1BAB I

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang disusun dan

disahkan untuk periode satu tahun merupakan bentuk investasi pemerintah dalam

pembangunan perekonomian yang diharapkan mampu mendorong pertumbuhan

ekonomi, menciptakan lapangan pekerjaan, dan mengurangi kemiskinan.

Mengingat pentingnya fungsi anggaran dalam perekonomian tersebut, APBN harus

dikelola dengan sebaik-baiknya, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan

sampai dengan pelaporan atau pertanggungjawaban anggaran.

Dalam perencanaan anggaran, APBN harus disusun berdasarkan prioritas

kebutuhan pemerintah dengan memastikan program dan kegiatan yang disusun

dapat dilaksanakan tepat waktu serta dana yang dialokasikan dapat digunakan

dengan sebaik-baiknya. Setelah alokasi anggaran disahkan, pencairan anggaran

perlu dilaksanakan dengan sebaik-baiknya. Untuk memastikan bahwa pelaksanaan

anggaran dilakukan sesuai dengan perencanaan anggaran yang telah disusun,

diperlukan adanya pengawasan anggaran. Selanjutnya agar masyarakat dan semua

pihak yang berkepentingan memperoleh informasi mengenai anggaran yang telah

dilaksanakan, maka diperlukan pertanggungjawaban anggaran yang berupa laporan

keuangan dan laporan kinerja.

Pelaksanaan anggaran merupakan tahap yang sangat penting dalam

merealisasikan program dan kegiatan pemerintah yang telah disusun dalam APBN.

2Tahapan ini dimulai ketika undang-undang (UU) APBN disahkan oleh Dewan

Perwakilan Rakyat (DPR). Menurut Sadji, dkk (2007), langkah pertama yang

dilakukan dalam tahapan ini adalah penetapan pejabat pengelola anggaran serta

penerbitan dan pengesahan Dokumen Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) yang

merupakan dasar hukum pelaksanaan anggaran bagi setiap satuan kerja (Satker) di

lingkungan Kementerian Negara/Lembaga (K/L) dan instansi pemerintah daerah

yang memperoleh dana APBN (dana dekonsentrasi dan/atau tugas pembantuan).

Setelah DIPA disahkan, Satker sudah dapat menjalankan kegiatannya.

Dalam praktiknya, pelaksanaan anggaran mengalami berbagai kendala. Salah

satu kendala yang dihadapi adalah pencairan anggaran yang cenderung rendah di

awal tahun dan menumpuk di akhir tahun. Kecenderungan penumpukan pencairan

anggaran di akhir tahun tersebut menjadi perhatian Presiden dalam penyerahan

DIPA tahun anggaran 2013 pada hari Senin, 10 Desember 2012, di Istana Negara

Jakarta. Sebagaimana dilansir dari situs resmi Sekretariat Kabinet Republik

Indonesia, www.setkab.go.id, Presiden dalam kesempatan tersebut menyampaikan

dua pesan kepada jajaran pemerintahan. Pertama, DIPA tahun anggaran 2013 agar

segera ditindaklanjuti dan digunakan secara lebih cepat, tidak ada hambatan, dan

tidak terlambat. Kedua, Presiden meminta agar penggunaan anggaran dilakukan

secara tepat, transparan, dan akuntabel. Presiden menambahkan bahwa penggunaan

anggaran yang tidak tepat waktu akan mengganggu peningkatan kesejahteraan

rakyat dan menghambat pertumbuhan ekonomi. Menurut Kuswoyo (2011),

peningkatan pertumbuhan ekonomi tidak tercapai jika tidak diimbangi dengan

pencairan anggaran yang maksimal.

3Arahan Presiden tersebut dipicu oleh kecenderungan pencairan anggaran dari

tahun 2006 sampai dengan 2013 yang masih memiliki pola yang sama, yaitu

pencairan anggaran yang rendah di semester pertama dan menumpuk pada akhir

tahun anggaran berjalan. Gambar di bawah ini menunjukkan persentase realisasi

anggaran tahun 2006 sampai dengan akhir bulan November 2013.

Sumber: Diolah dari LKPP 2006 s.d. 2012, data realisasi anggaran semester 1 2013Direktorat Jenderal Anggaran, dan I-Account APBN per 30 November 2013

Gambar 1.1Realisasi Anggaran Tahun 2006 s.d. 30 November 2013

Gambar 1.1 di atas merupakan realisasi anggaran per semester dari tahun 2006

sampai dengan akhir bulan November 2013 yang dilaporkan dalam Laporan

Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP), laporan semester 1 pelaksanaan anggaran

tahun 2013, dan I-Account Realisasi APBN per 30 November 2013. Realisasi

anggaran tersebut merupakan total realisasi anggaran belanja pemerintah pusat di

seluruh Satker K/L dan instansi pemerintah daerah yang menggunakan dana

APBN. Gambar 1.1 tersebut menunjukkan bahwa selama delapan tahun terakhir

0% 20% 40% 60% 80% 100%

20062007200820092010201120122013

Semester I Semester II

4pencairan anggaran pada semester 2 lebih besar daripada pencairan anggaran

semester 1. Pencairan anggaran pada tahun 2006 hanya sekitar 28,09% pada

semester 1 dan 63,92% pada semester 2 atau lebih dari dua kali lipat persentase

pencairan anggaran pada semester 1. Hal ini berarti pencairan anggaran APBN

pada tahun 2006 terkonsentrasi pada semester 2. Pola pencairan anggaran seperti

ini masih terus berlanjut hingga tahun anggaran 2013. Rata-rata pencairan anggaran

pada semester 1 selama tahun 2006 sampai dengan 2013 hanya berkisar 31,93%

dan rata-rata pencairan dan semester 2 selama delapan tahun terakhir adalah

63,64%, dengan asumsi bahwa pencairan anggaran semester 2 tahun 2013 sesuai

dengan prognosis pencairan anggaran dengan total pencairan anggaran 100%.

Persentase pencairan anggaran belanja pemerintah pusat sampai dengan akhir

bulan November selama tiga tahun terakhir menunjukkan bahwa terjadi

penumpukan pencairan anggaran sebagaimana dijelaskan dalam tabel berikut ini.

Tabel 1.1Persentase Pencairan Anggaran Belanja s.d. Akhir Bulan November 2011-2013

Jenis Belanja Nov 2011 Nov 2012 Nov 2013Belanja Pemerintah Pusat 71,3 72,8 76,0

Belanja Pegawai 86,9 85,8 87,8Belanja Barang 59,5 62,1 56,9Belanja Modal 47,2 51,6 55,7Bunga Utang 79,1 77,2 92,6Subsidi 84,7 101,9 85,7Belanja Hibah 54,5 2,4 1,5Bansos 57,8 70,3 92,9Belanja Lainnya 30,2 6,0 8,8

Sumber: diolah dari I-Account APBN Ditjen Perbendaharaan 2011-2013

5Berdasarkan Tabel 1.1 dapat dilihat bahwa sampai dengan akhir bulan

November 2011-2013, pencairan anggaran belanja pemerintah pusat kurang dari

80%. Hal ini berarti pada bulan Desember atau akhir tahun anggaran 2011-2013,

anggaran yang akan dicairkan adalah sekitar 20% dari total anggaran belanja.

Apabila diambil rata-rata pencairan anggaran tiap bulan adalah 8,3%, maka dengan

adanya pencairan anggaran pada bulan Desember sebesar 20% dapat dikatakan

terjadi penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun selama tiga tahun terakhir.

Pola belanja atau pola pencairan anggaran dengan karakteristik tingkat

pencairan anggaran yang rendah pada semester 1 dan menumpuk pada akhir tahun

anggaran tersebut hampir terjadi di semua K/L di tingkat pusat maupun di daerah

sebagaimana yang terjadi pada delapan tahun terakhir tersebut. Pola belanja

tersebut secara makro akan berakibat terganggunya rencana kinerja kebijakan

APBN terhadap pertumbuhan ekonomi sesuai yang diharapkan dalam kebijakan

fiskal, serta berdampak kepada penyerapan tenaga kerja dan pengentasan

kemiskinan. Dengan rendahnya penyerapan belanja pemerintah pusat pada

semester 1, maka untuk mengejar target penyerapan anggaran, pencairan anggaran

belanja akan menumpuk pada semester 2 sampai dengan akhir tahun anggaran. Hal

tersebut dapat berpotensi menimbulkan kualitas output yang kurang baik. Hal ini

juga mengakibatkan beban kerja Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara

(KPPN) sebagai institusi yang mengelola pencairan anggaran akan bertambah besar

pada setiap akhir tahun anggaran.

Berdasarkan fakta bahwa masih terjadi penumpukan pencairan anggaran pada

akhir tahun, penelitian ini akan meneliti mengenai faktor-faktor yang menyebabkan

6fenomena penumpukan pencairan anggaran tersebut pada beberapa Satker, yaitu

Pembangunan Jalur Ganda Cirebon-Kroya, Pengadilan Agama Banyumas, Kantor

Kementerian Agama Kabupaten Banyumas, dan KPPN Purwokerto. Keempat

Satker tersebut merupakan Satker yang menggunakan dana APBN yang

mencairkan dananya di KPPN Purwokerto. Penentuan Satker tersebut didasarkan

pada jumlah total nominal DIPA tahun 2013 yang paling besar dan yang paling

kecil di wilayah bayar KPPN Purwokerto. Satker yang memiliki total DIPA tahun

2013 terbesar adalah Pembangunan Jalur Ganda Cirebon-Kroya, sedangkan

Pengadilan Agama Banyumas merupakan Satker yang memiliki total nominal

DIPA tahun 2013 yang terkecil. Selain itu, penentuan Satker juga didasarkan pada

jumlah kegiatan yang tercantum dalam DIPA tahun 2013, yaitu Satker yang

memiliki jumlah kegiatan paling banyak dan paling sedikit. Kantor Kementerian

Agama Kabupaten Banyumas adalah Satker yang mempunyai kegiatan tahun 2013

yang terbanyak dan KPPN Purwokerto merupakan Satker yang mempunyai

kegiatan paling sedikit.

Penelitian ini menggunakan pendekatan metode studi kasus untuk dapat

memahami lebih jauh mengenai kecenderungan penumpukan pencairan anggaran

belanja pemerintah pusat di akhir tahun anggaran dan mengeksplorasi faktor

penyebab penumpukan pencairan anggaran belanja pemerintah pusat yang terjadi

selama beberapa tahun berturut-turut.

Selanjutnya penelitian ini akan melihat pola pencairan anggaran Satker dari

teori institutional isomorphism. Menurut DiMaggio dan Powell (1983) teori ini

dapat menjelaskan suatu organisasi publik, dalam hal ini Satker dalam melakukan

7pencairan anggaran, memperoleh tekanan institusional yang diakibatkan oleh

tekanan dari luar, meniru organisasi sejenis atau satker lain, maupun adanya

profesionalisme aparatur pemerintah yang menimbulkan kesadaran akan

pentingnya pengelolaan keuangan yang dibuktikan dengan adanya pola pencairan

anggaran yang wajar, sesuai dengan regulasi, dan tidak menumpuk di akhir tahun.

1.2. Rumusan Masalah

Pencairan anggaran yang terjadi saat ini masih saja terpusat pada semester 2

terutama pada bulan-bulan terakhir berlakunya anggaran. Berdasarkan data LKPP

tahun 2006 sampai dengan 2012 dan data realisasi anggaran semester 1 2013

Direktorat Jenderal Anggaran, persentase pencairan anggaran pada semester 1 lebih

kecil daripada persentase pencairan anggaran pada semester 2. Persentase rata-rata

pencairan anggaran belanja pemerintah pusat semester 1 selama delapan tahun

sebesar 31,93% sedangkan persentase rata-rata pada semester 2 adalah 63,66%. Hal

tersebut menunjukkan bahwa Satker K/L dan instansi pemerintah daerah yang

menggunakan dana APBN masih mempunyai kecenderungan untuk melakukan

pencairan anggaran semester 2 yang mengakibatkan beban kerja KPPN bertambah

besar pada setiap akhir tahun anggaran.

Penelitian ini akan meneliti kecenderungan pencairan anggaran belanja

pemerintah pusat di akhir anggaran dan mengeksplorasi faktor-faktor penyebab

penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun pada empat Satker di wilayah bayar

KPPN Purwokerto, yaitu Pembangunan Jalur Ganda Cirebon-Kroya, Pengadilan

Agama Banyumas, Kantor Kementerian Agama Kabupaten Banyumas, dan KPPN

8Purwokerto. Selanjutnya hasil penelitian akan dihubungkan dengan teori

institusional isomphism yang dapat menjelaskan pola pencairan anggaran di akhir

tahun pada Satker di wilyaha bayar KPPN Purwokerto.

1.3. Pertanyaan Penelitian

Pola pencairan anggaran belanja pemerintah pusat dengan karakteristik

tingkat pencairan anggaran yang rendah pada semester 1 dan menumpuk pada akhir

tahun anggaran saat ini masih terjadi. Hal ini membuat penulis merasa tertarik

untuk mengeksplorasi permasalahan tersebut di lapangan dan berusaha untuk

menemukan beberapa faktor yang diduga menyebabkan fenomena penumpukan

pencairan anggaran. Penelitian ini dilakukan melalui pendekatan studi kasus

dengan memfokuskan di beberapa Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto.

Berdasarkan hal tersebut di atas, maka pertanyaan penelitian ini adalah:

1. Apakah Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto mempunyai kecenderungan

melakukan penumpukan pencairan anggaran belanja pemerintah pusat di akhir

tahun anggaran?

2. Faktor-faktor apa saja yang menyebabkan terjadinya penumpukan pencairan

anggaran belanja pemerintah pusat di akhir tahun anggaran pada Satker di

wilayah bayar KPPN Purwokerto?

3. Komponen teori institutional isomorphism manakah yang dapat menjelaskan

pola pencairan anggaran pada Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto?

91.4. Tujuan Penelitian

Penelitian ini bertujuan untuk:

1. mengetahui kecenderungan penumpukan pencairan anggaran belanja

pemerintah pusat di akhir tahun anggaran Satker di wilayah bayar KPPN

Purwokerto,

2. mengetahui faktor-faktor penyebab terjadinya penumpukan pencairan anggaran

di akhir tahun pada Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto, dan

3. mengidentifikasi komponen teori institutional isomorphism yang menjelaskan

pola pencairan anggaran Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto.

1.5. Motivasi Penelitian

Penulis tertarik untuk melakukan penelitian ini karena sampai dengan tahun

anggaran 2013 masih terjadi kecenderungan pencairan anggaran di akhir tahun

anggaran yang dilakukan oleh Satker K/L dan instansi pemerintah daerah yang

menggunakan dana APBN. Selanjutnya penulis juga ingin memberikan masukan

terkait dengan masalah penumpukan pencairan anggaran belanja yang terjadi pada

Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto.

1.6. Kontribusi Penelitian

Beberapa manfaat yang diharapkan dalam penelitian ini adalah berupa

kontribusi teori, praktis, dan policy making, yaitu:

10

1. Kontribusi teori, sebagai bahan referensi bagi peneliti lain yang tertarik dalam

bidang kajian tentang pencairan anggaran Satker pengguna APBN, baik dalam

hal teori maupun metode penelitian.

2. Kontribusi praktis, sebagai masukan bagi pemerintah, dalam hal ini Satker

instansi terkait dalam mengatasi permasalahan pencairan anggaran.

3. Kontribusi policy making, sebagai bahan masukan bagi instansi pemerintah

yang terkait dengan perumusan kebijakan mengenai pencairan anggaran.

1.7. Proses Penelitian

Secara singkat, tahapan penelitian ini dapat digambarkan dalam gambar di

bawah ini:

Sumber: Pedoman Umum Penulisan Tesis (Program Maksi UGM, 2013)

Gambar 1.2Tahapan Penelitian

2. Tujuan Penelitian 3. Pondasi TeoretikalPenelitian Studi Kasus

1. PertanyaanPenelitian

5. Temuan danAnalisis

4. Metode PenelitianKasus

11

1.8. Sistematika Penulisan

Sistematika penulisan penelitian ini terdiri dari:

BAB I : Pendahuluan

Bagian ini menguraikan tentang latar belakang, perumusan masalah,

pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian, proses

penelitian, dan kontribusi penelitian.

BAB II : Tinjauan Pustaka

Bagian ini membahas teori yang melandasi penelitian ini dan penelitian

terdahulu yang telah dilakukan.

BAB III : Latar Belakang Kontekstual Penelitian

Bagian ini menguraikan mengenai gambaran umum objek yang diteliti.

BAB IV : Metode Penelitian

Bagian ini menguraikan metode penelitian yang yang digunakan dalam

penelitian ini.

BAB V : Pemaparan Temuan Investigasi Kasus

Bagian ini memaparkan temuan-temuan yang diperoleh selama

pengumpulan data.

BAB VI : Analisis dan Diskusi Hasil Investigasi Kasus

Bab ini menguraikan mengenai analisis data dan diskusi hasil temuan

penelitian studi kasus.

BAB VII: Ringkasan, Simpulan, Keterbatasan, dan Rekomendasi

Bagian ini memaparkan mengenai ringkasan, simpulan, keterbatasan dan

rekomendasi penelitian.