадають із державними

інтересами, автор, розглядаючи співвідношення держави і місцевого

самоврядування, відмічає, що "кожен із них вправі реалізовувати ці інтереси за

допомогою власних ресурсів",.. що "вирішенню проблем локальної спільноти

повинна сприяти будь-яка влада", що "в порядку власної ініціативи громада

може брати на себе здійснення цих інтересів на власній території, у випадку,

якщо оцінює діяльність держави у відповідній сфері недостатньо ефективною",

"але за умов, що її діяльність не порушуватиме встановлені чинним

законодавством рамки індивідуальної ініціативи", що "держава, оцінюючи

діяльність місцевої громади з реалізації спільних інтересів як недостатньо

ефективну, з метою підвищення ефективності, вправі використовувати власний

потенціал" [237, с. 137 - 138]. Таким чином, виділяючи спільні інтереси

територіальної громади і держави, автор все ж відносить вирішення

конкретних питань до відання тієї із інституцій, яка може здійснити їх більш

ефективно, що практично означає конкуренцію між ними, але конкретні форми

21

погодження чи конкуренції цих інтересів не вказує. Висновок із цього даний

автор робить такий: "збіг інтересів державно-організованого суспільства з

інтересами місцевої спільноти дозволяє, уникаючи зайвого дублювання,

створення на цьому рівні єдиного інституту соціального управління, що

позначається терміном "місцеве самоврядування". В цьому випадку йдеться

про істотну організаційну та матеріальну економію" [237, с. 138].

Погоджуючись із автором у змісті висловлених міркувань, необхідно

відзначити, що ним не розглядається питання про потреби взагалі, що є

недоліком висловлених міркувань. Крім того, питання про інтереси є лише

передумовою для правового регулювання якихось відносин, але не його

змістом, що обумовлює юридичне значення питання. Варто також зазначити,

що інтереси в будь-який момент розвитку спільноти не є остаточно, раз і

назавжди сформованими – вони мінливі, в залежності від макро- чи

мікроситуації можуть бути змінені, а найважливішим є те, що формування,

виявлення як потреб, так і інтересів, їх юридичне відображення є досить

складною і мало чи не найголовнішою проблемою місцевого самоврядування,

яка вимагає спеціальної роботи органів місцевого самоврядування, і тому

вважати їх остаточно сформованими на будь-який проміжок часу навряд чи є

підстави.

Але ці поняття не можуть бути змішані. Питання місцевого значення

народжуються, формуються із потреб та інтересів, а не є їх автоматичним

наслідком. Формування інтересів місцевого населення, що втілені у правові

(нормативні та індивідуальні) приписи, відбувається не лише відповідно до

побажань жителів територіальних громад, а під впливом багатьох обставин,

інтересів колективних утворень різного порядку, інтересів держави, окремих

груп населення та ін. Звичайно, місцеві потреби та інтереси лежать в основі

виникнення самого місцевого самоврядування, але це не означає знак рівності

між потребами та інтересами, з однієї сторони, і питаннями місцевого

значення, місцевими справами, з іншої.

22

Європейська хартія особливо виділяє те, що ця частка державних справ

здійснюється в інтересах місцевого населення, які мають певну відмінність.

Інтерес же є реальною причиною соціальних дій, яка лежить в основі

безпосередніх спонукань – мотивів, ідей і т. ін., психологічне відношення

особистості до предмету як до чогось для неї цінного [202, с. 502]. Інакше

кажучи, не всі із потреб є усвідомленими і являють собою інтереси. Для

усвідомлення потреб населення, як інтересів, необхідні умови. Це перш за все,

інформативна забезпеченість населення. Саме це є однією із задач місцевого

самоврядування. Інтереси ж обов’язково пов’язані з волею і свідомістю людей,

їх колективних утворень.

Потреби являють собою нестачу чого-небудь, об’єктивно необхідного

для підтримання життєдіяльності організму, людської особистості, суспільної

групи, суспільства в цілому, внутрішній збудник активності [202, с. 1059; 162,

с. 518]. В психології потреби визначаються як особливий психічний стан

індивіда, що відчувається або усвідомлюється як "напруга", "незадоволеність",

"дискомфорт", невідповідність між внутрішніми і зовнішніми умовами

діяльності. Звідси, до речі, випливає, що потреби народжуються із

внутрішнього стану людини, а для інтересів вирішальним фактором є

інформація про певний об’єкт. Інтереси носять більш суб’єктивний характер,

ніж потреби.

З викладеного випливає, що місцеві потреби постають як потреби та

інтереси територіальної громади; органи ж, які представляють територіальну

громаду, покликані задовольняти її потреби та інтереси, але самі ці органи

можуть мати як власні лише інтереси, які в деякій частині можуть і не

збігатися з інтересами територіальної громади (хоча і не повинні їм

суперечити), але своїх власних потреб ці органи не мають, обмежуючись

потребами громади.

Різноманітність потреб та інтересів територіальних громад і їх членів

призводить до питання про методи, засоби, функціональні інститути їх

задоволення. Питання про територію громади не обмежується встановленими

23

юридично адміністративно-територіальними межами. Цілком можливо, з точки

зору державного управління, провести й інші межі територій, в яких

функціонують ті чи інші підсистеми територіальної громади, утворюючи, якщо

можна так висловитися, функціональні межі певних територій.

Ці межі виділив свого часу ще Л. О. Веліхов, відмітивши різні критерії

утворення певних територій, які варто привести повністю, оскільки вони

поклали початок для подальших досліджень цих територіальних аспектів

громади: 1) внутрішня межа, яка дозволяє відділити, наприклад, місто від

приміських зон (наприклад, кільцева дорога); 2) селітебна межа, яка відділяє

межі житлової зони від паркових, лісових та ін. зон; 3) муніципальна межа, яка

дозволяє розглядати місто (район) разом із його земельною власністю як

юридичну особу; 4) адміністративна межа, тобто межі адміністративно-

територіальної одиниці; 5) економічні межі, які охоплюють не лише населені

пункти, але і ті території, які економічно до них тяжіють [35, с. 124].

О.М. Рой пропонує в доповнення до цього додати інформаційний

критерій, тобто районування територій на основі інформаційного охоплення

[193, с. 113]. Практично про це ж саме говорить і В. С. Куйбіда [128]. В зв’язку

з цим слід зазначити, що можна виділити й інші територіальні критерії –

екологічні, економічні, етнографічні, соціологічні та ін. Навіть в рамках,

наприклад, економічної території можна виділити окремі її підвиди,

наприклад, банківський регіон та ін. В рамках фінансових відносин виділяють

території, які здебільшого приносять доходи до державного та місцевих

бюджетів, і території, які потребують здебільшого здійснення бюджетних

видатків. Навіть в межах міста, наприклад, м. Києва можна виділити

промислові райони, які приносять доходи до бюджету, і масиви, в яких

промислові підприємства відсутні, але необхідність розвитку соціальної

інфраструктури вимагає здійснення на них видатків.

В залежності від різних критеріїв можна виділити функціональні зони

(торгівлі, зайнятості, трудових ресурсів, зони надання медичних, транспортних

послуг, послуг зв’язку, сільськогосподарські території та ін.). Зонування

24

територій має велике значення для побудови адміністративно-територіального

устрою, а також для регулювання забезпечення життєдіяльності населення.

Відносна зовнішня відокремленість певних територій створює передумови для

формування системи соціальних послуг, необхідних населенню. Визначення

меж, про які йде мова, має важливе значення для організації управління

певною територією, дозволяє краще розподілити ресурси і уникати зайвих

затрат, досягнення вищої соціальної справедливості та ін.

Показовими в цьому відношенні є території приміських зон (за приклад

можна взяти м. Ірпінь). Їх особливістю є те, що вони в меншій мірі, ніж

віддалені адміністративно-територіальні одиниці та великі міста, являють

собою замкнені, побудовані на самообслуговуванні території, а значно в

більшій мірі вони пов’язані з великими містами. З великими містами їх

поєднують зв’язки з питань зайнятості, торгівлі, побутового обслуговування та

ін. В умовах ринкової економіки відповідні заклади, підприємства у

приміських зонах просто не витримують конкуренції з аналогічними закладами

у великих містах і навряд чи є якась потреба вживати штучних заходів до їх

розвитку.

Такого роду зв’язки приміських зон і великих міст можуть мати

латентний характер, який можна зрозуміти лише на рівні наукової абстракції.

Зокрема, такими є фінансові зв’язки, які відкрито не проголошуються.

Наприклад, те, що велике місто забирає трудові ресурси з усіх навколишніх

приміських територій, загальновідомо., але значно рідше відмічається інше:

жителі приміських територій, працюючи у великому місті, приносять грошові

доходи тим підприємствам, на яких вони працюють, звідки ці кошти

потрапляють до бюджету великого міста і державного бюджету, але не до

бюджетів населених пунктів приміських зон. Вже це само по собі викликає

певну несправедливість і диспропорції у розподілі фінансових ресурсів. Але це

питання ускладнюється ще й тим, що видатки на соціальні потреби цієї

частини працюючих доводиться здійснювати не за місцем роботи, а за місцем

проживання, тобто з бюджетів населених пунктів приміських зон. Така

25

ситуація вимагає виправлення в бік більш справедливого розподілу фінансових

ресурсів. Зокрема, ми вважаємо, що не відповідає своєму соціальному

призначенню комунальний податок, який сплачується за кожного працюючого

і повністю потрапляє до бюджетів місця знаходження підприємства, хоча в

складі працюючих більшість можуть складати саме працівники, які

проживають у приміських зонах.

Потреби та інтереси, таким чином, є досить різноманітними і вимагають

різних методів і засобів їх задоволення. Вони відрізняються за

територіальними утвореннями і їх типами. Так, можна відмітити значну

відмінність потреб та інтересів села і міста, де на перший план виходять

питання міського транспорту, благоустрою, утримання складної

інфраструктури (в т. ч. підземні комунікації), особливий характер екологічних

проблем та ін. В зв’язку з цим в чинному законодавстві слід було б більш чітко

окреслити особливості в правовому регулюванні статусу міст, а, можливо, і

розділити всі населені пункти за типами, передбачивши для кожного з них

особливості правового режиму, зокрема, щодо компетенції та фінансового

забезпечення.

Із викладеного вище випливає висновок, що органи місцевого

самоврядування, звичайно, повинні вживати заходів до найповнішого

задоволення потреб та інтересів мешканців тих територіальних утворень, де

вони утворені. Але зрозуміло, що здійснити в повному обсязі це неможливо із-

за обмеженості ресурсів органів місцевого самоврядування і недоцільності їх

використання у ряді випадків. Такі особливості властиві кожному

територіальному утворенню в більшій чи меншій мірі в залежності від місця

розташування громади, оточуючої її соціально-економічної інфраструктури та

ін. Тому пред’явлення однакових вимог до функціонування всіх громад в той

час, коли їх потреби, інтереси та засоби задоволення різні, знаходиться в

протиріччі із реальними практичними вимогами. Досягнути ефективності

правового регулювання у цій справі можна лише за допомогою в певній мірі

індивідуалізованих засобів, в т. ч. і правових.

26

Таким чином, поняття територіальної громади дозволяє зробити

висновки щодо формування питань місцевого значення, місцевих справ, які

лежать в основі необхідності виникнення місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні запроваджено як право сільських,

селищних, міських рад. Однак в літературі і засобах масової інформації все

частіше звучать висловлювання відносно необхідності запровадження

регіонального самоврядування. Зокрема, цю пропозицію вносять Кравченко В.

В. і Пітцик М. В.: "запровадження регіонального рівня місцевого

самоврядування з відповідними його інститутами – регіональне співтовариство

(яке має становити населення регіону – області, району), органи регіонального

самоврядування (представницькі – районні та обласні ради і виконавчі –

виконавчі комітети районних та обласних рад), регіональна власність,

регіональні фінанси, регіональні бюджети, регіональні податки тощо." [112, с.

111].

Вырезано.

Для заказа доставки полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте www.mydisser.com

Виділяються основні принципи відносин місцевого самоврядування і

підприємств: а) співробітництво у збільшенні прибутку; б) збільшення

соціальної корисності підприємств; в) використання економічних важелів

впливу на підприємство; г) підставою для отримання пільг з оподаткування не

може бути поганий фінансовий стан підприємства; д) плата за землю та

екологію має бути такою, щоб в кінцевому підсумку максимізувати загальну

суму надходжень до бюджету; е) місцеві збори встановлюються з міркувань

достатності для наповнення бюджету та елімінації негативних явищ, але в не

настільки великих розмірах, щоб придушувати позитивні явища; є) право

встановлення ціни пов’язано з обов’язком враховувати збитки (їх слід

покривати дотацією) [52, с. 370 - 372].

У порівнянні з вище приведеним даний напрямок роботи органів

місцевого самоврядування в Україні взагалі не розвинутий, в законодавстві

27

компетенція місцевих органів влади не відображена, відсутня послідовна

децентралізація в економічній сфері, яка має супроводжуватись розширенням

економічних функцій органів місцевого самоврядування.

Децентралізація – це не одностороння діяльність держави, це відносини

між державою і місцевим самоврядуванням, в яких держава має бути готова

передати певні функції і повноваження, а місцеве самоврядування – сприйняти

його, що вимагає великої організаторської роботи. Вирішальне значення при

цьому, окрім соціально-економічних передумов, має воля і свідомість

населення територіальної громади, яке має усвідомити власну відповідальність

за стан справ на своїй території, бажання здійснювати їх на началах

самоврядування, тобто самоусвідомлення, а також виявлення власних

особливостей, потреб та інтересів.

В аспекті децентралізації і перерозподілу компетенції особливе значення

мають відносини органів місцевого самоврядування із органами державної

виконавчої влади.

Районні та обласні ради є інституціями місцевого самоврядування, які

представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. У

відносинах із обласними та районними державними адміністраціями вони

також покликані захищати інтереси місцевого самоврядування. Повноваження

районних і обласних рад визначені ст. ст. 43 і 44 Закону України "Про місцеве

самоврядування в Україні". Всі вони поділяються на власні та делеговані.

Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у

частині делегованих повноважень. Обласна чи районна рада може висловити

недовіру голові відповідної місцевої адміністрації шляхом таємного

голосування.

Ст. 35 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"

встановлює, що місцеві державні адміністрації на відповідній території

взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими

органами та сільськими, селищними, міськими головами, сприяють у

здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема, у

28

вирішенні питань економічного, соціального і культурного розвитку

відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого

самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень

органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності

пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які

зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється

заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих

органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у

розгляді таких питань місцевої державної адміністрації, висловлюючи свої

зауваження і пропозиції.

Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення

органами місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення

спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого

самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та

організації.

Практично в Україні склалась така система, коли на місцях практично

немає відносин підпорядкування: його немає між радами різних рівнів, немає

підпорядкованості між радами і місцевими державними адміністраціями. Тому

проблема розмежування між ними функцій і повноважень видається досить

складною. Більшість практиків говорять, що існування двох органів влади на

території району та області (державних адміністрацій і органів місцевого

самоврядування) тільки створює шкідливу ситуацію, коли обидві структури

лише змагаються за фінансові ресурси і за контроль над власністю [220]. Такий

стан справ буде продовжуватись доти, доки місцеві бюджети, як і комунальна

власність, будуть знаходитись у віданні відразу двох влад, а між ними не

будуть проведені зв’язки субординації на користь органів місцевого

самоврядування..

Місцеве самоврядування являє собою внутрішньо організовану систему.

При цьому слід відрізняти організаційно-правову конструкцію місцевого

29

самоврядування, яка є єдиною щодо всіх самоврядних одиниць на території

України, і систему окремо взятого самоврядного утворення.

Внутрішньосистемний аспект децентралізації має два напрямки: а) розподіл

владних повноважень і функцій між обласною, районною та сільською,

селищною, міською ланками; б) розподіл їх всередині окремо взятої

територіальної одиниці місцевого самоврядування.

При розподілі функцій і повноважень між окремими ланками місцевого

самоврядування і всередині певної одиниці головними критеріями мають бути

потреби та інтереси територіальних громад і можливості їх задоволення.

Потреби та інтереси частіше всього формуються знизу вгору, однак для їх

задоволення необхідні певні економічні важелі, матеріально-технічна база,

достатні фінансові ресурси, які частіше всього на низовому рівні

територіальної організації відсутні (дуже часто – в зв’язку недоцільністю їх

концентрації на цьому рівні) і тому задоволення потреб та інтересів громад

досягається частіше всього за рахунок скоординованої діяльності всіх ланок

місцевого самоврядування.

30

Органами місцевого самоврядування є виборні та інші органи, які

уповноважені на вирішення і практичну реалізацію питань місцевого значення,

що не належать до системи органів державної влади. Всі органи місцевої влади

згідно ст. 19 Конституції України зобов’язані діяти лише на підставі, в межах

повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Підставами, крім вказаних вище, для органів місцевого самоврядування, є

інтереси і потреби місцевого населення, сформульовані у відповідних

рішеннях. Основним завданням органів місцевого самоврядування є вирішення

ними питань місцевого значення в інтересах місцевого населення. "Виконавчі

органи місцевого самоврядування – органи, які, відповідно до Конституції

України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні",

створюються сільськими, селищними, міськими, районними у містах (у

випадку їх створення) радами для здійснення функцій і повноважень місцевого

самоврядування, реалізації рішень, ухвалених територіальними громадами,

відповідними радами у містах, визначених цими та іншими законами" [110, с.

54].

Висновки до розділу 1

На основі розгляду теоретико-методологічних питань правового

визначення понять місцевого самоврядування і децентралізації в управлінні

суспільними справами можна дійти висновків, що:

1. Місцеве самоврядування є важливою складовою поняття

"самоврядування", яке знаходить свій прояв у самоорганізації,

саморегулюванні і самоконтролі, і виникає з метою самостійного вирішення

самоврядною одиницею (на місцях – общиною, територіальною громадою)

своїх власних справ. Децентралізація у відносинах держави і місцевого

самоврядування має місце, перш за все, з питань управління суспільними

справами, які на місцевому рівні є питаннями місцевого значення (місцевими

справами), а з точки зору компетенції складають предмети відання органів

місцевого самоврядування. Суть її полягає у передачі органам місцевого

31

самоврядування частини державних справ, а також створенні умов для

вирішення громадою справ, які виникають за її ініціативою.

2. Сучасний стан співвідношення компетенції державної влади і

місцевого самоврядування і його закріплення в Законі України "Про місцеве

самоврядування в Україні" дозволяє зробити висновки, що сьогодні в Україні

діє модель місцевого самоврядування, побудована на принципах централізації

влади, що загальмувало процеси розвитку місцевого самоврядування, вступає в

протиріччя із вимогами побудови громадянського суспільства, зосередженні

державного апарату на вирішенні централізованих питань та ін., що об’єктивно

призводить до відставання розвитку процесів децентралізації в Україні у

порівнянні ступеня втілення в життя децентралізації і деконцентрації

державної влади в розвинених країнах Заходу.

3. Децентралізація функцій і юрисдикційних повноважень як передача їх

органам місцевого самоврядування виступає найважливішою складовою

побудови громадянського суспільства в Україні. На сьогодні необхідність

здійснення адміністративної реформи у напрямку децентралізації

обумовлюється недостатньо вагомою роллю місцевого самоврядування в

розвитку суспільства, значним відставанням у цьому процесі від країн Європи.

4. В практиці державного будівництва в Україні ідея децентралізації

лише визріває і саме поняття децентралізації ще не виділяється в окремий

напрямок діяльності держави (вона частіше всього розглядається в аспекті

регіональної політики). Це вимагає формування окремої програми діяльності

держави по перетворенню місцевого самоврядування і відносин держави із

ним. Найперші заходи щодо розвитку децентралізаційних засад мають

конституційно-правовий рівень і характер, а їх здійснення на цьому рівні

дозволить створити програму адміністартивно-правових перетворень.

5. Однією із найважливіших методологічних засад проведення

децентралізації є принцип субсидіарності, який має бути творчо

переосмислений з урахуванням національних особливостей нашої країни і,

зокрема, вимагає розвитку активності самоврядних одиниць, а в суто

32

компетенційному плані - вирішення справ на тому рівні як державного

управління, так і місцевого самоврядування, який може забезпечити найбільшу

ефективність їх вирішення; передача функцій і повноважень від

територіальних утворень нижчого рівня до вищого повинна мати місце у

випадках відсутності умов і ресурсів та інших можливостей для їх вирішення

на цьому нижчому рівні та ін.

6. Аналіз літературних джерел і практичного закріплення в законодавстві

питань місцевого значення (місцевих справ) показує, що однозначно чітких

критеріїв їх розмежування між державою і органами місцевого самоврядування

ще не вироблено і практично більшість таких справ є спільними для держави і

місцевого самоврядування. Суто власні справи територіальної громади мають

бути закріплені в актах, що приймаються органами місцевого самворядування,

а не лише у прийнятих державою законах. Питання місцевого значення

(місцеві справи) залежать від потреб та інтересів територіальних громад, які

значною мірою мають індивідуальний характер і залежать від економічних,

екологічних, територіальних факторів, функціональних зон та ін.

7. Розгляд питань про територіальну громаду, її поняття, ознаки, потреби

та інтереси дозволяє зробити висновок, що законодавче регулювання її статусу

має бути більш диференційованим, а відповідні норми повинні бути включені

як розділ до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і

передбачати певну диспозитивність у визначенні кола місцевих справ і

способів та форм їх вирішення: особливого закріплення вимагають

територіальні питання (про межі земель громади та ін.).

8. Чинне законодавство з питань місцевого самоврядування вимагає

узгодження його із положеннями Європейської хартії місцевого

самоврядування, яка згідно Конституції України є частиною внутрішнього

законодавства.

9. Чинне законодавство України визнає місцеве самоврядування як право

територіальної громади, що є послідовним втіленням принципу народовладдя в

Україні, що, з іншої сторони, має означати потенційну можливість

33

територіальної громади скористатися чи ні цим правом (аж до відмови від

проголошення самоврядування в певних одиницях) в силу об’єктивних і

суб’єктивних факторів і закріпити це положення в акті територіальної громади

про місцеве самоврядування на її території.

10. Однією із обов’язкових передумов здійснення децентралізації є

визнання місцевого самоврядування як самоврядування на всіх рівнях місцевих

влад – районному і обласному.

11. Прийняття статутів має бути надане кожній територіальній громаді як

її невідємне право, а не у зв’язку із якимось умовами врахування історичних,

національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей. Крім

цього, належить дати тлумачення терміну, який містить в собі ст. 19 Закону

України " Про місцеве самоврядування в Україні" – "невідповідність

Конституції і законам України", оскільки така невідповідність в статуті має

бути обов’язково – кожен статут повинен мати свої особливості, як повинна їх

мати територіальна громада. Очевидно, в тексті Закону має бути вказівка не на

"невідповідність", а на "суперечність" Конституції і законам України.

34

РОЗДІЛ 2. УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

РЕГУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УКРАЇНІ

2.1. Недосконалість нормативно-правової бази розподілу

повноважень суб’єктів управління суспільними справами

35

Здійснення децентралізації в управлінні суспільними справами вимагає

належного правового забезпечення і створення єдиного цілісного правового

механізму, який би водночас був органічною частиною законодавства про

місцеве самоврядування.

Система нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері

місцевого самоврядування в Україні, охоплюють конституційні основи,

законодавче регулювання (яке включає в себе загальний Закон України "Про

місцеве самоврядування в Україні" і закони з окремих напрямків діяльності

місцевого самоврядування), акти поточного законодавства, а також локальні

нормативно-правові акти. Крім того, згідно ст. 9 Конституції України, "чинні

міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою

України, є частиною національного законодавства" [115]. В літературі

відзначається, що вони регламентують не тільки і не стільки міжнародне

співробітництво органів місцевого самоврядування, скільки сумісно вироблені

державами принципові підходи і міжнародно-легальні принципи становлення,

формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на

території конкретних держав [9, с. 163].

36

На сьогодні вже накопичилось чимало пропозицій з приводу вирішення

проблем недосконалості та оновлення чинного законодавства про місцеве

самоврядування, включаючи ініціативи щодо прийняття Муніципального

кодексу [9, с. 156], оновлення Закону України "Про місцеве самоврядування в

Україні", ряду інших актів, прийняття нових (наприклад, пропозиція відразу

трьох законопроектів – "Про місцеве самоврядування громадян", "Про місцеве

самоврядування району", "Про місцеве самоврядування області" [55] та ін.

Узагальнення цих пропозицій дозволяє означити головні питання правового

забезпечення процесів децентралізації: а) прийняття нових актів; б) оновлення

вже існуючих; в) вдосконалення статутів територіальних громад; г)

вдосконалення інших локальних нормативно-правових актів; д) вдосконалення

ієрархії системи нормативно-правових актів за рівнями органів державної

влади та місцевого самоврядування, що їх приймають; е) розвиток договірних

відносин в системі місцевого самоврядування; є) інші елементи правового

регулювання (наприклад, можливість органів державної влади вносити зміни

до чинних нормативно-правових актів, право на проведення експериментів та

ін.).

Оскільки Україна унітарна держава, то для неї є мало прийнятним досвід

федеративних держав в аспекті побудови законодавства. Значною мірою це

залежить від форми державного та адміністративно-територіального устрою.

Як правило, у федераціях в конституції та законодавстві закріплюються тільки

найзагальніші основи місцевого самоврядування, оскільки детальну

регламентацію здійснюють суб’єкти федерації, які мають право прийняття

законів; те ж саме може мати місце і у великих за розміром країнах.

Наприклад, у Індії ст. 40 Конституції визначає лише, що держава вживає

заходів щодо наділення панчаятів такою владою, яка дозволить їм

функціонувати в якості самоврядних одиниць. В США регулювання місцевого

самоврядування віднесено до компетенції штатів. Конституція як

основоположний нормативно-правовий акт може містити лише основи

правового регулювання, створюючи базу для чинного законодавства.

37

Законодавство про місцеве самоврядування в іноземних країнах, як і в

Україні, податки і збори" (який на сьогодні морально застарів) [170].

Особливістю регулювання відносин в процесі здійснення заходів із

децентралізації в багатьох країнах є прийняття спеціального акта про

децентралізацію (за приклад можна назвати Японію, деякі країни Латинської

Америки).

Важливе значення мають принципи, покладені в основу правового

регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування. Тут суттєві

особливості мають країни англосаксонської групи, перш за все –

Великобританія і США. У цих країнах з середини ХΙХ ст. діє принцип

позитивного регулювання, за яким муніципалітети можуть робити тільки те,

що дозволено відповідними правовими актами. Всі інші дії, на які вони не

уповноважені, називаються перевищенням повноважень (ultra vires) і

вимагають спеціального дозволу. Разом з тим у цих країнах діють і

парламентські акти, спрямовані на окремий муніципалітет (private acts). Як

правило, ініціаторами приватних актів виступають муніципалітети, які навіть

розробляють їх проекти, публікують в місцевій пресі, після чого вносять в

парламент для прийняття.

Одним із юридичних питань, в якому традиційно вбачається прояв

деценталізації, є прийняття представницькими органами місцевого

самоврядування своїх статутів. В.А. Григор’єв підкреслює значення статуту,

"який має не тільки серйозне правове значення, але і несе велике соціальне і

політичне навантаження в процесі конституювання місцевої спільноти. А це,

як уявляється, безпосереднім чином впливає як на активізацію процесів

локальної регламентації правового статусу самої громади, створюваних нею

органів місцевого самоврядування, так і на становлення, вдосконалення,

модифікацію, по великому рахунку, самої муніципальної (самоврядної) влади.

Адже законодавець лише встановлює правові межі і основні шляхи її

функціонування, наповнити цю владу реальним змістом може тільки сама

територіальна громада" [52, с. 12 - 13].

38

Можливість прийняття таких статутів передбачена ст. 19 Закону України

"Про місцеве самоврядування в Україні", основні положення якого зводяться

до того, що: а) з метою врахування історичних, національно-культурних,

соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого

самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі

Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут

територіальної громади села, селища, міста; б) статут територіальної громади

підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України; в)

підставою для відмови в державній реєстрації статуту територіальної громади

може бути його невідповідність Конституції і законам України; відмова в

реєстрації статуту територіальної громади може бути оскаржена в судовому

порядку [86, ст. 19]. Закріплене законодавчо право прийняття статутів є,

безумовно, одним із юридичних проявів розвитку процесів децентралізації,

оскільки юридично сприяє формуванню територіальної громади в єдине ціле і

виявленню її особливостей.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає в ряді

випадків регулювання певних відносин місцевими статутами: а) порядок

проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається

законом та статутом територіальної громади (ч. 3 ст. 8); б) порядок внесення

місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом

місцевого самоврядування або статутом територіальної громади (ч. 2 ст. 9); в)

рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої

ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом

місцевого самоврядування або статутом територіальної громади (ч. 4 ст. 9); г)

порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією

України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад

(ч. 4 ст. 10); д) порядок організації громадських слухань визначається статутом

територіальної громади (ч. 5 ст. 13) [86].

39

В літературі, тим не менше, було поставлене питання про доцільність

зазначених формулювань Закону. Розглядаючи їх, В. А. Григор’єв критикує, на

його думку, неконструктивну і навіть деструктивну позицію тих авторів, які

вважають, що дані статути можуть бути прийняті лише за умови наявності

історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших

особливостей, а за відсутності таких умов необхідності в прийнятті таких

статутів немає. Він відмічає, що це буде невірно з точки зору теорії права, коли

законодавча можливість трансформується в так зване "спляче право", яке

підлягає реалізації в будь-який момент за волею уповноваженого суб’єкта;

досить складним є визначення суб’єкта, який міг би встановити наявність чи

відсутність цих особливостей і важко уявити собі ситуацію, коли б спільнота

визнала свою "безликість" [52, с. 14].

На нашу думку, законодавче визнання права територіальної громади на

прийняття власного статуту цілком логічно вплітається в конструкцію

місцевого самоврядування. Необхідно зважити й на те, що як право на місцеве

самоврядування, так і прийняття статуту є суб’єктивним правом територіальної

громади, і, скоріше всього, є об’єктивною необхідністю. Крім того, можна

сподіватись, що прийняття таких статутів саме і спонукає територіальну

громаду до самоусвідомлення, виявлення своїх власних особливостей. В

протилежному випадку, тобто при відсутності такого самоусвідомлення

населенням і його представницькими органами постає питання про доцільність

місцевого самоврядування в ній. Адже як самоврядування, так і автономія (а

місцеве самоврядування в літературі все частіше називають автономією в

державі) існують лише тому, що мають власні особливості, які дозволяють

відділити їх від інших територіальних утворень. Це слід врахувати і при

реєстрації статутів Міністерством юстиції України. Мабуть, однією із підстав

для відмови в реєстрації може стати той випадок, коли статут громади містить

в собі лише норми, що відтворюють чинне законодавство і не більше того.

Крім цього, належить дати тлумачення терміну, який містить в собі ст. 19

Закону України " Про місцеве самоврядування в Україні" – "невідповідність

40

Конституції і законам України" – адже така невідповідність в статуті має бути

обов’язково – кожен статут повинен мати свої особливості, як повинна їх мати

територіальна громада. Очевидно, в тексті Закону має бути вказівка не на

"невідповідність", а на "суперечність" Конституції і законам України.

Одним із важливих питань правового регулювання місцевого

самоврядування є питання про стабільність законодавства і необхідність

періодичного внесення змін до нього, про розподіл функцій між державою і

місцевим самоврядуванням. Функціонування постійно діючих законів не

виключає необхідності іноді вносити до них зміни і навіть відступати від

чинного законодавства. Законодавство про місцеве самоврядування є постійно

діючим і постає питання – як бути, коли до нього треба внести зміни або ж

негайно вирішити якесь питання в рамках всього суспільства?

Прикладом тут можуть бути ряд відносин з приводу встановлення цін і

тарифів і їх регулювання і контролю. 23 липня 1998 р. Верховна Рада України

ухвалила Закон "Про тимчасову заборону підвищення цін і тарифів на

житлово-комунальні послуги та послуги громадського транспорту, що

надаються громадянам України" за N 51-XIV, яким було встановлено

тимчасову заборону на підвищення цін і тарифів на житлово-комунальні

послуги та послуги громадського транспорту, що надаються громадянам

України. Це було викликано значними заборгованостями із виплати заробітної

плати, стипендій, пенсій та інших соціальних виплатах в масштабах всієї

країни [93]. Однак цей закон було визнано неконституційним відповідно до

рішення Конституційного Суду України N 2-рп/99 від 2 березня 1999 р. [188].

Конституційний Суд України відзначив, що приймаючи цей закон, Верховна

Рада України вийшла за межі повноважень, визначених Конституцією України,

і втрутилась у повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого

самоврядування, чим порушила статті 6 та 19 Конституції України і визнала

Закон неконституційним. Як відповідь Верховної Ради України була прийнята

її Заява "З приводу скасування Конституційним Судом України Закону

України "Про тимчасову заборону підвищення цін і тарифів на житлово-

41

комунальні послуги та послуги громадського транспорту, що надаються

громадянам України" від 16 березня 1999 р. N 1a/99-ВР [97]. Не розглядаючи її

детально, відмітимо, що створений рішенням Конституційного Суду України

від 2 березня 1999 року прецедент підтверджує недосконалість певних норм

Конституції і законодавства України, що дає можливість не виконувати закони

та інші акти Верховної Ради України в її задумі та визначеному нею змісті і дає

можливість бути остаточно вирішальним навіть явно хибним рішенням

Конституційного Суду України, всупереч неприйняттю їх усім суспільством.

Верховна Рада України засвідчує наявність такої недосконалості і готова до

поступового вдосконалення конституційним шляхом частини норм та вимог

Конституції України, чинного законодавства [97].

Приблизно за тим же сценарієм розвивались події і через два роки, коли

Верховна Рада України прийняла Закон "Про внесення змін до Закону України

"Про ціни і ціноутворення" за N 495-XIV від 17 березня 1999 р. [80], яким було

встановлено, що "у разі виникнення заборгованості по виплаті заробітної

плати, стипендій, пенсій та інших соціальних виплатах забороняється до

погашення такої заборгованості підвищення цін і тарифів на житлово-

комунальні послуги та послуги громадського транспорту, що надаються

громадянам України" [80]. Але і з цього приводу було прийняте рішення

Конституційного Суду України N 2-рп/2000 від 10 лютого 2000 р. [190], яким

цей Закон про внесення змін було визнано такими, що не відповідають

Конституції України [190]. Ці акти дозволяють поставити питання про

співвідношення постійно діючого законодавства про місцеве самоврядування і

можливості вищих органів державної влади щодо внесення до них змін та

вирішення питань суспільного життя у випадках негайної необхідності.

Доводиться констатувати, що чинне законодавство не передбачає такої

можливості, про що свідчать приведені акти, хоча потенційно можливість

виникнення такого роду ситуацій є цілком ймовірною. Це не лише прогалина в

законодавстві – мова йде про виключні ситуації, які вимагають тимчасового

42

відступу в суспільних інтересах від встановленого постійно діючими нормами

порядку.

В Україні мало місце проведення експерименту щодо розвитку місцевого

самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель,

Коцюбинське Київської області згідно Закону України [83]. Сам цей захід

визначався як державно-правовий експеримент розвитку місцевого

самоврядування в Ірпінському регіоні - випробування на практиці за

державного сприяння поряд з традиційними нових форм організації місцевого

самоврядування на території Ірпінського регіону, де проводиться експеримент,

з метою можливого застосування набутого досвіду в діяльності органів

місцевого самоврядування на всій території України. З метою експерименту в

окремі категорії було виділено: а) Ірпінський регіон - територію, яка включала

в себе місто обласного значення Ірпінь та селища Буча, Ворзель, Гостомель,

Коцюбинське Київської області, що мають спільні особливості розвитку, єдину

соціально-економічну інфраструктуру; б) об'єднання територіальних громад

Ірпінського регіону - об'єднання територіальних громад міста Ірпінь, селищ

Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське, які мають спільні історичні,

культурні, соціально-економічні та інші особливості розвитку, єдиний

адміністративний центр у місті Ірпені, з метою ефективного вирішення за

взаємною згодою питань місцевого значення, що зачіпають інтереси цих

територіальних громад.

Метою експерименту було:

- вивчення на базі органів місцевого самоврядування Ірпінського

регіону ефективності застосування в сучасних економічних умовах поряд з

традиційними формами діяльності територіальних громад та утворених ними

органів місцевого самоврядування та інших форм, спрямованих на розвиток

демократичних засад місцевого самоврядування;

- прискорення соціально-економічного розвитку відповідної

території на основі удосконалення системи управління і, зокрема, управління

об’єктами комунальної власності територіальних громад, розширення доходної

43

бази місцевих бюджетів та ефективного використання місцевих, фінансових та

матеріальних ресурсів, активізація підприємницької діяльності;

- залучення до вирішення соціально-економічних проблем міста

та селищ на засадах, передбачених законом, підприємств, установ, організацій

державної та інших форм власності;

- зміцнення дисципліни і організованості в усіх ланках місцевого

господарства, а також законності та правопорядку на відповідній території

[159].

Однак експеримент по запровадженню в Ірпінському регіоні шведської

моделі місцевого самоврядування закінчився поразкою його ініціаторів. Низка

причин організаційного, законодавчого, а більше всього політичного та

економічного характеру не дозволили досягти бажаного результату. Спроби

місцевої влади удосконалити форми і методи управління економічними і

соціальними процесами дозволили збільшити надходження до місцевого

бюджету, розширити робочі місця, поліпшити сферу надання послуг

населенню тощо. Але помітних змін щодо кращого життя місцевої громади не

наступило.

Не були внесені зміни до Бюджетного кодексу України щодо залишення

50 % сум перевиконання плану надходжень податків (на розвиток регіону),

100 % прибуткового податку з громадян, сплати до місцевого бюджету за

місцезнаходженням філій, представників інших відокремлених підприємств,

що входять до сфери їх управління і розташовані на території Ірпінського

регіону.

Державний комітет по земельних ресурсах Київської області не визначив

меж регіону відповідно до законодавства України, не завершив грошової

оцінки земель в регіоні та інших землевпорядних робіт, що не дало змоги

місцевій громаді використовувати земельні ресуси на користь громади. Не

вирішувались і інші питання та не здійснювались заходи Програми,

затвердженої Кабінетом Міністрів України та Указом Президента України

44

щодо експерименту [103]. Крім того політична боротьба за владу в регіоні

заблокувала хід експерименту

Експеримент проводився на території Ірпінського регіону на протязі 5

років. Для координації діяльності суб’єктів-учасників експерименту було

створено Координаційно-наглядову раду експерименту. На сьогодні

проведення експерименту закінчене, але в практику його результати не

впроваджено.

Проблеми вдосконалення чинного законодавства пов’язані із створенням

для нього концептуальних засад. Зокрема, вони були закладені у Концепції

адміністративної реформи в Україні, яка являє собою вид політико-правової

реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і стосується як її

організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і

взаємовідносин з місцевим самоврядуванням [221]. В Указі відмічалось, що з

метою здійснення реформування системи державного управління, створення

умов для побудови демократичної, соціальної, правової держави, утвердження

і забезпечення прав людини і громадянина в основу здійснення реформування

системи державного управління має бути покладена Концепція

адміністративної реформи в Україні. Одним із завдань адміністративної

реформи є формування сучасної системи місцевого самоврядування.формування сучасної системи місцевого самоврядування.

Концепція адміністративної реформи охоплює широкий спектр питань,

які в даній роботі розглядаються у відповідних структурних підрозділах. В

цілому можна лише відмітити, що Концепція адміністративної реформи щодо

системи місцевого самоврядування поставила головними питаннями її

реформування в зв’язку із питаннями територіального устрою: визначити

засади здійснення адміністративно-територіальної і муніципальної реформ;

запропонувати механізм становлення фінансово-економічних основ місцевого

самоврядування, реформування бюджетної системи України у напрямку

розширення фінансової автономії територіальних громад і органів місцевого

самоврядування; передбачити модель розподілу управлінських функцій між

центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого

45

самоврядування, розвитку служби в органах місцевого самоврядування;

накреслити заходи щодо здійснення політики інтеграції територіальних

громад. Однак проведення адміністративної реформи в Україні в останні роки

суттєво сповільнилося (що відмічалося ще у 2000 р. у постанові Верховної

Ради України [117].

1. 2. Удосконалення адміністративно- правових засади делегування

повноважень органам місцевого самоврядування

Однією із форм правого регулювання в іноземних країнах є делеговане

законодавство, яке передбачає надання права регулювання відносин у сфері

місцевого самоуправління уряду та міністерствам у зв’язку з необхідністю

оперативного вирішення питань муніципального управління.

Повноваження органів місцевого самоврядування можна поділити на

власні і делеговані. Правову основу останніх складають положення ч. ч. 3 і 4

ст. 143 Конституції України: "Органам місцевого самоврядування можуть

надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава

фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів

Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у

встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає

органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень

органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої

влади" [115]. Звідси випливає, що делеговані повноваження – це питання і

повноваження загальнодержавного та місцевого значення, віднесені законом

до компетенції органів державної влади, але передані до відома органів

місцевого самоврядування з метою більш ефективного їх виконання.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні визначає

делеговані повноваження як "повноваження органів виконавчої влади, надані

46

органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів

місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним

адміністраціям за рішенням районних, обласних рад" [86].

Таким чином, власну компетенцію складають права і обов’язки органів

місцевого самоврядування, питання місцевого значення, які прямо віднесені до

відома органів місцевого самоврядування законом або ж не віднесені до відома

жодного з органів державної влади чи місцевого самоврядування. Як бачимо,

Основний Закон передбачає передачу повноважень від органів державної

виконавчої влади, а Закон також і можливість передачі таких повноважень від

органів місцевого самоврядування обласного і районного рівня до державних

адміністрацій.

Питання про делеговані повноваження розглядались у процесі

здійснення заходів по проведенню адміністративної реформи в Україні. Указ

Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції

адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року N 810/98 і сама

Концепція містять широкий підхід до розуміння "делегування", наприклад "…

передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого

суб'єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий

суб'єкт набуває права контролю за станом і наслідками виконання делегованих

функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх

здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об'єкти"

[221; делеговані функції, повноваження означають "функції, повноваження

(права і обов'язки), що їх набуває певний суб'єкт (орган чи посадова особа)

шляхом передачі йому для виконання від іншого суб'єкта за власним рішенням

останнього або на підставі норми закону" [221]. В світлі цих визначень

делегування постає як метод, інструмент організації управління, а сфера

місцевого самоврядування – як одна із сфер його застосування. Відносини з

делегування повноважень охоплюють відносини між органами держави і

місцевого самоврядування, але не самого по собі самоврядування. Слід

звернути увагу, що і Конституція, і Закон України "Про місцеве

47

самоврядування в Україні" говорить про делеговані повноваження, а Заходи –

про передачу як повноважень, так і функцій.

Цей же інститут в іноземних країнах "допускає передачу одним органом

управління іншому одну чи декілька своїх функцій, в зв’язку з чим останній

буде діяти як представник першого", але можливість цієї передачі має бути

обумовлена в статуті [140, с. 19]. Передана функція залишається функцією

органу, який її передав, що передбачає контроль за її виконанням. Особливістю

делегування повноважень і функцій є те, що воно здійснюється "за ліцензією і

дозволом" інших вищестоящих органів (наприклад, міністра).

Крім окресленої сфери відносин - між органами державної виконавчої

влади і органами місцевого самоврядування, - делегування передбачено також і

у відносинах між органами місцевого самоврядування і органами

самоорганізації населення, де вони означають передачу повноважень від

сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, якими

вона додатково наділяє орган самоорганізації населення [88].

Таким чином, законодавство передбачає такі види делегування

повноважень: а) від органів державної виконавчої влади органам місцевого

самоврядування; б) від органів місцевого самоврядування обласного та

районного рівня органам державної виконавчої влади; в) від органів місцевого

самоврядування органам самоорганізації населення. Разом з тим ст. 11 Закону

України "Про місцеве самоврядування в Україні" ставить знак питання над

тим, хто є суб’єктами делегування повноважень, коли встановлює, що а)

виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі

їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші

створювані радами виконавчі органи; б) виконавчі органи сільських, селищних,

міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним

радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої

влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Тим

самим ця стаття відносить до суб’єктів делегування не лише виконавчі

комітети, але і створювані ними структурні підрозділи. Можливо, більш

48

послідовною була б позиція, що делегування повноважень допускається між

органами, але не їх структурними підрозділами.

В контексті даної теми делегування повноважень постає як форма

децентралізації влади. Однак з юридичної точки зору делегування

повноважень ще потребує належного доопрацювання. Зокрема, чітко не

визначені критерії розподілу повноважень на власні і делеговані і відбору

повноважень як делегованих, не розкрита внутрішня юридична природа

інституту делегування, не вироблено його чіткі правові форми (навряд чи

делегування може бути здійснене за одностороннім волевиявленням) та ін.

Внаслідок цього в літературних джерелах зустрічаються досить спірні

висвітлення питань про делеговані повноваження. Наприклад, одностороннім є

визначення, коли делеговані повноваження визначаються як "надані законом

окремі повноваження органів виконавчої влади органам місцевого

самоврядування, реалізація яких пов’язана із виконанням функцій виконавчої

влади на місцях і у виконанні яких виконавчі органи місцевого самоврядування

є підконтрольними та підзвітними відповідним органам виконавчої влади [32,

с. 101].

При делегуванні повноважень може виникнути питання про подвійну

природу органів місцевого самоврядування – державну і самоуправлінську,

однак держава фінансує здійснення делегованих повноважень, передає органам

місцевого самоврядування відповідні об’єкти комунальної власності, закон

чітко їх розділяє, "що нівелює подвійну природу місцевих рад та їх виконавчих

органів, оскільки делеговані повноваження не є власне повноваженнями

органів місцевого самоврядування і в будь-який час можуть бути відкликані

[52, с. 112 - 113]. Однак очевидно, що викладені автором аргументи не можуть

бути достатніми для невизнання подвійної природи органів місцевого

самоврядування. Всі вони (наприклад, фінансування) є досить типовими

ознаками представництва, якщо його порівняти навіть із нормами про

представництво, закріпленими в главі 17 Цивільного кодексу України [235]. В

даному випадку можна говорити про розширення досить традиційного поняття

49

інституту представництва шляхом включення до нього і делегування

повноважень, тобто здійснення органами місцевого самоврядування

представництва держави. До речі, вказаний автор пише, що відмова в наданні

компенсації (тобто компенсації на здійснення делегованих повноважень) може

розглядатись як порушення прав органів місцевого самоврядування, але не

вказує на наслідки такого порушення, хоча логічно, що це має бути відмова від

їх виконання або ж виконання лише в обсягах фінансування.

Вырезано.

Для заказа доставки полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте www.mydisser.com

У Великій Британії існує двоярусна система місцевих влад. В цій країні

на протязі сторіч домінувала адміністративна система. Перший рівень

складають графства, а другий – округи, міста, райони, сільські приходи. Для

міс існує спеціальна і досить багатоманітна система: вони поділені на міський

округ, муніципальне місто (або бург) і місто-графство. Для Лондона

встановлено особливу форму самоуправління.

Компетенцію графств складають обов’язкові і рекомендовані (так звані

дозволені) справи, які поділяються на три блоки. Перший – це регулювання

життєдіяльності на значних територіях. Сюди входить стратегічне планування;

транспорт (крім залізничного); пожежна служба, поліція (вона може

утворюватись одночасно на території декількох графств); захист прав

споживачів; служба переробки відходів. Другий блок складають справи,

пов’язані із значними економічними затратами або необхідністю координації

діяльності для отримання економічної вигоди: початкові і середні школи, інші

початкові освітні заклади; управління бібліотеками, органами соціального

обслуговування, організація будинків для престарілих та ін. Постачання газу,

електроенергії, води, влаштування каналізацій покладено на спеціально

створені урядом національні або регіональні ради. Третя група – це сумісні

справи графств і округів – організація музеїв і картинних галерей, місць

відпочинку жителів міст.

50

Основи місцевого самоуправління в Греції побудовані за принципом

поєднання централізму і децентралізації, саморегулювання. Місцеві органи

мають вирішальну компетенцію на своїй території, а центральні органи

направляють, координують і контролюють їх діяльність. Особливо активна

політика децентралізації проводилась у 80 - 90-х роках. Діяльність місцевих

органів влади регулюється Муніципальним кодексом, прийнятим у першій

половині 90-х років ХХ ст.

Система місцевого самоврядування у Греції поділяється на два рівні –

муніципальний і провінціальний. Муніципалітети та інші органи місцевого

самоуправління є юридичними особами публічного права (цей досвід взято

ними із Франції). Юридичними особами публічного права є також компанії, які

займають електропостачанням, водопостачанням, каналізацією, зв’язком, а

також деякі комерційні організації, що мають адміністративні функції.

Основною задачею органів місцевого самоуправління у Греції є захист

соціальних, культурних і духовних інтересів громадян. До числа повноважень

муніципалітетів відносяться спорудження і ремонт систем водопостачання,

зрошування і каналізації, будівництво доріг, мостів, освітлення громадських

місць, створення пасовищ, зелених зон, спортивних майданчиків, утримання

ринків і кладовищ, проведення ярмарок, здійснення заходів по підтримці

чистоти. Особливістю муніципалітетів є те, що вони мало не монополісти по

торгівлі паливом.

Діяльність провінцій (номархій) регулюється Номархальним кодексом.

Номархії мають статус юридичної особи. У справи муніципалітетів вони, як

правило, не втручаються, але здійснюють за ними контроль. Для контролю за

справами утворюються спеціальні контрольні комітети, до яких входить

представник суду, міністерства внутрішніх справ та номархальної ради. Нагляд

за діяльністю місцевого самоуправління здійснює також призначувана урядом

особа – обласний генеральний секретар.

В Італії існує триланкова система територіального устрою:

муніципальний рівень (комуни і провінції), регіональний рівень – області. В

51

цілому італійська модель місцевого самоуправління походить від французької,

але із значними особливостями. В основі територіального устрою лежать два

принципи – політична децентралізація і автономія територіальних колективів у

рамках єдиної держави (ст. 5 Конституції Італії). Ця модель називається

обласна держава, оскільки найбільшою самостійністю в ній наділяються

області. Якогось окремого акту про місцеве самоуправління в Італії не

прийнято.

Фінансові кошти муніципалітетів складаються із власних ресурсів і

державних субсидій. Особливістю субсидій є те, що вони виділяються

міністерством внутрішніх справ із фонду, який знаходиться у його

розпорядженні в розмірах – ¼ - провінціям, ¾ - муніципалітетам пропорційно

їх позикам з метою збалансування бюджетів.

На території провінції діють дві адміністрації – одна обирається

місцевим населенням, друга є представником державної виконавчої влади,

очолювана губернатором.

У всіх територіальних одиницях Італії є представники центральної влади

– урядові комісари (в провінції ця посада покладена на префекта, який входить

до системи міністерства внутрішніх справ). Вони відають, зокрема,

здійсненням делегованих повноважень.

Франція є децентралізованою унітарною державою, але децентралізація в

цій країні не супроводжувалась передачею законодавчих чи урядових

повноважень на місця. Франція включає в себе територіальні одиниці, які

мають самоуправління і ті, які такого права не мають. До числа одиниць

самоуправління відносяться комуни, департаменти і регіони, а кантони і

округи правом на самоуправління не наділені.

Досвід показує, що в процесі децентралізації потрібно щонайбільше на

місця передавати такі функції: місцевий розвиток в цілому;

землекористування; охорона навколишнього природного середовища; житлове

будівництво; водопостачання і каналізація; утримання кладовищ; будівництво і

утримання доріг; утримання зон загального використання; місцевий транспорт;

52

пожежна охорона; початкова освіта; охорона здоровя; соціальні послуги;

культурні та спортивні заклади і діяльність по їх розвитку; бібліотеки;

культурні центри та ін.

ХХ століття ознаменувалось значними змінами у розвитку як місцевого

самоврядування, так і його теоретичних підвалин. Велике значення у цьому

мало підписання у 1985 р. Європейської хартії про місцеве самоврядування

72, головне значення якої полягає у встановленні "загальноєвропейських

стандартів щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів

місцевого самоврядування, що забезпечує їх активну участь у вирішенні

питань місцевого значення" [112, с. 127]. Ратифікація 15 липня 1997 р. цієї

хартії Верховною Радою України засвідчила визнання її як частини

національного законодавства, яка має на території України таку ж силу, як і

інші законодавчі акти. Прийняття Європейської хартії місцевого

самоврядування не означало припинення роботи щодо її впровадження. З 1994

р. робота по нагляду за відповідністю положень національного законодавства в

країнах Європи положенням і принципам Хартії покладена на Конгрес місцевої

і регіональної влади Європи, який має консультативні функції, готує матеріали

для Ради Європи, її виконавчих органів. Конгрес, який складається із двох

палат (місцевих влад і регіонів), щорічно збирається в Страсбурзі на пленарні

сесії, в яких приймає участь сорок країн – держав-членів Ради Європи. Слід

додати, що Хартія передбачає зобов’язання національних урядів інформувати

Генерального Секретаря Ради Європи про свої кроки щодо реалізації положень

Хартії.

Питання місцевого самоврядування відображено і в інших міжнародно –

правових і українських документах – Європейській Хартії міст [56] (положення

якої відображено в Хартії українських міст); Європейській декларації прав міст

[40]; Декларації про принципи місцевого самоуправління в державах –

учасницях Співдружності незалежних держав [56]; Всесвітній декларації

місцевого самоврядування [40]. Європейська декларація прав міст, наприклад,

проголошує право і бере на себе зобов’язання домагатись забезпечення усім

53

мешканцям міст різноманітних рівних прав, в тому числі права на фінансову

забезпеченість - держава повинна законодавчо гарантувати органам місцевої

влади отримання необхідних фінансових ресурсів для здійснення прав,

визначених нею 40.

На сьогоднішній день боротьба відмічених вище теорій головним чином

зведена до двох позицій: яке начало покладене в основу місцевого

самоврядування – державне чи внутрішньообщинне. Прихильники

громадівської (общинної) теорії відстоюють природні і невідчужувані права

громади, її право займатися власними справами. Прихильники державницької

теорії вбачають у цьому загрозу центральній владі і включають місцеве

самоврядування в систему державного управління, державного механізму.

Точки зору деяких авторів намагаються поєднати обидва ці начала, це

концепція дуалізму, яка передбачає відмову від ідеї муніципальної автономії.

Відносними антиподами в цьому питанні стали громадівська та державницька

теорії. Практика побудови місцевого самоврядування в Україні не є свідченням

втілення просто якоїсь однієї із моделей, показаних вище; скоріше всього, в

нашій країні втілюються елементи декількох із них, хоча, можливо, більше

відчувається вплив громадівської теорії. В усякому випадку, в літературі

відмічається, що "місцеве самоврядування одночасно містить в собі елементи

як державного, так і громадівського утворення, що відображено в сучасних

тлумаченнях цього поняття" [112, с. 55]. "Конституція України…регулює

питання місцевого самоврядування, виходячи переважно з концептуальних

положень громадівської теорії, хоча і з використанням окремих позицій

державницької теорії" [112, с. 61]. На думку цих же (та інших) авторів,

Європейська хартія місцевого самоврядування "базується, насамперед, на

концептуальних положеннях державницької теорії місцевого самоврядування"

[112, с. 58]. Можливо, саме це є однією із причин досить складного процесу

реалізації її положень в законодавстві України. Однак в країнах Заходу все

більше спостерігається державницький підхід до оцінки місцевого

самоврядування. Розглядаючи ці питання російські автори відмічають, що

54

муніципалітети - це відносно децентралізований елемент організації держави,

який включає широкі начала демократії не на противагу державі, а є її

продовженням в територіальних общинах [140, с. 22 - 23]. В будь-якому

випадку відділити місцеве самоврядування від держави неможливо ні

територіально, ні юридично, ні організаційно, ні фінансово і зв’язки з

державою, на наш погляд, відчуваються сильніше, аніж задекларовані в

громадівській теорії положення про незалежність від держави.

Баймуратов М.А. і Григор’єв В.А., характеризуючи публічну

самоуправлінську владу, відзначають, що вона є: а) публічною; б) відрізняється

від публічної державної влади сутнісними демократичними властивостями; в) є

муніципальною владою [9, с. 27].

Розглядаючи поняття "місцеве самоврядування", різні автори частіше

всього виводять його із загального поняття "самоврядування". Під

самоврядуванням в загальному вигляді розуміють відносно автономне

функціонування певного колективу (організації) людей, що забезпечується

самостійним прийняттям членами цього колективу норм та рішень, які

стосуються його життєдіяльності, відсутності в колективі розриву між

суб’єктом та об’єктом управління”[100; 164; 8]. В роботах Ю. Панейко [160] та

В.В. Кравченка і М. В. Пітцика [112, с. 44] визначаються форми (види)

самоврядування – територіальна (влада самоврядного органу поширюється на

певній території, що склалась історично) і корпоративна (нетериторіальна,

коли влада самоврядного органу поширюється на певне коло людей в

залежності від виробничої чи професійної діяльності та ін.). Таким чином,

самоврядування є певним началом у діяльності корпоративних чи

територіальних утворень і водночас однією із форм управління. Щоправда,

можна і не погодитись із тим, що в будь-якому самоврядуванні відсутній

розрив між суб’єктом та об’єктом управління. Цей розрив, хоча і відносний,

все-таки є: органи місцевого самоврядування у селі (сільська рада і її

виконавчий комітет) і саме по собі село (жителі, територія) не співпадають; в

такій же мірі це стосується і корпоративних утворень, які теж створюють певні

55

органи управління (самоуправління). Таким чином, при визначенні

самоврядування необхідно виходити із таких найсуттєвіших факторів: а)

самостійне прийняття членами колективу чи жителями певної території

самостійних рішень; б) їх інтереси у вирішенні певних справ; в) самі по собі

справи місцевого характеру чи такого, що потребує колективного вирішення.

Тим самим можна виразити сумнів деяких авторів (наприклад, Ю. Панейко

приводить думку E. v. Meier, що "всякі теоретичні намагання утіснити поняття

самоврядування спираються на етеричну розумову конструкцію і позбавлені

всякого тривалого значення [102, с. 14] щодо неможливості дати єдине

визначення самоврядування. Першим кроком у цьому має бути виділення

найголовніших факторів суті самоврядування.

Конституція та законодавство України закріпили поняття місцевого

самоврядування, виходячи із загальновизнаних світових та європейських

документів, але все-таки зберегла певні відмінності, які вимагають уточнення.

Ст. 7 Основного Закону встановлює, що в Україні визнається і гарантується

місцеве самоврядування, а в цілому більш, ніж у 30 статтях Конституції

України можна віднайти норми, які прямо або ж опосередковано регулюють

відносини у сфері місцевого самоврядування, із них 17 є нормами, що

безпосередньо регламентують дані відносини (в контексті даної роботи

розглядаються не всі з них).

Якщо зіставити приведені визначення і викладені вище теоретичні

концепції місцевого самоврядування, то можна сформулювати деякі

узагальнюючі висновки, які можуть мати значення при майбутньому

конструюванні моделі місцевого самоврядування.

1. Конституція України скоріше втілює в себе громадівську теорію

місцевого самоврядування як невідємного природного права територіальної

громади.

2. У приведених визначеннях існують і інші відмінності, які в практиці

застосування можуть мати суттєве значення. Європейська хартія, наприклад,

визначає в якості суб’єктів місцевого самоврядування місцеві влади, а не

56

безпосередньо територіальну громаду, інтереси якої мають задовольняти цю

владу. Це значно відрізняється від положень Конституції та законодавства

України, яке визначає місцеве самоврядування як право територіальної

громади, хоча в той же час не згадує про місцеві інтереси. І те, й інше могло б

бути мінусом, але воно вимагає тлумачення.

Європейська хартія, в якій йдеться про "місцеві власті", очевидно, має на

увазі також і загальні збори територіальної громади, іншу пряму форму

волевиявлення територіальної громади – адже інакше, як у певній

організаційно-правовій формі цей інститут назовні себе виявити не може і

збори є однією із таких форм. Однак ставити в центр визначення місцеву

владу, очевидно, все-таки не зовсім переконливо, якщо врахувати розглянутий

вище фактор потреб та інтересів. Місцева рада, наприклад, є органом

представницьким (тобто вона лише представляє населення, його потреби та

інтереси), який саме і має бути в центрі уваги у формі територіальної громади

(тобто, за аналогією – в центрі уваги мають бути потреби та інтереси

довірителя, а не повіреного).

3. Ще одна різниця приведених визначень полягає в тому, що

Європейська хартія говорить про спроможність місцевої влади в той час, як в

Конституції України цей термін взагалі не згадується, а у Законі України "Про

місцеве самоврядування в Україні" визначається як "реальна здатність".

4. Європейська хартія визначає об’єкт діяльності місцевої влади як

суттєву частку державних справ, які належать до компетенції місцевої влади;

Конституція і згаданий Закон України – про питання місцевого значення. На

нашу думку, всі ці визначення мають певний недолік: вказівка на "місцеві" не

відтіняє аспект самоврядування, оскільки місцевими питаннями займаються не

лише органи місцевого самоврядування, але й обласні та районні державні

адміністрації, тобто органи державної виконавчої влади на місцях. Крім того,

термін "питання місцевого значення" є неповним: по-перше, це не окремі

розрізнені питання, а їх комплекс, якому іманентно властива єдність; по-друге,

з точки зору управління (про що говорить у своєму визначенні Європейська

57

хартія) діяльність усіх органів полягає не в управлінні питаннями – таке

словосполучення практично не вживається, - а конкретними об’єктами,

відносинами та ін., із функціонування яких виникають питання. Як

Конституція України, так і Закон України "Про місцеве самоврядування в

Україні" говорять про право місцевого самоврядування на вирішення питань

місцевого значення. На відміну від цього Європейська хартія застосовує не

термін "вирішувати", а "регулювання й управління" (ст. 3 Європейської хартії

місцевого самоврядування) Різниця між цими термінами впливає на поняття і

зміст місцевого самоврядування. Так, в літературних джерелах розглянуте

питання про те, у яких якостях виступає місцеве самоврядування – 1) як одна із

засад конституційного ладу України; 2) як специфічна форма народовладдя; 3)

як право жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади)

на самостійне вирішення питань місцевого значення [112, с. 11]. Визначення

місцевого самоврядування, яке дається в Європейській хартії, дозволяє зробити

висновок ще про одну якість цієї інституції – право управління місцевими

справами. Управління передбачає не лише "вирішення питань", але і ряд

наступних дій по втіленню в життя прийнятих рішень, що означає зворотний

зв’язок між суб’єктом і об’єктом управління. Звідси можна зробити висновок,

що місцеве самоврядування має як одну із якостей самостійне управління

своїми власними справами. В якості цього мало не головного вияву місцевого

самоврядування можна привести і визначення, яке давав йому Іван Франко:

"політико-правовий інститут народовладдя, через який здійснюється

управління місцевими справами в низових адміністративно-територіальних

одиницях шляхом самоорганізації жителів певної території за згодою та

сприяння держави" [130]. Можливо, із даного визначення можна запозичити

термін для позначення "питань місцевого значення" – "місцеві справи", "справи

місцевого самоврядування" (звичайно, це не виключає в застосування

конкретних наукових категорій державного управління).

З викладеного вище можна зробити висновок, що місцеве

самоврядування можна звести до двох основних виявів: 1) місцеве

58

самоврядування як право на демократичні вибори, демократичні форми

здійснення народовладдя та ін., тобто його конституювання: 2) місцеве

самоврядування як право на управління власними справами, тобто практична

реалізація прийнятих рішень (цьому відповідає і визначення Європейської

хартії, викладене вище). Цьому відповідає і дві групи відносин –

самоврядування і управління (муніципальне управління). За аналогією це

відповідає закріпленому в Конституції України розподілу державної влади на

законодавчу, виконавчу і судову стосовно місцевого самоврядування. Сенс

цього полягає в тому, що до цього часу місцеве самоврядування ще не

розглядається спеціалізовано, а як єдине поняття, як єдине явище. Розвиток

науки про місцеве самоврядування неминуче призведе до розподілу

аналітичного характеру цього суспільного інституту на складові частини,

якими, на наш погляд, є самоврядування в його власному, вузькому змісті і

управлінська діяльність, утворених ним органів.

Таким чином, з короткого огляду світового розвитку місцевого

самоврядування можна зробити висновок, що воно супроводжувалось

процесами формування централізованої держави, що означало концентрацію у

нього всіх функцій і повноважень щодо управління суспільством, поступове

позбавлення цих прав територіальних утворень. Водночас децентралізовані

начала ніколи не зникали повністю, вони проявляли себе в більшій чи меншій

мірі, а поява ідей Великої Французької революції сколихнула розвиток нових

теоретичних поглядів на місцеве самоврядування, їх втілення в практику

суспільного життя, розширення кола самоврядних начал.

3.2. Правове регулювання використання комунальної власності на

місцевому рівні

В Конституції України (ст. 142) і Законі України "Про місцеве

самоврядування в Україні" відводиться особливе місце матеріальній і

59

фінансовій основі місцевого самоврядування і дається перелік її основних

об’єктів – рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти,

земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад

сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що

перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Цей перелік дає підстави розподілити всі об’єкти на 3 групи, які

відрізняються своїм економічним значенням і правовим регулюванням: 1)

рухоме і нерухоме майно; 2) доходи місцевих бюджетів та інші кошти; 3) земля

і природні ресурси, що є у комунальній власності. Ці ж об’єкти можуть

складати спільну власність сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебуває в

управлінні районних і обласних рад (щодо районів у містах – у власності

міста). Всі вони складають власність територіальної громади. Слід відзначити,

що значна частина негараздів у сфері місцевого самоврядування пов’язана саме

з дефіцитом коштів та власності. В літературі відмічається, що "зараз

основними проблемами для становлення місцевого самоврядування

залишаються бюджет, земля і власність" [52, с. 81].

Питання власності і фінансів виходять за межі лише децентралізації

функцій і повноважень у цих сферах. Закон України "Про місцеве

самоврядування в Україні" визначає їх як матеріальну і фінансову основи

місцевого самоврядування, що, в свою чергу, визначає їх функції – служити

основою не лише діяльності, але і самого існування місцевого самоврядування.

Відсутність такої бази розглядається як відсутність підстав для запровадження

самоврядування у певній територіальній одиниці. В контексті розглядуваної

теми дані питання мають значення як основа децентралізації функцій і

повноважень, як її складова частина, але водночас і у сферах фінансів,

власності та ін. теж мають місце процеси децентралізації. Крім того, варто

відмітити таку особливість: якщо матеріальна база місцевого самоврядування є

відносно сталою, стабільною на протязі більш-менш тривалого часу, то

фінансові питання місцевого самоврядування переглядаються щорічно при

прийнятті Закону України про державний бюджет України на відповідний рік.

60

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на

договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів

для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання)

комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього

відповідні органи і служби. Стаття 143 Основного Закону встановлює, що

територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені

ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в

комунальній власності; утворюють, реорганізовують та ліквідовують

комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль

за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені

законом до їхньої компетенції. Відповідні об’єкти комунальної власності

можуть передаватися місцевим радам також у випадку передання місцевим

органам влади окремих повноважень органів державної влади.

Згідно положень ст. 24 Господарського кодексу України управління

господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється

через систему організаційно-господарських повноважень територіальних

громад та органів місцевого самоврядування щодо суб'єктів господарювання,

які належать до комунального сектора економіки і здійснюють свою діяльність

на основі права господарського відання або права оперативного управління

[50]. Правовий статус окремого суб'єкта господарювання у комунальному

секторі економіки визначається уповноваженими органами управління

відповідно до вимог ГКУ та інших законів. Відносини органів управління між

зазначеними суб'єктами у випадках, передбачених законом, можуть

здійснюватися на договірних засадах. Суб'єктами господарювання

комунального сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише

комунальної власності, а також суб'єкти, у статутному фонді яких частка

комунальної власності перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину,

яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу

на господарську діяльність цих суб'єктів. Органи місцевого самоврядування

несуть відповідальність за наслідки діяльності суб'єктів господарювання, що

61

належать до комунального сектора економіки, на підставах, у межах і порядку,

визначених законом.

Більш детально право комунальної власності розкривається у ст. 60

Закону, в якій віднесено крім об’єктів, визначених Конституцією, також

підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства,

а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд,

нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я,

науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та

нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної

власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна

територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права

власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами

місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах

територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо

володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної

власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати

об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування

юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати,

використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження,

визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів,

що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Щодо відчуження об’єктів комунальної власності Законом встановлено,

що доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної

власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об'єктів

права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів

і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку.

Враховуючи особливе значення майна, що складає основу місцевого

самоврядування, Законом встановлено, що майнові операції, які здійснюються

62

органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності,

не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування,

зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Право комунальної власності територіальної громади захищається

законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права

комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і

передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо

територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею

органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради

мають право:

1) вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність

відповідних територіальних громад підприємств, установ та організацій, їх

структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до державної та інших

форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення

комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад;

2) на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд,

інших об'єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути

використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних

потреб територіальних громад;

3) мати об'єкти комунальної власності за межами відповідних

адміністративно-територіальних одиниць.

Функції комунальної власності і фінансових ресурсів щодо основної

діяльності полягають у: а) забезпеченні їх діяльності; б) безпосередньому

задоволенні потреб жителів територіальних громад. Ці функції, таким чином,

ніколи не були самоціллю. Основним параметром їх виміру є відношення до

основної діяльності органів місцевого самоврядування. Щоправда, це

відношення є різним: якщо фінансові ресурси складають практично

необмежену потребу місцевого самоврядування (особливо при дефіциті

коштів), то роль комунальної власності дещо інша. Задоволення потреб

63

жителів громади відбувається за рахунок різних джерел, незалежно від того,

хто є власником – держава, приватний власник чи комунальне підприємство, - і

в повній мірі задовольнити потреби та інтереси жителів громади за рахунок

лише комунальної власності навряд чи уявляється можливим. Вже з одного

цього стає зрозумілим, що розміри і склад комунальної власності мають свої

певні межі. Але, крім того, всю власність громади можна розподілити на групи

об’єктів за критерієм дохідності. З цієї точки зору їх можна поділити на: а)

об’єкти, які приносять доходи місцевому бюджету; б) ті, які є збитковими, в

усякому разі, вимагають вкладення коштів на утримання чи розвиток. Такі

об’єкти, як навчальні та інші освітні заклади, дитячі садки, пожежна охорона та

ін. ніяк не можуть розглядатись в якості об’єктів першої групи – вони є

суспільно необхідними, але тільки вимагають коштів на їх утримання. Інші

об’єкти могли б приносити доходи (наприклад, водопровід), але тарифи плати

за них або встановлюються державою, або із-за інших причин є обмеженими,

що теж не дозволяє розглядати їх в якості джерела доходів, і їх призначення

полягає не в цьому. Внаслідок цього можливості органів місцевого

самоврядування щодо кількості і величини об’єктів комунальної власності вже

обмежуються можливостями місцевого бюджету. Звідси можна зробити

висновок, що в кількісному відношенні об’єкти комунальної власності органів

місцевого самоврядування мають бути оптимальними (для кожної громади)

інакше вони будуть обтяжливими (місцеві органи влади як суб’єкти

комерційної діяльності – це явище нетипове). Тенденція ж збільшувати їх

властива лише на етапі недостатньої в цілому матеріальної бази. Насправді ж

відношення до комунальної власності можна сформулювати як необхідність

розширення кола об’єктів, що приносять доходи при збереженні тих об’єктів,

які служать задоволенню місцевих потреб та інтересів незалежно від їх

дохідності.

Доцільно погодитися з такими принципами розподілу ресурсів між

державою і місцевим самоврядуванням:

64

1. Принцип достатності ресурсів, який передбачає при розмежуванні

повноважень співрозмірність, відповідність ресурсів, що передаються органам

місцевого самоврядування, тим задачам, які поставлені перед ними.

2. Принцип обмеженості ресурсів, що передбачає при їх розподілі

необхідність, перш за все, використовувати той потенціал, який є на території,

підвідомчій органу місцевого самоврядування; цей принцип передбачає

стимулюючу роль власності і фінансових ресурсів.

3. Принцип інфраструктурної цілісності ресурсів, що передбачає

комплексний підхід до питання наділення органів місцевого самоврядування

ресурсами (тобто передача цілісних майнових комплексів).

4. Принцип найвищої ефективності використання ресурсів за тими

рівнями влади і самоуправління, які найбільш доцільно можуть їх

використовувати [52, с. 79].

Потреби та інтереси територіальних громад становлять основу для

визначення кола питань місцевого значення; крім того, вони потребують

певної форми виразу, якої набуватимуть при формуванні місцевого

самоврядування (детальніше ці питання будуть розглянуті нижче).

Найголовнішим фактором життя спільноти є її зв’язок із відповідною

територією, яка закріплюється юридично і в межах якої здійснюється

самоврядування і реалізується компетенція обраних громадою органів. Згідно

ст. 140 Конституції України правом на здійснення місцевого самоврядування

користуються села, селища, міста (на жовтень 2006 р. в Україні налічувалося

10279 територіальних громад [133, с. 6]. Однак ні Конституція, ні Закон

України "Про місцеве самоврядування в Україні" не регламентують питання

територіальної організації місцевого самоврядування, хоча ст. 5 Європейської

хартії місцевого самоврядування визначає порядок охорони територіальних

кордонів місцевого самоврядування. Такий стан речей породжує чимало

проблем. Кравченко В. В. і Пітцик М. В. визначають це право як територіальну

основу місцевого самоврядування [112, с. 175]. Слід приєднатися до їх думки,

що, оскільки ні Конституція України, ні Закон України "Про місцеве

65

самоврядування в Україні" не визначають територіальні основи місцевого

самоврядування. Залишається зробити висновок, що їх межі – це межі

населених пунктів в той час, як більша частина території України перебуває

поза межами юрисдикції територіальних громад та їх органів, що суперечить

принципу повсюдності місцевого самоврядування та європейській практиці

[112, с. 175 - 176].

Тому найпершою і головною проблемою територіального устрою

України є розв’язання питань місцевого самоврядування з тим, щоб

юрисдикція територіальної громади і місцевого самоврядування поширювалась

за межі населеного пункту. В процесі реформування територіальних громад

мають бути вирішені й інші суміжні питання, наприклад, питання про те, що на

одній і тій же території мають знаходитися декілька самоврядних одиниць, а

знаходилась лише одна територіальна громада і єдиний орган місцевого

самоврядування.

Однак питання про землю як матеріальну основу місцевого

самоврядування, його територію, і питання про юрисдикцію щодо неї – різні

питання. Неважко зрозуміти, що повна реалізація принципу повсюдності

місцевого самоврядування призведе до зникнення права на землю у держави,

яка залишається державою без території, що є нонсенсом. Звідси можна

зробити висновок, що повна юрисдикція місцевого самоврядування повинна

розповсюджуватись на всю територію в межах населеного пункту

територіальної громади, але щодо території прилеглих земель органи місцевого

самоврядування повинні мати, - як органи автономного утворення в межах

держави, - обмежену юрисдикцію з тим, щоб вони могли впливати на

розташовані на цій території підприємства і бути зв’язаними з ними не лише

територіально, але і матеріально. В будь-якому випадку неврегульованість

питання про територіальні межі місцевого самоврядування у Законі України

"Про місцеве самоврядування в Україні" є суттєвою вадою, яка має бути

усунена.

66

В ст. ст. 132-133 Основного Закону України закріплено адміністративно-

територіальний поділ України, який грунтується на засадах єдності та

цілісності території держави, поєднання централізації і децентралізації у

здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного

розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних,

географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Систему адміністративно-територіального устрою України складають:

Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і

села. З точки зору державного управління одним із вихідних положень щодо

розуміння поняття "територіальна громада" є поняття із сфери

адміністративно-територіального поділу України - адміністративно-

територіальна одиниця. В рішенні Конституційного Суду України

відмічається, що адміністративно-територіальна одиниця - це компактна

частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і

діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування [57].

Більш широким поняттям відносно адміністративно-територіальної

одиниці є територіальне утворення. В російській літературі (законодавство

Росії вживає термін "муніципальне утворення") з питань місцевого

самоуправління дається широка характеристика поняттю "територіальне

утворення" і відмічається, що територіальне утворення має такі ознаки: межі

(кордони); власність; органи легітимної влади; бюджет; населення [193, с. 108].

Ці ознаки забезпечують самодостатність територіального утворення незалежно

від рівня – державний, регіональний чи місцевий, що між цими структурними

компонентами територіального утворення існує тісний зв’язок і кожен із них

служить основою для розвитку іншого (наприклад, населення обирає владу,

яка формує власність в певних межах і т. ін.). Об’єктом управління органів

місцевого самоврядування є територія громади. Але згідно з визначенням в

українському законодавстві (ст. 1 Закону України "про місцеве

самоврядування в Україні"), територія не входить до самого поняття

"територіальна громада", а більш детально про територіальні питання, не

67

врегульовано. З-поміж них найголовнішим є питання про межі громади, які

зараз становлять межі населених пунктів, але не всіх прилеглих територій, що є

відступом від загальноприйнятих європейських принципів. Це, зокрема,

сприяло б втіленню в життя принципу самодостатності територій, тобто їх

забезпечення для утворення і функціонування місцевого самоврядування.

Вырезано.

Для заказа доставки полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте www.mydisser.com

Відповідно до вище визначеного Закону України усі суб’єкти місцевого

самоврядування наділені відповідними повноваженнями по створенню і

використанню інформації, необхідної їм у процесі управлінської діяльності.

Збирання, аналіз та використання необхідної інформації супроводжує процес

вирішення територіальними громадами питань місцевого референдуму,

предметом, якого може бути будь-яке питання, віднесене до відання місцевого

самоврядування.

Право територіальних громад на відповідну інформацію про діяльність

органів та посадових осіб місцевого самоврядування випливає також зі змісту

положення частини 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в

Україні», згідно з яким акти органів та посадових осіб місцевого

самоврядування доводяться до відома населення. Наприклад, у місті Києві

міська рада має свій сайт, де розміщена та оновлюється подібна інформація.

Процеси збирання, аналізу та використання відповідної інформації

забезпечують усі стадії і функції управлінської діяльності органів та посадових

осіб місцевого самоврядування щодо вирішення різних питань, віднесених

Конституцією України та іншими законами до їх компетенції. Відповідно до

норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» джерелами

отримання відповідної інформації про потреби та запити територіальних

громад є рішення загальних зборів громадян за місцем проживання (ст. 8), а

також місцеві ініціативи (ст.9) та громадські слухання (ст.13), індивідувальні

68

та колективні звернення громадян, в яких порушуються різноманітні проблеми

соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій.

Важливими джерелами інформації для здійснення управлінської

діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є закони та

інші нормативно-правові акти, якими вони керуються у роботі. До них

необхідно віднести Конституцію України, правові акти, видані Президентом

України, Кабінетом Міністрів України та іншими органами виконавчої влади, в

яких міститься інформація, що регламентує управлінську діяльність органів

місцевого самоврядування.

Юридично-владна природа інформаційної функції закріплена в частині 2

ст. 18 п. 11. п.п. «б» ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в

Україні», де закріплені права органів місцевого самоврядування вимагати щодо

питань, віднесених до їхньої компетенції, відповідну інформацію від

підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також їх

обов’язок доводити до відома населення акти органів та посадових осіб

місцевого самоврядування (ч.11 ст.59).

З 9 листопада 2001 року Конгресом місцевих і регіональних влад Європи,

(згідно з покладеними на нього обов’язками) постійно відслідковує стан

дотримання країнами – членами Ради Європи положень Європейської хартії

місцевого самоврядування. Прийнята резолюція 123(2001) та рекомендація

102(2001) щодо місцевої і регіональної демократії в Україні. Аналіз зазначених

документів свідчить про критичну оцінку стану розвитку місцевого

самоврядування в Україні, в тому числі його інформаційного забезпечення.

Серед пропозицій владним структурам України одну із головних, поряд з

розмежуванням повноважень органів місцевої і регіональної влади,

запровадженням місцевого самоврядування, забезпеченням місцевого

самоврядування необхідними ресурсами пропонується забезпечити належний

доступ місцевих і регіональних представників влади та громадян до засобів

масової інформації і забезпечити регулярне інформування Інституційного

комітету Конгресу асоціаціями органів місцевого самоврядування про

69

виконання Програми державної підтримки розвитку місцевого

самоврядування. Для виконання зазначених рекомендацій потрібне відповідне

фінансування та створення інформаційних систем.

Автори розробки та реалізації Стратегії розвитку територіальних громад

також відзначають, що для створення сприятливих умов для розвитку і

середнього бізнесу, розвитку економічного потенціалу конкретних регіонів

негативно впливає на відсутність або обмеженість доступу до інформації

необхідної для ведення бізнесу на певній території місцевої громади.

Стратегією вирішення зазначеної проблеми пропонується створення

єдиних центрів на базі агенств районного (міського) розвитку у вигляді

неприбуткових органіацій, які б забезпечили вільний доступ до інформаційних

баз даних, таких як «Земля», «Муніципальна нерухомість», «Товари та послуги

підприємств та організацій», «Інфраструктура підтримки підприємницької

діяльності», «Законодавство і податки» та ін.

Доцільно наявну інформацію розповсюджувати у ході індивідуальних

консультацій, шляхом видання інфомаційних бюлетнів, буклетів та розміщення

на сайті Інтернету. Достовірність інформації повинна забезпечуватися

працівниками галузевих служб виконавчого комітету [208].

Заслуговує на увагу досвід побудови комплексної системи зв’язків із

громадськістю з використанням сучасних засобів комунікацій у місті

Краматорську, де створено міський інформаційний портал у сітці Інтернету,

завдяки чому Краматорська міська рада стала переможцем Першого

Всеукраїнського конкурсу «Найбільш відкритий орган місцевого

самоврядування у сітці Інтернет». Титульна сторінка цього порталу

організована таким чином, що користувач отримує доступ до розділів «Хочу

дізнатись», «Хочу звернутись», «Хочу поскаржитись», «Хочу обговорити

тему», «Хочу отримати консультацію». Таким чином, користувачу одразу

видно, що система орієнтована на зв’язок з громадськістю щодо найбільш

актуальних питань. Портал успішно функціонує, але мета доступу до нього

всього населення міста не досягнута, тому що фінансування проекту

70

розгалуженої мережі громадського користування заблоковано

Держказначейством через відсутність правового регулювання виділення

коштів на зазначені цілі [208]. Даний факт підтверджує існуючу проблему

правового регулювання фінансування програм розвитку, розроблених

органами місцевого самоврядування.

Висновки до розділу 3

Розглянувши питання світового досвіду компетенції органів місцевого

самоврядування матеріального, фінансового і організаційно-правового

забезпечення децентралізації, можна дійти до висновків про необхідність

вдосконалення ряду відносин.

1. Відповідно до позитивного світового досвіду доцільно в процесі

децентралізації щонайбільше на місця передавати такі функції як: місцевий

розвиток в цілому; землекористування; охорона навколишнього природного

середовища; житлове будівництво; водопостачання і каналізація; утримання

кладовищ; будівництво і утримання доріг; утримання зон загального

використання; місцевий транспорт; пожежну охорону; початкову освіту;

охорону здоровя; соціальні послуги; культурні та спортивні заклади і

діяльність щодо їх розвитку; бібліотеки; культурні центри тощо.

Вартий уваги досвід ФРН та Австрії, в яких органи місцевого

самоуправління володіють частиною акцій підприємств, розташованих на їх

території, що створює передумови для наповнення їхніх бюджетів і співпраці з

суб’єктами господарювання.

2. Бажано вдосконалити порядок управління комунальною власністю і

встановити більш суворий порядок відчуження об’єктів комунальної власності,

яка становить матеріальну основу місцевого самоврядування, зменшення якої

нижче певного мінімуму може означати втрату територіальною громадою

підстав для самоврядування. З цією метою було б доцільним прийняти Закон

України "Про комунальну власність".

71

3. Окремою складовою частиною заходів із децентралізації повинно

стати зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів шляхом передачі на

постійній основі ряду значних за своїми обсягами джерел. В якості таких

дохідних джерел можна запропонувати частину або повністю податок на

нерухоме майно, плату за землю та інше майно, обов’язково враховуючи

соціально-економічні умови і наслідки їх надходження до місцевих бюджетів.

4. У процесі вдосконалення права на здійснення органами місцевого

самоврядування запозичень слід розширити це право за рахунок кола суб’єктів

запозичень, розвитку системи їх гарантування та ін. Пропонується виключити

із змісту ст. 74 Бюджетного кодексу України норму про заборону права

територіальної громади на здійснення запозичень на протязі 5 років у випадках

порушень умов договорів позики як таку, що суперечить природному праву

територіальної громади на самоврядування.

5. Пропонується реформувати систему місцевих податків і зборів (що

вже частково передбачено проектом Податкового кодексу України), які не

виконують своїх функцій забезпечення місцевих бюджетів і значно

відрізняються в цьому відношенні від розвинених країн. Одним із заходів на

шляху децентралізації у справі місцевого оподаткування може бути

розширення прав місцевих органів щодо встановлення податків і зборів: 1)

надати право встановлення місцевих податків і зборів не лише сільським,

селищним, міським, але і районним та обласним радам; 2) надати місцевим

органам право встановлення будь-яких місцевих податків і зборів,

забезпечивши суворі вимоги при їх реєстрації в Міністерстві юстиції України

(з точки зору відповідності принципам права України) та Державній

податковій адміністрації України; 3) розширити правові можливості

територіальних громад щодо запровадження самообкладання; 4) вдосконалити

склад і структуру місцевих податків і зборів, передбачивши серед них значні за

обсягами надходжень джерела.

6. На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні

питання його фінансового забезпечення вийшли на поверхню з новою

72

гостротою. Як одна з найважливіших основ місцевого самоврядування

фінансова база діяльності місцевих органів влади не виконує свою функцію в

достатній мірі, стримуючи тим самим розвиток усього місцевого господарства

і самоврядування в цілому, що, зокрема, відмічалось у Рекомендаціях

парламентських слухань "Децентралізація влади в Україні. Розширення прав

місцевого самоврядування". Крім того, одним із корінних питань

реформування системи місцевого самоврядування повинна стати реформа

місцевих фінансів. Не реалізовані вимоги Європейської хартії місцевого

самоврядування, зокрема, поступовий перехід до системи формування

бюджетів знизу догори, необхідність якого вже відмічалась неодноразово,

однак є проблемою системного характеру, властивого всій бюджетній системі

України, яка потребує перебудови.

73

ВИСНОВКИВИСНОВКИ

У процесі дисертаційного досліждення здійснено аналіз стану правового

регулювання децентралізації управління суспільними справами на місцевому

рівні та правових засад організації виконання функцій та повноважень

органами місцевого самоврядування в умовах адміністративної реформи та

внесення змін до Конституції України, вивчено позитивний світовий досвід

делегування повноважень органами місцевої влади. Встановлено

безсистемність та непослідовність прийняття правових норм, що

врегульовують процес децентралізації в Україні. Встановлено розбіжності між

законодавчими актами, що врегульовують права органів місцевої влади та

органів державного управління. Уточнено визначення поняття децентралізація

в управлінні суспільними справами, визначено шляхи удосконалення

правового регулювання фінансового, ресурсного та інформаційного

забезпечення діяльності органів самоврядування на місцевому рівні. На

підставі результатів дослідження запропоновано шляхи усунення існуючих

недоліків у правовому забезпеченні децентралізації та зроблено наступні

висновки і пропозиції:

1. Сучасний стан розвитку місцевого самоврядування в Україні ще не

відповідає конституційним вимогам і рівню, досягнутому в багатьох країнах

Європи і світу. Досвід цих країн свідчить, що одним із головних напрямків

подальшого розвитку цього суспільного інституту є децентралізація, передача

ряду завдань, функцій, повноважень, відповідальності за розвиток територій

від держави до органів місцевого самоврядування, яка розглядається як

частина побудови держави, місцевого самоврядування і громадянського

суспільства. Реформи в напрямку децентралізації, здійснені рядом країн

Європи і світу в другій половині ХХ ст., показали неможливість проведення їх

шляхом прийняття окремих законів. Децентралізація має бути виділена в

окремий напрямок діяльності держави, здійснюватись на основі єдиної

74

комплексної програми, яка б охоплювала адміністративно-структурні,

організаційні, фінансові та інші питання і, зокрема, передбачала системне

оновлення чинного законодавства. Наслідком реформування має стати

суттєвий перерозподіл частини суспільних завдань і функцій між державою і

місцевим самоврядуванням.

2. Місцеве самоврядування є важливою складовою частиною поняття

"самоврядування", яке знаходить свій прояв у самоорганізації,

саморегулюванні і самоконтролі, і виникає з метою самостійного вирішення

самоврядною одиницею (на місцях – общиною, територіальною громадою)

своїх власних справ. Сьогодні в Україні діє модель місцевого самоврядування,

побудована на принципах централізації влади, що загальмувало процеси

розвитку місцевого самоврядування, яка вступає в протиріччя із вимогами

побудови громадянського суспільства, при зосередженні державного апарату

на вирішенні централізованих питань та ін., що об’єктивно призводить до

відставання розвитку процесів децентралізації в Україні від ступеня втілення в

життя децентралізації і деконцентрації державної влади в розвинених країнах

Заходу.

3. Децентралізація ще не виділяється в окремий напрямок діяльності

держави (вона частіше всього розглядається в аспекті регіональної політики).

Це вимагає формування окремої програми діяльності держави по

перетворенню місцевого самоврядування і відносин держави із ним.

4. Однією із найважливіших методологічних засад проведення

децентралізації в Україні повинен стати принцип субсидіарності. Передача

функцій і повноважень від територіальних утворень нижчого рівня до вищого

повинна мати місце у випадках відсутності умов і ресурсів та інших

можливостей для їх вирішення на цьому нижчому рівні та ін.

5. Чітких критеріїв розмежування повноважень між державою і органами

місцевого самоврядування ще не вироблено і практично більшість справ є

спільними для держави і місцевого самоврядування. Тому власні справи

територіальної громади необхідно закріпити в актах, що приймаються

75

органами місцевого самоврядування, а не лише у прийнятих державою

законах. Законодавче регулювання статусу громади має бути більш

диференційованим, а відповідні норми повинні бути включені як розділ до

Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і передбачати певну

диспозитивність у визначенні кола місцевих справ і способів та форм їх

вирішення: особливого закріплення вимагають територіальні питання.

6. Однією із обов’язкових передумов здійснення децентралізації є

визнання місцевого самоврядування як самоврядування на всіх рівнях місцевих

влад – районному і обласному. Право прийняття статутів має бути надане

кожній територіальній громаді як її невідємне право, а не у зв’язку із якимись

умовами врахування історичних, національно-культурних, соціально-

економічних та інших особливостей. Крім цього, необхідно дати тлумачення

терміну, який містить в собі ст. 19 Закону України " Про місцеве

самоврядування в Україні" – "невідповідність Конституції і законам України",

оскільки певна невідповідність в статуті має бути обов’язково – кожен статут

повинен мати свої особливості, як повинна їх мати територіальна громада.

Очевидно, в тексті Закону вказівку на "невідповідність", замінити на

"суперечність" Конституції і законам України.

7. Одним із напрямків децентралізації повинно стати розширення

функцій, повноважень і правових можливостей органів місцевого

самоврядування в економічній сфері. Їх участь в економічних процесах має

бути спрямована на досягнення позитивних соціальних наслідків –

задоволення потреб та інтересів територіальної громади, особливо у

розширенні засобів і методів впливу на суб’єктів господарювання, з

використанням власного статусу органу влади, власника землі, пільгових умов

здійснення запозичень тощо.

8. Вимагає вдосконалення і належної правової регламентації інститут

делегування повноважень як за змістом, так і за процесуальними формами. З

цією метою в законодавчому порядку необхідно: а) чітко визначитись із

розподілом функцій і повноважень на власні і делеговані, а також такі, що не

76

підлягають делегуванню взагалі; розподілити їх на постійні, тимчасові, разові

та ін.; б) визначити належні правові форми делегування функцій і

повноважень; в) встановити особливий режим для делегування функцій та ін.

Необхідною передумовою цього є однозначність і ясність у розумінні природи

делегованих функцій і повноважень.

9. Розвиток самоврядних засад у вирішенні питань місцевого значення

передбачає посилення ролі контролю і нагляду зі сторони державних органів за

реалізацією законодавства та діяльністю органів місцевого самоврядування.

Роль контролю щодо місцевого самоврядування має бути переосмислена в

напрямку його зосередження на місцевих справах. При формуванні системи

контролю і нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування необхідно

чітко визначитись із об’єктом і метою контрольно-наглядової діяльності, яка

завжди має виражати і захищати якісь інтереси. Головними з них, на нашу

думку, є: а) захист Конституції та законів України; б) захист інтересів держави;

в) захист конституційних прав і свобод людини і громадянина; г) захист прав

територіальної громади, що має передбачати і загальну оцінку ефективності

діяльності органів місцевого самоврядування в цілому як виразника інтересів

громади.

10. Основи здійснення контролю і нагляду за діяльністю органів

місцевого самоврядування мають чітко і повно визначатися законом.

Необхідною передумовою контролю є однозначний перелік питань місцевого

значення (місцевих справ), здійснений в законі. Це дозволить диференційовано

підійти до визначення характеру контрольно-наглядової діяльності в окремих

сферах діяльності органів місцевого самоврядування, гнучко поєднувати

превентивний, поточний і наступний контроль в залежності від конкретного

його об’єкта. В законодавстві України слід передбачити створення в усіх

органах системи місцевого самоврядування ревізійних комісій, які б дозволили

поєднувати внутрішній і зовнішній контроль.

11. Потребує вдосконалення порядку управління комунальною

власністю. Доцільно встановити більш суворий порядок відчуження об’єктів

77

комунальної власності, яка становить матеріальну основу місцевого

самоврядування, зменшення якої нижче певного мінімуму може означати

втрату територіальною громадою підстав для самоврядування, прийнявши

Закон України "Про комунальну власність".

12. Окрема складова частина заходів із децентралізації – зміцнення

дохідної бази місцевих бюджетів шляхом передачі на постійній основі ряду

значних за своїми обсягами джерел. У розпорядженні місцевих бюджетів

пропонується залишати понад 40 відсотків зібраних податків і зборів. У

процесі вдосконалення права на здійснення органами місцевого

самоврядування запозичень необхідно розширити це право за рахунок кола

суб’єктів запозичень, розвитку системи їх гарантування. Пропонується

виключити із змісту ст. 74 Бюджетного кодексу України норму про заборону

права територіальної громади на здійснення запозичень на протязі 5 років

через порушення умов договорів позики як такої, що суперечить природному

праву територіальної громади на самоврядування.

13. У процесі вдосконалення права на здійснення органами місцевого

самоврядування запозичень слід розширити це право за рахунок кола суб’єктів

запозичень, розвитку системи їх гарантування. Пропонується виключити із

змісту ст. 74 Бюджетного кодексу України норму про заборону права

територіальної громади на здійснення запозичень на протязі 5 років у випадках

порушень умов договорів позики як таку, що суперечить природному праву

територіальної громади на самоврядування.

14. Доцільно законодавчо визначити в бюджетному процесі місце

фінансового забезпечення інформатизації процесів управління суспільними

справами на місцевому рівні та порядок використання виділених цільових

коштів органами місцевого самоврядування з метою створення відповідних баз

даних загального користування у сфері надання послуг населенню.

15. Настав час реформувати систему місцевих податків і зборів (що вже

частково передбачено проектом Податкового кодексу України), які не

виконують своїх функцій забезпечення місцевих бюджетів і значно

78

відрізняються в цьому відношенні від розвинених країн. Одним із заходів на

шляху децентралізації у справі місцевого оподаткування може бути

розширення прав місцевих органів щодо встановлення податків і зборів: 1)

надати право встановлення місцевих податків і зборів не лише сільським,

селищним, міським, але і районним та обласним радам; 2) надати місцевим

органам право встановлення будь-яких місцевих податків і зборів,

забезпечивши суворі вимоги при їх реєстрації в Міністерстві юстиції України

(з точки зору відповідності принципам права України) та Державній

податковій адміністрації України; 3) розширити правові можливості

територіальних громад щодо запровадження самообкладання; 4) вдосконалити

склад і структуру місцевих податків і зборів, передбачивши серед них значні за

обсягами джерела надходжень.

Здійснення заходів із децентралізації є однією із вимог часу і метою

сформульованих висновків і пропозицій є не лише їх впровадження, але і

спроба звернути увагу на проблеми, які стоять перед країною в сфері місцевого

самоврядування з тим, щоб створити в Україні дієздатну систему місцевого

самоврядування як виразника потреб та інтересів населення, систему надання

широкого кола соціальних послуг безпосередньо на місцях і тим самим

підвищити рівень ефективності управління суспільними справами.

79

Додатки80

Додаток А81

Додаток Б82

Додаток В83

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Акт про місцевий уряд 1989 року.№1. Австралія.Штат Вікторія.

- 1989 р. - 214 с.

2. Аналiтичний матеріал: «Мiсцеве самоврядування в Iспанiї.

Нотатки щодо парламентських повноважень стосовно територiальної

органiзацiї». - Local Government in Spain. Notes on Parliamentary Powers

Related to Territorial Organization.

3. Аналітичний матеріал: «Місцеве самоврядування у

Федеративній Республіці Німеччина. Огляд. (Вольфганг Гизевиус.

Политика местного самоуправления в ФРГ. Фонд Фридриха Эберта. 1995

год)» / Анатолій Ткачук // Конституційні основи місцевого самоврядування.

4. Андресюк Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні:

проблеми і перспективи : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня д-ра

політ. наук : 23.00.02 / Б. П. Андресюк. – НАН України, Інститут

політичних і етнонаціональних досліджень. – К.: - 1998 р. – 30 с.

5. Андресюк Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні:

проблеми і перспективи : дис... доктора політ. наук : 23.00.02 / Б. П.

Андресюк. – НАН України, Інститут національних відносин і політології.

— К.: Інформаційно-видавничий центр Стилос, 1997. — 222 с.

6. Государственное управление (организационно-функциональные

вопросы): учебное пособие / Г. В. Атаманчук. – М.: ОАО «НПО

«Экономика», 2000. – 302 с.

7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций / Г. В. Атаманчук. – М.: Юрид. Лит.,1997. – 386 с.

8. Европейские стандарты локальной демократии и местное

самоуправление в Украине: опыт осознания и прагматического

восприятия / М. А. Баймуратов // Порівняльно-правові дослідження.

Українсько-грецький міжнародний науковий журнал. – 2006. - № 1. – С. 94

– 102.

84

9. Баймуратов М. А., Григорьев В. А. Муниципальная власть:

актуальные проблемы становления и развития в Украине: Монография. –

Одесса: Юридическая литература, 2003. – 248 с.

10. Барабашев Г. В. О хартиях местного самоуправления в США. //

Государство и право. – 1994 г. - № 5. – С. 76-85.

11. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М. – Издательство

Московского университета. – 1996 г. – 352 с.

12. Баранчиков В. А. Муниципальное право. Учебник. – М.:

ЮНИТИ, Закон и право, 2000 г. – 359 с.

13. Баранчук В. М. Політико-територіальна організація України:

проблеми конституційно-правової теорії та практики : Автореф. дис... канд.

юрид. наук: 12. 00. 02 – конституційне право / В. М. Баранчук. – К.,

Київський ун-т ім. Тараса Шевченка, 1997. — 18 с.

14. Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних

громад в Україні: Монографія / О. В. Батанов // За заг. Ред. В. Ф. Погорілка.

– К.: Видавничий Дім "Ін Юре", 2003 р. – 569 с.

15. Батанов О. В. Функції територіальних громад як суб’єктів

місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис... канд. юрид. наук:

12.00.02 – конституційне право / О. В. Батанов. – НАН України; Інститут

держави і права ім. В. М. Корецького. – К., 2000. – 21 с.

16. Батанов О. Юридична відповідальність субєктів муніципальної

влади у зарубіжних країнах: досвід для України / О. В. Батанов //

Порівняльно-правові дослідження. Українсько-грецький міжнародний

науковий юридичний журнал. – 2006 р. Вип. 1., С. 103 – 114.

17. Безсмертний помітив усіх…окрім Закарпаття. // Правозахист. -

Випуск №22(115), 14 червня 2004 р.

18. Біленчук П. Д., Кравченко В. В., Підмогильний М. В. Місцеве

самоврядування в Україні (муніципальне право). Навчальний посібник для

вищ. навч. закл. / Європейський університет управління, безпеки та

85

інформаційно-правових технологій; Товариство науковців по сприянню

муніципальній реформі..- К.: Атіка, 2000.- 304 с.

19. Біленчук П.Д., Задояний М.Т., Форостовець В.А. Місцеві

податки і збори. Правове регулювання. – К.: Атіка. – 1999 р. – 118 с.

20. Богачов С. Місцеві бюджети – погляд на перспективу //

Урядовий кур`єр. – 26 грудня 2006 р. № 244.

21. Богачов С. Про місцеві бюджети замовте слово // Голос України.

– 3 листопада 2006 р. - № 206 (3956).

22. Борденюк В. І. Децентралізація державної влади і місцеве

самоврядування: поняття, суть та форми (види) / В. І. Борденюк // Право

України. – 2005 р. - № 1. – С. 21 – 25.

23. Борденюк В. І. Діалектика співвідношення самоврядування,

місцевого самоврядування та державного управління. // Право України. –

2002 р. № 12. – С. 118 – 122.

24. Борденюк В. І. Місцеве самоврядування в контексті

децентралізації державної влади // Виконавча влада і адміністративне

право. / За заг. ред. В. Б. Аверянова / В. І. Борденюк. – К.: Видавничий дім

"Ін-Юре", 2002 р. – 431 с.

25. Бориславська О. М. Конституційно-правові засади місцевого

самоврядування в Україні та їх реалізація : автореф. дис... на здобутя наук.

ступеня канд. юрид. наук : 12.00.02 – конституційне право / О. М.

Бориславська. – Х.: 2004 р. – 19 с.

26. Бородін І.Л. Адміністративно-юрисдикційний процес:

Монографія / І. Л. Бородін. – К.: Алєрта, - 2007. – 184 с.

27. Бублик Г. В. Делегування повноважень місцевими органами

влади: організаційно-правовий аспект : автореф. дис... на здобутя наук.

ступеня канд. юрид. наук : 12. 00. 07 – теорія управління; адміністративне

право і процес; фін6ансове право; інформаційне право / Г. В. Бублик //

Київський національний економічний університет. – К., 2005. – 17 с.

86

28. Бутирська Т. О. Державне будівництво і державне управління:

компаративний аналіз / Т. О. Бутирська // Вісник Академії державного

управління при Президентові України. – 2005 р. - № 1. – С. 36-47.

29. Бутко І. П., Пухтинський М. О., Руденко В. М., Кравченко В. І.

Місцеве самоврядування в Україні. Історія, Проблеми. Пропозиції / Фонд

сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального

самоврядування України. – К., 1994. – 160 с.

30. Бюджет у місцевому самоврядуванні Франції. Вип. 4. Інститут

державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України. -

К.: Фірма “Віпол”, 1994 р. – 61 с.

31. Бюджетна децентралізація в Україні в контексті реформи

місцевого самоврядування. Зелена книга. – К.: 2005 р. - 29 с.

32. Бюджетна політика у контексті стратегії соціально-

економічного розвитку України: У 6 т. / Редкол.: М. Я. Азаров (голова) та

ін. - К: НДФІ, 2004. Т. 5. – 400 с.

33. Бюджетний кодекс України. Прийнятий Верховною Радою

України 21 червня 2001 р. №2542 – Ш // Відомості Верховної Ради України.

— 2001. —№ 37–38. — Ст. 189.

34. В очікуванні життя за Хартією. // Урядовий курєр. – 14 лютого

2006 року. - № 30.

35. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства: Общее учение о

городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — М.: Наука, 1996.

— 480 с.

36. Величко В. О. Організаційно-правові питання діяльності

місцевої державної адміністрації : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня

канд. юрид. наук : 12. 00. 02 / В. О. Величко. – Х.: 2001 р.

37. Вивірені практикою реалії і буква закону. // Урядовий кур’єр. –

3 березня 2006 р. - № 43.

38. Висновок Конституційного Суду України у справі за

зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо

87

відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції

України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про

внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 140, 141, 142, 143 Конституції

України) № 1-в/2005 від 7 вересня 2005 р. // Офіційний Вісник України. –

2005 р. - № 38, ст 2377.

39. Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления

муниципальным хозяйством. - СПб., 1996 г. – 237 с.

40. Всесвітня декларація місцевого самоврядування. (23–26 вересня

1985 р., м. Ріо-де-Жанейро) // Місцеве та регіональне самоврядування

України. Вип.1-2 (6-7). К.: 1994 р. - С. 65-69.

41. Выдрин В. И. Местное самоуправление в Российской

Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). –

Екатеринбург, 1998. – 189 с.

42. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. –

М.: Норма – Инфра – М., 2000. – 218 с.

43. Вюртенбергер Т. Історія та легітимація децентралізованої

держави. Програма сприяння парламентові України. – К., 2005. – 112 с.

44. Вюртенбергер Т. Регіональна політика Європейського Союзу.

'Соunсіl оf Еurоре / Соseeіl d'Еurоре, Еurореап СОNVENTIONS and

Аgrееmеnts - v.V, 1990, р. 96.

45. Вюртенбергер т. Територіальна реформа спільнот у

Німеччині. // Територіальна реформа та місцеве самоврядування.

Аналітико-дослідницькі матеріали експертів Інституту громадянського

суспільства в контексті зарубіжного досвіду. – К.: 2006 р. – С. 12 – 15.

46. Адміністративне право України: Навч. посібник / З. С. Гладун. –

Тернопіль: Карт-Бланш, 2004. – 579 с.

47. Гончарук С. Т. Адміністративна відповідальність за

законодавством України / С. Т. Гончарук. – К., 2000. – 240 с.

88

48. Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства

церковного и гражданского / Т. Гоббс // Собр. соч. в 2-х томах. Т. 2 – М.:

Мысль, 1991. – 321 с.

49. Голосніченко І. П., Стахурський М. Ф. Адміністративний процес

: навч. посібник / І. П. Голосніченко. – К.: ГАН, 2003. – 348 с.

50. Господарський кодекс України. - Затверджений 16 січня 2003 р.

№ 436. // Голос України. 14 березня 2003 р. - № 49-50.

51. Григорян Л. А. Народовластие в СССР / Л. А. Григорян. – М.:

Юридическая литература. – 1972 г. – 342 с.

52. Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления.

Отечественная и зарубежная практика: Монография / В. А. Григорьев. – К.:

Истина, 2005. – 424 с.

53. Гук А., Толкованов В. Пояснювальна записка до резолюції 123

(2001) та Рекомендації 102 (2001) КМРВЄ щодо місцевої та регіональної

демократії в Україні. (Прийняті 9 листопада 2001 р. на засіданні Постійного

Комітету Конгресу місцевих і регіональних влад Європи).

54. Дегтярьова І.О. Податки та збори з населення – джерело

формування місцевих бюджетів // Актуальні проблеми державного

управління. Зб.наук.праць НАДУ при Президентові України, Харківський

регіональний інститут. – Вид «Магістр». - № 1. – 2004. – С. 248-250.

55. Дейч Б. Самоврядування, демократія, самодостатність. Доповідь

Голови ВР АРК Б. Дейча на зборах Асоціації органів місцевого

самоврядування Автономної Республіки Крим і м. Севастополя з порядком

денним: "Про деякі проблеми розвитку місцевого самоврядування в

Автономній Республіці Крим 4 листопада 2005 р. // Голос України. – 11

листопада 2005 р. - № 214 (3714).

56. Декларация о принципах местного самоуправления в

государствах-участниках Содружества Независимых государств. Принята

29 октября 1994 г.

89

57. Декларація цілей та завдань бюджету на 2008 рік (Бюджетна

декларація). Схвалена постановою Кабінету Міністрів України від 1

березня 2007 р. N 316.

58. Декрет Кабінету Міністрів України " Про місцеві податки і

збори" N 56-93 від 20 травня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України,

1993 р. - N 30, ст.336.

59. Делія Ю. Делеговані повноваження: немає підконтрольності без

відповідальності / Ю. Делія // Право України. — 1999. — № 4. — С. 25 -32.

60. Делія Ю. Місцеве самоврядування як право територіальної

громади/ Ю. Делія // Право України, - 2005. - № 5. - С. 45 – 48.

61. Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2015

року. Затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 1001 від 21

липня 2006 р. // Офіційний вісник України. – 2006, № 30, ст. 2132.

62. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація:

Монографія. / Кол. авт. Відпов. ред. - проф. Н.Р. Нижник. - К.: УАДУ при

Президентові України, 1997. - 448 с.

63. Державне управління: теорія і практика. За загальною редакцією

доктора юридичних наук, професора Аверянова В. Б. – К.: Юрінком Інтер,

1998 р. – 432 с.

64. Децентрализация государственной власти и местное

самоуправление: проблемы реализации / Совместные исследования. – М.:

Из-во РАГ, 2007. – 384 с.

65. Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого

самоврядування. Парламентські слухання. Сесійний зал Верховної Ради

України. 12 жовтня 2005 року, 15 година. / Стенограма.

66. Децентралізація по-словацькому. // Урядовий курєр. – 11

листопада 2005 р. - № 215.

67. Дробуш І. В. Функції представницьких органів місцевого

самоврядування в Україні : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня канд.

90

юрид. наук : 12. 00. 02 – конституційне право / І. В. Дробуш. – К.: 2002 р. –

20 с.

68. Европейская хартия городов. Постоянная конференция местных

и региональных органов власти Европы.(27 сессия, Страсбург, 17-19 марта

1992 г.). Страсбург. 1992 г. 59 с.

69. Ереванская декларация о децентрализации. Международный

договор от 28 апреля 1999 года // http://alpha. rada. kiev. ua/cgi–bin/

laws/main.

70. Європейська декларація прав міст. Прийнята Постійною

Конференцією Місцевих і Регіональних Органів Влади Європи (СІКАЕ)

Ради Європи 18 березня 1992 року.

71. Європейська регіональна політика: кордони, які обєднують. //

Урядовий курєр. – 22 червня 06 р. - № 115.

72. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня

1985 р.– Страсбург: Рада Європи, відділ вид. і док., 1990. – Травень. – 10 с.

Ратифікована Законом України “Про ратифікацію Європейської хартії

місцевого самоврядування від 15 липня 1997 р. N 452/97-ВР // Відомості

Верховної Ради України. – 1997 р. - N 38. – ст.249.

73. Європейські системи місцевого самоврядування. Вибране /

Фонд "Україна — США". Програма сприяння парламентові України.— 5 с.

74. Зависимость регионов усугубляется. // Инвестгазета. – 25 апреля

2006 г. - № 16 (544).

75. Загальнодержавна програма розвитку малих міст. Затверджена

Законом України від 4 березня 2004 року № 1580-ΙУ. // Голос України. – 15

квітня 2004 р. - № 70 (3320).

76. Закон про органи управління сільських та міських комун.

Норвегія / Фонд "Україна — США". Програма сприяння парламентові

України.— 24 с.

77. Закон про фонд розвитку регіонів. Норвегія / Фонд "Україна —

США". Програма сприяння парламентові України.— 4 с.

91

78. Закон України "Про вибори депутатів до Верховної Ради

Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних,

міських голів" № 1667-IV від 6 квітня 2004року. // Відомості Верховної

Ради України, 2004 р., N 30-31, ст. 382.

79. Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про

місцеве самоврядування в Україні" від 22 березня 2007 р. № 812-У. //

Урядовий кур’єр. – 12 квітня 2007 р. - № 65.

80. Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про ціни

і ціноутворення" N 495-XIV від 17 березня 1999 р. // Відомості Верховної

Ради України. – 1999 р. - N 24, ст.210.

81. Закон України "Про внесення змін і доповнень до Закону

Української РСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та

місцеве самоврядування" N 2234-XII від 26 березня 1992 р. // Відомості

Верховної Ради України. – 1992 р.. - N 28, ст. 387. Втратив чинність.

82. Закон України "Про державні соціальні стандарти та державні

соціальні гарантії" N 2017-III від 05 жовтня 2000 р. // Відомості Верховної

Ради України. – 2000 р. N 48, ст.409.

83. Закон України "Про державно-правовий експеримент розвитку

місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель,

Гостомель, Коцюбинське Київської області" N 2352-III від 5 квітня 2001

р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001 р. - N 29, ст.138.

84. Закон України "Про Конституційний Суд України" N 422/96-ВР

від 16 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996 р. - N 49,

ст.272.

85. Закон України "Про міжбюджетні відносини між районним

бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх

об'єднань" № 1953-IV від 1 липня 2004 р. // Відомості Верховної Ради

України, 2004 р., N 52, ст. 561

92

86. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні” від 21

травня 1997 № 280 – 97/ВР. // Відомості Верховної Ради України. - 1997 р. -

N 24. - ст.170.

87. Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве

і регіональне самоврядування" від 7 грудня 1992 р. N 533-XII. // Відомості

Верховної Ради України. – 1991 р. - N 2, ст. 5. Втратив чинність.

88. Закон України "Про органи самоорганізації населення" N 2625-

III від 11 липня 2001 р. Відомості Верховної Ради України. – 20011 р. - N

48, ст. 254.

89. Закон України "Про передачу об'єктів права державної та

комунальної власності" № 147/98-ВР від 3 березня 1998 р. // Відомості

Верховної Ради України, 1998 р., N 34, ст. 228.

90. Закон України "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого

самоврядування" від 15 липня 1997 р. N 452/97-ВР //Відомості Верховної

Ради України. – 1997 р. - №38. – Ст.249.

91. Закон України "Про стимулювання розвитку регіонів" № 2850-

ΙУ від 8 вересня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України, 2005 р., N 51,

ст. 548.

92. Закон України "Про столицю України - місто-герой Київ" від 15

січня 1999 року N 401-XIV. // Відомості Верховної Ради України. – 1999 р.,

N 11, ст. 79.

93. Закон України "Про тимчасову заборону підвищення цін і

тарифів на житлово-комунальні послуги та послуги громадського

транспорту, що надаються громадянам України" N 51-XIV від 23 липня

1998 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1998 р. - N 42, ст.256.

94. Закон України “Про місцеві державні адміністрації” від 9

квітня 1999 року N 586-XIV // Відомості Верховної Ради України. - 1999 р.

- N 20 – 21. - ст.190.

93

95. Закон України “Про систему оподаткування” №1251 – ХІІ в

редакції від 18 лютого 1997 р. №77/97 // Відомості Верховної Ради України.

– 1997. - №16. - ст. 119.

96. Захарченко А. Проблеми законодавчого забезпечення

адміністративно-територіальної реформи в Україні / А. Захарченко //

Часопис ПАРЛАМЕНТ. – 2005 р. № 4. – С. 2 – 8.

97. Заява Верховної Ради України "З приводу скасування

Конституційним Судом України Закону України "Про тимчасову заборону

підвищення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги та послуги

громадського транспорту, що надаються громадянам України" N 1a/99-ВР

від 16 березня 1999 р.

98. Збунтувалася сільрада? Накинути вуздечку! // Голос України. –

21 лютого 2007 року. - № 32 (4032).

99. Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС:

Порівняльний аналіз / Ж. Зіллер. –К.: 1996 р. – 21 с.

100. Институты самоуправления – историко – правовое

исследованиие. - М.: Наука. – 1995 г. – 301 с.

101. Ігнатов В., Ребкало В. І все-таки централізація чи

децентралізація? // Місцеве самоврядування. — 1998. — № 1–2 (9). — 1998.

— С. 29–34.

102. Інституційний діалог: допоки не на користь змін. // Урядовий

курєр. – 22 вересня 2006 р. - № 177.

103. Інформація Голови Координаційно-наглядової ради П.В.

Мельника Кабінету Міністрів України «Про хід державно-правового

експерименту розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах

Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області в 2004 році та

про результати аналізу його соціально-економічних наслідків» від 20 січня

2005 року № 27, 19 с.

94

104. Калиновський Б. В. Конституційні принципи місцевого

самоврядування в Україні : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня канд.

юрид. наук : 12. 00. 02 / Б. В. Калиновський. – К.: 2004 р. – 19 с.

105. Кириленко О. П. Місцеві бюджети України (історія, теорія,

практика) / О. П. Кириленко. - К.: НІОС. - 2000 р. – 304 с.

106. Ключковський Ю. Проблеми реформування місцевого

самворядування в Україні / Ю. Ключковський // Голос України. – 29 липня

2005 р. - № 138 (3638).

107. Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого

самоврядуваня в Україні: питання теорії і практики : автореф. дис... на

здобутя наук. ступеня канд. юрид. наук : 12. 00. 02 / А. А. Коваленко. – К.:

1997 р. – 18 с.

108. Ковешников Е. М. Муниципальное право / Е. М. Ковешников. -

М.: НОРМА. Изд-я группа НОРМА - ИНФРА – М. - 2000 г. - 284 с.

109. Козырев П. Выбирайтесь своей колеей! / Дзеркало тижня. – №

26(705). – 12-18 липня 2008 року. – С. 4.

110. Колишко Р. А. Децентралізація публічної влади в унітарній

державі : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня канд. юрид. наук :

12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних і правових

вчень / Р. А. Колишко. – К.: 2003 р. – 18 с.

111. Комунальні рівні в Баварії: комунальний устрій та вибори.

Персонал у комунальному управлінні: Пер. з нім. / Ін-т держ. упр. і

самоврядування при Кабінеті Міністрів України. – К., 1995. – Вип. 5. – 42 с.

112. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост.

проф. В.В. Маклаков - 2-е изд., исправ. и доп.- М.: Издательство БЕК. - 584

с.

113. Конституционное право: Энциклопедический словарь. Термин

"Народовластие". / Отв. ред. С. А. Авакьян. – М. : Норма. – 2000. – 545 с.

95

114. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном

голосовании 12 декабря 1993 г.). Текст Конституции опубликован в

"Российской газете" от 25 декабря 1993 года.

115. Конституція України. Прийнята Верховною Радою України 28

червня 1996 р. N 254к/96-ВР.

116. Концепція – крок до закону. // Урядовий курєр. – 5 жовтня 2004

року, № 188.

117. Концепція адміністративної реформи в Україні. Розроблена

Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи.

Схвалена Указом Президента України "Про заходи щодо впровадження

Концепції адміністративної реформи в Україні" N 810/98 від 22 липня 1998

р.

118. Концепція державної регіональної політики. Затверджена

Указом Президента України "Про Концепцію державної регіональної

політики" N 341/2001 від 25 січня 2001 р.

119. Колпаков В.К. Адміністративна відповідальність

(адміністративно-деліктне право) : навч. посіб. / В.К. Колпаков. – К. :

Юрінком Інтер, 2008. – 256 с.

120. Адміністративна процедура та адмністративні послуги.

Зарубіжний досвід та пропозиції для України / Автор-упорядник В.П.

Тимощук. – К.: Факт, 2003. – 496 с.

121. Концепція сталого розвитку населених пунктів. Затверджена

постановою Верховної Ради України "Про Концепцію сталого розвитку

населених пунктів" N 1359-XIV від 24 грудня 1999 р. // Офіційний Вісник

України 2000 р., № 1 від 21.01.2000 р.

122. Кравченко В. В., Пітцик М. В. Муніципальне право України /

В. В. Кравченко. – Навчальний посібник. - К.: Атіка, 2003. - 672 с.

123. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Конституційні засади місцевого

самоврядування в Україні (основи муніципального права). Навчальний

посібник / В. В. Кравченко. - Київ:"Арарат-Центр", 2001. - 176 с.

96

124. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України : навч. посібник /

В. І. Кравченко. - К. : Знання. – 1999 р. – 487 с.

125. Краснікова О. В. Конституційна відповідальність в системі

захисту правового статусу субєктів місцевого самоврядування : автореф.

дис... на здобутя наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.02 – конституційне

право / О. В. Краснікова. – О.: 2004 р. – 20 с.

126. Крусян А. Р. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади і

органів місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис... на здобутя

наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.02 – конституційне право / А. Р.

Крусян. – Одеса. – 1999 р. – 20 с.

127. Куйбіда В. С. Конституційно-правові основи самоврядування в

містах обласного : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня канд. юрид.

наук : 12.00.02 – конституційне право / В. С. Куйбіда. – Х.: 2001 р. – 19 с.

128. Куйбіда В. С. Організаційно-функціональні принципи і методи

діяльності органів місцевого самоврядування : дис... доктора наук з

державного управління за спеціальністю 25.00.04 – місцеве самоврядування

/ В. С. Куйбіда – К.: - 2003 р. - 27 с.

129. Куйбіда В. С. Принципи і методи діяльності органів місцевого

самоврядування: Монографія / В. С. Куйбіда. — К.: МАУП, 2004. — 432 с.

130. Кутафин С.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право в Российской

Федерации. - М.: 1997 г.

131. Лаврик В. Б. Проблеми становлення та розвитку місцевого

самоврядування в Україні / В. Б. Лаврик // Держава і право. Випуск 25. –

2004. – С. 131 – 135.

132. Лазор О. Д. Територіальна організація влади в Україні:

Навчальний посібник / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор , А. О. Чемерис. – К.:

Дакор, 2007. – 576 с.

133. Лациба М. В. Як територіальна громада може впливати на

вирішення питань місцевого значення. / М. В. Лациба, В. В. Бондаренко –

К.: [Український незалежний центр політичних досліджень], 2007. – 108 с.

97

134. Линьов К. О. Централізація, децентралізація та нелінійність у

державному управлінні : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня канд. юр.

наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 – місцеве

самоврядування / К. О. Линьок. – К.: 2004 р. – 17 с.

135. Лист Міністерства фінансів України "Про утворення та

функціонування позабюджетних фондів" N 02-11/31 від 21 лютого 2000 р. //

"Урядовий кур'єр", N 43, 7 березня 2000 р.

136. Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування:

організаційно-правові питання : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня

канд. юрид. наук : 12.00.02 – конституційне право / П. М. Любченко. – Х.:

1998 р.

137. Малиновський В. Я. Державне управління: Навчальний посібник

/ В. Я. Малиновський. – Вид. 2-ге, доп. і перероб. – Атіка, 2003. – 576 с.

138. Матвієнко А. Розумна регіональна політика та місцеве

самоврядування – запорука гідного майбутнього / А. Матвієнко. // Голос

України. – 15 квітня 2003 р. - № 72.

139. Медведчук В. В. Конституційний процес в Україні: організація

державної влади і місцевого самоврядування : автореф. дис... на здобутя

наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.02 – конституційне право / В. В.

Медведчук. – К.: 1996 р. – 20 с.

140. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах :

учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности

"Юриспруденция" / А. С. Прудников, Л. А. Ларина, М. В. Максютин, и др.;

под ред. А. С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 271

с.

141. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право

зарубежных стран. Издание пятое переработанное и дополненное. М.: ЗАО

Издательство "Белые альвы", 1996. – 400 с.

98

142. Місцеве самоврядування в Україні: досвід, проблеми та

перспективи розвитку : матеріали міжрегіональної науково-практичної

конференції, 15 грудня 2000 року. – Чернівці: Прут, 2001. – 112 с.

143. Міщенко В. І., Кучма Є. В. Вдосконалення бюджетного процесу

в органах місцевого самоврядування. // Вісник Української академії

банківської справи. – 2001 р. - № 1 (10) – С. 16 – 18.

144. Мостова Ю., Рахманін С. Як нам облаштувати Україну, Або що

робити з адміністративно-територіальною реформою? // Дзеркало тижня. -

№ 31 (660) 24 — 31 серпня 2007 р.

145. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-

правовой анализ): Учеб. пособие для вузов. – М.: Академический Проект;

Фонд "Мир". – 752 с. – (Gaudeamus).

146. Муниципальное управление: Учеб. пособие для вузов / А. Г.

Гладышев, В. Н. Иванов, Е. С. Савченко, и др.; Под общ. ред. В. Н.

Иванова, В. И. Патрушева; Академия социальных технологий и местного

самоуправления. - М.: Муниципальный мир, 2002. - 560 с.- (Энциклопедия

управленческих знаний. Муниципальная наука).

147. На сторожі прав громади поставимо закон. // Урядовий курєр. –

23 серпня 2006 р. - № 157 – 158.

148. Наймушина С. Г. Конституционно-правовые основы

организации и взаимодействия органов государственной власти и местного

самоуправления в Российской : автореф. дис... на соиск науч. степеня канд.

юрид. наук : 12.00.02 – конституционное право, государственное

управление, муниципальное управление / С. Г. Наймушина. – М.: 1999 г. –

18 с.

149. Не "під себе", а задля розвитку громад. // Урядовий кур’єр. – 9

квітня 2003 року. - № 66.

150. Не розподіл влади, а гармонізація управління. З виступу

Президента України В. Ющенка на Всеукраїнських зборах представників

місцевого самоврядування 26 квітня 2005 року / Проблеми трансформації

99

територіальної організації влади. Зб. документів та матеріалів, ТОВ ВПФ

«МЕГА», 2005. – 851 с.

151. Нелеп В. Тиждень у маленькому французському селі, або Ще

раз про територіальну реформу в Україні. // Голос України. – 24 листопада

2005 р. - № 223.

152. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державного

управління / За заг. ред. Н. Р. Нижник / Н. Р. Нижник, О. А. Машков. — К.:

Вид-во УАДУ, 1998. — 160 с.

153. Новий тлумачний словник української мови. – К.:Аконіт. – т. 1.

– 2002. - 910 с.

154. Нудельман В., Санжарівський І. Розробка стретегії розвитку

територіальної громади: загальні засади методики. – Київський центр

Інституту Схід Захід, К.: «Дата. Банк. Україна», - 2002. – 231 с.

155. Огляд місцевого самоврядування у Франції / Фонд "Україна —

США". Програма сприяння парламентові України. – 5 с.

156. Олуйко В. Реформи: адміністративно-територіальна як

продовження бюджетної / В. Олуйко, Ю. Ганущак // Голос України – 8

травня 2003 р. - № 85 (3085); 13 травня 2003 р. - № 86 (3086).

157. Определение и пределы принципа субсидиарности: Доклад

Координац. комитета по мест. и регион. органам власти [CPLR]: [Рус.

версия]. – Б. м.: Изд. Совета Европы, 1994. – 54 с.

158. Орзих М. Ф. Международные стандарты местного

самоуправления: Учебное пособие / М. Ф. Орзих, М. А. Баймуратов. –

Одесса: АО Бахва, - 1996 г. – 341 с.

159. Орзіх М. П. Територіальна організація і територіальні дії

держави. – Uamedia. - 30 сентября 2005 года.

160. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування / Ю. Панейко. –

Львів: Літопис, 2002. – 196 с.

161. Передмістя потребує захисту. // Урядовий кур’єр. – 1 лютого

2007 р. - № 19.

100

162. Петленко Ю. В., Рожко О. Д. Місцеві фінанси: Опорний

конспект лекцій / Ю. В. Петленко, О. Д. Рожко. – К.: Кондор, 2003. – 282 с.

163. Плюс із знаком мінус або районний бюджет як дзеркало

негараздів у нашому суспільстві. // Урядовий кур’єр. – 1 лютого 2007 р. - №

19.

164. Повноваження і відповідальність – два кити децентралізації. //

Урядовий кур`єр. – 6 червня 2003 року. - № 103.

165. Положення про Державну комісію з проведення в Україні

адміністративної реформи. Затверджене Указом Президента України від 2

жовтня 1997 р. № 1089. В редакції Указу Президента України від 9 січня

1999 р. № 5/99. Втратив чинність.

166. Положення про державну реєстрацію статутів територіальних

громад. Затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня

1998 р. N 1150.

167. Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих

позик. Затверджено рішенням Державної комісії з цінних паперів та

фондового ринку N 414 від 7 жовтня 2003 р. Зареєстровано в Міністерстві

юстиції України 28 жовтня 2003 р. за N 982/8303.

168. Польський саможонд обирає мову успіху. // Урядовий кур єр. –

24 листопада 2005 р. - № 224.

169. Порівняння повноважень на прикладах Франції, Нідерландів,

Італії, Іспанії, Швеції, Польщі та України / Підгот. Р. Агравофф, С.

Свєтова; Фонд "Україна — США", Програма сприяння парламентові

України.— 4 с.

170. Порядок контролю за здійсненням головами та очолюваними

ними виконавчими комітетами сільських, селищних і міських Рад

делегованих їм повноважень державної виконавчої влади. Затверджений

постановою Кабінету Міністрів України N 172 від 9 лютого 1996 р. Втратив

чинність.

101

171. Порядок контролю за здійсненням органами місцевого

самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р.

N 339.

172. Постанова Верховної Ради України "Про Засади державної

політики України в галузі прав людини" № 757-XIV від 17 червня 1999 р. //

Відомості Верховної Ради України, 1999 р., N 35, ст. 303

173. Постанова Верховної Ради України "Про рекомендації учасників

парламентських слухань про удосконалення законодавства щодо місцевих

податків і зборів" від 3 липня 1996 року N 264/96-ВР. // Відомості

Верховної Ради України – 1996 р., N 38, ст.180.

174. Постанова Верховної Ради України "Про стан реалізації

адміністративної реформи стосовно вдосконалення діяльності органів

виконавчої влади" N 2067-III від 2 листопада 2000 р.

175. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження

Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів" N 207 від 24 лютого

2003 р.

176. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження

Порядку здійснення моніторингу показників розвитку регіонів, районів,

міст республіканського в Автономній Республіці Крим і обласного

значення для визнання територій депресивними" № 860 від 24 червня 2006

р. // Офіційний Вісник України 2006, N 26, ст. 1881.

177. Постанова Кабінету Міністрів України "Про Основні напрями

забезпечення комплексного розвитку малих монофункціональних міст" N

521 від 17 березня 2000 р.

178. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория,

практика. - М.: 1995 г. - С. 92—101.

179. Прієшкіна О. В. Правове регулювання безпосередньої

демократії в місцевому самоврядувані : автореф. дис... на здобутя наук.

102

ступеня канд. юрид. наук : 12.00.02 – конституційне право / О. В.

Прієшкіна. – Х.: 2003 р. – 19 с.

180. Програма інтеграції України до Європейського Союзу.

Програму схвалено Указом Президента України № 1072/ 2000 від 14

вересня 2000 р.

181. Пухтинський М. О. Проблеми розвитку місцевого

самоврядування в контексті адміністративної реформи та державної

регіональної політики / М. О. Пухтинський // Місцеве самоврядування в

Україні: досвід, проблеми та перспективи розвитку : матеріали

міжрегіональної науково-практичної конференції, м. Чернівці. 15 грудня

2000 р. – Чернівці. – Видавництво "Прут". – 2000 р. – С. 35 – 39.

182. Рабінович С. Субсидіарність як природно-правова засада

юридичного регулювання. // Право України. – 2006 р. - № 1. – с. 25 – 28.

183. Райт Глен. Децентралізація – найкращий шлях організації

надання послуг / Глен Райт // Місцеве та регіональне самоврядування в

України. – Вип. № 3 – 4 (12 – 13). – К., 1995. – С. 41 – 47.

184. Рекомендації парламентських слухань "Децентралізація влади в

Україні. Розширення прав місцевого самоврядування". Схвалено

постановою Верховної Ради України від 15 грудня 2005 року № 3227-ΙУ.

185. Рекомендації парламентських слухань про законодавчі аспекти

регіональної політики та місцевого самоврядування. Схвалено Верховною

Радою України від 5 червня 2003 р. № 939-ΙУ. // Відомості Верховної Ради

України. – 2003 р. - № 46, ст. 369.

186. Рекомендація 102 (2001) щодо місцевої та регіональної

демократії в Україні. Обговорено та затверджено Постійним Комітетом

Конгресу Ради Європи 9 листопада 2001 р.

187. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы.

– Сб.ст. М., 1993. – 108 с.

188. Рішення Конституційного Суду України у справі за

конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного

103

тлумачення термінів "район" та "район у місті", які застосовуються в пункті

29 частини першої статті 85, частині п'ятій статті 140 Конституції України,

і поняття "організація управління районами в містах", яке вживається в

частині п'ятій статті 140 Конституції України та в частині першій статті 11

Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", а також щодо

офіційного тлумачення положень пункту 13 частини першої статті 92

Конституції України, пункту 41 частини першої статті 26 Закону України

"Про місцеве самоврядування в Україні" стосовно повноваження міських

рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті

(справа про адміністративно-територіальний устрій). Рішення від 13 липня

2001 року N 11-рп/2001. Справа N 1-39/2001.

189. Рішення Конституційного Суду України у справі за

конституційним поданням Президента України щодо відповідності

Конституції України (конституційності) Закону України "Про тимчасову

заборону підвищення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги та

послуги громадського транспорту, що надаються громадянам України"

(справа про комунальні послуги) від 2 березня 1999 р. № 2-рп/99. Справа №

1-18/99.

190. Рішення Конституційного Суду України у справі за

конституційним поданням Президента України щодо відповідності

Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 5,

частини третьої статті 9 Закону України "Про ціни і ціноутворення" і

розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до

Закону України "Про ціни і ціноутворення" N 2-рп/2000 від 10 лютого 2000

р. Справа N 1-21/2000.

191. Рішення Консультативно-дорадчої ради з питань законодавчого

забезпечення місцевого самоврядування та регіонального розвитку при

Голові Верховної Ради України "Про доопрацювання Державного бюджету

України і місцевих бюджетів на 2008 рік, програми соціально-економічного

104

розвитку держави та регіонів, розв’язання актуальних проблем місцевого

самоврядування". // Голос України. – 13 лютого 2008 року. - № 28.

192. Румянцев О. Г. Юридический энциклопедический словарь / О.

Г. Румянцев, В. Н. Додонов. – М. : ИНФА, 1997. – 384 с.

193. Рой О. М. Система государственного и муниципального

управления / О. М. Рой. – СПб.: Питер, 2004. – 301 с.

194. Руденко В. М. Фінансово-правові аспекти забезпечення

соціального розвитку територіальних громад у котексті виконання

положень законодавства України про місцеве самоврядування // Актуальні

проблеми виконання законів України «Про місцеве самоврядування в

Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» / В. М. Руденко. – К.:

Атіка. – 2003. – 381 с.

195. Село – це економічна основа держави // Голос України. – 24

лютого 2006 р. - № 36 (3786).

196. Сендон А. Б. Кооперація, координація та контроль між різними

рівнями державного управління: досвід процесів децентралізації в Іспанії /

Програма сприяння парламентові України. – К. : 2001 р. – 28 с.

197. Скрипничук В. М. Обласна рада в системі місцевого

самоврядування в Україні: організація та діяльність : автореф. дис... на

здобутя наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.02 – конституційне право /

В. М. Скипничук. – Х.: 2001 р. – 18 с.

198. Слаута В. Часткове реформування системи територіального

устрою безперечно потрібно / В. Слаута // Часопис ПАРЛАМЕНТ. – 2005 р.

№ 4. – с. 7.

199. Смирнова Т. С. Теоретичні засади місцевого самоврядування в

Україні. – К.: 1998 р. – 231 с.

200. Смирнова Т. С. Теоретичні засади місцевого самоврядування в

Україні : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня канд. юрид. наук :

12.00.02 – конституційне право / Т. С. Смирнова. – К., Київський ун-т ім.

Тараса Шевченка. 1998. – 18 с.

105

201. Совгиря О. В. Конституційне право України: Навч. посібник / О.

В. Совгиря, Н. Г. Шукліна. – К.: Юрінком Інтер, 2007 – 632 с.

202. Советский энциклопедический словарь. / Под ред. A.M.

Прохорова. -М.:Советская энциклопедия, 1986.- 1600 с.

203. Статистичні дані Міністерства юстиції України за 2007 р.

204. Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування в

Україні: Навч.-практ. посібник / Лавренюк Ю.Р., Клепадський М.,

Кравченко В.В., Кравченко Н.В., Пітцик М.В., Подобет Л.Є. – К.: Атіка,

2002. – 208 с.

205. Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в

Україні: наукова доповідь // Під заг. ред. Ю. С. Шемшученка і В. Б.

Аверянова. – К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАНУ,

1995 р. – 23 с.

206. Територіальна реформа та місцеве самоврядування. Аналітико-

дослідницькі матеріали експертів Інституту громадянського суспільства в

контексті зарубіжного досвіду. – К.: 2006 р. – 44 с.

207. Тернистий шлях до цивілізованої держави самоврядних

громад. // Урядовий кур’єр. – 22 жовтня 2005 р. - № 201.

208. Тісногуз В. В. Інформаційне забезпечення належного

функціонування органів місцевого самоврядування / В.Т. Білоус, В.В.

Тісногуз // Організаційно-правове забезпечення електронного

оподаткування : матеріали науково-практичного круглого столу, 29 травня

2008 р. – Ірпінь : Національний університет ДПС України, 2008. – С. 17-20.

209. Тісногуз В. В. Питання місцевого значення та їх юридичне

закріплення / В. В. Тысногуз // Бюлетень Міністерства юстиції України. - №

4(66). – 2007. – С. 213-217.

210. Тісногуз В.В. Правове закріплення фінансової автономії

місцевого самоврядування / В. В. Тсногуз // Науковий вісник Національної

академії ДПС України, № 3(34). – 2006. – С. 219-223.

106

211. Тісногуз В.В. Правові та організаційні питання фінансового

забезпечення та контролю за функціонуванням органів місцевого

самоврядування / В. В. Тісногуз // Організаційно-правове забезпечення

діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері

господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку :

Всеукраїнська науково-практична конференція, 29 травня 2008 р. – Ірпінь :

Національний університет ДПС України, 2008. – С. 400-405.

212. Тісногуз В. В. Правові та організаційні проблеми регулювання

діяльності органів місцевого самоврядування в Україні / В. В. Тісногуз //

Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні наукип.

Випуск 41. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України,

2008 . – С. 343-348.

213. Тісногуз В. В. Принцип субсидіарності і правові питання

реформування місцевого самоврядування в Україні / В. В. Тсногуз //

Бюлетень Міністерства юстиції України. - № 3(65). – 2007. – С. 157-163.

214. Ткачук А. Децентралізація, що зміцнює державу: Особливості

місц. самоврядування у Франц. Республіці / А. Ткачук // Місцеве

самоврядування. – 1997. – № 1–2. – С. 84–89.

215. Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Місцеве самоврядування:

світовий та український досвід. - Програма сприяння парламентові

України. Київ: Заповіт. – 1997 – 184 с.

216. Треба не завтра, а вже вчора.// Голос України. – 24 січня 2007 р.

- № 12 (4012).

217. Уваров А. А. Местное самоуправление в России. – М.: НОРМА,

2005. – 124 с.

218. Указ Президента України "Про державну підтримку розвитку

місцевого самоврядування в Україні" від 30 серпня 2001 р. № 749 / 2001.

219. Указ Президента України "Про впорядкування внутрішніх та

зовнішніх запозичень, що провадяться органами місцевого

самоврядування" N 655/98 від 18 червня 1998 р.

107

220. Указ Президента України "Про делегування повноважень

державної виконавчої влади головами та очолюваними ними виконавчими

комітетами сільських, селищних і міських Рад" N 1194/95 від 30 грудня

1995 р.

221. Указ Президента України "Про заходи щодо впровадження

Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року N

810/98. // Офіційний Вісник України 1999,21 від 11.06.99 р.

222. Українсько-шведський проект розвитку місцевого

самоврядування в м. Ірпені Київської області. Проблеми та перспективи

місцевого самоврядування: Аналітичний бюл. / Упоряд.: В. Кравченко, М.

Пухтинський. — К., 1998. — 208 с.

223. Управління бюджетом: через відкритість до ефективності. //

Урядовий кур’єр. – 8 грудня 2005 року. - № 234.

224. Уроки і перспективи місцевого самоврядування". Виступ

Президента України Л. Д. Кучми на урочистих зборах Асоціації міст

України 7 грудня 2000 р. // Урядовий кур’єр. – 2000. – 12 грудня.

225. Уткин Э. А. Государственное и региональное управление / Э. А.

Уткин, А. Денисов. - М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002. – 320 с.

226. Фадеев В. И. Муниципальное право России / В. И. Фадеев. - М.:

- 1994 г. – 376 с.

227. Федеральный Закон "О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации". Принят Государственной Думой

10 сентября 1997 года. Подписан 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ.

228. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г.

N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации." Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003

года

229. Философский энциклопедический словарь. – М.: Совесткая

энциклопедия. – 1983 г. – 840 с.

108

230. Франко І. Свобода і автономія: У 50 т. / І. Франко. – К.: Наукова

думка. – Філософські праці. – 1986 р. – т. 45. – 320 с.

231. Хабаева И. М., Санжицыренова Р. К., Шомина Е. С. Местное

сообщество: содержание, опыт деятельности: Учебное пособие для

студентов вузов, работников МСУ, населения / Под ред. И. Е. Кокарева. –

Улан-Удэ: Издательство Бурятского госуниверситета, 2005. - 67 с.

232. Харитончук М. В. Зарубіжні концепції і практика

децентралізації державного управління : автореф. дис... на здобутя наук.

ступеня канд. юрид. наук : 23.00.04 – політичні проблеми міжнародних

систем та глобального розвитку / М. В. Харитонов. – К. : Національна

Академія наук України. Інститут світової економіки і міжнародних

відносин. – 2000 р. – 17 с.

233. Харлоф Д. Местные органы власти в Европе / Пер. с англ. и

предисл. В. Й. Каштанова.— М.: Финансы и статистика, 1992.— 208 с.

234. Хартія українських міст: Прийнято загальними зборами Асоц.

міст України 26 черв. 1997р. // Місцеве самоврядування. - 1997. — № 5–6.

— С. 13–25.

235. Цивільний кодекс України. Затверджений 16 січня 2003 р. №

435. // Голос України. 13 березня 2003 р. - № 47 - 48.

236. Чапала Г. В. Місцеве самоврядування в системі публічної

влади : автореф. дис... на здобутя наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.02

– конституційне право / Г. В. Чапала. - Харків – 2004 р. – 17 с.

237. Чапала Г. В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади:

теоретико-правовий аналіз: Монографія / Г. В. Чапала. – Харків: Право,

2006. – 244 с.

238. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление:теория и

практика / А. И. Черкасов. – М. : 1998 г. – 251 с.

239. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление:

Учебник / В. Е. Чиркин. – М. : Юристъ, 2003. – 320 с.

109

240. Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный

опыт / В. Е. Чиркин. – М. : "Зерцало", 1998 г. – 297 с.

241. Шаповал В. М. Сутісні характеристики місцевого

самоврядування / В. М. Шаповал // Право України. – 2002. - № 3. – С. 5 –

11.

242. Шевчук С. В. Делегування державних повноважень : автореф.

дис... на здобутя наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.01 – теорія та

історія держави і права; історія політичних- і правових вчень / С. В.

Шевчук. – Х. : Національна юридична академія України ім. Ярослава

Мудрого, 1997. – 21 с.

243. Школик А. М. Порівняльне адміністративне право : Навчальний

посібник для юридичних факультетів та факультетів міжнародних відносин

/ А. М. Школик. – Львів : ЗУКЦ, 2007. – 308 с.

244. Щиглик А. И. Самоуправление в условиях развитого социализма

/ А. И. Щиглик. – М. : Знание. – 1985 г. – 421 с.

245. Юридический энциклопедический словарь //. Гл. ред. А. Я.

Сухарев. – М. : Сов. энциклопедия, 1984 – 415 с.

246. Юридична енциклопедія: у 6-и томах. – К.: Українська

енциклопедія ім. М. П. Бажана, 2001 р. Т. 3.

247. Юридичний словник. Видання друге, перероблене і доповнене. –

К.: Головна редакція Української радянської енциклопедії. – 1983 р. – 871

р.

248. Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного

управления в современный период / Ц. А. Ямпольская. – М., 1954. – 65 с.

249. Яцуба В., Клімчук Б., Пухтинський М. Чи є в Україні місцеве

самоврядування? // Урядовий курєр. – 12 квітня 2003 р. - № 69.

250. David A. Bosnich. The Principle of Subsidiarity. // July and August

1996 | Volume 6 | Numder 4/ Subscribe to Religion & Liberty.

110