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Propuesta de guía metodológica
para la formulación de planesde ordenamiento territorial
Ministerio de Planicacióndel Desarrollo
Estado Plurinacional deBolivia
DOCUMENTO DE TRABAJO
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Propuesta de guía metodológicapara la formulación de planes
de ordenamiento territorial
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Este documento es posible con el apoyo del pueblo americano a través de USAID, en el marco del Programa
de Conservación de Paisajes, según el acuerdo de cooperación Nº 511-A-00-05-00250-00 con la Federación
de Asociaciones Municipales de Bolivia.
Los contenidos son responsabilidad de los autores y no necesariamente reejan las opiniones de USAID o
del Gobierno de los Estados Unidos.
Ministerio de Planifcación del Desarrollo
Viceministerio de Planifcación Territorial o Viceministerio de Planifcación y Coordinación
Av. Mariscal Santa Cruz esq. Oruro Nº 1092
Edicio Ex Comibol
Teléfono Central: 591-2-2116000
www.planicacion.gov.bo
La Paz - Bolivia
Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia
Sopocachi, Av. Sánchez Lima Nº 2278
Telefax: 591-2-2418626
www.fam.bo
La Paz – Bolivia
Conservación Internacional Bolivia
Calacoto, Calle 13 Nº 8008
Tel: 591-2-2797700/Fax: 591-2-2114228
www.conservation.org.bo
La Paz – Bolivia
Equipo de trabajo:
Ing. Ronald Vargas Rojas, responsable del Ajuste de la Guía Metodológica de Ordenamiento TerritorialIng. Raúl Fernando Molina, consultor en asentamientos humanosLic. Carla Maldonado, consultora en biodiversidad Arq. Huáscar Nogales, consultor en lineamientos de planicación territorial Arq. Fabiola Terán, consultora en articulación planicación territorial y estratégica Arq. Luís Miranda, consultor en planicación territorialIng. Ramiro Ticona, consultor en planicación territorial
Edición: Andrés Martínez Crespo
Fotos tapa: FAM-Bolivia, Enlared Municipal
Diseño y diagramación: Chanel Colque Carrillo
Febrero de 2010
Agradecimientos
A Marco Flores (CI) y a Donald Mercado (FAM-Bolivia) por sus valiosas sugerencias. De la misma forma, sehace un reconocimiento especial a las siguientes instituciones por su aporte en la elaboración de la presenteGuía: CI, FCBC, FAN, WCS, CIAT-IRD y FORTEMU.
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SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AH Asentamientos humanos CI Conservación Internacional DEM Modelo digital de elevación DGTP Dirección General de Planificación Territorial DSM Mapeo digital del suelo FAM Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación FODA Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas FPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social GPS Sistema de posicionamiento global GIRH Gestión integral de los recursos hídricos IDH Índice de Desarrollo Humano IGM Instituto Geográfico Militar INE Instituto Nacional de Estadística INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria
LCCS Sistema de clasificación de la cobertura de la tierra MDA Ministerio del Agua MPD Ministerio de Planificación del Desarrollo MDRMA Ministerio de Desarrollo Rural y Medio Ambiente MIC Manejo Integral de Cuencas MNACC Mecanismo Nacional de Adaptación al Cambio Climático MVSB Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos ONG Organización no gubernamental PDD Plan Departamental de Desarrollo PDM Plan de Desarrollo Municipal PLUST Plan de Uso del Suelo y Territorio PMOT Plan Municipal de Ordenamiento Territorial PNC Plan Nacional de Cuencas PND Plan Nacional de Desarrollo PNLCDS Plan Nacional de Lucha contra la Desertificación y Sequía POA Programa Operativo Anual POET Plan de Ocupación y Estructuración del Territorio POT Plan de Ordenamiento Territorial PREDECAN Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina SEDES Servicio Departamental de Salud SEDUCA Servicio Departamental de Educación SENAMHI Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología SERGEOTECMIN Servicio Geológico y Técnico de Minas SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas SIA Superintendencia Agraria SIG Sistema de información geográfica SNID Sistema Nacional de Información para el Desarrollo SNIOT Sistema Nacional de Información de Ordenamiento Territorial SRTM Shuttle Radar Topography Mision
SUNIT Sistema Único Nacional de Información de la Tierra UDAPE Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas UPA Unidad político administrativa UAT Unidad de Análisis Territorial UE Unidad de Evaluación VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo VPTA Viceministerio de Planificación Territorial y Ambiental TCO Tierra comunitaria de origen TUT Tipo de utilización del territorio
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ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................................................................... 11
2. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................................................. 132.1. Territorio ..................................................................................................................................................... 13
2.2. Planificación territorial ................................................................................................................................. 13
2.3. Ordenamiento territorial ............................................................................................................................... 15
2.3.1. El Plan de Ordenamiento Territorial ............................................................................................................... 15
2.4. Objetivos del ordenamiento territorial ............................................................................................................ 16
2.5. Componentes del Plan de Ordenamiento Territorial ......................................................................................... 16
2.5.1. Plan de Uso del Suelo y del Territorio (PLUST) ............................................................................................... 16
2.5.2. Plan de Ocupación y Estructuración del Territorio (POET) ................................................................................ 17
2.5.3. Elementos del ordenamiento territorial........................................................................................................... 17
3. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL ....................................................................................................... 19
3.1. Atributos de la Guía para la formulación de planes de ordenamiento territorial .................................................. 193.2. Marco legal ................................................................................................................................................. 20
3.3. Marco instrumental ...................................................................................................................................... 20
3.4. Niveles de la planificación territorial .............................................................................................................. 20
3.5. Fases para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial .................................................................. 21
4. FASE 1: FORMULACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL ......................................................... 254.1. Etapa 1: organización del proceso ................................................................................................................. 25
4.1.1. Decisión política ......................................................................................................................................... 25
4.1.2. Formulación de un plan de trabajo ................................................................................................................ 25
4.1.3. Establecimiento de un equipo multidisciplinario ............................................................................................. 26
4.1.4. Identificación de actores clave ...................................................................................................................... 27
4.1.5. Sociabilización y sensibilización sobre el proceso ........................................................................................... 28
4.2. Etapa 2: diagnóstico integral del territorio ...................................................................................................... 28
4.2.1. Delimitación del área urbana y rural .............................................................................................................. 294.2.2. Recopilación y sistematización de datos e información .................................................................................... 32
4.2.2.1. Diseño y establecimiento del Sistema de Información Geográfica Territorial .......................................... 33
4.2.2.2. Recopilación y sistematización de datos e información secundaria ...................................................... 33
4.2.2.3. Recopilación y sistematización de datos e información primaria ......................................................... 34
4.2.2.3.1. Componente biofísico................................................................................................................... 34
4.2.2.3.2. Componente sociocultural ............................................................................................................ 36
4.2.2.3.3. Componente económico ............................................................................................................... 37
4.2.2.3.4. Componente político institucional ................................................................................................. 38
4.2.2.3.5. Componente funcional ................................................................................................................. 38
4.2.3. Diagnóstico por componente territorial ........................................................................................................... 39
4.2.3.1. Diagnóstico biofísico ....................................................................................................................... 39
4.2.3.2. Diagnóstico sociocultural ................................................................................................................. 40
4.2.3.3. Diagnóstico económico.................................................................................................................... 41
4.2.3.4. Diagnóstico político institucional ...................................................................................................... 44
4.2.3.5. Diagnóstico funcional...................................................................................................................... 454.2.4. Representación del uso y ocupación actual del territorio .................................................................................. 48
4.3. Etapa 3: evaluación integral del territorio ....................................................................................................... 48
4.3.1. Generación de variables territoriales aplicadas para la evaluación ..................................................................... 48
4.3.1.1. Identificación y análisis de riesgos ................................................................................................... 49
4.3.1.1.1. Identificación de amenazas naturales y antrópicas .......................................................................... 49
4.3.1.1.2. Identificación de la vulnerabilidad ................................................................................................. 51
4.3.1.1.3. Identificación y análisis de riesgos ................................................................................................ 52
4.3.1.1.4. Identificación del grado de desertificación y cambio climático.......................................................... 53
4.3.1.2. Priorización de cuencas................................................................................................................... 55
4.3.1.3. Identificación de conflictos de uso del territorio ................................................................................. 55
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4.3.2. Caracterización bioecológica ......................................................................................................................... 56
4.3.2.1. Prioridades de conservación............................................................................................................. 56
4.3.2.2. Potencial de servicios ambientales ................................................................................................... 57
4.3.3. Caracterización sociocultural ........................................................................................................................ 58
4.3.4. Caracterización económica ........................................................................................................................... 58
4.3.5. Caracterización político institucional ............................................................................................................. 59
4.3.6. Caracterización funcional ............................................................................................................................. 594.3.7. Evaluación y caracterización de la aptitud de uso del territorio ......................................................................... 61
4.3.8. Identificación de potencialidades, limitaciones y macroproblemas .................................................................... 63
4.3.9. Zonificación territorial potencial del uso del territorio ...................................................................................... 63
4.3.10. Zonificación territorial potencial de la ocupación y estructuración del territorio ................................................. 67
4.4. Etapa 4: prospectiva territorial ...................................................................................................................... 68
4.4.1. Generación de escenarios de desarrollo territorial: tendenciales y alternativos .................................................... 68
4.4.1.1. Escenarios tendenciales .................................................................................................................. 68
4.4.1.2. Escenarios alternativos .................................................................................................................... 68
4.4.2. Identificación participativa de la visión de desarrollo ....................................................................................... 69
4.4.3. Generación de la zonificación territorial concertada de uso del suelo y territorio ................................................. 70
4.4.4. Generación de la zonificación territorial concertada de la ocupación y estructuración del territorio ....................... 70
4.4.5. Formulación del Plan de Uso del Suelo y Territorio (PLUST) ............................................................................ 70
4.4.5.1. Formulación de las reglas de uso, manejo e intervención .................................................................... 71
4.4.5.2. Formulación de las políticas, programas y proyectos de uso del suelo y territorio ................................... 71
4.4.6. Formulación del Plan de Ocupación y Estructuración del Territorio (POET) ........................................................ 72
4.4.6.1. Formulación de las reglas de intervención y ocupación ....................................................................... 72
4.4.6.2. Formulación de las políticas, programas y proyectos de ocupación y estructuración ............................... 74
4.4.7. Programación y presupuesto ......................................................................................................................... 80
4.4.8. Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial ........................................................................................... 82
5. FASE 2: PROCESO DE APROBACIÓN DEL PLAN ........................................................................................... 855.1. Aprobación ................................................................................................................................................. 85
5.1.1. Instancias para la aprobación y homologación del POT .................................................................................... 85
5.1.2. Elaboración de estrategias de difusión: SIG territorial y atlas dinámico ............................................................. 86
5.1.3. Instrumentación del POT .............................................................................................................................. 87
6. FASE 3: EJECUCIÓN ................................................................................................................................... 89
7. FASE 4: SEGUIMIENTO ............................................................................................................................... 91
8. FASE 5: EVALUACIÓN ................................................................................................................................. 938.1. El proceso de ajuste del Plan ........................................................................................................................ 95
9. ARTICULACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIALCON OTRAS HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN ........................................................................................ 97
9.1. Relación del Ordenamiento Territorial con los planes de desarrollo ................................................................... 97
9.2. Relación del Ordenamiento Territorial con otros planes sectoriales
(herramientas de planificación y gestión territorial) ......................................................................................... 97
BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................................................... 101
ANEXOS ................................................................................................................................................................. 107
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FIGURASFigura 1Nuevo enfoque de la planificación territorial .............................................................................................................. 14
Figura 2Elementos del ordenamiento territorial ...................................................................................................................... 17Figura 3Elementos del Plan de Ordenamiento Territorial ......................................................................................................... 18
Figura 4Fases del proceso de ordenamiento territorial ............................................................................................................. 23
Figura 5Esquema metodológico para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial ........................................................... 26
Figura 6Conformación del equipo técnico multidisciplinario .................................................................................................... 27
Figura 7Actores clave del territorio ........................................................................................................................................ 28
Figura 8Matriz de ponderaciones para la consolidación de la identificación de ejes de crecimiento ............................................. 32
Figura 9Proceso de recopilación de datos e información.......................................................................................................... 33Figura 10Ejemplo de variables territoriales del componente biofísico ......................................................................................... 34
Figura 11Ejemplo de variables territoriales del componente sociocultural ................................................................................... 36
Figura 12Ejemplo de variables territoriales del componente económico ...................................................................................... 37
Figura 13Ejemplo de variables territoriales del componente político institucional ........................................................................ 38
Figura 14Ejemplo de variables territoriales del componente físico-transformado .......................................................................... 39
Figura 15Esquema metodológico para la identificación del riesgo .............................................................................................. 53
Figura 16
Esquema metodológico para la evaluación de la desertificación y cambio climático ....................................................... 54Figura 17Priorización de cuencas para MIC y GIRH .................................................................................................................. 55
Figura 18Identificación de conflictos de uso del territorio.......................................................................................................... 55
Figura 19Caracterización bioecológica..................................................................................................................................... 56
Figura 20Esquema de caracterización sociocultural .................................................................................................................. 58
Figura 21Esquema de caracterización económica ..................................................................................................................... 59
Figura 22Esquema de caracterización político institucional ....................................................................................................... 59
Figura 23Ejemplo de caracterización funcional. ....................................................................................................................... 60
Figura 24Clases de aptitud de uso del territorio ....................................................................................................................... 62
Figura 25Esquema de la evaluación de la aptitud del territorio .................................................................................................. 62
Figura 26Clases de aptitud de uso del territorio con referencia normativa ................................................................................... 62
Figura 27Esquema de zonificación territorial potencial del uso del territorio ............................................................................... 63
Figura 28Categorías y sub categorías de uso del territorio ......................................................................................................... 65
Figura 29Esquema de zonificación territorial potencial de ocupación y estructuración del territorio ............................................... 67
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Figura 30Estructura del PLUST .............................................................................................................................................. 71
Figura 31Estructura del POET ................................................................................................................................................ 72
Figura 32Articulación del Plan de Ordenamiento Territorial y los planes sectoriales ..................................................................... 81
Figura 33Plan Departamental de Ordenamiento Territorial de Tarija............................................................................................ 83
Figura 34Etapas de su implementación ................................................................................................................................... 85
Figura 35Etapas de la aprobación ........................................................................................................................................... 85
Figura 36Etapas de la evaluación ........................................................................................................................................... 94
Figura 37Esquema de la fase de evaluación............................................................................................................................. 94
Figura 38Niveles de articulación del Plan de Ordenamiento Territorial y los planes de desarrollo ................................................... 98
Figura 39Articulación del Plan de Ordenamiento Territorial y los planes sectoriales ..................................................................... 100
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INTRODUCCIÓN
El proceso de ordenamiento territorial enBolivia data de aproximadamente 14 añosatrás, cuando se comenzaron a esbozar al-gunos elementos y herramientas territoria-les, como el Plan de Uso de Suelo de SantaCruz (1995). A partir de ello y junto con elpaquete de elementos (como la Ley 1551de Participación Popular y la Ley 2028 deMunicipalidades) que acompañarían el pro-ceso de descentralización, el ordenamien-to territorial se fortaleció como políticade Estado, con el objetivo de establecer elmodelo de desarrollo sostenible en el paísa través del uso planicado de la tierra y la
adecuada ocupación del territorio.
Sin embargo, este proceso no fue apli-cado plenamente, debido a que careció deuna ley expresa; sólo contó con un ante-proyecto de ley. Este hecho, repercutió ne-gativamente en la apropiación del procesopor parte de los gestores del territorio delos diferentes niveles administrativos (pre-fectos, alcaldes, comités departamentales,
comités de vigilancia, etc.). Eso derivó enla falta de implementación de los planes deordenamiento territorial formulados. És-tos, que habían demandado un alto costoal Estado y a las agencias de cooperación,pasaron a engrosar la lista de publicacionesque se encuentran en los estantes de go-biernos municipales y departamentales.
Desde 2006, el país experimenta un cam-bio en la política nacional con la incorpora-ción de una visión de desarrollo diferente,que considera que los recursos naturalesdeben ser el motor del desarrollo nacional,que su aprovechamiento debe ser sostenibley que en él debe reconocerse el saber localy la riqueza cultural de los grupos étnicosbolivianos en la convivencia con su entornonatural. En ese contexto, el Gobierno bo-liviano formuló el Plan Nacional de Desa-rrollo “Bolivia digna y soberana para vivirbien”, para guiar el desarrollo del país demanera integral. Uno de sus pilares funda-
mentales es la política de “territorialidad”,que concibe al territorio como escenariogeográco donde se desarrollan los proce-sos productivos en balance con el desarro-llo humano, social, ambiental y cultural.
A partir de esa concepción, el Viceminis-terio de Planicación Territorial y Ambien-tal, del Ministerio de Planicación del Desa-rrollo, hizo un análisis del estado actual del
proceso de ordenamiento territorial a nivelnacional, a través del taller nacional “Plani-cación territorial para vivir bien”, realizadoentre el 27 y 28 de septiembre de 2007 en LaPaz, Bolivia. En el taller, los actores clavesdel ordenamiento territorial en el país pre-sentaron diversas experiencias de ese proce-so y llegaron a la conclusión de que éste tiene
1. INTRODUCCIÓN
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muchas debilidades, que deben ser ajustadaspara así encaminarlo desde una perspectivapragmática que responda al nuevo modelode desarrollo.
La presente “Guía para la elaboraciónde planes de ordenamiento territorial”responde a las necesidades de ajuste ex-presadas en el taller. Las característicasprincipales de esta Guía son su exibilidadtemática y de escala, y su adaptabilidad acualquier contexto territorial nacional, yaque tiene por objeto brindar a los respon-sables del proceso los lineamientos para
la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de cualquier territorio. La Guíano está orientada ni a un territorio rural niurbano especícamente; más bien, buscala integración entre ambos ambientes paraque se logre un desarrollo armónico delterritorio. De manera especíca, incorpo-ró los siguientes ejes temáticos puntuales:eje temático territorial, que incorpora te-mas transversales en el proceso de ordena-miento territorial, como la gestión de ries-
gos, el cambio climático, la deserticación,la biodiversidad, la visión de cuencas, asícomo un nuevo enfoque en la ocupacióny estructuración del territorio; eje temáti-co de articulación con la planicación es-tratégica, que se propone llevar a efecto lainiciativa de articulación de la planicaciónestratégica y territorial a través de los pla-nes de ordenamiento territorial y los pla-nes de desarrollo; y un último eje temático
vinculado con la relación entre los planesde ordenamiento territorial y otras herra-mientas de la planicación territorial (se
intenta articular dichas herramientas paracrear un marco instrumental nacional claroy con competencias denidas). Otro de loselementos fundamentales de esta Guía, es
la incorporación del concepto de “región”como un nivel intermedio de planicación,que se considera vacío hasta nuestros días.
La Guía está dividida en dos partesprincipales: la primera aborda toda la parteconceptual, normativa e instrumental delproceso de ordenamiento territorial en elpaís. La segunda plantea los lineamien-tos metodológicos mínimos que deben
seguirse para la formulación del Plan deOrdenamiento Territorial en un territorioespecíco, sea un departamento, región omunicipio. Además, incluye un capítulosobre la articulación con otras herramien-tas de planicación. Finalmente, la partede anexos contiene una serie de cartillasen las que se desarrollan temas territorialesespecícos a manera de ejemplicar el usoadecuado de algunas herramientas.
Consideramos que este instrumento,puede guiar de manera exible la formula-ción de los planes de ordenamiento terri-torial con una visión orientada a su imple-mentación, ya que se ajusta a las realidadesterritoriales nacionales, con una represen-tación bastante aproximada de lo que es elterritorio desde un punto de vista biofísicoy de la parte dinámica de las actividadeshumanas; esto, para lograr que en la diver-
sidad se cumpla el paradigma del vivir bienen un ámbito de planicación territorialnacional.
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INTRODUCCIÓN
2.1. TERRITORIO
Por territorio, nos referimos (Geifer, 1996)a una extensión terrestre delimitada, queincluye una relación de poder o posesiónde parte de un individuo o un grupo social.Contiene límites de soberanía, propiedad,apropiación, disciplina, vigilancia y jurisdic-ción, y transmite la idea de cerramiento. Elconcepto de territorio está relacionado conla idea de dominio o gestión dentro un es-pacio determinado.
El territorio es el resultado de la in-
teracción de un conjunto de dimensionesheterogéneas, pero indisolubles (sociales,económicas, ambientales, políticas, institu-cionales), que son capaces de aglutinar ladiversidad y organizar la vida de las diferen-tes comunidades en entornos geográcoscompartidos, a través del tiempo y segúnideologías predominantes (IRG, 2007). Elterritorio tiene una estructura compuestapor elementos complejos, tiene una diná-
mica propia y está ordenado sobre la basede procesos; está siempre organizado dealguna manera, coherente o desequilibrada,
voluntaria o espontáneamente, como expre-sión de una idea generadora o un proyectopolítico, o como fruto de un proceso cul-tural, social o histórico. En consecuencia,el territorio es más o menos “construible”,más o menos “destruible”, más o menos“transformable”.
Territorio es el espacio físico, delimitadoen base a determinadas variables (políticas,administrativas, naturales, etc.), en las que sepractican las diversas actividades humanas yse encuentran los recursos (PREDECAN,2007). En el contexto nacional, territorio esuna porción geográca que acoge al hom-bre, sus actividades y que es delimitada paranes de gestión. Hay territorios que son re-conocidos legalmente y son parte de la di-
visión político administrativa nacional, porejemplo, departamentos, municipios y la -gura de región, que es representada por lasmancomunidades de municipios. Asimismo,
hay territorios originarios que son gestiona-dos localmente, pero que en la actualidad noson reconocidos política y administrativa-mente con nes de territorialidad, pero quetambién deberán ser considerados en losprocesos de ordenamiento territorial.
2.2. PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Los procesos de planicación y gestión del
desarrollo en los niveles nacional, departa-mental y municipal en Bolivia han evolucio-nado desde los de tipo sectorial hasta los detipo estratégico y participativo. Primero, elde tipo sectorial, respondía al qué hacer enlos diferentes sectores (salud, educación, ca-minos). Segundo, el de tipo estratégico, res-pondía al cómo hacer y a quiénes lo hacen.
Adicionalmente, se incorporó el enfoqueparticipativo, haciendo efectiva la participa-
2. MARCO CONCEPTUAL
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ción social en el desarrollo. Sin embargo, to-davía no se había integrado un componentefundamental —el territorial— que respon-da al dónde hacer las cosas; un dónde, basa-
do en información técnico territorial sobreel uso y ocupación del territorio —sobre laspotencialidades, limitantes, conictos y ries-gos—, que considere, además, los aspectosligados a la conservación de la biodiversi-dad. Méndez (1996) expresa que la plani-cación territorial u ordenación del territo-rio es la interface entre la planicación deldesarrollo y la ambiental. Esta planicaciónterritorial busca armonizar la oferta territo-
rial y las demandas socioeconómicas, paramejorar la calidad de vida y el manejo ade-cuado de los recursos naturales.
En ese sentido, la planicación territo-rial, es un proceso para generar el conoci-miento y explicar la estructura y dinámica
socioeconómica y del medio ambiente y, deesa manera diseñar políticas y seleccionarmedios e instrumentos a n de lograr patro-nes de desarrollo económico y social, am-
bientalmente sustentables, en ámbitos socioterritoriales concretos (Méndez, 1996).
El nuevo enfoque de planicación te-rritorial nace de la necesidad de consideraral territorio como base para el desarrollo,debido a que en aquél se desenvuelven lasacciones del ser humano en relación conun espacio geográco. Si bien en el país sehan logrado avances sobre el ordenamiento
territorial, éste no ha sido traducido comoinstrumento del desarrollo, tampoco ha sidoaplicado ni aprovechado en toda su poten-cialidad en los procesos de planicación yen acciones concretas. En base a esa consi-deración, se plantea el nuevo escenario de laPlanicación Territorial Nacional (gura 1).
Ajuste yretroalimentación
Aprobación
Monitoreo
Figura 1
Nuevo enfoque de la planificación territorial
Formulación del Plan
Evaluación Ejecución
Seguimiento
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INTRODUCCIÓN
2.3. ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El ordenamiento territorial (OT) es el pro-ceso de organización del uso, ocupación y
estructuración del territorio realizado enfunción de sus características biofísicas,socioculturales, económicas, político admi-nistrativas y funcionales, y con la nalidadde promover el desarrollo integral del país.Este proceso, busca relacionar las políticaseconómicas, sociales, culturales y ecológi-cas de la sociedad, para lograr el desarrolloequilibrado de los diferentes territorios.
El ordenamiento territorial parte delprecepto un lugar para cada cosa y cadacosa en su lugar. Busca establecer las con-diciones necesarias que permitan lograr unterritorio más ordenado y articulado, bus-cando adecuar el uso y/o aprovechamientode los recursos naturales y la ocupación delterritorio a sus potencialidades, limitaciones,conictos y riesgos; pretendiendo nalmen-te direccionar el desarrollo desde una ópticasostenible, es decir, crecimiento económico
con equidad, mantenimiento de la base pro-ductiva, conservación de la biodiversidad yprotección del medioambiente.
Para poder entender la real necesidad derealizar el ordenamiento territorial en el país, acontinuación, se cita un ejemplo de aplicaciónde esta herramienta de planicación territorialintegral (tomado de PREDECAN, 2007):
Tomando como ejemplo el municipio deTiahuanaco, que tiene unas potencialidades
de recursos naturales, paisajes, ecoturismo,
que genera posibilidades de atraer inversio-
nes, generar educación, mayor desarrollo, a
través de explotar algo tan especíco comoson los recursos naturales, ¿cuál sería la vi-
sión de ese municipio en su proceso de pla-
nicación territorial y del ordenamiento?
La respuesta es que Tiahuanaco frente
a las ventajas competitivas y comparativas
que posee versus otros municipios, se evi-
dencia como una oportunidad de desarrollo
y de crecimiento ser un municipio turístico y especícamente ecoturístico. Alrededorde ese eje se denirá cómo es que se va a or - denar el territorio. Ya se estableció un n, sesabe qué se quiere; sobre esa base hay queidenticar qué acciones se realizarán parallegar a ser el municipio líder en Bolivia, en
el ecoturismo. Entonces el ordenamiento
territorial debe tener un propósito claro que
oriente el proceso, que va a direccionar las
decisiones de uso y de ocupación del terri- torio potenciando sus ventajas.
Si se estableció que Tiahuanaco es un
municipio con una vocación absolutamente
turística, tendría entonces que generarse la
infraestructura para que el turista llegue y
usufructúe los recursos, lo que implica vías
de acceso, hospedaje y alimentación, etc.,
pero a su la vez la población de ese munici-
pio debe beneciarse con mejor calidad devida, educación, protección, equipamientourbano, etc. Se trata entonces del uso ade-
cuado del territorio: forestal, agropecuario,
agrosilvopastoril, de protección; la ocupa - ción, seguridad, sostenibilidad, distribución
de asentamientos humanos, el acceso a ser-
vicios de salud, educación y servicios bási-
cos, se vuelven elementos estructurales.
2.3.1. El Plan de Ordenamiento Territorial
El Plan de Ordenamiento Territorial (POT)es una herramienta o instrumento normati-
vo, técnico, político y administrativo de ges-tión territorial, compuesto por un conjuntode objetivos, políticas, estrategias, progra-mas y normas adoptados para administrary orientar estrategias que determinan el usoadecuado del territorio y la localización delos asentamientos humanos, las actividades
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socioeconómicas, la infraestructura y ser- vicios, las áreas protegidas y aquellas áreasque sean susceptibles de riesgo.
Este plan tiene una vigencia de 15 años,es compatible con el Plan Nacional deDesarrollo y es una herramienta de plani-cación de corto, mediano y largo plazo.Los niveles de intervención de los planesde ordenamiento territorial son el nacional,departamental, regional y municipal. Sepretende que esta herramienta para el de-sarrollo territorial, se constituya en el pactosocial de la población con su territorio.
2.4. OBJETIVOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El proceso de ordenamiento territorial ennuestro país persigue los siguientes objetivos:
• Formular la política nacional, departa-mental, regional o municipal del uso,ocupación y estructuración del territoriode conformidad con los objetivos estra-tégicos y las metas del Plan Nacional deDesarrollo, integrando territorialmentelos diferentes planes sectoriales.
• Elaborar una propuesta concertada parala asignación y regulación de los usos delterritorio y la localización funcional de lasactividades e infraestructura, de forma quese garantice el aprovechamiento de las po-tencialidades y la mitigación de los conic-tos e impactos sobre el medio ambiente.
• Generar un plan integral, que espaciali-ce las futuras políticas de desarrollo enarmonía con la realidad de cada contex-to territorial, considerando la demanday su oferta territorial.
• Optimizar el sistema de estructuraciónde asentamientos humanos, los ujos de
personas y mejorar la cobertura y el ac-ceso a servicios sociales.
• Orientar la gestión de riesgos en el desa-
rrollo territorial de los diferentes nivelesterritoriales.
• Identicar y contribuir en el manejosostenible de áreas con potencial deconservación, áreas que brinden servi-cios ambientales, áreas con alta vulnera-bilidad, áreas con potencial de impactoal cambio climático y deserticación yáreas con patrimonio natural y cultural.
• Proponer e implementar las medidasnecesarias para la solución de los con-ictos relativos al uso del territorio, de-terminantes del grado de consolidacióndel desarrollo (urbano y rural).
• Racionalizar y equilibrar las decisionesde inversión en el territorio en base asus reales potencialidades, limitantes,riesgos y conictos, y al reconocimien-
to de que existen zonas o regiones concaracterísticas propias que requieren untratamiento particular.
2.5. COMPONENTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTOTERRITORIAL
El Plan de Ordenamiento Territorial es unaherramienta integral que está compuesta pordos planes interdependientes: uno se centraen el uso sostenible de los recursos naturales y
el otro en las características socioeconómicasdel territorio. Estos componentes son: el Plande Uso del Suelo y del Territorio y el Plan deOcupación y Estructuración del Territorio.
2.5.1. Plan de Uso del Suelo y del Territorio(PLUST)
La planicación del uso del suelo y terri-torio se dene como el proceso mediante
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INTRODUCCIÓN
el cual se señalan formas óptimas de uso ymanejo de un territorio, considerando suscondiciones biofísicas, tecnológicas, cultu-rales, económicas y políticas. La elabora-
ción de este plan tiene por objeto inuir,controlar o dirigir cambios en el uso del te-rritorio, de tal forma que se dedique al usomás benecioso, mientras que se manten-ga la calidad del ambiente y se promuevala conservación de los recursos. El PLUSTes un instrumento de carácter técnico-nor-mativo que asigna los usos concertados alterritorio en función de sus potencialida-des (aptitudes) y limitaciones.
2.5.2. Plan de Ocupación y Estructuración delTerritorio (POET)
El Plan de Ocupación y Estructuración del Territorio es un instrumento de caráctertécnico que norma, promueve, orienta ysugiere la efectiva estructuración, articula-ción y ocupación del territorio a partir de laintervención en los sistemas y componen-tes de asentamientos humanos.
2.5.3. Elementos del ordenamiento territorial
Para la adecuada formulación de los pla-nes de ordenamiento territorial, se consi-
dera que el territorio está compuesto portres elementos interdependientes (guras2 y 3) que tienen las características de sersujeto de medición, de tener representa-
ción cartográca, modelación, análisis, ve-ricación, etc.
Dimensiones
Las dimensiones para la formulación de losplanes de ordenamiento territorial estánrepresentadas por la dimensión biofísicanatural (PLUST) y la dimensión humanosocial (POET) (gura 3).
Componentes
Los componentes territoriales están cons-tituidos por los componentes: biofísico,sociocultural, económico, político institu-cional y el funcional.
Variables
Las variables territoriales son la disgrega-ción de cada componente. Por ejemplo,dentro el componente biofísico, se encuen-tran algunas variables, como la geología, elsuelo, subsuelo, la biodiversidad, los recur-sos hídricos, entre otros.
Elementos del POT
POT
Dimensiones
Componentes
Variables
Figura 2
Elementos del ordenamiento territorial
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F i g u r a 3
E l e m e n t o s d e l P l a n d e O r d e n a m i e n t o T e r r i t o r i a l
P l a n d e O r d e n a m i e n t o T e r r i t o r i a l ( P O T )
P l a n d e U s o d e l S u e l o y d e l T e r r i t o r i o
( P L U S T )
P l a n d e O c u p a c i ó n y E s t r u
c t u r a c i ó n d e l
T e r r i t o r i o ( P O E T )
C l i m a y r e c u
r s o s
h í d r i c o s
S u e l o
C a r a c t e r i z a c i ó n
G e o m o r f o l o g í a
C l a s e s d e s u e l o
A p t i t u d d e u s o
D e g r a d a c i ó n
C u e n c a s
C a l i d a d d e a g u a s
C l i m a
C a m b i o c l i m á
t i c o
E c o s i s t e m a s
V e g e t a c i ó n
E s p e c i e s
A p t i t u d d e u s o
d e r e c u r s o s d e
b i o d i v e r s i d a d
G e o l o g í a
C o n c e s i o n e s
m i n e r a s e
h i d r o c a r b u r í f e r a s
A s p e c t o s
d e m o g r á fi c o s
S e r v i c i o s s o c i a l e s
V i v i e n d a
C a r a c t . d i s t . d e
e s p a c i o s
C o n f o r m a c i ó n
é t n i c a
A c t i v i d a d e s
e c o n ó m i c a s
S i s t . p r o d u c c i ó n
E s t . d e p r o p i e d a
d
T u r i s m o
E n e r g í a
F l u j o s e c o n ó m i c
o s
S i s t . c o m e r c i o
E s t r u c t u r a p o l í t i c o
a d m i n i s t r a t i v a
A c t o r e s
i n s t i t u c i o n a l e s
M a r c o l e g a l
D e r e c h o s d e u s o
E s t r u c t u r a y
f u n c i o n a m i e n t o d e
a s e n t a m i e n t o s
E q u i p a m i e n t o
F l u j o s d e p o b l a c i ó n
D i s t r i b u c i ó n
e s p a c i a l
F l u j o s d e
i n f o r m a c i ó n
C a r a c t e r i z a
c i ó n
C a r a c t e r i z a c i ó n
C a r a c t e r i z a c i ó n
C a r a c t e r i z a c i ó n
C a r a c t e r i z a c i
ó n
C a r a c t e r i z a c i ó n
Dimensiones Comoponentes Variables
C a r a c t e r i z a c i ó
n
B i o d i v e r s i d a d
S u b s u e l o
S o c i o c u l t u r a l
E c o n ó m i c o
P o l i t i c o
i n s t i t u c i o n a l
F u n c i o n a l
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MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL
3.1. ATRIBUTOS DE LA GUÍA PARA LA FORMULACIÓNDE PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Flexible: se ajusta a los diferentes ámbi-tos territoriales vigentes en el país, como eldepartamento, la región, las mancomunida-des, el municipio, la cuenca, entre otros. Esdecir, no está dirigido a un nivel territorialadministrativo especíco (no está orienta-do a una escala especíca).
Adaptable: se adecua a cualquier con-texto geográco, por lo que las variablesterritoriales a ser recopiladas y evaluadas
no siempre serán las mismas. La guía seconvierte en un instrumento que brindalos lineamientos generales del proceso, sinentrar en detalles metodológicos e instru-mentales que limiten su aplicación a con-textos geográcos diversos.
Multiescalar: como se mencionó an-teriormente, la formulación de planes deordenamiento territorial puede realizarse
en los diferentes territorios, sin embargo,dentro un territorio especíco, por ejem-plo un municipio, se podría formular elplan siguiendo diversas escalas de acuerdoa las características del territorio y en baseal criterio técnico del equipo multidiscipli-nario. Puede haber áreas geográcas querequieran trabajarse a detalle y otras cuyascaracterísticas determinen trabajar a esca-las más pequeñas. En el caso de un territo-
rio predominantemente urbano, aquel atri-buto se aplica cabalmente, ya que el áreaurbana requiere un trabajo a detalle (arti-culación a los planes directores por ejem-plo), mientras que el área rural no ameritauna escala a ese detalle.
Participativa: los grupos y actores so-ciales intervienen durante la formulación ygestión del Plan, en la concertación del fu-turo de sus intereses propios y colectivos yen el seguimiento y evaluación del mismo.
Competitiva: mejores resultados; más y
mejores bienes y servicios, con los menoresrecursos.
Sistémica: la realidad territorial se con-sidera y se estudia como un todo. Los com-ponentes se analizan y se sintetizan inte-gralmente teniendo en cuenta las relacionesque existen entre ellos.
Prospectiva: con visión del futuro desea-
do y concertado para actuar en el presentey alcanzar el modelo territorial municipalque se quiere.
Iterativa: las diferentes etapas del proce-so de ordenamiento territorial (diagnósticoterritorial, evaluación integral del territorio,prospectiva e implementación) se desarro-llan con una esquematización secuencial,que en la realidad se produce en forma
3. MARCO NORMATIVOE INSTITUCIONAL
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continua, cíclica e iterativa; en un continuoir y venir de atrás hacia delante y de adelan-te hacia atrás.
Multidisciplinaria: en razón de la diver-sidad funcional e interdependencia de losfactores y disciplinas que intervienen enlas diferentes fases del proceso. Armónicoen su línea vertical, el OT coordina diver-sas instancias territoriales y sectoriales demanera jerarquizada y armónica en su ac-tuación y en concurrencia. Éstas actúan demanera oportuna y eciente, cumpliendo acabalidad la parte que les corresponde, res-
petando el campo de atribuciones de otrasautoridades y siendo subsidiarias al ejercertransitoriamente competencias diferentesal nivel territorial o dentro del mismo si nohay capacidad de ejecución.
Estratégica: el ordenamiento territorial esde carácter estratégico porque prevé el futurodeseado sin considerar el pasado y el presen-te como restricciones, a partir del análisis del
contexto considerando los futuros factiblescon el n de seleccionar el más satisfactorio.
3.2. MARCO LEGAL
Como componente de la planicación deldesarrollo sostenible, el ordenamiento te-rritorial se lleva a cabo a nivel nacional deacuerdo con lo establecido en los artículos133, 136, 144, y 170 de la Constitución Polí-tica del Estado. El Ministro de Planicación
del Desarrollo, a través del Viceministeriode Planicación Territorial y Ambiental, esresponsable de la formulación de políticasy planes para el ordenamiento territorialsegún la Ley de Organización del PoderEjecutivo de 2006. A nivel departamentalel ordenamiento se rige de acuerdo con lasleyes de Descentralización Administrativay de Participación Popular, mientras que a
nivel municipal se ciñe a las leyes de Partici-pación Popular y de Municipalidades.
El ordenamiento territorial formula sus
instrumentos según las Normas Básicasdel Sistema Nacional de Planicación (Sis-plan), el cual se enmarca en la Ley 1178 de
Administración y Control Gubernamental(Ley Safco) del 22 de julio de 1990. El ar-tículo 28 del Sisplan, entre otras disposi-ciones, delega, al Ministerio de DesarrolloSostenible la elaboración del Plan Nacio-nal de Ordenamiento Territorial para queéste sea la base de información y retroa-limentación de los planes de desarrollo aotros niveles gubernamentales; tambiéndictamina sobre la compatibilidad de losplanes de desarrollo con los objetivos ypolíticas nacionales.
3.3. MARCO INSTRUMENTAL
Son instrumentos de la planicación terri-torial los siguientes:
• Marco general de la planicación terri-torial (lineamientos).• Guías metodológicas para la planica-
ción territorial.• Manuales técnicos para la formulación
de planes de ordenamiento territorial.• Planes de ordenamiento territorial.• Sistema Nacional de Información para
el Ordenamiento Territorial.• Decretos, resoluciones y otras normati-
vas resultantes del proceso con el nuevoenfoque.
3.4. NIVELES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
La Presente guía tiene el propósito de serutilizada en los diversos niveles territoriales
vigentes en el país, que son, por el momen-to: el nivel nacional, nivel departamental,nivel municipal y el nivel de mancomuni-
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MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL
dades (nivel regional) como una respuestaal vacío entre las entidades departamentalesy municipales. Además, es importante recal-car que debido a la alta variabilidad biofísica
y, por ende, socioeconómica en un mismoterritorio, se hace necesario trabajar con unenfoque multiescalar, por lo que los nivelesque se presentan a continuación son refe-rentes desde un punto de vista político ad-ministrativo. A continuación, se desarrollacada nivel territorial:
Nivel nacional
El Plan Nacional de Ordenamiento Terri-
torial (PNOT) tiene una escala de trabajoreferencial de 1:1.000.000, la cual no es li-mitativa, ya que de acuerdo a los requeri-mientos, ésta podrá ser modicada. Su eje-cución es responsabilidad de la Direcciónde Planicación Territorial Nacional. Susobjetivos son brindar los lineamientos dedesarrollo territorial en directa relación conel Plan Nacional de Desarrollo.
Nivel departamental
El Plan Departamental de Ordenamiento Territorial (PDOT), tiene una escala detrabajo estipulada en 1:500.000. Ésta esreferencial y no limitativa debido a que sise requiere se podrá entrar a mayor deta-lle. La ejecución es responsabilidad de cadaprefectura departamental en coordinacióncon la Dirección de Planicación Territo-rial Nacional. Sus objetivos son brindar los
lineamientos de desarrollo territorial a niveldepartamental en concordancia con el PlanNacional de Ordenamiento Territorial,previendo su articulación con los planesdepartamentales de desarrollo.
Nivel regional
La región es un nivel intermedio de plani-cación entre los niveles departamental y mu-
nicipal. Actualmente, su forma operativa ymás viable se expresa en la mancomunidadde municipios; sin embargo, este nivel terri-torial queda abierto a nuevos escenarios que
puedan surgir. El Plan Regional de Ordena-miento Territorial (PROT) tiene una escalade trabajo estipulada en 1:250.000 y que esreferencial, no limitativa debido a que si se re-quiere se podrá entrar a mayor detalle. La eje-cución es responsabilidad de las mancomu-nidades municipales en directa coordinacióncon la Dirección de Planicación Territorialy los gobiernos municipales independien-tes. Su objetivo es establecer las políticas de
desarrollo territorial a nivel regional en con-cordancia con el Plan Nacional de Ordena-miento Territorial y el Plan Departamentalde Ordenamiento Territorial, previendo suarticulación con los planes de desarrollo.
Nivel municipal
El Plan Municipal de Ordenamiento Territo-rial (PMOT) tiene una escala de trabajo es-tipulada en 1:50.000 a 1:100.000, aunque, de
acuerdo con la variabilidad del territorio mu-nicipal, ésta podrá ser modicada según re-querimiento. Su ejecución es responsabilidadde cada gobierno municipal en directa coor-dinación con la Dirección de Planicación
Territorial. Su objetivo es establecer las políti-cas de desarrollo territorial a nivel municipalen concordancia con el Plan Nacional, el De-partamental y el Regional de Ordenamiento
Territorial, previendo su articulación e imple-
mentación con los planes de desarrollo.3.5. FASES PARA LA ELABORACIÓN DE LOS PLANES
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
La metodología para la formulación delPlan de Ordenamiento Territorial es unproceso que combina, de manera armóni-ca, la información técnico-cientíca (reco-pilada, analizada y generada a lo largo del
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proceso) con los conocimientos de los ac-tores sociales (saber local) e institucionalesdel territorio en cuestión.
La elaboración del Plan de Ordena-miento Territorial como instrumento dela planicación territorial consta de cuatrofases principales, que serán los elementosbásicos de esta Guía (gura 4): fase de for-mulación, fase de ejecución, fase de segui-miento y la fase de evaluación.
Fase de formulación: en esta fase se de-ne la visión del desarrollo, que se expresa
en los objetivos, políticas, estrategias, pro-gramas y proyectos de corto, mediano y lar-go plazo. La fase de formulación se orientabásicamente a:
• Determinar la dimensión temporal delas acciones que en un esquema de ra-cionalidad integran una cadena única encorrelación secuencial.
• La elaboración del diagnóstico integral,
que se basa en la recopilación y siste-matización de la información (biofísica,sociocultural, económica, político insti-tucional y funcional) a través de diver-sas actividades, técnicas e instrumentosespecícos para analizar e interpretar larealidad. De esta forma, con un cono-cimiento completo del territorio y delas tendencias de su transformación, seidentican las potencialidades, limita-
ciones y macroproblemas.
• La elaboración de la propuesta, con lacual se dene la visión del desarrollo, esdecir, la imagen futura de la situaciónque se desea y se considera posible lo-grar. Es el punto de referencia hacia elcual deberán converger las otras fasesde acuerdo con una trayectoria viable apartir de la problemática existente.
Se denen los objetivos, políticas y es-trategias que permiten la congruencia delos plazos de la planicación, de la progra-mación y presupuesto.
Esta fase consta de cuatro etapas; a sa-ber: la preparación del proceso, el diagnósti-co integral del territorio, la evaluación inte-gral del territorio y la prospectiva territorial.Su propósito es obtener el Plan como tal(mapas y documento) y que éste representeel conjunto de alternativas territoriales paralograr el desarrollo integral deseado.
Fase de aprobación y homologación: suobjetivo es que los entes administrativoslocales aprueben el Plan de Ordenamiento
Territorial, con la respectiva homologaciónpor la Unidad de Ordenamiento Nacional.Los detalles referidos a esta fase serán des-critos posteriormente.
Fase de ejecución: tiene el objetivo deoperativizar las alternativas territorialesencontradas anteriormente a través de un
conjunto realizable de políticas, estrategias,programas, proyectos y acciones en el te-rritorio en cuestión. Una vez que el Plande Ordenamiento Territorial ha sido apro-bado por las instancias correspondientes,corresponde la fase de ejecución. Los pre-fectos y alcaldes son responsables de laejecución del plan. Deberán generar capa-cidades institucionales y organizacionales,y destinar los recursos físicos, humanos y
nancieros necesarios para la ejecución delos objetivos de gestión a través de la pro-gramación anual de operaciones.
Fase de seguimiento y monitoreo: el Plande Ordenamiento Territorial es un instru-mento de carácter técnico normativo. Se haráseguimiento, monitoreo y control, al cumpli-miento de sus metas, de manera cuantitativa ycualitativa respecto a la ejecución de los pro-
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MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL
yectos de inversión y a la implementación dela normativa de uso, ocupación y estructura-ción del territorio. El seguimiento y monito-reo deriva de la supervisión permanente que
realizan las instituciones (prefectura, gobiernomunicipal) de forma paralela y complementa-ria con su proceso de evaluación.
La función más importante de esta fasees raticar o recticar las acciones efec-tuadas por las distintas áreas responsablesde la ejecución. Además, permite conocer,mediante el empleo de indicadores, el com-portamiento de determinadas variables y
evalúa el cumplimiento de objetivos y me-tas programadas.
Fase de evaluación: tiene el objetivode evaluar la ejecución del Plan de Or-
denamiento Territorial para identicar silas políticas territoriales fueron logradasa través de la ejecución de proyectos yacciones en el territorio. Esta evaluación
permitirá realizar un proceso de retroali-mentación como insumo para un ajustedel Plan. La evaluación se realiza a nivelde gestión institucional y política. En laprimera, que se debe a una racionalidadadministrativa, se evaluará la eciencia yecacia; es decir, la adecuación de los me-dios en la utilización de recursos, costosy tiempos para el logro de los objetivosy metas seleccionados. La segunda res-
ponde a la eciencia política, que derivaen benecios sociales; implica evaluar losimpactos sociales y la trascendencia, rele-
vancia y equidad que genera su interven-ción en su jurisdicción.
Figura 4
Fases del proceso de ordenamiento territorial
Según el Sistema Nacional de Planifcación del Desarrollo
Ajuste yretroalimentación
Aprobación
• Diagnóstico• Visión del desarrollo• Objetivos• Políticas• Estrategias• Programación y proyectos (Banco de proyecto)
• Eciencia
• Ecacia
• Monitoreo a la ejecuciónde proyectos.
• Cumplimiento normativo PLUST
• PDD• PDR• PDM
• POA
Formulación del Plan
Evaluación Ejecución
Seguimiento
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FASE 1: FORMULACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRIORIAL
Esta primera fase tiene que ver con el es-tablecimiento de las condiciones básicaspara el normal desarrollo del proceso deordenamiento territorial de un territorio en
cuestión. De manera especíca, la gura 5esquematiza detalladamente el proceso deformulación del Plan de Ordenamiento Te-rritorial. A continuación, este esquema serádesglosado para orientar a los encargados deformular este plan en el qué hacer, es decir,brindará los lineamientos técnicos generalesdel proceso, considerando la exibilidad enlos detalles metodológicos, que deberán serdecisión técnica del equipo multidisciplina-rio, buscando que éstos se adecuen al con-
texto geográco del territorio en estudio.
4.1. ETAPA 1: ORGANIZACIÓN DEL PROCESO
Antes de iniciar con el proceso de formula-ción, es necesario establecer las condicionesóptimas para la realización de las activida-des previstas. Esto es, por ejemplo, tener elrespaldo político institucional del ente ges-tor para, así, comenzar con un proceso deempoderamiento del plan; además, contar
con la participación ciudadana que permitarealizar un plan que represente la realidadterritorial con sus componentes sociedad-naturaleza. Para lograr ese n, se deberánrealizar las siguientes actividades:
4.1.1. Decisión política
El proceso de formulación del Plan de Or-denamiento Territorial de un territorio es-
pecíco, sea éste un departamento, región(mancomunidad) o municipio, requiere enprimer lugar que el ente gestor (prefecturao gobierno municipal) identique al proce-
so de OT como la herramienta necesariapara lograr el desarrollo integral deseado;esto, muy aparte de las competencias ad-ministrativas que la ley le otorga y deman-da. Esto se considera como una decisiónpolítica que inuirá, no sólo en la fase deformulación, sino principalmente en la deimplementación del plan. Consistirá en queel alcalde o prefecto tome un rol de lide-razgo en todo el proceso, comenzando porrealizar acuerdos inter e intra instituciona-
les para fortalecer el proyecto. Tambiéndeberá instruir la creación de una unidadespecializada de gestión territorial que guíey scalice todo el proceso de elaboración.
Además, deberá promover, a través decampañas de socialización, la participaciónde los actores del territorio, para que de esaforma se logre, en primer lugar, capturar larealidad territorial de forma precisa y, porotro, se inicie un proceso de empodera-miento de dicha herramienta. Finalmente,
deberá coordinar todo el proceso junto conel nivel administrativo correspondiente; enel caso de un municipio, deberá coordinarel proceso con la Unidad de Ordenamiento
Territorial Departamental.
4.1.2. Formulación de un plan de trabajo
Para iniciar las actividades del proceso, es im-portante realizar un plan de trabajo general
4. FASE 1: FORMULACIÓN DELPLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
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que contemple cronogramas detallados ten-tativos. Este plan de trabajo tiene el objetivode planicar las actividades de todo el pro-ceso y así tener las bases para dimensionar
el personal que participará, los requerimien-tos logísticos y la infraestructura necesaria.Este plan seguirá el proceso metodológicoque se encuentra en esta guía y deberá ser deconocimiento de todas las instituciones queforman parte del proceso.
4.1.3. Establecimiento de un equipomultidisciplinario
Al ser el ordenamiento territorial un pro-
ceso técnico-cientíco, éste requiere de la
participación de un equipo técnico multi-disciplinario que posea experiencia en eldesarrollo de procesos de ordenamientoterritorial. En ese sentido, se sugiere el per-
sonal mínimo requerido para el proceso(así lo muestra la gura 6). Debe aclararseque la conformación del equipo podrá va-riar de acuerdo a las características propiasdel territorio en estudio. Por ejemplo, si unterritorio es muy rico en biodiversidad, en-tonces, se deberá contar con especialistasen ora y fauna, mientras que si el territo-rio no tiene esas potencialidades, entonces,se podrán estudiar otras variables con ma-yor detalle.
Figura 5
Esquema metodológico para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial
Decisión política, formulación de un plan de trabajo, establecimiento de un equipo multidisciplinario, identifica-ción de actores clave y sociabilizacion del proceso.
Proceso de formulación del Plan de Ordenamiento Territorial
Etapa 1: preparacióndel proceso
Etapa 2: diagnósticointegral del territorio
Etapa 3: evaluaciónintegral del territorio
Etapa 4: prospectiva
territorial
Componentebiofísico
Diagnóstico
biofísico
Componente sociocultural
Diagnóstico sociocultural
Componenteeconómico
Diagnóstico eco-nómico
Representación del uso y ocupación actual del territorio(insumo para el escenario tendencial)
Zonificación Territorial Potencial Uso del Territorio(insumo para escenarios alternativos)
Generación de escenarios de zonificacion territorial:
tendenciales y alternativos
Formulación del Plan de Uso del Suelo y del Territorio (PLUST)Formulación de Reglas de Uso, Manejo e IntervenciónDiseño y Formulación de Políticas, Estrategias, Programas yProyectos del Uso del Suelo y del Territorio
Formulación del Plan de Ocupación y Estructuración del Territorio
(POET)Formulación de Reglas de Intervención y OcupaciónDiseño y Formulación de Políticas, EstratégiasProgramas y proyectos de ocupación y estructuración del territorio
Identificación participativa de la Visión de Desarrollo
Generación de la zonificacion territorial concertad
Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial
Zonificación Territorial Potencial Ocupación delTerritorio (insumo para escenarios alternativos)
Caracterización• Bio-ecologica • Económica• Subsuelo • Socio-cultural• Clima y recursos hídricos • Funcional• Aptitud de uso • Político institucional
Componente políti-co institucional
Diagnóstico políti-co institucional
Componentefuncional
Diagnósticofuncional
• Identifcación y gestión delriesgo
• Identifcación del grado dedesertificación y cam bioclimático
• Priorizacion de cuencas paraMIC y GIRH
• Identifcación de conictos deuso de la tierra
• Análisis económico• Análisis ambiental• Análisis social• Identicación de
potencialidades,limitaciones ymacroproblemas
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FASE 1: FORMULACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRIORIAL
Figura 6
Conformación del equipo técnico multidisciplinario
Cargo Perfil Características
Coordinador de OT Ingeniero agrónomo, bió-logo, geógrafo, ambientalo afín.
Experiencia en coordinación del proceso de formulación deplanes de OT.
Especialista en suelos Ingeniero agrónomo-pedólogo.
Experiencia en inventario y mapeo de geomorfología,suelos. Aplicaciones como evaluación de tierras, identifi-cación de riesgos y elaboración del PLUST.
Especialista en biodiver-sidad
Biólogo, ecólogo, ingeniero
forestal.
Experiencia en inventario y mapeo de cobertura de la
tierra, vegetación y fauna.
Especialista en climatolo-gía y recursos hídricos
Hidrólogo, ingenieroagrícola, geógrafo.
Experiencia en inventario, mapeo y evaluación de recursoshídricos con visión de cuenca, modelación de riesgos ycambio climático.
Especialista en socioeco-nomía
Economista, sociólogo,geógrafo humano oantropólogo.
Experiencia en recolección, sistematización y análisis deinformación socioeconómica y cultural. Experiencia enelaboración del plan de ocupación y estructuración delterritorio.
Especialista en geoinfor-mación
Ciencias naturales,
geógrafo
Experiencia en procesamiento de imágenes satelitales,
manejo de bases de datos y establecimiento de sistemas
de información geográfica (SIG).
Especialista en proce-
sos participativos y dedifusión
Comunicador social,socioeconomista.
Experiencia en el desarrollo de procesos participativos,métodos de difusión y sensibilización, organización detalleres.
Especialista en asenta-mientos humanos
Arquitecto, planificadorurbano, geógrafo
Experiencia en la caracterización, análisis y planificaciónde asentamientos humanos.
Chofer asistente Bachiller, chofer. Experiencia en la conducción de vehículos y en asistenciatécnica general.
4.1.4. Identificación de actores clave
Antes de desarrollar las actividades técni-co-operativas del proceso de ordenamien-to territorial, se recomienda efectuar unaidenticación o mapeo de actores para
tener un registro y conocer el rol de losactores institucionales y sociales con pre-sencia en el territorio. La gura 7 muestraun resumen de los actores principales quepueden inuir en el proceso de ordena-miento territorial.
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Figura 7
Actores clave del territorio
Instituciones públicas Instituciones privadas Organizaciones de la sociedad civil
Prefectura-subprefectura-corregimientosGobierno municipal (Alcalde y Concejo)Distrital de EducaciónGerencia de SaludUnidad Operativa de BosquesPolicía NacionalUnidad militar
ONGFundacionesEntidades financierasEmpresas productivasEmpresas de serviciosComerciantesConsultoras
Organizaciones socialesPueblos indígenasComunidades campesinasComité de VigilanciaAsociaciones de productoresOrganizaciones territoriales de baseOtras organizaciones sociales civiles
4.1.5. Sociabilización y sensibilización sobre elproceso
Es fundamental diseñar una estrategia desociabilización de todo el proceso, comen-zando con la sensibilización sobre la nece-sidad de realizar el ordenamiento territorial.Para ello, a través de talleres participativos,aches, memorias, spots publicitarios en ra-dios y canales de televisión, entre otros re-cursos, se mostrarán los objetivos del OT,
sus componentes, los benecios que puedetraer consigo, así como también sus aspec-tos negativos. Posteriormente, se debe so-cializar el plan de trabajo del OT con todoslos actores identicados anteriormente. Elloservirá para que éstos conozcan el rol quetienen durante el proceso, así como el tiem-po en el que serán requeridos activamente.La sociabilización es continua y abarca tam-bién la fase de difusión del plan nal, que
tendrá elementos especícos de acuerdo ala población meta; éstos serán descritos enla fase de implementación.
4.2. ETAPA 2: DIAGNÓSTICO INTEGRAL DELTERRITORIO
Esta etapa consiste en la identicación ydiagnosis del estado actual de los recursos
de cada componente. A partir de esto, sepretende identicar las potencialidades,limitantes y problemas de los diferentescomponentes del territorio (biofísico, so-ciocultural, económico, político institucio-nal y funcional). El presente diagnóstico esmultipropósito, ya que sirve como la basefundamental para la formulación del Plande Ordenamiento Territorial, así comopara la elaboración de los planes de desa-
rrollo, especialmente a nivel departamentaly municipal. Como forma de iniciar estaetapa, es fundamental considerar la com-plementariedad y el principio de subsidia-riedad; si, por ejemplo, se está formulandoel POT para un municipio y éste pertenecea un departamento que ya tiene su POT,entonces, la formulación del PMOT de-berá guardar subsidiariedad con el PDOT.
Asimismo, es importante considerar que sibien el territorio se circunscribe a un límiteadministrativo, es fundamental consideraren el proceso los territorios limítrofes queya tengan sus planes de ordenamiento te-rritorial, sean estos municipios, mancomu-nidades o departamentos. Se deberá evitarel aislamiento territorial, es decir, que seformule el Plan de Ordenamiento Territo-rial solo considerando los límites políticosadministrativos, sin considerar las sinergias
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FASE 1: FORMULACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRIORIAL
que puedan encontrarse con los munici-pios, departamentos o mancomunidadeslimítrofes.
4.2.1. Delimitación del área urbana y rural
Genéricamente, un asentamiento humanoes considerado como un establecimientode personas con un patrón de relación deconvivencia común en un área determina-da, considerando dentro de él sus compo-nentes naturales y sus obras físicas o ma-teriales. Los asentamientos humanos sediferencian entre los de tipo urbano y losde tipo rural, y ambos se constituyen en el
hábitat del hombre.
Las diferencias entre el ámbito urbano yrural se traducen, primero, en la congura-ción física de los asentamientos; en unos, laconcentración de edicaciones se estructu-ra en conjuntos con especicidades propiasque requieren de un “esquema” para orde-narse y en el que se incluyen la infraestruc-tura y redes de equipamiento y servicios;
los otros, los rurales, presentan muy poca oninguna concentración de edicaciones y,generalmente, no denen estructuras for-males de ordenamiento.
El tipo de actividad económica que loscaracteriza diferencia también a los asen-tamientos urbanos de los rurales; en tantoque los habitantes del área rural se dedicana actividades agropecuarias, la pesca, reco-
lección (actividades primarias), los de lasciudades trabajan en la industria o la arte-sanía (actividades secundarias) y en la pres-tación de servicios (actividades terciarias).
Las características propias de los asen-tamientos humanos concentrados son, asaber: la especialización funcional (espe-cialización de los espacios urbanos en ac-
tividades productivas, de servicios y otras),la intermediación (prestación de serviciosa los productores a cambio de excedentesde las actividades primarias). Los asenta-
mientos humanos urbanos cuentan concentros de intercambio y comercio, unida-des representativas y simbólicas (los edi-cios públicos monumentales de las ciuda-des simbolizan la vigencia de la cohesiónsocial) y centros de innovación cientíca ytecnológica.
La forma de organización social en elasentamiento urbano es distinta a la del ru-
ral, a consecuencia de la actividad económi-ca predominante en cada uno; en el mediorural las comunidades suelen estar integra-das por familias de tipo “extenso”, es decir,tienen varios núcleos o parejas conyugalesy relaciones de parentesco muy estrechas;ésta es una organización que se adapta me-jor al tipo de actividad productiva primaria.La tendencia en el asentamiento urbano esla de formar unidades familiares nucleares(una sola pareja conyugal); la organización
de la actividad productiva urbana (secunda-ria y terciaria) no exige relación de paren-tesco tan estrecha como en el área rural.
En cuanto al ámbito de aplicación de laGuía, es importante mencionar que dadoel atributo multiescalar, es importante reali-zar una delimitación del territorio urbano yrural antes de iniciar el diagnóstico territo-rial, ya que los instrumentos para recopilar
información en cada ámbito serán diferen-tes. Asimismo, debemos mencionar que ladelimitación se presenta para un rango deterritorios que cuenten con centros pobla-dos considerados como ciudades menores(entre 2.000 y 20.000 habitantes), ciudadesintermedias (20.001 a 50.000 habs.) o ciu-dades mayores (más de 50.000 habs.), enconcordancia con los criterios establecidos
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por el “Manual técnico para la elaboracióndel expediente de los asentamientos huma-nos”, el Instituto Nacional de Estadística1 y el Decreto Supremo 244472.
Con relación a las escalas de trabajo y laelaboración de la cartografía temática co-rrespondiente, y en consideración de quepara las áreas urbanas se requiere un nivelde información detallado, se sugiere reali-zar el levantamiento de información conmapas base a escala 1:10.000 ó 1:5.000.3
Contexto legal
La Constitución Política del Estado dispo-ne la existencia del radio urbano como ca-tegoría de suelo municipal. La Ley de Mu-nicipalidades 2028 precisa que se aprobaráel Plan de Ordenamiento Urbano y Territo-rial incorporando la delimitación del radiourbano, además, indica que se establecerá ladeterminación de patrones de asentamien-to y la delimitación de las áreas urbanas.
El Decreto Supremo 24447 establece, so-bre las áreas urbanas, sus condiciones y obje-tivos, la posibilidad de que existan varias áreasurbanas en un mismo municipio, las condi-ciones que deben reunir estas áreas, el proce-dimiento para su reconocimiento y el cambiode categoría de uso del rural al urbano.
Importancia
El valor e importancia principal de la deli-
mitación del área urbana de la rural radicaen lo siguiente:
• Dene el territorio en el que se plani-ca, orienta y ejecuta el Instrumento deOrdenamiento Territorial Urbano.
• Delimita el territorio para nes imposi-tivos al denir los ámbitos del catastrourbano y del catastro rural.
Por denición, el territorio urbano estodo aquel que está ocupado por un asen-tamiento humano que cuenta con una po-blación concentrada mínima de dos milhabitantes, y su delimitación urbana es lagura técnico legal denida por una línea
envolvente geométrica imaginaria, que de-limita el territorio de un asentamiento hu-mano que está bajo su jurisdicción.
El objeto particular de la normativa so-bre la caracterización del suelo urbano esdenir, según su aptitud, las áreas urbanasintensivas, extensivas y protegidas (ver sudenición en anexo). La presente actividadbusca delimitar las áreas urbanas existentesen la actualidad. Las áreas potenciales de
crecimiento serán identicadas en la etapade evaluación integral del territorio.
Para su delimitación los criterios a con-siderar son los siguientes:
a) Población y densidad
La variable población tiene un peso impor-tante porque permite evaluar las condiciones
decitarias en materia de servicios básicos ysociales, así como determinar el potencialde densicación de un área e identicar lademanda de espacios para diferentes usos.
Con relación a los resultados de la zo-nicación, resulta importante considerar ladistribución de la población en el territoriourbano tomando como punto de análisis elcomportamiento histórico de la cantidad de
1 Según el INE la población urbana es aquella que reside en áreas urbanas (quetienen más de 2 mil habitantes) y puede expresarse en términos absolutos oen un porcentaje urbano respecto de la población total.
2 El Decreto Supremo 24447 establece que un distrito urbano puede serconstituido en aglomeraciones poblacionales con un número mayor a 2.000habitantes, siempre y cuando cuente con todos los servicios básicos.
3 Para el radio suburbano se recomienda el uso de una escala 1:25.000.Asimismo, cabe resaltar que la utilización de escalas más pequeñas y portanto de mayor detalle es apta para trabajos de diseño urbano que no sonparte de los alcances del Plan de Ordenamiento Territorial.
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FASE 1: FORMULACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRIORIAL
la población y el comportamiento históricode la densidad demográca medida comopoblación por kilómetro cuadrado.
El análisis del comportamiento de la can-tidad de población y la densidad se
