La gestión del patrimonio natural en el proceso de Ordenamiento Territorial

Ministerio del Ambiente

1. Introducción

Ecuador es el primer país en el planeta en adoptar los derechos de la naturaleza en su Constitución. Esto constituye un paso histórico en la transición a una sociedad pospetrolera, basada en el bioconocimiento y en los servicios que ofrece la naturaleza. Esta transformación se refleja en la política pública nacional a través del Plan Nacional para el Buen Vivir, que contempla en su objetivo 4 “garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable”.

Ecuador realiza esfuerzos políticos, técnicos y administrativos a nivel nacional e internacional, a través de un rol voluntario y proactivo, para cumplir con los imperativos de justicia ambiental y de protección de los derechos humanos y de la naturaleza, a través de procesos sostenibles e iniciativas innovadoras como parte de su Estrategia Nacional de Cambio Climático.

Para analizar las circunstancias nacionales de Ecuador es preciso considerar las condiciones de su territorio y población, sus características socioculturales, sus condiciones climáticas y su situación económica, así como algunos sectores productivos específicos, como la biodiversidad, el sector forestal, el patrimonio hídrico y el marco legal e institucional.

El Ecuador se caracteriza por tener una alta diversidad biológica y cultural, la misma que esta mayormente representada en espacios geográficos denominados áreas naturales protegidas. En este contexto el país cuenta con un Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) constituido por cuatro subsistemas denominados: Subsistema estatal; Autónomo Descentralizado; Privado; y, Comunitario.

El proceso del Ordenamiento territorial y la gestión del Patrimonio Natural del Estado se encuentra definido en la Constitución Política de la República aprobado en el 2008 en varios de sus artículos, haciendo referencia a que es competencia exclusiva del nivel central de gobierno, la planificación nacional, las áreas naturales protegidas, la biodiversidad y los recursos forestales. Al efecto es necesario establecer las categorías de zonificación ecológica y los criterios que los Gobiernos Autónomos Descentralizados deben seguir en el ejercicio de la potestad de ordenamiento territorial que les confieren la Constitución y las leyes de la materia.

2. La Situación del Ecuador con respecto al Patrimonio Natural

En el Ecuador, aproximadamente el 40% del territorio está cubierto por bosques y otra vegetación natural que equivale a aproximadamente 10`000.000 de hectáreas. Aproximadamente el 80% de los bosques naturales se encuentra en la Amazonía, el 13% se encuentran en el Litoral y el 7% en la Sierra; perteneciendo el 12,7% a los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas, el 7,02% a formaciones con bosques cultivados.

El modelo de desarrollo que se ha seguido en las últimas décadas en el Ecuador, se ha basado en la dependencia de recursos primarios, que hace del Ecuador un país inviable en el mediano y largo plazo, privilegiando la acumulación de capital financiero a costa de la degradación de los recursos naturales (SENPLADES 2007).

Por primera vez en el país, se cuenta con información oficial sobre la deforestación, que se encuentra en alrededor del 74.331 ha por año para el periodo 1990-2000 y 61.764,5 ha para el periodo 2000-2008. Este valor es muy inferior que la cifra que se manejaba hasta enero de este año (200.000 ha) y que no era oficial. Esta información es relevante para conocer la ubicación de los sitios cubiertos con vegetación natural y gestionar de manera sostenible los ecosistemas y sus recursos naturales, permitiendo además conocer a detalle los focos de deforestación y concentrar mayores esfuerzos para reducirla (Figura 1). Otros esfuerzos adicionales se han enfocado en generar información sobre el potencial forestal del país, su carbono almacenado y su diversidad ecosistémica.

El aprovechamiento ilegal e irracional de los recursos forestales y la degradación de los bosques han sido aceptados como uno de los principales factores que dan lugar a la deforestación. Otras causas de la deforestación son: 1) un débil control público, 2) la inexistencia de un ordenamiento territorial, 3) la barrera de trámites largos, engorrosos y caros para la movilización de la madera que estimula un mercado paralelo, 4) los altos costos para la legalización del aprovechamiento forestal para pequeños productores y 5) la falta de un sistema nacional eficiente de control forestal y su verificación (SENPLADES 2007). SENPLADES (2007), destaca que las actividades forestales actualmente provocan constantes conflictos con demandas sociales de comunidades indígenas, afro-ecuatorianas, campesinas y de organizaciones ambientalistas que demandan de efectivos mecanismos de control y sanción a la tala indiscriminada. En la actualidad, muchos negociantes de madera se aprovechen de la baja capacidad de negociación del pequeño finquero y de sus necesidades de ingresos económicos, para extraer de manera irracional, insostenible y pagado precios irrisorios por los recursos forestales del bosque, reduciendo el valor financiero del bosque, que da después lugar al cambio de uso del suelo.

Figura 1. Mapa de remanencia de bosques del Ecuador Continental al año 2008, con una cobertura del 70%

Con respecto al mantenimiento de la biodiversidad representativa de todo el Ecuador continental, Cuesta-Camacho y otros (2006) afirman que actualmente se ha cumplido con el 58,52% de la meta mediante sistemas de conservación declarados dentro del Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE), quedando el porcentaje restante por ser declarado mediante algún mecanismo de conservación. Sobre este tema, los otros mecanismos oficiales de conservación como parte del SNAP (Sistema Nacional de Áreas Protegidas), incluyen al subsistema autónomo descentralizado, comunitario y privado, que están iniciando el proceso de implementación. Estos tres subsistemas empezaron a trabajarse a partir de la aprobación de la constitución ecuatoriana en el año 2008, es así que actualmente se cuenta con lineamientos técnicos y procedimientos para declarar áreas protegidas de Gobiernos Autónomos Descentralizados y su incorporación al SNAP.

El establecimiento de los subsistemas antes mencionados son muy importantes ya que entre otros aspectos permite a otros actores especialmente locales crear áreas protegidas para beneficio de su población a través del usos sostenible de la biodiversidad, la dotación de agua, ecoturismo, educación ambiental, investigación científica, entre otras.

En torno al problema del cambio climático, a nivel mundial las evidencias muestran que la temperatura promedio de la atmósfera y del mar se está incrementando desde mediados del siglo XIX, fenómeno que se explica por el hecho que el efecto invernadero se ha venido acentuando como consecuencia de la concentración en la atmósfera de Gases de Efecto Invernadero (GEI) provenientes de actividades humanas (National Research Council, 2006; Santer et al., 1996; Santer

et al., 2004). Este fenómeno, usualmente conocido como “calentamiento global”, tiene el potencial de cambiar los patrones climáticos en todo el planeta.

SENPLADES (2007) hace referencia sobre los efectos desastrosos del cambio climático, principalmente por el incremento de la frecuencia de los eventos extremos. La deforestación ha sido uno de los factores reconocidos en la última cumbre ambiental mundial como uno de los factores que inciden en el cambio climático, identificando a la conservación de bosques (REDD: Reduction of Emisions for Deforestation and Degradation) y reforestación como uno de los mecanismos para la mitigación del cambio climático. Para el Ecuador se ha estimado que la deforestación contribuye con el 70% de emisión de CO2 como uno de los gases que provoca el efecto invernadero (Comité Nacional del Clima 2000, citado en SENPLADES 2007).

De acuerdo a los análisis de la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, entre los impactos más probables que se podrían verificar en el Ecuador se destacan: (1) la intensificación de eventos climáticos extremos, como los ocurridos a causa del fenómeno “Oscilación Sur El Niño”; (2) el incremento del nivel del mar; (3) el retroceso de los glaciares; (4) la disminución de la escorrentía anual; (5) el incremento de la transmisión de dengue y otras enfermedades tropicales; (6) la expansión de las poblaciones de especies invasoras en Galápagos y otros ecosistemas sensibles del Ecuador continental; y (7) la extinción de especies. Los impactos sobre la población, infraestructura y producción podrían ser considerables. Estimaciones señalan que para el año 2025 el país perdería aproximadamente US$ 5,6 billones por efectos de eventos extremos meteorológicos generados por el cambio climático (Amat y León 2008).

El Gobierno de la República de Ecuador reconoce que el cambio climático es un desafío que puede afectar negativamente la seguridad, el desarrollo y el bienestar de la población. En consideración con este desafío, el Gobierno está realizando esfuerzos para reducir la vulnerabilidad de sus sistemas sociales, económicos y ambientales, y al mismo tiempo identificar los sectores de la economía en los cuales se pueda tomar las medidas condecentes a reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero a nivel nacional.

3. Referencias de la Legislación Ecuatoriana

3.1 Sobre la gestión del Patrimonio Natural

Conforme al artículo 404 de la Constitución, la gestión del patrimonio natural del Ecuador debe llevarse a cabo mediante un ordenamiento territorial con zonificación ecológica.

El objetivo del ordenamiento territorial es asegurar un apropiado desarrollo territorial donde prime la preservación del ambiente para las futuras generaciones, según está normado por el artículo 296 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), y en el marco de un modelo territorial del largo plazo, conforme lo dispone el artículo 43 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP).

Se encuentra prescrito por las normas en vigor que el ordenamiento territorial debe ser de carácter coordinado y articulado entre el nivel central y los distintos niveles territoriales,

conforme lo disponen los artículos 262, 263, 264 y 267 de la Constitución, artículos 32.a, 37, 41, 42, 50 54, 55, 60, 64, 65, 70, 84, 90, 132, 296, 299 y 466 del COOTAD y artículos 4.2, 4.4, 12, 26.3, 42.a, 42.c, 43, 44.b, 44,c y 45 del COPFP;

De acuerdo al artículo 261 de la Constitución son de competencia exclusiva del nivel central de gobierno, la planificación nacional, las áreas naturales protegidas, la biodiversidad y los recursos forestales. Al efecto es necesario establecer las categorías de zonificación ecológica y los criterios que los Gobiernos Autónomos Descentralizados deben seguir en el ejercicio de la potestad de ordenamiento territorial que les confieren la Constitución y las leyes de la materia.

Conforme al artículo 405 de la Constitución, el sistema nacional de áreas protegidas debe garantizar la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas, está conformado por los subsistemas estatal, autónomo descentralizado, comunitario y privado, y su rectoría y regulación es ejercida por el nivel central de gobierno.

Por otro lado, de acuerdo al artículo 406 de la Constitución corresponde al nivel central de gobierno regular la conservación, el manejo y uso sustentable, la recuperación, y las limitaciones de dominio respecto a los ecosistemas frágiles y amenazados, como páramos, humedales, bosques nublados, bosques tropicales secos y húmedos, y manglares. La distribución de los mismos se detalla en la Figura 2.

En cumplimiento a este mandato constitucional el Ministerio del Ambiente con fecha 20 de septiembre del 2010 elaboro conjuntamente con representantes de Gobiernos Autónomos Descentralizados los lineamientos técnicos para el establecimiento de áreas protegidas de éste Subsistema, y un Acuerdo Ministerial 168 con las Normas del Subsistema de Gobiernos Autónomos Descentralizados – Áreas Protegidas Municipales.

Figura 2. Distribución de los ecosistemas frágiles dentro del Ecuador continental

3.2 Sobre los aspectos del Cambio Climático

A pesar de que la contribución de Ecuador a las emisiones de GEI es marginal, es un país comprometido con la mitigación y la adaptación a los efectos del cambio climático. La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 414 establece que “el Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del cambio climático, mediante la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, de la deforestación y de la contaminación atmosférica; tomará medidas para la conservación de los bosques y la vegetación, y protegerá a la población en riesgo”.

De esta manera, la Constitución reconoce la lucha contra el cambio climático como una responsabilidad del Estado, y por lo tanto impulsa acciones y/o programas nacionales de adaptación y mitigación. El Presidente de la República del Ecuador, a través del Decreto Ejecutivo 1815 promulgado el primero de julio de 2009, declara la mitigación del cambio climático y la adaptación a sus efectos como política de Estado.

El paso fundamental para la articulación del cambio climático en la política pública al más alto nivel se logró a través del Decreto Ejecutivo 495, promulgado el 8 de octubre de 2010 y publicado en el Registro Oficial el 20 de octubre de 2010, que crea el Comité Interinstitucional de Cambio Climático. Este comité está conformado por el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, los Ministerios Coordinadores de Patrimonio, Desarrollo Social, Sectores Estratégicos y Producción, Empleo y Competitividad, y las Secretarías Nacionales de Agua y Gestión de Riesgos.

La Subsecretaría de Cambio Climático del Ministerio del Ambiente, creada en el año 2009, es la Secretaría Técnica del Comité Interinstitucional de Cambio Climático. Además, cumple con las funciones de Autoridad Nacional designada para el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL).

4. Relaciones del Tema con la Administración Local (Municipios)

En base al Acuerdo Ministerial 168, emitido por el MAE, los Gobiernos Autónomos Descentralizados pueden crear sus áreas protegidas en el marco de su jurisdicción, y son responsables de la administración de dichas áreas. Actualmente está en proceso el primer caso de la posible integración del área ecológica de conservación municipal denominada “Siete iglesias” al subsistema de áreas protegías de Gobiernos Autónomos Descentralizados y al SNAP.

El Plan estratégico reconoce que en las áreas de Gobiernos Autónomos Descentralizados, estos serán quienes administran y manejan dichas áreas para lo cual se proponen varias categorías de manejo, recomendándose la categoría denominada “Área de Recursos Manejados/Área de Conservación”, la cual se caracteriza por ser un Área de tamaño variable cuyos objetos prioritarios de conservación serán las fuentes de agua, paisajes, elementos naturales de interés regional o local. El estado de conservación del entorno podrá ser medianamente alterado, con niveles medios de presencia humana. Las acciones prioritarias serán el manejo sustentable de los recursos naturales, la restauración de ecosistemas, la investigación y monitoreo ambiental, la educación ambiental y el turismo. El uso de los recursos será poco restringido.

Respecto a la implementación de políticas, medidas y acciones sobre cambio climático, se reconoce que si bien pueden ser ejecutadas a nivel de entidades del Estado de competencia nacional, como los Ministerios y las Secretarías de Estado, esa implementación es también posible y relevante para las entidades que cuentan con competencias a nivel de la gestión local.

En Ecuador, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs), que representan los niveles de gestión regional, provincial, cantonal y parroquial, tienen competencias, deberes y niveles de participación delimitadas que cumplir para organizar su gestión, determinadas en gran medida en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), de Octubre de 2010 (Asamblea Nacional, 2010b). En este sentido, es necesario enfatizar el rol protagónico que deben jugar los GADs en la implementación de las políticas, medidas y acciones sobre cambio climático en el país.

5. Políticas públicas del Gobierno Nacional

El marco de la política pública de gobierno cuenta con el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural, que realiza un abordaje transversal de los temas ambientales a lo largo de sus 12 objetivos y plantea en particular en su objetivo 4 “garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable”.

A partir del año 2008, el Ministerio del Ambiente cuenta con un documento denominado “Política y Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador” (PESNAP), el mismo que establece las políticas y acciones para consolidar el SNAP con una visión 2007 – 2016. Entre las principales políticas y acciones establecidas en el citado plan estratégico se encuentran:

MAE es el rector del SNAP. Definirá directrices y normativas de manejo conjuntamente con los actores involucrados.

MAE administra el PANE, y las entidades que se definan y organicen posteriormente administrarán los subsistemas.

La administración y el manejo de las AP de los subsistemas que integran el SNAP se realizará en base a estudios de alternativas y planes de manejo, aprobados por el MAE.

La gestión del SNAP reconoce la necesidad de realizar procesos de consulta a los actores involucrados previa la declaración de nuevas APs.

Se reconocen distintos mecanismos de participación para el manejo de AP. La gestión del SNAP armonizará su accionar con los objetivos de Desarrollo del Milenio.

Figura 3. Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado, 2011

En el ámbito del Cambio Climático, la política nacional es dirigida por el Ministerio del Ambiente y plantea la gestión de adaptación y mitigación a la variabilidad climática para disminuir la vulnerabilidad social, económica y ambiental. Las estrategias identificadas son las siguientes:

Mitigar los impactos del cambio climático y otros eventos naturales y antrópicos en la población y en los ecosistemas para reducir la vulnerabilidad en los sectores energético, industrial, de transporte, de cambio y uso del suelo, de gestión de residuos y agropecuario.

Implementar el manejo integral del riesgo para hacer frente a los eventos extremos asociados al cambio climático.

Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en los sectores productivos y sociales. Reducir el riesgo ambiental.

6. Posibilidades de Acción del Sector Privado y de la Comunidad

El Estado Ecuatoriano reconoce la importancia de la gestión a nivel local desde instancias en donde la Sociedad Civil juega un rol protagónico. Es posible hacer uso de esas instancias formales y no formales, ya que pueden y deben contribuir en la implementación de Políticas, medidas y acciones relacionadas con el cambio climático.

En los diferentes niveles de gestión de las entidades del Estado es necesario contar con instancias de participación ciudadana, encargadas de agilitar el intercambio de información y sustentar de mejor manera la toma de decisiones en torno al cambio climático en el país.

Los procesos de participación de la Sociedad Civil como parte de la gestión pública están sustentados en la “Ley Orgánica de Participación Ciudadana”, expedida en Abril de 2010 y actualizada en Mayo de 2011 (Asamblea Nacional, 2010c). En dicha ley se da el mandato a las

entidades del Estado de diseñar y poner en funcionamiento los “Consejos Ciudadanos Sectoriales”. Dichos Consejos constituyen el espacio de diálogo entre la Sociedad Civil y el Gobierno para una gestión pública que armonice los intereses de distintos actores.

Esto significa, que existe la posibilidad de crear un ámbito de participación de la Sociedad Civil que atienda específicamente los temas relacionados con el cambio climático a través de los Consejos Sectoriales de Participación.

A partir de este objetivo se definen políticas y lineamientos estratégicos relacionados con conservación, patrimonio hídrico, cambio de matriz energética, cambio climático, prevención de la contaminación, reducción de vulnerabilidades y tratamiento transversal de la gestión ambiental. En particular, la política 4.5 está orientada a “fomentar la adaptación y mitigación a la variabilidad climática con énfasis en el proceso de cambio climático”, y establece como lineamientos estratégicos los siguientes:

Generar programas de adaptación y respuesta al cambio climático que promuevan la coordinación interinstitucional y la socialización de sus acciones entre los diferentes actores clave, con particular atención a ecosistemas frágiles como páramos, manglares y humedales.

Desarrollar actividades dirigidas a aumentar la concienciación y participación ciudadana, con énfasis en las mujeres diversas, en todas las actividades relacionadas con el cambio climático y sus implicaciones en la vida de las personas.

De esta manera Ecuador muestra un proceso consistente de planificación participativa y descentralizada en el cual el cambio climático es un tema fundamental que incide con acciones transversales en diversos sectores sociales, ambientales y económicos en el territorio nacional con aportes significativos a una agenda de transformación para el Buen Vivir.

7. Posibilidades de Acción de los Gobiernos Autónomos Descentralizados

En el ámbito de la gestión de las áreas remanentes de vegetación natural, los GADs deben considerar los siguientes aspectos en sus procesos de zonificación ecológica:

Zonas de representación directa, que incluyen a las áreas del sistema nacional de áreas protegidas, bosques protectores y patrimonio forestal del Estado.

Zonas de servidumbres ecológicas Zonas de ecosistemas frágiles Zonas de Producción forestal permanente: Manejo Forestal sustentable, protección forestal

y/o conversión

Las categorías de representación directa serán identificadas en la zonificación ecológica de sus planes de ordenamiento territorial, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) representarán directamente, de acuerdo a los límites definidos en los documentos oficiales del Ministerio del Ambiente, las siguientes categorías de ordenamiento cuya declaratoria y regulación corresponden al nivel central de gobierno:

Sistema Nacional de Áreas Protegidas, que incluye los subsistemas nacional, autónomo descentralizado, comunitario y privado, y cuya rectoría y regulación es ejercida por el nivel central de gobierno según el artículo 405 de la Constitución.

Bosques Protectores. Patrimonio Forestal del Estado.

En el ámbito del establecimiento de sistemas de áreas protegidas a nivel de GADs, existe la posibilidad de implementar una serie de acciones relacionadas con este proceso orientadas especialmente a asegurar las fuentes de agua, como los casos del Gobierno Municipal de Cuenca; El Gobierno Municipal de Guayaquil; Distrito Metropolitano de Quito; San Juan Bosco, Sucumbios, entre otros.

Para la creación de áreas protegidas se ha determinado las siguientes fases: a. Fase preliminar; b. Fase de creación del área; c. Fase de manejo; y, d. Fase de implementación, seguimiento y evaluación.

a. Fase preliminar.• Identificación del área.• Determinación preliminar de los valores ecológicos (p.e. biodiversidad, bienes y servicios

ambientales, bienes culturales, etc.)• Sondeo de la voluntad de las comunidades, propietarios privados y actores locales hacia la

creación.• Disposición de la autoridad municipal para asumir el reto.

b. Fase de creación del área.• Estudios técnicos preliminares• Determinación de la voluntad institucional• Análisis de la capacidad institucional• Determinación legal del régimen de tenencia de la tierra dentro del área• Participación ciudadana• Expedición de Ordenanza Municipal

c. Fase de manejo• Plan de Manejo• Estrategia de sostenibilidad financiera (disponibilidad presupuestaria, análisis de

necesidades, mecanismos financieros, Estrategias de financiamiento, Plan de implementación de estrategia financiera)

d. Fase de implementación, seguimiento y evaluación• Desarrollo de un mecanismo de implementación, que podría consistir en la elaboración de

un Plan Operativo Anual.• Paralelamente, y para efectos del seguimiento y evaluación del cumplimiento de los

objetivos que justificaron la creación del área protegida municipal, se podría otorgar atribuciones al Comité de Apoyo, las que deberían estar previstas en la Ordenanza Municipal.

8. Conclusiones y Recomendaciones

• El marco normativo sobre el proceso de Ordenamiento Territorial del Patrimonio natural ha tenido cambios muy significativos a partir de la vigencia de la constitución política de la república determinada en el 2008, en donde se definen los derechos de la naturaleza y la gestión del patrimonio natural del Estado bajo los lineamientos generados por la Autoridad Ambiental y reflejados en los procesos de zonificación ecológica de los GADs como parte de su proceso de Ordenamiento Territorial.

• La generación de información de base para los procesos de gestión ambiental por parte del Ministerio del Ambiente en los últimos años ha sido significativa, la misma que se encuentra disposición de los GADs como insumos para sus procesos de formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial.

• Se recomienda que los Gobiernos Autónomos Descentralizados lideren el proceso de creación de áreas protegidas y estas sean incorporadas en los planes de gestión municipal como ejes transversales para ordenamiento territorial, recreación y turismo, protección ambiental, generación de bienes y servicios, entre otros. Todo esto orientado al mejoramiento de la forma de vida de sus habitantes.

El cambio climático es un tema transversal cuya gestión recae en las diferentes instancias de gobierno y actores sociales, de ahí que es importante se priorice este tema en la planificación territorial. En este contexto, la Estrategia Nacional de Cambio Climático pretende ser el instrumento que oriente acciones concertadas, ordenadas y planificadas y promueve que este tema se internalice en instancias públicas y privada.

Los GADs constituyen el medio de implementación de estas políticas, por ello en el desarrollo de los Planes de Mitigación y Adaptación al cambio climático y sus respectivos programas es indispensable contar con estudios de líneas bases que faciliten el desarrollo de acciones acertadas encaminadas principalmente a la reducción de la vulnerabilidad de la población en lo social, económico y ambiental.