Pravci Zastite Zivotne Sredine u Srbiji - Duza Verzija

8/8/2019 Pravci Zastite Zivotne Sredine u Srbiji - Duza Verzija

1/64

Milo Stopi, Nevena Dii, Jovana ZoriPRAVCI ZATITE IVOTNE SREDINE U SRBIJI


2/64

Milo Stopi, Nevena Dii, Jovana ZoriPRAVCI ZATITE IVOTNE SREDINE U SRBIJI

IzdavaBeogradski centar za ljudska pravaBeogradska 54, Beograd,Tel/fax. (011) 308 5328, 344 7121e-mail: [email protected]

Za izdavaadr Vesna Petrovi

Urednik izdanjaMilo Stopi

Autor koriceTamara Proti

ISBN 978-86-7202-113-4

Tira300 primeraka

Priprema i tampaDosije studio, Beograd


3/64

Milo StopiNevena DiiJovana Zori

PRAVCI ZATITEIVOTNE SREDINEU SRBIJI

Beograd 2009


4/64

Projekat je finansirao The European Fund for the Balkans.A joint initiative of the Robert Bosch Foundation,the Compagnia di San Paolo, the ERSTE Foundationand the King Baudouin Foundation. Hosted by NEF.


5/64

5

Analiza Pravci zatite ivotne sredine u Srbiji obuhvataprikaz postojeeg sistema zatite ivotne sredine u Srbiji. Imajuiu vidu da je u Srbiji jedan od najveih problema efikasna pri-mena pravnih normi predmet analize je i rad dravnih organau sprovoenju postojeih zakona u ovoj oblasti. Posebna panjaposveena je pitanjima zatite prava na zdravu ivotnu sredinu

pred sudovima i ueu javnosti u donoenju odluka koje se tiuivotne sredine, kao i tempu usvajanja novih zakona u ovoj obla-sti.

Cilj ove publikacije je da ukae na sloenost problema za-tite ivotne sredine u Srbiji.

Beogradski centar duguje zahvalnost Evropskom fondu zaBalkan (TheEuropean fund for Balkans) koji je omoguio spro-

voenje ovog projekta.

Beograd, april 2009.


6/64


7/64

7

Razvoj ekolokog prava

Pojam prava na zdravu ivotnu sredinu uveden je Stok-holmskom deklaracijom (Stockholm Declaration on the HumanEnvironment) iz 1972. godine. U tada usvojenoj Deklaraciji kaoosnovni cilj ekolokog razvoja navodi se smanjenje rizika u po-gledu uslova ivota i poboljanje kvaliteta ivota, uz poklanjanjeposebne panje zatiti ivotne sredine pri ostvarenju ovih ciljeva.Pored usvojene Stokholmske deklaracije istom prilikom doneta

je i Odluka o osnivanju centralnog organa Ujedinjenih nacijakoji bi se bavio problemom zatite ivotne sredine i koordinaci-

jom aktivnosti na ovom planu Programa Ujedinjenih nacija zaivotnu sredinu UNEP (United Nations Environment Progra-mme), koji je sa radom zapoeo 1973. godine.

Posle Konferencije u Stokholmu pravo na adekvatnu i-

votnu sredinu bilo je tema brojnih meunarodnih izvetaja, ali imnogih nacionalnih ustava i sudskih odluka.

U toku 1992. godine na snagu je stupila Bazelska konven-cija o kontroli prekograninog kretanja opasnog otpada i nje-govog odlaganja1. Cilj Bazelske konvencije i njenih protokola jeda se obezbedi sveobuhvatna kontrola prekograninog kretanjaopasnog otpada. Ova konvencija podrazumeva i odgovornosti blagovremenu isplatu naknada za tete koje proisteknu usled

prekograninog kretanja takvog opasnog otpada, ukljuujui iincidente koji se javljaju kao posledica nezakonitog prometa.

U Rio de aneiru je 1992. godine odrana KonferencijaUjedinjenih nacija o ivotnoj sredini i razvoju. Na Samitu koji

je bio organizovan na najviem nivou uestvovalo je 178 drava,

1 Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazard-ous Wastes and their Disposal, usvojena 1989. godine. Vidi vie na www.

basel.int.


8/64

8

a Deklaracijom UN o ivotnoj sredini i odrivom razvoju, kojasadri 27 principa je definisan pojam odrivog razvoja. Rio De-klaracijom su dalje razraeni principi iz Stokholmske deklaracijei uvedeni novi, sa ciljem da se na jedinstven nain uredi sistemzatite ivotne sredine kako na nacionalnom tako i na univerzal-nom planu.

Komisija za odrivi razvoj je uspostavljena kao organ Uje-dinjenih nacija sa zaduenjem za praenje daljeg toka aktivnostizapoetih na Svetskom samitu u Riu. Komisija za odrivi razvojse sastaje jednom godinje u seditu Ujedinjenih nacija i svakegodine je posveena odreenoj temi.

Na Konferenciji u Rio de aneiru, usvojena je i Agenda 21 globalni akcioni plan odrivog razvoja za 21. vek. PotpisniceAgende 21 su 173 zemlje, ukljuujui i Srbiju. Agenda 21 ima

veliki znaaj i za lokalnu samoupravu jer utvruje ulogu lokalnevlasti u iniciranju procesa odrivog razvoja na lokalnom nivoupri emu je naglaeno da ...svaka lokalna vlast treba da ue udijalog sa svojim graanima, lokalnim organizacijama i privat-nim preduzeima i da usvoji lokalnu Agendu 21. Kroz konsul-

tacije i postizanje koncenzusa lokalna vlast bi uila od graana ilokalnih graanskih, drutvenih, poslovnih i industrijskih orga-nizacija i sakupljala informacije potrebne za formulisanje najbo-ljih strategija.2

Na Milenijumskom samitu Ujedinjenih nacija3, doneti suciljevi razvoja i rokovi za njihovo ostvarivanje pod nazivom Mi-lenijumski ciljevi razvoja. Postavljeno je osam osnovnih ciljevakako bi podstakli sve zemlje da uestvuju u reavanju problemana polju ljudskog razvoja. Ciljevi ukljuuju 18 izvodljivih jasnihzadataka koji treba da budu zadovoljeni putem: (1) politika iprograma u zemlji; (2) meunarodne pomoi i (3) angaovano-sti graanskog drutva. Postizanje ovih zadataka treba da bude

2 Agenda 21, Rio de aneiro, 2002, lan 28 Aktivnosti lokalnih vlasti napodrci Agendi 21.

3 Odran u Njujorku u septembru 2000. godine, uestvovalo je 189 efova

drava.


9/64

9

ostvareno u periodu od 25 godina, retroaktivno, od 1990. do2015. godine. Jedan od osam osnovnih ciljeva je osiguranje odr-ivosti prirodne sredine, koju treba realizovati putem tri zadatka:1) integrisanjem principa odrivog razvoja u politiku i programedrava i okretanjem procesa propadanja prirodnih resursa u su-protnom smeru; 2) prepolovljavanjem procenta ljudi do 2015.godine bez odrivog pristupa ispravnoj pijaoj vodi i 3) postiza-njem znaajnog poboljanja ivotnih uslova barem 100 milionastanovnika sirotinjskih etvrti do 2020. godine.4

Svetski samit o odrivom razvoju odran je 2002. godineu Johanesburgu. Na samitu je dolo do zakljuka da su mnogi

napori u oblasti zatite ivotne sredine ostali bez rezultata, pr- venstveno zato to najvei industrijski zagaivai sveta (SAD,Rusija i drugi) nisu prihvatili principe sadrane u preanjimdeklaracijama, ali i konvencijama.

Problemu promene klime i globalnog zagrevanja panja je posveena tek kada je kao jedina mogunost za poboljanjestanja ostala radikalna promena normi koje reguliu proizvod-nju gasova sa efektom staklene bate i veliki zaokret u ponaanjudrava.

Kjoto protokolom5 uz Okvirnu konvenciju UN o promeniklime iz 1992. godine, osnovnim meunarodnim ugovorom kojiregulie pitanja promene klime uinjen je pokuaj da se opteobaveze i prava iz Okvirne konvencije delimino konkretizuju iuine operativnim.

Osnovni cilj Konvencije je obezbeivanje stabilizacije

atmosferskih koncentracija gasova sa efektom staklene bate nanivou koji bi spreio tetne uticaje na klimu, odnosno smanjiva-nje brzine zagrevanja atmosfere usled prevelike emisije gasova.Odredbama Konvencije i njenih protokola jasno su razgranie-ne obaveze zemalja u razvoju, zatim zemalja sa ekonomijom u

4 Vidi internet stranicu: www.un.org.yu.5 Usvojena je i otvorena za potpisivanje u Njujorku 9. maja 1992. godine,

stupila na snagu 21. marta 1994. godine.


10/64

10

tranziciji i industrijski razvijenih zemalja.6 Taj princip razliitihobaveza za razvijene i nerazvijene zemlje dosledno je primenjeni u Protokolu iz Kjota.

Kjoto protokol stupio je na snagu tek 16. februara 2005.godine, a do danas ga je potpisalo vie od 140 zemalja. Protoko-lom se industrijske zemlje sveta obavezuju da emisije gasova saefektom staklene bate smanje u proseku za 5,2% u odnosu nareferentnu 1990. godine, i to u periodu od 2008. do 2012. go-dine. Sve zemlje koje imaju obavezu ovakvog smanjenja emisijanavedene su u Aneksu I Kjoto protokola.

Evropska unija je veliki zagovornik ovog protokola. Pro-

tokol je ratifikovan odlukom Saveta Ministara Evropske unijekoja je stupila na snagu 31. maja 2002. godine7, a jednom odkasnijih direktiva sa kraja 2003. godine8, utvren je sistem trgo-

vine emisijama na podruju Unije i njime su obuhvaene nekeod najznaajnijih industrijskih oblasti: energetika, proizvodnjaelika, proizvodnja cementa, proizvodnja stakla, proizvodnjacigala, proizvodnja papira i druge. Direktiva je ak stroija odKjoto protokola, jer zahteva da se emisija tetnih i opasnih ga-sova na podruju Unije smanji za 8% u odnosu na nivo iz 1990.godine do 2010. godine.

Kjoto protokol predvia tri mehanizma trgovine emi-sijama: CDM (The Clean Development Mechanism), JI (Jo-int implementation), IET (International emission trading)9.Meunarodna trgovina emisijama (International Emission Tra-ding IET) omoguava dravama da prenose deo njihove do-

deljene emisije (Asigned Amount Units AAU). Zajednika pri-mena (Joint Implementation JI) dozvoljava dravama upotrebukarbonkredita za ostvarenje svoje obaveze prema Protokolu, a

6 lanovi 4, 5, 6, 12.7 Direktiva 2002/358/EC dostupna na http://europa.eu/scadplus/leg/en/

lvb/l28060.htm.8 Direktiva 2003/87/EC dostupna na http://ec.europa.eu/environment/cli-

mat/emission/implementation_en.htm.

9 lanovi 6, 12. i 17.


11/64

11

koji nastaju kroz smanjenje emisije prilikom investiranja u dru-goj industrijalizovanoj dravi rezultira prenosom odgovarajuegiznosa jedinica smanjenja emisije (Emission Reduction Units ERU) izmeu drava.

Znaaj i efikasnost Kjoto protokola je predmet sporameu ekolozima i politiarima. Mnogi smatraju da je da je Pro-tokol suvie skup (godinje kota oko 150 milijardi evra), a dabi ta sredstva mogla biti bolje upotrebljena na neki drugi nain.Tako, po nekim procenama ak i u potpunosti primenjen, Proto-kol iz Kjota bi smanjio oekivani porast temperature za svega 0,1stepen Celzijusa do 2100. godine, to je neznatno u poreenju sa

predvianjima da e do tada temperatura porasti za 1,4 do 5,8stepeni10.

Poetkom 2008. godine poeli su pregovori o novom spo-razumu koji bi trebalo da zameni Protokol iz Kojota. Eksperti zaklimatske promene UN ele da, prema novom sporazumu, ogra-nienje emisije tetnih gasova vai za sve zemlje, mada postojineslaganje oko toga kako podeliti taj teret izmeu bogatih, na

elu sa SAD i zemalja u razvoju, kao to su Kina i Indija11

.Za zemlje u razvoju, meu kojima je i Srbija, Protokolnije predvideo nikakve nove obaveze u odnosu na one koje supredviene Konvencijom, tj. nije predvideo obavezu kvantifiko-

vanog smanjivanja emisija gasova sa efektom staklene bate, ali je ostavljena mogunost da svaka od njih u bilo kom trenutkutakvu obavezu preuzme, u skladu sa svojim mogunostima.

Da bi Protokol proizvodio dejstva neophodno je stvoriti

institucionalne preduslove, ali je potrebno i preduzimanje nizadrugih mera kao to su: izrada registra gasova; obavezivanje dr-avnih institucija za saradnju sa telima UN zaduenim za pri-menu Konvencije i Protokola; uspostavljanje partnerstva sa za-

10 Bjorn Lomborg, Cool it The Skeptical Environmentalists Guide To Glob-al Warming, 2007.

11 SAD su do sada odbijale da pristupe Kjoto protokolu, ali je novi predsednik

Barak Obama u jednom od svojih prvih obraanja najavio pristupanje.


12/64

12

interesovanim ulagaima u iste tehnologije u Srbiji i transferznanja, i mere kojim bi se proces ulaganja uinio transparentni-

jim i finansijski atraktivnijim.

Vremenom je panja sa pitanja definicije i sadrine pra-va na ivotnu sredinu preusmerena na pitanje zatite prava naivot u zdravoj ivotnoj sredini, tj. proceduralnog aspekta ovogprava. Proceduralno ekoloko pravo ine: pristup informacija-ma o votnoj sredini, uestvovanje u donoenju odluka koje setiu ivotne sredine i pravo da se preispituju odluke koje se tiuivotne sredine i na proceduralnom i materijalnom nivou predsudskim organima12. Procesni aspekt dobija sve vie na znaaju,

jer je daleko fleksibilniji i pristupaniji, posebno nakon usvaja-nja Arhuske konvencije 1998. godine.

CDM projekti u Srbiji

Kao dravi ugovornici Kjoto protokola, Srbiji je omogu-eno uee u projektima mehanizma istog razvoja (The Clean

Development Mechanism CDM). Finansijska podrka zemlja-ma u razvoju u okviru CDM treba da pomogne ovim zemlja-ma u dostizanju niza ekonomskih, drutvenih, ekolokih ciljevaodnosno ciljeva odrivog razvoja. Za realizaciju CDM prijekataneophodno je formiranje nacionalnog tela (Designated Natio-nal Authorities) i izrada strategije za primenu CDM projekata.Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja je usvoji-lo Poslovnik o nainu rada, kriterijumina i rokovima prilokom

ocene i odobravanja potencijalnih projekata mehanizama istograzvoja, i odredilo Nacionalno telo Srbije koje Struna grupai Sekretarijat, a njegovim radom rukovodi nadleni ministar13.U pogledu usvajnaja strategije deo strategije za realizaciju CDM

12 Lynda Collina, McGill International Journal of Sustainable Developmentlaw and Policy, 3 McGill J.S.D.L.P., 2007, str. 119153.

13 Poslovnik je usvojen 21. novembra 2008. godine i dostupan je na http://

www.ekoplan.gov.rs/src/Projekti-i-aktivnosti12-document.htm.


13/64

13

projekata u sektoru energetike trebalo je da bude pripremljen udrugoj polovini 2008. godine14.

Sprovoenje CDM projekta bi Srbiji moglo da pomogne u

reavanju brojnih problema, kao to su smanjenje zagaenja vaz-duha u industrijskim oblastima, smanjenje zagaenja vazduhauzrokovano grejnim instalacijama u urbanim sredinama ili sma-njenje zagaenja vazduha koje potie od saobraaja u velikimgradskim sredinama. Niske cene energenata, loe upravljanje in-frastrukturom i visoki energetskigubitci zbog neefikasnih siste-ma za proizvodnju, prenos i distribuciju, sugeriu da ima dostamogunosti za sprovoenjeprojekata redukcije gasova staklenebate i mogu biti dobra poslovna prilika za inostrane investitore.

CDM projekti bi mogli da znaajno doprinesu modernizaciji ce-logupnih ekonomslih struktura u Srbiji. Ipak, celokupni pravnisistem Srbije bi mogao da negativno utie na razvoj CDM pro-

jekata, jer investitori tragaju za politiki stabilnim dravama, sapogodnim zakonima za investranje u oblasti ekologije.15

Pravo na zdravu ivotnu sredinu u

konvencijama o ljudskim pravimaNa meunarodnom planu konvencije za zatitu ljudskih

prava koje uopte pominju pravo na zdravu ivotnu sredinupredstavljaju redak izuzetak, tako se u Konvenciji UN o pravi-ma deteta16 u lanu 24 kae da drave ugovornice priznaju pravodeteta na uivanje najvie ostvarivog ivotnog standarda, i da edrave teiti ostvarenju ovog prava pri emu e izmeu ostalog,

posebno uzeti u obzir opasnosti i rizike zagaenja ivotne sredine.Na regionalnom nivou dva dokumenta za zatitu ljudskih pravagarantuju pravo na ivot u zdravoj ivotnoj sredini, Afrika po-

14 NPI, str. 423.15 Vidi vie u Stankovi, Steiner, Tuerk Report: Greenhouse gas reduction

and CDM opportunities in Serbia, dostupno na: http://www.joanneum.at/climate/Publications/CDM_in_Serbia.pdf.

16 Sl. list SFRJ (Meunarodni ugovori), br. 15/90; Sl. list SRJ (Meunarodni

ugovori), br. 4/96 i 2/97.


14/64

14

velja o ljudskim pravima i pravima naroda17 i San Salvadorskiprotokol18 uz Ameriku povelju o ljudskim pravima19.

U odgovarajuem evropskom instrumentu, Evropskoj

konvenciji za zatitu ljudskih prava20

(EKLJP) usvojenoj 1950.godine pod okriljem Saveta Evrope, ne pominje se pravo na i-vot u zdravoj ivotnoj sredini. Ipak, Evropski sud za ljudska pra-va, koji je nadlean da raspravlja o povredama EKLJP priznajeznaaj ovog prava, i prua zatitu razliitim aspektima ivotnesredine, posredno dovodei ih u vezu sa pravima koja su za-

jemena Konvencijom. Praksa Suda u oblasti indirektne zatiteivotne sredine pretrpela je sutinske promene od podnoenja

prvih predstavki koje su se odnosile na ivotnu sredinu pa dodanas. Prvi sluaj iznet pred Evropsku komisiju21 koji se ticaoatite ivotne sredine22 Komisija je ocenila rationae materiaeneprihvatljivim, istakavi da je podnesak neosnovan jer EKLJPne jemi pravo na atitu prirodnih bogatstava. Od sedamdese-tih godina prolog veka Sud je radikalno promenio svoj stav i dosada je razvio znaajnu praksu u oblasti indirektne zatite ivot-ne sredine uglavnom tumaenjem, prava na privatan i porodi-

17 Afrika povelja usvojena je 1981. godine i u lanu 24. ove Povelje se svimnarodima garantuje pravo na opte zadovoljavajuu ivotnu sredinu, po-

voljnu za njihov razvoj. Za primenu ove odredbe videti Social and Econo-mic Rights Action Centre (SERAC) v. Nigeria, Communication 155/96 iz1996. godine.

18 San Salvadorski protokol o socijalnim, ekonomskim i kulturnim pravima usvojen 1988. i njegovim lanom 11 se svima garantuje ivot uzdravoj ivotnoj sredini i pristup osnovnim javnim slubama, drave se

takoe obavezuju da promoviu zatitu, ouvanje i unapreenje ivotnesredine.19 Usvojena 1969. godine.20 Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Sl. list

SCG (Meunarodni ugovori), br. 9/03.21 Evropski sud za ljudska prava ne predstavlja instancu iznad domaih su-

dova, ali je nadlean da prima individualne zahteve od strane pojedinacaili grupa graana i da odlui da li je u konkretnom sluaju dolo do po-

vrede nekog od zajamenih prava.

22 X. i Y. protiv Fedralne Republike Nemake, Predstavka br. 7407/76.


15/64

15

an ivot (lan 8) i prava na slobodno uivanje imovine (lan 1Protokola 1).

Evropski sud za ljudska prava ima supsidijarnu ulogu u

odnosu na nacionalni sudski sistem koji je prvi duan da pruiodgovarajuu pravnu zatitu. Imajui u vidu dosadanju nee-fikasnost srbijanskih sudova i drugih organa u zatiti prava nazdravu ivotnu sredinu mogli bismo oekivati predstavke protivSrbije zbog povreda zajemenih prava posredno izazvanih po-

vredom prava ivot u zdravoj ivotnoj sredini23, s druge straneveliko je pitanje da li su graani Srbije u dovoljnoj meri informi-sani o svojim pravima u nekim oblastima, te samim tim da li su

sposobni da identifikuju situacije u kojima su rtve njihovih kr-enja. Sud je razmatrao i predstavke zbog ugroavanja ljudskihprava pojedinaca merama drave koje su usmerene na zatituivotne sredine, npr. ugroavanje prava na slobodno uivanjeimovine (uvoenjem zabrane graenja) u cilju atite prirodnihdobara. Sud je naglasio preteniji interes zatite ivotne sredi-ne u odnosu na interes pojedinca, kao i da pitanjima ivotnesredine u savremenom drutvu mora biti posveena znaajna

panja.Parlamentarna skuptina Saveta Evrope24 zakljuila je dau svetlu menjanja uslova ivota i rastueg znaaja vanosti eko-lokih tema, [...] da se u Evropsku konvenciju o ljudskim pra-

vima moe da uvrstiti pravo na zdravu i ivotnu okolinu kaoosnovno ljudsko pravo.

Skuptina predlae da Vlade i drave lanice:

1. obezbede odgovarajuu zatitu ivota, zdravlja, poro-dice i privatnog ivota, psihikog integriteta i privatneimovine u skladu sa lanovima 2,3,8 EKLJP i u skladu

23 Sud je kanjavao drave ugovornice i zbog nespremnosti da primenjuje postojee zakonske odredbe koje pruaju zatitu ivotnoj sredini, npr.odredbe o dozvoljenom nivou buke. Vidi Moreno Gomez protiv panije,Predstavka br. 4143/02 (2004).

24 Savet Evrope, Preporuka 1614 usvojena na 24. Parlamentarnom zaseda-

nju 27. juna 2003.


16/64

16

sa lanom 1 Dodatnog Protokola 1 uzimajui u obzirpotrebu za zatitom ivotne okoline.

2. priznaju ljudsko pravo na zdravu, pristojnu i odrivu

ivotnu okolinu koja ukljuuje obavezu drava da titeokolinu u nacionalnim zakonodavstvima, po mogu-stvu na ustavnom nivou.

3. uva i obezbedi pravo svakog pojedinca na pristupinformacijama, uestvovanje javnosti u donoenju od-luka i pristup pravdi u ekolokim stvarima kako je topredvieno Arhuskom konvencijom

Razvoj ekolokog prava u okviru EU

Uprkos injenici da se u vreme osnivanja Evropskih zajednica u zapadnoj Evropi, kao ni u svetu uopte, nije mnogorazmiljalo o zatiti ivotne sredine, aktivnost Evropske zajedni-ce u domenu zatite i unapreenja ovekove okoline doivela jetokom svoje etrdesetogodinje istorije znaajnu evoluciju.

U prvobitna tri ugovora kojima su osnovane Evropske zajednice, gotovo da nije ni bilo odredbi koje bi se ticale ivotnesredine25 i iako se u pravo na zdravu ivotnu sredinu ne spomi-nje u Rimskim ugovorima iz 1957. godine (Treaties of Rome),zatita ivotne sredine bila je jedno od osnovnih pitanja uEvropskoj zajednici (European Community EC) jo od sedam-desetih godina. Na Pariskoj konferenciji efova drava i Vladalanica Zajednice odranoj 1972. godine kao osnovni cilj razvoja

navodi se smanjenje razlika u pogledu uslova ivota, poboljanjakvaliteta ivljenja, tako da se pri ostvarenju ovih ciljeva posebnapanja mora posvetiti zatiti ivotne sredine.

25 Izuzetak je bila Evropska zajednica za atomsku energiju (EVROATOM)kojoj je bilo dato znaajno ovlaenje da donosi obavezne standarde oradioaktivnoj kontaminaciji. Interesantno je da u Ugovoru o osnivanjuEvropske ekonomske zajednice (EEZ) nije uopte bilo odredbi koje biovu organizaciju izriito ovlastile da se bavi i zatitom ivotne sredine,

kako kad je re o internoj regulativi, tako ni prema treim dravama.


17/64

17

Jedinstvenim evropskim aktom26 i Ugovorom o Evropskojuniji27 data su EU izriita ovlaenja u domenu zatite ivotnesredine. Kada je 1987. godine stupio na snagu Jedinstveni Evrop-ski Akt, u njegov tekst unet je poseban deo o ivotnoj sredini.Pored definisanja pojmova ovaj Akt odreuje i ciljeve zajednicei principe na kojima e se temeljiti njihovo sprovoenje. Ciljevii principi ekoloke politike Zajednice po prvi put su postali oba-

vezujui za drave lanice.

Na prvom mestu ovde treba istai lan 8 Ugovora o Evrop-skoj uniji u kome se ivotna sredina ne pominje izriito, ali senaglaava da u glavne ciljeve EU spada, pored ostalog, i una-

preenje uravnoteenog i odrivog ekonomskog i socijalnog na-pretka. Takav cilj je nemogue postii bez preduzimanja merai u domenu zatite ovekove sredine. Znaajne odredbe koje setiu ove problematike unete su i amandmanima na pojedine la-nove Ugovora o osnivanju EEZ uneta je i odredba prema kojoju aktivnosti EEZ spada i politika u sferi zatite ivotne sredine.

Jo podrobnije odredbe o zatiti i unapreenju ivotnesredine unete su dodatnim lanom kojim se istiu glavni ciljevi

politike EU u oblasti zatite ivotne sredine:

ouvanje, zatita i unapreenje kvaliteta ovekove sre-dine,

mudro i racionalno korienje prirodnih resursa,

unapreenje mera koje se preduzimaju na meuna-rodnom planu u cilju reavanja problema u domenuzatite ovekove sredine kako na regionalnom tako ina svetskom nivou. Posebno je istaknuto da se mora

voditi rauna o naelu prevencije, posebnim karak-teristikama pojedinih regiona i potreba privrednog idrutvenog razvoja.

26 The Single European Act potpisan u Luksemburgu i Hagu, 17. februara1986. i 28. februara 1986.

27 Treaty of Maastricht stupio na snagu 1993. godine.


18/64

18

Ekoloka zatita potencirana je dodatno Ugovorom iz Ma-strihta. U Preambuli Ugovora je ve istaknuta je potreba ekolo-ke zatite. Ugovor iz Mastrihta uvodi nove ciljeve unapreenjemera za suoavanje problemima ivotne sredine na regionalnomi meunarodnom planu, a takodje se proiruju i zakonodavnenadlenosti Unije.


19/64

19

Pravo na zdravu ivotnu sredinu propisi i praksa u Srbiji

Tempo usvajanja zakona, strategija i akcionihplanova u oblasti zatite ivotne sredine

U oblasti zatite ivotne sredine u Srbiji izostalo je defini-

sanje stratekih ciljeva na osnovu kojih bi se pristupilo usvajanjusvih neophodnih stratekih dokumenata. Srbija nema Nacional-nu strategiju zatite ivotne sredine s kojom bi bile usklaenesve druge strategije koje se odnose na pojedinana pitanja odznaaja za ivotnu sredinu.

U nedostatku stratekih dokumenta, 2007. godine izraenje Predlog Nacionalnog programa zatite ivotne sredine koji jouvek nije usvojen. Ovaj Predlog definie prioritetne problemei nivo kvaliteta ivotne sredine koji bi trebalo da bude posti-gnut, pitanje finansiranja i vremenskog okvira u kome su pro-mene mogue i instrumenata za njihovo ostvarenje. Nacionalniprogram propisuje opte ciljeve politike zatite ivotne sredineu Srbiji integraciju sa politikama drugih sektora, a pre svegaekonomije i finansija; proirenje i jaanje institucionalnih kapa-citeta za kreiranje i sprovoenje sektorskih politika; unapree-

nje sistema kontrole kvaliteta; unapreenje formalnog i nefor-malnog obrazovanja i podizanje nivoa svesti graana o stanjuivotne sredine; razvoj efikasnog sistema finansiranja; izgradnjucelovitog pravnog sistema usvajanjem sektorskih zakona i pod-zakonskih akata, poboljanjem nadzora u primeni i podizanjemkapaciteta u pravosuu.

Predlogom Nacionalnog programa se postavlja vremen-ski okvir za sprovoenje nunih reformi. U periodu od 2007. do


20/64

20

2011. godine Srbija bi trebalo da oformi delotvoran okvir politi-ke zatite ivotne sredine. Stoga se na kratak rok predviaju ko-raci koji nisu finansijski zahtevni, poput reforme zakonodavstva

i sistema monitoringa, izrade sektorskih strategija i investicionihplanova. Kao kontinuirani cilj se predvia proirenje i unapre-enje infrastrukture u periodu od 2007. do 2016. godine, dok sena srednji rok, od 2012. do 2016. godine predvia sprovoenjeinvesticionih projekata nieg prioriteta, poput reciklae pojedi-nih vrsta otpada, kao i implementacija odredbi prava EU niegprioriteta. Ovaj Predlog naglaava potrebu da se postavljeni ci-ljevi moraju ostvarivati u kontinuitetu, to do sada u praksi nije

bio sluaj.U pogledu zakonodavne reforme, Predlog Nacionalnog

programa predvia takoe tri etape. Na kratak rok prioritetpredstavljaju posebni zakoni, ali i podzakonski akti kojimabi se regulisala razliita pojedinana pitanja. Na srednji rok,Predlog Nacionalnog programa predvia implentaciju i dopu-ne zakona i podzakonskih akata koji su usvojeni u periodu do2012. godine.

Vlada Republike Srbije je do sada usvojila nekoliko stra-tekih dokumenta koji se odnose na razliita pitanja, koja imajuuticaja i na ivotnu sredinu u Srbiji Strategiju odrivog razvojasa akcionim planom28, Nacionalna strategija privrednog razvo-

ja Republike Srbije od 2006. do 2012. godine, Strategiju razvojaenergetike do 2015. godine, Strategija uvoenja istije proizvod-nje, i druge.29

28 Dostupna na http://www.odrzivi-razvoj.sr.gov.yu/lat/o_projektu.php.29 Strateki dokumenti Vlade su dostupni na http://www.srbija.gov.rs/vesti/

dokumenti_sekcija.php?id=45678;Beogradski centar za ljudska prava upozorava na stepen netranspa-rentnosti izrade stratekih dokumenata nejasno je ko uestvuje u nji-hovoj izradi, kada su i u kakvom postupku usvojeni i da li su stupili nasnagu, u kojoj meri su dostupni javnosti, ako nisu objavljeni na zvaninojinternet stranici Ministarstva, niti u Slubenom glasniku RS; takoe ne

postoji objanjenje nadlenih institucija o razlozima i potrebama strate-


21/64

21

Usvajanje navedenih strategija nije dovoljno, ve je ne-ophodno da ih nadleni organi dosledno sprovode. U vrlooskudnoj praksi sprovoenja strategija do sada nisu postignu-

ti znaajni rezultati. Tako je Nacionalna strategija upravljanjaotpadom sa programom pribliavanja EU, usvojena 2003.godine, trebalo da pomogne u procesu stvaranja istije Srbijedo 2010. godine30. Poetkom 2009. godine 40% generisanogkomunalnog otpada, kao otpada u domainstvima, ni na kojinain se ne sklanja sistematski i zavrava na divljim deponija-ma. U ovom trenutku u Srbiji postoji 4.481 divljih deponija uSrbiji i 164 zvanino registrovane deponije, meutim, veina tih

deponija su samo smetlita, i nisu graena prema standardimaEvropske unije; oko 1,24 miliona tona otpada se godinje od-loi na regularne deponije, a negde oko milion tona otpada seodloi na divlje deponije; veina sela u Srbiji nema kontejnerei nema organizovan prevoz kamionima smetlarima na deponijezbog toga to ne postoji ekonomska raunica ili nema dovoljnosredstava da se u to uloi31.

Svi programi, akcioni planovi i projekti za njihovo osta- varenje koji se usvajaju u pojedinim sektorima treba da buduusklaeni meusodbno i sa buduom Nacionalnom strategijomzatite ivotne sredine. Navedeni akti bi morali da sadre defi-nicije konkretnih problema sa kojima se Srbija suoava i kon-kretno definisane obaveze vlade i drugih javnih institucija, kaoi rokove u kojima ove obaveze moraju biti ispunjene. Efikasnoi sistemsko sprovoenje ovih akata je od presudnog znaaja za

unapreenje sistema zatite ivotne sredine.

kog regulisanja pojedinih ekolokih pitanja, poput razvoja energetike iistije proizvodnje, pre nego to je izraena i usvojena Strategija zatiteivotne sredine.

30 Izvor: http://www.arhiva.srbija.sr.gov.yu/vesti/2003-07/07/337875.html, pri-stupljeno 27. aprila 2009.

31 Intervju Ministra za ivotnu sredinu i prostorno planiranje Olivera Duli-a od 2. marta 2009. godine, dostupan na http://www.b92.net/info/emisi-

je/kaziprst.php?yyyy=2009&mm=03&nav_id=347916.


22/64

22

Nacionalni program za integraciju u Evropskuuniju i usklaivanje sa acquis communautaire

Pravna regulativa EU u oblasti ivotne sredine ima izu-zetan znaaj i za drave nelanice koje ele da ispune uslove zaprikljuenje EU. Zakonodavstvo Unije je veoma sloeno, a nivonjihove implementacije kao uslova za prikljuenje je postavljen

veoma visoko. Norme EU trebalo bi neposredno uneti u naezakonodavstvo, jer dravama nije ostavljen prostor za manipu-laciju pri postizanju ekolokih ciljeva koje je postavila EU, kaoto je sluaj sa ciljevima u nekim drugim oblastima. Ovakvo

usklaivanje i primena novousvojenih normi zahteva znaajnabudetska sredstva i potrebno je to pre izraditi procenu tro-kova usklaivanja sa zakonodavstvom EU u oblasti ivotne sre-dine.

Ekoloka regulativa EU, kao uostalom i acquis communa-utaire u nizu drugih oblasti od izuzetnog je znaaja za evrop-ske drave nelanice. U Beloj knjizi pod naslovom Pripreme pridruenih zemalja centralne i istone Evrope za integraciju u

unutranje trite Unije32

, izriito se naglaava da je od posebnevanosti za stvaranje ireg evropskog trita izmeu EU i zemaljacentralne i istone Evrope da se pitanje ouvanja ivotne sredineod samog poetka tretira kao sastavni deo procesa trgovinske iekonomske integracije pridruenih zemalja-lanica centralne iistone Evrope i kao sastavni deo predpristupne strategije.

Reforma propisa u oblasti zatite ivotne sredine zapoetaje usvajanjem Zakona o zatiti ivotne sredine iz 2004 godine33,

kao i Zakona o proceni uticaja na ivotnu sredinu34, Zakona ostratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu35 i Zakona o inte-grisanom spreavanju i kontroli zagaivanja ivotne sredine36.

32 Vidi internet stranicu: www.seio.sr.gov.yu.33 Sl. glasnik RS, br. 135/04.34 Ibid.35 Ibid.

36 Ibid.


23/64

23

Nacionalna strategija Srbije za pridruivanje Srbije i CrneGore Evropskoj uniji iz juna 2005. predstavlja prvi dokumentkoji je predviao budue aktivnosti Vlade Republike Srbije uoblasti zatite ivotne sredine, od usvajanja strategija i izradeakcionih planova, preko donoenja zakona i njihove implenta-cije. S obzirom da je u pitanju dokument stratekog karaktera,Strategija je predviala izradu i usvajanje akcionih planova pooblastima, kojima se ureuju prioritetnost reformskih koraka,redosled i tempo kojim e one biti usvojene u okvirima nadle-nih ministarstava Republike Srbije. Takoe, Strategija je predvi-ala zavretak izrade i usvajanje Nacionalnog programa zatiteivotne sredine, Strategije o klimatskim promenama, otpadnim

vodama, umama, zatiti vazduha od zagaenja i brojne drugedokumente.

Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju(SSP) i njegovom ratifikacijom Srbija se obavezala da uskladi za-konodavstvo sa pravnim tekovinama Evropske unije. Vlada Srbi-

je je u jednom dokumentu iz oktobra 2008. godine, Nacionalnomprogramu za integraciju Srbije u Evropsku uniju (NPI)37, sainila

sveobuhvatan pregled zakona, strategija, akcionih planova, pro-grama i drugih stratekih dokumenata neophodnih za ispunjava-nje obaveza i kriterijuma za pristupanje EU.

Nacionalni program za integraciju e predstavljati okvirzakonodavnog plana rada Vlade Srbije do 2012. godine koja jeStrategijom pristupanja Srbije EU oznaena kao godina spre-mnosti Srbije da preuzme obaveze koje proistiu iz lanstva uEU. NPI je dobar i precizan plan za dostizanje svih kriterijuma

neophodnih da bi drava postala lanica EU, od politikih i eko-nomskih, do usvajanja zakona i najdetaljnijih standarda koji po-stoje u Uniji u oblastima trgovine, poljoprivrede, zatite ivotnesredine, infrastrukture.

Nacionalnim planom za integraciju u Evropsku unijupredviaju se ciljevi u oblasti ivotne sredine na kratak i sred-nji rok. Kratkoronim ciljevima su obuhvaeni, na polju reforme

37 Ibid.


24/64

24

zakonodavstva, ubrzanje usklaivanja zakona sa acquis commu-nautaire, sprovoenje zakona, pre svega u oblasti procene uticajana ivotnu sredinu, usvajanje i sprovoenje nacionalne strategijezatite ivotne sredine, kao i poetak sprovoenja Kjoto proto-kola38. Plan predvia i jaanje administrativnih kapaciteta i ko-ordinaciju rada lokalnih zajednica i republikih vlasti.

Srednjoronim ciljevima Nacionalnog plana za integraci-ju, za period od 2009. do 2012. godine, predvia se izrada strate-gija o zagaenju vazduha, upravljanja otpadom i zatite prirode,kao i sprovoenje Nacionalne strategije zatite ivotne sredine.Na primer, u pogledu harmonizacije zakonodavstva predviena

je potpuna implentacija Uputstva 2004/35/CE o odgovornosti zazagaenje, kao i ureivanje izbora indikatora radi procene stanjaivotne sredine i praenja efekata realizacije planova i programa.S obzirom na nizak nivo politike volje u Narodnoj SkuptiniRepublike Srbije, tempo reformi u procesu harmonizacije sa pra-

vom EU je spor i neadekvatan u odnosu na ciljeve pomenuteStrategije za pridruivanje SCG iz 2005. godine i ambiciozno po-stavljene odredbe NPI.

Naroito znaajnom se ini odredba Nacionalnog progra-ma o finansiranju politike i investicionog plana zatite ivotnesredine. O potrebama i nainu na koji e biti finansirane reformeu ovoj oblasti govori i Strategija odrivog razvoja sa ciljem izjed-naavanja novanih sredstava namenjenih zatiti ivotne sredinesa zemljama iz regiona do 2017. godine trenutno se izdvaja 0,4odsto, dok je predvieno izdvajanje 2,5 odsto bruto drutvenogproizvoda (BDP). Takoe, Strategija odrivog razvoja predviaoko 920 miliona eura trokova na projektima smanjenja zaga-enja i desumporizacije termoelektrana i poveanja energetskeefikasnosti, upravljanja otpadom, usklaivanja industrijskih po-storojenja sa standardima ivotne sredine, kao i ienja konta-miniranih lokacija u periodu od 2009. do 2011. godine. U toku2009. godine predvia se ulaganje 0,61% BDP Srbije.39

38 Vidi vie na str. 9.39 http://www.odrzivi-razvoj.sr.gov.yu/assets/download/Nacionalna-strate-

gija-odrzivog-razvoja-Republike%20Srbije-Finalni-Nacrt.pdf.


25/64

25

Budet Republike Srbije za 2009. godinu iznosi748.652.903.100 dinara. Od toga se za sektore koji se direktonobave ekologijom40 izdvaja 3 314 589 000 dinara to predstavljasamo 0,4% budeta. Poreenja radi u Bugarskoj budet predviada 2,9 do 3,3% bude izdvojeno za ekologiju41.

Zakoni koji su bili predvieni Akcionim planom za uskla-ivanje zakona Republike Srbije sa propisima Evropske unije za2005. godinu, zahvaljujui kratkim politikim ciklusima, politi-koj nestabilnosti i neefikasnom radu Skuptine Srbije tada nisuuvojeni i nali su svoje mesto i u Akcionom planu za 2007. godi-nu: Zakon o zatiti od jonizujueg zraenja i nuklearnoj sigurno-

sti, Zakon o zatiti od nejonizujueg zraenja, Zakon o ribarstvu,Zakon o upravljanju otpadom, Zakon o ambalai i ambalanomotpadu, Zakon o zatiti i odrivom korienju ribljeg fonda, Za-kon o upravljanju hemikalijama, Zakon o biocidima, Zakon ozatiti vazduha, Zakon o zatiti prirode.

Trenutno se pred usvajanjem nalaze ovi isti zakoni koji suusvojeni na Vladi i proli su raspravu na skuptinskom odboruza zatitu ivotne sredine. Usvajanje ovih zakona oekivalo se na

vanrednom zasedanju Skuptine Republike Srbije u prvom kvar-talu 2009. godine, ali do sada nisu usvojeni i postoji 1014 aman-dmana. Ovim zakonima se vri usklaivanje zakona iz 2004. go-dine sa odredbama Arhuske konvencije i reguliu se neke od dosada neregulisanih oblasti.

Odgovornost za neadekvatno sprovoenje reforme uoblasti ivotne sredine, pre svega, snosi Narodna skuptina Re-publike Srbije, koja je neusvajanjem potrebnih zakona i neispu-njavanjem predvienih rokova obesmislila dosadanje zakonskepromene u ovoj oblasti. Podseamo da od ukupnog broj odredbiacquis communautaire koje moraju biti unete u pravni sistem Sr-bije, najmanje 30 odsto ine propisi o zatiti ivotne sredine.

40 Ministarstvo zatite ivotne sredine i prostornog planiranja 3 248 315 000dinara, Agencija za zatitu ivotne sredine 41 045 000 dinara, Fond zazatutu ivotne sredine 25 229 000 dinara.

41 Dostupno na www.minfin.bg.


26/64

26

Pravni propisi i njihova primena

Pravo na zdravu ivotnu sredinu se garantuje u UstavuRepublike Srbije42. Ustav u lanu 74 jemi svima pravo na zdra-

vu ivotnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obavetavanje onjenom stanju. Shodno Ustavu posebnu odgovornost za zatituivotne sredine imaju Republika Srbija i Autonomna pokrajina,propisana je i obaveza svih ljudi da uvaju i poboljavaju ivotnusredinu.

Pozitivnopravni okvir zatite ivotne sredine u Srbji poi-va na zakonima donetim 2004. godine, odnosno Zakonu o zati-ti ivotne sredine43, Zakonu o proceni uticaja na ivotnu sredi-nu44, Zakonu o stratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu45 iZakonu o integrisanom spreavanju i kontroli zagaivanja ivot-ne sredine46. Uz ove zakone, vaei okvir ine i podzakonski aktii uredbe i drugi akti doneti u cilju sprovoenja ovih zakona47.

42 Sl. glasnik RS, br. 83/06.43 Sl. glasnik RS, br. 135/04.44 Ibid.

45 Ibid.46 Ibid.47 Poput Uredbe o vrstama aktivnosti i postrojenja za koje se izdaje integri-

sana dozvola, Uredbe o utvrdjivanju liste projekata za koje je obaveznaprocena uticaja i Liste projekata za koju se moe zahtevati procena uticajana ivotnu sredinu, Pravilnika o sadrini i nainu voenja registra izdatihintegrisanih dozvola, Pravilnika o sadrini i izgledu integrisane dozvo-le, Pravilnika o metodologiji za izradu integralnog katastra zagaivaa.Sastavni deo sistema zatite ivotne sredine ine i zakoni doneti tokomdevedesetih godina, kao na primer: Zakon o poljoprivrednom zemljitu;Zakon o umama; Zakon o vodama; Zakon o ribarstvu; Zakon o nacio-nalnim parkovima, Zakon o postupanju sa otpadnim materijama i dr.,kao i veliki broj podzakonskih akata, kao na primer, Pravilnik o dozvo-ljenom nivou buke u ivotnoj sredini, Pravilnik o graninim vrednostimaemisije, nainu i rokovima merenja i evidentiranju podataka, Pravilniko graninim vrednostima, metodama merenja imisije, kriterijumima zauspostavljanje mernih mesta i evidenciju podataka, Pravilnik o metodo-logiju za procenu opasnosti od hemijskog udesa i od zagadjivanja ivotnesredine, merama pripreme i merama za otklanjanje posledica, Pravilnik o

postupanju sa otpacima koji imaju svojstvo opasnih materija itd.


27/64

27

Institucionalni okvir u funkciji zatite ivotne sredine


28/64

28

Zakonom o ministarstvima Republike Srbije zatita i- votne sredine se nalazi u nadlenosti Ministarstva ivotne sre-dine i prostornog planiranja koje se sastoji iz 7 sektorskih celina

nadlenih za posebna pitanja. U okviru Ministarstva nalaze seAgencija za zatitu ivotne sredine, Odeljenje za upravne i uprav-no-pravne poslove, Sekretarijat i Kabinet ministra, kao posebneorganizacione celine. Ministarstvo broji 5 dravnih sekretara48.Znaajna uloga u zatiti ivotne sredine poverena je sudovima uSrbiji, o emu je vie reeno u nastavku teksta.

Da bi zatita ivotne sredine od strane nadlenih organabila efikasna neophodno je da postoji jasna podela nadlenosti

i odgovornosti kako izmeu razliitih nivoa uprave tj. izmeuRepublikih i organa lokalne samouprave, tako i meu razlii-tim organima istog nivoa. Poveanju efikasnosti bi doprinela idecentralizacija pojednih nadlenosti i ovlaenja praena bo-ljom saradnjom razliitih sektora dravne uprave. Dalje, trebalobi vie raditi na jaanju kapaciteta uprave kako na Republikomtako i na lokalnom nivou.

Zakoni o zatiti ivotne sredine

Prema odredbama Zakona o zatiti ivotne sredine predvieno je usvajanje posebnih zakona koji, u cilju postizanjaodrivog razvoja, reguliu pitanje zatite prirode, zatite vode,

vazduha, zemljita, uma, geolokih resursa, upravljanje hemika-lijama i otpadom, kao i pitanje jonizujueg i nejonizujueg zra-

enja i zatite od buke. U duhu potrebnih legislativnih reformi,a sa ciljem ureenja sistema zatite ivotne sredine, zakonodavacje u lanu 10. ostavio odrednicu i drugi ukazujui na potrebuusvajanja ostalih propisa koji nisu eksplicitno predvieni ovimzakonom.

Zakon o zatiti ivotne sredine uvodi u sistem zatite i-votne sredine nove institucije, kao to su Fond za zatitu ivotne

48 Shema dostupna na internet prezentaciji www.ekoplan.gov.rs.


29/64

29

sredine49 i Agencija za zatitu ivotne sredine50. Uloga Fonda jeda obavlja poslove u vezi sa finansiranjem pripreme sprovoenjai razvoja programa, projekata i drugih aktivnosti u oblasti ou-

vanja, odrivog korienja, zatite i unapreivanja ivotne sredi-ne, kao i u oblasti energetske efikasnosti i korienja obnovlji-

vih izvora energije (lan 91), dok se Agencija za zatitu ivotnesredine stara o voenju jedinstvenog informacinog sistema (lan74) i integralnog katastra zagaivaa (lan 75). lanom 5 pred-

viaju se obaveze za Republiku, autonomnu pokrajinu, lokalnusamoupravu (optine i gradove), pravna lica i organizacije, kao igraane u procesu zatite ivotne sredine.

Prihodi Fonda ostvaruju se iz namenskih sredstava bude-ta Republike Srbije ostvarenih po osnovu naknada propisanihlanovima 27 (zatita i korienje flore i faune), 45 (zahtev za re-gistraciju u sistem EMAS) i odreenih naknada iz lana 85 (na-knada za zagaivanje ivotne sredine) Zakona o zatiti ivotnesredine, sredstava ostvarenih po osnovu promene vlasnitva pre-duzea u postupku privatizacije, prihoda ostvarenih na osnovumeunarodne bilateralne i multilateralne saradnje na programi-

ma, projektima i drugim aktivnostima u oblasti zatite ivotnesredine i energetske efikasnosti, od upravljanja slobodnim nov-anim sredstvima Fonda, ali i od priloga, donacija, poklona ipomoi. Vlada Republike Srbije je krajem 2005. godine donelaUredbu o vrstama zagaivanja, kriterijumima za obraun nakna-de za zagaivanje ivotne sredine, visini i nainu obraunavanjai plaanja naknade. Ovom uredbom, uvoenjem novih naknadazasnovanih na principu zagaiva plaa, trebalo je da se omo-

gue Fondu vei prihodi, i da se stvori osnova za realizaciju poli-tike finansiranja zatite ivotne sredine51.

Naela koja Zakon promovie unapreuju sistem zatiteivotne sredine:

49 http://www.sepf.sr.gov.yu/.50 Ibid.51 Tako je na primer od januara do sredine novembra 2008 godine Fond

ostvario ukupan prihod od 935 miliona dinara


30/64

30

Naelo integralnosti obezbeuje integraciju zatite i una-preivanja ivotne sredine u sve sektorske politike sprovoenjemmeusobno usaglaenih planova i programa i primenom propi-sa kroz sistem dozvola, tehnikih i drugih standarda i normati-

va, finansiranjem, podsticajnim i drugim merama zatite ivotnesredine.

Naelo prevencije i predostronosti predvia da svaka ak-tivnost mora biti planirana i sprovedena na nain da prouzro-kuje najmanju moguu promenu u ivotnoj sredini i predstavljanajmanji rizik po ivotnu sredinu i zdravlje ljudi i ostvaruje seprocenom uticaja na ivotnu sredinu i korienjem najboljih ras-

poloivih i dostupnih tehnologija, tehnika i opreme.Naelo odrivog razvoja podrazumeva donoenje i spro-voenje odluka na osnovu usklaenosti interesa zatite ivotnesredine i ekonomskog razvoja.

Naelo odgovornosti zagaivaa i njegovog pravnog sled-benika uspostavlja odgovornost za svako pravno ili fiziko licekoje svojim nezakonitim ili neispravnim aktivnostima dovodi dozagaenja ivotne sredine. Prema ovom naelu, zagaiva ili nje-

gov pravni sledbenik je odgovoran za zagaivanje ivotne sredi-ne i u sluaju likvidacije ili steaja preduzea ili drugih pravnihlica i obavezan da otkloni uzrok zagaenja i posledice direktnogili indirektnog zagaenja ivotne sredine. U sluaju promene

vlasnitva preduzea i drugih pravnih lica obavezna je procenastanja ivotne sredine i odreivanje odgovornosti za zagaenjeivotne sredine, kao i namirenje dugova prethodnog vlasnika zaizvreno zagaivanje i/ili tetu nanetu ivotnoj sredini.

Naelo zagaiva plaa predvia obavezu zagaivaa daplati naknadu za zagaivanje ivotne sredine ako svojim aktiv-nostima moe da prouzrokuje ili proizvede optereenje ivotnesredine, ili ako proizvodi, koristi ili stavlja u promet sirovinu,poluproizvod ili proizvod koji sadri tetne materije po ivotnusredinu. Prema ovom naelu zagaiva snosi ukupne trokovemera za spreavanje i smanjivanje zagaivanja koji ukljuujutrokove rizika po ivotnu sredinu i trokove uklanjanja tete na-


31/64

31

nete ivotnoj sredini. Usled nedostatka jasnih strategija razvoja,politike nestabilnosti, nezrelih trinih uslova i zanemarivanjaosnovnih postulata odrivog razvoja, u Srbiji se ne moe sma-trati uspenom primena principa zagaiva plaa. Uz odsustvoadekvatnih naknada za zagaivanje i korienje prirodnih resu-sa, domai izvori finansiranja nisu dovoljno razvijeni da se nosesa nagomilanim problemima. Kako su inae niske propisane ka-zne praene izrazito blagom kaznenom politikom, tako se zaga-ivaima daleko vie isplati da koriste prljave tehnologije i daplaaju niske kazne, nego da osavremene proces proizvodnje.

Naelo korisnik plaa promovie plaanje naknade za

korienje prirodne vrednosti i rekultivaciju prostora. S tim uvezi stoji i formuliacija lana 16 Zakona o zatiti ivotne sredinekoji namee obavezu zagaivau da rekultivacijom ili na druginain sanira degradaciju ivotne sredine.

Naelo supsidijarne odgovornosti dopuna je prethodnognaela i promovie otklanjanje posledica zagaivanja ivotnesredine i smanjenja tete u sluajevima kada je zagaiva nepo-znat ili kada teta potie od zagaivanja ivotne sredine iz izvora

van dravne teritorije, a u skladu sa finansijskim mogunostimanadlenog dravnog organa.Naelo informisanja i uea javnosti formulisano je u

skladu sa ustavnom odredbom o pravu na zdravu ivotnu sredi-nu i promovie pravo graana Srbije da u budu obaveteni o sta-nju ivotne sredine i da uestvuju u postupku donoenja odlukaije bi sprovoenje moglo da utie na ivotnu sredinu. Podaci ostanju ivotne sredine su javni52.

Naelo zatite prava na zdravu ivotnu sredinu i pristupapravosuu omoguava graaninu ili grupama graana, udru-enjima, profesionalnim ili drugim organizacijima, da pravona zdravu ivotnu sredinu ostvaruju pred nadlenim organom,odnosno sudom, u skladu sa zakonom. Zakon o zatiti ivot-ne sredine predvia lanom 12 izradu stratekih dokumenata,Strategije prostornog razvoja Republike i Nacionalne strategije

52 Ovo naelo je ugraeno u sva etiri zakona iz 2004. godine.


32/64

32

odrivog korienja, kojima e biti regulisano odrivo korienjepridodnih resursa, dok u lanu 13 predvia stvaranje planova iprograma na nivou autonomne pokrajine i lokalne samoupravesaglasnih sa ovim dokumentima.

Zakon predvia strateku procenu uticaja na ivotnu sre-dinu (lan 35) kao sastavni deo plana, programa ili osnove uoblasti prostornog i urbanistikog planiranja ili korienja ze-mljita, poljoprivrede, umarstva, ribarstva, lovstva, energetike,industrije, saobraaja, upravljanja otpadom, upravljanja vodama,telekomunikacija, turizma, infrastrukturnih sistema, zatite pri-rodnih i kulturnih dobara, biljnog i ivotinjskog sveta i njiho-

vih stanita i drugih oblasti. Pitanja strateke procene uticaja,procene uticaja na ivotnu sredinu i integrisanog spreavanja ikontrole zagaivanja ivotne sredine zakonodavac je detaljno re-gulisao posebnim zakonima.

Prema Zakonu o zatiti ivotne sredine predvia se osni-vanje EMAS sistema upravljanja i kontrole ivotne sredine, kao iregistracija fizikih ili pravnih lica koja u postupku zatite ivot-ne sredine donose planove zatite, sprovode ih u delo i to ine

u okviru svog redovnog poslovanja (lanovi 4449). Plan Mini-starstva za zatitu ivotne sredine i prostorno planiranje je da do2012. godine oformi registar EMAS sistema.

Zakonom se predvia uspostavljanje i funkcionisanje si-stema monitoringa stanja ivotne sredine (lan 69), na osnovukog Republika, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samou-prave obezbeuju kontinualnu kontrolu i praenje stanja ivotnesredine u skladu sa ovim i posebnim zakonima, dok je Vlada Re-publike Srbije nadlena za donoenje programa monitoringa zaperiod od dve godine. Monitoring je sastavni deo jedinstvenoginformacionog sistema za ije upravljanje je Zakonom odreenaAgencija za zatitu ivotne sredine. U nadlenosti Vlade je utvr-ivanje kriterijuma za odreivanje broja i rasporeda mernih me-sta, mreu mernih mesta, obim i uestalost merenja, klasifikaci-

ju pojava koje se prate, metodologiju rada i indikatore zagaenjaivotne sredine i njihovog praenja, rokove i nain dostavljanja


33/64

33

podataka. Na ovaj nain monitoring zagaenja se sprovodi pre-ma kriterijumima koje postavlja politiki izabrano telo. Podaci ozagaenju ivotne sredine predstavljaju zapis o postupcima ope-ratera, odnosno zagaivaa i kao takvi imaju procesnu ulogu upostupcima pred sudovima kao sredstvo dokazivanja izvrenjakrivinog dela.

Zakon odreuje granine vrednosti zagaivanja radi: kon-trole kvaliteta vazduha, voda, zemljita, postupanja sa otpadom ihemikalijama, tretmana otpadnih voda, industrijskog zagaenjai upravljanja rizikom, nivoa buke i vibracija i dr. Pitanje jedin-stvenih standarda je od naroitog znaaja za monitoring zaga-ivanja i naine na koji se on odvija, a njihovo odreivanje setakoe, nalazi u nadlenosti Vlade Republike Srbije.

Zakon o proceni uticaja na ivotnu sredinu (PUS, eng.EIA Environmental Impact Assessment) i Zakon o stratekojproceni uticaja na ivotnu sredinu (SPU, eng. SEA StrategicEnvironmental Assessment) usvojeni su istovremeno sa Zako-nom o integrisanom spreavanju i kontroli zagaivanja ivotnesredine i Zakonom o zatiti ivotne sredine i ine celinu koja bitrebalo da prui zakonski okvir za efikasnu zatitu ivotne sre-dine u Srbiji.

Zakon o proceni uticaja na ivotnu sredinu regulie po-stupak procene uticaja za projekte koji mogu da imaju znaajneuticaje na ivotnu sredinu, sadraj studije o proceni uticaja naivotnu sredinu, uee zainteresovanog organa i organizacija i

javnosti, prekogranino obavetavanje za projekte koji mogu daimaju znaajne uticaje na ivotnu sredinu druge drave, kao inadzor i druga pitanja znaajna za procenu uticaja na ivotnusredinu. Cilj je utvrivanje i ocena uticaja koje predloeni pro-

jekat moe imati na ivotnu sredinu procesu njegove realizacijei eksploatacije.

Procena uticaja na ivotnu sredinu jeste preventivna merazatite ivotne sredine zasnovana na izradi studija i sprovoenjukonsultacija uz uee javnosti i analizi alternativnih mera, saciljem da se prikupe podaci i predvide tetni uticaji odreenih

projekata na ivot i zdravlje ljudi, floru i faunu, zemljite, vodu,


34/64

34

vazduh, klimu i pejza, materijalna i kulturna dobra i uzajamnodelovanje ovih inilaca, kao i utvrde i predloe mere kojima setetni uticaji mogu spreiti, smanjiti ili otkloniti imajui u viduizvodljivost tih projekata. Postupak procene uticaja odvija se utri faze: 1) odluivanje o potrebi procene uticaja 2) odreivanjeobima i sadraja studije o proceni uticaja; 3) odluivanje o dava-nju saglasnosti na studiju o proceni uticaja. U postupku proceneuticaja na ivotnu sredinu uestvuju: nosilac projekta, nadleniorgan, obraiva studije, zainteresovani organi i organizacije izainteresovana javnost.

Vlada Republike Srbije propisuje listu projekata za koje je

obavezna procena uticaja i listu projekata za koje se moe traitiprocena uticaja. Prema zakonu predmet PUS su: projekti koji seplaniraju i izvode, promene tehnologije, rekonstrukcije, proire-nje kapaciteta, prestanak rada i uklanjanje projekata koji moguimati znaajan uticaj na ivotnu sredinu. Procena uticaja vri seza projekte iz oblasti: industrije, rudarstva, energetike, saobraa-

ja, turizma, poljoprivrede, umarstva, vodoprivrede, upravljanjaotpadom i komunalnih delatnosti, kao i za sve projekte na za-

tienom prirodnom dobru i u zatienoj okolini nepokretnogkulturnog dobra. Zakonom je uvedena obavezna procena uticajai za projekte koji su realizovani bez izrade studije o proceni uti-caja, a nemaju odobrenje za izgradnju ili upotrebu za koje se vriprocena uticaja zateenog stanja.

Nadleni organ obavetava zainteresovane organe i orga-nizacije i javnost o podnetom zahtevu, obezbeuje javni uvid,organizuje prezentaciju i sprovodi javnu raspravu o studiji o

proceni uticaja i obavetava ih o odluci o davanju ili o odbija-nju saglasnosti na studiju o proceni uticaja. Nadleni organ jetakoe duan da zainteresovanim organima i organizacijama ipredstavnicima javnosti stavi na uvid kompletnu dokumentacijuo sprovedenom postupku procene uticaja.

Obavetavanje zainteresovanih organa i organizacija oodlukama nadlenog organa vri se u pisanoj formi putem naj-manje jednog lokalnog lista na svakom od slubenih jezika koji


35/64

35

izlazi na podruju koje e biti zahvaeno uticajem planiranogprojekta ili aktivnosti, meutim zakon ostavlja i mogunost dase obavetavanje moe vriti i putem elektronskih medija. Nad-leni organi esto nisu sasvim sigurni da li ovu odredbu trebatumaiti na nain da ukoliko obavetavanje vre putem elektron-skih medija, nisu obavezni da to uine i putem tampe. Dalje,ne postoji ujednaen stav o tome ta se smatra dobrom praksomobavetavanja u smislu trajanja obavetavanja koliko dana zaredom je neophodno objavljivati obavetenje u pisanim mediji-ma i sl. U praksi problem se javlja u vezi sa adekvatnim obave-tavanjem javnosti putem tampanih medija u manjim sredina-

ma u unutranjosti Srbije gde najee nema lokalnog lista53

.Pojedinci i grupe koji spadaju u javnost ili zainteresovanujavnost i organizacije su esto loe obaveteni o svojim pravima,samim pravilima postupka i znaaju uea u ovim postupcima.Jo jedan od problema u vezi primene ovog zakona je to inve-stitori vrlo esto na postupak procene uticaja gledaju samo kaona obavezu i dodatni troak na putu ka dobijanju svih potrebnihdozvola. Tako se u praksi deava da se nakon dobijanja saglasno-

sti54 na Studiju procene uticaja ista odloi i bude zaboravljena.U Studiji se nalaze objedinjeni korisni podaci u pogledu zatiteivotne sredine koji ostaju neiskorieni, a mogli bi biti upotre-bljeni na primer kao informaciona osnova za uspostavljanje efi-kasnog sistema upravljanja zatitom ivotne sredine.55

Zakon o stratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu re-gulie uslove, nain i postupak vrenja procene uticaja planova

53 Kao primer dobre prakse moemo da istaknemo postpuanje nadlenihorgana u Obrenovcu koji su obavetavanje javnosti vrlili tri dana uzasto-pno putem lokalne televizije (u malim oglasima i informativnoj emisijio komunalnim pitanjima), na lokalnom radiju, na oglasnim tablama umesnoj zajednici i potom.

54 Dravni organi nadleni za davanje saglasnosti su ministarstvo nadle-no za poslove zatite ivotne sredine, organ autonomne pokrajine upravenadlean za poslove zatite ivotne sredine ili organ jedinice lokalne sa-mouprave nadlean za poslove zatite ivotne sredine.

55 Izvetaj je dostupan na: www.victoriagroup.rs.


36/64

36

i programa na ivotnu sredinu i unapreenje odrivog razvoja.Procena se vri za sve planove i programe u oblasti prostornogi urbanistikog planiranja ili korienja zemljita, poljoprivrede,umarstva, ribarstva, energetike, industrije, saobraaja, upravlja-nja otpadom, upravljanja vodama, telekomunikacijama, turizma,ouvanja prirodnih stanita divlje flore i faune. Cilj je utvriva-nje i ocena stratekih uticaja koje predloeni plan moe imati naivotnu sredinu u procesu njegove realizacije i eksploatacije.

Zakonom su ureeni uslovi, nain i postupak vrenja pro-cene uticaja odreenih planova i programa na ivotnu sredinu,radi obezbeenja zatite ivotne sredine i unapreivanja odri-

vog razvoja integrisanjem osnovnih naela zatite ivotne sredi-ne u postupku pripreme i usvajanja planova i programa.

Primena ovih zakona detaljnije je regulisana nizom pod-zakonskih akata56.

Postavlja se pitanje u kojoj meri javnost, iako ima zakon-ske mogunosti, zaista uestvuje u postupku procene uticaja, aposebno da li se stavovima zainteresovanih lica u ovim postup-cima u praksi pridaje dovoljan, ili pre, bilo kakav znaaj.

Da bi ovi zakoni bili zaista na adekvatan nain primenji- vani neophodno je izgraditi s jedne strane kapacitete dravne

56 Uredba o utvrivanju Liste projekata za koje je obavezna procena utica-ja i Liste projekata za koje se moe zahtevati procena uticaja na ivotnusredinu; Lista i Projekata za koje je obavezna procena uticaja na ivotnusredinu (Sl. glasnik RS, br. 84/05);

Pravilnik o sadraju zahteva za odluivanje o potrebi izrade studije utica-ja na ivotnu sredinu (Sl. glasnik RS, br. 69/05);

Pravilnik o postupku javnog uvida, prezentaciji i javnoj raspravi o studijio proceni uticaja na ivotnu sredinu (Sl. glasnik RS, br. 69/05);

Pravilnik o radu tehnike komisije za ocenu studije o proceni uticaja naivotnu sredinu (Sl. glasnik RS, br. 69/05);

Pravilnik o sadrini studije o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Sl.glasnik RS, br. 69/05);

Pravilnik o sadrini, izgledu i nainu voenja javne knjige o sprovedenimpostupcima i donetim odlukama o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Sl.

glasnik RS, br. 69/05).


37/64

37

uprave koja ima znaajnu ulogu u njihvom sprovoenju, a sadruge strane je neophodno kontinuriano edukovati i informisati

javnost koja je zainteresovana strana i potencijalni kontroloru ovim postupcima. Podizanju svesti o mogunostima i znaa-

ju uea u ovim postupcima treba posvetiti posebnu panju,jer graani Srbije pridaju veoma malo vanosti ovoj oblasti, aksamo 3% graana smatra da su ekologija i ivotna sredina prio-ritet57.

Neophodno je sistematsko ospobljavanje NVO, koje bimogle mnogo aktivnije da uestvuju kao zainteresovana javnostu postupcima procene, ali i na medije ije profesionalno izve-

tavanje o ovim temama moe sutinski da promeni odnos gra-ana prema ivotnoj sredini i mobilie ih da aktivno uestvujuu postpcima procene koji bi neposedno mogli imati efekat nasredinu u kojoj ive.

Donoenjem Zakona o integrisanom spreavanju i kon-troli zagaivanja ivotne sredine u decembru 2004. godine, upravni sistem Republike Srbije uvedena je IPPC direktiva (TheIntegrated Pollution Prevention and Control Directive)58 Evrop-

ske unije o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja59 kojaima za cilj postizanje integrisanog spreavanja i kontrole zaga-enja koje potie iz industrijskih aktivnosti. IPPC direktiva je

jedna od prvih direktiva koja je u potpunosti uvedena u pravnisistem Republike Srbije.

Zakonom o integrisanom spreavanju i kontroli zagai-vanja ivotne sredine kao i nizom uredbi i pravilnika koji prateovaj zakon60, definiu se uslovi za dobijanje integrisane dozvo-

57 Istraivanje Mesto i uloga ekologije u ivotima graana Srbije, koje jesproveo CeSID za Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranjaiz marta 2009. godine, dostupno na http://www.ekoplan.gov.rs/srl/index.php.

58 Direktiva Saveta 96/61/EC iz septembra 1996.59 Sl. glasnik RS, br. 135/04.60 Pravilnik o sadrini i nainu voenja registra izdatih integrisanih dozvola

(Sl. glasnik RS, br. 69/05); Uredba o vrstama aktivnostima i postrojenjima

za koje se izdaje integrisana dozvola (Sl. glasnik RS, br. 84/05); Uredba


38/64

38

le, kao i uslovi za primenu standarda najbolje dostupne tehnike(eng. Best Available Tehniques-BAT)61.

Ovim propisima se takoe utvruju mere planirane da

spree ili smanje isputanje tetnih materija, kako bi se posti-gao visok nivo zatite ivotne sredine u celini. Integrisana do-zvola je odluka nadlenog organa doneta u formi reenja kojomse odobrava putanje u rad postrojenja ili njegovog dela, odno-sno obavljanje aktivnosti iji sastavni deo ini dokumentacija sautvrenim uslovima kojima se garantuje da takvo postrojenje iliaktivnost odgovaraju zahtevima predvienim Zakonom.

Sprovoenje ovih propisa omoguuje integrisan pristup

kontroli zagaivanja koji podrazumeva svoenje na minimumpotronje sirovina i energije, spreavanje ili smanjenje emisija u

vazduh, vodu i zemljite, upravljanje otpadom i uzimanje u ob-zir prekograninog konteksta.

Nadleni organi za izdavanje integrisane dozvole su: Mi-nistarstsvo nadleno za poslove zatite ivotne sredine, pokra-

jinski organ nadlean za poslove zatite ivotne sredine, organjedinice lokalne samouprave nadlean za poslove zatite ivotne

sredine. Nadleni organ za izdavanje integrisane dozvole obez-beuje uee javnosti u postupku izdavanja integrisane dozvole.Postupak izdavanja dozvole traje 120 dana, moe biti produendo 240 dana. U Srbiji, prema Preliminarnoj listi koju je sainila

za odreivanje kriterijuma za odreivanje najbolje dostupnih tehnika, zaprimenu standarda kvaliteta, kao i za odreivanje graninih vrednostiemisije u integrisanoj dozvoli (Sl. glasnik RS, br. 84/05); Uredba o sadri-ni programa mera prilagoavanja rada postojeeg postojenja ili aktivno-

sti propisanim uslovima (Sl. glasnik RS, br. 84/05).61 Tehnika nain na koji je postrojenje projektovano, izgraeno, odrava-

no, na koji funkcionie i stavlja se van pogona ili zatvara, ukljuujui itehnologiju koja se koristi; dostupna tehnika razvijena do stepena kojiomoguava primenu u odreenom sektoru industrije pod ekonomski itehniki prihvatljivim uslovima, ukljuujui trokove i koristi, ako je poduobiajenim uslovima dostupna operateru; najbolji podrazumeva naje-fikasniji uinak u postizanju visokog opteg nivoa zatite ivotne sredine.Vie o BAT i IPPS direktivi vidi na http://scp.eionet.europa.eu/definiti-

ons/bat.


39/64

39

Republika inspekcija za zatitu ivotne sredine, nalazi se oko240 postrojenja koja moraju da primene procedure i direktive zazatitu ivotne okoline i dobijanje Integrisane dozvole za rad.

U drutvima u tranziciji, ali i u dravama razvijene eko-nomije, moe doi do suprostvaljanja ekonomskog napretka iinteresa zatite ivotne sredine. U situacijama u kojima postojisukob interesa razvoja jednog regiona prljavim tehnologijamai interesa zatite ljudskog zdravlja i ivotne sredine drave ima-

ju pravo na polje iroke procene pri balansiranju ekonomskihi ekolokih interesa, koje bi svakako trebalo da uzmu u obzir.Drave treba da postignu pravian odnos izmeu interesa poje-

dinaca i zajednice, a jedna od pozitivnih obaveza drave na tomputu je, na primer, da na efikasan nain kontrolie rad fabrikaputem dozvola za rad i delotvonih sankcija za nepotovanje na-cionalnih propisa o zagaenju.

Ovaj problem je u Srbiji evidentan u procesu privatizacije gde ne postoje razraeni mehanizmi za reavanje problemanasleenog zagaenja, odnosno tete nanete ivotnoj sredini iispunjavanja obaveza zatite ivotne sredine62.

Zakonski okvir u zatiti ivotne sredine prua neophodnuosnovu za primenu ekonomskih instrumenata kao to su: nakna-da za korienje prirodnih vrednosti, naknada za zagaivanje i-

votne sredine, subvencije, poreske podsticajne mere izuzea odplaanja naknada, novane kazne za neispunjavanje ekolokihstandarda i naknade jedinica lokalne samouprave. Primena in-strumenata nije na zadovoljavajuem nivou u Srbiji, usled sveop-te neefikasnosti rada dravnih organa, na prvom mestu inspek-

cijskih i pravosudnih (tuilatvo i sudovi). eljeni kazneni efekat

62 Prema postojeem reenju iz Zakona o zatiti ivotne sredine, Vlada Re-publike Srbije je nadlena za donoenje dvogodinjeg plana monitoringa.Mogue je zamisliti situaciju u kojoj se politikom odlukom, zbog eko-nomskih interesa koje nalae tranzicija, olakava poloaj zagaivaima ine vri monitoring na adekvatan nain. S obzirom na stepen efikasnostisudskog postupka u zatiti ivotne sredine, u takvoj hipotetikoj situacijine bi postojao efikasan nain za spreavanje i kanjavanje ovakvog arbi-

trernog ponaanja.


40/64

40

se ne postie ne samo zbog neodgovarajue primene postojeihnormi, ve i zato to su i propisane nadoknade i kazne za krenjezakonskih propisa generalno ispod podsticajnog nivoa.

Aruhska konvencija63

Veliki broj meunarodnih ugovora usvojenih posle Sto-kholmske konferencije poziva drave ugovornice da sproveduposebne mere kako bi osigurale da javnost bude adekvatno in-formisana i zastiena od rizika kojima je izloena.

Propisi i praksa u razvijenim zemljama, ali i u zemljama

koje tee regionalnim ekonomskim i politikim integracijama,omoguavaju i ohrabruju graansku inicijativu kroz konceptuea javnosti u odluivanju.

Kljuni momenat u razvoju ideje i prakse o uestvovanjujavnosti je donoenje Konvencije o dostupnosti informacija, ue-u javnosti u donoenju odluka i dostupnosti pravosua u pita-njima koje se odnose na ivotnu sredinu (Arhuska konvencija),koja je usvojena u Arhusu (Danska) 1998. godine. Konvencija

je stupila na snagu 30. oktobra 2001. godine64. U postupku jezakon o ratifikaciji konvencije65.

Iako postoje i druge konvencije koje sadre odredbe oueu javnosti u pitanjima koja se tiu prava na zdravu ivotnu

63 Ratifikacija Arhuske konvencije se oekuje u toku 2009. godine i tada epostati deo pravnog sistema Srbije.

64 Arhuska konvencija zakljuena je u 25. juna 1998. godine na IV Mini-starskoj konferenciji, u okviru Ekonomske komisije Ujedinjenih nacija

za Evropu. Konvencija je stupila na snagu 30. oktobra 2001. godine, ceotekst Konvencije dostupan je na http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/akta/akta_detalji.asp?Id=713&t=P#.

65 Do 11. novembra 2008. 42 drave su ratifikovale Arhusku konvenciju, 12drava je prihvatilo Protokol uz Konvenciju (Protocol on Pollutant Re-lease and Transfer Registers PRTRs) i 17 drava su prihvatile Amand-man uz Konvenciju (Amendment on public participation in decisions onthe deliberate release into the environment and placing on the marketof genetically modified organisms GMOs). EU je ratifikovala Arhusku

konvenciju u februaru 2005. godine.


41/64

41

sredinu, Arhuska konvencija jedina u celini pokriva ovu oblast.Za razliku od drugih meunarodnih ugovora koji mahom utvr-uju meusobne obaveze i prava strana ugovornica, Arhuskakonvencija najveim delom je posveena definisanju obaveza iprava strana ugovornica prema javnosti. U Arhuskoj konvencijise prvi put pravo svake osobe da ivi u ivotnoj sredini koja od-govara njenom zdavlju i blagostanju stavlja u korpus osnovnihljudskih prava.

Arhuska konvencija namee standarde o ueu u dono-enju odluka od strane predstavnika javne vlasti. Standardi izKonvencije odnose se na sve aktivnosti koje imaju uticaj na i-

votnu sredinu, na politike, programe i planove koji se odnosena okolinu. Procesna prava se moraju primeniti bez obzira nadravljanstvo, nacionalnost ili domicil.

Konvencija obavezuje drave lanice da uine dostupniminformacije od znaaja za ivotnu sredinu, da omogue pred-stavnicima javnosti da uestvuju u donoenju odluka i obezbedeim adekvatnu pravnu zatitu u sluaju nepotovanja ovih prava.

Arhuska konvencija definie informaciju koja se tie i-

votne sredine kao svaku informaciju o: stanju ivotne sredine isvih njenih komponenti; zakonskim aktima, planovima, progra-mima, sporazumima, ekonomskim analizama i sl. koji se tiu ilimogu da utiu na ivotnu sredinu; stanju zdravlja i bezbednostiljudi, kulturnim spomenicima, urbanim prostorima ukoliko nanjih utie ili moe da utie ivotna sredina i promene koje se

vre ili planiraju.Iako ova Konvencija predstavlja revoluciju u oblasti eko-

lokog prava, ona zadrava neka ogranienja u uestvovanjujavnosti u ovoj oblasti. Postoji nekoliko vrlo iroko postavljenihizuzetaka od obaveze da se prui informacija. Predstavnici jav-nih vlasti mogu da uskrate traenu informaciju ako: javni organ

vlasti kojem je zahtev upuen ne dri informacije vezane za i-votnu sredinu koje su traene; ako je zahtev oigledno nerazu-man ili formulisan na preterano opti nain; ili ako se zahtev tiematerijala koji je u toku pripreme ili se tie internih saoptenja


42/64

42

javnih organa vlasti gde se takvo izuzee predvia nacionalnimpravom ili uobiajenom praksom,

Zahtev za informacije vezane za ivotnu sredinu moe se

odbiti ako bi s njihovim davanjem nepovoljno uticalo na:(a) Poverljivost postupka javnih organa vlasti, gde se ta-

kva poverljivost predvia po nacionalnom pravu;(b) Meunarodne odnose, nacionalnu odbranu ili javnu

sigurnost;(c) Mogunost neke osobe da dobije pravino suenje, ili

mogunost javnog organa da obavi uviaj krivine ilidisciplinske prirode;

(d) Poverljivost komercijalnih i industrijskih informacija,gde se takva poverljivost titi zakonom u cilju zatitelegitimnog ekonomskog interesa,

(e) Prava intelektualne svojine;(f) Poverljivost linih podataka i/ili dosijea vezanih za

neko fiziko lice gde to fiziko lice nije dalo pristanakna prikazivanje informacija javnosti, gde se takva po-

verljivost predvia po nacionalnom pravu;(g) Interese treeg lica koje je dostavilo traene informa-

cije, a da to lice nije ili se ne moe staviti pod pravnuobavezu da to uradi, i tamo gde to lice nije dalo pri-stanak na prikazivanje materijala.

Prethodno navedeni osnovi za odbijanje treba da se tuma-e na restriktivan nain, uzimajui u obzir interes javnosti.

Za krenje konvencije nadlean je Komitet Aarhus Con-vention Compliance Committee, prva komisija koja se bavi ivot-nom sredinom, a ustanovljena je na principima zatite ljudskihprava. Od 23. oktobra 2003. godine, pojedincima je dozvoljenoda se ale komitetu direktno i prve albe su razmatrane pred Ko-mitetom u maju 2004.66

66 Stephen Stec, Aarhus Environmental Rights in Eastern Europe, u TFM

Etty i dr., Yearbook of European Environmental Law, Vol. 5, 2005.


43/64

43

Kovencija sa sastoji iz tri stuba:

Prvi stub predstavlja uestvovanje u administrativnomdonoenju odluka. lan 6 propisuje da u svakom sluaju kada se

donosi odluka koje se tie ili koja ima uticaj na ivotnu sredinu javnost mora biti obavetena. Ono to je bitno jeste da javnostne samo da mora da bude obavetena, nego mora da bude oba-

vetena u fazi u kojoj je i dalje mogue reagovati, tj. u fazi u kojojstav javnosti moe jo uvek biti relevantan i implementiran. Do-nosioci odluka moraju uzeti u obzir stav javnosti.

Drugi stub predstavlja obaveza vlasti da bitnu informacijumora da obezbedi javnosti kada se to od nje trai, i Konvencijaodreuje vremenski period u kom to treba da se uradi. lan 4.odreuje da se Konvecija uvek mora tumaiti u korist podnosio-ca zahteva i da se zahtev moe odbiti samo na osnovu vrlo uskoformulisane liste sluajeva. Pored toga predstavnici vlasti moguda odbiju da objave samo informaciju koja bi ugrozila pravoosobe na pravino suenje, ili bi ugrozila nacionalnu odbranu ibezbednost67. Konvencija odreuje vremenski okvir za odgovorna zahtev.

Trei stub konvencije je pristup pravdi. Ove odredbe su vrlo usko povezane sa odredbama koje se odnose na prva dvastuba. Svako lice koje smatra da je njegov zahtev za dostavljanjeinformacija u skladu s lanom 4 ignorisan, neosnovano odbijen,u celini ili delimino, na njega dat neadekvatan odgovor, ili ina-e nije obraen u skladu s odredbama tog lana, ima pristupapostupku revizije pred sudom ili drugim nezavisnim i nepristra-

snim telom ustanovljenim po zakonu68. Takoe, u okolnostimagde Potpisnica osigurava takvu reviziju putem suda, ona osi-gurava da to lice takoe ima pristupa ekspeditivnom postupkuustanovljenom po zakonu, a koji je besplatan ili jeftin, za ponov-no razmatranje od strane javnog organa vlasti ili za reviziju odstrane nezavisnog i nepristrasnog tela osim suda.

67 lan 4 (4).

68 lan 9 (1).


44/64

44

Svaka Potpisnica u okviru svog nacionalnog prava, osigu-rava da zainteresovani pripadnici javnosti koji (a) imaju dovolj-nog interesa, ili, alternativno, (b) tvrde da je dolo do ugroa-

vanja prava, tamo gde se po zakonu o upravnom postupku odPotpisnice to trai kao preduslov imaju pravo pristupa procedu-ri revizije pred sudom i/ili drugim nezavisnim i nepristrasnimtelom ustanovljenim zakonom, u cilju pobijanja materijalne iproceduralne zakonitosti bilo koje odluke, injenja ili propu-sta podlonog odredbama lana 6, te kada je tako predvienopo nacionalnom zakonu i drugim relevantnim odredbama oveKonvencije69.

Pored i bez obzira na procedure revizije iz paragrafa 1.i 2. u gornjem tekstu, svaka Potpisnica osigurava da, tamo gdepripadnici javnosti ispunjavaju kriterije eventualno postavljenepo njenom nacionalnom pravu, oni imaju pristupa upravnim ilisudskim procedurama za pobijanje injenja i propusta privatnihlica i javnih organa vlasti koji se protive odredbama njenog naci-onalnog prava koje se odnosi na ivotnu okolinu70.

Konvencija takoe preporuuje da postupci budu pravi-ni, pouzdani, da ne budu neprimereno skupi, i da postoji delo-tvoran i odgovarajui pravni lek.

EU je jo pre vie decenija prepoznala vanost procedu-ralnog ekolokog prava kroz vie direktiva koje zahtevaju visoknivo transparentnosti i uestvovanja javnosti u pitanjima kojase tiu ivotne sredine i napravila pomak u primeni Arhuskekonvencije tako to je promenila svoje pravne akte u skladu sa

Arhuskom konvencijom. Osnovna pravila ovog meunarodnogugovora postala su i deo prava Evropske unije u vidu direktivakoje sadre odredbe o ueu javnosti u svim fazama postupkaprocene uticaja, kao i odredbe o obavetavanju i konsultacijamasa drugom dravom u sluaju kad planirani projekat moe imatiznaajan prekogranini uticaj na ivotnu sredinu.

69 lan 9 (2).

70 lan 9 (3).


45/64

45

Arhuska konvencija je od posebnog znaaja za najvie isn-titucije EU (Parlament, Savet i Komisiju) jer su oni obuhvaenipojmom javne vlasti kako je on definisan u Konvenciji, tako da

je i teite odgovornosti za primenu konvencije prebaeno naEU umesto na drave lanice.

EU je usvojila Direktivu71 iji lan 6 se odnosi na pristupjavnosti informacijama o ivotnoj sredini i koja omoguava pri-menu lana 9 (1) Arhuske Konvencije, zahtevajui uspostavlja-nje albenog postupka (review process) u sluaju kada je odbije-no pruanje informacija. Pravo EU usklaeno je sa odredbamaArhuske konvencije koje se odnose na uestvovanje javnosti u

donoenju odluka koje se tiu ivotne sredine72

.Direktive koje su u vezi sa Arhuskom konvencijom odno-

se se samo na akte i odluke javnih vlasti i ne proteu se i na pri- vatni sektor. U pogledu privatnih subjekata Evropska komisijaveruje da pitanje privatnog sektora treba da ostane preputenodravama lanicama da odrede njihove obaveze.73

Uee javnosti u procesu donoenja odluka u oblasti za-tite ivotne sredine u Srbiji je od kljunog znaaja za ouvanjeosnovnih naela odrivog razvoja i spreavanja neodgovornogponaanja vlasti, pojedinaca i kompanija prema sredini u kojojivimo.

Ustav Srbije u lanu 74 jemi svima pravo na zdravu i-votnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obavetavanje o nje-nom stanju. Ova prava i obaveze detaljnije su regulisani drugimzakonima.

Pitanje informisanja javnosti i dostupnosti informacija uvezi sa stanjem ivotne sredine ureeno je delimino Zakonom

71 Direktiva 2003/35/EC obezbeuje uee javnosti i odnosi se na direktive85/337/EEC i 96/61/EC.

72 lan 3 (7) Direktive 2003/35/EC o ueu javnosti u izradi planova i pro-grama koji se tiu ivotne sredine.

73 United Nations Economic Commission for Europe, Synthesis Report onthe Status of Implementation of the Convention (ECOSOC, April 2005),

dostupan na http://www.unece.org/env/pp/wgp.htm.


46/64

46

o zatiti ivotne sredine, ali i Zakonom o slobodnom pristupuinformacijama od javnog znaaja. Za sve subjekte koji su dunida se staraju o zatiti ivotne sredine Zakon predvia i obave-

zu promocije zatite i podizanja nivoa svesti o potrebi zatite inivoa informisanja javnosti (lan 6). Upozoravanje javnosti naopasnost podrazumeva sprovoenje posebnih mera na osnovuodluke koje na republikom nivou donosi Ministar, a na nivoulokalne samouprave odgovarajue telo. Informacije u vezi sa i-

votnom sredinom su javne, a postupak po kome graani Srbijemogu da ih saznaju ureen je Zakonom o slobonom pristupuinformacijama od javnog znaaja, s tim to se u odnosu na njih

predviaju hitni postupci dravnih organa koji moraju u rokuod 48 asova od prijema da odgovore na zahteve graana, od-nosno da obaveste traioca da li poseduju odreenu informaci-

ju, da stave na uvid dokument koji sadri traenu informaciju,odnosno da izdaju kopiju tog dokumenta. U sluajevima kadaiz opravdanih razloga nije mogue informaciju vezanu za zati-tu ivotne sredine nije mogue dostaviti u tom roku, predviase naknadni rok od 40 dana u kome dravni organi moraju da

postupe po zahtevu graana. Kako bi se informacije o stanju,ugroavanju ili zatiti ivotne sredine uinile dostupnim iremkrugu graana, lanom 17 Zakona o slobodnom pristupu infor-macijama od javnog znaaja predvia se oslobaanje od plaanjanaknade za postupak dostavljanja.

Zakon o zatiti ivotne sredine (lan 78) propisuje da sudravni organi, organi autonomne pokrajine, organi jedinice

lokalne samouprave i ovlaene i druge organizacije duni daredovno, blagovremeno, potpuno i objektivno, obavetavaju jav-nost o stanju ivotne sredine, odnosno o pojavama koje se prateu okviru monitoringa imisije i emisije, kao i merama upozorenjaili razvoju zagaenja koja mogu predstavljati opasnost za ivoti zdravlje ljudi. Uloga javnosti, odnosno pitanje njenog uearegulisano je na opti nain lanom 81 koji upuuje na odredbeposebnih zakona.


47/64

47

Primenom svih ovih odredbi, ostvaruje se ustavna garan-cija o blagovremenom i potpunom obavetavanju graana u vezisa pravom na zdravu ivotnu sredinu.

Kada doe do primene ovih odredbi u praksi radi obez-beivanja tanih informacija o stanju parametara ivotne sredi-ne u Srbiji, neophodno je obezbediti sredstva za modernizacijuobjekata za monitoring kako bi bilo mogue vriti sveobuhvatani sistematski monitoring stanja ivotne sredine. Na osnovu mo-nitoringa i prikupljanje podataka, potrebno je da dravni organipripremaju periodine izvetaje o stanju parametara ivotne sre-dine koji e biti dostupni javnosti.

Takoe, neophodno je uspostavljanje i funkcionisanje efi-kasnog informacionog sistema za ivotnu sredinu, koji e obe-zebediti podatke i informacije o statusu i zatiti ivotne sredinedostupne i donosiocima odluka i irokoj javnosti.

Ovde je vano naglasiti da je deo informacija javnosti do-stupan, u nekim oblastima ak i u realnom vremenu, na internetsajtu ministarstva, ali ipak treba imati u vidu da ovim informaci-

jama veliki broj graana nema mogunost da pristupi, 50% gra-ana nema kompjuter i da samo 34% populacije u Srbiji aktivnoi svakodnevno koristi internet, 37% povremeno uz ogranienjeneposedovanja kompjutera ili tehnikih mogunosti, dok ak29% stanovnitva Interet uopte ne koristi.74

U cilju pravovremenog i adekvatnog obavetavanja gra-ana o pitanjima od znaaja za ivotnu sredinu neophodno jei donoenje podzakonskih akata tokom 2009. godine kojima se

u domai pravni poredak integriu odredbe pojedinih UpustavaEU o dostpunosti informacija u vezi sa ivotnom sredinom75,o standardizovanju izvetaja o implentaciji odreenih uputsta-

va76 i o osnivanju Evropske agencije za ivotnu sredinu i Evrop-ske mree za informacije i osmatranje (EIONET).

74 Izvor http://www.b92.net/tehnopolis/aktuelno.php?nav_id=352219.75 Uputstvo 2003/4/Z.

76 Uputstvo 91/692/Z.


48/64

48

Sudska zatita ivotne sredine

Graanskopravna zatita ivotne sredine

Zakon o zatiti ivotne sredine posebnu panju posveujepitanju zagaivanja ivotne sredine, odgovornosti zagaivaa inaknadi koju je duan da uini. Sredstva koja su ostvarena pri-hodom od naknada se dele izmeu Republike i jedinice lokalnesamouprave na ijoj teritoriji je dolo do zagaenja77. Zagai-

va je odgovoran po naelu objektivne odgovornosti78, a duan je da preduzme neophodne mere za sanaciju nanete tete kojesu predviene sanacionim planom Republike ili jedinice lokal-ne samouprave ili ako sanacija nije mogua da naknadi tetu u

visini unitenog dobra79. U pogledu naknade tete predvia seda svako ko pretrpi tetu ima pravo na naknadu od zagaivaa,odnosno od lica koje ga osigurava, u okvirima hitnog sudskogpostupka80. Pravo na naknadu, ako nema drugih lica, zadravaRepublika Srbija.

Zakon o zatiti ivotne sredine upuuje na primenu pra-

vila obligacionog prava, odnosno Zakona o obligacionim od-nosima81, u postupcima naknade tete za sve sluajeve koji nisupredvieni ovim zakonom82. Zakon o obligacionim odnosimapredvia postojanje sudske zatite od izvora opasnosti koji pre-ti neodreenom broju lica, odnosno pravni osnov za tzv. eko-loku tubu. Ovom tubom se tite razliiti interesi, a interesatite ivotne sredine samo je jedan od njih. Zakon predviada ovu tubu mogu da podnesu lica kojima preti neposrednaopasnost, ali i lica koja nisu izloena opasnosti, a u ime licakojima opasnost preti. Od posebnog znaaja za pitanje graan-

77 lan 85 Zakona o zatiti ivotne sredine.78 Ibid. lan 103.79 Ibid. lan 104.80 Ibidlan 10781 Sl. list SRJ, br. 31/93.

82 lan 108 Zakona o zatiti ivotne sredine.


49/64

49

ske odgovornosti je Konvencija o graanskoj odgovornosti zatete nastale usled aktivnosti opasnih po ivotnu sredinu (Con-vention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities

Dangerous to the Environment, CETS No. 150) koju je usvojio1993. godine Savet Evrope. Ona se primenjuje na situacije kadase incident dogodio na teritoriji zemlje potpisnice, bez obzirana to gde se oseaju posledice tete. Srbija nije potpisnica oveKonvencije83.

Krivinopravna zatita ivotne sredine

Krivini zakonik Republike Srbije titi ivotnu sredinukrivinim delima sadranim u glavi XXIV Zakonika. Ekolokakrivina dela predstavljaju protivpravna, drutveno opasna po-naanja pojedinaca koja su upravljena protiv ivotne sredine iza koje je zakonom predviena krivina sankcija. Meu njimarazlikujemo ekoloka krivina dela u uem smislu, koja iskljui-

vo tite ivotnu sredinu, i u irem smislu koja koja ugroavaju i-

votnu sredinu, ali i neke druge drutvene vrednosti. Specifinostkrivinopravne zatite je u tome to su inkriminisana ponaanjapredviena i drugim zakonima u tzv. u sporednom ili pomo-nom krivinom zakonodavstvu, poput Zakona o zatiti ivotnesredine ili Zakona o vodama84. Ovakva zakonodavna tendencija

je nastavljena i kroz zakone koji se nalaze u fazi nacrta ili pred-loga u skuptinskoj proceduri, koji u svojim zavrnim delovimasadre deo o kaznenima odredbama. Objekat ovih delikata je o-

vekova zdrava ivotna sredina, a sa druge strane osnovno ljud-sko pravo na zdrave uslove ivota.

Propisi kojima se sankcioniu ekoloki delikti, odnosnopropisi koji ureuju odgovornost pojedinaca i pravnih lica za

83 Lista ratifikacija dostupna na: http://www.conventions.coe.int/Treaty/Co-mmun/ChercheSig.asp?NT=150&CM=8&DF=1/3/2009&CL=ENG.

84 Dragan Jovaevi , Zatita ivotne sredine, Slubeni list SCG, Beograd,

2005. godine.


50/64

50

delatnosti ili propuste u pogledu zatite ivotne sredine, mogu sepodeliti u tri grupe85:

Krivinopravni propisi sadrani u glavi XXIV Krivi-

nog zakonika, Privrednopravni propisi koji predviaju ekoloke pri-

vredne prestupe za odgovorne preduzetnike, pravnalica, kao i lica zaposlena u pravnim licima,

Prekrajni ili kaznenopravni propisi koji predviajuodgovornost za ekoloke prekraje graana, preduzet-nika, pravnih lica ili organa pravnih lica.

Savet Evrope je 1998. godine usvojio Konvenciju o krivi-nopravnoj zatiti ivotne sredine (Convention on the Protectionof Environment through Criminal LawCETS No. 172)86. Razlogusvajanja ove Konvencije je podizanje nivoa efikasnosti i kvali-teta zatite ivotne sredine predvianjem obaveza za drave nanacionalnom i meunarodnom planu. Nacionalne obaveze po-drazumevaju propisivanje krivinih dela u okvirima predvie-nim Konvencijom, kao i sankcije za poinoce krivinih dela, dok

se meunarodne obaveze odnose na odravanje i unapreenjesaradnje sa drugim dravama u zatiti ivotne sredine. Srbija jouvek nije potpisnica ove Konvencije.

U funkciji krivine zatite ivotne sredine primenjuju seodredbe Krivinog zakonika. Ekoloka krivina dela predvienaKrivinim zakonikom ine poglavlje XXIV koje obuhvata osa-mnaest krivinih dela. Raspon ove grupe krivinih dela kree seod krivinog dela zagaenja ivotne sredine (lana 260), prekonepreduzimanja mera zatite ivotne sredine (lan 261), krivi-nog dela povrede prava na informisanje o

Documents

Pravci Zastite Zivotne Sredine u Srbiji - Duza Verzija