1

BUDET GUIDE FOR LOCAL GOVERNMENTS

A HANDBOOK FOR MUNICIPAL COUNCILORS AND ASSEMBLY MEMBERS

AND THE GENERAL PUBLIC

Pojednostavljeni budetski vodi

za lokalnu upravu

Prirunik za opinske vijenike ili lanove skuptine i javnost

2

Sadraj

Pripremanje budeta za lokalnu samoupravu .......................................................... 3

Uloge i dogovornosti vezane za budet ................................................................. 7

Planiranje i pripremanje budeta ......................................................................... 12

Budetski kalendari ........................................................................................... 16

Procjena prihoda ................................................................................................ 18

Procjena i predvianje rashoda ........................................................................... 22

Uee graana u budetskom procesu ................................................................ 34

Javne rasprave ................................................................................................... 35

Rodno-osjetljivo budetiranje ............................................................................. 38

Izvrenje budeta ............................................................................................... 40

Izvjetavanje graanima ..................................................................................... 47

Revizija i procjena budeta ................................................................................ 53

Rjenik budetskih termina ................................................................................ 54

3

Pripremanje budeta za lokalnu samoupravu

Budetski vodi za vijenike i graane je osmiljen kao praktini vodi za opinske

vijenike i javnost, koji bi im pomogao da bolje razumiju i prepoznaju pojedinane

uloge i obaveze u procesu pripremanja i planiranja budeta. Budetski proces je

kompliciran: on ima svoju terminologiju, usavren set

vjetina, raspodjelu uloga i funkcija, a sve to oteava

razumijevanje za one koji nisu direktno ukljueni u

njegovo pripremanje i izvrenje. Meutim, napori na

unapreenju razumijevanja su veoma isplativi, jer je

budet vie od raunovodstvene vjebe: to je sredstvo

pomou kojeg uprava utvruje i implementira svoje

prioritete. Nije pretjerano rei da je pripremanje i

usvajanje godinjeg budeta najvaniji zadatak koji

uprava redovno obavlja; intenzivnije uee vijenika

i graana u budetskom procesu je neophodno za

unapreenje budeta i, naelno, upravu. Bivi

predsjednik Odbora za budet Senata SAD-a je

jednom prilikom izjavio: Budet je upravljanje.

ta je budet?

Za upravu, budet je poseban zakon koji pojedincima ili tijelima (budetskim

korisnicima) dodjeljuje ovlasti, za troenje sredstava iz javnih fondova i koji, u

nekim sluajevima, propisuje na koji nain e resursi biti rasporeeni. Ovaj zakon o

godinjem budetu se obino priprema u okviru jo jednog relevantnog zakona, koji

se obino naziva zakon, ili akt, o organskom budetu, koji precizira na koji nain

godinji budet mora biti pripremljen, usvojen, proveden i revidiran. U FBIH, ovaj

zakon je Zakon o budetima u Federaciji Bosne i Hercegovine; u RS, to je Zakon o

budetskom sistemu Republike Srpske.

U demokraciji, ovlast za prikupljanje i troenje odreenih fondova izabranom tijelu

dodjeljuje javnost, ime je odabrano tijelu povjereno da obavlja svoje dunosti u

najboljem interesu javnosti i u prikupljanju i pri raspodjeli ovih sredstava. U sluaju

Da li ste znali?

Rije budet dolazi od

stare francuske rijei za

malu konu torbicu.

Kasnije se znaenje

promijenilo, pa je ista

rije oznaavala kraljevu

kesu, t.j. biti plaen iz

budeta znailo je dobiti

novac iz kraljeve kese.

4

opinskih budeta, ta ovlast je dana opinskom vijeu ili skuptini, sa ulogom

izvrnih vlasti ili naelnika, ogranienom na pripremanje budeta i potonje ovlasti

nad izvravanjem budeta ili troenjem novca. Javnost, shodno tome, ima centralnu

ulogu u budetskom procesu, i kao izvor sredstava i kao izvor ovlasti za njihovo

prikupljanje i raspodjelu. itav budetski proces bi, stoga, trebao funkcionirati u

najboljem interesu javnosti, to znai da bi proces trebao biti transparentan, kako bi

omoguio uee javnosti, te u potpunosti odgovoran prema javnosti, kroz redovno

izvjetavanje i neovisno garantiranje integriteta.

Budetski dokument zakon o budetu odreuje iznos raspoloivih sredstava,

izvor ovih sredstava, poreznih i neporeznih i njihovu raspodjelu budetskim

korisnicima. Obino obuhvata period od jedne godine, najee kalendarske, iako je

esto ukljueno i dugorono planiranje (to je veoma dobra praksa). Kako su

sredstva ograniena, jednako moraju biti i rashodi kako bi budet bio balansiran.

Ova ogranienju su obino izraena u monetarnim terminima, i to kao maksimum

rashoda po budetskom korisniku i prema klasifikaciji rashoda. Budet (ili drugi

propis) moe takoer ograniavati rashode na drugi nain, ukljuujui upute o tome

kako novac moe biti potroen, o vremenskom okviru rashoda i, sve ee, o

rezultatima koji bi trebali biti postignuti kroz ove rashode.

Budetski ciklus

U budetskom ciklusu postoje etiri faze, kao to je prikazano na slici:

Slika 1: Budetski ciklus

Razmatranje

i usvajanje

Revizija i

procjena

Pripremanje

budeta

Izvrenje i

izvjetaj

5

Pripremanje budeta je proces koji se sastoji od procjene sredstava, analize politika,

razvoja ciljeva i raspodjele sredstava meu budetskim korisnicima. To je obino je

dunost naelnika, ili se povjerava jednom od odjela, poput odjela za financije i

samim budetskim korisnicima. Kako se budet priprema prema ovlastima koje je

dodijelila javnost, dunost onih koji su ukljueni u pripremanje budeta je da

omogue uee javnosti, t.j. njihove prioritete i elje.

Razmatranje i usvajanje budeta su procesi procjene predloenog budeta, izmjena

ili prilagoavanje tog prijedloga na neki drugi nain (ili odbijanje, u nekim

sluajevima) i konano odobravanje. Ovo je obaveza opinskog vijea ili skuptine.

Naravno, kako vijee ili skuptina funkcioniraju pod ovlastima javnosti u

odobravanju budeta, javno uee u procesu razmatranja budeta je neophodno, a

esto se provodi kroz budetske javne rasprave.

Izvrenje i izvjetaj su procesi troenja budetskih fondova, nadgledanje

implementiranja budeta i izvjetavanje o rashodima, i javnosti i viim nivoima

uprave, prema zakonima o organskom budetu. Nadgledanje implementiranja je

obino dunost budetskih korisnika i odjel za financije. Kako se radi o javnim

sredstvima, ovi rashodi bi trebali biti transparentni, a javnost, kroz redovne

izvjetaje, informirana o njihovim utjecajima i uinkovitosti.

Revizija i procjena su zavrne faze budetskog procesa, i obino slijede nakon

njegovog zakljuivanja, kako je propisano zakonima o organskom budetu. Revizija

nudi neovisno osiguranje integriteta, t.j. potvrdu da su javna sredstva potroena u

skladu sa budetom i drugim zakonom, te da su izvjetaji precizni. Reviziju obino

obavlja neovisna agencija, vii nivo uprave ili posebna agencija u okviru uprave.

Procjenom se utvruju uinak budetskih rashoda, da li su programi ispunili svoje

utvrene ciljeve i trokovi vezani za programe, informacije koju su znaajne za

pripremanje sljedeeg budeta. Procjenu moe vriti svako ko uestvuje u

6

budetskom procesu, a naroito uz nadzor naelnika ili opinskog vijea/skuptine.

Javni pristup informacijama o reviziji je kljuan za osiguravanje integriteta, i, kako

bi programski ciljevi trebali biti utvreni kroz uee javnosti, uee u procjeni je

takoer vano u reviziji ovih programa.

7

Uloge i odgovornosti vezane za budet

Kako bi razumjeli budetski proces, vano je razumjeti ko ta radi u okviru tog

procesa. Zakoni o organskom budetu nameu minimum zakonske odgovornosti, ali

su se uloge mnogo vie razvile kroz tradiciju i odgovornost javnosti za odluke

vezane za budet.

Graani

U demokraciji, sve ovlasti vezane za budet potiu od javnosti i svi akteri u

budetskom procesu su, shodno tome, odgovorni pred javnou. Graani, dakle,

takoer imaju odreene odgovornosti, i u ueu u budetskom procesu kroz

obznanjivanje svojih prioriteta i u zahtijevanju odgovornosti od onih kojima su dali

ove ovlasti. U tome im pomau mediji, koji ih redovno informiraju o aktivnostima

uprave, kao i civilno drutvo i sline organizacije koje ih predstavljaju u budetskim

procesima.

Iako se razmatranje i usvajanje budeta odvijaju u relativno kratkom vremenskom

periodu, mogunost uestvovanja javnosti bi trebala biti osigurana puno prije i

nakon ovog perioda. Graani imaju obavezu da obznane svoje prioritete onima koji

su odgovorni za pripremanje budeta, da uestvuju u razmatranju i usvajanju

budeta, da nadgledaju izvrenje budeta, pripremanje izvjetaja i reviziju, te da

budu ukljueni u razmatranje i procjenu programa.

Naelnik

Naelnik je vodea osoba odgovorna za pripremanje budeta, kreiranje vizije i ope

politike predstavljene u tom dokumentu, u skladu sa javnim interesima. Ova osnovna

funkcija je obaveza i odgovornost naelnika u skladu sa zakonima o lokalnoj

samoupravi u oba entiteta. to vie naelnik uzme u obzir interese, vea je

kvaliteta budeta, kao i izvjesnost da e opinsko vijee/skuptina odobriti nacrt

budeta. Rezultat toga je da je komunikacija sa javnou u identificiranju prioriteta

koji rezultati uprave su poeljni odluujui faktor budetskog uspjeha naelnika.

Prioriteti javnosti su obino predstavljeni kao eljeni rezultati ili ishod, a ne, nuno,

programi ili aktivnosti. Stoga je odgovornost naelnika da ove rezultate pretvori u

8

programe provedbe, da utvrdi najbolji nain postizanja ovih prioriteta javnosti, u

smislu uinkovitosti i djelotvornosti. Naelnik mora balansirati proturjene i

konkurentne zahtjeve, zahtjeve koji su esto nejasni, odluivati o opim prioritetima,

a sve u okviru ogranienih sredstava. Uloga naelnika je, stoga, najzahtjevnija od

svih uloga u itavom budetskom procesu.

Pored savjetovanja sa javnou, naelnik bi o opoj financijskoj politici trebao

razgovarati sa lanovima opinskog vijea/skuptine, predstavnicima odjela,

direktnim i indirektnim budetskim korisnicima i drugim stranama koje su

odgovorne za kontroliranje i troenje budetskih fondova. Pored toga, naelnik treba

utvrditi politiku koja e se primjenjivati na plae i

nadoknade, utvrditi u kojoj mjeri e se financirat i

kapitalni projekti, te druga financijska pitanja koja su

znaajna za opinu, poput otplaivanja dugova. Ove

aktivnosti e osigurati da prezentiranje planiranog

budeta bude u skladu sa smjernicama fiskalne politike i

da zadovolji potrebe zajednice. Kada se prikupe zahtjevi

za financiranje, skoro je potpuno izvjesno da e ukupni

iznos premaiti raspoloiva sredstva. Naelnik mora

odrediti prioritete na osnovu zahtjeva uprave, u skladu

sa onim to je propisano zakonom i to je izvodljivo.

Naelnik je, uz podrku naelnika odjela i drugih budetskih korisnika, odgovaran

za:

Razmatranje ekonomskih i financijskih prospekata koji utjeu na rad opine u

toku budetskog perioda i nakon toga;

Procjenu raspoloivih sredstava za opinu (ukljuujui, ukoliko je mogue i

poeljno, poveanja ili smanjenja ovih sredstava);

Utvrivanje prioriteta javnosti i pretvaranje ovih prioriteta u programe i druge

aktivnosti opine;

Pripremanje detaljnog, izbalansiranog i odgovornog nacrta budeta za

diskusiju opinskog vijea/skuptine;

Pruanje pomoi opinskom vijeu/skuptini u razmatranju tog nacrta budeta

Naelnik:

Je glavni pokreta

razvoja budeta,

kontrole

budetskog procesa

i odgovoran je za

njegove rezultate.

9

i stavljanje detalja budeta na raspolaganje javnosti i medijima;

Provedbu usvojenog budeta ukljuujui pregled i nadzor budeta i redovno

izvjetavanje opinskom vijeu/skuptini, viim nivoima uprave i javnosti;

Pripremanje preporuka za prelazne prilagodbe budeta, ukoliko su potrebne;

Omoguavanje revizije i pregleda, na zahtjev;

Procjenu izvedbe programa i izvjetavanje javnosti; i

Koritenje rezultata procjene i revizije programa za prilagoavanje buduih

budeta.

U odreenim sluajevima, naelnik moe prenijeti odreene ovlasti vezane za budet

na kompetentno osoblje. Na osnovu organizacione strukture opine, naelnik moe

prenijeti ovlasti na pomonika naelnika (tamo gdje ova pozicija postoji), naelnika

Odjela za financije, naelnika Odjela za budet ili naelnika Odjela za

raunovodstvo. Osim dodjeljivanja ovlasti, naelnik mora osigurati da pripremanje

budeta vri kompetentno osoblje, je, iako se ovlasti prenose, odgovornost ostaje na

naelniku. Naelnik obino prenosi ovlasti na naelnika Odjela za financije.

Naelnik odjela za financije

Dodjeljivanje ovlasti naelniku Odjela za financije ili dugom relevantnom osoblju

obino ukljuuje sljedee zadatke:

Pripremanje i izdavanje uputa i smjernica za pripremanje budeta za sve

budetske korisnike, ukljuujui sve detalje koji se odnose na proces

planiranja i pripremanja, poput:

o Budetskog kalendara, sa datumima podnoenja zahtjeva za budet ili

dugih materijala od strane budetskih korisnika;

o Preliminarne upute o pripremanju budeta (t.j. maksimum rashoda ili

ogranienja trokova); i

o Prioriteti vezani za rashode ili druge politike koje odreuje naelnik.

Pripremanje fiskalnog i ekonomskog prospekta opine;

Preliminarno predvianje prihoda i procjena rashoda;

Konane smjernice vezane za pripremanje budeta za budetske korisnike;

Pregled podnesenog budeta i provjera usklaenosti sa uputama o budetu;

10

Procjena zahtjeva budetskih korisnika i preporuke

naelniku za financiranje;

Pruanje pomoi naelniku u usuglaavanju budetskih

zahtjeva sa stvarnim prihodima;

Pripremanje nacrta budeta koji se podnosi opinskom

vijeu/skuptini;

Pruanje pomoi naelniku u predstavljanju nacrta

budeta opinskom vijeu/skuptini i gaanima tokom

javne rasprave ili dugih procedura koje ukljuuju

uee javnosti;

Pripremanje, objavljivanje i distribucija usvojenog

godinjeg budeta svim budetskim korisnicima i

interesnim stranama;

Implementiranje budeta, ukljuujui usklaivanje sa budetskim

dokumentom, praenje rashoda, pripremanje potrebnih izvjetaja i pruanje

pomoi naelniku u utvrivanju potrebe za prelaznim korekcijama;

Pruanje pomoi neovisnim revizorima ili procjeniteljima; i

Pruanje pomoi ili voenje procjene opinskih programa.

Budetski korisnici

Budetski korisnici igraju kljunu ulogu u budetskom procesu. Zbog toga to su

direktnije ukljueni u (i esto se smatraju direktno odgovornima za) pruanje javnih

usluga, budetski korisnici su u poziciji da razumiju potrebe i zahtjeve za pruanje

usluga. Stoga je njihova uloga u budetskom procesu:

Pripremanje preciznih zahtjeva za rashode i prateih informacija, u skladu sa

budetskim uputama;

Pruanje pomoi naelniku odjela za financije i naelniku u pripremanju

budeta;

Pruanje pomoi u pripremanju prateih informacija za javnost i opinsko

vijee/skuptinu;

Implementiranje projekata koji su financirani iz budeta i pripremanje

potrebnih izvjetaja; i

Pruanje pomoi pri reviziji i procjeni programa.

Vijee ili

skuptina:

Je glas javnosti u

budetskom

procesu, koji

osigurava

podrku politike

koju je utvrdio

naelnik.

11

Uloga opinskog vijea/skuptine

Opinsko vijee/skuptina predstavlja glas javnosti u usvajanju budeta. Zbog svoje

predstavnike prirode, sjednice vijea/skuptine su mjesto na kojem se usklauju

konfliktni interesi razliitih segmenata stanovnitva i, kroz javnu raspravu i

diskusiju, osigurava legitimnost budeta. Njihovo odobrenje utvruje opinsku

politiku i aktivnosti opine u procesu zadovoljavanja potreba graana uz pomo

raspoloivih sredstava i na najuinkovitiji nain.

Opinsko vijee/skuptina je odgovorno za sljedee aktivnosti u budetskom

procesu:

Javni pregled i analiza ekonomskog i fiskalnog okvira u kojem e budet bit i

implementiran;

Utvrivanje prioriteta u budetu koji predlae naelnik;

Obavjetavanje javnosti i pojedinih graana o pitanjima vezanim za budet;

Prihvaanje formalnog uea javnosti vezano za budetska pitanja i suradnja

sa naelnikom na eventualnim izmjenama i unapreenjima;

Usvajanje budeta;

Nadzor i implementiranje programa, projekata i politika iz budeta;

Prihvaanje i pregled izvjetaja revizije i procjena i pripremanje preporuka za

izmjene za budue budete.

12

Planiranje i pripremanje budeta

Planiranje i pripremanje budeta je najvaniji aspekt budetskog procesa. Od

budetskih korisnika se oekuje da planiraju svoje aktivnosti za sljedee tri godine i

utvrde trokove vezane za implementiranje na bazi programa. Prihodi se procjenjuju

na osnovu naplate prihoda iz prethodnih godina i predvianja poveanja baziranih na

poreznim i neporeznim prihodima. Prioriteti opine su utvreni i sredstva se

dodjeljuju na osnovu tih prioriteta. Budet je politiki dokument i financijska

procjena opinskih planova za sljedee tri godine. Ukoliko ukazuje na pozitivnu i

odgovarajuu upotrebu sredstava, kreiranu profesionalno, transparentno i uinkovito,

budetski proces e unaprijediti kvalitetu upravljanja i povjerenje graana prema

upravi.

Pripremanje budeta

Budetski proces ukljuuje mnoge aktivnosti koji bi trebale biti zavrene u okviru

precizno utvrenog vremenskog perioda, odreenog Budetskim kalendarom.

Budetski kalendar je raspored razliitih aktivnosti neophodnih za pripremanje,

planiranje i usvajanje budeta. Kalendar utvruje raspored razliitih faza i procedura

u okviru svake faze.

Budetski kalendar je dio prvog seta budetskih uputa, koji se obino priprema na

poetku godine. Kalendar utvruje kada aktivnosti neophodne za pripremanje moraju

biti spremne i nudi dodatne upute u kojima su odreeni uesnici i njihove obaveze.

Poetni set uputa takoer obino ukljuuje upute o formi i formatu podnoenja

budeta, a moe sadrati i indikacije o parametrima poetne gornje granice, t.j.

poveanju plata, inflaciji, itd.

Uloga i funkcija opinskog odjela za financije

Opinski odjel zaduen za budet i financije (dalje u tekstu: odjel za financije) ima

znaajne dunosti u budetskom procesu. Na prvom mjestu, on slui kao izvor

informacija, koji osigurava visoko-kvalitetne i precizne informacije o ciljevima

budetske politike; informira sve budetske korisnike o istima i o tome koja

oekivanja i obaveze su kreirane kao podrka ovoj politici. Pored toga, odjel za

financije prua neophodne informacije opinskom vijeu/skuptini i njihovim

13

odborima i komisijama.

Drugo, pruanje pomoi onima koji donose odluke: Odjel za financije je na

raspolaganju naelniku u utvrivanju prioriteta meu zahtjevima budetskih

korisnika, a takoer i za savjetovanje naelnika. Budetski korisnici, naravno,

zagovaraju svoje vlastite programe i ustanove; odjel za financije nudi neovisnu

procjenu potreba u svrhu donoenja odluke od strane naelnika.

Tree, zagovara fiskalne odgovornosti: Odjel za financije bi trebao pomoi

budetskim korisnicima da planiraju realistino i isplativo, demonstrirajui

sposobnost utede i profesionalizam. Ovo se moe postii samo kroz otvorenu

komunikaciju i svrsishodne analize, utvrujui mehanizme kontrole i nadzor

izvrenja budeta.

etvrto, zagovara javne odgovornosti: Odjel za financije ima odgovornost da

pouava opinske vijenike i graane o razliitim fiskalnim pitanjima, ukljuujui

zajednicu.

Osnovne faze u pripremanju budeta

Pripremanje budeta prati sljedee osnovne korake:

1. Pripremanje budetskih smjernica koje utvruju ope zahtjeve za kalendar i

podnoenje zahtjeva;

2. Pripremanje inicijalne procjene prihoda i fiskalnog i ekonomskog prospekta;

3. pripremanja uputa za podnoenje budeta koje sadre gornje granice, zahtjeve

i druga ogranienja;

4. Prikupljanje budetskih zahtjeva od budetskih korisnika, pregled i analiza

zahtjeva;

5. Diskusija sa korisnicima i prilagoavanje zahtjeva u skladu sa ogranienjima

sredstava planiranog budeta i politikom naelnika;

6. Organiziranje javnih rasprava o nacrtu budeta;

7. Finaliziranje nacrta budeta za podnoenje naelniku na razmatranje i

konanu odluku, ukljuujui finaliziranje procjene sredstava; i

8. Podnoenje nacrta budeta opinskom vijeu/skuptini, uz pratee

informacije.

14

Princip specifikacije budeta

Primjena principa specifikacije budeta osigurava budetsku disciplinu. Ovaj princip

znai da je budet podijeljen na odjeljke, kategorije, agencije i tako dalje, prema

nainu na koji ova sredstva mogu biti potroena (ili naplaena). Prihodi i rashodi su

prikazani u skladu sa ovom podjelom. Ovaj princip osigurava da izvrno tijelo

sredstva troi samo u skladu sa budetom i da je ovo jasno prikazano u smislu:

Kvantitativne specifikacije: prihodi se mogu troiti samo u skladu sa

procjenom budeta, t.j. iznos potroenih sredstava ne moe biti vei od iznosa

koji je naveden u budetu za odreenu kategoriju.

Kvalitativna specifikacija: sredstva se mogu koristiti samo za plaanje

obaveza navedenih u budetu, u skladu sa tzv. pravilima prijenosa koja

reguliraju kretanja meu budetskim klasifikacijama (npr. novac predvien za

unajmljivanje moe se potroiti za nabavku materijala). Osnovna svrha ovoga

je sprjeavanje izvrnih tijela u odstupanju od budetskog plana.

Vremenska specifikacija: sredstva mogu biti osigurana i koritena samo u

okviru vremenskog perioda za koji je usvojen budet. Zakon o budetu obino

sadri odredbe koje propisuju da neiskoritena sredstva ne mogu bit i

prenesena u sljedei budetski period, nego moraju bit vraena kao balans

sredstava.

Transparentnost budeta

Demokracija zahtijeva transparentnost budeta, od planiranja i pripremanja, do

usvajanja i realiziranja. Meunarodni monetarni fond je kreirao Kodeks dobrih

praksa transparentnosti monetarne politike, u kojem stoji:

JAVNA RASPOLOIVOST INFORMACIJA

3.1 Javnosti treba predoiti sveobuhvatne informacije o prolim,

trenutnim i predvienim fiskalnim aktivnostima i vodeim

fiskalnim rizicima.

15

3.1.1 Budetska dokumentacija, ukljuujui zavrni obraun i druge

fiskalne izvjetaje treba obuhvatiti sve budetske i vanbudetske

aktivnosti centralne uprave.

3.1.2 Na raspolaganje treba staviti informacije usporedive sa

informacijama iz godinjeg budeta, vezano za ostvarenje iz najmanje

dvije prethodne fiskalne godine, uz predvianja i analizu osjetljivosti

za ukupni budet za najmanje dvije godine nakon budeta.

3.2 Fiskalna informacija treba biti prikazana na nain koji

omoguava analizu politike i zagovara odgovornost.

3.2.1 Jasan i jednostavan zbirni vodi za budet treba biti distribuiran

za vrijeme ciklusa godinjeg budeta.

3.3. Pravovremeno objavljivanje fiskalnih informacija mora biti

obavezno.

I naelnik i opinsko vijee/skuptina imaju vodeu ulogu u osiguravanju

transparentnosti, u skladu sa svojim pozicijama izabranih zvaninika. Oni su

odgovorni za uvanje javnih sredstava i upotrebu tih sredstava za dobrobit cijele

zajednice. Postojei zakoni propisuju da lokalni budet mora biti sveobuhvatan,

precizan, pravovremen i transparentan. Veoma je teko odabrati jednu definiciju

budeta i procesa kreiranja budeta, koja bi ukljuivala sve njihove karakteristike.

Budet u lokalnom kontekstu

U toku pripremanja budeta, kljuno pitanje je gledati iza cifara, te prepoznati da

budet moe imati mnogo vei utjecaj na kvalitetu ivota i upravljanje od onog

direktno financiranog kroz pruanje opinskih usluga. Neki od ovih utjecaja

ukljuuju:

Utjecaj na lokalnu ekonomiju: Lokalna uprava moe znaajno utjecati na

lokalnu ekonomiju kroz investiranje u kapitalne projekte, poticaj ekonomskog

16

razvoja, nabavku roba i usluga, itd. Ovaj ekonomski utjecaj treba uzeti u

obzir pri pripremanju budeta.

Lokalna javna poduzea i komunalna poduzea: Lokalna vlada treba imat i

uvid u pregled bilansa stanja i druge financijske izvjetaje lokalnih javnih

poduzea i drugih budetskih korisnika. Samo na taj nain lokalna vlada ima

utjecaj na efikasnost lokalnih agencija. Da bi se ovo postiglo, opinsko

vijee/skuptina optine moraju insistirati na pravilnom izvjetavanju,

ukljuujui izvjetaje o izvrenju kako bi se osigurali dokazi za sljedee

financijske zahtjeve.

Uee javnosti i civilno drutvo: Participatorno budetsko okruenje

rezultira ne samo dobrim budetom, nego i jaanjem veza izmeu javnosti,

civilnog drutva i uprave. Bolje poznavanje pitanja sa kojima se lokalna

uprava susree moe poveati razumijevanje donesenih odluka; Strunost u

civilnom drutvu moe unaprijediti kvalitetu odluka uprave i osigurat i

sredstva za njihovo implementiranje; sama svijest da uprava slua graane

unaprjeuje podrku javnosti.

Budetski kalendari

Budetski kalendar je obino prva formalna komunikacija vezana za pripremanje

budeta. Izdaje ga odjel za financije na osnovu zakonskih uvjeta za formalno

podnoenje, a u njemu su prikazani datumi do kojih je potrebno pripremit i

informacije. Dva zakonom propisana kalendara su:

Federacija Bosne i Hercegovine

Budetski kalendar poinje najkasnije u maju. U ovom mjesecu, opine su

obavezne da ponu proces analiziranja dokument okvirnog budeta Ministarstva

financija.

Do 30. juna, opine treba da svojim budetskim korisnicima proslijede Prirunik o

pripremanju nacrta budeta.

Do 1. avgusta tekue godine, budetski korisnici moraju podnijeti zahtjev odjelu za

financije za sljedeu godinu.

Do 1. oktobra, odjel za financije priprema nacrt budeta koji je usklaen sa

17

smjernicama iz Prirunika, u kojem se naroito obraa panja na potrebe budetskih

korisnika.

Do 31. decembra nadleni opinski izvrni organ usvaja prijedlog budeta i podnosi

ga Ministarstvu financija.

Takav kalendar prua priliku za usklaivanje svih vremenskih okvira koji su u vezi s

usvajanjem svih budetskih dokumenata.

Republika Srpska

Budetski kalendar poinje od jula (5. juli), to znai da su lokalne zajednice

obavezne da

do ovog datuma otponu proces analize preliminarnog ODB-a.

Do 20. jula lokalne zajednice treba da dostave Upute za pripremu nacrta budeta

korisnicima budeta.

Do polovine septembra budetski korisnici podnose svoje zahtjeve za narednu

godinu Odjelu za financije.

Do 15. oktobra Odjel za financije e sainiti nacrt budeta uzimajui u obzir

potrebe budetskih korisnika te upute, kako je navedeno u ODB-u.

Do 1. novembra nadleno izvrno opinsko tijelo usvaja prijedlog budeta i podnosi

ga Ministarstvu financija.

Ministarstvo financija moe dati preporuke i odobrenje za usvajanje predloenog

nacrta do 20. novembra.

Do 5. decembra nadleno izvrno opinsko tijelo usvaja nacrt budeta koje onda SO

treba da donese/usvoji do 15. decembra.

Odjel za financije je duan podnijeti usvojeni budet za narednu godinu Ministarstvu

financija najkasnije do 15. decembra. Ista procedura se primjenjuje i za budet

entitetske vlade, to stvara osnovu za potpuno usklaivanje vremenskih okvira za

usvajanje svih budetskih dokumenata u RS.

18

Procjena prihoda

Proces pripremanja budeta poinje od procjene raspoloivih sredstava, ili

predvianja prihoda, u kontekstu lokalnog fiskalnog i ekonomskog okvira. Iako je

moda mogue ili poeljno poveati ili smanjiti prihode, poetno pripremanje

budeta bi trebalo biti bazirano na procjeni raspoloivih sredstava.

Osnovni budetski prihodi ukljuuju:

Porezne prihode, kako je propisano zakonom

Neporezne prihode, poput prihoda od poduzetnitva, imovine, prihoda od

administrativne takse i novanih kazni

Prihode od obavljanja aktivnosti budetskih korisnika, u skladu sa posebnim

odredbama

Domai i inostrani grantovi (novane i druge vrste pomoi)

Ustupljeni javni prihodi (porezni prihodi)

Javni prihodi iz primarnih izvora (neporezni prihodi)

Financijska pomo i dodatna sredstva sa viih nivoa vlasti (grantovi)

U BiH, predvianje svih veih prihoda

pripremaju vii nivoi uprave i prosljeuju

lokalnim upravama. Opine, u veini sluajeva,

nemaju potrebne informacije niti ovlasti da

prilagoavaju ova predvianja; meutim, vano

je razumjeti rizike i pretpostavke uzete u obzir

pri njihovom pripremanju, kako bi se mogle

napraviti odgovarajue izmjene ukoliko su

prihodi vii ili nii od predvienih. Okvirni

budetski dokument je dobar izvor ovih

informacija, ali relevantna ministarstva financija

bi takoer trebala osigurati detaljnije informacije

na zahtjev opine. Takva informacija bi trebala

sadrati procjenu svakog od osnovnih izvora

prihoda u budetu direktne i indirektne poreze

Dokument okvirnog

budeta:

Oba entiteta pripremaju

dokument okvirnog budeta,

pripremljen u junu,

preliminarni budet koji

sadri stvarne prihode i

rashode i procjene za tekuu i

sljedee tri godine. Ova

dokument moe posluiti kao

vodi za opine u pripremanju

njihovog budeta, a naroito

procjene prihoda i rashoda.

19

pojedinano.

Iako opine ne bi trebale prilagoavati procjenu naplate, vano je napraviti procjenu

svih poreza, kako bi se omoguilo razumijevanje relevantnih rizika, a u isto vrijeme

pomoglo u pripremanju procjena opinskih vlastitih prihoda. Za ovu procjenu se

moe koristiti jednostavan proces koji od etiri koraka:

Prvo, prikupiti precizne podatke o naplati po prihodima za nekoliko prethodnih

godina. Unijeti ove podatke u jednostavnu tabelu, sa izvorima prihoda u redovima i

godinama u stupcima, ukljuujui poveanje po godinama iskazano u procentima. Na

dnu tabele, unijeti indikatore iz okvirnog budetskog dokumenta, poput inflacije,

potronje, ili rast BDP-a, ako i procjene promjena broja stanovnika u opini.

Dva, unijeti promjene zakona ili druge vane vanjske utjecaje koji utjeu na naplatu.

Predvianje mora uzimati u obzir trenutnu politiku jer je, u suprotnom, nemogue

prepoznati trendove. Jedan od naina da se to uradi je prilagoditi historijske podatke

vezane za odreene dogaaje ili izmjenu zakona. Ovo se moe uraditi dodavanjem

treeg stupca koji prikazuje prilagoenu naplatu, dodajui ili oduzimajui promjenu

u prihodima koja je rezultat takvih dogaaja.

Tri, usporediti promjenu izraenu u procentima za svaki prihod, prilagoenu

vanjskom dogaaju, sa promjenom, izraenom u procentima, u indikatorima na dnu

tabele. Za svaki prihod iz vlastitih izvora, uzeti u obzir one faktore koji su utjecali

na poveanje: za naknade ili prihode od rente, promjenu broja stanovnika ili

inflaciju; za prihode od investicija, inflaciju (i, ukoliko je na raspolaganju, kamatne

stope). Upotrebom promjene izraene u procentima koja je najprikladnija za svaki

od ovih prihoda, unijeti predvianje u stupce za sljedee godine. Za one prihode na

koje su utjecali neuobiajeni dogaaji, poput prihoda od koncesija, mogu se vrit i

prilagoavanja i na osnovu prethodnih naplata i na osnovu procjene buduih

koncesija koje e biti odobrene.

etiri, prilagoditi te naplate izmjenama ili drugim politikama koje e bit i

primijenjene u periodu predvianja. Ukoliko e, na primjer, doi do poveanja

naknada, prihode od ovih naplata treba poveati tako da odravaju ovu promjenu

20

(iako vjerojatno manje od punog iznosa stope poveanja). Ovu unijeti u istu ravan sa

prilagoenim podacima o naplati, uz objanjenje ispod tabele. Za predvianje

prihoda na viim nivoima uprave, ova prilagoavanja e ve biti unesena u procjene.

U ukupnom iznosu, ove prilagoene naplate su procjena prihoda za svaku godinu.

Iako bi prihodi od PDV-a i drugih direktnih i indirektnih poreza trebali biti uneseni

u predvianju viih nivoa uprave, usporedba ovih naplata sa prethodnim trendovima

i trendovima za druge poreze moe ponuditi informacije o relativnim kretanjima

rizika gubitka vrijednosti transakcija, t.j. da li naplate mogu biti previsoke ili

preniske, to bi pomoglo u pripremanju za nepredviene situacije. Ova tabela bi

trebala biti ukljuena u budetsku dokumentaciju, uz drugu tabelu koja prikazuje

samo stvarna i predvianja naplate po porezima.

21

2005. 2006. 2007. 2008. 2009.

Stvarni Prilagoeni Stvarni Prilagoeni % Stvarni Prilagoeni % Stvarni Prilagoeni % Stvarni Prilagoeni %

PDV 5512

Porez na

prihode

1241

Naknade 756

Koncesije 552

Investicije

BDP

Inflacija

Potronja

22

Procjena i predvianje rashoda

Po okonanju projekcije budetskih prihoda, sljedei korak je predvianje trokova

pruanja postojeeg nivoa usluga u budetskom periodu. Ove procjene slue kao

poetna osnova za procjenu rashoda koja e omoguiti izdavanje konanih uputa za

pripremanje budeta i pregovaranje izmeu odjela za financije i budetskih

korisnika. Ova procjena poinje sa jednostavnom projekcijom trenutnih trokova, t.j.

poveanje plata, beneficije, materijale, itd. za inflaciju koristei

parametre uveane prema ovoj procjeni prihoda. U ovom

periodu, odjel za financije bi trebao imati prvu realnu procjenu

statusa budeta u smislu ukupnih potencijalnih viaka i manjaka.

Ovo je vaan trenutak za prenoenje ove informacije naelniku,

opinskom vijeu/skuptini i javnosti, naroito ukoliko postoji

ozbiljan problem. Ne samo da e to pomoi pripremanju

dolazeih budetskih rasprava, nego e veoma brzo postati

poznato kada se poduzmu akcije rjeavanja problema. Projekcija

rashoda je osnova kreiranja budeta i osnovna odrednica

budetskim korisnicima za kreiranje njihovih vlastitih prijedloga

financijskih planova i pripremanja zahtjeva za dodjelu sredstava, i u skladu sa svim

procedurama i vremenskim rokovima. Ukoliko postoji potencijalni deficit, budetske

korisnike bi trebalo uputiti na pripremanje i procjena budeta za trenutni nivo usluga

i alternative za razliite faze smanjenja ovisno o deficitu.

Budetski zahtjevi

Podnoenje budeta od strane budetskih korisnika ini nekoliko komponenti, kako

stoji u uputama za budet. Prva je budet za stalne usluge, koji moe biti razliit od

poetne procjene koja sadri samo prilagodbe trokova i ne pretpostavlja promjene u

broju osoblja ili drugim trokovima. Zahtjev za financiranje tekuih rashoda sadri

informacije o poslovanju i uslugama koje budetski korisnik moe financirati iz

predloenog iznosa sredstava i drugih izvora financiranja. Zahtjev prikazuje

organizacionu strukturu, kvalifikacijsku strukturu, broj osoblja, pozicija i usluga

koje osoblje prua. U zahtjev su ukljueni trokovi osoblja, ukljuujui neto platu,

(na osnovu platne liste koja sadri ime, koeficijent pozicije, osnovu za mjeseni

Budetski

izazov:

Kako nema

dovoljno

novca da se

uradi sve,

kako

odluujete ta

uraditi?

23

obraun plate i drugih naknada) te ukupni porez i doprinose, kao i ostale trokove

osoblja, uz informacije za utvrivanje godinjeg bruto iznosa plate.

U razmatranju prijedloga budeta za stalne usluge, vano je da se uzmu u obzir sve

mogue uinkovitosti (ili eventualna poveanja trokova). Iako inflaciono poveanje

plata, beneficija i drugih trokova moe posluiti kao osnova pri takvom obraunu,

ova poveanja ne treba smatrati automatskim.

Pored ovog zahtjeva za budet za stalne usluge, moe se podnijeti i zahtjev za

dodatno financiranje, to budetskom korisniku prua mogunost da trai dodatna

sredstva za financiranje buduih aktivnosti koje ne mogu biti financirane

ogranienim sredstvima kojim se plaaju tekui rashodi. Pored toga, ukoliko se

zatrai, u prilogu treba dostaviti i listu potencijalnih smanjenja budeta.

Zahtjev za financiranje kapitalnih trokova prua budetskom korisniku priliku da

zatrai sredstva za kupovinu opreme, realizaciju projekata koji su u toku i iniciranje

novih kapitalnih ulaganja. Nabavka stalnih sredstava za srednjoronu upotrebu, kao

to su vozila i oprema (kompjuteri, tampai itd.) moe biti stavka tekueg ili

kapitalnog dijela budeta. Kupovina sredstava za dugoronu upotrebu, kao to je

zemljite, zgrade i infrastruktura, u vrijednosti koja prelazi KM 25.000,00 planira se

i trai se kao dio zahtjeva kapitalnog budeta.

Kao dio zahtjeva budetskog korisnika, program za kapitalno ulaganje treba da

sadri:

ekonomski kod (konto),

vrstu kapitalnog rashoda,

budetski rashod, koji se odnosi na aktuelne kapitalne trokove u protekloj

godini ili u proteklom periodu, kao i procjenu za tekuu godinu,

rashode od vlastitih prihoda i donacija, koji datiraju od prethodne godine ili

prethodnog perioda, kao i procjenu rashoda za tekuu godinu.

Odluka o zahtjevu za sredstva za kapitalno ulaganje ukljuuje sljedee: stepen

hitnosti projekta, ciljeve projekta, utjecaj projekta na financijski poloaj budetskog

korisnika, te spremnost graana da podre takav projekt. Na osnovu ovih kriterija,

24

odluit e se o tome da li postoji potreba za takvim projektom. Bit e napravljen

spisak prioriteta koji e ukljuivati poetne i zavrne take projekta. Nakon to se

ovaj spisak napravi, treba pripremiti srednjoroni plan kapitalnih ulaganja koji e

ukljuivati vremenske okvire i trokove projekata koji se razmatraju.

Podnoenje financijskih zahtjeva za razmatranje i dodjelu sredstava

Budetski korisnici su obavezni da podnesu svoje zahtjeve za dodjelu sredstava

Odjel za financije u okviru odreenog roka. Ukoliko budetski korisnici ne podnesu

zahtjev, odjel za financije je obavezno da kreira dodjelu prihoda u ime tog

budetskog korisnika u skladu s rashodom iz prethodne godine. Ako odjel za

financije ustanovi da iznos raspoloivih prihoda nije dovoljan da pokrije realne

zahtjeve budetskog korisnika, naelnik odjela e, u tom sluaju, predloiti ponovno

razmatranje zahtjeva (smanjenje), tako to e od svakog budetskog korisnika trait i

da postavi svoje prioritete. Ako i nakon ovog koraka budu prisutne razlike, razmatrat

e se druge mogunosti (grantovi od viih nivoa vlasti, zajmovi/posuivanje).

Nakon pripremanja zahtjeva za budet, obino se organiziraju pojedinani sastanci

sa budetskim korisnicima, kako bi se ovi zahtjevi preistili. Na ovim sastancima,

oekuje se uinkovitost, alternativne metode postizanja istih ili slinih rezultata i

procjena efektivnosti programa u postizanju ovih rezultata. Ukoliko su neophodna

smanjenja, moe biti procijenjen utjecaj ovih promjena, i pripremljena lista opcija za

one koji donose odluke. Osnovni problem je, svakako, to to je za detaljnu analizu

potrebno dosta vremena, mnogo vie od relativno kratkog vremenskog perioda koji

je na raspolaganju za pripremanje budeta. Dugorona analiza pomogla bi pri

osiguravanju sljedeih informacija: opinsko vijee/skuptina optine bi mogla

odrati rasprave na tu temu, grupe graana mogu suraivati sa naelnikom u

iznalaenju alternativnih naina pruanja usluga, ili naelnik ili naelnik odjela

mogu obaviti ovu analizu.

Pripremanje programskog budeta i mjerenje rezultata rada

Pripremanje budeta je mnogo vie od raunovodstvene vjebe: to je alat pomou

kojeg uprava dodjeljuje sredstva za postizanje rezultata koje javnost trai i koje je

spremna platiti. Kako nema dovoljno novca da bi se uradilo sve, izazov u

25

pripremanju budeta je donoenje odluke ta uraditi sa ogranienim sredstvima koja

su na raspolaganju. Osnovni budetski izazov je definiranje prioriteta i utvrivanje

najuinkovitije i najefikasnije metode postizanja tih prioriteta u kontekstu

ogranienih sredstava.

Veinu budeta odjel priprema u takozvanom formatu linijskih stavki, sa trokovima

poput plata, beneficija, usluga, opskrbe, itd. Navedenih pojedinano i u ukupnom

iznosu budeta. Iako je ova vrsta formata neophodna za budetsku kontrolu i

disciplinu, ona onome ko je ita, govori malo o rezultatima koji se kroz ove izdatke

namjeravaju postii. Slino, veina budeta se takoer priprema koristei rashode iz

prethodne godine, to znai da je raspodjela iz prethodne godine osnova utvrivanja

iznosa budeta za sljedeu godinu. Ukoliko je na raspolaganju manje sredstava,

smanjenja su esto dijele na sviju; ukoliko je na raspolaganju vie sredstava, novi

program ili poveanje postojeeg programa se esto provodi bez revizije postojeih

rashoda ili prioriteta.

Ovakav pristup pripremanju budeta samo sluajno moe rezultirati optimalnom

raspodjelom sredstava. Bez potrebnog razumijevanja koje rezultate ovi rashodi

kupuju i koliko su pri tome uinkoviti, nema naina usporedbe rashoda iz jednog

podruja sa drugim i mjerenja uinkovitosti ovih rashoda. Pripremanje programskog

budeta i pratee mjerenje rezultata rada je kreirano kao odgovor na taj problem.

Program je set povezanih aktivnosti uprave, iji je cilj postizanje zajednikog

rezultata. Umjesto liste rashoda za plate i nabavku, rashodi su kategorizirani prema

planiranim rezultatima: asfaltirane ulica umjesto rashoda za plate i graevinski

materijal, vodovod umjesto trokova struje, plata, popravaka, itd. Ovakvim

klasificiranjem rashoda, njihovi rezultati mogu biti jasno prikazani, to omoguava i

mjerenje napretka: kilometri asfaltiranog puta i cijena po kilometru, milioni litara

vode za domainstvo, kvaliteta vode i cijena po litru. Ovakvo mjerenje poveava

transparentnost budeta i omoguava i vijenicima/odbornicima i javnosti da utvrde

uinkovitost tekuih aktivnosti, te dozvoljava transfer sredstava sa nisko-

prioritetnih, projekata slabog uinka na visoko-prioritetne uinkovite programe.

Pripremanje programskog budeta ne mora biti komplicirano. Ono moe poeti od

26

davanja odgovora na nekoliko jednostavnih pitanja:

1. ta rade budetski korisnici, ili zato postoji budetski korisnik?

2. ta proizvodi budetski korisnik, ili koji su njegovi rezultati?

3. Zato budetski korisnik proizvodi te rezultate? ta se time namjerava

postii?

4. Koliko kota postizanje tih rezultata?

Zajedniki rezultati odgovori na pitanje broj 3 mogu sainjavati program, a

troak proizvodnje danih rezultata odgovori na pitanje broj 4 sainjava trokove

programa. Ako se ovo prenese na sve programe, rezultat je programski budet: svi

trokovi opine vezani za rezultate koje namjeravaju postii. Veina ovih prednosti

se moe realizirati bez prolaenja kroz cijeli ovaj proces, poevi od veih i viih

prioriteta vezanih za rashode i postavljanjem ovih jednostavnih pitanja.

Kako bi se u potpunosti iskoristile prednosti pripremanja programskog budeta,

svakom budetskom korisniku se mora postaviti jo jedno pitanje: Kako vi, kao

budetski korisnik, znate da ste uspjeni u postizanju ovih rezultata? Odgovor na

ovo pitanje bi trebao biti set mjerenja rezultata rada, kako je ranije navedeno. Ako je

cilj programa prikupljanje vrstog otpada, mjerenja mogu ukljuivati broj tona

prikupljenog otpada ishod i istou ulica koja se mjeri zadovoljstvom graana

rezultat. Prednosti pripremanja budeta i unaprijeene raspodjele sredstava mogu

biti ostvarene upuivanjem budetskih korisnika da budu spremni da ponude ove

odgovore i postavljanje danih pitanja na javnim sastancima. Tokom vremena, kada

se razvije sistem mjerenja rezultata rada koji se moe objaviti, rezultati se mogu

pratiti, a unaprjeenja i problemi e biti mjerljivi. Slino tome, indikatori se mogu

usporediti meu opinama i drugim nivoima uprave, ili ak izmeu razliitih metoda

provedbe.

Pripremanje budeta u vrijeme fiskalnog stresa

esto se deava da se trenutni rashodi ne mogu pokriti raspoloivim sredstvima, ili

zbog sporog rasta (ili pada) prihoda, brzog rasta rashoda, ili iz oba razloga. Nema

jednostavnih naina smanjenja budeta, a u samom procesu postoje mnoge zamke. U

takvim sluajevima, moe se primjeniti nekoliko pravila:

27

Dugoroni ili kratkoroni? Odgovor na kratkorone probleme bi trebao biti razliit

od odgovora na dugorone probleme. Kratkoroni problemi trae kratkorona

rjeenja poput smanjenja gotovinskog salda, privremenom obustavljanju

zapoljavanja novih uposlenika, odgodu kupovine, itd. Meutim, vano je spomenut i

da se stvarni trokovi mnogih kratkoronih rjenja udvostruuju: ukoliko se nabavka

neophodne opreme odgodi za jednu godinu, ukoliko takvo odgaanje nije konano,

sljedee godine se mora kupiti oprema za dvije godine. Ukoliko se gotovinski saldo

smanjuje, mora se napraviti troak kako bi be obnovio, itd.

Fokusiranje na novac. Smanjenja budeta se esto fokusiraju na politiki

nepopularne ali relativno beznaajne programe. Iako je govoriti o smanjenju

trokova mobilnih telefona, goriva, obuke, itd. Politiki popularno, iznos utede

potpunim ukidanjem, gdje je to mogue, je nizak. Umjesto toga, treba obrati panju

na najvee programe i najvee trokove; smanjenja u ovim drugim segmentima su

vie simbolina i ne treba ih previe uzimati u obzir.

Smanjenja moraju biti stvarna. Veoma mali broj organa uprave potroi itav svoj

budet; veina sauva jedan dio za potpuno nepredviene situacije, a zatim se ta

stavka otkae na kraju fiskalnog perioda. Ovo je razumljivo, jer su problemi vezani

sa prekoraenjem budeta vei nego problemi vezani za njegovo netroenje.

Meutim, poetni pritisak za smanjenje budeta moe rezultirati ranim

prepoznavanjem ovih otkazivanja, bez stvarnih uteda. Budetski korisnici bi trebali

pripremiti listu sa prijedlozima utede sredstava za svako predloeno smanjenje

budeta, a te predloene utede bi trebale biti realne, precizno utvrene i odrive.

Upotreba programske osnove. Uprava, sa svim uslugama koje prua, nije stvorena

preko noi. Uprava se izgrauje po principu nadogradnje usluga, u skladu sa

porebama graana. Smanjenja bi trebala pratiti isti format, kako bi utede bile realne

i odrive. Potrebno je odrediti prioritete meu programima, i oni sa najniim

prioritetima ili oni koji su ocijenjeni kao najmanje uinkoviti bi trebali biti meu

prvima na meti smanjenja.

Traenje uea javnosti. Odluke o smanjenju obima usluga ne bi trebale bit i

donesene u izolaciji, jer e svako znaajnije smanjenje najvjerojatnije bit i

primjeeno, a bez uea javnosti u donoenju takve odluke veoma lako bi se moglo

desiti da se to negativno odrazi na upravu, ili ak da se zahtijeva da se iste usluge

28

vrate. Kritini minimum koji je neophodan su javne rasprave, ali bi bilo korisno

donijeti odluku na osnovu rezultata ispitivanja miljenja graana, fokusnih grupa ili

drugih o prioritetima koje oni daju odreenim uslugama, te, eventualno, sa njima

pokuati utvrditi razliite mogunosti smanjenja odreenih usluga.

29

Pitanja koja naelnik opine i naelnik finansija treba da postave budetskim

korisnicima:

Opa

o Na koji nain va prijedlog budeta odrava uinkovitosti u pruanju

usluga, u usporedbi sa prethodnim godinama? Koliko e te utedjeti?

o Da li postoje dodatne stavke u vaem budetu, i, ukoliko postoje, koje su to

stavke i koliko utjeu na va prijedlog budeta?

o Ukoliko bi bilo potrebno da umanjite va budet za deset posto, koje

programe bi ukinuli?

o Ukoliko bi za program mogla biti odobrena dodatna sredstva, koji program

bi preporuili i zato? Da li biste bili voljni da smanjite trokove

postojeeg programa kako bi pomogli njegovo financiranje?

Za sve programe:

o Koji je prioritet ovog programa u odnosu na druge prioritete?

o Koje bi trebale biti posljedice ukoliko program bude ukinut?

o Da li postoji uinkovitiji nain postizanja istih rezultata?

Za postojee programe:

o Zbog ega trebamo ovu budetsku stavku ili program? Koji rezultat se

namjerava postii?

o Kako moete dokazati da se ovi rezultati postiu? Mogu li ovi ciljevi biti

postignuti na drugi nain?

Za nove prijedloge:

o Kada je ovo potrebno, ili, zato je ovo potrebno u odreenom trenutku?

o Ko e imati koristi od ovog programa, i kako moete dokazati da e imat i

koristi?

o Da li e se trokovi poveati u budunosti, i da li su ukljueni dodatni

dugoroni trokovi osoblja?

o Koje je vrijeme trajanja tog projekta?

o Kako smo funkcionirali u prethodnom periodu bez takvog programa?

30

Nacrt budeta

Nacrt budeta treba da sadri podudarne podatke za prolu fiskalnu godinu, nove ili

izmijenjene procjene za tekuu godinu, te iznose predviene za naredne dvije

godine. Sveukupni pregled trokova treba biti jasan i razumljiv, ne samo izabranim

vijenicima/odbornicima, ve i obinim graanima.

Kako je realiziranje budeta politiki proces, izabrani zvaninici, koji su odgovorni

prema graanima, moraju utvrditi nivo i kvalitetu usluga. Opinski zvaninici

moraju uzeti u obzir balans usluga koje prua opina, ukljuujui one budetske

korisnike koje je potrebno financirati tokom te budetske godine.

Naelnik odobrava predloeni financijski plan, odluuje o amandmanima na nacrt

budeta, uz savjet naelnika odjela za financije, odreuje predloeni budet i

podnosi da opinskom vijeu/skuptini.

Kada se odgovori na ova pitanja, odjel za financije e imati neophodne informacije

za nacrt balansiranog budeta, jer neki prijedlozi e biti odbijeni, neki e bit i

umanjeni, neki mogu stvoriti nove prihode koji bi bili dovoljni da pokriju trokove,

dok se neki prihodi mogu poveati, to e pokriti ove trokove. Dugorono

posmatrano, opina moe troiti samo ono to opina posjeduje. Kako zahtjev uvijek

prekorai raspoloiva sredstva, neophodno je odrediti prioritete i uspostaviti balans

izmeu oekivanih prihoda i planiranih trokova.

Struktura budeta

Da bi se poboljala transparentnost, budetski dokument, koji je predstavljen

javnosti i podnesen opinskom vijeu/skuptini optine, mora biti detaljniji.

Budetske stavke moraju biti ralanjene (u skladu sa strukturom Kontnog plana) i

odgovarajua konta trebaju biti pravilno koritena. To znai da svi javni rashodi

trebaju biti predstavljeni ekonomskom klasifikacijom, organizacionom

klasifikacijom (kombinirana s kontima) i funkcionalnom klasifikacijom. To su:

tekui rashodi, kao to su plate, kompenzacije, materijalni trokovi i

trokovi usluga, tekui transferi i plaanja kamate,

31

kapitalni rashodi, kao to su nabavka imovine, kapitalni transferi,

pozajmice i udjeli u registriranom kapitalu, umanjeni za iznos otplate

pozajmice.

Organizaciona klasifikacija (kombinirana s ekonomskim kontima) treba osigurat i

detaljno predstavljanje rashoda svih opinskih jedinica i budetskih korisnika.

Plan budeta treba da ukljuuje usporedive podatke i pokazatelje smjera

usporedbe, predoavajui tekui budetski plan i realizaciju u odnosu na onaj iz

prethodnog perioda. I tekstualni dio, koji podrava budet, mora biti u nacrtu.

Tekstualni dio prikazuje viziju opine iz perspektive uprave, ali i vie od toga,

tekstualni dio nije ponavljanje financijskih brojki u formi paragrafa, ve objanjenje

koje jasno opravdava i pojanjava sva znaajna odstupanja (stavku po stavku)

izmeu stvarne realizacije u proteklom periodu i planiranih iznosa za sljedeu

budetsku godinu. Tekstualni dio daje objanjenja o znaajnim poveanjima ili

smanjenjima u budetu, objanjenje o tome kako e budet biti ostvaren. Na kraju,

kapitalni dio budeta mora biti odvojen i prikazan posebno po projektima s

procjenom specifinih trokova za svaki od njih.

Pripremanje viegodinjeg budeta

Oni koji su ukljueni u proces pripremanja budeta ubrzo shvate da su mogunost i

promjene smjera ili znaajnijeg utjecaja na budet veoma ograniene u sljedeoj

godini. Do trenutka kada je budet usvojen, veina rashoda je ve utvrena: trokovi

poput plata, materijala, komunalnih usluga, itd. Ne mogu se radikalno mijenjati u

kratkom vremenskom periodu. Zatim, poznato je da trokovi i utjecaj niti poinju

niti zavravaju u samo jednoj godini, te da preuzimanje obaveza vezanih za odreeni

program moe podcijeniti predstojee trokove. Tree, dugoroni budet takoer

prua konzistentan okvir odluivanja, koji organima omoguava dugoronije

planiranje i razmatranje ireg utjecaja rashoda, ne samo linijski ili po odjelima.

Iz ovih razloga, od uprava se trai da pripreme budet za naredne tri godine. Ukoliko

se to pravilno uradi, sljedee godine nude mogunost prilagoavanja rashoda u

skladu sa zahtjevima javnosti: sredstva se mogu prenositi sa programa nieg

prioriteta i uinka na one vieg prioriteta i veeg uinka. Ovakvo planiranje, takoer,

omoguava dugoronije planiranje i rezultira boljim implementiranjem politike.

32

Prezentacija i elaboriranje budeta graanima

Kada je kompletiran, predloeni plan budeta treba se podijeliti s javnou.

Opinsko vijee/skuptina optine, uz podrku odjela za financije, treba organizirati

javne rasprave da bi podijelila ideje uprave o budetu i dobila komentare graana.

Tada budet moe biti promijenjen na osnovu prioriteta graana, uzimajui u obzir

mandate opine, onako kako su propisani zakonom.

Prihvaanje i usvajanje od strane opinskog vijea/skuptine optine

Konana faza planiranja, pripreme, predstavljanja i elaboriranja budeta opinskog

vijea/skuptine optine zahtijeva da izvrna vlast i opinsko vijee/skuptina

optine donesu odluku koja je u interesu svih graana. Tehnike procedure moraju

biti ispotovane; osam dana prije sjednice vijea/skuptine kompletni materijali

moraju biti dostavljeni svim vijenicima/odbornicima, kako bi imali dovoljno

vremena da dobro pregledaju sve dokumente. Kada predstavlja i elaborira budet

opinsko vijee/skuptina optine, ef financija treba napraviti grafiki prikaz

budeta, ukljuujui trendove iz prethodnih godina.

Ova prezentacija omoguava vijenicima/odbornicima da vizualiziraju odreene

financijske vrijednosti kroz grafikon, te da odrede dinamiku razvoja budeta.

Ukoliko postoji Odbor za budet i financije koji nadgleda planiranje, pripremu i

izvrenje budeta, on je obavezan da podnese svoje miljenje o budetskom

prijedlogu.

Odbor je obavezan da u svom izvjetaju navede:

da li su ispotovane zakonske procedure,

da li je ispotovana knjigovodstvena klasifikacija,

da li su ispotovani budetski rokovi,

da li je izvren odgovarajui prijenos sredstava budetskim korisnicima,

da li je ispravno izvren budet i podnesen izvjetaj.

Odbor za budet i financije je veza izmeu naelnika odjela za financije i opinskog

vijea/skuptine optine, jer su lanovi odbora ujedno i vijenici/odbornici, a Odbor

33

je odgovoran opinskom vijeu/skuptini optine, koje ujedno i savjetuje. To su

obino, ali ne i obavezno, ljudi s iskustvom u ekonomiji. Jedna od dunosti Odbora

je da prezentira cijeli proces budeta OV/SO kroz svoje izvjetaje. Ukoliko radi

pravilno, Odbor je, takoer, u poziciji da prui OV/SO znaajne financijske

informacije. Potpuno funkcionalan i profesionalan Odbor za budet i financije, kroz

svoju suradnju s rukovodstvom, treba da doprinese povjerenju izmeu zakonodavne i

izvrne vlasti. Odgovornost naelnika odjela mora se odraavati kroz stalni proces

u komunikaciji izmeu izvrnih i zakonodavnih tijela, tako da su oni, u ijoj je

nadlenosti kreiranje financijske politike, informirani o potpunom utjecaju njihovih

financijskih odluka.

Opinsko vijee/skuptina optine i naelnik snose najveu odgovornost za uspjeh ili

neuspjeh u funkcioniranju opine. Zbog toga je neophodno da ef financija osigura

pravovremene i konkretne informacije s ciljem realizacije dobre poslovne politike.

34

Uee graana u budetskom procesu

Uee graana je demokratska praksa u kojoj javnost utjee na naine kojima vlada

donosi

odluke. Veina opinskih odluka ima i svoju financijsku stranu i opine koriste

javna sredstva kako bi provele ove odluke. Opinski budet izaziva interes javnosti i

navodi graane na ukljuenje u sam proces odluivanja na lokalnom nivou. Uopeno

gledano, graani su veoma zainteresirani za naine troenja njihovih sredstava, a

javna rasprava o budetu je jedan od naina na koji se graani mogu ukljuiti u

proces donoenja odluka na lokalnom nivou.

Utvrivanje pravila za uee graana u budetskom procesu je klju ukljuenja

graana u proces donoenja odluka. Javne diskusije ne samo da pruaju graanima

bolji uvid o tome ta lokalna vlast radi u zajednici, ve mogu i da razviju osjeaj

vlasnitva, ako se prijedlozi koje oni daju uzmu u razmatranje pri razvoju plana

budeta.

Zakonski propisi

Ne samo da opinska vijea/skuptine optina treba da otvore svoja vrata prilikom

zasjedanja, ve je i neophodno da opinski statuti odraavaju potrebe za javnim

raspravama. Ovo je kljuni korak naprijed ka cilju da uee javnosti postane pravna

obaveza za osoblje opine, bez obzira ko je na vlasti.

Odgovornost naelnika

Odgovornost naelnika je da podri javne rasprave o budetu. Svaki akcioni plan

uea javnosti treba potpisati naelnik. Osim toga, naelnik i naelnici odjela

opinske uprave trebaju biti aktivni uesnici u razvoju strategije o informiranju

javnosti i predstavljanja budeta javnosti.

35

Javne rasprave

Organiziranje javnih rasprava

Postoje razni pristupi odravanju javnih rasprava ili pruanju informacija javnosti.

Kako opinsko osoblje stie vie iskustva o odravanju rasprava i sastanaka, planovi

se mogu mijenjati. Sljedea lista se nudi kao prijedlog i usmjerenje na tri glavna

koraka u ovom procesu:

1. Planiranje,

2. Provoenje,

3. Aktivnosti koje slijede.

Planiranje

Faza planiranja poinje imenovanjem tima za javne rasprave i nastavlja se razvojem

strategije i akcionog plana. Opi pristup, mjesto i vrijeme javnih rasprava, nain

informiranja graana o javnim raspravama i druga relevantna pitanja obrauju se u

ovoj fazi.

Tim za javnu raspravu

Naelnik prvo mora utvrditi ko e preuzeti sveukupnu odgovornost za proces javne

rasprave. Neke opine formiraju tim koji e nadzirati proces javnih rasprava. Sastav

ovog tima varira; meutim, u sluaju javnih rasprava o budetu uee odjela za

financije je kljuno. Odabir ostalih lanova u velikoj mjeri ovisi o povjerenju koje

naelnik ima u osobe u upravi, te od toga koje zadatke treba obaviti. Ukoliko opina

ima zaposlenika koji radi na odnosima s javnou, on/ona e, takoer, biti dio tima.

Osim toga, treba razmotriti ukljuivanje lanova zajednice za posebne aktivnosti.

Posao tima je da razvije akcioni plan i pripremi prezentaciju o budetskom

dokumentu.

Akcioni planovi

Akcioni plan treba da sadri sve osnovne informacije potrebne za organiziranje i

koordiniranje opinskih aktivnosti za javne rasprave, ukljuujui:

36

Faze razvoja budeta (preporuuje se konana faza nacrta budeta)

Cilj javne rasprave;

Aktivnosti (sredstva javnog uea);

Raspored;

Osoba odgovorna za svaku aktivnost; i

Mogua podrka izvana, ukoliko je potrebna

Vano je imenovati one zaposlenike koji su neposredno odgovorni za svaki od

zadataka. Dodjeljivanje odgovornosti pojedincima daje vie sigurnosti da e zadaci

biti uraeni na vrijeme.

Drugi oblici javnog uea

Osim javnih rasprava, postoje i drugi oblici javnog uea koje opine mogu koristiti

prije i poslije kompletiranja procesa pripreme budeta. Vano je odreivanje slijeda

dogaaja i odreivanje oblika javnog uea koji dolaze prije procesa pripreme

budeta, naroito za vrijeme odravanja javnih rasprava i onih koji dolaze kasnije.

Previe sastanaka o istom pitanju (posebno ako su odrani u kratkom vremenskom

roku) mogu dati suprotan efekt, a graani e izgubiti interes. Drugi oblici koji

podstiu uee javnosti su:

Javni sastanci

Javni sastanci se mogu koristiti prije poetka pripreme budeta. Cilj ovih sastanaka

je da se graani informiraju o predstojeim aktivnostima u pripremi budeta

(ispitivanje javnog mnijenja, javna rasprava, itd.). Naelnik i/ili naelnici odjela

mogu biti prisutni na ovim sastancima. Ovi sastanci obino imaju neto krai dnevni

red, osim ako je diskusija o pripremi budeta u vezi s diskusijom o nekom drugom

pitanju.

37

Ispitivanja javnog mnijenja

Ispitivanja javnog mnijenja se najee koriste za prikupljanje podataka o razliitim

pitanjima koja se odnose na opinski budet prije pripreme budeta. U procesu

pripreme budeta vano je razgraniiti prikupljanje podataka od javnosti,

prikupljanje podataka od strane korisnika budeta - to je zakonski propisana praksa

(informacije o financijskim potrebama), i nasumino prikupljanje podataka o

ispitivanju javnog mnijenja. NVO organizacije, udruenja graana i druge interesne

grupe mogu biti koritene za ispitivanja javnog mnijenja. Na ovaj nain opinsko

osoblje e biti zadueno za analizu prikupljenih podataka i izradu konanog

izvjetaja, to je mnogo bolje rasporeivanje vremena i truda nego da opinski

zaposlenici obavljaju sve sami.

Fokusne grupe

Fokusne grupe su vrsta javnih sastanaka, ali sa specifinom grupom ljudi. S ciljem

pripreme budeta, ovi sastanci se mogu odrati s lokalnim poduzetnicima,

raseljenim graanima, kolskim odborima, poljoprivrednim udruenjima itd. Cilj

ovih sastanaka je da se prikupe specifine informacije o specifinim pitanjima; npr.

planiranje pomoi za poljoprivrednu proizvodnju, dodjela sredstava za kolski

prijevoz aka, itd.

Forum odgovornosti

Predstavlja praksu javnog uea koja se obino deava tokom provedbe usvojenog

budeta, tj. nakon to je cjelokupan budetski proces zavren i usvojen. To je obino

jedan sastanak.Ovaj forum se moe koristiti za prezentiranje razliitih vanih pitanja

kao to su izvrene i planirane aktivnosti opinskih zvaninika (naelnik,

predsjedavajui opinskog vijea/skuptine), pregled zavrenih aktivnosti ili status

programa za kapitalna ulaganja. U smislu budeta, ovaj forum se koristi za

prezentaciju budetskih podataka nakon zavretka jednog perioda fiskalne godine

(kao to je kvartalno izvjetavanje). U politikom smislu ova vrsta okupljanja mogu

biti osjetljiva, s obzirom da opinske zvaninike izlae javnoj kritici. Stoga, snana

politika volja za organiziranjem ovakvih sastanaka mora postojati prije nego su

ovakvi forumi organizirani.

38

Rodno-osjetljivo budetiranje

Budet je sredstvo pomou kojeg uprava implementira svoje prioritete, i vano je u

demokratskom, odgovornom sistemu da uprave vode rauna o tome da prioriteti

budu balansirani i po pitanju gendera. Programi uprave imaju utjecaja na ene na

nain koji se razlikuje od utjecaja na mukarce; rodno-osjetljivi budet je budet

koji ova pitanja uzima u obzir, koji prepoznaje i podrava potrebe i interese svih

graana, mukaraca i ena jednako.

Rodno-osjetljivi budet je budet koji uzima u obzir razliit utjecaj rashoda i

programa na razliite segmente drutva, i koji se trudi izbalansirati rashode u skladu

s tim. Uzimanje gendera u obzir unaprjeuje raspodjelu sredstava kroz eksplicitno

razmatranje razliitih utjecaja, to rezultira osiguravanjem veih dobrobiti veem

broju graana. Rodno-osjetljivi budet je odgovorniji, jer se prikazuju eksplicitni

efekti rashoda, koji su mjerljivi. Konano, rodno-osjetljivi budet potie uee:

ene i drugi marginalizirani segmenti drutva (hendikepirane osobe, osobe sa

problemima u razvoju, manjine i sl.) mogu biti ukljuene i dati svoje miljenje.

Zakon o ravnopravnosti polova u Bosni i Hercegovini obavezuje vlasti da izrade

programe mjera radi postizanja jednakosti i ravnopravnosti polova u svim oblastima

i na svim nivoima vlasti. Rodno-osjetljivo budetiranje je takav program.

Uspostavljanje rodno-osjetljivog budeta

Proces kreiranja rodno-osjetljivog budeta bi uvijek trebao uzeti u obzir svrhu

takvog pripremanja budeta, a to je unaprjeenje politike sektora iji je cilj

postizanje:

Smanjenje siromatva

Poveanje stepena demokratizacije drutva, javnosti i transparentnosti

Kao i smanjenje diskriminacije po osnovu pola u konanici, a time i

implementacija principa jednakosti i ravnopravnosti polova i njegova

integracija u fiskalni sistem drave i entiteta.

Rodno-osjetljivi budet nije poseban budet; to je, radije, ista vrsta programski

baziranog budeta koji je ve pripremljen, ali koji tei ka mjerenju razliitih utjecaja

39

i koji svjesno ukljuuje ene u donoenje odluka vezanih za budet. Ovakav budet,

makar na poetku, moe ukljuivati samo listu osnovnih programa koji se financiraju

iz budeta i listu znaajnih izvora prihoda sa procjenom utjecaja programa i naplate

prihoda na mukarce i ene i procjenu da li ovaj program moe smanjiti nejednakosti

izmeu mukaraca i ena.

Kako ova poetna analiza budeta koristi postojee rashode, bez utjecaja na

raspodjelu, nastavak ovog procesa bi bilo ukljuivanje ena i drugih nedovoljno

zastupljenih grupa u drugim fazama budetskog procesa, od pripremanja, kroz

usvajanje, do provedbe i nadzora, revizije i procjene, kako bi se osigurao bolji

gender balans.

40

Izvrenje budeta

Izvrenje budeta ili realizacija budeta je konana faza procesa budeta kada su

sredstva prikupljena i raspodijeljena radi podrke aktivnostima opine, od ega,

konano, ima koristi cijela opina. Izvrenje budeta je provoenje plana budeta.

Zakonski okvir

S pravnog stanovita, izvrenje budeta poinje odlukom OV/SO kojom se usvaja

plan budeta za sljedeu godinu ili odlukom OV/SO o privremenom financiranju kao

i odlukom o izvrenju budeta koju OV/SO mora usvojiti istovremeno s usvajanjem

plana budeta. To znai da je budet akt naelnika koji potvruje OV/SO, a poslije

usvajanja naelnik ima ovlatenje da izvri plan.

Podruja izvrenja budeta

Kako bi opina uinkovito izvrila budet, plan budeta mora biti pripremljen

realistino. Opina mora ustanoviti adekvatnu unutarnju strukturu i uinkovite

procedure odgovarajueg izvrenja budeta. Pored toga, opinska administracija

mora jednaku vanost pridavati i prikupljanju prihoda, kao i drugom aspektu

opinskog budeta - rashodima.

Prihodi

Izvrenje budeta nije samo plaanje obaveza i trokova, ve i aktivnosti opinske

uprave na prikupljanju prihoda. Prihodi ukljuuju sva prispjela sredstva koja se

uplauju opini putem bankovnih rauna ili u gotovini. Prikupljanje prihoda se

zasniva na primjeni Zakona o raspodjeli prihoda, Zakona o porezima i provedbi

opinskih odluka koje reguliraju prikupljanje prihoda stvorenih na lokalnom nivou.

Godinji prihodi u planu budeta predstavljaju procijenjeni iznos sredstava koji

opina oekuje da e prikupiti u periodu od jedne fiskalne godine.

Opina ima dva glavna izvora prihoda, prihode po osnovu poreza i neporezne

prihode. Druge vrste prihoda koje su esto ukljuene u budet su grantovi s viih

nivoa vlasti, donacije i zajmovi.

Prihodi po osnovu poreza

41

Znaajan dio poreskih prihoda se realizira putem viih nivoa vlasti i zbog toga

opina nema puno toga da uradi po pitanju njihovog prikupljanja. Meutim, opina

moe utjecati na poboljanje njihovog prikupljanja. U FBiH ili RS opine treba da

odravaju zvaninu komunikaciju s kantonalnim ministarstvima financija ili

Ministarstvom financija Republike Srpske koji su odgovorni za prijenos prihoda

putem jedinstvenog rauna Trezora, te potvrditi pravilnu raspodjelu poreza.

Neporezni prihodi

Neporezni prihodi su jedini izvori prihoda kojima opina direktno upravlja. Ipak,

mnoge opine tek trebaju postaviti prikupljanje neporeznih prihoda kao prioritet. Za

planirane neporezne prihode opina mora osigurati odgovarajui sistem praenja i

prikupljanja. Opine moraju identificirati sve mogue izvore neporeznih prihoda.

Ovo moe ukljuiti provjeru trenutnih izvora prihoda kako bi se provjerilo da li se

svi prihodi prikupljaju na odgovarajui nain ili ne.

Opina treba osigurati postojanje odgovarajuih mehanizama za naplatu naknada i

odgovarajueg sistema za evidentiranje prikupljenih prihoda. Praenje prikupljanja

prihoda mora biti redovna aktivnost, a bilo koje odstupanje planiranih od

prikupljenih sredstava treba odmah biti uzeto u razmatranje. Kako bi se prevazili

padovi u prikupljanju, naelnik i naelnik odjela za financije trebaju identificirat i

sve kritine take u lancu prikupljanja prihoda, osigurati instrukcije o ispravnom

prikupljanju prihoda i moraju upozoriti odgovorni odjel ili osobu (u pismenoj formi

ili usmeno) da je potrebno poboljanje u obavljanju posla.

Ako potraivanja po osnovu ugovora nisu prikupljena u odgovarajuem vremenskom

okviru, ef financija treba istraiti i identificirati u emu je problem. Ovo moe

znaiti agresivnije prikupljanje prihoda, promjene u sistemu ili disciplinske akcije.

Odlaganje rjeavanja problema moe dugorono imati negativan utjecaj na budet.

Grantovi

Grant je posebna vrsta prihoda koju osigurava vii nivo vlasti. Za razliku od zajmova

koje opina mora otplatiti s kamatom, grantovi se ne moraju otplaivati. Opini se

mogu dodijeliti grantovi kao podrka za funkcioniranje uprave (ako se radi o

siromanoj opini) ili ako je u pitanju podrka dodijeljenom projektu. Opina moe

podnijeti zahtjev za grantove viem nivou vlasti kada ne moe financirati neke od

osnovnih opinskih zadataka. Opina mora osigurati prijedlog projekta u pismenoj

42

formi za financiranje u skladu s budetskom procedurom. U drugom sluaju, opine

ponekad imaju odgovornost odravanja puteva ili kulturnih spomenika to bi,

ustvari, trebalo biti u nadlenosti vieg nivoa vlasti. Vii nivo vlasti prenosi

ovlatenja na opinu da organizira aktivnosti koje su financijski podrane u formi

grantova radi obavljanja ovih zadataka.

Donacije

Opina prikuplja donacije uz pomo domaih ili stranih donatora. Iako opina ne

moe odrediti uspjeh u prikupljanju ove vrste prihoda, ipak moe stvorit i

odgovarajue uvjete za poveanje interesa za financijsku podrku putem sveukupne

opinske politike, stratekih i kapitalnih planiranja i investicionih programa.

Donacije mogu biti planirane i tada se smatraju redovnim donacijama ili

'vanredne', kada se dobiju neplanirano. Ako su donacije ukljuene u plan budeta, po

njihovom prispijeu trebaju biti evidentirane pod nazivom redovni prihodi.

Vanredni prihodi nisu planirani i dobivaju se u toku budetske godine. Ovi

neoekivani prihodi moraju biti poravnati na strani rashoda.

Materijalne donacije trebaju biti evidentirane u planu budeta i knjigama nakon to

se izvri njihova pravilna procjena (to bi mogao biti sluaj s vozilom koje se koristi

u nekom projektu i to se vozilo poslije donira opini ili vatrogasno vozilo koje neka

organizacija daje opini, kompjuterska oprema, itd.).

Zajmovi

Postoji precizna pravna regulativa koja daje upute opinama kako da trae zajmove i

opisuje nain na koji ovaj novac moe biti potroen. Zakonski okvir1 daje mogunost

opinama da mogu zatraiti zajam od komercijalnih banaka ili entiteta (FBiH, RS).

Takoer, postoje zakoni o dugu, zaduivanju, jamstvima u FBiH (SN FBIH 86/07) i

u RS (OG RS, 30/07) na osnovu kojeg se opine mogu dugorono zaduiti.

Pozajmice od domaih ili stranih komercijalnih banaka su mogue kako bi se

realizirali kapitalni projekti u skladu s posebnim kriterijima, ukljuujui nivo

pozajmice i budetske aktivnosti. Ako opina ima kratkoroni deficit, moe trait i

1 FBiH Zakon o budetu, lanovi 46., 47., 48. i RS Zakon o budetskom sistemu, lanovi 53. do 57.

43

zajam iz budeta FBiH ili budeta RS u toku jedne budetske godine, ali opina u

tom sluaju mora otplatiti dug u potpunosti u toku te godine.

Opinska uprava priprema sve dokumente potrebne za podnoenje zahtjeva za zajam

i osigurava stvaranje uvjeta potrebnih za pozajmicu i otplatu; OV/SO mora donijet i

odluku o pozajmljivanju u skladu s zakonska regulativom.2

Rashodi

Koritenje budetskih sredstava ili stvaranje rashoda je posljednji korak u

provoenju opinskog plana budeta. Naelnik odjela za financije je odgovoran za

kontrolu ovog procesa. On osigurava precizan i ispravan transfer budetskih

sredstava, potuje planirani budet, te osigurava da su budetska sredstva prebaena

planiranim korisnicima na vrijeme i da je prebaeni iznos u skladu s planom.

Naelnik odjela za financije mora u pisanoj formi upozoriti naelnika i budetske

korisnike da je svaka vrsta prijenosa sredstava koja nije u skladu s planom budeta

nezakonita.

Rashodi i druge isplate iz opinskog budeta se sastoje od tekuih rashoda, kao to

su plate, nadoknade, materijalni trokovi, tekui transferi i plaanje kamata i sve

usluge i aktivnosti za tekuu fiskalnu godinu; kapitalnih rashoda za financiranje

nabavki i poboljanje glavnih opinskih objekata i struktura (kapitalni budet) i

danih zajmova i udjela u kapitalu smanjenom za otplatu zajmova.

Prioriteti u izvrenju budetskih rashoda se moraju pomno ispitati u skladu s

iznosom stvorenih prihoda. Kada je iznos prikupljenih prihoda nii od planiranog,

naelnik i naelnik odjela za financije moraju odluiti koji rashodi imaju prednost u

izvrenju. Mora se napraviti razlika izmeu rashoda koji bi mogli ugrozit i

funkcioniranje opinske uprave i rashoda koji ugroavaju pruanje usluga

namijenjenih graanima, a ona mora biti temeljena na opoj ocjeni o izvrenju

budeta predvienog za taj period, uzimajui u obzir i sve prethodne deficite koji

trebaju biti ukljueni u plan budeta. Ukoliko opina ima vie vrsta dugova i

obaveza prema dobavljaima, a postoji mogunost ugroavanja likvidnosti, opina

2 Izuzeci za zaduivanje kod USAID-a, KFW i Svjetske banke.

44

mora odluiti ta su njeni prioriteti: rauni za struju, obaveze po osnovu ugovora,

doznake budetskim korisnicima (biblioteka, obdanite, vatrogasna jedinica itd).

Opinske vlasti koje su odgovorne za izvrenje budeta odreuju prioritete na

osnovu kriterija, po redoslijedu koji je naveden u daljem tekstu:

Unutranje obaveze: plate, porezi i doprinosi kao zakonska obaveza;

Dugovi koje je opina duna platiti za ukljuenje kapitalnih investicija,

usluge, robe ili radove; i

Uplate budetskim korisnicima i korisnicima grantova.

Naelnik ili naelnik odjela za financije moraju o takvoj situaciji informirat i

budetske korisnike i korisnike grantova i dati prijedloge o rjeavanju problema.

Opinske vlasti trebaju pruiti relevantne informacije budetskim korisnicima u

vezi s transferom novca koje budetski korisnici oekuju u narednom periodu. Kasni

transferi mogu ugroziti funkcioniranje redovnog posla budetskih korisnika i oni

moraju biti sposobni odrediti prioritete kada se javi manjak sredstava.

Proces izvrenja budeta

Vremenski okvir

Iako izvrenje budeta ne poinje prije nego OV/SO donese odluku o izvrenju

budeta, kraj izvrenja budeta je definiran zakonskom regulativom. Fiskalna godina

se poklapa s kalendarskom, tako da je 31. decembar posljednji dan za izvrenje

budetskih prihoda, dok se budetski rashodi nastavljaju realizirati do 31. januara

sljedee godine. Svi rauni primljeni do kraja januara trebaju se obraditi kao

budetski rashodi. U RS Budetski izdaci predstavljaju ukupne rashode i druge

isplate iz budeta, nastale do 31.decembra fiskalne godine. Opina mora pomno

pratiti sredstva u ovom periodu kako bi isplatila sve obaveze.

Kada se budet ne usvoji na vrijeme

U Federaciji, kada OV/SO ne usvoji plan budeta, OV/SO mora usvojiti odluku o

privremenom financiranju za period koji nije dui od prva tri mjeseca te godine.

Privremeno financiranje mora biti planirano i izvreno za iznos koji nije vei od

45

iznosa koji je bio planiran za isti tromjeseni period prethodne godine na strani

rashoda, bez obzira na prikupljanje prihoda.

Za vrijeme tog prvog kvartala (1. januar - 31. mart) opinska uprava mora ispravit i

neprihvatljive stavke u planu budeta. Predloene budetske stavke moraju bit i

realne i opravdane. Ako OV/SO ne usvoji plan budeta prije isteka tog kvartala,

opina, pravno gledajui, zakonski ne moe dijeliti bilo kakva budetska sredstva za

potronju poslije 31. marta, osim otplaivanja kredita.

U RS regulativa u ovom pogledu je neto drugaija; OV/SO moe usvojiti odluku o

privremenom financiranju do est, ali ne i vie od est mjeseci ili za period od 1.

januara do 30. juna. Privremeno financiranje mora biti planirano i izvreno u

razmjeri sa sredstvima koritenim za isti period prethodne fiskalne godine, i to u

maksimalnom iznosu do jedne polovine od ukupnih sredstava dodijeljenih u budetu

za prethodnu fiskalnu godinu.

Obavjetenje

Po usvajanju Odluke o izvrenju budeta za privremeno financiranje ili Odluke o

izvrenju budeta, opina mora u pismenoj formi obavijestiti sve budetske

korisnike i korisnike grantova u vezi s iznosima odobrenih sredstava u skladu s

usvojenim budetom. Onog momenta kada su budetski korisnici obavijeteni,

ispunjeni su svi uvjeti za stvarno izvrenje plana.

Praenje izvrenja

Naelnik odjela za financije mora uspostaviti financijski plan koji treba pruiti i

osigurati likvidnost opine, poto priliv novca nije isti svakog mjeseca. U skladu s

planovima i izvrenim uslugama opina mora uskladiti mjeseno izvrenje

budetskih sredstava s godinjim budetom. Budetski korisnici i korisnici grantova

moraju mjeseno i na vrijeme dostavljati svoje pismene zahtjeve, te osigurat i

mjesene izvjetaje o realizaciji rashoda u formi koje propisuje opinski odjel za

financije u skladu s procedurama uspostavljenim kroz sistem interne kontrole.

Izvjetavanje

Iako je izvjetavanje detaljnije diskutirano u poglavljima 9 i 10, namjera ovog dijela

je naglasiti vanost izvjetavanja o izvrenju budeta kao sredstva za uspjenu

implementaciju plana budeta ili jasnije i efikasnije upravljanje financijama.

46

Opina mora razviti sistem izvjetavanja prema OV/SO u skladu s najboljom

praksom barem kvartalno, dok bi idealno bilo izvjetavati na mjesenoj osnovi.

Samo na ovaj nain OV/SO ima mogunost da prati izvrenje budeta u skladu s

planiranim budetom. To je klju priprema budeta za narednu godinu, poto

mjeseni izvjetaji daju preciznu sliku izvrenja budeta po svim prihodima i

rashodima.

Tekstualni dio mora jasno opravdati, pojasniti i objasniti sva neslaganja izmeu

plana i realizacije, stavku po stavku. Plaene i neplaene obaveze trebaju, takoer,

biti ukljuene u izvjetajima o izvrenju.

Budetski viak i manjak

Jedan od najvanijih aspekata rukovoenja izvrenjem budeta je pitanje budetskog

vika i manjka. Zakonski okvir dozvoljava opini da izvri rebalans budeta u

procesu izvrenja budeta kako bi se ispravili prihodi ili rashodi, ali bi cilj svih

financijskih rukovodilaca trebao biti to vee potivanje plana budeta. Opinske

vlasti imaju mogunost da balansiraju rashode kada postoje neadekvatni budetski

prihodi. Kako je ranije spomenuto, ako su prihodi nii od oekivanog, opina moe

zatraiti zajam ili smanjiti rashode.

Budetske rezerve

U skladu s pravnom regulativom opina mora imati rezervna sredstava. Ova

sredstava se koriste za vanredne situacije, hitne i nepredviene trokove koji nastaju

tokom godine. Naelnik ima ekskluzivno pravo da odlui o troenju budetskih

rezervi. Budetske rezerve odgovaraju iznosu od 3% budetskih prihoda bez

primitaka u FBiH ili iznosu od 2.5% u RS. Naelnik je ovlaten da odredi koritenje

rezervnih sredstava, ali mora kvartalno izvjetavati OV/SO o tome na ta su

sredstava potroena.

47

Izvjetavanje graanima

Budui da budet opine ukljuuje financijske resurse, zadatke i projekte koji su od

vitalnog interesa za graane, postoji potreba periodinog izvjetavanja graana i

onih koji donose odluke o provoenju budeta. Zakon o budetu u FBiH i Zakon o

budetskom sistemu RS utvruje sadraje okvira izvjetaja koji se podnose OV/SO i

nadlenom ministarstvu financija (vidi slike 3 i 4).

Slika 3

Dvosmjerna komunikacija lokalne samouprave s vijeem/skuptinom,

javnou, te nadlenim ministarstvom financija

Izvjetavanje tokom pripremanja nacrta budeta

Opinski odjel za financije u toku procesa priprema nacrta budeta treba konsultirat i

sve strane ukljuene u ovaj proces, a to su: nadleno ministarstvo financija, opinski

vijenici/optinski odbornici, budetski korisnici, poslovna udruenja, civilne

organizacije itd. Priprema nacrta budeta zahtijeva posjedovanje adekvatnih

informacija koje e doprinijeti donoenju odluke o budetu. Budet treba posmatrati

kao rezultat usklaivanja odluka koje donose lokalne vlasti na osnovu potreba koje

su izrazili graani. Zbog toga komunikacija s graanima ne moe biti jednosmjerna.

Mehanizam koji graani koriste kako bi utjecali na donoenje odluka u opini mora

Opinsko vijee/skuptina

Ministarstvo

financija

Graani

Opina

NVO i interesne

grupe

48

biti interaktivan. Lokalne vlasti trebaju donositi odluke na osnovu prioritetnih

potreba graana, imajui u vidu naloene pravne obaveze. Isto tako, oni trebaju

izvjetavati o uspjehu i usklaivanju planova svake godine. Ovo je prilika da se

zajedniki postignu najbolja mogua rjeenja u vezi s problemima s kojima se opina

suoava.

Izvjetavanje u toku izvrenja budeta

Opine nisu pravno obavezne da informiraju graane o izvrenju budeta ukoliko to

nije regulirano na lokalnom nivou odlukom opinskog vijea/skuptine optine.

Time se objanjava zato jo uvijek postoji potreba da se naglasi znaaj periodinog

podnoenja izvjetaja OV/SO, graanima i civilnim grupama.

Izvjetavanje o izvrenju budeta je nain na koji se graanima prua mogunost

povratne informacije o tome kako su opina i njeni predstavnici (ukljuujui

vijenike/odbornike) razumjeli njihove potrebe u toku priprema nacrta budeta i

usvajanja koje je poslije toga slijedilo. Opine trebaju osigurati kvartalne, pa ak i

mjesene izvjetaje o izvrenju budeta za OV/SO, koji, takoer, trebaju bit i

dostupni javnosti.

Mjeseno izvjetavanje

Odjel za financije podnosi naelniku mjeseno, a ponekad i ee, najnoviji pregled

rashoda i prihoda u skladu s budetskom klasifikacijom i daje objanjenja o

odstupanjima od plana budeta. Ovo prua mogunost naelniku i naelniku odjela

za financije da nadziru aktivnosti i vre potrebne promjene u troenju sredstava. Ovi

izvjetaji, takoer, pruaju naelniku mogunost da informira graane o statusu

opinskih financija.

Kvartalno izvjetavanje

Kvartalni izvjetaji o izvrenju budeta ne samo da informiraju naelnika i naelnika

odjela za financije, ve pruaju OV/SO redovne povratne informacije o aktivnostima

opinske administracije. Izvjetaji se, takoer, prosljeuju i nadlenom ministarstvu

financija.

Ovi izvjetaji treba da sadre:

financijsko stanje opine za period za koji se izvjetava;

49

usporedni pregled planiranih i realiziranih prihoda i rashoda, stanje

grantova i financiranja, te objanjenje bilo kakvih odstupanja u tom

pogledu; i

preporuene mjere za poboljanje, ako su uoena odstupanja.

Kvartalni izvjetaji pruaju solidnu osnovu za pregled sezonskih utjecaja na neke

tipove prihoda i rashoda usporedbom u toku odreenih perioda. Ovo moe bit i

korisno kada budetske stavke znaajno variraju u toku budetske godine.

Izvjetavanje o izvrenju budeta u FBiH

Zakon o budetu FBiH i Pravilnik o financijskom izvjetavanju FBiH (31. mart

2005.) reguliraju izvjetavanje Ministarstvu financija i propisuju da se izvjetaji o

izvrenju budeta gradova i opina podnose kvartalno. Ovi izvjetaji trebaju bit i

podneseni nadlenom kantonalnom ministarstvu financija, i to u roku od 15 dana o