Planiranje Izrada i Kontrola Budzeta Republike Srpske Cirilicna Verzija

7/21/2019 Planiranje Izrada i Kontrola Budzeta Republike Srpske Cirilicna Verzija

http://slidepdf.com/reader/full/planiranje-izrada-i-kontrola-budzeta-republike-srpske-cirilicna-verzija 1/58

ПЛАНИРАЊЕ, ИЗРАДА И КОНТРОЛА

БУЏЕТА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

ПРИРУЧНИК ЗА ПОСЛАНИКЕ НАРОДНЕ

СКУПШТИНЕ





ПЛАНИРАЊЕ, ИЗРАДА И КОНТРОЛА БУЏЕТА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

3

Sadržaj

ОСНОВНЕ ИНФОРМАЦИЈЕ 6

ПОГЛАВЉЕ 1: УЛОГЕ И ОДГОВОРНОСТИ СКУПШТИНЕ У БУЏЕТСКОМ ПРОЦЕСУ 7

ПОГЛАВЉЕ 2: УЛОГЕ И ОДГОВОРНОСТИ ОДБОРА ЗА ПРИВРЕДУ И ФИНАНСИЈЕ НАРОДНЕ

СКУПШТИНЕ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ 12

ПОГЛАВЉЕ 3: ЈАЧАЊЕ УЛОГЕ СКУПШТИНЕ ПРИ АНАЛИЗИ И ПРЕГЛЕДУ БУЏЕТСКИХПЛАНОВА И ПРИОРИТЕТА 13

ПОГЛАВЉЕ 4: ШТА ЈЕ БУЏЕТ? 22

ПОГЛАВЉЕ 5: ИЗРАДА ПРОГРАМСКОГ БУЏЕТА ИЛИ БУЏЕТА ЗАСНОВАНОГ НАРЕЗУЛТАТИМА 31

ПОГЛАВЉЕ 6: КОРИСНЕ МЕТОДЕ И ИЗВОРИ ИНФОРМАЦИЈА 39

ПОГЛАВЉЕ 7: РИЈЕЧНИК КОРИШЋЕНИХ ИЗРАЗА И СКРАЋЕНИЦА 42

ПРИЛОГ A 53

ПРИЛОГ А 54

ПРИЛОГ Б 55




4




5

ПЛАНИРАЊЕ, ИЗРАДА И КОНТРОЛА БУЏЕТА РЕПУБЛИКЕ

СРПСКЕ

ПРИРУЧНИК ЗА ПОСЛАНИКЕ НАРОДНЕ СКУПШТИНЕРЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

ПРЕДГОВОР

Овај Приручник, који је израђен уз подршку Пројекта јачања управљања јавним финансијама у

БиХ који финансира DFID, даје смјернице посланицима Народне скупштине Републике Српске (у

даљем тексту Скупштина) у вези са њиховим улогама и одговорностима, посебно уколико су везане

за буџетска и финансијска питања.

Изазови протеклих година до којих је дошло због глобалне финансијске кризе и њихов утицај на

Републику Српску показују да је ефективно и ефикасно трошење ограничених јавних средстава данас

важније него икада раније. У том смислу, Скупштина има кључну улогу у вршењу детаљног прегледа

и анализе буџетских планова Владе Републике Српске (у даљем тексту Владе) како би осигурало да

се јавна средства расподјељују према најважнијим социјалним и економским потребама земље, те

да се оствари најбоља вриједност за уложена средства.

Приручник зато има за циљ да пружи подршку свим посланицима Скупштине који су активно

укључени у питања буџета и финансија како би што боље схватили буџетски процес и одлуке које

се доносе. Циљ Приручника је такође да буде користан извор и референца за посланике Скупштине

при извршавању њихових парламентарних дужности у име грађана Републике Српске.

Пројекат Јачање управљања јавним финансијама

септембар 2010




6

ОСНОВНЕ ИНФОРМАЦИЈЕ

Овај референтни Приручник даје преглед буџетског процеса у Републици Српској (и такође, гдје је

релевантно, на нивоу БиХ) и образлаже улогу Скупштине, те посебно улоге и одговорности Одбора

за привреду и финансије Републике Српске (у даљем тексту Одбор), у процесу прегледа и усвајања

буџета.

Намјена овог Приручника је да буде референтни водич за чланове Одбора при извршавању њихових

дужности и обавеза везаних за преглед буџета Владе, као и за остале посланике Скупштине који

желе да стекну што боље разумијевање својих, веома важних, улога и одговорности у области

контроле и анализе буџета/финансија.

Сврха референтног приручника је:

Повећати разумијевање и ојачати капацитет чланова посланика Скупштине,

посебно чланова Одбора, за вршење прегледа и анализе приједлога буџета

Владе РС

Подстицати активнију расправу у вези са могућим начинима расподјеле буџетских

средстава

Унаприједити транспарентност процеса доношења одлука о буџету и расподјеле

буџетских средстава

Повећати ниво одговорности за крајње резултате и вриједност добијену

потрошњом буџетских средстава

Унаприједити везу између потрошње буџетских средстава и приоритетних

политика




7

ПОГЛАВЉЕ 1: УЛОГЕ И ОДГОВОРНОСТИ СКУПШТИНЕ У

БУЏЕТСКОМ ПРОЦЕСУ

У модерној парламентарној демократији се, као кључне улоге и одговорности посланика парламената,

наводе:

Приручник се посебно фокусира на улогу Скупштине у процесу анализе и усвајања политика и

планова буџетске потрошње Владе.

Буџет је најважнији инструмент економске политике влада и представља свеобухватан исказ

приоритета државе. Одговорност законодавне власти, као институције која заступа ‘друштво’, је

да осигура да буџет оптимално задовољава потребе грађана доступним средствима. Законодавна

власт је ефективна уколико у буџетском процесу врши провјере и успоставља балансе који су основа

транспарентне и одговорне владе и који су круцијални за осигурање ефикасног пружања јавних

услуга.1

У том смислу, Скупштина је дужна да осигура да Влада транспарентно управља јавним финансијама

(тј. да су одлуке о расподјели буџетских средстава детаљно објашњене и оправдане), те да је

одговорна за средства која троши (у смислу резултата постигнутих расподјелом буџетских средстава

– шта је постигнуто и урађено са наведеним средствима – и да ли је јавност добила адекватнувриједност за уложена средства).

1 Парламент, буџет и гендер, Приручник за чланове Парламента Бр. 6, UNDP

Заступање интереса и тежњи грађана

Преглед, анализа и усвајање закона и других аката

Надзор над одлукама и радом Владе

Детаљан преглед, анализа и усвајање приједлога Владине потрошње како би

се осигурала њихова оправданост (добијање адекватне вриједности за уложени

новац)

Одговорност законодавне власти, као институције

која заступа „друштво“, је да осигура да буџет

расположивим средствима оптимално задовољава

потребе грађана.




8

При извршавању својих обавеза, Скупштина би требала:

Осигурати усклађеност својих одлука о расподјели ограничених буџетских средстава са•

стратешким приоритетима и потребама заједнице;

Усвојити буџет само уколико је остварив и одговоран са фискалне и економске тачке•

гледишта;Захтијевати информације о дјелотворности и ефикасности владиних услуга и програма који•

се финансирају из буџета како би се осигурала адекватна вриједност за уложена средства

пореских обвезника и грађана Републике Српске;

Пратити извршење усвојеног буџета и•

Омогућити демократско учешће у процесу утврђивања приоритетних политика и доношења•

одлука о финансирању (кроз улогу у процесу усвајања буџета Републике Српске).

1.1 Модели улога парламената у процесу израде буџета

Поређењем улога парламената широм свијета у буџетском процесу, долазимо до три различита

модела, при чему су сва три модела утврђена уставом и законима датих држава.

Често, управо из овог разлога, није једноставно упоредити улоге законодавних власти различитих

земаља или именовати примјере ‘најбоље праксе’ без детаљног разумијевања законског оквира

унутар којег дати парламент дјелује. Међутим, могуће је направити поређење користећи се

слиједећим критеријима:

Може ли Скупштина доносити измјене и допуне на буџет (и, уколико може, до које мјере?),•

До које је мјере Скупштина укључена у процес планирања и израде буџета (или је процес•

само и искључиво у надлежности извршне власти?)

Колико је времена неопходно парламенту да размотри нацрт буџета и•

Који је ниво ресурса доступан посланицима Скупштине за анализу нацрта буџета?•

Укратко, наведена три модела су:

Парламенти који

имају незнатну

директну улогу

у процесу

планирања

буџета,

нпр. ВеликаБританија,

Аустралија,

Бразил, Мексико

Парламенти који

имају значајну

али ограничену

улогу, нпр.

Скандинавија,

Колумбија,Италија и

Швајцарска

П а р л а м е н т и

који имају

значајну улогу –

САД, Нигерија,

Б о л и в и ј а ,

Венецуела, КостаРика




9

1.2 Ограничења ефективности парламената у буџетском процесу

У процесу развоја пост-ратних друштава, многи фактори могу да ограничавају капацитет законодавне

власти у смислу ефективности при вршењу детаљног прегледа и анализе буџета. Међу наведеним

факторима су:

Овај Приручник, стога, има за циљ јачање капацитета посланика Скупштине, те посебно релевантног

Одбора, за ангажман у буџетском процесу.

1.3 Извршни надзор

Важно је да посланици Скупштине схвате да је извршни надзор над јавним финансијама (укључујући

буџет) одговорност свих посланика Скупштине као представника грађана Републике Српске.

Ниво ресурса доступних Влади (стручни, истраживачки, законски, административни ресурси

итд.) ће увијек, знатно излазити из оквира оних који су доступни законодавној власти. Међутим,

однос одговорности и овлашћења код законодавне и извршне власти је избалансиран с обзиром

на овлашћења Скупштине да мијења, одбија или усваја буџет и остале значајне акте владинеполитике.

Примјери најбоље праксе показују да таква овлашћења требају бити пажљиво коришћена, како би

се осигурало да извршна власт не буде непрописно ограничавана у реализацији свог „мандата“ , те

у ефикасном и ефективном управљању.

Извршна власт има значајну већину у парламенту или велике вишестраначке

коалиције

Законска ограничења за већу укљученост парламента

Комисије имају ограничена овлашћења

Парламент има ограничено вријеме или ресурсе за ангажман у буџетском

процесу




10

Извршни надзор над питањима буџета и финансија се може вршити путем различитих механизама,

укључујући:

1.4 Надзор над буџетом и финансијама: процес средњорочног планирања и израде

буџета у ‘10 корака’ у БиХ

Овлашћење законодавне власти да мијења, одбаци или усваја буџет, који је припремила извршна

власт, је важно за вршење провјере и успостављање баланса неопходних за спрјечавање евентуалних

злоупотреба од стране извршне власти. Ово је дио такозване ‘подјела овлашћења’ доктрине по којој

свака од гране власти може, уколико се захтијева, оспорити одлуке друге гране власти. Оваква

поставка омогућава транспарентност и одговорност за доношење одлука и ограничава способност једне гране власти да доминира над другом.

Међутим, иако законодавна власт има овлашћење да мијења или одбаци буџет извршне власти, она

мора признати да је извршна власт она која је одговорна за сам процес планирања и израде буџета.

Законодавна власт, стога, треба схватити да је њена улога у буџетском процесу знатно другачија од

улоге коју има извршна власт, те да је израда буџета очигледно одговорност извршне власти.

SPEM III Пројекат који финансира DFID у БиХ је развио процес средњорочног планирања и израде

буџета у ‘10 корака’ којим су утврђене кључне фазе (тј. кораци) процеса планирања и израде

буџета. Овај приступ је усвојен на свим нивоима власти у БиХ (тј. Институције БиХ, Брчко Дистрикт,

Федерација БиХ и Република Српска).

Процес у ‘10 корака’, који је нешто детаљније објашњен у овом Приручнику, даје преглед кључних

фаза процеса планирања и израде буџета када би се парламенти/Народна скупштина, као

представници грађана, могли активније укључити вршећи извршни надзор. Међутим, јачање

капацитета парламената/Народне скупштине за вршење детаљног прегледа и анализе буџета нема

Скупштина поставља питања извршној власти

Јавне расправе у организацији Одбора

Посјета владиним институцијама

Вијећања Одбора, разматрање извјештаја и пружање стручних савјета

Дебата на тему приједлога буџета Владе




11

за циљ да умањи ауторитет извршне власти када је у питању израда буџета.

У наставку текста је графикон у којем се предлажу три кључне фазе процеса планирања и израде

буџета током којих би се Скупштина могли активније укључити вршећи преглед буџетских планова,

стратегија и приоритета. У графикону није дат одраз садашње праксе, већ модел већег укључивања

у будућности, а што би било у складу са обавезама надзора који врши Скупштина.

ПРОЦЕС СРЕДЊОРОЧНОГ ПЛАНИРАЊА И ИЗРАДЕ БУЏЕТА У Републици Српској у 10

КОРАКА:

1.5 Размјена информација и комуникација

Ефективни финансијски надзор од стране Скупштине заснива се на извјештајима које је Владаобавезна да доставља Скупштини, на основу Закона о буџетском систему Републке Српске

(„Службени гласник Републике Српске“ , бр. 54/08). У сврху надзора над трошењем јавних средстава,

Скупштина такође користи информације садржане у извјештајима Главне службе за ревизију јавног

сектора Републике Српске о ревизији финансијских извјештаја буџетских корисника..

Скупштина и одбори од Владе добијају неопходне информације о читавом буџетском процесу у

законски прописаним форматима и временским роковима, како би моги извршити комплетну анализу

и разматрање истих...

Протоколи за извјештавање, успостављени у сврху размјене информација, могу бити осмишљени

тако да задовољавају потребе Скупштине и Одбора. Одбор би могао изразити очекивање да сви

извјештаји дужи од, нпр. 10 страна имају кратак садржај, да сви извјештаји имају рјечник појмова и

листу скраћеница итд.




12

ПОГЛАВЉЕ 2: УЛОГЕ И ОДГОВОРНОСТИ ОДБОРА ЗА

ПРИВРЕДУ И ФИНАНСИЈЕ НАРОДНЕ СКУПШТИНЕ

РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

Улоге и одговорности Одбора су јасно дефинисана у Пословнику Народне скупштине Републике

Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 79/07).

2.1 Опис задатака и административна питања

Одбор за привреду и финансије Републике Српске

Члан 66.

Одбор за привреду и финансије има предсједника и осам чланова, који се бирају из реда народнихпосланика у Народној скупштини.

Члан 67

Одбор за привреду и финансије разматра питања из надлежности Народне скупштине која сеодносе на:

друштвено-економски и технолошки развој Републике;•

планирање и друштвени план Републике;•

развој мање развијених општина и региона;•

расподјелу добити и обавезно удруживање средстава;•

енергетику, рудно благо и друга привредна богатства;•

саобраћај и везе, изградњу и одржавање саобраћајница, изградњу инвестиционих•

објеката;

стамбену политику, комуналне дјелатности, грађевинско земљиште, просторно и•

урбанистичко планирање;

агенцију за банкарство Републике Српске;•

финансирање општих потреба;•

порезе, таксе и друге дажбине;•

зајмове и задужења Републике;•

игре на срећу;•

осигурање имовине и лица;•

републички буџет и завршни рачун буџета;•

финансирање бржег развоја мање развијених општина и региона и допунска средства•

општинама;кредитно-монетарни, девизни и банкарски систем, финансијске организације које•

прикупљају штедне улоге и штедњу идруга питања из области привреде и финансија када то тражи Народна скупштина.•

Одбор за привреду и финансије у оквиру своје надлежности разматра приједлоге и захтјевеПривредне коморе и Синдиката, које му они упуте.

Одбор за привреду и финансије Народне скупштине Републике Српске чине Предсједник, 8

чланова и Секретар. Одбор се обично састаје у сали за састанке Одбора на другом спрату Народне

скупштине.

Сједнице се одржавају у вријеме и на дан наведен у писму позива који се доставља члановима Одбора.

Представници јавности, цивилног друштва и медија могу присуствовати отвореним сједницама

Одбора. Дневни ред сједница Одбора ће бити објављен на wеб страници Народне скупштине.




13

ПОГЛАВЉЕ 3: ЈАЧАЊЕ УЛОГЕ СКУПШТИНЕ ПРИ

АНАЛИЗИ И ПРЕГЛЕДУ БУЏЕТСКИХ ПЛАНОВА И

ПРИОРИТЕТА

3.1 Како Скупштина може утицати на приоритетне политике и приоритете финансирања?

Једна од најважнијих улога извршне власти је припрема приједлога буџета, тј. колико прихода je

планиранo да прикупи и на који их начин планира потрошити.

Као демократски изабрани представници народа, улога посланика Скупштине је да врше преглед

и усвајају (уносе измјене и допуне или одбацују, у зависности од уставних и правних овлашћења)

буџет Владе како би осигурали да исти остварује адекватну вриједност за уложена средства грађана

и пореских обвезника земље.

Поред тога што усваја буџет, Скупштина може такође доносити законе у домену секторских политика

за које извршна власт мора наћи средства за финансирање у буџету. Генерално доношење таквихзакона изван формалног буџетског процеса може имати значајан утицај на буџетске планове Владе,

те шире на економску и фискалну стратегију.

Доношење закона изван формалног буџетског процеса значи да ни Влада нити Скупштина немају

прилику извршити систематски преглед приоритета већине осталих буџетских захтјева. Да би

буџетски процес био ефективан, неопходно је у исто вријеме вршити процјену свих могућих одлука о

потрошњи јер само на тај начин Влада, а потом и Скупштина, могу легитимно доносити тешке одлуке

о томе који ће се од програма и циљева финансирати са доступним ограниченим средствима.

Опште је прихваћено да је Влада надлежна утврдити одговорне макроекономске политике и

фискалну стратегију, укључујући укупан обим буџета и примарни фискални биланс. Све измјене и

допуне буџета, након што се исти достави Скупштини, морају бити уравнотежене уколико се желиодржати интегритет економске и фискалне стратегије Владе.

Релативно је једноставно наћи додатан начин потрошње буџетских средстава али је много теже наћи

уштеде из којих би се наведени трошак надокнадио.

Током разматрања нових високо-приоритетних приједлога потрошње једноставно правило је да се

прво одваже приоритет наведеног приједлога, тј. да ли је високо-приоритетан и/или да ли ће резултати

постигнути у том случају имати већи ефекат од ефекта неких од постојећих програма. Уколико је то

случај, и уколико нема додатних буџетских средстава на располагању, сва нова потрошња би се

требала финансирати из уштеда остварених укидањем програма који су нижег приоритета или не

постижу ефекат.

Владе имају одговорност да припреме економски и фискално одговорне и транспарентне буџетске

планове. Скупштина позива Владу на одговорност за наведене планове оцјењивањем приоритета,

добијене вриједности и остваривости Владиних одлука о потрошњи.

Сваки приједлог

повећања потрошње,

предложен Скупштини

изван формалног

буџетског циклуса,

Би требао бити

надокнађен

одговарајућим

смањењем потрошње

на некој другој ставци у

буџету




14

3.2 Како Скупштина може утицати на већу транспарентност буџета?

Транспарентан буџет је онај у којем су јасно наведене економске претпоставке и фискална стратегија,

програмски циљеви и резултати и који је доступан Скупштини и јавности.

Квалитетне информације о средњорочним приоритетима потрошње, стратешким и оперативнимциљевима и учинку су пресудне за Владу и Скупштину јер на основу истих могу доносити информисане

одлуке о расподјели буџетских средстава.

Скупштина може утицати на повећање транспарентности буџета уколико захтијева (и ревидира)

свеобухватне буџетске информације које задовољавају слиједеће критерије:

3.3 Како Скупштина може утицати на повећање одговорности за процес планирања и

израде буџета?

Одговорност за процес планирања и израде буџета је на Влади с обзиром да је она та која доноси

одлуке о буџету и да је одговорна за вриједност добијену уложеним јавним средствима.

Буџетски приходи су јавна средства дефинисана чланом 7. Закона о буџетском систему Републике

Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 54/08).

Влади је повјерено да користи јавни новац ефикасно и ефективно. Међутим, буџетска средства

се не могу алоцирати без одобрења Скупштине чија је једна од основних улога да осигура да су

буџетски планови Владе усмјерени на најважније економске и социјалне потребе и циљеве земље,

те да остварују адекватну вриједност за уложена средства грађана и пореских обвезника Републике

Српске.

Приоритети потрошње Владе (и разлози наведених приоритета) су јасно

наведени

Све претпоставке макрофискалне и фискалне политике су наведене

Достављене информације су свеобухватне (циљеви, планирани резултати, вриједност

за уложени новац) како би се донијела адекватна одлука о усвајању буџета

Све информације су доступне јавности

Релевантни актери су консултовани

Јасно наведене информације које се односе на финансије и извршење буџета

из претходних година




15

Скупштина може повећати транспарентност годишњег буџета прегледом и анализом циљева,

предвиђених трошкова и планираних резултата буџетских програма, постављањем слиједећих

питања:

3.4 Инструменти за унапрјеђење транспарентности и одговорности у процесу планирања

буџета у Скупштини

Нацрт и приједлог годишњег буџета, који доставља Влада, је тренутно главни инструмент Скупштине

за вршење анализе владиних планова потрошње.

Током протеклих година Министарство финансија је израдило три нова инструмента која могу бити

од помоћи посланицима Скупштине како би што боље схватили буџетске одлуке и планове које

доноси Влада. Наведени инструменти, такође, повећавају транспарентност и одговорност.

Документ оквирног буџета (ДОБ)

ДОБ се припрема годишње и у њему се наводе макроекономске претпоставке и пројекције, фискална

стратегија и средњорочни приоритети потрошње за буџетску годину и наредне двије фискалне

године. У ДОБ-у се такође наводе почетна буџетска ограничења за сваког од буџетских корисника

која су им неопходна за израду буџетских планова за наредну фискалну годину.

Постоји ли средњорочни оквир буџета у ком се наводе Владина фискална стратегија,

приоритетне политике и планови потрошње, нпр. за образовање, здравство,

правосуђе?

Да ли су буџетски програми у складу са утврђеним приоритетима друштва и Владе (као

што су, нпр. Развојна стратегија земље, секторске стратегије или стратешки планови,

развојни програми)?

Који резултати се планирају остварити и који се реално остварују средствима

алоцираним на сваки од програма буџета?

Да ли је расподјела буџетских средстава на различитим нивоима власти координисана

како би се осигурало да нема понављања функција и одговорности?

Да ли Влада и буџетски корисници достављају мјере учинка како би се, на основу

истих, контролисао напредак при имплементацији приоритетних политика и плановапотрошње?

Да ли Владина потрошња остварује адекватну вриједност?

Да ли су резултати програма у складу са нивоом алоцираних средстава? Уколико

не, зашто?

Ко је (или би требао бити) одговоран за (добар или лош) учинак програма?




16

С обзиром да се у њему утврђују приоритетне политике и горње границе потрошње, ДОБ представља

прелиминарни нацрт буџета за буџетску годину (и наредне двије фискалне године).

С обзиром да је ДОБ, од прије неколико година, доступан на web страницама Владе и Министарства

финансија, чланови Одбора се подстичу да врше преглед фискалних стратегија, приоритетнихпотрошњи и буџетских ограничења која се наводе у датом документу.

ДОБ је заправо прелиминарни нацрт буџета и као такав је користан Одбору и генерално посланицима

Народне скупштине. У складу са Законом о буџету Републике Српске Влада усваја ДОБ 30. јуна а

1. јула Министарство финансија доставља ДОБ општинама и градовима. На тај начин Скупштина

на самом почетку буџетског процеса има прилику да да своја мишљења о буџетским плановима,

укључујући приоритетну потрошњу и горње границе расхода прије израде финалног буџета.

Влада узима у обзир дате коментаре приликом израде финалног буџета, а Скупштина може такође

размотрити до које мјере су наведени коментари узети у обзир приликом израде буџета. Влада,

такође, може доставити више информација о разлозима финалне расподјеле буџетских средстава и

о приоритетној потрошњи уз посебан осврт на коментаре Народне скупштине везаних за ДОБ.

Збирне усклађене табеле будџетских корисника

Ове табеле би требао попунити сваки од буџетских корисника како би образложио разлике између

буџетских захтјева у нацрту годишњег буџета и одобрене расподјеле средстава у прошлогодишњем

буџету, тј. одобреном буџетском плану.

Наведени разлози су подијељени на слиједеће критерије:

Образложења се потом даље дијеле на главне економске категорије – плате и накнаде; материјалне

трошкове; капиталне трошкове и трансфере.

Биланс табеле буџетских корисника су једноставан и веома ефективан инструмент којим се

Скупштини дају јасна и једноставна образложења буџета за дату годину у поређењу са буџетом из

претходне године.

прилагођавања након затварања краткорочних пројеката

или истека законских одобрења за која нису предвиђенасредства у предстојећој буџетској години

на основу одлука о политикама које доноси Влада како

би финансирала нове високо приоритетне приједлоге

потрошње у циљу реализације извјесних циљева

политике; и уштеде остварене укидањем или смањивањем

потрошње на програме нижег приоритета или програме

који нису довољно ефективни

услијед одобреног раста плата и цијена и учинка одлука о

запошљавању на цијелу годину

Једнократна

прилагођавањаосновици

Промјене политика

Остала

прилагођавања




17

Прилог А садржи примјер модела Биланс табеле буџетских корисника.

Буџетске информације у програмском формату

Два пута годишње се од буџетских корисника захтијева да Министарству финансија доставе процјенебуџета у програмском формату.

У програмском буџету се средства алоцирају на програме. Програм је група активности са сличним

циљем. Сваки од програма има специфично утврђен циљ и показатеље ефекта, тј. јасне исказе о

резултатима који се планирају остварити уложеним средствима. Програмско буџетирање укључује

доношење одлука о расподјели буџета на основу онога што ће се уложеним буџетским средствима

остварити (тј. излазни резултати) и какав ће ефекат имати наведени излазни резултати на Републику

Српску и њене грађане (тј. крајњи резултати).

На вишем нивоу, стратешки циљеви дефинишу сврху мисије институције, тј. зашто постоји и шта

настоји постићи. Сви програми које финансира дати буџетски корисник би требали доприносити

реализацији укупног стратешког циља. Програмско буџетирање стога је од помоћи при доношењуодлука о расподјели буџетских средстава на основу приоритетних стратешких политика.

У јануару или фебруару сваке године, Министар финансија доставља буџетске инструкције бр. 1

буџетским корисницима у којима се наводе годишњи буџетски календар и захтјеви за попуњавање

табела прегледа приоритета буџетских корисника. У овим табелама се наводе захтјеви годишње и

средњорочне потрошње у програмском формату за све буџетске кориснике. Наведене информације,

укључујући и процјену трошкова текућих програма као и приједлоге нове високо приоритетне

потрошње и могуће уштеде, се користе за израду ДОБ-ова за трогодишњи период. Од буџетских

корисника се захтијева да доставе табеле прегледа најкасније до 30 априла.

Као што је горе наведено, у ДОБ-овима се, за сваког од буџетских корисника, наводе одобрене горње

границе расхода за предстојећу буџетску годину заједно са прелиминарним процјенама потрошње за

наредне двије фискалне године (с обзиром на наставак постојећих одобрених програма и политика).Ове границе се годишње достављају буџетским корисницима уз буџетске инструкције бр. 2 у јулу

заједно са захтјевима за попуњавање коначних буџетских захтјева и уз дате процјене буџета по

програмима и по економској класификацији. Захтјеви буџетских корисника не би требали премашивати

одобрена буџетска ограничења. Овакав приступ осигурава да су буџетска средства додијељена у

складу са утврђеним приоритетним политикама Владе, а не само на основу економске класификације

(тј. плате, материјали трошкови и трансфери). Информације по економској класификацији се у сваком

случају и даље захтијевају, али уз навођење излазних и крајњих резултата.

И у табелама прегледа приоритета и буџетским захтјевима корисници наводе своје стратешке

циљеве, програме, оперативне циљеве, програмске трошкове и мјере учинка и дато је пуно више

информација о томе како се троше средства, циљевима потрошње и у којој се мјери датом потрошњом

реализују утврђени циљеви.

Програмско буџетирање омогућава Влади да оцијени ефекте, резултате и вриједност добијену

буџетским средствима утрошеним на програме и услуге које пружа, те да, на основу добијених

информација, може вршити поређење са другим таквим тијелима у земљи и региону. Програмско

буџетирање је, стога, ефективан инструмент за јачање процеса доношења одлука али и учинка

институција која се финансирају јавним финансијама.

Информације приказане по програмима дају Влади и Скупштини много детаљнија образложења

и ефективнију основу за доношење и усвајање одлука о буџету и процјену резултата владиних

програма, а све са циљем транспарентније и одговорније потрошње.

Прилог А садржи примјер модела програмске буџетске табеле, уз детаљна образложења, која се

користи у табелама прегледа приоритета буџетских корисника. Додатне информације о програмском

буџетирању су дате у Поглављу 5.

Сва три горе описана инструмента могу ојачати капацитет Скупштине за вршење детаљног прегледа и




18

анализе и евалуације буџета Владе. Уз наведене инструменте посланици Скупштине могу адекватно

вршити преглед и процјену рада Владе, те самим тим Влада постаје јавно одговорна за одлуке о

буџету које доноси (тј. како троши порез грађана Републике Српске) и резултате које остварује.

3.5 Могућа будућа унапрјеђења квалитета буџетске документације

Широм свијета се парламентима уз буџет доставља и попратна документација уз детаљнеинформације на основу којих парламенти могу вршити адекватнији преглед и анализу буџета. Поред

докумената горе наведених достављају се и:

Буџетски исказ који предсједник Владе доставља Скупштини, у ком се сажето наводе владини•

економски циљеви, средњорочна фискална стратегија, приоритетна средњорочна политика,

те приједлози нове потрошње и увођења нових пореза који су дати у годишњем буџету.

Ажуриран извјештај о макроекономском и фискалном стању укључујући макроекономске и•

фискалне пројекције, као и исказе о укупној економској и фискалној стратегији (у БиХ би

то био Глобални оквир фискалног биланса и политика и документ оквирних политика са

наведеним приоритетима потрошње и буџетским мјерама по функционалном сектору);

Буџетски исказ о приходима (у ком се наводе извор, образложење и ризици по процјене•

прихода, приједлози приходовних политика, те побољшања прихода);Исказ о међувладиним фискалним односима (тј. у случају БиХ овдје би била укључена•

детаљна образложења о томе на који се начин врши расподјела прихода од стране УИО и

расподјела између ентитета и кантона (у случају Федерације) и општина;

Прогнозе готовинских токова;•

Програм капиталне потрошње (јавних инвестиција), тј. интеграција планова капиталног•

буџета и Програма јавних инвестиција у годишњи буџетски циклус;

Биланс стања активе и пасиве; и•

Исказ о родно одговорном буџету уз навођење учинка буџета на одређене родне групе и•

мјере које су усвојене у циљу рјешавања могућег проблема неравноправности полова када

је у питању буџетска потрошња.

3.6 Јавне расправе о буџету и финансијама

Поред бројних улога и одговорности описаних у овом Приручнику, овлашћење парламентарних одбора

да организују јавне расправе на тему ревизије, буџета и финансија је веома моћан инструмент којим

се у великој мјери може ојачати транспарентност и одговорност. Јавна расправа је такође механизам

којим се осигурава учешће цивилног друштва, медија, грађана и интересних група.

У неким земљама (нпр. Велика Британија, Канада, Аустралија) чланови сличних комисија/одбора

детаљно проучавају политике и радње Владе кроз преглед буџетске документације (и осталих

докумената политике).

У овим земљама чланови комисија/одбора имају право да постављају директна питања одговорним

министрима и вишим државним службеницима о политикама и програмима које реализују буџетскикорисници. Под тим се подразумијева да могу тражити образложења од министара и виших државних

службеника за приједлоге потрошње, остварене резултате и укупну вриједност добијену за уложена

средства.

Питања везана за приоритетне политике и одлуке о потрошњи, које је донијела Влада, се упућују

релевантним министрима као представницима Владе. У случају кад министар или државни службеник

није у стању дати директан одговор, може то учинити накнадно, и у том случају се од министра или

државног службеника захтијева да писмено одговори у утврђеном року.




19

Која је сврха јавних расправа о буџету?

Јавне расправе се генерално организују у слиједеће сврхе:

Да се добију повратне информације од стручњака и јавности на тему приједлогазакона

Да се испитају министри и високи владини званичници у циљу евалуације

ефективности и ефикасности владиних програма и учинка

Да би се добиле што поузданије информације

Да би се истражиле било какве сумње у нелегалне активности званичника

Такве комисије/одбори обично организују јавне расправе уз вођење записника, објављивање истог

и медијску пропраћеност. У неким земљама такве расправе се често емитују путем телевизијских

медија и интернета.

Медији имају важну улогу у овим расправама с обзиром да могу указати на недостатак вјештина и

корупцију владиних службеника, или истраживати и оцјењивати ефективност Владе при провођењу

програма и политика. Јавност такође може учествовати преко својих посланика у Скупштини.

Организације цивилног друштва, академици и особље из других организација, су често богат извор

информација за скупштинске одборе. Студије су показале да је свједочење пред комисијом важна

и ефективна метода на основу које се предлажу измјене и допуне закона. Такође, консултовањем

стручњака и интересних група, комисије добијају информације и подршку од грађана који могу имати

директно искуство са предложеним Владиним политикама и програмима буџета. 2

Остале користи од јавних расправа укључују:

Едукацију: Едуковањем грађана омогућава се њихово укључивање у законодавни процес на

дјелотворнији начин. Скупштина, такође, има могућност да препозна који приједлог јавност подржава

и у којој мјери, а који не подржава и разлоге за то.

Легитимност: Укључивање грађана даје легитимитет и омогућава транспарентност и одговорност

2 Приручник за организовање и вођење јавне расправе, Sherrie Wolf, National Democratic Institute/Национални

демократски институте/Косово 2004




20

законодавног процеса и одлука Скупштине.

Алтернативно знање: Академици, стручњаци и невладине организације могу бити важан извор

информација и знања која се могу користити у квалитетном провођењу цјелокупног процеса .

Исход: Алтернативе до којих се дође током расправа могу утицати на исход, у смислу доношењабољих закона, јер ће се уврстити знања грађана (техничко, локално, друштвено, привредно) и

привући спектар заинтересованих страна.

Оснаживање: Укључивање грађана у отворени процес доношења одлука подстиче Владу и

Скупштину да доносе одлуке на основу информација и подстиче већу одговорност институција које

их представљају.

Повјерење: Већа транспарентност и одговорност ће повећати и повјерење у политички систем и

институције одговорне за пружање Владиних програма и услуга.

Рјешавање сукоба: Јавно учешће грађана које омогућава одређени облик дијалога може помоћи

смањењу напетости међу разним интересним групама.

Култура учествовања: Ако се правилно планира, јавна расправа може ићи у прилог трансформацији

културе технократије у културу отворене Владе, транспарентности и одговорности.3

Укратко, јавна расправа је Одбору користан инструмент за вршење детаљног прегледа и анализе

буџета. С обзиром да су јавне расправе отворене за јавност остварује се и већа транспарентност

и одговорност службеника Владе, а чланови Одбора имају прилику чути алтернативна мишљења и

добити додатне информације на основу којих би доносили одлуке.

Питања која треба узети у обзир при планирању јавне расправе

Код нас предмет дневног реда јавне расправе одређује и питања која чланови Одбора постављају.

У Аустралији, на примјер, „на већину питања које члан постави одговарају службеници одјела

(еквиваленти Министарстава) или агенција/институција које предлажу и дају на разматрање

приједлог потрошње. Уобичајено је, међутим, да министар присуствује јавној расправи комисије те да

одговара на питања о политикама, при чему се од државних службеника не захтијева да одговарају

на иста. Посматрач из Министарства финансија и дерегулације (тј. Министарства финансија) такође

присуствује свакој од јавних расправа али се обично од њега не захтијева да подноси доказе.

Комисије могу тражити савјет или извјештај од Канцеларије главног ревизора.“4

Донаторски пројекти у БиХ су, у сврху припреме јавне расправе, израдили:

Приручник за организовање и вођење јавне расправе (OSCE/USAID Пројект јачања•

парламената)Приручник за организовање и вођење јавне расправе (NDI/USAID јуни 2006)•

OSCE је дошао до сазнања да тренутно не постоји стандардни протокол за одржавање јавних

расправа у БиХ, те препоручује израду правилника који ће се уврстити у званични Пословник на

сваком од нивоа.

У Скупштини постоји концепт јавне расправе. О истом се води записник, омогућено је присуство

јавности. Извјештај о одржаним расправама објављују се на званичној интернет страници Скупштине.

Подржава се активност Скупштине у спровођењу серије “буџетских“ расправа на годишњем нивоу,

између чланова Одбора и буџетских корисника (гдје би се одмах на почетку идентификовали највећи

буџетски корисници), те се охрабрује у смислу унапређења процеса.

3 Приручник за организовање и вођење јавне расправе, Sherrie Wolf, National Democratic Institute/Националнидемократски институте/Косово 2004

4 Извјештај за Сенат Бр. 5 – септембар 2006: Парламент Аустралије.




21

На јавним расправама у Скупштини, приоритет приликом постављања питања имају посланици, али

је исто тако омогућено и представницима јавности да се активно укључе у процес.

На основу Пословника Скупштине правило је да се 7 дана прије одржавања јавне расправе, о датуму

и времену одржавања као и дневном реду обавијесте интересне групе и јавност.

Препоручује се да секретар Одбора припреми извјештај за предсједника Одбора у фази планирања

јавне расправе.

У наведеном извјештају би требало уврстити слиједеће информације:

Сврха расправе и обим (навести питања и теме о којима ће бити говора)•

Локација и вријеме одржавања јавне расправе (у Скупштини или на некој другој локацији,•

колико дана или сати је предвиђено за исту)

Листа могућих стручних свједока и какву би стручну подршку могла дати Одбору (резултати•

истраживања, статистички подаци, правни савјет итд.)

Предложена листа питања.•

Број дана планираних за одржавање јавне расправе (уз временска ограничења утврђена у•

Пословнику)

Сажет приказ важних политичких ставова (уколико исте могу дати чланови одбора,•

странака)5

Приједлог пописа с именима свједока:

Академски специјалисти/стручњаци•

Представници министарстава у влади•

Невладине организације•

Пословне групе•

Заинтересоване групе цивилнога друштва (представници синдиката, студенти, здравствени•

и социјални радници, представници подузећа, организације жена)Представници заинтересованих међународних организација•

Поједини грађани који се пријаве за обраћање током расправе• Приједлог пописа с именима

свједока6

У контексту расправа које се одржавају са циљем детаљног прегледа и анализе буџета препоручује

се:

Да су све расправе отворене за јавност;•

Да се води записник са свих расправа те да се исте емитују путем радио и/или телевизијских•

медија и/или интернета;

Да посланици Народне скупштине и медији представљају интересе грађана;•

Да одговорни министри, шефови буџетских корисника и државни службеници буду испитивани•

о учинковитости Владиних програма;

Да се, уколико се на питања упућена министрима и службеницима не може одговорити одмах,•

одреди рок за упућивање писменог одговора који би се потом јавно објавио и био унешен у

званични записник Народне скупштине са јавне расправе.

Прилог Ц наводи неке примјере питања које Одбор за привреду и финансије може узети у обзир

приликом обраћања Влади, министрима и буџетским корисницима.

5 NDI Приручник за организовање и вођење јавне расправе, јуни 2006

6 OSCE/USAID Приручник за организовање и вођење јавне расправе, Пројекат јачања парламената, стр.31




22

ПОГЛАВЉЕ 4: ШТА ЈЕ БУЏЕТ?

Буџет је примарни инструмент креирања економске, социјалне и фискалне политике Владе. Њим

се утврђују Владини економски циљеви и фискална стратегија, те представља средство којим сециљеви стратешких политика Владе преводе у програме, услуге и активности који задовољавају

социјалне и економске потребе грађана.

Буџет, стога, подразумијева доношење експлицитних одлука за грађане; избора између економских

и фискалних циљева; избора између најважнијих приоритетнијих политика и резултата које Влада

настоји постићи и алокацију буџетских средстава.

Доношење правих избора промовише стабилну фискалну политику, економски раст и смањење

сиромаштва. Доношење погрешних избора може резултовати мањим економским растом, фискалном

и монетарном нестабилношћу и неефикасно, неефективно и лоше усмјереном потрошњом.

4.1 Који су основни принципи буџетирања

Постоје три кључна принципа формулације доброг буџета:

4.2 Шта је “добијена вриједност за уложени новац”

Како знамо да буџетска потрошња постиже адекватну вриједност за уложена средства?

То утврђујемо мјерењем ефективности програма и услуга који се финансирају из буџета. Мјеримо штасе производи и које се услуге пружају уложеним доступним средствима и мјеримо ефекат програма у

односу на утврђене циљеве политике Владе.

Буџет би требао бити остварив

• Укупна потрошња не би требала премашивати доступна средства (укључујући порезе, грантове и

финансирање из економски одговорног задуживања).• Укупни приходи и расходи би требали бити утврђени на фискално одговоран начин, одржив и требали би

промовисати економски раст.

• Генерално, средства из задужења и неутрошени приходи из претходне године се не би требали алоцирати

на сталну потрошњу. Неутрошена средства пренешена у наредну годину би се требала искористити за

смањење задужености и сервисирање осталих обавеза, те капитална улагања.

Буџетска средства би требало алоцирати на најприоритетније економске и

социјалне политике

Буџет би требао остварити адекватну вриједност за уложена средства

• Све земље, богате или сиромашне, се суочавају са истом дилемом везаном за буџет: буџетска средства

су ограничена а очекивања и захтјеви заједнице када су у питању Владини програми и услуге премашују

ниво доступних средстава. То значи да се морају доносити одлуке о томе гдје алоцирати ограничена

средства. Ефективни буџет је онај чија се ограничена средства алоцирају на најважније економске исоцијалне приоритете.

• Владе морају договарати јавности за одлуке које доносе и резултате које постижу уложеним буџетским

средствима

• „Добијена вриједност за уложени новац“ је термин који се користи за процјену тога да ли организација

остварује максималну добит од роба и услуга које тражи и пружа уз доступна средства




23

Као што је горе наведено, ‘Добијена вриједност за уложени новац’ је термин који се користи за

процјену тога да ли организација остварује максималну добит од програма и услуга које тражи и

пружа уз доступна средства. Неки елементи могу бити субјективни и тежи за измјерити. У том случају

је неопходна процјена адекватности добијене вриједности за уложени новац. Овом процјеном не само

да се мјери трошак програма и услуга, него се такође разматра њихов квалитет, трошак, кориштење

средстава, сврха и благовременост како би се, уз све наведене факторе заједно, могло рећи да лисе постиже адекватна вриједност за уложени новац на програме и услуге.7

У демократији су фискална транспарентност и одговорност средства којим се остварују наведени

принципи. То значи да су одлуке о буџету јасне и оправдане у смислу циљева и остваривости и да

су Влада и службеници одговорни за одлуке које доносе, средства која троше и резултате Владиних

активности.

Концепт добијене вриједности за уложени новац повезује слиједеће мјере програмског учинка:

Анализом ‘добијене вриједности за уложени новац се:

Образлажу циљеви.•

Умјесто да дјелују на основу претпоставки, руководиоци програма ће имати тачнеo

информације о добијеној вриједности за уложени новац анализом исте. На овај

начин ће се до максимума повећати шансе за постизање жељених резултата без

непотребних трошкова и напора. ‘Анализа’ добијене вриједности за уложени новац

такође говори о томе колико је предложена активност у складу са стратегијом и

политиком организације. Гдје то није случај, активност, по дефиницији, не реализује

оно што би организација требала постићи. Анализа добијене вриједности ће такође

помоћи крајњим корисницима да добију оно што им је неопходно (што може бити

другачије од оног што желе) како би адекватно обављали свој посао.Омогућава ефективније планирање.•

Планирање је најважнија фаза добрих примјера процеса. Добро планирање сводиo

на минимум ризик од тога да се реализацијом активности не оствари жељени крајњи

резултат, у право вријеме и по правој цијени.

Осигурава отвореност и транспарентност процеса.•

Уз адекватно документовано планирање и процјену, те усвајање отворених процеса уo

које су укључене све заинтересоване стране, организације могу јавно показати своју

посвећеност остваривању адекватне вриједности за уложени новац. Анализа добијене

вриједности све више добија на значају и апсолутно је неопходна за организације које

се финансирају јавним финансијама. Такве организације имају посебну одговорност

да прикажу свој рад адекватно, поштено и непристрасно.

Повећава усаглашеност са статутима и одредбама.•

Све организације морају дјеловати у складу са правним и осталим сродним захтјевима.o

Усвајањем добре праксе, ризик од неусаглашености са таквим захтјевима је значајно

7 OSCE Приручник за организовање и вођење јавне расправе стр.14

Адекватност Ефективност Ефикасност

Мјера у којој

су програми

осмишљени

у складу са

приоритетним

политикама

Мјера до које

су стратешки и

оперативни циљеви

остварени (уз

буџетска средства

алоцирана у ту

сврху)

Пружање истих

услуга уз мање

уложених

средстава, времена

и напора




24

смањен.

Омогућава ефективнију процјену ризика.•

Све активности са собом носе ризик. Ризик укључује, на примјер, ризик по репутацију,o

контролу, финансије, здравље, сигурност и посао. Процјена ризика се врши уобласти која се увијек може унаприједити. Иако често није неопходно извршити пуну

процјену ризика за сваку активност, неадекватна процјена ризика, посебно за неке од

активности, могу резултовати неадекватном вриједности за уложена средства.

4.3 Шта је процес средњорочног планирања буџета?

Модеран процес средњорочног планирања и израде буџета је онај који:

Има јасно дефинисане рокове и одговорности;•

Утврђује јасну и конзистентну фискалну стратегију на основу нивоа средстава доступних•

свим нивоима власти;

Утврђује приоритете за расподјелу оскудних средстава на најважније циљеве економске и•

социјалне политике;

Повећава предвидљивост буџетске политике и финансирања из буџета;•

Осигурава ефективнију и ефикаснију употребу Владиних средстава;•

Унапрјеђује транспарентност и одговорност Владиних политика, програма и процеса•

доношења одлука;

Осигурава да финансијски учинак у наредним годинама буде узет у обзир приликом•

доношења одлука о политикама, те да се такве одлуке доносе током процеса планирања и

израде буџета; и

Ојачава координацију између нивоа власти по питању приоритетних политика и потрошње.•

Израда буџета подразумијева низ повезаних и логичних корака. Уз подршку Пројекта јачања

управљања јавним финансијама који финансира DFID, министарстава финансија на нивоу државе,

ентитета, кантона и Брчко Дистрикта (МФ, МФТ)8 су, протеклих година, проводила поједностављен,интегрисан средњорочни процес планирања и израде буџета. Овај процес се такође зове средњорочни

процес планирања и израде буџета у ‘10 корака’ и усаглашен је кроз свих 14 нивоа власти у БиХ.

Наведени средњорочни процес планирања и израде буџета у ‘10 корака’ је наведен у наредном

8 NDI Приручник за организовање и вођење јавне расправе, јуни 2006




25

дијаграму у ком се даје кратак преглед буџетског циклуса.

Буџетски процес зависи од свих учесника који достављају неопходне и адекватне информације,

доносе одлуке и дају одобрења на сваком кораку процеса. Неуспјех у реализацији једног од корака

се манифестује и у наредним корацима процеса. Ово може утицати на крајње резултате буџета и

довести до одгађања у доношењу одлука и израде буџета.

Ефективни процес средњорочног планирања и израде буџета, стога, захтијева посвећеност и

дисциплину свих учесника у буџетском процесу (укључујући Владу, Скупштину, Министарство

финансија и буџетске кориснике).

У горе наведеном дијаграму је наведено 10 корака изнад назива мјесеци. Буџетске инструкције,

достављене буџетским корисницима у кључним фазама циклуса, се наводе испод назива мјесеци.

Оквир средњорочног процеса планирања и израде буџета се заснива на концепту ‘пренесених’

процјена буџета којима се наводе процјене потрошње за дату буџетску и двије наредне фискалне

године на основу постојећих одобрених расходовних и приходовних политика. У склопу оваквог

процеса, почетна тачка за израду буџета је прва наредна година одобреног ДОБ-а (са економским

прилагођавањима и одлукама о политици које је одобрила Влада). На примјер, почетна тачка заизраду буџета за 2012. годину ће бити процјене за 2012. годину које су утврђене у буџету за 2011.

годину (из ДОБ-а за период 2011.-13. година).

Буџетски циклус у 10 корака се заснива на најбољим примјерима буџетске праксе широм свијета и

у великој мјери се заснива на концептима које су утврдили Свјетска банка и OECD, између осталих,

али који су прилагођени контексту БиХ/Републике Српске.

4.4 Одговорности у буџетском процесу у Републици Српској – Ко је задужен за шта?

Министарство финансија

Министарство финансија је одговорно за управљање буџетским процесом у име Владе. Оно

припрема и доставља буџетске инструкције буџетским корисницима у кључним фазама буџетскогпроцеса наводећи одговорности, захтјеве за извјештавање (укључујући формате приједлога буџета)

и рокове.

Министарство анализира пројекције прихода и приједлоге буџета, те даје препоруке Влади о

величини и алокацији буџетских средстава на основу стратешких политика и одлука. На основу датих

препорука, Министарство финансија припрема нацрт ДОБ-а и приједлога годишњег буџета.

Као што је горе наведено, као дио модернизације буџетских процеса Републике Српске протеклих

година, буџетски корисници су почели са припремом документације програмског буџета у којој се

наводе циљеви, трошкови и планирани и остварени резултати сваког од програма. Очекује се да

ће ова документација, у догледно вријеме, бити доступна и Скупштини као додатна информација уз

Закон о извршењу буџета.

Буџетски корисници

Буџетски корисници су одговорни за достављање финалних приједлога буџета Министарству

финансија.

Од буџетских корисника се захтијева да достављају неопходне информације у двије фазе буџетског

процеса у складу са стандардизованим формама, како слиједи:

Табеле прегледа приоритета буџетских корисника које се уврштавају директно у ДОБ•

(буџетске инструкције бр. 1)

Захтјеви буџетских корисника који достављају информације у програмском формату уз•

документацију програмског буџета (буџетске инструкције бр. 2)




26

Влада Републике Српске

Влада Републике Српске је одговорна за:

Разматрање приједлога буџета (укључујући нове приједлоге високоприоритетне потрошње,•

уштеде и буџетска ограничења) како у ДОБ-у тако и у нацрту буџета и доношење одлука ускладу са приоритетним политикама и доступним средствима;

Усвајање финалног ДОБ-а (тј. прелиминарног нацрта буџета) укључујући горње границе•

расхода буџетских корисника; и

Одобравање приједлога годишњег буџета и достављање истог Скупштини.•

Скупштина

Скупштина је одговорна за разматрање и усвајање годишњег буџета. Одбор има задатак да врши

анализу и разматрање буџета и Скупштини доставља извјештај о истом (детаљи дати у поглављима

2, 3 и 4).

Улога Скупштине је кључна с обзиром да осигурава ефективан буџет и јачање транспарентности иодговорности буџетског процеса у Републици Српској. На тај начин Скупштина може бити важна за

јачање управљања јавним финансијама и ефикаснији и ефективнији буџетски процес.

4.5 Кључни датуми и рокови у буџетском циклусу Републике Српске

Буџет у савременим демократским земљама је сложен по својој природи и све је већа потреба за

тим да се омогући довољно времена да извршна власт врши надзор над процесом израде буџета

који укључује:

утврђивање параметара као граница у којима се морају одредити буџетски захтјеви,•

узимајући у обзир монетарну и фискалну политику, као и друге факторе, укључујући захтјеве

међународне заједнице и организације као што је Међународни монетарни фонд (у даљем

тексту ММФ);вођење рачуна о разликама међу владиним органима и агенцијама (буџетски корисници);•

анализу одговарајуће документације коју достављају буџетски корисници;•

предузимање “билатералних преговора” са буџетским корисницима, према потреби, ради•

корекција и допуна информација и предложене додјеле средстава.

У исто вријеме законодавним органима у савременим демократијама треба довољно времена,

капацитета и могућности да користе одговарајуће експертско знање како би могли пратити и

контролисати буџет. У складу с тим, у многим земљама су продужили најважније рокове у изради

буџета.

•

У буџетском циклусу Републике Српске постоје кључни датуми и рокови који су или предвиђени у

Буџетском календару Републике Српске на основу Закона о буџетском систему Републике Српске9

,Закона о Фискалном савјету или буџетским инструкцијама које издаје Министарство финансија.

Инструкције Министарства финансија:

1. 02. – Министарство финансија шаље буџетске инструкције бр. 1.•

30. 04. – буџетски корисници достављају своје табеле прегледа приоритета.•

Закон о Фискалном савјету Босне и Херцеговине

31. 05. – Фискални савјет усваја Глобални оквир фискалног биланса и политика за БиХ•

Закон о буџетском систему Републике Српске

9 “Службени гласник Републике Српске”, бр. 54/08.




27

30. 06. – Влада усваја ДОБ•

1. 07. – Министарство финансија доставља ДОБ општинама и градовима•

1. 07. – Министарство финансија шаље буџетске инструкције бр. 2, савјетује буџетске•

кориснике о горњим границама буџетских захтјева и даје смјернице и шаблоне за израду

буџетских захтјева корисника1. 09. – буџетски корисници достављају буџетске захтјеве за наредну фискалну годину•

Министарству финансија

15. 10. – Министарство финансија подноси Влади на усвајање нацрт буџета Републике•

Српске за наредну фискалну годину

5. 11. – Влада усваја нацрт буџета Републике Српске за наредну фискалну годину и упућује•

га Народној скупштини на усвајање

15. 11. – Народна скупштина усваја нацрт буџета Републике Српске за наредну фискалну•

годину

1. 12. – Влада усваја приједлог буџета Републике Српске за наредну фискалну годину и•

подноси га Скупштини заједно са ДОБ-ом

15. 12. – Скупштина усваја буџет Републике Српске за наредну фискалну годину•

4.6 Који су излазни резултати буџетског процеса Републике Српске?

Два су кључна комплета докумената који се припремају током циклуса планирања и израде буџета

у Републици Српској: трогодишњи документ оквирног буџета који доноси Влада крајем јуна сваке

године, нацрт и приједлог годишњег буџета који одобрава Скупштина.

Документом оквирног буџета за период од три године (ДОБ):

утврђују се макроекономске пројекције и претпоставке,•

одређује се фискална стратегија на основу расположивог нивоа средстава,•

одређују се приоритетне политике,•

утврђују се горње границе задужења сваког буџетског корисника за наредну буџетску годину•

и дају прелиминарне процјене расхода, на основу постојећих параметара политика, за двијенаредне фискалне године,

усваја се до 30. 06. сваке године,•

објављује се на web-страници Владе.•




28

Нацрт и приједлог годишњег буџета:

утврђује коначне укупне буџетске приходе и расходе,•

осликава владине приоритетне политике и одлуке о расходима,•

даје приједлог расподјеле буџетских средстава који одобрава Скупштина,•

доставља се скупштинском Одбору•10 на разматрање и у скупштинску процедуру

одобрава Скупштина (до 15. 12.).•

У одобреном годишњем буџету утврђене су расподјеле расхода за сваког буџетског корисника по

шифри рачуна и економској класификацији.

Представљање информација о буџету у програмском формату постало је саставни дио буџетских

процеса Републике Српске, што ће, како је горе наведено, допринијети доношењу бољих одлука на

основу потпуних информација, те дати више информација о резултатима планираним и постигнутим

утрошеним средствима Владе.

4.7 Одговорности у буџетском процесу на државном нивоу – Ко је задужен за шта?

Институције за финансије и буџет на државном нивоу важне за Републику Српску

Постоји неколико институција на нивоу БиХ која се баве питањима финансија и буџета од којих су

неке важне за Републику Српску и формулисање и провођење буџета у Републици Српској.

Наведене институције су дате у наставку текста:

Дирекција за економско планирање (ДЕП)

ДЕП је одговоран за припрему макроекономских пројекција и претпоставки на нивоу БиХ које сутемељ за процес средњорочног планирања и израде буџета и израду годишњег буџета.

Макроекономске пројекције које ради ДЕП за БиХ представљају основу за макроекономске пројекције

које се раде за Републику Српску.

Одјел за макроекономску анализу (ОМА) Управе за индиректно опорезивање

ОМА је током буџетског процеса првенствено одговорна за израду пројекција прихода од индиректних

пореза које прикупља Управа за индиректно опорезивање . ОМА заснива своје пројекције на

макроекономским пројекцијама које припрема ДЕП. Почетне пројекције се припремају рано у

буџетском процесу и ажурирају се прије израде годишњег буџета.

Приликом пројекције прихода од индиректних пореза у Републици Српској полази се од пројекција

које је ОМА направио на нивоу БиХ.

4.8 Координација фискалних политика

Неке од најважнијих одлука о политикама наводе да је неопходно остварити координацију фискалних

политика. У БиХ се координација успоставља путем Фискалног савјета и Савјетодавне групе

Фискалног савјета.

Фискални савјет

У складу са Чланом 3. Закона о Фискалном савјету БиХ:

10 Одбор за привреду и финансије, Народна скупштина Републике Српске




29

Фискални савјет чини шест чланова, и то:1.

Предсједавајући Савјета министара БиХ,•

Предсједник Владе Републике Српске,•

Премијер Федерације БиХ,•

Министар финансија и трезора БиХ,•

Министар финансија Републике Српске,•

Министар финансија Федерације БиХ.•

Конститутивни народи у Босни и Херцеговини морају имати најмање једног представника у2.

Фискалном савјету

•

Сједницама Фискалног савјета, у својству посматрача и без права гласа, присуствују:3.

Гувернер Централне банке БиХ, и•

Предсједник Владе Брчко Дистрикта БиХ.•

Фискалним савјетом предсједава предсједавајући Савјета министара Босне и Херцеговине, а услучају његове спријечености, премијер Федерације Босне и Херцеговине или предсједник Владе

Републике Српске, наизмјенично.

Одговорности Фискалног савјета су наведене у члану 5. Закона о Фискалном савјету БиХ и4.

укључују:

Координацију фискалне политике у БиХ;•

Усвајање Приједлога документа Глобални оквир фискалног биланса и политика у БиХ, који•

садржи слиједеће параметре:

Приједлог фискалних циљева буџета институција: Босне и Херцеговине, Федерације(i)

Босне и Херцеговине, Републике Српске и Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине,

Приједлог макроекономске пројекције и пројекције укупних индиректних пореза и њихове(ii) расподјеле за наредну фискалну годину,

Приједлог горње границе задужења буџета институција: БиХ, ФБиХ, РС и БД БиХ.(iii)

Праћење реализације утврђених циљева и критерија приликом доношења и извршавања•

буџета, као и подузимање корективних мјера и активности;

Усвајање приједлога краткорочних и дугорочних макроекономских пројекција,•

Успостављање потпуне координације активности у поштивању буџетских календара.(iv)

Усвајању, извршењу и ревизији буџета институција: Босне и Херцеговине, Федерације

Босне и Херцеговине, Републике Српске и Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине,

Предлагање приоритета у унапрјеђењу сектора јавних финансија у БиХ;•

Савјетодавна група Фискалног савјета

Законом о Фискалном савјету у Босни и Херцеговини, члан 8., утврђено је чланство у Савјетодавнојгрупи Фискалног савјета и њене надлежности, како слиједи:

Одговорност за припрему и приједлог одлука и других правних аката које доноси Фискални•

савјет додјељује се Савјетодавној групи чије чланове делегирају предсједавајући Савјета

министара Босне и Херцеговине, предсједник Владе Републике Српске, премијер Федерације

Босне и Херцеговине, министар финансија и трезора Босне и Херцеговине, министар

финансија Федерације Босне и Херцеговине, министар финансија Републике Српске и

градоначелник Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине.

Савјетодавна група има седам (7) сталних чланова, и то по два (2) члана испред Савјета•

министара Босне и Херцеговине, Владе Федерације Босне и Херцеговине и Владе

Републике Српске и једног (1) члана из Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине, делегираних у

Савјетодавну групу. Стална савјетодавна група може се проширити привременим члановимаделегираним на исти начин као и стални чланови.

Начин рада савјетодавне групе биће детаљније регулисан пословником о раду Фискалног•

савјета.




30

4.9 Ванбуџетски фондови (ВБФ-ови)

Према ријечнику статистичких израза11 ОECD-а ванбуџетски фондови се дефинишу као:

“низ државних трансакција које нису укључене у исказ годишњег буџета. На те трансакцијесе не мора примјењивати исти ниво контроле или рачуноводствених стандарда који сепримјењују на годишњи буџет.”

Примјери ванбуџетских фондова у Босни и Херцеговини су заводи/фондови здравственог осигурања

и заводи запошљавања који дјелују на нивоу ентитета, кантона и Дистрикта Брчко, као и заводи/

фондови за пензијско/мировинско и инвалидско осигурање на нивоу ентитета.

Ванбуџетски фондови учествују значајним дијелом у буџетским приходима – 2008. године тај износ

је био 3,475 милиона КМ (великим дијелом су га сачињавала средства за пензије и здравствену

заштиту). Расходи које су имали ВБФ-ови чинили су 39% од свих укупних расхода влада у Босни и

Херцеговини 2008. године.12

Према подацима ММФ-а13, трошкови постојања ових фондова далеко премашују сваку корист. Разлог

томе је чињеница да обједињени и јединствени процес планирања и израде буџета представља

основну компоненту ефикасног управљања јавним финансијама. Зато постоје чврсти аргументи

за укључивање ванбуџетских фондова у процес средњорочног планирања и израде буџета у 10

корака.

Владе ентитета су недавно започеле реформе, као пилот пројекат, с циљем укључивања

ванбуџетских фондова у ове процесе. Предвиђено је да се у неколико наредних година приходи и

расходи ванбуџетских фондова подвргну истом нивоу надзора и одређивању приоритета као и сви

други јавни расходи.

11 Ријечник статистичких термина OECD-a, преузет са wеб странице: http://stats.oecd.org/glossary/ Дефиниција коју

даје OECD темељи се на тумачењу појма из ММФ-овог глосара из 2007. год, Приручника о фискалној транспарентностиММФ-а, Washington D.C. и Приручника за статистику владиних финансија ММФ-а.

12 Процјене извршене на основу података на web страници www.cbbh.ba

13 Potter и Diamond 1999, Поглавље 3. смјерница ММФ-а за управљање јавним финансијама,

Washиngton DC www.imf.org/external/pubs/ft/expend/




31

ПОГЛАВЉЕ 5: ИЗРАДА ПРОГРАМСКОГ БУЏЕТА ИЛИ

БУЏЕТА ЗАСНОВАНОГ НА РЕЗУЛТАТИМА

5.1 Шта је програмско буџетирање?

Програмским буџетирањем буџетске информације су дате тако да се јасно повезују буџетска

средства са крајњим циљевима политике које влада жели да оствари. Речено једноставним језиком,

програмско или буџетирање орјентисано на резултате је процес додјељивања средстава према

конкретним циљевима и/или резултатима који се желе постићи додијељеним средствима.

У најбољим праксама планирања буџета у средњорочном процесу користи се нека врста програмског

или буџетирања усмјереног на резулате као основа за доношење одлука о политикама буџета и

расподјели буџетских средстава на основу владиних стратешких приоритета.

Програм је класификовање сличних услуга или активности које проводи буџетски корисник према

заједничком стратешком или оперативном циљу. Овакав начин омогућава буџетском кориснику дадефинише шта је то што ради у смислу циљева и жељених резултата.

Према традиционалном начину припреме буџета, средства се расподјељују на основу улазних

информација – колика су издвајања за плате и накнаде, колика за материјалне трошкове, итд.

Програмско буџетирање исказује и те информације, али одлука о томе како расподијелити средства

заснива се на циљевима политике и очекиваним резултатима.

Приоритетне политике се у Босни и Херцеговини утврђују у Стратегији за развој земље и Стратегији

социјалног укључивања. Припрему ове двије стратегије координира Дирекција за економско

планирање. Један од циљева програмског буџетирања је да се средства из буџета расподијеле

према тим приоритетним политикама. Осим тога, очекује се да ће један од фискалних приоритета.

Од буџетских корисника се захтијева да одреде своје стратешке циљеве (тј. шта је то што настоје да

остваре), конкретне програме за остваривање стратешких и оперативних циљева, потребна средства

(према економској класификацији), нпр. плате и накнаде, материјални трошкови, капитални издаци

и грантови) и мјере учинка и стандарди за оцјењивање да ли су предвиђени циљеви остварени

(укључујући показатеље излазних резултата, крајњих резултата и ефикасности).

Захтјев да буџетски корисници дају информације у програмском формату тренутно се предлаже

као измјена и допуна закона о буџетима на сваком од нивоа власти у Босни и Херцеговини, а на




32

државном нивоу је он већ на снази тако да буџетски корисници већ достављају буџетске информације

у програмском формату Савјету министара, Предсједништву и Парламентарној скупштини Босне и

Херцеговине као дио образложења уз нацрт буџета.

5.2 Зашто је програмско буџетирање важно?

Информације у оквиру програмског буџета:

помажу Влади да што дјелотворније расподјели средства на најважније, приоритетне•

стратешке циљеве (укључујући расподјелу средстава према приоритетима оним грађанима

којима су средства најпотребнија и који су најмање способни да их сами остваре);

усмјеравају буџетске кориснике на излазне и крајње резултате програма и услуга, умјесто•

само на улазне елементе;

пружају подршку буџетским корисницима како би остварили боље резултате рада тако што•

ће руководиоци и запослени бити одговорни за активности и услуге које пружају;

дају влади више информација које служе као основа за доношење одлука о расподјели•

ограничених буџетских средстава идају парламенту и јавности више информација о ефектима владиних програма, утрошку и•

адекватности у контексту потреба заједнице.

5.3 Документација програмског буџета

Документација програмског буџета служи као средство буџетским корисницима да своје буџете

прикажу у програмском формату, тј. у смислу расподјеле средстава према програмима и резултата

који се очекују од тих средстава. На тај начин министри, Влада, Скупштина и јавност могу измјерити

ефекат програма у смислу њихове ефикасности, ефективности и правичности, као и то да ли се тим

програмима остварује вриједност за уложена средства.

Када се услуге, активности и расходи који имају сличне циљеве сврстају у програм, доносиоци одлукао буџету имају већу могућност да упореде трошкове и користи опција расхода и тако донесу одлуке

на основу комплетних информација.

5.4 Унапређења процеса доношења одлука о буџету

У току процеса израде буџета систематично разматрање програмских циљева и резултата (који су

дати у програмским исказима) довест ће до:

унапређења рангирања расхода по приоритетима (тј. подстицања такве расподјеле•

ограничених буџетских средстава којом ће се остварити највећа корист) и

подстицања буџетских корисника на ефикаснију и ефективнију потрошњу, на начин да:•

им се укаже на то да ће резултатима својих програма утицати на ниво средстава која(i)

ће им се додијелити (нпр. програми који остварују лоше или никакве резултате ће се

измијенити и евентуално укинути); и

онима који доносе одлуке истакну сметње за остваривање добрих резултата. Ако, на(ii)

примјер, неки програм не остварује планирани крајњи резултат или га остварује, али уз

нерационално високе трошкове, они који доносе одлуке о буџету ће бити у могућности да

размисле да ли тај програм треба укинути, смањити или суштински промијенити.

Уз боље одређивање приоритета и већу ефикасност Влада ће моћи остварити више с мање средстава

и моћи ће издржати дугорочни притисак раста укупне јавне потрошње.




33

5.5 Структура документације програмског буџета

У документацији програмског буџета обрађују се сљедећа главна питања:

Зашто постоји ваша организација? (сврха или мисија буџетског корисника)•

Које резултате настоји остварити ваша организација? (стратешки циље(еви) буџетског•

корисника),

Шта ваша организација чини да оствари одређене резултате? (програми и оперативни•

циљеви буџетског корисника)

Колико то кошта? (средства која су потребна буџетском кориснику да постигне своје•

оперативне циљеве разврстане по програмима (по економским категоријама),

Како мјерити резултате онога што радите? (показатељи учинка и циљани учинци буџетског•

корисника)

Ко је одговоран за резултате овог програма? (руководилац програма)•

Ова питања су, у ствари, саставни елементи програмског буџетирања. Ако буџетски корисник да

одговоре на ова питања, онда може саставити програмски буџет за своју организацију.

Документација програмског буџета захтијева од буџетског корисника да да подробне информације

за сваки од одобрених буџетских програма. То укључује процјене буџета за сљедећу годину (у складу

са горњим границама расхода за буџетског корисника и узимајући у обзир одобрене приједлоге нове

високоприоритетне потрошње), процјене за двије наредне године, процјену садашњег ребаланса

буџета и стварну потрошњу претходне године.

Процјене програмског буџета се припремају коришћењем “rolling” односно пренесених процјена

буџета за наредне године. Према том приступу, друга година трогодишњег, средњорочног, плана

буџета представља основу за израду процјене буџета за наредну годину. Циљ овог приступа је

појаснити и поједноставити израду буџета буџетским корисницима, Bлади и Скупштини.

Важно је да буџетски корисници на вријеме и тачно припреме документацију програмског буџета (и

табеле прегледа приоритета буџетског корисника) како би могли јасно образложити своје буџетскезахтјеве и/или додјелу средстава и извршној власти, Скупштини и јавности представити информације

о томе шта они као буџетски корисници раде са средствима која добију из буџета.

Слиједе кључни појмови који се користе у документацији програмског буџетирања и у програмском

буџетирању у Босни и Херцеговини:

Стратешки циљеви (Шта буџетски корисник настоји да оствари?)




34

Стратешким циљем се утврђује шта буџетски корисник настоји да оствари дугорочно што је корисно

за Републику Српску, тј. жељени крајњи циљ.

Стратешки циљеви треба да буду у складу са приоритетима владе и стратегијама и плановима на

нивоу сектора. У Босни и Херцеговини су приоритетне политике владе утврђене у документу Развојна

стратегија Босне и Херцеговине и Стратегија социјалне инклузије. Осим тога, нека министарства ибуџетски корисници су израдили стратешке планове, које је влада одобрила, а у којима су утврдили

своје стратешке циљеве.

Програм (Шта буџетски корисник остварује или које услуге пружа?)

Програм је једноставно груписање сличних активности или услуга које обавља ресорно министарство

или буџетски корисник да достигне свој стратешки циљ (или циљеве). Програм говори о директним

резултатима или производима рада односно услуга буџетског корисника.

Активности представљају послове и задатке које буџетски корисник обавља у оквиру једног програма.

Активности са заједничким излазним резултатима или оперативним циљевима сврставају се у

један програм. Активности треба да одражавају допринос који даје буџетски корисник, то није самолиста купљених ствари или других улазних елемената. Када формулишу своје програме, буџетски

корисници треба да размисле о томе које су то уобичајене активности које тренутно проводе.

Неколико програма може заједнички допринијети остваривању неког стратешког циља. Програми

обично имају краткорочне оперативне циљеве који су директнији, али су у складу са дугорочним

стратешким циљевима.

Буџетски корисници треба да одреде своје оперативне циљеве за сваки програм. Оперативни

циљеви су конкретни циљеви једног програма или активности. То су конкретни и мјерљиви искази о

резултатима. Оперативни циљеви одражавају оно што се може остварити расположивим средствима

и треба да буду у складу са владиним стратешким приоритетима.

Расподјела средстава (Колико сваки програм кошта?)

Од буџетских корисника се тражи да оквирно одреде средства која су им потребна за провођење

програма које су утврдили. На овај начин помажу влади да одреди колики су трошкови за постизање

конкретних оперативних циљева и да ли се одређеним програмом ствара вриједност за уложени

новац.

Од буџетских корисника се тражи да утврде сва средства додијељена једном програму, разврстана

по економским категоријама (плате и накнаде, материјални трошкови, грантови и капитални издаци),

за сљедећу буџетску годину и двије наредне фискалне године.

Мјере учинка и циљани учинци (Како мјеримо резултате и ефикасност програма и активностибуџетских корисника?)

Мјере учинка се дефинишу као “трајне мјере које се могу квантитативно одредити и којима се

мјере излазни и крајњи резултати и ефикасност јавног сектора”. То је основа за мјерење резултата

програма, активности и средстава додијељених за те програме. Мјерама учинка се:

мјере излазни и крајњи резултати програма или активности,•

мјери исти елемент у једном периоду да би се могла урадити анализа кретања и оствареног•

напретка,

директно врши повезивање са стратешким и оперативним (тј. програмским) циљевима,•

користе информације које се могу лако разумјети и прикупити,•

дају корисне информације руководиоцима програма за управљање и унапређење учинка•

програма, укључујући и одређивање побољшања ефикасности, ефективности и квалитета

програма и услуга,

омогућава да се оцијени да ли влада (или порески обвезници) добивају вриједност за уложена•

средства додијељена програмима.




35

5.6 Мјерење учинка програма

Приступ и анализа информација о учинку је кључ за унапређење одговорности за расподјелу

буџетских средстава и програме.

Добрим мјерама учинка буџетски корисници, влада, парламент и јавност сазнају да ли се некимпрограмом остварују владини стратешки циљеви, да ли је програм ефикасан и да ли се остварује

вриједност за уложени новац.

Поред овог вањског извјештавања мјере учинка су користан показатељ руководиоцима програма

или политика буџетског корисника који им помаже да унаприједе учинке програма и пружање услуга.

Редовним праћењем учинка руководиоци програма могу боље препознати и одговорити на појаву

одређених проблема. Буџетски корисници се подстичу да користе мјере учинка својих активности у

сврху интерног одлучивања, али показатеље који показују резултате остварене на нивоу програма

треба достављати само Министарству финансија.

Тешко је оправдати повећање средстава за финансирање програма или приједлоге нове приоритетне

потрошње ако нема информација о томе који се резултати очекују. Буџетски корисници ће бити подсве већим притиском да доставе информације на основу којих ће оправдати своје буџетске захтјеве.

Буџетским корисницима који не доставе такве информације биће све теже конкурисати у добијању

буџетских средстава оним корисницима који припремају те информације.

Према приступу програмског буџетирања усвојеном у Босни и Херцеговини користе се три генерална

типа показатеља учинка: показатељи излазних резултата (тј. квантитет), крајњих резултата (тј.

резултати или утицај програма или услуга) и показатељи ефикасности (тј. трошак по јединици

излазног резултата).




36

Показатељи излазних резултата

Излазним резултатима се описује производ или услуга и количина тих производа или број услуга.

Показатељи излазних резултата могу показивати јединице које производи један програм или,

ако програм има неколико оперативних циљева, тачне количине роба или услуга које доприносе

остваривању једног или више тих оперативних циљева.

На примјер, за програм саобраћајне полиције према којем сви возачи треба да достигну одређени

стандард знања и способности за управљање возилом број издатих возачких дозвола може бити

показатељ излазног резултата који се односи на оперативни циљ (тј. сви који управљају возилом

треба да посједују минимум стандардног знања и способности), као и на шири стратешки циљ (тј.

осигурати сигурне цесте и аутопутеве у Босни и Херцеговини). Други излазни резултати који одражавају

стварни обим посла саобраћајне полиције могу садржавати број људи који полажу возачки тест или

број поднесених молби за полагање возачког испита, број саобраћајних несрећа и слично.

Показатељи крајњих резултата

Показатељи крајњих резултата пружају информације о:

Утицају и резултатима буџетских програма и њиховим излазним резултатима;•

Напретку у остваривању стратешких и оперативних циљева и•

Успјеху или неуспјеху програма.•

Показатељима крајњег резултата описује се у којој мјери су стратешки и оперативни циљеви

остварени (за дати ниво додијељених буџетских средстава). Користе се за мјерење утицаја или

ефикасности програма. Осим тога, из показатеља се може видјети да ли се програмом добро

управља, а доносиоци одлука о буџету могу добити информације о томе да ли је оправдано повећано

или смањено финансирање програма.

Друге мјере крајњих резултата које се односе на оцјењивање утицаја и ефикасности су мјере квалитета

и благовремености програма или услуга. Мјере квалитета могу укључивати тачност, доступност изадовољство клијента директним резултатима.

Показатељи благовремености представљају стандард за то колико често и у којем року се производе

излазни резултати програма и остварују крајњи резултати. Благовременост се често може сматрати

мјером квалитета или ефикасности (нпр. проценат возова који стижу на вријеме, просјечно вријеме

чекања за болнички третман, итд.) Остали примјери показатеља благовремености укључују:

просјечно вријеме чекања на услугу (нпр. визе у пасошу); вријеме потребно да се добије одговор на

упит или молбу (пензије); услуге пружене у оквиру одређених стандарда (путовање возом/аутобусом

који полази и долази на вријеме) и излазни резултати остварени у одређеном року (број операција

у болници извршених у датом периоду). Неће свакако сви програми имати релевантне и корисне

показатеље благовремености или квантитативне мјере и буџетски корисници ће у том случају требати

да се ослоне на квалитативне мјере којима ће подржати своје одлуке.

Мјере ефикасности

мјере трошак по јединици излазног резултата (нпр. укупан излазни резултат подијељен•

укупним трошковима);

су користан показатељ добијене вриједности за уложени новац; и•

корисне су приликом упоређивања опција алтернативних услуга (нпр. ангажирање вањске•

компаније, приватног сектора итд.).

Мјере ефикасности се генерално изражавају у форми трошка по јединици излазног резултата. Иако

се најчешће мјере ефикасности фокусирају на финансијска средства, тј. трошак по јединици, у

неким случајевима повећање квалитета излазног резултата може такође одражавати побољшање

ефикасности. Поред тога, у случају када постоје вишеструки излазни резултати, ефикасност ће се

можда морати рачунати на бази дијелова трошкова програма како би мјерење било сврсисходно.




37

5.7 Дефинисање показатеља учинка

Неки буџетски корисници ће рећи да су они на неки начин “другачији” и да није могуће мјерити

њихов учинак. Међутим, ако не можете мјерити учинак неког програма или активности, како њиме

можете управљати? Ако не можете показати стварни или пројектни успјех или резултате, како

можете оправдати то што се и даље финансира? Ако не можете мјерити оно што радите, да ли ћеико примијетити ако тај програм или активност престане?

Имајући на уму потенцијалне трошкове мјерења учинка, важно је да буџетски корисници изаберу

праве мјере учинка. Те мјере треба да буду релевантне, у смислу стратешких циљева буџетског

корисника и оперативних циљева програма, као и корисне у мјерењу успјеха или напретка ка

остваривању тих циљева.

Корисни показатељи учинка би требало да дају одговоре на сљедећа питања:

Да ли ће показатељи учинка помоћи Министарству финансија и Влади да дају препоруке за•

одлуке о томе како расподијелити средства?

Да ли показатељи крајњих резултата одражавају владине стратешке и оперативне(i) циљеве и приоритете?

Да ли показатељи крајњих резултата дају информације о утицају програма на клијенте(ii)

односно заједницу?

Да ли је могуће одредити узрок и посљедицу између програма и његових активности и(iii)

жељени крајњи резултат?

Да ли ће показатељи учинка пружити информације које ће помоћи буџетским корисницима•

да предузму кораке како би унаприједили ефикасност и ефективност програма?

Да ли је тај показатељ вјеродостојан и поуздан, тј. да ли омогућава поређење са сличним•

излазним резултатима или програмима које имају други пружаоци услуга и да ли се може

независно провјерити?

Да ли је та мјера остварљива, тј. могу ли се подаци прикупљати и саопштавати у складу са•

захтјевима извјештавања и календаром буџетског процеса и да ли агенција има средства

односно да ли је способна да прикупља податке?

Буџетски корисници би требало да користе што је више могуће постојеће и лако доступне изворе и

евиденције за информације о учинку – на примјер, евиденције које се односе на активности које се

проводе и остварене директне резултате. Статистички подаци такође могу бити изузетно корисни.

Мјерење квалитета излазних и крајњих резултата је, генерално, тежак задатак и за то могу бити

потребне сложеније и скупље методе, као што је анкета о задовољству клијента. У првој фази израде

показатеља учинка, препоручује се да се буџетских корисници фокусирају на израду добрих мјера за

квантитет излазних резултата и активности.

Као што буџетски корисници одређују показатеље учинка и биљеже информације о учинку, Влада

ће све више користити те информације како би лакше донијели одлуке о расподјели буџетских

средстава. Влада не може себи приуштити да губи средства на неефикасне или неефективнепрограме или услуге. За буџетске кориснике биће потребне информације о учинку, нарочито о

очекиваним резултатима, како би имали оправдање како за приједлоге нове потрошње, тако и за

наставак постојећих програма.

Информације о програму треба, наравно, припремити у складу са одговарајућим програмским

циљевима, секторским стратегијама и владиним приоритетима за Републику Српску, укључујући

међународне стратешке документе. Осим тога, ове стратегије могу садржавати стратешке услове

утврђене кредитним споразумима са међународним финансијским институцијама, као што су

Међународни монетарни фонд и Свјетска банка.

5.8 Мјерење ранијег учинка

Иако се табеле прегледа приоритета буџетских корисника и документација програмског буџета

првенствено усмјеравају на будући учинак програма (нпр. очекиване резултате од средстава

додијељених на основу буџетског захтјева), Влада, Скупштина и јавност такође желе да знају

о садашњим резултатима, тј. да ли су програми остварили учинак који је планиран у смислу




38

ефикасности, ефективности и укупне вриједности за уложени новац?

Стога се од буџетских корисника очекује да дају детаљну и потпуну информацију о стварним

резултатима програма у смислу излазног резултата, ефикасности и ефективности односно квалитета.Ово ће бити од посебног значаја у припреми табела прегледа приоритета буџетских корисника.

Буџетски корисници (и Министарство финансија) треба да детаљно прегледају оне програме који

не остварују оптималан резултат. Министарство финансија ће такође детаљно размотрити оне

програме за које нису дати подаци о учинку (тешко је оправдати континуирано финансирање ако

буџетски корисници не могу доказати да су им програми ефективни и ефикасни).

Понекад вањски фактори изван контроле или утицаја буџетског корисника могу имати утицај на

учинак програма и довести до резултата који су испод очекиваних. На примјер једна иначе успјешна

туристичка рекламна кампања може постати неефективна зато што је дошло до избијања неке

болести ширих размјера.

5.9 Увођење програмског буџетирања

Многе земље су увеле програмско или буџетирање на основу програма и резултата у овој или

оној форми. Већина тих земаља је установила да је потребно неколико година да би се процеси

програмског буџетирања у потпуности провели и у потпуности оствариле користи од одлучивања

које се врши на односу очекиваних резултата.

Стицањем додатног искуства доћи ће до побољшавања обима и квалитета информација о програмском

буџету, и то нарочито како Министарство финансија, Влада/Савјет министара и Парламент/Скупштина

буду све детаљније анализирали и надзирали планиране циљеве и резултате планова и приједлога

буџетске потрошње. За реализацију програмског буџетирања генерално је потребно неколико година

и тек тада се могу у потпуности остварити предности програмског буџетирања, за шта је потребно да

Влада, Министарство финансија и буџетски корисници преузму дугорочну обавезу.

Подстицање веће фискалне транспарентности давањем програмских информација Скупштини

и јавности (објављивањем програмских информација) може бити значајан катализатор реформе.

Већа контрола и праћење резултата владиних активности представља један од најбољих начина на

који се влада и руководиоци програма сматрају одговорнима за средства која троше.

ДОДАТНЕ ИНФОРМАЦИЈЕ

Додатне информације о буџетском процесу у Републици Српској можете наћи нa web-страници

Министарства финансија Републике Српске www.vladars.net и на страници www.javnenansije.ba.

Кориштене фотографије су добијене од Народне скупштине Републике Српске.




39

ПОГЛАВЉЕ 6: КОРИСНЕ МЕТОДЕ И ИЗВОРИ

ИНФОРМАЦИЈА

6.1 Тражење савјета и помоћи

Ви као посланик Скупштине имате на располагању многе изворе из којих можете добити савјет и

помоћ у обављању својих послова и одговорности, као што су:

извршни органи и званичници политичких странака;•

клубови посланика, посланичке групе;•

државни службеници и•

запослени у Скупштини;•

чланови Одбора;•

ранији посланици Скупштине и државни службеници који имају одговарајућу стручност или•

знање;

академици и независни експерти;•

цивилно друштво и организације, и најважније•

грађани.•

6.2 Приступ информацијама Владе

Информације везане за рад владе се могу лако наћи на wеб страницама владе. Кључни документи

које Одбор може анализирати како би дао препоруке и информације парламенту о учинку рада

владе (посебно везано за одобравање и праћење буџета Владе) су:

Стратешки документи које објављује Влада. Међу њима су Стратегија о развоју земље и•




40

сектор или стратешки планови које припремају министарства.

Документ оквирног буџета (ДОБ) за период од три године који се припрема до 30. 06. сваке•

године.

Приједлог годишњег буџета (Закона о извршењу буџета) и нарочито документација•

програмског буџета која се доставља Скупштини сваке године. Биланс табела буџетског

корисника је такође важно средство у оквиру документације програмског буџета. У овимтабелама се даје појашњење политика, као и други разлози за разлике у буџету од једне до

друге године.

Закон о извршењу буџета (односно Закон о годишњем буџету на нивоу државе). Овим•

законом се буџету даје законска снага након што га одобри Скупштина. Он такође предвиђа и

правила и процедуре извршне власти које буџетски корисници морају проводити у извршењу

буџета.

Извјештаји о извршењу буџета припремљени у складу са законом.•

Ревизорски извјештаји.•

Годишњи извјештаји буџетских корисника.•

Одговарајући извјештаји које припреме друге комисије, агенције или организације, укључујући•

и оне које су припремиле међународне финансијске институције – као што су Међународни

монетарни фонд и Свјетска банка – Прегледи стања јавних финансија и институција иОцјене финансијске одговорности земље. Ови извјештаји се објављују на web-страницама

ових организација у Босни и Херцеговини, а често се објављује и њихов превод на српски,

хрватски или босански. (www.imf.org i www.worldbank.org)

6.3 Законска регулатива о слободи приступа информацијама

Иако у већини случајева посланици Скупштине већ имају приступ информацијама, понекад га је

потребно тражити позивањем на право приступу информацијама Владе примјеном процеса о

слободи информација.

У неким земљама чланови парламента сматрају да је ово веома ефикасан механизам, иако понекад

скуп (мада у неким земљама чланови парламента добијају средства за плаћање накнада за

кориштење информација или су изузети од истих).

У Републици Српској информације о слободи приступа информацијама и на шта се она примјењује

могу се наћи у Закону о слободи приступа информацијама („Службени гласник Републике Српске“

бр. 20/01).

6.4 Парламенти/Скупштине у Босни и Херцеговини и њихове wеb-странице

Wеб-странице парламената/Скупштине у БиХ су сљедеће:

Народна скупштина Републике Српске: www.narodnaskupstinars.net•

Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине: www.parlament.ba•

Парламент Федерације БиХ:• www.parlamentbih.gov.ba

•

IPU (Међупарламентарни савез) је међународна организација парламената (члан 1. Статута

Међупарламентарног савеза). Основан је 1889. године. Овај савез је централна тачка за

међупарламентарни дијалог у свијету и дјелује на ширењу мира и сарадње међу народима и за

учвршћивање представничке демократије.

У ту сврху овај савез обавља сљедеће:

омогућава контакте, координацију и размјену искустава између парламената и чланова•

парламента свих земаља;

разматра питања од међународног интереса и значаја и изражава ставове о тим питањима•

како би покренуо дјеловање парламената и чланова парламента;

доприноси одбрани и унапређењу људских права – што је основни фактор парламентарне•

демократије и развоја;

доприноси бољем познавању рада представничких институција и јачању и развоју њихових•




41

средстава дјеловања.

IPU подржава напоре Уједињених нација, чије циљеве дијели, и с њима блиско сарађује. Савез

такође сарађује са регионалним међупарламентарним организацијама, као и са међународним

међувладиним и невладиним организацијама које покрећу исти идеали.

IPU првенствено финансирају његови чланови из јавних фондова. Сједиште Савеза је у Женеви у

Швајцарској. Web-страница Међународног парламентарног савеза (IPU) je www.ipu.org (такође и на

француском језику).

Друге корисне web-странице су:

Народна скупштина Републике Србије:• www.parlament.gov.rs

Сабор Републике Хрватске:• www.sabor.hr

Државни збор Републике Словеније:• www.dz-rs.si

Скупштина Републике Македоније:• www.sobranie.mk

Скупштина Црне Горе:• www.skupstina.me

Европски парламент:• www.europarl.europa.eu (на више језика)

Парламент Уједињеног Краљевства:•

www.parliament.ukПарламент Јужноафричке Републике:• www.parliament.gov.za

Представнички дом Сједињениг Америчких Држава:• www.house.gov

Државни парламент Аустралије:• www.aph.gov.au

Канадско вијеће комисија за јавне рачуне:• www.ccpac.ca

Парламентарно удружење Комонвелта (CPA):• www.cpahq.org

Иницијативе родно одговорног буџета:• www.gender-budgets.org

Удружење државних финансијских службеника: најбоља пракса у области јавних финансија•

www.gfoa.org/services/nacslb/

Институт за демократију Јужне Африке (IDASA): Служба за информације о буџету• :www.idasa.

org.za

Међународни буџетски пројекат: законодавна тијела и надзор над извршењем буџета•

www.internationalbudget.org/themes/LEG/index.htm

Међународна организација институција за ревизију (INTOSAI):• www.intosai.orgОрганизација за економску сарадњу и развој (OECD): Дирекција за јавну управу и•

територијални развој: www.oecd.org

Резултати прегледа буџетске праксе и процедура:• http://webnet4.oecd.org/budgeting/Budgeting.

aspx

Канадски парламентарни центар:• www.parlcent.ca

Јавне финансије и финансијска одговорност:• www.pefa.org

Siyanda: увођење (mainstreaming) родне равноправности• www.siyanda.org

Развојни програм Уједињених нација (UNDP): стратешки дијалог о изради законске регулативе•

о развоју www.undp.org/governance/policy_dialogueht.htm

Институт Свјетске банке (IWB): парламентарни програм•

www.worldbank.org/wbi/governance/parliament/




42

ПОГЛАВЉЕ 7: РИЈЕЧНИК КОРИШЋЕНИХ ИЗРАЗА И

СКРАЋЕНИЦА

Акцизе: Порез на производњу или продају одређених домаћих или увозних производа који се честододаје на производе као што су алкохолна пића, дуван и нафта.

Анализа трошкова и користи: Начин на који се представљају информације да се помогне влади у

доношењу одлука приликом одабира и оцјењивања пројеката. Овом анализом врши се поређење

трошкова пружања одређене услуге са користима које грађани могу имати од тих услуга. На основу

ове информације влада може одлучити који ће се пројекти провести у циљу повећавања вриједности

користи умањених за трошкове.

Биланс табела буџетског корисника: У билансу табела буџетског корисника објашњавају се

варијације од године до године у расподјели буџетских средстава у ширим категоријама које

објашњавају основне промјене. Ове табеле су такође непроцјењив извор информација о буџетском

процесу.

Биланс: Финансијски исказ који приказује вриједности активе и пасиве коју субјекат има у одређеном

тренутку. Биланс се обично саставља на почетку и на крају рачуноводственог периода. Биланс у којем

се резимира почетно стање, приливи и одливи, и завршно стање генерално је неопходан за свако

појединачно финансирање у оквиру владине рачуноводствене структуре. Међутим, у пракси веома

мало влада саставља финансијске исказе који се заиста могу сматрати свеобухватним билансима

који садрже сву активу и пасиву.

Бруто домаћи производ (БДП): Мјера укупног националног производа, прихода и расхода економије.

БДП по глави становника је најједноставнија укупна мјера благостања, иако се при томе не узима у

обзир расподјела дохотка, нити добра и услуге који се производе изван тржишне економије, као што

је рад у домаћинству.

Бруто национални производ (БНП): БДП плус укупни нето приход из иностранства.

Буџет: Буџет је детаљан исказ владиних финансија, укључујући расходе, приходе, дефицит или

суфицит и дуговања. Буџет је најважнији стратешки инструмент једне владе. То је средство помоћу

којег се владине политике претварају у програме и услуге. Буџет подразумијева доношење одлука

о најважнијим приоритетним политикама и додјељивањем средстава у складу с тим. Као исказ

фискалне политике, буџет показује природу и обим владиног утицаја на економију. Буџет припрема

извршна власт и затим га подноси законодавном органу на разматрање, измјене, допуне и усвајање

у форми закона. Процес израде буџета почиње много мјесеци прије почетка фискалне године на

коју се тај буџет односи, а проводи се као процес планирања и припреме буџета у 10 корака који

се усклађује на свих 14 најважнијих нивоа власти у Босни и Херцеговини. Парламент/Народна

скупштина доноси буџет у форми закона прије почетка фискалне године.

Буџетирање засновано на учинку: Буџетски процес којим се обједињавају информације о утицају

које има владина потрошња. У свом најједноставнијем облику буџетирањем заснованим на учинку

ставља се нагласак више на излазне и крајње резултате владине потрошње и води рачуна о тим

информацијама приликом утврђивања будућих нивоа финансирања. Међутим, прикупљање ових

информација је тежак задатак. (погледати Програмско буџетирање)

Буџетске инструкције: То су инструкције које издају Министарства финансија (и трезора) буџетским

корисницима на свим нивоима. Сваке године се издају буџетске инструкције бр. 1 и Буџетске

инструкције бр. 2, у вријеме које одговара кључним датумима у процесу планирања и израде буџета у

10 корака које владе/Савјет министара у Босни и Херцеговини примјењују. У буџетским инструкцијама

бр. 1 утврђује се годишњи буџетски календар који садржи основне задатке, одговорности и рокове.На овај начин буџетски корисници могу лакше планирати своје улазне информације и обим посла.

Буџетске инструкције бр. 1 дају шаблоне и смјернице за израду табела прегледа приоритета буџетских

корисника у којима су дати почетни приједлози буџетских захтјева. Буџетске инструкције бр. 2 се




43

издају у јулу мјесецу, након што Влада/Савјет министара усвоји документ оквирног буџета. Буџетске

инструкције бр. 2 садрже горње буџетске границе за сваког буџетског корисника. Горње буџетске

границе садржане у буџетским инструкцијама бр. 2 исте су као горње буџетске границе у одобреном

Документу оквирног буџета и резултат су процеса планирања који иде од врха према дну и од дна

према врху у контексту прогноза колики ће бити буџет Владе/Савјета министара за сљедећу годину.

Горње буџетске границе дају највише износе буџетске потрошње за сваког буџетског корисникаи представљају ограничења унутар којих буџетски корисник мора израдити свој буџет који ће се

доставити Влади, а након тога Парламенту/Скупштини, на усвајање.

Буџетски захтјев: Ова документација представља коначне приједлоге финансирања буџетског

корисника у складу са горњим буџетским границама одобреним у Документу оквирног буџета.

Буџетски корисник припрема свој захтјева за финансирање као одговор на Буџетске инструкције

бр. 2 које издају Министарства финансија/Министарство финансија и трезора. Захтјев буџетског

корисника представља основу за разговор са буџетским корисником током којег буџетски корисник

има могућност да да разлоге и образложења свог захтјева. Ови разговори су такође прилика

за Министарство финансија/Министарство финансија и трезора да поставља питања и тражи

објашњења датих информација.

Буџетски корисник: Израз буџетски корисник односи се на министарства и друге буџетске институције

које се финансирају из буџета на свим нивоима у Босни и Херцеговини.

Ванбуџетски: Владине трансакције које нису укључене у годишњи буџет. Користе се разноврсни

ванбуџетски аранжмани, укључујући фондове успостављене посебним законом који се финансирају

приходима намијењеним конкретно у ту сврху. У другим случајевима, јавна предузећа, као што су

комунално или авио-превозничко предузеће, су самостална у неком погледу, али влада може имати

обавезу да их спашава ако упадну у финансијске тешкоће. Ванбуџетске активности вјероватно

не подлијежу истој обавези надзора или примјене рачуноводствених стандарда као програми из

годишњег буџета, иако би то требало бити случај.

Вањска ревизија: Односи се на ревизију коју проводи тијело које је изван и независно од

организације која се контролише у циљу давања мишљења и подношења извјештаја о рачунимаи финансијском пословању организације, законитости и исправности њеног пословања, као и

процедурама финансијског управљања и финансијском учинку. Организације задужене за вањску

ревизију владиних активности најчешће директно одговарају парламенту, и често носе назив

Независна канцеларија за ревизију .

Вањски дуг: Дуговања становницима стране државе.

Вертикална једнакост: Доктрина у опорезивању према којој се порески обвезници у различитим

ситуацијама третирају другачије у погледу пореза на доходак. Другим ријечима, порески обвезници

који имају већи доходак и/или капитал плаћају више пореза.

Вишегодишње буџетирање: Буџети у којима се узима у обзир више од једне године. У некимслучајевима то значи да влада законом доноси буџете којима се утврђује износи прихода и расхода

за више од једне године.

Гендер mainstreaming или провођење родне равноправности у свим активностима: Процеси,

методе и процедуре укључивања родних питања у институције, тако да жене и мушкарци могу

подједнако учествовати у њима и имати користи.

Гендер анализа/анализа утицаја по роду: То су методе и алати који се користе за провјеру политика,

програма и пројеката са становишта њиховог утицаја на мушкарце и жене.

Гендер/род: односи се на друштвено конструисане идентитете, улоге и односе између жена и

мушкараца. За разлику од биолошких разлика, гендер/родне разлике временом се мијењају и

разликују се од једног до другог друштва.

Гендер/родна равноправност: Равноправни исходи за жене и мушкарце. Могу се приказати у три

димензије: равноправност у способностима, као на нивоу образовања и здравства; могућности да




44

користе способности и остваре примања или добију посао како би живјели свој пуни потенцијал; и

дјелатност, што представља могућност да се утиче на резултате.

Гендер/родни буџети, родно одговорни буџети или женски буџети: Ови изрази се наизмјенично

користе за различите процесе и методе за испитивање различитог утицаја буџета са становишта

гендера/рода. То нису посебни буџети за жене, него буџет у којем су информације тако разврстанеда се види на који начин жене и мушкарци имају користи од утрошених средстава.

Глобални оквир фискалног биланса и политика: Овај документ се припрема у оквиру Корака 3 у

оквиру процеса средњорочног планирања буџета у 10 корака. Овим документом се утврђује основна

економска и фискална планска стратегија за израду буџета Влада/Савјета министара у Босни и

Херцеговини, укључујући и ниво укупних расположивих средстава за све и за сваки од нивоа власти

у БиХ за годишњи буџет и буџете двије наредне године. Конкретно, чланом 5. Закона о Фискалном

савјету захтијева се доношење документа “Глобалног оквира фискалног биланса и политика” који ће

садржавати сљедеће параметре:

приједлог фискалних циљева буџета институција: Босне и Херцеговине, Федерације Босне•

и Херцеговине, Републике Српске и Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине;приједлог макроекономске пројекције и пројекције укупних индиректних пореза и њихове•

расподјеле за наредну фискалну годину;

приједлог горње границе задужења буџета институција: Босне и Херцеговине, Федерације•

Босне и Херцеговине, Републике Српске и Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине.

Горње буџетске границе: На подручју Босне и Херцеговине почетне границе за сваког буџетског

корисника одређују се према препоруци министара финансија/министра финансија и трезора

након анализа информација достављених од стране буџетских корисника, као одговор на Буџетске

инструкције бр. 1. Почетне буџетске границе се уносе у Документ оквирног буџета и односе се на оквир

средстава за сваког буџетског корисника за сљедећу фискалну годину (и процјене за двије наредне

године). Горње буџетске границе могу бити изузетно ефикасан метод за јачање фискалне дисциплине.

Њима се нарочито осигурава да укупно додијељена буџетска средства не прекораче средства која

су расположива и смањује потребу за ребалансом (видјети ребаланс). Уношењем горњих границабуџета за буџетску годину и прелиминарних горњих граница за двије наредне фискалне године

буџетском кориснику се олакшава планирање средстава на основу буџетских финансирања која

постају предвидљивија. Горње буџетске границе треба да осликавају макроекономске и фискалне

циљеве владе.

Готовински буџет: Систем извршења буџета према којем се стварна потрошња заснива на

расположивим средствима. То значи да се министарствима не шаљу средства за финансирање

расхода уколико на располагању нема довољно средстава од централног или генералног фонда

прихода.

Грантови: Средства која државна влада исплаћује директно нижим нивоима власти, предузећима,

непрофитним организацијама и појединцима. Неки грантови се дају за одређене намјене и при томесе од прималаца очекује да испуне одређене услове и захтјеве.

Дефицит: Разлика која настаје када потрошња прекорачи приходе у једној фискалној години.

Директни порез: Порез који се плаћа директно влади, на примјер порез на доходак појединаца или

предузећа.

ДОБ: Документ оквирног буџета (прелиминарни нацрт буџета)

Документ оквирног буџета (ДОБ): Документ оквирног буџета (ДОБ) представља основу процеса

средњорочног планирања и израде буџета у Босни и Херцеговини. У овом документу се дају

средњорочне макроекономске и фискалне прогнозе. Исто тако, утврђује владина фискална стратегија,

одређују најважнија питања политике јавног финансирања, те повезује расподјела средстава са

приоритетима средњорочне политике. Од кључне је важности да се овим документом препоручују

приоритети за финансирање и горње буџетске границе за буџетске кориснике. ДОБ је у суштини

нацрт буџета за сљедећу годину и двије наредне фискалне године након ње, а доноси га влада и




45

може се наћи на wеб-страницама крајем јуна сваке године.

Економска класификација: Приручник за статистику владиних финансија Међународног

монетарног фонда овај израз дефинише као “класификацију расхода према природи трансакције”,

без обзира да ли је то у сврху текућих или капиталних расхода, или на врсту роба или услуга које су

добијене, и на сектор или подсектор који прима трансакције. Најчешће се користи за одређивањеприроде и економских ефеката владиних активности. Генералне економске класификације су: плате

и накнаде, материјални трошкови, капитални расходи и грантови. Иако у наведеном приручнику

ММФ-а нису формално означени као “економски”, класификација прихода на текуће (порески и

непорески), капитал или грантове има сличну сврху.

Ефективно буџетирање: Ефективно буџетирање слиједи неколико кључних приниципа. Прво,

усвојени буџет мора бити приуштив, те фискално и економски одговоран. Износи прикупљених

средстава и примарна уравнотеженост буџета треба да буду у складу са принципом осигуравања

одговорног економског управљања. Друго, након што се установи ниво расположивих средстава,

важно је да се та средства стратешки расподијеле, тј. према најважнијим економским и социјалним

приоритетним политикама. Треће, након што се утврде приоритети, важно је да се средства потроше

ефикасно и да се оствари најбоља могућа вриједност за уложени новац.

Закон о годишњој расподјели средстава: Под расподјелом се мисли на законско овлашћење које

извршној власти (тј. Влади односно Савјету министара) даје законодавна власт (тј. Парламентарна

скупштина односно Народна скупштина) да троши јавна средства. Прописи којима се уређује

расподјела средстава разликује се у појединостима – некима се прописују средства за читавог

буџетског корисника, док другима за конкретне програме. Прописима о расподјели средстава

обично се прописује орган одговоран за трошење средстава за једну фискалну годину. На подручју

Босне и Херцеговине на сваком од нивоа, Влада/Савјет министара доставља свој годишњи буџет

Парламенту/Народној скупштини на одобрење, који након тога постаје закон.

Излазни резултати: Роба или услуге (обично ово друго) које нуди или пружа. Примјери су број

наставних сати, проведена имунизација или исплаћене социјалне накнаде.

Индиректни порез: Порез који се плаћа другој страни, на примјер, власнику трговине, који га затим

даље плаћа влади. Примјери су порез на додану вриједност и царинске дажбине на увезену робу.

Инпути или улазне ставке: Оно што влада има на располагању за остваривање излазног или

крајњег резултата. На примјер, типични инпути који се финансирају из буџета за здравство су плате

доктора и медицинског особља, изградња клиника и болница, као и куповина медицинске опреме и

лијекова. Све то се користи за пружање услуге здравствене заштите. Трошкови су издаци настали

кориштењем тих инпута.

Интерна ревизија: Проводи је сектор или одјел унутар министарства или другог владиног органа или

организације. Руководство једне организације даје овом одјелу задатак да изврши провјеру и оцјену

њених система и процедура како би се смањила вјероватноћа грешака, проневјера и неефикаснепраксе. Одјел интерне ревизије мора бити функционално независан од организације која је предмет

ревизије и директно извјештавати руководству организације. Финансијска ревизија омогућава

(Независној или Главној) канцеларији за ревизију да поднесе извјештај о владиним рачунима и

представља основу за мишљење и препоруке које даје парламент. У поступку ревизије учинка

оцјењује се ефикасност и ефективност у смислу кориштења средстава од стране организације која

је предмет ревизије (видјети под “програмско буџетирање”).

Инфлација: Стопа генералног раста цијена.

ITA: УИО: Управа за индиректно опорезивање (према енгл. Indirect Taxation Authority)

Крајњи резултати: Утицаји на, односно посљедице за заједницу од директних резултата или

активности владе, на примјер да ли ће повећање броја сати наставе побољшати резултате студената

на тестирању, да ли ће више вакцина смањити број обољевања или да ли ће већа социјална давања

повећати социјалну једнакост. Крајњи резултати осликавају намјераване и ненамјераване резултате

активности владе и пружају основу за њено дјеловање.




46

Макроекономија: Односи се на варијабле или резултате економије у цјелини, или њених главних

компоненти, за разлику од појединачних сектора, предузећа или домаћинстава; супротно од

микроекономије.

MAU : (OMA) Одјел замакроекономску анализу Управе за индиректно опорезивање (према енгл.Macro Analysis Unit)

Међународни монетарни фонд (ММФ): ММФ има овлашћење да надгледа међународни монетарни

систем и прати економске и финансијске политике својих 186 земаља чланица. Ова активност је

позната као надзор. У току овог процеса, који се одвија како на глобалном нивоу тако и у земљама

појединачно, ММФ указује на могуће ризике по домаћу и вањску стабилност и савјетује о потребним

мјерама прилагођавања. На овај начин ММФ помаже међународном монетарном систему да служи

својој основној сврси а то је омогућавање размјене роба, услуга и капитала међу земљама, чиме

одржава здрав економски развој.

Микроекономија: Односи се на понашање малих економских јединица, као што су индивидуални

потрошачи или домаћинства; супротно од макроекономије.

Министарство финансија и трезора (МФТ): Ово министарство има водећу улогу координатора

у припреми годишњег буџета Савјета министара. Због тога има водећу улогу у одржавању укупне

фискалне дисциплине тако што осигурава примјену буџетских закона и проводи ефикасну контролу

буџетске потрошње на нивоу заједничких институција Босне и Херцеговине.

ММФ члан IV: Надзор ММФ-а у Босни и Херцеговини успостављен је чланом IV Статута ММФ-а.

Надзор у Босни и Херцеговини усмјерен је на оцјењивање да ли се политикама које држава проводи

унапређује вањска стабилност. То значи да се надзор углавном усмјерава на монетарну, фискалну,

финансијску и девизну политику и оцјењивање ризика и слабости. Такође даје смјернице члановима

о томе како проводити девизну политику на начин који ће бити у складу са циљем унапређивања

стабилности и избјегавања манипулација. ММФ је недавно, у октобру 2009. год, на захтјев Монетарне

и финансијске комисије започео процес преиспитивања својих надлежности, укључујући и надзор, идо септембра 2010. године Комисији ће поднијети извјештај о томе.

Монетарна политика: Политика која се односи на каматне стопе, девизни курс и снабдијевање

новцем у економији. Монетарна политика има за циљ утицати на макроекономске услове, нарочито на

контролу инфлације. У Босни и Херцеговини је монетарна политика најважнија функција Централне

банке Босне и Херцеговине (ЦББХ). ЦББХ води монетарну политику као строги аранжман валутног

одбора, што је утврђено Законом о Централној банци.

Три су била главна разлога за одлуку о валутном одбору за монетарну политику Босне и

Херцеговине:

дат је чврст номинални темељ у форми фиксног девизног курса у ситуацији постојања•

значајне економске нестабилности;

укинуто је дискреционо право одлучивања у ситуацији у којој је доста тешко успоставити•

институције и доносити политичке одлуке;

валутни одбори су успостављени у неким другим источноевропским земљама и добро•

функционишу.

MTBPP : процес средњерочног планирања буџета (од енглеског: Medium Term Budget Planning

Process)

Накаде за кориснике: Накнада коју добровољно плаћају грађани за робу или услугу коју пружа

влада. Будући да купац добија директну корист у замјену за плаћање накнаде, ово плаћање се не

сматра порезом.

Намјенска средства: Издвајање средстава с намјеном за одређени програм. Посебан прилив

прихода се такође може намијенити одређеној сврси.




47

Независна институција за ревизију: Јавна организација, обично независна од владе која одговара

законодавном органу, задужена за ревизију владиног фискалног пословања. Ова институција за

ревизију може проводити различите врсте контроле: финансијску, степена поштовања закона и

правилности и ревизију учинка.

Обрачунско рачуноводство: У обрачунском рачуноводству уплате и исплате се биљеже кадастране ступе у трансакцију, а не кад готовина пређе из једне у другу руку. На примјер, обрачунско

рачуноводство биљежи куповину хеликоптера када влада потпише уговор о куповини хеликоптера, а

не када се хеликоптери стварно испоруче и плате (што би било случај у готовинском рачуноводственом

систему). У обрачунском рачуноводственом систему обавеза, а не размјена готовине за робу или

услугу, сматра се догађајем који има економски значај. У већини земаља примјењује се готовински

рачуноводствени систем.

Обухваћеност порезом: Финална расподјела пореских оптерећења. Законска обухваћеност порезом

постоји у случају када је законом обавезно плаћање пореза. Економска обухваћеност порезом се

односи на оне који доживе смањење реалног примања услијед увођења пореза.

Одговорност: Обавеза законодавне и извршне власти да објасне и оправдају одлуке које доносе уциљу провођења одговорности које им је дало изборно тијело. Фискална одговорност се односи на

обавезу владе да одговара парламенту за начин на који се средства прикупљају, управљају и троше.

Одговорност у вези са буџетом подразумијева:

буџетске одлуке које се заснивају на приоритетним политикама и које су оправдане,•

приоритетима и изборима који се разматрају и о којима се води расправа,•

буџет који је приуштив и фискално одговоран,•

законе који се не могу донијети уколико се нису размотриле финансијске посљедице и•

уколико се није установило да постоје расположива средства,

буџетска средства која су у складу са приоритетима заједнице.•

Организације цивилног друштва: такође познате и као невладине организације – представљају

кључне актере у једној функционалној демократији. Њихова улога је подизање свијести, спровођењеистраживања и заговарање на низ тема и вриједности, као што су људска права, околина, стандарди

рада и борба против корупције. Ове организације могу имати важну улогу у помагању парламентима/

Скупштини да врше притисак на владу како би она била одговорнија и транспарентнија.

Пасива: Дуговања некоме. За владу је њен јавни дуг примарна пасива, која представља износ

средстава позајмљених од грађана која се морају вратити у неком утврђеном року. Потенцијална

пасива је она која зависи од одржавања неког конкретног догађаја. На примјер, ако влада

пољопривредницима омогући осигурање љетине, дуг се може јавити само у случају суше или других

временских услова који могу смањити принос љетине.

PIP : Програм јавних улагања (од енгл: Public Investment Programme)

Порез: Новац који влада прикупља од грађана на основу својих суверених овлашћења. Типични

извори прихода од пореза укључују порез на доходак и порез на добит, порез на плате, порез на

додану вриједност, порез на промет и акцизе.

Пореска основица: Укупна вриједност примања, промета или трансакција на које се одређује

одређени порез. Конкуренција међу различитим територијалним администрационим јединицама

може довести до смањења пореске основице, на примјер када се пословни субјекат пресели у

администрациону јединицу у којој се примјењују ниже пореске стопе.

Пореска разлика : Начин на који се избјегава плаћање пореза што се утврди након што се упореди

пореска обавеза или пореска основица која је пријављена пореским органима са пореском обавезом

или основицом која се израчуна према другим изворима.

Пореска стимулација: Одређене одредбе у пореским прописима којима се предвиђа повољан

порески третман за грађане и предузећа како би се подстакло одређено понашање или активности,

на примјер одредбе о убрзаној амортизацији, за подстицање инвестиција и прописи за подстицање




48

пензионе штедње.

Порески издаци: Укључују повластице или изузећа од “нормалне” пореске структуре услијед којих

се смањује ниво прикупљених јавних прихода а обично се дају да би се остварио неки стратешки

циљ. Будући да се тај циљ могао остварити путем дотације или других расхода, пореска олакшица

се у суштини сматра еквивалентом расходу. Тешко је извршити процјену пореских расхода и за то је потребно прецизно дефинисати и процијенити приходе према “нормалној” пореској структури и у

складу с тим приходе који су изгубљени због пореских олакшица.

Приједлог закона о приходима: Приједлог закона који садржи мјере за прикупљање прихода или

расподјелу средстава. Изван земаља Комонвелта разлика између приједлога закона о приходима

и других приједлога закона мање је уобичајена. У традицији Wеstminstera, тј. парламентарне

власти, уставна овлашћења парламента да мијења и допуњава приједлоге закона о приходима су

ограничена.

Примарни биланс: Укупан биланс без камата. Будући да камате представљају трошкове ранијих

задужења и детерминанте будућих задужења, које су под контролом политике владе, сматрају се

другим видом трошкова и мјера прихода без камата, примарни биланс политике владе је од посебногзначаја као показатељ фискалног положаја у земљама с високим нивоом задужења.

Примарни дефицит или суфицит: Износ за који укупна владина потрошња прелази укупан приход,

умањен за камате на владина задужења.

Приступ у десет корака: Овај приступ је заснован на једноставном, обједињеном и логичном низу

корака у припреми средњорочног плана потрошње (документ оквирног буџета) и годишњег буџета.

Овим приступом се утврђује јасно дефинисан буџетски календар, задаци и одговорности планирани

око овог процеса који се одвија у 10 корака. Овај приступ је у складу са кључним принципима

ефикасног буџетирања – приуштивости, стратешког одређивања приоритета и ефикасног провођења

програма. Овај процес обухвата добру буџетску праксу из цијелог свијета, а уграђен је у постојећу

буџетску праксу у БиХ. Што је најважније, овај оквир повезује економске и социјалне приоритетне

политике и фискалну стратегију са одлукама о расподјели средстава.

Приход: Укупан годишњи приход државе остварен опорезивањем и из других извора, на примјер, од

накнада и такси.

Програм јавне потрошње и финансијске одговорности (PEFA): Програм који заједнички

финансирају Свјетска банка кроз програм грантова за развој (DGF), Европска комисија, Одјел Владе

Велике Британије за међународни развој (DFID), Швајцарски државни секретаријат за економске

послове (SECO), Министарство вањских послова Краљевине Норвешке, Министарство вањских

послова Републике Француске и Међународни монетарни фонд (ММФ).

Циљеви програма PEFA су оспособљавање прималаца помоћи и донатора за:

оцјењивање стања јавних финансија земље, система набавке и финансијске одговорности•

и

развој практичног редосљеда реформе и активности на јачању капацитета, на начин:•

да се подстиче да земља преузме одговорност и вођство,(i)

смањују трошкови трансакција за земљу,(ii)

побољшава уклађено дјеловање донатора,(iii)

омогућава праћење напретка учинка у области управљања јавним финансијама у(iv)

земљи током времена,

боље рјешавање питања везаних за развој и повјерење,(v)

који води већем утицају реформи.(vi)

Програм јавних улагања (PIP): Програм јавних улагања је метода координације донаторских

средстава која се дају владама. PIP представља пројекте јавних улагања према утврђеним

приоритетима по секторима, нивоима власти, укупним нивоима потребних средстава према изворима,

и са укупним периодима финансирања разврстаним на годишњем нивоу у периоду од три године. У

складу са најбољом праксом, препоручује се да влада унесе програме јавних улагања у планирање




49

и израду буџета (тј. 10 корака) како би осигурала ефикасно управљање јавним финансијама.

Програмско буџетирање: Програмско буџетирање у Босни и Херцеговини је кључни елемент

средњорочног буџетског оквира. Буџетски захтјеви се припремају у програмском формату и прате

приоритете према стратешким циљевима. Стратешки циљеви и програми представљају вишегодишњу

перспективу. Буџетски програми и приједлози нове приоритетне потрошње дефинишу очекиванерезултате. То представља оквир у којем се буџетске одлуке могу заснивати на приоритетним

политикама, те се тако излазни и крајњи резултати програма могу пратити током једног периода.

У вези с тим, поставља се пет питања:

Шта буџетски корисник покушава постићи? Ово су стратешки циљеви буџетског корисника.•

Они треба да буду засновани на приоритетним политикама владе.

Шта буџетски корисник ствара или остварује? Ово су програми буџетског корисника и•

оперативни циљеви.

Колики су трошкови за његово остваривање? Ово су трошкови који се приписују сваком•

програму.

Како знате да ли је буџетски корисник успјешан?•

Ко је одговоран за остваривање програма и његов учинак, тј. руководилац програма?•

Ових пет питања су основни елементи програмског буџетирања. Ако буџетски корисник може

одговорити на ова питања, значи може припремити програмски буџет. Ако не може одговорити, тада

се мора испитати примјереност и вриједност буџета и његових програма.

Мјерама учинка се одређује квантитет онога што се ствара или остварује, утицај ових излазних

резултата у смислу стратешких циљева и ефикасности програма или услуга у смислу јединичних

трошкова. Мјерама учинка добије се показатељ вриједности уложених средстава за сваки програм.

Руководилац програма је особа задужена и одговорна за кориштење средстава за програм и

остваривање резултата.

Програмска структура: Подразумијева оквир који буџетски корисник користи за припремупрограмског буџета:

стратешки циљ (исказ или више исказа који описују шта буџетски корисник покушава•

остварити дугорочно);

програм (груписање сличних активности или услуга које проводи ресорно министарство•

или буџетски корисник за остваривање својих стратешких циљева);

оперативни циљеви (конкретни, мјерљиви искази о ономе шта се намјерава остварити•

средствима додијељеним конкретном програму или услузи);

показатељи учинка (планирани резултати који ће се остварити средствима додијељеним•

програму).

Прогресивно опорезивање: Порастом пореске основице (дохотка) примјењује се повећана порескастопа.

Процјена која се преноси у сљедећу годину (“rolling” процјена): ‘Rolling’ процјена буџета која се

преноси у сљедећу годину има низ предности у односу на традиционални годишњи и друге облике

вишегодишњих буџетирања.

У ово је укључено:

Побољшање предвидљивости будуће потрошње буџетских корисника и владе•

Јачање фискалне дисциплине•

Подстицање буџетских корисника да финансирају приједлоге нове високоприоритетне•

потрошње из текућих програмских уштеда.

Под овим изразом се подразумијева да процјена за прву годину текућег буџета представља

полазну основу за планирање буџета наредних година. Промјене у политици потрошње (тј. нови

приједлози високоприоритетне потрошње или потенцијалне опције потрошње) или друга одобрена




50

прилагођавања (нпр. повећање плата или инфлација) додају се или одузимају од почетног износа да

се добију ревидирана буџетска процјена.

Расподјела средстава: Законско овлашћење које извршној власти даје законодавна власт за

трошење средстава. Прописи којима се уређује расподјела средстава разликују се у појединостима.

У неким земљама сваке године се доноси неколико закона о расподјели средстава за различитеинституције или области потрошње, док друге земље имају један закон о буџету. Законе о буџету

обично прописује орган одговоран за трошење јавних средстава за једну фискалну годину. Међутим,

у случају сталне расподјеле орган одговоран за трошење јавних средстава предвиђа се за неколико

година и за то није потребно годишње одобрење. Понекад се дозволи и додатна расподјела или

ревизија расподјеле након доношења годишњег закона о расподјели средстава ако се установи да

се том расподјелом неће моћи финансирати оно што је планирано.

Расходи: Потрошња у циљу испуњавања обавеза које има влада која се обично врши издавањем

чека или исплатом готовине. Расходи се понекад разврставају на капиталне и текуће. Капитални

расходи су улагања у физичка средства, као што су путеви и објекти који се могу користити низ

година. Текући расходи су издаци за плате, накнаде и другу робу или услуге који се одмах користе.

Осим тога, стварни расходи се могу разликовати од износа у буџету. Значајна и стална разликаизмеђу стварних расхода и буџетираних износа представља знак лошег буџетског система.

Рачуноводствени систем:Систем биљежења финансијских трансакција. Два главна рачуноводствена

система су готовинско и обрачунско рачуноводство. Готовинско рачуноводство препознаје трансакције

и догађаје када је готовина примљена или исплаћена, док се према обрачунском систему уплате и

исплате се препознају када стране ступе у трансакцију, а не кад готовина пређе из једне у другу руку.

У већини земаља примјењује се готовински рачуноводствени систем.

Ребаланс буџета: Ребалансом буџета предлажу се измјене и допуне буџета у току године у којој се

буџет извршава. То је механизам којим Влада/Савјет министара од Парламента/Скупштине тражи

одобрење за потрошњу која се разликује од расподјеле средстава која је предвиђена буџетом и

донесена од стране законодавног органа у форми закона. У току фискалне године може доћи до

више од једног прилагођавања буџета. Најбоља пракса је осигурати да постоје строги критерији којиће се примјењивати на ове промјене у току године како би се очувала вјеродостојност буџета.

Ревизија: Ревизија је поступак испитивања и оцјене финансијских извјештаја и законитости

пословања или оцјена учинка. Ревизија може бити с циљем да се задовоље захтјеви руководства

(интерна ревизија) или је може проводити вањски ревизор или институција или други независни

ревизор како би се испуниле законске обавезе (екстерна ревизија). У случају Босне и Херцеговине

екстерну ревизију проводи Канцеларија за ревизију Институција БиХ (видјети SAI).

Регресивни порез: Смањењем пореске основице (дохотка) примјењује се смањена пореска стопа.

Резерве: Средства издвојена за непредвиђене и неизбјежне расходе до којих може доћи у току

фискалне године, као што су трошкови настали због неке природне катастрофе.

Референтни ниво: Стандард у односу на који се мјере предложене промјене фискалне политике.

За мјерење предложених буџетских промјена нема универзално прихваћеног приступа. Један од

приступа је да се узимају нивои стварне потрошње и прихода из претходне фискалне године, док се

према другом рачунају трошкови текућих политика које ће се и даље финансирати.

Службеник одговоран за рачуноводство: Према вестминстерској традицији, државни

службеник у министарству који одговара законодавном органу за финансијско управљање, обично

административни руководилац министарства или агенције, као што је стални секретар или генерални

директор.

SPEM: Пројекат јачања управљања јавним финансијама (DFID/PKF)

Средњорочни оквир потрошње: Вишеслојни оквир “rolling” буџета код којих процјене извршене у

годишњем буџету за период обично од двије до четири године служе као полазна основа за припрему

буџета сљедеће године.




51

Стабилизација: Кориштење монетарних и фискалних политика за стабилизацију БДП-а, укупног

запошљавања и цијена.

Суфицит/дефицит по текућем рачуну: Текући рачун је дио биланса плаћања који се односи на увоз

и извоз робе и услуга. Дефицит по текућем рачуну значи да је збир свих ових активности негативан,док суфицит по текућем рачуну значи да је овај збир позитиван.

Суфицит: Износ за који приходи већи од издатака или трошкова.

Табеле прегледа приоритета буџетских корисника: Ове табеле пружају информације буџетских

корисника “од дна ка врху” потребне за израду Документа оквирног буџета. За ове табеле буџетских

корисници су дужни доставити информације у програмском формату. Табеле прегледа приоритета

буџетских корисника омогућавају буџетским корисницима да размотре и одреде:

приоритете и ефекте постојећих програма•

нове приједлоге високоприоритетне потрошње•

потенцијалне програмске опције штедње•

Укратко, табеле прегледа приоритета буџетских корисника представљају почетне приједлоге за

финансирање за сљедећу и двије наредне буџетске године.

Текући расходи: Потрошња на плате, накнаде и друге материјалне трошкове и услуге који се одмах

користе.

Транспарентност: Доступност јавности свеобухватних, тачних, благовремених и корисних

информација о финансијским активностима владе.

Трансфер или пренос: Преношење средстава са једног на других програм у истом одјељењу у

току фискалне године и према утврђеним правилима. У неким земљама пренос средстава у оквиру

расподјеле средстава познат је као трансфер или репрограмирање.

Трошкови сервисирања дуга: Трошкови камате на владина дуговања.




52

Управљање дугом: Владина дуговања су износ средстава које влада дугује приватним

позајмљивачима у било којем тренутку. Влада обично посуђује средства када је у дефициту, а када је

у суфициту, тај дуг смањује. Овај дуг у суштини представља укупан износ свих годишњих дефицита,

минус евентуалне годишње суфиците у току више година. Влада може посудити средства директно

узимајући кредит од финансијске институције, као што је банка. Исто тако, може издати обвезницекоје купују домаћи и страни пословни субјекти и појединци. Купци владиних обвезница у суштини

позајмљују новац влади под условом да им се тај износ врати у одређеном року и да им се периодично

исплаћују камате. Исплата камата, позната и као трошкови сервисирања дуга, представља линијску

ставку у владином буџету. Посебно у земљама у развоју, трошкови сервисирања дуга могу имати

велики удио у укупној потрошњи, што говори о значајном дугу који су ове земље акумулирале, као и

о високим каматним стопама које морају плаћати на позајмљене износе.

Уравнотежен буџет: Буџет у којем су укупни приходи једнаки укупним расходима у датој фискалној

години. Када буџет није уравнотежен, ради се или о дефициту или суфициту.

Фискална година: Рачуноводствени период од дванаест мјесеци на којем се заснива владин буџет.

У неким земљама фискална година се не подудара са календарском годином.

Фискална децентрализација: Спуштање одговорности за потрошњу и/или овлашћења прихода на

ниже нивое власти, на примјер, са државне или централне владе на регије или покрајине, или локалне

органе власти. Хоризонтална неравнотежа се јавља када се средства распореде неравномјерно,

везано за расходовне функције, међу различитим јурисдикцијама (територијама) на истом нивоу

власти. Вертикална неравнотежа настаје због неусклађености додјеле расходовних функција и извора

прихода различитим нивоима власти. За рјешавање оваквих неравнотежа користе се трансфери и

грантови од једне владе другој, обично са вишег на ниже нивое власти.

Фискална политика: Политика пореза, потрошње и позајмљивања владе, која се користи за утицај

на макроекономске услове. “Мека” фискална политика има за циљ да подстакне краткорочни

економски развој повећањем владине потрошње или смањењем прихода. “Тврда” фискална политика

ограничава краткорочну потражњу тако што смањује потрошњу или повећава порезе, и често има зациљ ограничавање инфлације. Влада утврђује и проводи фискалну политику кроз буџет.

Фискални дефицит: Видјети под “дефицит”.

Фискални савјет: Фискални савјет је одговоран за координацију фискалне политике у Босни и

Херцеговини, усвајање приједлога краткорочних и дугорочних макроекономских пројекција, праћење

остваривања утврђених циљева и критерија у доношењу и извршењу буџета, предлагање приоритета

у унапређењу сектора јавних финансија у Босни и Херцеговини и усвајање правила, процедура и

буџета Савјета.

Фискални савјет чини шест чланова:

Предсједавајући Савјета министара Босне и Херцеговине•

Предсједник Владе Републике Српске•

Премијер Федерације Босне и Херцеговине•

Министар финансија и трезора Босне и Херцеговине•

Министар финансија Републике Српске•

Министар финансија/финанција Федерације Босне и Херцеговине•

Гувернер Централне банке Босне и Херцеговине и предсједник Владе Брчко Дистрикта Босне и

Херцеговине присуствују сједницама Савјета у својству посматрача, без права гласа.

Функционална класификација: На овај начин владини расходи се организују према њеним

различитим функцијама, као што су здравство, образовање, одбрана или правда.(погледати

COFOG)

Хоризонтална правичност: Кључни принцип опорезивања према којем порески обвезници који су

у сличној ситуацији треба да имају исти порески третман или пореску обавезу. Другим ријечима,




53

порески обвезници који остварују доходак сличног износа или капитал треба да имају исти третман.

CDS: Стратегија развоја земље (од енгл.. Country Development Strategy)

CoM: Енглеска скраћеница за Савјет министара Босне и Херцеговине (Council of Ministers)

COFOG : IMF класификације функција владе (од енгл. Classications of Functions of Government)




54

ШАБЛОН ТАБЕЛЕ ПРОГРАМСКОГ БУЏЕТА

Институција: (унијети назив буџетског корисника)

УНИЈЕТИ НАЗИВ (ПРОГРАМ БРОЈ 1)

Назив програма:(наведите назив програма који ће ваша институција

реализовати у периоду 2011-13)

Оперативни циљ(еви): (наведите оперативне циљеве овог програма)

Руководилац програма: (наведите име и презиме руководиоца програма)

Законско упориште:(наведите законе, стратегије и планове рада који су

обавезни за реализацију програма)

Активности:(наведите активности које намјеравате да извршите

ради остварења оперативних циљева програма)

Укупна средства за програмБуџет План Пројекција

2009 2010 2011 2012 2013

1. УКУПНА ПОТРОШЊА ЗА ПРОГРАМ

611000

612000

Бруто плате и накнаде трошкова

запослених

613,000 Трошкови материјала и услуга614000

615000Текуће помоћи и капиталне помоћи

820,000 Капитални расходи

УКУПНО 0 0 0 0 0

2. ИЗВОРИ ФИНАНСИРАЊА ПРОГРАМА

Буџет Републике

Властити приходи

Донације

УКУПНО 0 0 0 0 0

Број запослених на програму

Мјере учинкаОчекивани резултати

2010 2011 2012 2013

Излазни (директни) резултати

Количина производа и услуга које ће датиовај програм.

Крајњи резултат

Мјера у којој је програм/услуга остварио/ла

стратешки/оперативни циљ, тј. учинак

или ефективност програма.

Е ф и к а с н о с т

Трошкови по јединици излазног резултата.

Мјера у којој се услуге пружају уз минималне

трошкове.

Напомена буџетског корисника:

ПРИЛОГ А




55

З Б И Р Н А У С К Л А Ђ Е Н А Т А Б Е Л А

Б У Џ Е Т С К И Х К О Р И С Н И К А

П о т р о ш њ а

Е к о н о м с к а к л а с и ф и к а ц и ј а

Б р о ј

О п и с /

О б р а з л о ж е њ

е /

Е ф е к а т

К а т е г о р

и ј а

П о з и ц и ј а

У к у п н а

1

2

3

4

Б у џ е т з а 2 0 1 0 .

0

У к у п н а

р а с п о д ј е л а

б у џ е т а

з а

б у џ е т с к е

к о р и с н и к е з а 2 0

1 0 .

Н а в е с т и

н о в е

/ п р о ш и р е н е

в и с о к о п р и о р и т е т н е п р и ј е д л о г е п о т р о ш њ е ,

п о ш т у ј у ћ и з а д а т и о к в и р

0

Н

а

з н

а

ч и

т и

и н и ц и ј а т и

в у ,

п

р

и

ј е д л

о

г ,

о б р а з л о ж е њ е и

ц и љ /

м ј е р у р е з у л т а т а .

М е ђ у з б и р

0

0

0

0

0

0

А к т и в н о с т и

к о ј е

с е

з а в р ш

а в а ј у

и л и

п р и в р е м е н о о б у с т а в љ а ј у .

0

О б р а з л о ж е њ е

( т ј .

п р о г р а м и

н

и с к о г

п р и о р и т е т а ,

с л а б о г

р е з у л т а т а ) . У т в р д и т и

р е з у л т а т

к о ј и

ћ е

у ш т е д е

и м а т и

н а

ц и љ н у

г р у п у /

г р у п у

к о р и с н и к а .

Р а ц и о н а л и з а ц и ј а м а т е р и ј а л н и х т р о ш к о в а

к о д с в и х б у џ е т с к и х к о р и с н и к а

.

0

М е ђ у з б и р

0

0

0

0

0

0

Б у џ е т с к и з а х т ј е в з а 2 0 1 1 .

Г о д и н у

0

0

0

0

0

0

У к у п н и

и

з н о с

т р а ж е н и х р е с у р

с а у

2 0 1 1 .

П р е л и м и н

а р н а п р о ц ј е н а з а 2 0 1 2 .

Г о д и н у

0

С а м о

н а

о с

н о в у

п о с т о ј е ћ и х п о л и

т и к а

П р е л и м и н

а р н а п р о ц ј е н а з а 2 0 1 3 .

Г о д и н у

0

С а м о

н а

о с

н о в у

п о с т о ј е ћ и х п о л и

т и к а

С м ј е р н и ц

е

з а

и з р а

д у

Т

а б е л е

9 :

О в а

т а б е л а

ј а с н о

н а в о д и

р а з л и к е

,

п о

е к о н о м с к и м

к а т е г о р и

ј а м а ,

и з м е ђ у

о с н о в н е

п о т

р о ш њ е

з а

2 0 1 0 .

и

б у џ е т

с к о г

з а х т ј е в а

з а

2 0 1 1 .

г о д и н у

у

с к л а д у

с а

о д о б р е н и м

б у џ е т с к и м

о г р а н и ч е њ и м а

з а

б у џ

е т с к е

к о р и с н и к е .

Т а б е л а

д а ј е

к р а т а к

п р е г л е д

р а з л и к а

и

у з р о к

а

т и х

р а з л и к а ,

т е

и м а

з а

ц и љ

п о в е ћ а њ е

т р а н с п а р е н т н о с т и

и з р а д е

б у џ

е т а .

Т а б е л а п р у ж а ј а с а н п р е г л е д р а з л и к а т о к о

м г о д и н а , п о т р и о с н о в н е п р о м ј е н е , п о д и ј е љ е н е п о е к о н о м с к о ј к л а с и ф и к а ц и ј и ( т ј . и з д а т к е н а п л

а т е ,

и з д а т к е з а м а т е р и ј а л и у с л у г е , т р а н с ф е р е и к а п и т а л н у п о т р о ш њ у ) .

ПРИЛОГ Б




56

ПРИЛОГ Ц

ПОТЕНЦИЈАЛНА ПИТАЊА ЗА ОДБОР ЗА ПРИВРЕДУ И ФИНАНСИЈЕ НАРОДНЕ СКУПШТИНЕ

РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

(i) Анализа политике (циљеви, очекивани резултати и приоритети)•

Који проблеми се рјешавају Владиним приједлогом буџета (нпр. незапосленост)?•

Коју врсту фискалне политике влада проводи? Је ли она у складу са оним што је Републици•

Српској потребно?

Који ће бити утицај овог приједлога у погледу једнакости расподјеле буџетских средстава•

нпр. утицај на сиромашне, утицај везано за род – жене и мушкарце, итд.(i)

Да ли наведени проблем треба да буде одговорност Владе?•

Да ли је приједлог буџета у складу са кључним стратешким документима?(i)

Да ли се наведени проблем рјешава на другом нивоу власти или у приватним сектору?•

Да ли су укупни циљеви приједлога јасни и резултати мјерљиви?•

Да ли су утврђени очекивани резултати и циљни ефекат? нпр.•

Показатељи излазних резултата(i)Показатељи крајњих резултата(ii)

Показатељи ефикасности(iii)

Је ли приједлог у складу са укупним стратешким циљевима Владе и програмским оперативним•

циљевима?

нпр. да ли је овим циљевима прецизирано шта ће се остварити, а не само које активности(i)

ће се урадити?

(ii) Финансијска анализа (средства и приуштивост)•

Који су предложени извори финансирања?•

нпр. буџетска средства, донаторска средства или властити извори прихода.(ii)

Да ли је дато довољно информација о разлозима и основи за процјене прихода и трошкова•

свих нових програма или услуга? Да ли су процјене трошкова добро утемељене и објективно

се могу провјерити?

Да ли су приједлог буџета садржи опције уштеда? Да ли је утврђено који програми дају лоше•

резултате и да ли су промијењени или укинути?

Да ли се трошкови за неке програме могу у потпуности или дјелимично повратити од•

корисника услуга или програма?

ако могу, да ли је предложено да корисници плаћају накнаду за услуге?(i)

Колико у укупном буџету учествују трошкови плата и накнада?•

Да ли постоје довољна средства за материјалне трошкове и другу робу и услуге?•

Ако се приједлог односи на капиталне инвестиције:•

Да ли је усклађен са Програмом јавних улагања и да ли је приједлог одобрила Комисија(i)

за програме јавних улагања?

Да ли су стални оперативни трошкови приказани у приједлогу буџета?•

Да ли сматрате да приједлог даје вриједност за уложени новац?•

Да ли је приједлог приуштив у тренутној буџетској ситуацији?•

Какви су резултати Владе у реализацији садашњег буџета? (тј. нећете одобрити повећање(i)

средстава буџетском кориснику ако Влада до сада није могла потрошити постојећа

средства)

Да ли постоје ревизорски извјештаји у којима су истакнути проблеми везани за учинак које је•

требало ријешити измјенама програма у овом буџету?

(Да ли је влада утврдила опције уштеде из којих се могу финансирати трошкови приједлога•

нове високоприоритетне потрошње?

Да ли та опција приказује уштеде од смањења додијељених средстава или укидања програма•

који се сматра а) нископриоритетним у поређењу са другим програмима или б) даје лоше

резултате у односу на утврђене циљеве?Да ли ова опција одражава унапријеђену оперативну ефикасност на нивоу програма или•

буџетског корисника?

Који су очекивани ефекти одобравања ове опције?•




57

нпр. утицај на групу клијената, са клијентима, итд.(i)

Да ли су могући неки негативни или ненамјеравани ефекти за друге буџетске кориснике када•

се приједлог одобри?



Припрема:

Пројекат Јачања управљања јавним финансијама у Босни и Херцеговини

www.javnenasije.ba

Documents

Planiranje Izrada i Kontrola Budzeta Republike Srpske Cirilicna Verzija