Tommy Rosenberg

Räddningstjänsti förändring– ledarskap och metodik för säkerhet och skydd mot olyckor

Räddningsverket

Räddningstjänst i förändring– ledarskap och metodik för säkerhet och skydd mot olyckor

Författare: Tommy RosenbergRedaktör: Anna-Lena GöranssonIllustrationer: Per HardestamFormgivning: Karin RehmanTryck: Elanders Skogs Grafiska ab, Malmö Utgivningsår: 2001Beställningsnummer: u30-610/01isbn: 91-7253-093-6

© 2001 Tommy Rosenberg och Räddningsverket

Att mångfaldiga innehållet idenna bok, helt eller delvis, utanmedgivande av Räddningsverketär förbjudet enligt lagen(1960:729) om upphovsrätt tilllitterära och konstnärliga verk.

Förbudet gäller varje mång-faldigande genom tryckning,kopiering, bandinspelning etc.

Innehåll

Förord 5

1. Räddningstjänst i förändring 9Olyckor är kostsamma 13Att arbeta för ett säkrare samhälle 15

Frågor att fundera kring och diskutera 16

2.Att arbeta för säkerhet och skydd mot olyckor 17Kvalitet för ökat skydd och säkerhet 17Att ändra fokus 18

Att utnyttja kvalitetskriterier i säkerhetsarbetet 20

Faktabaserade beslut 21 Behovsorientering och målstyrning 21Ledarskap 21 Delaktighet 21 Kompetens 21 Långsiktighet 21Processorientering 21 Olycksförhindrande åtgärder 21 Lära avandra 22 Snabbare reaktioner för förbättringar 22 Samverkan 22Säkerhet 22

Skydd mot olyckor 22

Frågor att fundera kring och diskutera 23

3. Modell och verktyg för systematiskolycksprevention 25Den enskilda människans roll och möjligheter i säkerhetsarbetet 26

Frågor att fundera kring och diskutera 28Verksamheter och tjänster 29

Tjänsteproduktion 29

Frågor att fundera kring och diskutera 31Kommunens roll och möjligheter i säkerhetsarbetet 31

Steg 1. Identifiering av den kommunala riskbilden 32

Identifiering och analys av riskkällor och skyddsobjekt 33

Statistik 34

Ishikawa-diagram 35

Geografiska informationssystem, gis 37

Steg 2. Inriktningsmål och förbättringsmål 38

Benchmarking 39

Steg 3. Åtgärder 42

Verksamhetsanalys 43 Dokumentation 44 Åtgärdsförteckning 46Kunskapsbank 47 Utvecklande samarbetsformer 47

Steg 4. Kontroll av åtgärdernas effekter 49

Steg 5. Ständig förbättring 50Generella slutsatser 50

Frågor att fundera kring och diskutera 52

4. Ledarskap för förändring 53Ledarskap i förändring och utveckling – en övergripande modell 54

Ledarskap för operativ verksamhet 56

Ledarskap för förändringar och skydd mot olyckor 58

Ett förändrat synsätt 58 Reaktivt kontra proaktivt synsätt –konflikter och synergieffekter 60 Hierarki och ojämnkönsfördelning 62 Traditionell hierarki 64 Tala samma språk 64

Ledarskap för kunskapsutveckling, behovs- och målstyrning 65

Lära i arbetet 67 Samverkan i team 68 Informationsteknologi 70Utbildning 71 Rekrytering 71 Expertsystem för lärande och beslut 72 Kostnads-/nyttostudier 74 Omvärldsanalys 74Strategier 75

Ledarskap för livslångt lärande och ständiga förbättringar 78Lärande i organisationer 78

Frågor att fundera kring och diskutera 79

5. Mot en förändrad räddningstjänst 81

Referenser 83

4

FörordRisk och riskhantering är begrepp som används inom fleraområden. De används av samhällets räddningstjänst, men t.ex.också inom industrin, försäkringsbranschen och miljövårds-arbetet. Förutom Räddningsverket är flera andra myndigheteroch organisationer aktiva inom riskhantering såsom Arbets-skyddet, Kemikontoret, Naturvårdsverket,Vägverket och Folk-hälsoinstitutet.

Räddningsverket började år 1987 att genom studiebesökkartlägga kommunernas arbete med riskhantering. Det visadesig att det fanns ett generellt behov av stöd i kommunernasarbete med att inventera och värdera sina riskbilder. Verketutarbetade därför, år 1989, en handbok för kommunal riskana-lys (Rosenberg m.fl. 1989). Handboken består av en informativdel, som behandlar begreppet risk och ger exempel på riskkäl-lor och olyckor av betydelse för kommunernas riskanalysarbe-te, en metoddel för kommunal identifiering och värdering avolika kommunala riskobjekt samt en del som behandlar nyttanmed riskanalyserna i fysisk planering och räddningstjänstm.m.

Den kunskap och de erfarenheter som kommunerna får avriskanalysarbetet ska följas upp med olika åtgärder till skyddför människor, miljö och egendom. Erfarenheterna av kom-munernas arbete med riskanalys har även legat till grund fören internationell version av ”riskhandboken” (Rosenberg et al1992). Andra exempel på skrifter om riskhantering av Rädd-ningsverket är Riskhantering i ett samhällsperspektiv – Proces-sen (U 29-545/97) och Riskhantering i ett samhällsperspektiv –Riskinventeringen (U29-546/97).

Stöd till kommunerna i riskanalys var grundläggande fördet fortsatta arbetet. Därför var verkets policy att introduktio-nen av handbokens metodik och exempel skulle vara bred ochambitiös. Tillsammans med Svenska kommunförbundet,Boverket, Överstyrelsen för civilberedskap samt länsstyrelser-na inbjöd Räddningsverket kommunala företrädare till lands-omfattande länsvisa konferenser i kommunal riskanalys.Totaltgenomfördes 25 konferenser under 1990–1991. Sammanlagtdeltog omkring 2000 kommunala tjänstemän och politiker.

5

Med handboken och konferenserna ville Räddningsverket,i direkt dialog med kommunala företrädare, såsom politikeroch personal från räddningstjänst, miljö- och hälsoskyddsamt fysisk planering, ge information om och metodik förriskanalys som på sikt skulle leda till ökad risk- och bered-skapshänsyn i samhällsutvecklingen. Sättet att genom direktdialog med kommunerna implementera nya idéer, ge stöd ochpåverka attityder var nytt för kommunerna och för myndighe-terna.

Under länskonferenserna kom Räddningsverket i kontaktmed företrädare för de flesta kommunala räddningstjänsternai Sverige samt med flera företrädare för miljö- och hälsoskydd.Trots att de länsvisa konferenserna stöddes av Svenska kom-munförbundet och Boverket deltog få politiker och kommunalpersonal som arbetar med fysisk planering. Att så få politikerdeltog bedöms av författaren bero på att riskanalys och olycks-förhindrande verksamhet inte har lika hög prioritet som detlångsiktiga arbetet med att förbättra vården, skolan och miljöni kommunerna. Detta trots att olyckor innebär otrygghet ochnegativa konsekvenser inom vården (dödsbränder i äldreboende), i skolan (anlagda bränder) och miljöförstöring (olje-utsläpp i dricksvattentäkt). Kommunens politiker är viktigabeslutsfattare för förändringar och är därför en angelägengrupp att nå vid införande av systematiskt arbete och åtgärdertill skydd mot olyckor, bland annat eftersom de ska ange in-riktningsmålen och ge resurser för arbetet. Att inte personalfrån fysisk planering i önskvärd utsträckning deltog i konfe-renserna bedöms bero på att riskanalys av många kommunalaföreträdare anses vara ett ansvar för den kommunala rädd-ningstjänsten i första hand. Bidragande orsak var troligen ävenatt Boverkets regler för hälsa och säkerhet i den fysiska plane-ringen år 1990 inte fått genomslag kommunerna.

Som ett resultat av konferenserna återkom kommunernamed olika frågor. Bland annat ville de få fler exempel på till-lämpning av metodiken i ”riskhandboken.” En exempelsam-ling utarbetades därför av Räddningsverket (Rosenberg ochStrömgren 1992).

Räddningsverket utvärderade kommunernas arbete medriskanalyser (Kylefors 1995). Av 286 kommuner svarade 221 på

6

en enkät om riskanalysarbetet. En del kommuner svarade atträddningstjänsten deltog i samtliga riskanalysarbeten. I min-dre än hälften av kommunerna deltog också andra förvalt-ningar. Endast en tredjedel av de kommunala räddningstjän-sterna redovisade lokal statistik om olyckor. De flesta beaktadekonsekvenserna på liv och egendom och två av tre kommunerbeaktade konsekvenserna i miljön. Åtgärdsförslag och plane-rad uppföljning fanns i hälften av kommunerna. Ungefär hälf-ten av kommunerna ansåg sig använda resultaten av riskanaly-serna, medan 20% inte ansåg sig använda materialet. 30% sva-rade inte på frågan. Det sätt på vilket Räddningsverket ochandra myndigheter genomförde implementering av riskhand-boken och dialogerna med företrädare för kommunpolitikeroch tjänstemän m.fl. får anses vara framgångsrikt, mot ovan-stående resultat av kommunernas arbete. Ett problem somuppstod och som alltför lite analyserats var dock Räddnings-verkets svårigheter att svara på kommunernas frågor och att gedem stöd i det fortsatta riskhanteringsarbetet. En fråga som dekommuner som genomfört sin riskinventering ansåg angelä-gen var vad nästa steg efter kommunernas riskanalyser skulleinriktas på och hur detta arbete skulle kunna genomföras.

Arbetet med kommunal riskhantering och riskhandbokensedan mitten av 1980-talet gav förståelse för behovet av kom-munal riskanalys som grund för arbetet för säkerhet och skyddmot olyckor. I den här boken pläderas för att den kommunalaräddningstjänsten tillsammans med politiker och andra kom-munala förvaltningar i framtiden i allt större utsträckning skaarbeta för att förhindra att olyckor uppstår och systematiskt ökaskyddet för liv, miljö och egendom. Andra erfarenheter somåterspeglas i innehållet kommer från nationellt och internatio-nellt arbete med kvalitetsutveckling och riskhantering. Förfat-tarens avhandlingsarbete om systematisk olycksprevention isamverkan med ledning och personal för räddningstjänsten iEskilstuna och Oxelösund har också gett viktiga insikter ocherfarenheter, till exempel om vikten av ledarskap för förän-dringar och eldsjälarnas betydelse för utveckling av nyaarbetssätt. Det pågående projektet Säkrare kommun – genommålstyrd tjänsteutveckling (måste) ger aktuell kunskap ocherfarenheter från den kommunala arenan.

7

Räddningstjänst i förändring riktar sig framförallt till denkommunala räddningstjänsten och syftar till att ge impulserför förnyelse. Också politiker och företrädare för olika kom-munala förvaltningar såsom fysisk planering, miljö- och häl-soskydd och säkerhetssamordnare kan ha behållning av skrif-ten. Även forskare kan ha viss nytta av den eftersom den åter-speglar utvecklingen inom riskhantering i Sverige ur ett rädd-ningstjänstperspektiv under de senaste 15 åren.

Den som vill få en snabb överblick av problemställning ochinriktning kan med fördel läsa kapitel 1 och 2. Skriften är ettdiskussionsunderlag och inte en ”kokbok” att följa slaviskt.Varje kapitel avslutas med frågor som syftar till att ge läsarenmöjlighet till egna reflexioner om hur arbetet för säkerhet ochskydd mot olyckor kan läggas upp i olika steg. Här ges exempelpå viktiga verktyg för detta arbete.

Boken tillägnas de eldsjälar som trots motstånd mot förän-dringar och ofta genom personliga uppoffringar bryter nymark för vår gemensamma trygghet och säkerhet. Synpunk-terna är författarens egna och behöver inte nödvändigtvisdelas av andra.

Karlstad i juni 2001Tommy Rosenberg

8

Räddningstjänst i förändringBehovet av trygghet, säkerhet och skydd har djupa rötter i män-niskans liv och kan spåras långt tillbaka i vår historia. Närmänniskan blev bofast växte behovet av gemensam säkerhet ochtog social form. Så framstår ansvaret för säkerhet tydligt i enmycket gammal lagtext 1 från Babylon: ”Om en byggmästarebygger ett hus och inte gör konstruktionen stark och säker, ochhuset vilket han byggt rasar samman och dödar ägaren av huset,ska denna byggmästare dödas. Om raset orsakar dödsfall avsonen till ägaren av huset ska sonen till byggmästaren dödas.”

I Sveriges tidigaste landskapslagar från 1100–1200-talenframgår behovet av skydd mot bygdebrand och skogsbrand.Ansvaret, för att på ett säkert sätt hantera eld, åvilade då denenskilde: ”Sin eld skall var man svara för.” Av hälsingelagenframgår att dödsstraff kunde utdömas för mordbrand. Ocksåbehovet av förebyggande och skydd mot vådaeld framgår i detidigaste landskapslagarna: ”Vid kvällsringning skall ljussläckas och vakthållning hållas” står det i Bjärköarätten.

Under 1800-talets senare hälft blev Sverige allt mer indus-trialiserat.Antalet invånare ökade och infrastrukturen utveck-lades i takt med behovet av transporter av olika slag. Stads-bränderna under andra hälften av 1800-talet (till exempel iKarlstad, Sundsvall och Umeå) innebar stort mänskligt lidan-de och förlust av stora ekonomiska värden. Kraven på kunnan-de och teknisk utveckling av brandbekämpningen skärptes. År1874 fick Sverige den första, för hela riket,gemensamma brand-stadgan. Den innehöll riktlinjer för lokala brandordningar,bestämmelser om sotning, brandvakter, brandstyrka, brand-syn m.m.

9

Vid kvällsringningenskall ljus släckas.

1. Lagtext från Hammurabis, den sjätte härskaren i Babylon,fritt översatt av Petroski (1992).

I 1944 års lagstiftning ställdes ökade krav på kommunernaför åtgärder för förebyggande och släckning av brand.Samhälls-utvecklingen medförde att olycksriskerna förändrades. Fastänbrandkårerna före 1974, enligt lag, inte hade någon annan pri-mär uppgift än att förebygga och ingripa vid brand ställde sam-hällets utveckling även andra krav på ingripanden från brand-kårernas sida, till exempel vid trafikolyckor, olyckor vid trans-porter med farligt gods, utsläpp av kemikalier i luft och vatten. I1974 års brandlagstiftning framgår begreppet räddningstjänstför första gången.Det innebar ett utvidgat ansvar för räddnings-tjänsten att ingripa också vid andra olyckstyper än bränder.

10

Historisk utveckling Nuvarande trend

Först den enskilde

Sedan även grannarna

Därefter byäldste (senare kommunstyrelsen)

Vidare stadsstyrelsen

Tinget och senare den regionala myndigheten

Kungen, riksdagen och regeringen samt centrala myndigheter

Figur 1. Den enskildesansvar för egen och

andras säkerhet harsuccessivt övertagits avsamhället och centralamyndigheter, en trendsom nu går åt motsatthåll (pilen till höger).

Brandutryckning med hästar.

Den nya terminologin med räddningstjänst istället förbrandkår har ännu inte slagit igenom i hela Sverige. Fortfaran-de finns begreppet brandkår kvar i flera kommuner. År 1987ersattes den gamla brandlagstiftningen med räddningstjänst-lagen och räddningstjänstförordningen.

Figuren nederst på sidan 10 visar hur den enskildes ansvarför sin egen och andras säkerhet successivt övertagits av sam-hället och centrala myndigheter,men att trenden nu går åt mot-satta hållet.

Resultaten av den historiska utvecklingen framgår blandannat i betänkandet Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor,sou 1989:86:”Samhällets insatser mot allvarliga olyckor bestårav en rad åtgärder som kommunen, länsstyrelsen och centralamyndigheter vidtar”. Den enskilde har, i lagens mening och ipraktiken, inte setts som någon samhällsresurs, utom vidskogsbrand då den enskilde och militären ofta engageras somstöd till de kommunala insatserna. Men ansvaret för säkerhetoch skydd har debatterats under de senaste årtiondena. Detfinns numera en trend att engagera kommunala politiker ochförvaltningar för att stödja den enskilda människans egen för-måga till ökad säkerhet och skydd (trendpilen till höger i figur1). I regeringens proposition 1996/97:11 om beredskapen motsvåra påfrestningar i fred, bedömer regeringen att beredskaps-åtgärderna bl.a. bör inrikta sig på att förbättra samhälletsgrundläggande stabilitet och flexibilitet. Regeringen pekar påatt en väg för att åstadkomma detta är att förbättra den enskil-da människans förmåga att agera på rätt sätt vid olyckor, kata-strofer och störningar i viktiga infrastruktursystem. Regering-en konstaterar att konsekvenserna av en olycka till stor detberor av hur en människa handlar då en olycka hotar att inträf-fa eller har inträffat.Därför är det viktigt,menar regeringen,attalla människor har god kunskap om och färdigheter i livrädd-ning, andningshjälp, annan första hjälp samt enklare brand-släckning. Varje människa bör också veta hur man skall klarasig vid långvariga avbrott i el-, vatten- och värmeförsörjning.Det är också viktigt att människor genom ökade kunskaper gesmöjlighet att agera så att olyckor kan förhindras. Räddnings-tjänsten har en viktig uppgift i detta sammanhang. Genom envälriktad och väl genomförd informationsverksamhet, kan

11

Varje människa bör ha kunskap och

färdighet i liv-räddning, andnings-

hjälp, annan förstahjälp, enklare brand-

släckning och vetahur man klarar ett

avbrott i el-, vatten-och värme-

försörjningen.

räddningstjänsten bidra till att den enskildes säkerhetstänkan-de ökar i stor utsträckning.

Den kommunala räddningstjänsten, har djupa rötter i denskadebegränsande verksamheten som kräver snabba ocheffektiva insatser i samband med olyckor. Denna verksamhethar haft och har stor betydelse för säkerhet och skydd för liv,miljö och egendom. Men räddningstjänstens arbete påverkasnaturligtvis av samhällets utveckling och nya krav ställs påräddningstjänsten allteftersom nya riskkällor införs i samhäl-let. Också samhällets övergång från central styrning mot stör-re ansvar för den lokala nivån och den enskilda människan,liksom satsningen på miljöskydd, utvecklad olycksförhin-drande verksamhet och intern kontroll, ställer krav på föränd-ring av räddningstjänsten och dess ledarskap. Räddningstjän-sten står med andra ord inför stora förändringar som kräverbåde nytänkande och en ny form av handlingsberedskap. Deträcker inte att reagera på olyckor först när de inträffat.

Vår värld förändras i ett ständigt växelspel mellan ny kun-skap, ny teknik och nya produkter, som i sin tur förändrar vårtsätt att tänka och agera.Så nås vi till exempel numera snabbt avglobal mediainformation om olika levnadsförhållanden, kul-turer, skador på miljön, svält, krig och andra olyckor. Medias

12

Modernräddningstjänst vid trafikolycka.

Genom effektiv och välriktad

information kanräddningstjänsten

bidra till att ökaden enskildes

säkerhetstänkande.

förmåga att visa bilder på olyckor och deras konsekvenserleder tankarna till behovet av snabb hjälp. Bilder som påvisarvikten av ett olycksförhindrande arbete, eller effekter av ettsådant arbete, visas sällan. Olyckor tenderar därför att uppfat-tas som ofrånkomliga och ”naturliga” av många människor.Olyckor förväntas inträffa, och ses i många fall som ett ofrån-komligt resultat av samhällsutvecklingen och vårt sätt att leva.Olyckor anses vara det pris vi får betala för att utvecklingen skagå framåt och välfärden öka. Den enskilda människan tycks haett behov av säkerhet, men också fallenhet för frivillig risktag-ning, vilket för hela samhället betyder en balansgång mellanfrihet och restriktioner.

Olyckor är kostsamma Olyckor innebär stora problem för samhället. Drygt 2400människor omkommer årligen och omkring 130000 sökervård på grund av olyckor i Sverige. Det är emellertid svårt attfastställa den sammanlagda kostnaden för olyckornas konse-kvenser. I Ett samlat handlingsprogram för ett säkrare samhälle

13

Skadetyp Andel % Alla Äldre (alla) än 64

Fall 44,6 1 081 953

Missöden vid kirurgi och medicinsk behandling 0,4 10 7

Fordon 24,9 603 169

Ogynnsamma effekter av läkemedel 0,1 2 1

Resttillstånd av olycksfallsskador 3,1 74 59

Förgiftningar 5,2 126 30

Drunkning, kvävning,

främmande kropp 9,7 236 113

Natur och miljö 2,2 53 33

Öppen eld 2,9 71 30

Andra olyckor 6,9 166 100

Summa 100,0 2 422 1 495

Tabell 1. Antal olyckormed dödsfall i Sverige

under 1995.(Källa: Anders Åberg

i ’Räddningsverket1998’.)

14

Skademiljö Andel %

Transport 13-20 Bostad 30-35

Produktion, handel 10-15 Skola, offentliga lokaler 10

Idrott, sport 15-20 Annat 5-15

Äldre människorssäkerhet måste

förbättras.

Tabell 2. Fördelning avolyckor på skademiljöer.

(Källa: Folkhälso-institutet 1996.)

(Räddningsverket 1998) bedöms kostnaderna uppgå till minst30 miljarder kronor per år. Därtill kommer allt mänskligtlidande och långsiktiga effekter på miljön samt kostnader förvidtagna åtgärder för att förhindra olyckor. Den verkliga kost-naden kan möjligen ligga mellan 30 och 60 miljarder kronorper år bara i vårt land.

Antalet olyckor, liksom deras konsekvenser i döda och ska-dade människor, skador på egendom eller i miljön, varieraröver åren.Tabell 1 ger exempel på olika dödsolyckor och skade-typer.Här framgår bland annat att över 60% av dödsolyckornai Sverige 1995 drabbade människor över 64 år. Därför behövsen ökad satsning för att förhindra olyckor hos äldre. Det är tillexempel nödvändigt att jobba för att förebygga fallolyckor.

Folkhälsoinstitutet (1996) har gjort en fördelning av olyck-or på olika skademiljöer vilken visar att de allvarligaste skade-

miljöerna är bostaden, transporter av olika slag och idrott ochsport (tabell 2). Läser vi ihop tabell 1 och 2 kan vi dra slutsatsenatt det är äldre människor som löper den största olycksriskenoch att det främst är i hemmiljön som de skadas. För rädd-ningstjänststens del innebär detta att ett utvecklat arbete för attförhindra olyckor bör riktas mot händelser i vardagslivet, ihemmen och särskilt mot ökad säkerhet för äldre människor.

Att arbeta för ett säkrare samhälleI Sverige och i olika delar av världen byggs för närvarande nät-verk med kommuner som arbetar för att öka tryggheten ochsäkerheten i samhället. I nätverken utbyts kunskaper, praktis-ka erfarenheter och forskningsresultat. I Sverige finns för när-varande 14 kommuner som av nationella skadeprogrammetvid Folkhälsoinstitutet och who utsetts till så kallade Säkraoch trygga kommuner.

Våra värderingar påverkar våra beslut och handlingar. Denräddningstjänst som vill vara effektiv i sitt arbete för ett säkra-re samhälle måste därför på ett medvetet plan ifrågasätta egnaattityder och förhållningssätt till olyckor. Det är också viktigtatt ta del av nya forskningsrön. Det finns till exempel forsk-ningsrön som visar att begränsade, jippoliknande, kampanjerinte ger någon bestående positiv påverkan på vår riskbild.Engångshändelser förmår inte förändra attityder, normer ochvanor, men återkommande impulser kan ge resultat. Det äremellertid mycket viktigt att göra ordentliga uppföljningar avde olika insatserna, om vi ska kunna veta vilka resultat de ger.

I samhället finns flera beslutsnivåer, med flera olika aktörerpå varje nivå. Det är därför svårt att få en helhetsbild. Intresse-konflikter förekommer mellan de olika aktörerna. Ett exempelkan vara när räddningstjänsten behöver öva insatser medbrinnande bilar, medan kommunens miljökontor endast sertill de negativa miljöaspekterna i en sådan övningsverksam-het. Ett annat exempel är de stängsel och barriärer på vägarnasom syftar till att minska antalet allvarliga olyckor, men somsamtidigt utgör ett hinder för räddningstjänstens utryckandeverksamhet. Samhällets riskhantering för olyckor behöversamordnas och inriktas mot gemensamma nationella mål. Det

15

Riskhantering bör fokuseras på

olycksförhindrandeverksamhet.

yttersta önskvärda tillståndet är ett samhälle utan olyckor.Eftersom samhället ständigt förändras,ändras också förutsätt-ningarna för att uppnå denna vision. Det innebär att arbetetför säkerhet och skydd aldrig tar slut.

Som framgår av tabell 1 och 2 ovan visar antalet olyckor ochkonsekvenserna därav att nuvarande strategi inte räcker till föratt trygga den del av livskvaliteten som gäller människors hälsaoch säkerhet. För att åstadkomma ett säkrare samhälle behövsett förändrat synsätt i samhällets arbete med säkerhet ochskydd. Istället för att fokusera åtgärderna på symptomen –olyckorna – bör riskhantering i framtiden fokuseras på olycks-förhindrande verksamhet.

Olycksprevention omfattar beslut, planering och åtgärder isyfte att förhindra att olyckor uppstår. Olycksprevention skiljersig således från de åtgärder som görs i förväg för att skyddamänniskor, miljö och egendom och åtgärder för att begränsaolyckornas konsekvenser.

Frågor att fundera kring och diskutera• Hur bedrivs riskanalysarbete i din kommun/på din

arbetsplats? • Hur hålls din kommuns riskbild aktuell? • Vilka olyckstyper förekommer på ditt jobb och i din

kommun och vilka är de mest frekventa? • Vilka tror du är de viktigaste orsakerna till att olyckor och

skador uppkommer? • Finns det statistik på orsaker till olyckor i din kommun? • Vem/vilka har eller borde ha ansvar för att förhindra

skador och olyckor, till exempel för att minska antalet dödapå grund av fallolyckor?

• Vilka förhållanden är särskilt viktiga för att vidmakthållasäkerhet och trygghet, enligt din mening?

• Vad kan den enskilde själv göra för att öka säkerheten i sitthem eller på sin arbetsplats för att uppmärksamma olycks-risker och förhindra olyckor?

• Vilka goda exempel känner du till som inneburit attriskbilden för liv, miljö eller egendom på ett tydligt sättförbättrats?

16

Samhällets risk-hantering för olyckor

behöver samordnasoch inriktas mot

gemensammanationella mål.

Att arbeta försäkerhet och skyddmot olyckorI detta kapitel beskrivs kvalitetsutveckling och begreppensäkerhet och skydd mot olyckor till stöd för räddningstjänstensvidgade roll och utveckling. Kapitlet är en sammansmältning avkvalitets- och säkerhetstänkande.

Kvalitet för ökat skydd och säkerhetKvalitetsstyrning bygger på att verksamheter och tjänster pla-neras, skapas och utvecklas utifrån identifierade kundbehovoch att arbetet utvärderas noga med hjälp av vedertagna kvali-tativa och kvantitativa mätmetoder. Viktigt är också att devunna erfarenheterna tas till vara för kontinuerliga förbätt-ringar. Nedan beskrivs ett kvalitetsarbete som syftar till ökatskydd och säkerhet. Inriktningen är att kvalitet och säkerhetska planeras in i verksamheter och tjänster redan från börjanoch inte kontrolleras in i efterhand.

Kvaliteten i en verksamhet beror av hur helheten fungerar.Verksamheten kan ses som en kedja där varje länk är lika vik-tig och helheten aldrig kan bli starkare än den svagaste länken.Kvalitetsutveckling innebär att förbättra och utveckla proces-ser. Bestående förbättringar kan endast åstadkommas genomen samlad och systematisk satsning från alla inblandade par-ter. Varje tillfälle till förbättring ska tas tillvara. En viktigutgångspunkt är att det är bättre och mindre kostsamt att såtidigt som möjligt förebygga fel i processen/verksamheten änatt ställa till rätta i efterhand.

Utöver ledning, beslut, verksamhet, tjänster och adminis-

17

Varje tillfälle till förbättring

ska tas tillvara.

trativa rutiner innefattar kvalitet även människan i systemen.Utbildning av samtliga inblandade, från kommunledning ochtjänstemän, till ansvariga och personal inom olika verksamhe-ter, liksom av den enskilda människan, blir därmed någotmycket viktigt och bör ses som en investering för framtiden,inte som en kostnad.Att praktisera kvalitetskontroll inom vårtområde är att utveckla den design, verksamhet, transport, lag-ring, service etc. som är säkrast och mest miljövänlig, mestekonomisk och resurssnål och mest användbar utifrån välidentifierade behov.

Arbetet med att förbättra kvalitet för säkerhet och skyddmot olyckor är ett arbete utan slut, liksom allt annat kvalitetsar-bete.Det ideala förhållandet för kvalitetskontroll är när slutkon-troll och inspektion inte längre behövs.Förbättring av verksam-heter,service,och åtgärder för ökad säkerhet och skydd ingår dåistället som en naturlig del i det egna dagliga arbetet.

Livskvalitet innebär ett meningsfullt liv för individen.Olyckor påverkar livskvaliteten negativt eftersom de innebäroro och kan orsaka stora mänskliga lidanden. Behov av trygg-het och säkerhet varierar hos olika individer, från tid till annanoch från kultur till kultur. För att förbättra skydd och säkerhetfinns det ingen annan väg att gå än att bryta gamla mönsteroch synsätt och ersätta dessa med ett nytt tänkande. Istället föratt fråga vilken risk vi vill acceptera, måste vi finna svar på frå-gor som: Vilket samhälle motsvarar bäst människans grund-läggande behov och krav på säkerhet och skydd samt en godmiljö? Hur ska ett sådant samhälle byggas och vidmakthållas?Vilka mål ska sättas upp för de första stegen av förbättringar?

Att ändra fokusDet är svårt att ändra attityder och vanor. Att ändra fokus hosräddningstjänsten från ett i huvudsak operativt tänkande tillett mer olycksförhindrande tankesätt tar tid. Även om mångamänniskor är riskmedvetna har de olika förutsättningar för attagera säkert i olika situationer. De flesta av oss blir mycket för-virrade när en svår olycka inträffar och har svårt att utanutbildning och erfarenhet vidta de rätta åtgärderna i en sådansituation.

18

Det görs olika försök att komma till rätta med problemenmed olyckor. Vägverkets vision om noll döda i trafiken är ettaktuellt exempel. Det är svårt att få genomslag av en sådanvision i samhället.En anledning kan vara att det är just Vägver-kets vision som inte alla trafikanter har varit med om attbestämma. De kanske inte ens anser att visionen gäller democh deras beteende i trafiken. Det är således en stor utmaningatt utveckla det olycksförhindrande arbetet och att skapa del-aktighet i det arbetet hos människor som är vana vid att ”sam-hället” har ansvaret och fattar beslut åt dem.

Kontinuerlig förbättring av åtgärder till skydd mot olyckorbehövs för att utvecklingen ska kunna föras framåt. Säkerhetoch skydd ska ses som en integrerad del av vardagen. Säkerhetoch skydd måste således integreras på ett naturligt sätt i ledar-skap, i verksamheter och i samhällsutvecklingen. Den grund-läggande inställningen hos var och en som arbetar inom rädd-ningstjänstområdet och andra samhällsområden ska vara attsäkerhet och trygghet för människor, miljö och egendom skabli det naturliga tillståndet, inte olyckor.

19

Framtid – fokus på proaktiv verksamhet i balansmed övriga åtgärder till skydd mot olyckor

Idag – planering förbefarade olyckor ochoperativ räddningstjänst

Utveckling frånplanering för befarade

olyckor till fokus påproaktiv verksamhet

och skydd mot olyckor.

Det är viktigt att räddningstjänstens arbete stöds av övrigkommunal verksamhet. Proaktiv verksamhet innebär blandannat att säkerhet och skydd för liv, miljö och egendom beaktasredan i planer och beslut om nya verksamheter och tjänster.Skillnaderna i inriktning och åtgärder beroende på om fokus ärpå reaktiv verksamhet eller på proaktiv verksamhet framgår avovanstående figur som tydliggör skillnader mellan och effekterav olika tänkesätt för framtida vägval. I räddningstjänstenspraktiska arbete behövs naturligtvis såväl proaktiva som reakti-va åtgärder. Problemet idag är att fokus på reaktiva åtgärder ärså starkt att det skymmer insikten om att ett annat mer hållbartsynsätt är viktigare,nämligen vår förmåga att förhindra olyckor.

Att utnyttja kvalitetskriterier i säkerhetsarbetetEtt systematiskt förbättringsarbete för säkerhet och skydd motolyckor bör bygga på följande grundläggande värderingar somär en modifiering av de kriterier som satts upp av Institutet förkvalitetsutveckling, siq(1999):

20

Inställning vid reaktiv verksamhet Inställning vid proaktiv verksamhet

Olyckor ses som oundvikliga Olyckor ska förhindras

Acceptabel eller tolerabel risknivå tillämpas Nollvision/förbättringsmål

Statistik förs i huvudsak över antalet olyckor Statistik används för att belysa problem-och deras konsekvenser områden och inkluderar grundläggande

orsaker och effekter av åtgärder till skyddmot olyckor

Försäkringar kompenserar endast dödsfall, Försäkringar stimulerar säkerhetskador och förlorade värden

Ansvaret för skydd och säkerhet är inte klarlagt Varje aktör har ett definierat ansvar för säkerhet och skydd

Endast operativ räddningstjänst övas Utbildning/övning är behovsbaseradoch omfattar hela konceptet ”säkerhet och skydd mot olyckor”

Lagstiftning redovisar krav på ansvar Lagstiftning betonar olycks-och åtgärder för reaktivt arbete förebyggande verksamhet

Figur 2. Skillnader iinriktning vid reaktiv

respektive proaktivverksamhet.

I räddningstjänstensarbete behövs både

proaktiva ochreaktiva åtgärder.

21

Faktabaserade beslut Beslut måste bygga på väl identifierade och tillförlitliga faktaom problem och behov.Varje aktör måste inom sitt område fåmöjlighet att identifiera och analysera fakta av betydelse förförbättringar.

Behovsorientering Ett hållbart målstyrt arbete för ökad säkerhet och skydd motoch målstyrning olyckor utgår från väl identifierade problem och kundbehov

och från att åtgärderna genomförs kostnadseffektivt ochgenom delaktighet hos alla aktörer.

Ledarskap För att skapa en kultur med förbättringsmål med kundensbehov i centrum krävs aktivt och konsekvent engagemang frånledningen vars främsta uppgift är att sätta mål och fördelaresurser och ge förutsättningar för alla medarbetare i förbätt-ringsarbetet.

Delaktighet Varje aktör ska engageras och bli delaktig i såväl formuleringav mål som i arbetet med säkerhet och skydd mot olyckor.Varjeaktör har ett ansvar som inte kan delegeras.

Kompetens Kompetens är grunden för framgång. Ledningens, medarbe-tarnas och andra viktiga aktörers kompetens måste utvecklaspå ett sätt som stärker individen och verksamheten.

Långsiktighet Åtgärder måste bedömas och vidtas med tanke på en hållbarutveckling med långsiktiga mål, inte kortsiktiga vinster. Deträcker inte med att enbart uppfylla lagkrav. Verksamheternamåste bedrivas som ett ständigt förbättringsarbete.

Processorientering Förbättringar sker genom analys av processer/funktioner/verksamheter.Arbetet ska ses som en kontinuerlig förbättrings-process med tydlig fördelning av ansvar och befogenheter.

Olycksförhindrande Det lönar sig att arbeta med proaktiv riskhantering. Säkerhetåtgärder och skydd ska beaktas redan i planer, beslut och design av

verksamheter och tjänster.

Skydd mot olyckorI begreppet Skydd mot olyckor ingår enligt Räddningstjänsten iSverige - Rädda och Skydda, sou (1998:59) följande delar:• Förhindra olyckor – Åtgärder för att minska sannolikheten

för en olycka (Skede 1).• Vidta skadebegränsande åtgärder i förväg – Att i förväg

vidta åtgärder för att begränsa skador på liv, miljö ochegendom (Skede 2).

• Förbereda räddningsinsatser – Att i förväg förbereda för effektiva räddningsinsatser vid en olycka (Skede 3).

• Genomföra räddningsinsatser – Att vid en olycka kunna genomföra räddningsinsatser för liv, miljö och egendom(Skede 4).

• Återställning – Att efter en olycka kunna ta hand om och rehabilitera människor, återställa miljö och att återställa viktiga verksamheter (Skede 5).

22

Lära av andra För att utvecklas och minska hemmablindhet behövs kontinu-erliga studier av andra betydelsefulla och effektiva funktio-ner/verksamheter/organisationers eller personers verksamhetoch åtgärder.

Snabbare reaktioner I alla verksamheter är snabba reaktioner för förbättringar avför förbättringar avgörande betydelse. Detta gäller inom såväl utveckling som

förbättring av produkter och tjänster.

Samverkan Samverkan är viktigt inom alla områden för säkerhet och skyddmot olyckor. Denna samverkan ska omfatta alla nivåer i sam-hället från den enskilda människan till samhället i stort.

Säkerhet Begreppet säkerhet används ofta som motsats till begreppenolycka och risk. Med säkerhet menas ett eftersträvansvärtpositivt tillstånd för livskvalitet och samhällets välfärd. I fakta-litteraturen definieras säkerhet som frånvaro av processavvi-kelser, riskkällor och situationer som kan leda till dödsfall ellerskador på människor, miljö och egendom.

I denna bok fokuseras och utvecklas som tidigare nämnts detförsta skedet,nämligen att förhindra olyckor.Detta skede delashär in i två delar; proaktiv verksamhet och preventiv verksam-het. Med proaktiv verksamhet menas att säkerhet och skydd förliv, miljö och egendom ska beaktas redan från början i planeroch beslut samt vid design av ny verksamhet, nya objekt ochtjänster. Preventiv verksamhet gäller förbättring av alla befintli-ga verksamheter, objekt och tjänster. Detta innebär att säkerhetoch skydd för liv, miljö och egendom ska beaktas i pågåendeverksamheter och vid förändring av dessa, som om- eller till-byggnad av objekt eller förändring av befintliga tjänster.

Frågor att fundera kring och diskutera• Hur är ditt eget säkerhetsmedvetande och beteende i

trafiken, i hemmet, på arbetet?• Vilket fokus har din kommun/arbetsplats på arbetet med

skydd mot olyckor? • Vilka mål för säkerhet och skydd finns i din kommun/på

din arbetsplats? • Har du exempel på att arbetet med kvalitet och säkerhet

lönar sig?• Vilken är din grundläggande inställning när det gäller att

arbeta för att förhindra olyckor istället för att fokusera påderas konsekvenser?

23

24

Farten dödar!

Modell och verktygför systematiskolycksprevention Den modell för skydd mot olyckor, i synnerhet för systematiskolycksprevention, som presenteras här baseras på kvalitetsstyr-ning. Med kvalitetsstyrning menas att man hela tiden sökerfinna orsaker till problem, i detta fall olyckor, för att elimineradem. Identifiering av viktiga problemområden och olyckornasorsaker ger det inledande och grundläggande underlag sombehövs för att inrikta effektiva åtgärder för förbättringar. Mendet räcker inte bara med att vidta åtgärder. Deras resultat måsteföljas upp och förbättringsåtgärder vidtas. Utmaningen förframtiden ligger i att hela tiden vidmakthålla intresset förförändringar och gå vidare med förbättringar på ettsystematiskt sätt.

Den modell för systematisk olycksförhindrande verksamhetoch skydd mot olyckor i stort som används nedan baseras påDemings (1988) principer för förbättringar. Den innehållerstegen: planera – genomföra - kontrollera – förbättra verksam-heter och funktioner. Modellen kan tillämpas på olika nivåer;alltifrån den enskilde, till olika verksamheter/processer påkommunal nivå, till samhällets arbete för säkerhet och skydd.

En stor del av arbetet med riskanalys och åtgärder för attförbättra riskbilden sker utifrån ett uppifrån-och-ned-per-spektiv genom myndighetsutövning och organisationer somarbetar var för sig.Här föreslås istället ett nedifrån-och-upp-per-spektiv med utgångspunkt i den enskilda människans och verk-samhetens behov.

Säkerhet är ofta ett kontrollproblem. Det är idag svårt att få

25

en helhetsbild av arbetet med säkerhet och skydd, framföralltbeträffade åtgärdernas effekter. Det gäller att få kunskap omproblemens innersta kärna. Man måste vara medveten om attattityder och känslor hos människor kan påverka problemlös-ningen, men också huruvida man blir tillfredsställd med lös-ningen eller ej. Ofta står vi inför flera problem som ska lösassamtidigt.Vilken olyckstyp i tabell 1 (sid. 13) är mest angelägenatt förhindra? Är det t.ex. viktigt att enbart fokusera arbetetmed att förhindra bränder eller ska räddningstjänsten (kom-munen) också medverka till att antalet fallolyckor minskar?

För samhällets strategi och åtgärder behövs en gemensamsyn på problemen med olyckor. Det krävs samverkan mellanolika aktörer för att skapa trygghet och säkerhet för männi-skor, miljö och egendom. Nedan utvecklas och förklarasmodellen för planering och åtgärder till skydd mot olyckor,dess tillämpning och verktyg utifrån nivåerna; den enskildamänniskan, verksamhetsnivån samt den kommunala nivån.De tre nivåerna ska knytas samman i det praktiska förbätt-ringsarbetet i så stor utsträckning som möjligt. Nedifrån-och-upp perspektivet tillämpas för alla tre nivåerna med början iden enskilda människans roll,behov och möjligheter till skyddmot olyckor.

Den enskilda människans roll och möjligheter i säkerhetsarbetetI det följande skisseras den enskilda människans roll och möj-ligheter till förbättringar av säkerhet och skydd.Utgångspunk-ten här, att olyckor i första hand ska förhindras, ställer i grun-den stora krav på förändrade attityder och beteende hos allamänniskor. Detta innebär stora problem. Den kommunalaräddningstjänsten ses ofta av allmänheten, och också ofta avsig själv, som en garanti för effektiv hjälp vid en olycka. Därige-nom avtrubbas den enskilde i sitt ansvar för sin egen ochandras säkerhet.Samtidigt ges den enskilde för liten uppmärk-samhet i säkerhets- och skyddsarbetet.2

Olika individer har olika förutsättningar för, och behov av,säkerhet och skydd. Inte bara hoten utan också sårbarhets-

26

Åtgärder för attförbättra risk-

bilden bör utgåfrån väldefinieradeproblem och behov.

Vardagssäkerhetbör ges stor upp-

märksamhet iuppbyggnaden av

ett kommunalthandlingsprogram.

2. Detta synsätt stöds av flera andra forskare. Se till exempel Enander ochJohansson (1999).

aspekterna är viktiga att beakta.Äldre,handikappade och barnhar olika behov och möjligheter till självskydd och säkerhet.

Det är viktigt att se till risker och behov av skydd i såväl tät-bebyggda områden som i glesbygden. Människor lever i olikariskmiljöer i centralorter, städer och i glesbygd och har specifi-ka behov och möjligheter att klara svårigheter. Människor istaden kan vara särskilt utsatta och i behov av förstärkt skyddliksom människor i glesbygd, men skyddet kanske måsteutformas på olika sätt.

För särskilt utsatta grupper och områden har samhället ettsärskilt säkerhetsansvar. Vardagssäkerhet bör ges stor upp-märksamhet i uppbyggnaden av ett kommunalt handlings-program. Det tar som tidigare nämnts lång tid att ändra attity-der och beteende till förmån för olycksförhindrande åtgärder.Möjligheter och hinder för detta har redovisats av bland andraEnander och Johansson (1999). De menar att det är ett långsik-tigt mål att påverka människors sätt att förhålla sig till riskeroch olyckor.Åtgärder för att uppnå målet bör baseras på realis-tiska bedömningar av vad som är möjligt, önskvärt och effek-tivt. Den enskilda människans förmåga att själv upptäcka och

27

Figur 3. Modell förarbetet med systematiskförbättring av säkerhet

och skydd för denenskilda människan.

1 2

34

5

5

4

1 2

3Steg 1.Risk-uppfattning

Attityd/beteende

Steg 2.Behov:egna och andras

Steg 3.Åtgärder tillskydd mot olyckor

Steg 4. Resultat

Steg 5. Förbättringar

beakta riskkällor i sin egen miljö är en viktig utgångspunkt föregna initiativ och mottaglighet för råd från andra. Detta sam-manfattas i figur 3 där den enskilda människan står i centrumför säkerhetsarbetet.

Människors förhållningssätt och attityder till olyckor tycksinbäddade i deras livsstil och kultur. Synen på olyckor och vadman kan och bör göra åt dem är också nära länkad till vårt för-hållningssätt till andra människor, till naturen och till teknik-utvecklingen. Det är därför viktigt att klarlägga sådana fakto-rer och hur de i sin tur kan tänkas påverka val av inriktning avåtgärder. Om den enskilda människans förmåga att själv ellertillsammans med andra identifiera sin riskbild och bedömasitt säkerhetstillstånd kan stimuleras och övas upp, kan honockså själv vidta effektiva förbättringar. Det är emellertid svårtför den enskilde idag att utifrån sitt behov efterfråga effektivasäkerhetshöjande åtgärder. I många fall behöver människorhjälp med att klargöra sina behov av säkerhet och skydd. Densom inte är medveten om sin egen riskbild, och inte heller vetvilka möjligheter som finns till förbättrande säkerhetsåtgär-der,behöver stöd.Därför måste en mer aktiv dialog komma tillstånd mellan dem som ska ge stöd och hjälp,och deras kunder;mellan räddningstjänsten och den enskilda människan. Stödetmåste naturligtvis anpassas efter de olika mottagarnas förut-sättningar och behov.

Frågor att fundera kring och diskutera • Hur beaktas den enskilda människans särskilda behov i det

olycksförhindrande arbetet i din kommun? • Vilken speciell hänsyn tas i säkerhetsarbetet till särskilt

utsatta grupper som förståndshandikappade, rörelsehin-drade med flera?

• Vilka krav ställs på den enskilda människan vid övergångtill ett proaktivt synsätt och arbetssätt?

• Går det att påverka människors beteende så att olyckor kanförebyggas?

• Finns det undantag? • Om du anser att det finns undantag, hur motiverar du detta

ställningstagande?

28

Det krävs en aktivdialog mellan

räddningstjänstenoch den enskilda

människan.

Det krävssamverkan mellan

olika aktörer för attskapa trygghet och

säkerhet förmänniskor, miljö

och egendom.

Verksamheter och tjänsterSedan andra världskriget har samhället genomgått en kraftigförändring. Avancerade teknologier och transportsysteminnebär att nya krav ställs på företag och myndigheter när detgäller säkerhet och skydd för människor, miljö och egendom.De olyckor som inträffar tydliggör negativa effekter av felakti-ga beslut i utvecklingen av vår teknologi, av felaktigheter i till-verkningsprocesser och i olika verksamheter i samhället. Pro-blemen som måste lösas uppfattas som allt mer komplexa.

Säkerhet och skydd har eftersatts på grund av ekonomisktpressade situationer i många verksamheter. Myndigheter medansvar för hälsa och säkerhet har underhand format regler föratt öka säkerheten. Tillsyn utövas för att man ska se till attreglerna efterföljs. Sedan början av 1950-talet har mycket avsäkerhets- och skyddsarbetet inriktats på industrin. Manönskade utveckla den svenska ekonomin genom att utnyttja dekonkurrensfördelar som uteblivna krigsskador medgav i vårtland. Stora lager av olika brännbara och explosiva varor ianslutning till industrin innebar säkerhetsrisker. På senare århar intern kontroll för att öka säkerhet och skydd införts fram-förallt i större och medelstora företag.

Förändringar i samhället drivs på i allt snabbare takt tillföljd av förändrade marknader som i sin tur är en följd av glo-balisering, allt strängare ekonomiska ramar med åtföljanderationalisering inom industrin och samhällets gemensammafunktioner samt en snabbt expanderande kommunikations-och databehandlingsteknik.

TjänsteproduktionModern teori om tjänsteutveckling för totalkvalitet omfattaruppdragsgivarnas uppdrag och önskemål, kundbehov, ochmedarbetarnas utveckling. Enligt Gustavsson m.fl. (1997)uppnås total tjänstekvalitet när dessa tre nyckelaktörer är till-fredsställda samtidigt. I räddningstjänstens tjänsteproduktionoch åtgärder till skydd mot olyckor bör framförallt tre aktörerbeaktas, nämligen kunderna, de anställda och ledningen. Föratt ”göra rätt saker rätt” är det viktigt att räddningstjänsten lär

29

Samhällets riskbild förändras ständigt.

30

känna kundernas behov och krav samt deras möjligheter tillsäkerhet och trygghet. Kontinuerliga förbättringar av säkerhetoch skydd ska baseras på• den riskuppfattning som ledning och anställda i

verksamheten har• de fakta de samlat in och arbetar utifrån• den samlade bedömning (utifrån risk- och verksamhets-

analys) som ansvariga för verksamheten gör, samt• bedömning av resultat av de åtgärder för förbättringar som

vidtagits.

Frågor att fundera kring och diskutera• Finns det ett aktivt olycksförhindrande arbete på din

arbetsplats? • Vilka prioriteringar och mål finns för säkerhet och skydd

mot olyckor på din arbetsplats? • Genomförs verksamhetsanalys eller säkerhetsanalys i

kommunala verksamheter?

Kommunens roll och möjligheter i säkerhetsarbetet Politiker och tjänstemän i alla kommunala förvaltningar har isitt dagliga arbete en viktig övergripande roll och särskiltansvar för att stimulera och utveckla åtgärder för ökad säker-

31

Figur 4. Systematiskförbättring av säkerhet

och skydd påverksamhets- och

tjänstenivå.

1 2

34

5

5

4

1 2

3

Steg 1.Risk-uppfattning

riskbild/fakta

Steg 2. Verksamhets-analys. Behov/

krav/ önskemål – egna och andras

Steg 3.Åtgärder tillskydd mot olyckor

Steg 4. Resultat

Steg 5. Förbättringar

het och skydd mot olyckor. Det är politikerna som ska inriktaverksamheten och fördela resurser. Kommuninnevånarna ochderas problem bör vara i centrum för det konkreta, praktiskaarbetet som ska vara behovsstyrt och så långt möjligt bestå avskräddarsydda åtgärder. Till exempel ska information ombrandskydd kunna förstås av de mottagargrupper man riktarsig till. Om informationen riktar sig till barn ska det ske på ettsådant sätt att barn lätt kan ta informationen till sig. Riktar densig till någon invandrargrupp måste informationen självfalletske på det språk som denna grupp förstår.

I figur 5, som är en modell för kontinuerlig förbättring avsäkerhet och skydd mot olyckor på kommunal nivå, sätts kom-munens ledning i centrum för det övergripande arbetet medstrategier och fördelning av samhällets resurser. Med kommu-nens ledning menas kommunstyrelsen, räddningsnämndeneller den som de sätter i sitt ställe, till exempel räddningschefen.

Nedan utvecklas och förklaras de olika stegen i modellen.För varje steg ges exempel på verktyg som kan användas i för-bättringsarbetet.

Steg 1Identifiering av den kommunala riskbilden I ett systematiskt förbättringsarbete innebär det första stegetatt identifiera och värdera kommunens risktopografi samt att

32

Figur 5. Modell förkontinuerlig förbättring

av säkerhet och skyddmot olyckor på

kommunal nivå.

1 2

34

5

5

4

1 2

3

1 2

34

5

5

4

1 2

3

Kommunal nivå

Steg 1. Identifiering avden kommunala

risktopografin

Steg 2. Inriktningsmåloch förbättringsmål

Steg 3.Åtgärder tillskydd mot olyckor

Steg 4. Kontroll avåtgärdernas effekter

Steg 5. Förbättringar

därefter rangordna problemområden för förbättringar. Arbe-tet innefattar såväl identifiering av riskobjekt och riskkällorsom skyddsobjekt. Fakta om störningar och tillbud liksomuppgifter om orsaker till olyckor och olycksförlopp är viktigaledtrådar i detta arbete. Varje kommun är unik när det gällerriskbild, befolkningsstruktur och behov av säkerhet och skydd.Antalet risk- och skyddsobjekt i en kommun beror bland annatav kommunens geografiska läge och gränser, kommunensindustriutveckling, turism, befolkningskoncentration, socialaproblem etc.Identifiering och värdering av risk- och skyddsob-jekt bör också beakta kommunens bebyggelsestruktur, handi-kappade människor, äldre och barns behov, väg- järnvägs- ochvattenvägsnät.

Identifiering och analysav riskkällor och skyddsobjektEtt verktyg för övergripande riskinventering finns i Rädd-ningsverkets riskhandbok med exempelsamling. Nedan redovi-sas detta verktyg endast översiktligt.

Det är viktigt att kartlägga objekt och de olika verksamhetersom bedrivs inom kommunen liksom transporter till och fråndessa objekt. Riskkällor anges traditionellt i form av lagradenergi och/eller toxiska ämnen. Riskkällornas kvantiteter bördokumenteras i riskanalysen. Riskkällor kan finnas i verksam-

33

Säkerhet är ett viktigtpolitiskt område.

heter, tjänster och produkter eller utgöras av felaktig mänsklighantering av dessa.Med risktyp menas bränder,explosioner,raseller skred etc. Skyddsobjekt är det vi vill skydda och värna, tillexempel människor, vattentäkter, viktiga kommunala verk-samheter och bostäder. Bedömda konsekvenser relateras tillriskkällans kvantitet och placering. Allvarlighet relateras i för-sta hand till hot mot liv, i andra hand till hot mot miljön och itredje hand till egendom. En sannolikhetsbedömning är viktigvid rangordningen av risk- och skyddsobjekt samt framföralltvid prioritering av åtgärder. Prioritet anger i vilken ordningriskbilden ska förbättras. I riskhandboken finns flera exempelpå riskbedömningar som kan göras i samband med olikaobjekt och verksamheter.

Statistik För att kunna se om vidtagna åtgärder har effekt kan ett statis-tiskt styrsystem som används för kvalitetsförbättringar använ-das. Följande kontrollsystem kan användas för trendbeskriv-ning och analys av störnings- tillbuds- och olycksfrekvenser.Detär en modifiering av Shewharts styrstystem (Shewhart 1931). Ifigur 7 tillämpas styrsystemet på bränder i publika lokaler.

–X anger medelvärdet för antalet bränder i publika lokalerunder perioden 1992–1998. Gränserna anges som funktioner,nämligen; µ–/+3σ/√n för den övre kontrollgränsen (Ökn) ochlägre kontrollgränsen (Lkn) och µ–/+ 2 σ/√n för tidig var-ningssignal (Tv) och tidig förbättringssignal (Tf). Styrsyste-met är tillämpligt för olika typer av problem. (Se vidare Berg-

34

Identifiering av riskkällor Riskanalys

Objekt Verksamhet Riskkälla Risktyp Skydds- Bedömda Allvarlighet Sannolikhet Prioritet(kvantitet) objekt konsekvenser (1–5) (1–5) (A–E)

Man arbetar från vänster till höger med samtliga objekt och verksamheter.

Figur 6. Identifieringoch analys av riskkällor

och skyddsobjekt.

Varje kommun ärunik när det

gäller riskbild,befolknings-

struktur och behovav säkerhet och skydd.

35

man och Klefsjö 1991).Tv anger en tidig varningssignal,det villsäga en fingervisning om att antalet bränder börjat stiga. Öknanger den övre kontrollgränsen och omfattar de allra flestabränderna (undantag är 1997 med 84 bränder). Tf syftar till attge en tidig förbättringssignal som indikerar minskning avantalet bränder. Lkn anger den lägsta kontrollgränsen. Antaletbränder har, i detta fall, inte under något år legat under dennagräns. Om antalet bränder under en kommande tidsperiodunder (cirka 4–5 år) ligger under denna lägsta gräns (Lkn) ärdet rimligt att anta att vidtagna olycksförhindrande åtgärdermedfört eller medverkat till förbättringar. Det kan dock inteuteslutas att det är andra faktorer än de direkta olycksförhin-drande åtgärderna som har haft den största effekten på för-bättringarna. Till exempel finns forskning som anger att eko-nomiska förhållanden påverkar olycksfrekvenser.

Ishikawa-diagramEfter att ha valt ut en olyckstyp som ska minska måste man gåvidare och försöka finna de bakomliggande orsakerna tilldenna. Bakomliggande orsaker till olyckor kan beskrivas medhjälp av fiskbensdiagram efter systematisk analys. (Se vidareRosenberg,1998.) Det kallas för fiskbensdiagram eftersom sys-temet liknar ryggraden på en fisk och de grundläggande orsa-kerna kan delas upp i ytterligare ”ben”. Diagrammet benämnsockså Ishikawa-diagram eller orsak–verkan diagram (Ishi-

Figur 7. Exempel påtillämpning av

kontrollsystem förtrendbeskrivning och

analys av olycks-frekvens utifrån

Shewharts styrsystem. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Antal bränder i publika lokaler

100

50

25

10

Ökn = 81,5

Ty = 73,4X = 57,2

Tf = 41,0Lkn = 32,9

48

34

7477

53

8478 Tv

36

kawa 1985). I diagrammet beskrivs först grovt vilka typer avorsaker som ligger bakom olyckstypen. Därefter koncentrerarman sig på en av dessa orsaker och försöker undersöka denmer detaljerat. I figur 8 anges sex möjliga orsaker till olyckorsom i sin tur kan benas upp i delområden allt eftersom kunska-perna om orsaker förbättras.

En olycka kan ha flera olika orsaker. Oftast visar det sigemellertid att några få orsaker ligger bakom en stor del av dettotala antalet olyckor. Man brukar i kvalitetssäkringsarbetettala om 80–20 regeln eller Paretos princip (Pareto, 1935). Pare-tos princip innebär i korthet att 3–4 huvudorsaker liggerbakom till exempel problemen med bränder i en viss miljö.Detär mot dessa vitala orsaker som de förebyggande åtgärderna iförsta hand ska riktas. I figur 9 kombineras ett fiskbensdia-gram, Paretos princip och Shewharts kontrollsystem. På dettasätta kan kommunerna få ett översiktligt styrsystem att utgåifrån i säkerhetsarbetet.

Kvalitetsverktyg som visas i figur 9 kan användas som enövergripande styrmodell för det systematiska olycksförhin-drande arbetet. Till vänster anges de bedömda eller konstate-rade orsakerna till det som ska mätas, till exempel störningar,tillbud eller olyckor. Som hjälp att beskriva orsaker och benaupp dessa i delområden kan fiskbensdiagram användas. Pare-tos princip är värdefull för att inrikta och prioritera det olycks-förhindrande arbetet. Med hjälp av Shewharts kontrollsystemkan effekterna av förbättringsarbetet följas och styras.

Figur 8. Ishikawadiagram för orsaksanalys.

Lek med eld

Människa Metod

Mätning Teknik Material Miljö

Felaktigtillverkningsmetod

Felaktigmätmetod

Felaktigteknik

Defektmaterial

Ostädadarbetsplats

Olycka

37

Geografiska informationssystem, GISGeografiska informationssystem, gis, ger möjlighet till över-blick och att övergå från statiska bilder till olika typer av analy-ser, till exempel att redovisa och analysera förändringar i kom-munens riskbild över tiden. gis gör det möjligt att bearbeta,analysera och ajourhålla stora datamängder, men kvaliteten påden data som behövs måste vara hög. Beslutsstöd måste erhål-las i rätt tid och på rätt sätt för att vara effektivt. Eftersom detalltid sker förändringar räcker det inte att endast en gång göraen kommunal riskanalys som gäller för alla tider. Räddnings-tjänsten måste hela tiden följa upp förändringar och reviderasina riskanalyser.Möjligheterna finns att använda gis för att tafram och ajourhålla riskbilden för hela kommunen. På så sätthar alla aktörer en gemensam riskbild att utgå från i förbätt-ringsarbetet.Riskbilden kan till exempel vara en grund för pla-nerare i kommunens fysiska planering och för politiker i sam-band med beslut om nybebyggelse. gis är med andra ord inteenbart ett verktyg för räddningstjänsten. Det är viktigt att dekommuner som vill satsa på gis gör det utifrån sina behov ochi den takt som förståelsen av vad systemet ska användas tillväxer. Nedan ges ett exempel på hur ett gis system kan växafram. På kartan läggs successivt uppgifter av betydelse in i sys-temet.

På detta sätt blir gis ett gemensamt kommunalt verktygsom olika kommunala förvaltningar kan utnyttja. En modellav gis ges i figur 10.

Orsak 1 Orsak 2 Orsak 3

Tid

Syftet är ökad säkerhetgenom kontinuerligtförbättradeverksamheter/processer

Ucl

LclShewhart kontrollsystem

Störnings-, tillbuds- ellerolycksfrekvens

IshikawadiagramParetos princip

Figur 9. Kombination av kvalitetsverktyg för systematisk olycksprevention.

Räddningstjänstenmåste ständigt

följa uppförändringarna iden kommunala

riskbilden ochrevidera

riskanalysen.

38

Figuren åskådliggör att de fakta som tas fram syftar till attge en geografiskt relaterad bild av verkligheten som kan analy-seras och redovisas som ett gemensamt planeringsunderlag.Systemets brukare ska på ett enkelt och funktionellt sätt kunnase och förstå de bilder som växer fram.

Steg 2 Inriktningsmål och förbättringsmålSteg 2 i vår modell (figur 5) innebär beslut om vilket/vilka pro-blemområden och mål som ska gälla för arbetet utifrån denidentifierade riskbilden samt fördela resurser för arbetet. Bil-den nedan illustrerar förhållandet mellan inriktningsmål,effektmål och produktionsmål.

För att skapa enighet och samverkan är dialogen mellanpolitiker och olika aktörer mycket viktig i målarbetet. Målfor-mulering och målstyrning förutsätter levande dialoger mellankommunledningen och de olika aktörerna, till exempel rädd-ningstjänsten och kommuninnevånarna. Det är viktigt att demål som fastställs är väl förankrade i grundläggande behov ikommunen, dvs. att de återspeglar den riskbild som finns ochvilka olyckstyper som ska prioriteras i förbättringsarbetet. Detär kommunens politiker som beslutar om inriktningsmål ochvilka resurser som ska ställas till förfogande. Inriktningsmåloch effektmål kan vara att prioritera minskning av antaletbränder i kommunen, till exempel att minska antalet bränder ibostäder med 30% under en femårsperiod. Inriktningsmål

Figur 10. En modell föruppbyggnad av ett

dynamiskt gis.(Källa Rosenberg &

Esko 1994.)Erfarenhet

Bild avverkligheten

Det brukarenkan se

Brukareutdata/nykunskap

VerklighetStatistik ochandra fakta

GISEn dynamisk modell somkan användas för analys,simulering, redovisning avplaneringsunderlag m. m.

1 2

34

5

5

4

1 2

3

Målformuleringoch målstyrning

förutsätter enlevande dialog

mellan kommun-ledningen och

räddningstjänsten.

39

och effektmål preciseras i en dialog mellan politiker och ansva-riga för kommunernas förvaltningar. Det är sedan upp tillrespektive förvaltning, till exempel räddningstjänstens led-ning och personal, att ange hur målen kan nås och att sätta uppproduktionsmål. Ett produktionsmål för att minska antaletbränder i bostäder kan till exempel vara att identifiera och där-efter, inom en tvåårsperiod, besöka varje hushåll för att gesäkerhetshöjande information.I samband med besöken ska rådoch stöd ges för hur bränder kan förhindras och skyddet öka.

BenchmarkingEn viktig del av Steg 2 är att på ett målmedvetet och systema-tiskt sätt studera andra organisationer som arbetar med kvali-tetsutveckling och säkerhet. Sådana studier benämns numerabenchmarking. Benchmarking av progressiva organisationerbör sträcka sig över nationsgränserna.En global utblick är vik-tig om man ska kunna undvika hemmablindhet och få framidéer för ett effektivt förbättringsarbete. Benchmarking inne-bär i det här fallet att finna och jämföra sig med det globalt settmest framgångsrika arbetet inom området skydd och säker-het. Resultaten ska vara väl dokumenterade.

Benchmarking kan genomföras på ett bra sätt om man harsatt upp egna mål i förväg och känner till den egna organisa-tionens/verksamhetens kunskaper och behov.Det är viktigt attstudiebesök är väl förberedda och att de följs upp med analys

Figur 11. Inriktnings-mål, effektmål och

produktionsmål i endynamisk process.

(Källa: Svensson1993:31.)

Effektmål

Inriktningsmål

Produktionsmål

Politisk uppgift

Arena för dialog mellanpolitiker och förvaltningar

Förvaltningens uppgift

40

av erfarenheter eller en redovisning av effekter av besöket.Van-liga misstag är att börja med frågor om vem som är bäst ochvad som kan läras av dem och sedan direkt genomföra ett stu-diebesök. Då hoppas viktiga förberedande steg över och resul-tatet blir därefter. Det är således viktigt att först klarlägga detegna nuläget, formulera viktiga problemställningar, eget syfteoch mål samt klarlägga om redan genomförda åtgärder hafteffekt i önskad riktning.

Innan förståelse för systematiska förbättringar finns i orga-nisationen kan benchmarking upplevas som en onödig arbets-insats. När mognad och förståelse för systematiska förbätt-ringar finns,sker emellertid benchmarking som en naturlig deli utvecklingen. Besöken bör koncentreras till viktiga frågormed betydelse för egen utveckling av strategier och åtgärder.Det är lämpligt att det team som ska genomföra erforderligaförändringar och ansvara för åtgärder för förbättringar ocksåär det som genomför benchmarking. Det är viktigt att kommaihåg att benchmarking inte handlar om kopiering av andras

Figur 12: Bench-markingprocess förökad säkerhet ochskydd mot olyckor.

1. Hur ser vår riskbildut idag? Vilka målska vi ha?

5. Vad kan vilära av dem?

4. Vilka ska vijämföra med?

2. Hur arbetarvi idag?

3. Vad måste blimer effektivt?

6. Vad kan vi görabättre och hur?

7.Hur kan vi genomföra nödvändigaförbättringar? Hur kan vi fortsättaatt lära oss och snabba påläroprocessen?

En global utblick ärviktig om man ska

kunna undvikahemmablindhet

och få fram idéerför ett effektivt

förbättringsarbete.

41

Kunskap känner inga gränser.

arbete. Noggranna bedömningar av erfarenheterna bör görasinnan idéerna omsätts i lokala planer. Arbetet sammanfattas ifigur 12.

Steg 3 ÅtgärderMed utgångspunkt i kommunens riskbild och mål för förbätt-ringar samt erfarenheter från studier av andra organisationersarbete (benchmarking) påbörjas det systematiska arbetet medatt vidta åtgärder för ökad säkerhet och skydd mot olyckor.Nedan exemplifieras åtgärder för säkerhet och skydd motolyckor.

Med proaktiv verksamhet menas, som tidigare nämnts, attsäkerhet och skydd för liv, miljö och egendom ska beaktas frånbörjan i planer och beslut och vid design av ny verksamhet,nyaobjekt och tjänster. Preventiv verksamhet berör förbättringar ibefintliga verksamheter, objekt och tjänster. Säkerhet ochskydd för liv, miljö och egendom ska beaktas i pågående verk-samheter och vid förändring av dessa, t.ex. om- eller tillbygg-nad av objekt, eller förändring av befintliga tjänster. Det kanröra sig om information till och utbildning av olika målgrup-per om riskkällor och orsaker till olyckor.Det kan vara att und-vika att lägga bostäder intill anläggningar eller verksamhetersom är riskfyllda,till exempel petrokemisk industri eller områ-den där det finns risk för ras eller skred. Åtgärder som särskiltbehöver förbättras gäller äldre människor (jfr. tabell 1 och 2ovan).

Olyckor kan förhindras genom proaktiv verksamhet ochförbättringar av processer och verksamheter. För en mer offen-siv olycksförhindrande verksamhet behövs ett mer utvecklatprocesstänkande liksom metodik och verktyg för verksam-hetsanalyser. Nedan skisseras ett förslag till arbetssätt ochinriktning för ett sådant arbete.

Det är viktigt att räddningstjänsten i början av det systema-tiska förbättringsarbetet är noggrann och dokumenterarutgångspunkten för förbättringsarbetet (jämför figurerna 7-9ovan) samt hela tiden följer upp utvecklingen av arbetet. För-ändringsarbetet ska ske i samråd och nära samarbete medansvariga för olika verksamheter. Samtidigt måste räddnings-

42

Säkerhet och skyddär ett rörligt mål

där arbetet fortgåri en ständig

utvecklingsprocess.

Det är viktigt attdokumentera och

följa upp för-bättringsarbetet.

1 2

34

5

5

4

1 2

3

43

Verksamhetsanalys Här föreslås ett arbetsupplägg i fyra olika faser – beskrivning,bedömning, genomförande och uppföljning:

Fas 1: Beskriv den normala dagliga verksamheten och deriskkällor som är förknippade med den. (Även bostäders ochdaghems riskkällor etc.)

Fas 2: Bedöm befintliga säkerhets- och skyddsåtgärders svag-heter och styrkor.

Fas 3: Utred orsaker till olyckor och genomför förbättringarså att olyckor kan undvikas och skyddet mot olyckor förbättras.

Fas 4: Följ upp resultaten av åtgärderna kontinuerligt.

Fas 1 Det inledande arbetet syftar till att ge en allmän överblick ochförståelse för vad som försiggår i den dagliga normala verk-samheten (processen). Räddningstjänstens dialog med verk-samhetsansvariga och personal är mycket viktig. Den förstafasen innebär också identifiering av andra aktörer som arbetarmed skydd mot olyckor. Till exempel kan Landstinget ha initi-erat förbättringsarbetet för att få ned antalet olyckor (se vidareFolkhälsoinstitutet 1996). Den första fasen ska resultera i enbeskrivning av den normala verksamheten.Man kan till exem-pel• beskriva den verksamhet som bedrivs i allmänna termer,

t.ex.”I ett servicehus bedrivs vård, boende och mat-lagning.”

• dokumentera uppgifter om byggnation och förändringarfrån den ursprungliga planerings- och byggprocessen.

• identifiera viktiga aktörer. I ett serviceboende kan det varaansvarig chef, distriktssköterska, arbetsterapeut.

• följa en kund, t.ex. följa en vårdtagare på ett sjukhus genomhela intagnings- och utskrivningsprocessen.

tjänsten ta hänsyn till att de som arbetar och bor i kommunen,till exempel förståndshandikappade och äldre i serviceboen-de, vet mycket lite om vad säkerhetsarbete och skydd motolyckor innebär i deras fall. Kommunikation och förtroendemåste skapas mellan dem som ska ge råd och dem som behö-ver stöd. Denna dialog är mycket viktig för att det olycksför-hindrande arbetet ska bli effektivt och meningsfullt för demsom deltar i utvecklingsarbetet.

44

• klarlägga vem/vilka som fattar de avgörande besluten.• identifiera informations- och kommunikationsflödet inom

verksamheten.• klarlägga hur kontrollen av verksamheten genomförs.

Fas 2 Fas 2 innebär en beskrivning och bedömning av svagheter ochstyrkor i befintliga säkerhets- och skyddsåtgärder. Detta arbe-te inleds med beskrivning av ett problem (till exempel en fing-erad eller faktisk olycka).

Fas 3 Fas 3 innebär förslag till förbättringar av såväl verksamhetensom säkerhets- och skyddsarbetet inom räddningstjänsten (lik-som hos andra kommunala förvaltningar) så att olyckor kanundvikas och övriga åtgärder till skydd mot olyckor kan vidtas.Arbetet med att förhindra olyckor kan omfatta förbättrad funk-tion hos objekt och verksamheter, förbättrad information samtgenomförande av konkreta åtgärder för att förhindra olyckor.

Fas 4 Fas 4 innebär analys och uppföljning av vidtagna åtgärder samtförslag till ytterligare förbättringar.

Dokumentation Att utveckla samverkan mellan olika aktörer är svårt och kom-plext på många sätt. Arbetet måste därför vara målinriktat,långsiktigt och genomföras med stor förståelse för de svårig-heter som finns. En tydlig beskrivning av verksamheten, desssyfte och riskkällor är med andra ord centrala delar i arbetet.Dokumentation av grundläggande orsaker, orsaksförlopp och

Figur 13. Förhållandet mellan grundläggande orsaker, utlösandefaktorer m.m. och åtgärder till skydd mot olyckor (se s. 22).

Grundläggandeorsaker

Orsaks-förlopp

Utlösandefaktor

Kritiskhändelse

Olycks-förlopp

Effekt pålång ochkort sikt för:livmiljöegendom

1 32 4 5Skede

45

kritiska händelser, störningar, tillbud och olycksförlopp samtolyckornas konsekvenser på kort och lång sikt ska ingå. Arbe-tet med åtgärder till skydd mot olyckor ska knytas ihop till enhelhet. Kopplingen mellan grundläggande orsaker, orsaksför-lopp m.m. och åtgärder till skydd mot olyckor skissas i figur 13.

Ett exempel på hur ovanstående modell kan tillämpas visasovan. Det handlar om en brand i serviceboende för äldre. Enäldre person som är storrökare har placerats i en egen lägenhetutan tillräcklig tillsyn. Personen har för vana att röka i sängenoch personen kan göra det eftersom tillsynen inte sker så oftapå natten. En natt faller glöd ned på täcket som fattar eld ochsängen börjar brinna. Personen larmar personalen och kansjälv inte snabbt nog ta sig ut ur lägenheten utan får i sig dengiftiga röken. Personalen kommer till lägenheten, ser brandenoch larmar räddningstjänsten och ambulans. Lägenheten blirhelt utbränd. Kostnaderna för kommunen och den enskildeblir stora. Kommunen måste bygga om lägenheten, samhälletfår en vårdkostnad, personen blir lidande, nya möbler måsteanskaffas osv.

Figur 14. Exempel påolycksförlopp, risk-

påverkande faktoreroch återkoppling avfakta för att kunnaförebygga olyckor.

Grundläggandeorsaker

Orsaks-förlopp

Utlösandefaktor

Kritiskhändelse

Olycks-förlopp Effekt

Ekonomiskabesparingar gerfärre anställda inomvården

En äldreperson ärstorrökare.Personalenobserverarintevårdtagarenregelbundet.

Sängrökning Glöd fråncigarett fallerpå täcket

Sängenbörjarbrinna

Personenrökskadad.Lägenhetenutbränd.

Konjunktur

Lagar

Tillsyn

Påverkande faktorer

För att sådana problem som de som skildras på s. 45 skakunna åtgärdas på rätt nivå och på rätt sätt behövs återkopp-ling av erfarenheter. Det olycksförebyggande arbete på lokalnivå påverkas även av olika lagar, konjunkturen, beslut, m.m.på olika nivåer i samhället (illustrerat med ovalerna i figur 14).Modellen kan användas för att visa på den enskildes roll, denverksamhetsansvariges roll, kommunens roll och samhälletsroll i förbättringsarbetet så att lämpliga åtgärder kan inriktastill rätt nivå.Frågor som kan ställas i arbetet med olycksförhin-drande åtgärder utifrån exemplet ovan är:• På vilket sätt kan personen själv bidra till sin och andras

säkerhet?• Kan personen överhuvudtaget bidra med något?• Kan personen fås att inte röka i sängen? Kan sängar göras

brandsäkra?• Kan personen få ett annat boende som medger

övervakning?• På vilket sätt kan ansvariga för vården bättre observera och

skydda personen från en ny brand?• Kan vården ske på annat sätt och kan lägenheterna ges

bättre säkerhet?• På vilket sätt kan sängar och andra möbler i lägenheten

göras obrännbara?• Vilka lagar påverkar säkerhet i vården? • På vilket sätt påverkas säkerhet i vården genom

förändringar i konjunkturen?

Åtgärdsförteckning Olyckors orsaker är ofta otillräckligt kända.Därför saknas oftaerforderlig grund för kostnadseffektiva olycksförhindrandeåtgärder. En översyn av räddningstjänstlagstiftningen pågår,vilket kan utveckla och precisera räddningstjänstens roll iarbetet för att förhindra olyckor.

Dokumentation av vidtagna åtgärder till skydd mot olyckorär en viktig, men ofta förbisedd del i det systematiska förbätt-ringsarbetet. En förteckning över vidtagna åtgärder (se figur15) samt förslag till nya åtgärder relaterade till behov och pro-blem är en nödvändig erfarenhetsåterföring om åtgärdernaseffekter ska kunna bedömas.

46

47

Kunskapsbank De som ansvarar för och arbetar inom olika sysselsättningarska ha sådan kontroll över sin verksamhet att olyckor inte skakunna inträffa. Det innebär, på den lokala nivån, att politiker,ledning och personal inom miljö- och hälsoskydd, rädd-ningstjänst och fysisk planering med flera verksamheter skasamverka för ökad säkerhet och skydd i ökad utsträckning.Erfarenheter av arbetet och effekter av olika åtgärder bör sam-manställas i en för kommunen gemensam kunskapsbank. Ensådan kunskapsbank kan fungera som idégivare, katalysatoroch motor för ett informationsprogram och stödja bildandetav kunskapscentra dit alla i kommunen kan vända sig för att fåinformation och råd om lämpliga åtgärder för att öka säkerhetoch skydd för liv, miljö och egendom.

Utvecklande Säkerhetsarbete bör som tidigare nämnts inriktas på proaktiv samarbetsformer riskhantering,breda samarbetsformer,identifiering och analys

av olika olycksdrabbade verksamheter och deras faktiska för-hållanden. (Se vidare Rasmussen & Svedung 2000.) I arbetetbör ny teknik såsom simulering och utbildning av räddnings-tjänsten i virtuella miljöer utvecklas.Nyckelord i det olycksför-hindrande arbetet är systemorientering, processtänkande,behovs- och verksamhetsanalys, kontroll, samverkan, konti-nuerlig förbättring och dynamik. För att samhällets åtgärderska blir mer effektiva krävs samverkan och samsyn mellanolika myndigheter på central, regional och lokal nivå och denenskilda människan. Det handlar om att kommunens politikeroch personal samverkar mot gemensamma mål utifrån engemensam inriktning.

Med hjälp av moden teknologi kan säkerhetsrelaterad in-formation göras tillgänglig för många människor. Det är möj-

Exempel på åtgärdsförteckning

Olyckstyp som Orsak 1 Tidigare åtgärder Ny åtgärd Beslut Datumska förhindras

Brand i vårdhem Sängrökning Inga Sängrökning NN 2001-xtillåts inte.Särskild rökplats.

Figur 15. Exempel på åtgärdsförteckning för vidare bedömning av åtgärdernas effekter.

48

ligt att sprida och snabbt uppdatera sådan information, så attden hela tiden hålls aktuell. Men alla människor har inte till-gång till dessa media. Därför måste också annan behovs- ochmottagaranpassad information,vara tillgänglig och aktuell, tillexempel i tidningar, radio och tv.

Ytterligare exempel på åtgärder till skydd mot olyckor är:• Skadebegränsande åtgärder i förväg, t.ex. bygga skyddsvall

omkring ett riskobjekt, ha fungerande brandvarnare.• Förbereda räddningstjänstinsatser, t.ex. genom att träna

teknik och taktik för brandsläckning.• Genomföra räddningstjänstinsatser, t.ex. begränsa

brandspridning, valla in oljespill, förflytta människor frånriskzon.

• Återställning och uppbyggnad, t.ex. om så behövs se till attmänniskor efter en olycka har husrum, tillgång till mat, fårpsykologiskt och annat medmänskligt stöd etc.

”Hemma hos”.Räddningstjänsten

informerar omsäkerhet i hemmet.

49

Steg 4 Kontroll av åtgärdernas effekterSteg 4 innebär att räddningstjänsten och övriga aktörer konti-nuerligt ska kontrollera effekterna av arbetet till skydd motolyckor.

Kommunernas räddningstjänst gör idag årsvisa verksam-hetsberättelser, men de behöver utveckla och förbättra redo-visningen av genomförda säkerhetshöjande åtgärder. Uppgif-ter om räddade värden, åtgärder för systematisk olyckspreven-tion i förhållande till skador saknas i stor utsträckning inomräddningstjänsten idag. För kontroll av de vidtagna åtgärder-nas effekter kan styrdiagrammet i figur 16 användas (se ävenfigurerna 7–9). Till vänster i bilden framgår de identifieradeorsakerna till bränder i publika lokaler i en svensk kommun.Till höger redovisas effekterna av dessa orsaker, dvs. bränder,per år.

Av figur 16 framgår att de vidtagna åtgärderna för att min-ska antalet bränder i publika lokaler inte inneburit en långsik-tig hållbar förbättring. Däremot tyder det minskande antaletbränder år 1993 och 1996 på förbättrade förhållanden.Vidtag-na förbättringsåtgärders effekter är dock inte statistiskt säker-ställda. Tvärtom tycks antalet bränder öka.

Det karaktäristiska för all verksamhet är att det uppstårvariationer för olika typer av moment och händelser i verk-samheten. Resultaten varierar kring ett slumpmässigt medel-värde.Kring detta medelvärde (–X) kan man sätta upp kontroll-gränser. Man kan i princip lägga sina kontrollgränser hur man

Figur 16. Enkombination av

fiskbensdiagram ochtillämpat kontroll-

system för bränder ipublika lokaler i en

svensk kommun.

48

34

53

ElektricitetBlixt Anlagd

Öppen eld

Explosion

Antalet bränderi publika lokaler

100

75

50

1992

10

1994 1996 1998

Ökn = 81,5

X = 57,2

Ukn = 32,9

7477 7884

1 2

34

5

5

4

1 2

3

vill, men vill man få med de allra flesta händelser bör man väljakontrollgränser om 3 Sigma (standardavvikelse).

På så sätt får man med 99,73% av alla händelser. Detta defi-nieras då som att vara under statistisk kontroll eller en stabilprocess. Detta är en förutsättning för att man ska kunna mätavariationer uppåt eller nedåt av händelser i form av en trend.En stabil process kan endast påverkas av åtgärder utifrån, t.ex.byte av verksamhet, men också genom grundläggande förän-dringar av den befintliga verksamheten/tjänsten.Vad är det förgrundläggande fel i verksamheten eftersom olyckor kan inträf-fa? är en viktig fråga att besvara.

Steg 5 Ständig förbättringSteg 5 innebär bedömning av vilka ytterligare förbättringarsom behöver vidtas för att skydd mot olyckor ska bli effektiva-re. Det kan gälla såväl riskanalysmetoder som förbättrad mål-formulering, förbättrad statistik, förbättrade förebyggandeåtgärder m.m. Observera att inget steg i modellen är statiskt.Systematiskt arbete innebär kontinuerlig uppföljning av allasteg i processen liksom av processen som helhet. Så måste tillexempel de kommunala riskanalyserna i steg 1 ständigt uppda-teras.

Generella slutsatser Den ovan beskrivna modellen har prövats i två svenska kom-muner (Eskilstuna och Oxelösund) under perioden 1992–1998. Följande generella slutsatser kan dras av erfarenheternaav kommunernas arbete med modell och verktyg:1. Det är både möjligt och nödvändigt för den kommunala

räddningstjänsten att genomföra ett systematiskt arbete förökad säkerhet och skydd på lokal nivå. I ett första skedegörs detta lämpligen inom ramarna för befintliga resurser.

2. Olyckor är ett problem för hela samhället att lösa. Olycks-förhindrande åtgärder bör vidtagas av räddningstjänstenoch kommunen i övrigt, i takt med samhällsutvecklingen.Inte i efterhand.

3. Kommunens högsta ledning måste ge tydligt och konse-

50

Varje steg måsteföljas upp

kontinuerligtliksom processen

som helhet.

1 2

34

5

5

4

1 2

3

kvent stöd i detta arbete för att alla resurser ska kunnautnyttjas rationellt.

4. Tydliga och mätbara mål för arbetet skapar dragkraft förförbättring i önskad riktning. Detta är dock inte till-räckligt. Organisation och personal måste vara mogen ochutbildad för den verksamhet som ska genomföras.

5. Alla samhällsmedborgare måste ges ökad individuell kun-skap för att arbetet för ökad säkerhet och skydd ska blieffektivt.

6. Räddningstjänstens beslutsunderlag ska vara aktuella, till-förlitliga och snabbt tillgängliga. Detta är möjligt medmodern datorteknik och kommunikation. Tillförlitligstatistik ska tas fram på lokal nivå.

7. Utbildning för säkerhet för alla samhällsmedborgare börvara livslång och ske utifrån behov och person. Denenskildes utbildning i säkerhetstänkande är således en livs-lång process. Det är viktigt att räddningstjänsten mottagar-anpassar den utbildning som ges till allmänheten och tillpersonalgrupper inom olika verksamheter.

8. Varje kommun är unik i sin riskbild och har egna, speciellaförutsättningar för att gå över till ett mer proaktivt synsättoch arbetsformer. Därför är kommunkännedom viktig iarbetet med skydd mot olyckor.

9. Kommunens ledning och personal måste hela tidenkommunicera med varandra för att arbetet ska dra åtsamma håll och gå i rätt riktning.

10.Kvalitetsförbättring av faktaunderlag för preventionbehövs, till exempel för analys av orsaker och mätning avde förebyggande åtgärdernas effektivitet.

11. Arbetet måste läggas upp och ständigt utvecklas så att detblir uthålligt och långsiktigt och inte en dagslända.

Modellen, i figur 5, är användbar som stöd i arbetet med förän-dringar och förbättring av säkerheten. Dess styrka är att denfångar upp och systematiserar aktuell kunskap. Med hjälp avmodellen kan även effekterna av genomförda åtgärder redovi-sas och bedömas. För samhällsekonomin skulle enbart effek-ten av en minskning av antalet bostadsbränder motsvarandeOxelösunds kommun, innebära besparingar med hundratals

51

miljoner kronor per år (Rosenberg 1998). Med hjälp av model-len går det också att reda ut inom vilka områden ny kunskapbehövs.

Omställningen till ett nytt synsätt och nya arbetsformer tillförmån för olycksprevention tar olika lång tid i kommunerna.Inom kvalitetsarbetet talas om en förändringsperiod av 5–10år. Troligtvis kan en mindre kommun ställa om sig snabbare änen större. I nästa kapitel beskrivs förslag till utveckling ochtankegångarna utvecklas till att även omfatta ledarskapsfrågor.

Frågor att fundera kring och diskutera• På vilket systematiskt sätt arbetar din kommun med

åtgärder till skydd mot olyckor? Följer ni alla fem stegen i ert arbete?

• Vem har ansvar för de olika delarna? • Saknas något steg? • Hur ska ni förbättra ert arbete? • Hur håller kommunen sin riskbild aktuell? • Hur genomförs kontroll av åtgärders effekter? • Tror du att kampanjer riktade mot den enskilda

människan har en avgörande betydelse för att förbättrasäkerhet och skydd mot olyckor?

• Om ja eller nej, vad baserar du din synpunkt på? • På vilket sätt jämför ni er med de bästa i världen inom ert

område? • Om ingen sådan jämförelse görs, vad är det som

hindrar er? • Vilka kommunala tjänster finns det som har/eller borde ha

skydd mot olyckor på sitt arbetsschema?

52

Ledarskap förförändringMycket av vad som behandlats i tidigare kapitel berör metoderoch verktyg för förbättringar. Utan ett aktivt och effektivtledarskap sker emellertid varken förändringar ellerkontinuerliga förbättringar av funktioner, verksamheter ochtjänster. I det följande belyses behoven av ett förändratledarskap för säkerhet och skydd mot olyckor. Det finns etttraditionellt ledarskap inom svensk och internationellräddningstjänst som i huvudsak bygger på utveckling ochförbättring av organisation, taktik, verktyg m.m. för operativräddningstjänst. Denna typ av ledarskap kan inte ensamt svaraupp mot de krav som arbetet med skydd mot olyckor ställer.

En organisations kultur förknippas med sättet på vilket denleds. Ledarskap definieras ofta som förmågan att påverkamänniskor att bidra till att ett fastställt mål uppnås. Mabon(1992) visar på egenskaper och ledarattityder som gynnarframgångsrika företag och organisationer:• Tonvikt läggs på handling – utredningar får inte ta för lång

tid.• Goda kundkontakter eftersträvas – kvalitet och service är

A och O för verksamheten.• Självständighet och utvecklingsanda uppmuntras.• Man vet att produktivitet erhålls genom människor –

företaget betonar vikten av och verkar för att utvecklapersonalens kunskaper.

• Man vet att en professionell verksamhet kräver kunnigamedarbetare som tillåts göra det de är bäst på.

• Enkel form och liten ledning ska eftersträvas – företagetundviker byråkrati, strukturerna är lätta att begripa.

53

54

Figur 17: En över-gripande modell: frånfokus på ledarskap för

skadebegränsandeåtgärder till ledarskapför skydd mot olyckor

i ett dynamisktsamhälle.

• Det behövs både lösa och strama tyglar i arbetet – företagethar fasta värderingar men tillåter utifrån dessa stor själv-ständighet i organisationen.

Nedan behandlas ledarskap som en funktion inom några om-råden som tillsammans bildar en helhet. Ett sådant ledarskapkan troligtvis inte motsvaras av en enda person. Därför ut-vecklas också begreppet teamledarskap (se Rosenberg 1998)längre fram i texten.

Ledarskap i förändring och utveckling –en övergripande modellMed gott ledarskap menas här framförallt förmåga till föränd-ring, samverkan, utveckling av kunskap hos människor, besluts-befogenheter, åtgärder och ansvar för förnyelse och utvecklingav arbetet för säkerhet och skydd mot olyckor, framförallt syste-matisk olycksförhindrande verksamhet på lokal nivå. Utifrån enövergripande modell analyseras och problematiseras nedanledarskapsutvecklingen för en övergång till skydd mot olyckorpå lokal nivå i Sverige.

Av figur 17 framgår behov av utveckling av räddningstjän-stens ledarskap alltifrån operativt till proaktivt ledarskap iständig förbättring. De behov av förändringar som tydliggörsnedan sker i en tid av ekonomiska nedskärningar av de kom-

Ledarskapoperativ

verksamhet

Fokus påoperativräddningstjänst

Ledarskap förförändringar och skydd

mot olyckor

Ledarskap förkunskapsutveckling

behovs- ochmålstyrning

Ledarskap förlivslångt lärande

och ständigaförbättringar

Förnyelse ochövergång tillskydd mot olyckormed fokus påolycksförhindran-de verksamhet

Uppbyggnad avnya kunskaper,färdigheter ochresurser.Behovs- ochmålstyrning

Ständigförbättring avsäkerhet ochskydd i endynamiskomvärld

Dagens ledarskap Framtidens ledarskap

55

munala verksamheterna och krav på effektivisering. Densnabba samhällsutvecklingen och globaliseringen under 1990-talet innebär att det inte längre finns någon enskild ledarskaps-strategi eller kokbok för ledning och utveckling av organisatio-ner. Det rör sig istället om utveckling och förbättring medhjälp av många och behovsstyrda strategier som hela tidenmåste anpassas till nya förutsättningar. Den som vill söka debästa förebilderna måste även gå ut på den globala arenan (seavsnittet om benchmarking).

Behovet av förnyelse och utveckling ska ställas mot det fak-tum att motståndet mot övergång till nya synsätt och arbets-former är starkt. Den kommunala räddningstjänsten är ingetundantag. Det ställs stora, men olika, krav på ledarskap i olikaskeden av utvecklingen, såväl inom räddningstjänsten sominom andra kommunala förvaltningar och i samhället i övrigt.Nedan redovisas och diskuteras behoven av och innehållet idet förändrade och ofta överlappande ledarskap som behövsför ökad säkerhet och skydd för liv, miljö och egendom pålokal nivå. I figur 18 redovisas några exempel på strategi ochfunktioner som behövs för utvecklingen på lokal nivå.

En övergång från brandkårsutryckningens strategi och be-teende till ledarskap för kunskapsutveckling och ständiga för-bättringar tar tid. Utveckling behövs inom alla områden. Nedanpreciseras de olika former av ledarskap som visas i figur 17.

Figur 18. Ledarskap i olika steg.

Ledarskap för operativ verksamhet Nuvarande fokus

Ledarskap för förändringar och Skydd mot olyckor medskydd mot olyckor fokus på olycksförhindrande

verksamhet

Ledarskap för kunskapsutveckling, Fokus på individens behov,behovs- och målstyrning kunskapsutveckling samt

samarbete i team

Ledarskap för livslångt lärande Fokus på livslångt lärandeoch ständiga förbättringar och nya strategier

56

Ledarskap för operativ verksamhet Ledarskap och taktik för operativ verksamhet är en viktigkomponent i arbetet för skydd mot olyckor. Idag beskrivs led-ning av räddningstjänsten mest i operativa termer. Ledning avräddningstjänsten i stort präglas av detta synsätt. Verksamhe-ten leds genom order av chefen. De anställda verkställer che-fens order, rapporterar och väntar på ny order. Resultaten kon-trolleras av chefen (se figur 19 till vänster). Denna form av led-ning behövs i akuta situationer. Sett ur denna operativa aspektinnebär ledarskap i huvudsak uppbyggnad och utveckling aven slagkraftig skadebegränsande verksamhet. Räddningstjän-stens traditionella strategi är att förkorta insatstiderna och iförväg vidta skadebegränsande åtgärder. Det gäller framföralltatt skydda och rädda liv. De traditionella förebyggande åtgär-derna,såsom teknisk brandsyn, information om brandvarnarem.m. inriktas på vad som bör göras i förväg som kan reduceraskadehändelsens omfattning.

Brandkårsutryckning är numera ett allmänt uttryck i sam-hället och används för att beskriva en snabb åtgärd i en nödsi-tuation. Men order–lydnad–rapport/command–controlsys-tem för ledning av förändringar, håller inte för all verksamhet.Förändringar i samhället sker för snabbt. De organisationersom vidmakthåller denna traditionella typ av ledarskap klararinte att snabbt nog ställa om till nya behov och krav. När sam-hället förändras och nya system blir tillgängliga och tillåtsutnyttjas och prövas, är påverkan störst om organisationen äröppen för att ta emot nya intryck och att arbeta på ett nytt ochmer flexibelt sätt. Svensk exportindustri producerar allt mermed allt färre människor. Ericsson, Volvo, Saab, abb och skfär exempel på organisationer där arbetsprocesser ständigt för-bättras, ledtider kortas och kostnader för bundet kapital min-skar. I samband med övergången till nya system försvinnermånga gamla typer av arbeten. Detta är ett problem eftersomsamhället ännu inte har funnit former för övergång till de nyasystemen,eller för att ta vara på de nya möjligheterna och sam-tidigt ge alla människor meningsfullt arbete. I figur 19 visasschematiskt ett traditionellt ledningssystem och förslag till ettnytt övergripande system för räddningstjänstens och kommu-nernas framtida ledarskapstänkande i stort.

Ska antalet döda och skadade

i olyckor kunnaminskas, krävs

förändradestrategier och

förändratledarskap.

Högra delen i figur 19 visar ett kund- och behovsbaseratledarskap byggt på gemensamma värderingar och gemensam-ma mål,som tas fram i dialog.Ledningen ger stöd och utvecklarpersonalens kompetens. Medarbetarna tar själva de flesta be-sluten och har inom den gemensamma ramen ansvar och befo-genheter att vidta de åtgärder de anser vara de bästa, utifrån debehov som finns hos kunden och i den egna verksamheten.

Uppgifter i media leder lätt till tron att sannolikheten fördödsfall totalt sett ökar dramatiskt år från år. Av den statistiksom står till förfogande, över antal döda i bränder, går det inteatt få stöd för en sådan uppfattning.Antal döda i bränder per årunder perioden 1945–1990 visar på en relativt stabil nivå, oav-sett förändring av befolkning och risktopografi.Det lägsta vär-det för hela perioden är 67 döda personer år 1949 och det hög-sta värdet under samma period är 161 döda personer år 1965.Genomsnittligt antal döda i bränder under perioden 1970–1990 är 108 personer per år enligt scbs statistik om dödsfall iolyckor 1945–1990.Svenska Brandförsvarsföreningens statistikvisar ett genomsnitt av 120 döda personer per år i bränder,under perioden 1980–1990.

Det går däremot med tillgänglig statistik att belägga attorsaker och olyckstyper hela tiden förändras. Arbetet medriskanalyser i kommuner har genomförts sedan slutet av 1980-

57

Figur 19. Exempel på lednings- och

ledarskapssystem.

Kommunens ledning

Verkställande ledning

Mellannivåer

Medarbetare

Kundbehov

Gemensammavärderingar och mål

Kompetenser ochprocesser för att nå mål

Kommunens ledning

OrderKontroll

Rapp

ort

Dagensledarskapssystem

Framtidensledarskapssystem

58

Ett förändrat synsätt Aspekter på det gamla synsättet med brandkårsutryckningar icentrum och det nya med olycksförhindrande arbete i cen-trum, redovisas i figur 20 med hjälp av modifiering av enmodell av Beckérus m.fl.(Bruzelius och Skärvad, 1995).

Ledning genom direkta order behövs vid operativa insatser.För den förebyggande verksamheten behövs ett mer demokra-tiskt och kundrelaterat ledarskap. För att arbetet med skyddmot olyckor ska bli effektivt måste båda dessa ledaregenskaperfinnas med eftersom de kompletterar varandra i det praktiskaarbetet. För ökad säkerhet och skydd på lokal nivå måste led-ningen ha sådan förmåga och kunnande att utvecklingen styrsi riktning mot det nya synsättet. Ett nytt synsätt kan innebäraen personlig konflikt för den traditionella ledartypen inomräddningstjänsten,men det kan också vara en intressant utma-

talet. Tillgänglig statistik över olyckor, resultaten av kommu-nernas riskinventeringar och riskbedömningar visar att dentraditionella strategin räcker för att hålla antalet döda och ska-dade, t.ex. i bränder, på en stabil nivå, men att strategin interäcker för att sänka nivån. För en kontinuerlig förbättrings-process behövs därför en radikal förändring av kommuner-nas, inklusive räddningstjänstens, strategier och ledarskap.

Ledarskap för förändringar och skydd mot olyckorFör att utveckla arbetet till skydd mot olyckor behövs ett aktivtledarskap för övergång från fokus på reaktiv verksamhet tillskydd mot olyckor och då framförallt till systematisk olycks-prevention.Det gäller här att implementera ett nytt synsätt ochfå folk med sig i utvecklingen. Denna utveckling kan påbörjasinom räddningstjänsten, men måste omfatta hela kommunensaktiviteter inklusive den enskilda människan. Ledarskap urdenna aspekt innebär uppgiften att radikalt förändra strategi-er och handlingsmönster samt att implementera ett nytt syn-sätt och arbetssätt för att utveckla den olycksförhindrandeverksamheten på lokal nivå. Det behövs ett mer offensivtledarskap för att få igång, driva och utveckla den olycksförhin-drande verksamheten.

Operativa insatserkräver ledninggenom direkta

order. Denförebyggande

verksamhetenbehöver ett

demokratiskt ochkundrelaterat

ledarskap.

ning för många ledare. Kanske måste man fundera över om detbehövs flera ledartyper som kompletterar varandra; både per-soner med ansvar för operativ verksamhet och förvaltning somspecialitet, och sådana som kan arbeta med förnyelse och pro-aktivt verksamhet. Ett sätt att göra ledarskapsrollerna tydliga äratt visa på kontrasterna mellan brandkårsutryckning och syste-matisk olycksförhindrande verksamhet (figur 20). Nedan görsdetta i en diskussion där ytterligheterna ställs mot varandra.

59

Figur 20. Frånbrandkårsutryckning

till olycksförhindrandearbete.

Starka och snabbapersoner och fordon ärde viktigaste resurserna

Brandkårs-utryckningi centrum

Ledarskap genom order.Direktiv för handling i förväg.

Insatserna värderas och motiverarorganisationen och har hög status .

Regler fråncentrala

myndigheter

Hierarkisk organisation

Ledarskap för operativ verksamhet

Kunskap ochanalysförmågaär viktigt

Olycksför-hindrande i

centrum

Ledarskap utifrån behov och idéer.Vision och mål ger ramar för handling.Delaktighet, empati och tillhörighet.

Individens utveckling prioriteras.

Lokalhandlings-

frihet

Öppen arena för dialog

Ledarskap för proaktivt arbete

60

Reaktivt kontra På nästa sida problematiseras förhållandet mellan det reaktiva proaktivt synsätt – och det olycksförhindrande synsättet och dessa synsätts

konflikter och respektive påverkan på visioner, mål, åtgärder m.m. Principensynergieffekter är att så länge den förebyggande verksamheten är effektiv,

behöver inte de operativa insatserna utnyttjas.I praktiken inne-bär detta en sammansmältning av den olycksförhindrande ochden skadebegränsande verksamheten.

Av de angivna synsätten framgår stora skillnader i vision,mål, strategier, attityder och beteende m.m.

En övergång till systematisk olycksprevention är som tidiga-re nämnts naturligtvis inte konfliktfri. Den tar mycket kraft ochtid, både av ledning och personal. Erfarenheter från arbete medRäddningsverkets och Svenska kommunförbundets projektSäkrare kommun–genom målstyrd tjänsteutveckling, måste,har emellertid visat att en sådan övergång också ger positivaeffekter på såväl operativ som på förebyggande verksamhet.Implementering av skydd mot olyckor inom räddningstjän-sten innebär positiva interna och externa humana, ekonomis-ka och tekniska effekter. Detta talar för att den kommunalaräddningstjänsten inte ska hålla fast vid ett fokus på den skade-begränsande verksamheten, utan aktivt delta och driva enkommunal utvecklings- och förbättringsprocess.

Olika arbetsuppgifter och olika kulturer ställer olika kravpå ledarskap. Varje kultur eller traditionella grupperingar harsitt eget synsätt, jargong och beteende. Detta formar männis-kornas begreppsvärld som kan vara svår att påverka. Det kanfinnas en oro inom räddningstjänsten för att en övergång frånbrandkårsutryckning till systematisk olycksprevention ska fånegativa effekter på den egna arbetssituationen. Misstro ochrädsla hos personalen att bli utan jobb om arbetet med att före-bygga olyckor blir alltför effektivt förekommer. Nedläggningarav kommunala deltidskårer i Sverige tyder på att denna rädslakan vara befogad.

Inom svensk räddningstjänst finns en trend att utvecklaregional samverkan och slå samman flera räddningstjänster ikommunalförbund.Det primära syftet med detta är att effekti-visera den skadebegränsande verksamheten och få ner kostna-derna. Ett annat är att få slagkraftiga operativa styrkor samt attkunna ge mindre kommuner med små resurser hjälp, t.ex. med

Olika arbets-uppgifter och olika

kulturer ställerolika krav på

ledarskap.

61

Ytterligare exempel på olika behov, synsätt och komplementära uppgifter är:

Internt arbete Externt arbete

Teknikutveckling Humana kunskaper, ekonomi, miljö

Fysik styrka Analys, datorkunskap, IT

Reaktivt synsätt Strategiskt olycks-förhindrande synsätt

Vision Brandkårsutryckning Noll olyckor

Mål Snabba insatser, begränsa skador Minska antalet olyckor

Strategi Erfarenhet från operativa insatser, Planering, ständigkroppsliga övningar, insatsövningar förbättring av

säkerhet och skydd

Planeringshorisont Kort sikt Lång sikt

Attityd Tuff, snabb, teknisk Empatisk, analytisk,human, teknisk

Beteende Avvakta larm om olyckor Påverka beslut och före-byggande åtgärder i samhället

Arbetsplatsutformning Bekväm brandstation för vila och Flexibla arbetsplatser,träning, fordon etc. arbeta ute i samhället

Organisation Hierarkisk Platt

Rekrytering Starka män Män och kvinnor med olika kompetensprofil

Utbildning Brandteknisk utbildning Psykologi, ekonomi,planering, tekniskutbildning

Befordringssystem Hierarkisk ordning Individens utveckling

Prestationslöner Nej Baserat på resultat för hela organisationen

62

riskanalyser. För politikerna är det en viktig ekonomisk frågaatt minska på den kommunala kostymen inklusive räddnings-tjänsten. Vad innebär i detta sammanhang regionaliseringenav de kommunala räddningstjänsterna för den förebyggandeverksamheten? Kring detta kan vi ännu så länge endast speku-lera, eftersom det saknas tillräckliga erfarenheter.

Genom regionalisering kan kunskaper om den lokala risk-bilden gå förlorade och därmed äventyras kvaliteten i utveck-lingen av den olycksförhindrande verksamheten. Ledningmed kunskap om den lokala miljön behövs för effektivbehovsstyrning och kundanpassning för en effektiv förebyg-gande verksamhet. Det som också talar emot dagens fokus påregionalisering av räddningstjänsten är att den sker utan attden förebyggande verksamheten i någon nämnvärd omfatt-ning fokuseras eller förnyas.Det som talar för regional samver-kan, under förutsättning att helikopterperspektivet med fokuspå utvecklad olycksprevention är ledstjärna, är möjligheternatill gemensam kunskapsuppbyggnad för riskanalys, utveckladkunskap om, och spridning av, effektiva förebyggande åtgär-der, analys av olika data etc. Ett annat stöd för regionaliseringär att viss samhällsdesign, t.ex. beslut om nya vägar, järnvägaroch flygplatser sker på regional nivå,vilket innebär ökade möj-ligheter till förbättring av säkerheten. Förbundets verksam-hetsområde kan naturligtvis också delas in i olika distrikt, tillvilka särskilda förebyggande resurser kan riktas.

Hierarki och ojämn Vad innebär det för ledarskap och arbetssätt att kvinnor ikönsfördelning mycket liten utsträckning finns i dagens räddningstjänst? Be-

skrivningar inom traditionell organisationsteori om det godaledarskapet och samarbetet innehåller inga kartläggningar avarbetsgruppers könsammansättning. Grupperna behandlasutifrån ett ”könsneutralt synsätt”. Lennéer-Axelson och Thy-lefors (1991) kommenterar dock att just jämställdhet är enönskvärd dimension i en idealisk psykosocial arbetsmiljö:”Balans mellan manliga och kvinnliga deltagare i en arbets-grupp befrämjar bredare infallsvinklar i fråga om både pro-blemlösning och arbetsformer och förhindrar könstereotypagrupp- och kommunikationsmönster”.

Blomqvist (1992) har studerat kvinnor och arbetsorganisa-

Det behövs flerakvinnor i

räddningstjänsten.

63

tioner i kunskapsföretag. Blomqvist finner det intressant attföretagsledningen, i de fall man tycker sig notera skillnadermellan män och kvinnor,hävdar att skillnaderna bidrar till pro-duktiviteten. Blomqvist sammanfattar fördelar med en jämnkönsfördelning i sex punkter ur ledningssynpunkt och menaratt en jämn könsfördelning leder till:1. Bättre socialt klimat på arbetsplatser.2. Öppen kommunikation inom arbetsorganisationen.3. Effektivare arbetsgrupper på grund av att män och kvinnor

kompletterar varandras perspektiv och sätt att arbeta.4. Möjlighet att matcha kunder och anställda efter kön.5. Bättre kommunikation med kunder.6. Positiv bild av företaget utåt.

Ur lednings- och effektivitetssynpunkt är det i synnerhet motbakgrund av punkterna 3–5 ovan som det är viktigt att få in flerkvinnor i räddningstjänsten. Ur dessa aspekter finns det skälför kommunerna att i rekrytering av ny personal även få medkvinnor inom räddningstjänsten, särskilt för den förebyggan-de verksamheten.

Män och kvinnorkompletterar varandra.

En jämn könsfördel-ning ger effektivare

arbetsgrupper.

64

Traditionell hierarki För den operativa verksamheten finns en hierarki med ett klartoch tydligt intränat system för hur en räddningstjänstinsatsska gå till. Alla inblandade har då en noggrant inlärd och prö-vad roll. Att order och verkställighet sker på ett förutbestämtoch intränat sätt, syftar till att effektivisera den skadebegrän-sande verksamheten och att räddningsinsatsen ska kunna skepå ett så säkert sätt som möjligt för personal och andra inblan-dade. Order och verkställighet sker snabbt och resultaten avolika skadebegränsande åtgärder blir synliga. När det gällerdet mer vardagliga arbete finns ofta en uppdelning i en avdel-ning för den operativa verksamheten, som är störst, och enbetydligt mindre avdelning för brandförebyggande verksam-het. Den traditionella hierarkin framgår nedan:1. Kommunfullmäktige 6. Brandingenjör2. Kommunstyrelsen 7. Brandmästare 3. Räddningsnämnd 8. Brandförman 4. Räddningschef 9. Brandförman, deltid5. Ställföreträdande 10. Brandman, heltid

räddningschef 11. Brandman, deltid

Det är, som framgår ovan, många nivåer och personer att hållareda på. En del är underordnade räddningschefen (nivåerna5–11) andra är överordnade utom vid en akut operativ insats(nivåerna 1–3). Det kan vara svårt att få ut ett nytt och omväl-vande synsätt så att det tränger igenom på alla nivåer och hosalla aktörer. Olika signaler och information ska gå i olika rikt-ningar. Det är idag inte alls säkert att alla i den kommunalaorganisationen får den information de behöver tillräckligtsnabbt. Förvrängning av ursprungligt budskap sker troligenockså på vägen. Det finns exempel på kommuner som insettbehovet av plattare organisationer och inom räddningstjän-sten tagit bort ”väggarna” mellan den operativa och den före-byggande verksamheten.

Tala samma språk Fastän det finns ett allmänt erkännande av det förebyggandeområdets betydelse i samhället idag, präglas det praktiskaarbetet av vaga föreställningar om vad som egentligen ligger ibegreppet att förebygga olyckor. Till de svårigheter som måstebemästras är att kunna belysa det som inte händer (säkerhet)

Det är dags att tabort väggarna

mellan denoperativa och den

förebyggandeverksamheten.

65

gentemot de olyckor som faktiskt inträffar. Det är lättare förpolitiker och allmänhet att förstå behovet av brandkår när detbrinner, än att ha förståelse för resultaten av det förebyggandearbetet som är osynliga genom att det inte brinner.Ett klassisktexempel är att de flesta anser att installation av brandvarnare ären olycksförhindrande åtgärd, medan andra menar att det ären skadebegränsande åtgärd. Det är ett stort problem för ut-veckling av den förebyggande verksamheten att den ännu intehar ett lika tydligt och gemensamt språk som den operativaverksamheten. Det handlar om nytänkande till viss del och endel av arbetet måste därför handla om att utarbeta användbarabegrepp och definitioner.

I takt med att det förebyggande arbetet förstärks och ut-vecklas, kommer utrymme för missuppfattningar att minska.Men avsaknaden av ett gemensamt språk försvårar den internakommunikationen om inriktning och åtgärder för den före-byggande verksamheten. Även dialogen mellan räddnings-tjänsten och olika externa kunder försvåras för att man till vissdel talar olika språk. Detta förhållande måste ledningen upp-märksamma. Man måste definiera och förklara för den egnapersonalen och andra vad som menas med de begrepp somanvänds.

Så länge förbättringar sker inom det gamla synsättet(brandkårsutryckning) kan ökade kunskaper till viss del gesgenom traditionell utbildning och tillgängliga resurser. I ettskede av förnyelse och övergång till ett nytt synsätt med fokuspå olycksförhindrande åtgärder, är däremot traditionella kun-skaper och läromedel enbart delvis användbara och i vissa fallmotverkande. Ny kunskap måste utvecklas, lärare måste utbil-das, nya läromedel måste tas fram etc.

Ledarskap för kunskapsutveckling,behovs- och målstyrningI en föränderlig värld räcker inte status-quotänkande. Det äristället förädlad kunskap och framåtblick som gäller. Drucker(1993) menar att den grundläggande ekonomiska resursen intelängre är kapital, inte heller naturresurser eller arbetskraft.Den är och kommer att vara kunskap.

66

Exempel: Oxelösund

Före införande av Efter införande av systematisk olyckspreviention (SOP) systematisk olycks- 1992–1997

previention (SOP)

Räddningstjänsten Räddningstjänsten ger sig ut i samhället och erbjuder en ny typavvaktade larm av service till allmänheten.Antalet bränder i bostäder minskade

på brandstationen. från en brand per månad före 1992 till en enda brand under1996.

Ingen uppföljning. Det nya arbetssättet gav bättre förståelse för kvalitet i den egnastatistiken, bättre kunskaper om olycksorsaker, störningar,tillbud och faktiska olyckshändelser.

I övergången till proaktivt arbetssätt för säkerhet ochskydd mot olyckor behövs fler förnyare än förvaltare. Indivi-derna i de kommunala organisationerna behöver utveckla sinförmåga att lära och samarbeta inom området. När allas kun-skap tas tillvara uppstår en synergieffekt.Den totala kunskaps-summan blir större än summan av de sammanlagda delarna.Jämförelser med andra behövs som tidigare nämnts för atthemmablindhet ska kunna undvikas och för att man skakunna utveckla nya idéer. Kommuner och organisationer somvill utveckla nya synsätt bör särskilt beakta möjlighet till kom-petensförstärkning genom strategisk nyrekrytering. Ökadkunskap kan också uppnås när organisationerna samarbetaröver funktionsgränserna och över de geografiska gränserna.

Hamel och Prahalad (1997) menar att det inte längre räckermed att bli mindre och bättre. I framtiden krävs det mer än attomstrukturera den pågående verksamheten och skära ned påpersonal. Det räcker inte heller att bara omstrukturera proces-ser och arbeta med kontinuerlig förbättring inom sammaparadigm. Istället gäller att ha förmåga att se och följa förän-dringar och påverka flöden samt att hela tiden arbeta med nyastrategier. Istället för att bli mindre och bättre krävs det att bliannorlunda, att vilja förändras. Och då handlar det om attvåga. I exemplet ovan från Oxelösunds kommun beskrivs deresultat som förändringarna i strategi och åtgärder för syste-matisk olycksprevention (sop) gav.

67

Lära i arbetet Att i alla avseenden specificera en arbetsprocess och noga före-skriva beteende och kompetenser gäller inte vid preventivtarbete. Istället behövs här förmåga att arbeta i team, att gemen-samt lösa problem och utnyttja tyst kunskap samt att kunnaimprovisera, lära nytt och därmed löpande förbättra både indi-vidernas och organisationens kunskaper och färdigheter. Enligtden amerikanske psykologen David Kolbs (1984) inlärnings-modell äger lärandet rum som ett cirkulärt förlopp. Den ome-delbara förståelsen ligger i den konkreta erfarenheten. Konkreterfarenhet följs av reflekterande observation. Därigenom smäl-ter ny och tidigare kunskap samman och omvandlas till en ny,djupare förståelse.Detta ger förutsättningar för ett abstrakt tän-kande som följs av en aktiv prövning av de slutledningar somgjorts. Erfarenhetsbaserad kunskapsbildning förutsätter medandra ord en återkoppling mellan vad en person gör och resul-taten av handlandet. Figur 21, som är en modifiering av Kolbsmodell,visar att när den konkreta erfarenheten får en förklaringoch analyseras ökar förståelsen för problemen och resultat avolika åtgärder. Förståelsen leder sedan till ökad kompetens ochen ny, förhoppningsvis bättre handling som analyseras etc.

8. Kompetens

1. Aktiv handling

2. Observation ochinformation

3. Konkreterfarenhet

4. Förklaring

5. Analys

6. Förståelse

7. Konceptualisering

Figur 21. Kunskaps-bildning är en ständigt

pågående process.

68

Kolbs modell visar att kunskapsbildning är en ständigt pågå-ende process. Kopplingen till Demings principer för förbättringär tydlig (se inledning av kapitel 3).Lärandet har en objektiv ochen individuell del.Allt lärande sker i ett socialt sammanhang ochlärandet kan ses som individens utbytesprocess med omgiv-ningen. Ett effektivt lärande ställer krav på analys och menings-fullhet. Förståelse för nyttan av de nya och de gamla kunskaper-na är en förutsättning för ett meningsfullt lärande.

Låt oss nu sätta in det proaktiva tänkandet i modellen ifigur 21. Det första steget i läroprocessen är i vårt fall insiktenatt olyckor inte förhindras genom att man avvaktar larm påbrandstationerna. Utryckning utan observation, förklaring,analys, förståelse om orsaker skapar således ingen insikt ombehov av förändring och leder inte till en utvecklad kompetenseller till en ny aktiv handling. Den nya aktiva handlingen börligga på en högre nivå än den föregående. I detta fall att före-bygga olyckor och att se till att säkerhetsaspekterna betonasoch kommer in i olika beslut och verksamheter. Nästa aktivahandling, på en högre kunskapsnivå, som nu bygger på en dju-pare förståelse än tidigare, kan vara att få till stånd en förbätt-ring av hela kommunens utveckling och design av service.

Information för ökad kunskap är idag globalt tillgänglig,genom utvecklad informationsteknologi och kommunikation.Det är nu möjligt att tänka globalt och agera lokalt på ett heltannat sätt än tidigare. Centrala, regionala och lokala organisa-tioner, liksom den enskilde individen, kan dra nytta av dessamöjligheter till kunskapsutveckling.

Det är inte primärt kostnaden för att använda elektroniskakommunikationssystem som är problemet utan förmågan attutnyttja, välja ut, använda och bearbeta informationen till nykunskap. En stor förbättringseffekt genom den ovan beskrivnaförbättringsmodellen, även ekonomiskt, är att hög kvalitativdata kan struktureras för prevention.

Samverkan i team Det behövs således ett förändrat sätt att leda och arbeta pålokal nivå. Samverkan i team av personer med olika kunskapoch erfarenheter såväl inom räddningstjänsten som tillsam-mans med andra kommunala verksamheter och externa aktö-rer, kan öka effektiviteten trots nedskärningar i kommunal-ekonomin.

Arbetet med attförbättra säkerhet

och skydd måsteupp på den

politiska agendan.

69

Det finns flera aspekter som talar för teambildning inomräddningstjänsten, till exempel vanan och viljan att arbeta igrupp. Samverkande team inom räddningstjänsten kan för-verkligas i insatsgrupper, ledningsgrupp inklusive politiker,dagtidsgrupper, skiftgrupper etc. Team- och grupptillhörighetstimulerar positiv utveckling och kan jämföras med andra lag-former t.ex. inom idrotten. Samarbete mellan räddningstjänst,polis, hälso- och sjukvård, industri, försäkringsbolag etc. ifunktionella team,baserade på olika behov,skulle kunna effek-tivisera den olycksförhindrande verksamheten. Arbetet medatt förbättra säkerhet och skydd måste med andra ord upp påden politiska agendan och få minst lika hög status som arbetetmed att förbättra den omgivande miljön.

När det gäller samverkan i team är det bara fantasin somsätter gränser. Övergripande inriktning och ramar sätts avpolitikerna med krav på återrapportering av ansvariga team.Några exempel på möjliga team kopplade till områden är:

Område Teamledare Ingår i team

Äldres hälsa och Hälso-och sjukvården Socialtjänst, Hemvård,säkerhet Räddningstjänst

Bränder Räddningstjänst Socialtjänst, Hemvård,Fysisk planering

Säkra industrier Industri Miljö- och hälsa, Räddningstjänst,Fysisk planering

Olyckor och brott Räddningstjänst Hälsa och sjukvård,och polis Frivilligorganisationer,

Alla kommunala funktioner

I flera kommuner sker numera samverkan på ett mer påtagligtsätt än tidigare mellan räddningstjänsten och till exempelpolis, företag och kommunala förvaltningar.De tidigare åtskil-da operativa och förebyggande avdelningarna samverkar ochsamarbetar mot ett gemensamt kommunalt mål.

Ledarskap på denna nivå innebär förmågan att kunna ledaoch utveckla verksamheter, inte en organisation. Visionen äratt antalet olyckor och räddningstjänstinsatser ska gå mot noll.Ledningen måste se till att alla viktiga funktioner kommer på

70

plats och få dem att fungera.I det följande redovisas och disku-teras funktioner och processer och hur de kan utvecklas.

Med process menas här en sekvens av steg som behövs föratt nå ett givet syfte. I detta fall gäller det att få till stånd en pro-cess som leder till att antalet fel, störningar, tillbud och olyckorgår mot noll. Processen ska integrera ledarskap, människor,metoder och verktyg på ett optimalt sätt (figur 22).

En process av det här slaget är ingen teoretisk beskrivning.Det är endast när någonting görs i praktiken som vi kan talaom en process. Den underliggande förutsättningen för ett gottarbete är verksamhetsprocessens kvalitet och att den är enintegrerad helhet.Varje del i processen har betydelse för helhe-ten.Varje person har ett ansvar som inte kan delegeras. Därförmåste varje inblandad vilja och kunna bidra med sina kunska-per och ständigt utveckla dem för att processen ska fungera.

Informationsteknologi Införande och utveckling av it kan ge dramatiska förändring-ar i en organisation. Genom it och datoriserade informations-system kan vi kommunicera och lära och vi kan organisera ocheffektivisera verksamheter på ett helt annat sätt än vad somtidigare varit möjligt. it ger oss tillgång till stora mängder glo-bal information och vi måste lära oss hur vi ska samla in, silaoch analysera denna information för att kunna extrahera kun-

Visionen är attantalet olyckor och

räddningstjänst-insatser ska gå

mot noll.

Figur 22. Samverkan i team.

Team 1Team 2

Team 3Team 4

Team 5Team 6Team n

Samlat kommunalt ledarskap för övergripandeplanering, samordning, inriktning och utveckling.

Politiker (inriktningsmål och ramar)

Kundanpassad och behovsstyrd verksamhet

Interntinom

kommunförvaltningen

Nya konstellationerinternt och externt

Samsyn, samverkansamarbete i multi-funktionella team

Externt

71

skap som motsvarar identifierade och analyserade behov. Detär ett arbete som ställer stora krav på it-användarna. Dettainnebär att räddningstjänsten, liksom många andra verksam-heter, behöver en allt större it-kompetens.

Utbildning Det finns idag högre kurser för operativ ledning. Motsvarandesaknas emellertid för den förebyggande verksamheten. Detfinns ett klart behov av utbildning till skydd mot olyckor sommåste täckas för olika funktioner och grupper om man skakunna bygga upp och utveckla arbetet. Utbildning i ledarskapskulle kunna motverka sektorisering och öka samsyn ochsamverkan i team för systematisk olycksprevention.

Rekrytering Visionen om en räddningstjänst som också ska kunna arbetamed olycksförhindrande verksamhet på ett professionellt sätt,måste återspeglas i kommunernas nyrekrytering. För nytän-kande behövs nytt tänkande och andra kompletterande kompe-tenser än de traditionella. Detta är en viktig kanske bortglömduppgift,att hantera för ledningen.Det finns många områden därexpertkunskap och fortsatt forskning behövs för att utveckling-

Ledarskap

MetodikMänniskormedmotivation,förmåga ochlivslångtlärande

Verktyg

Figur 23. Ledarskap,människor, metoder

och verktyg skaintegreras i processen

på ett optimalt sätt för att antalet fel,

störningar, tillbud ocholyckor ska förhindras.

72

en av en proaktiv/preventiv verksamhet ska komma till stånd.Det kan handla om att skapa globala nätverk för forskning ochutveckling av analysformer, simulering, utvärdering av projektoch dataanalys.

Inom räddningstjänsten behövs såväl operativ personalsom medarbetare med kunskaper om pedagogik, analys ochit. När det gäller aktuell rekrytering av räddningschefer,brandingenjörer och brandmästare och personal tycks bildensplittrad. Fokus växlar mellan traditionell operativ räddnings-tjänst och förebyggande verksamhet. De kommuner som haren ambition och strategi för förändring har emellertid börjatrekrytera personal och ledare för utveckling av den olycksför-hindrande verksamheten.

Det är viktigt att varje organisation redan i rekryteringenbeaktar behovet av ny och strategiskt viktig kompetens förarbetet med säkerhet och skydd mot olyckor. Kommunensövergripande strategi och förhindrande arbete måste återspe-glas vid nyrekrytering av personal. Detta är en viktig strategiskverksamhet som ledningen måste ta stort ansvar för. De strate-gier och verksamheter som framgår ovan förutsätts i dettautvecklingsskede vara på plats och väl prövat för att en fortsattutveckling av ledarskap ska kunna ske på ett riktigt sätt. (Seavsnittet om ledarskap för livslångt lärande och ständiga för-bättringar.)

Expertsystem för Termen expertsystem anger inte en produkt utan snarare en lärande och beslut rad procedurer för att beskriva eller lösa problem. De kunska-

per som finns hos olika experter arbetas in i olika datormodel-ler som kan utnyttjas genom informationsteknik. Ett viktigtkrav på expertsystem för lärande är att systemen ska varaöppna. Olika delar i systemet ska kunna bytas ut utan att hel-heten äventyras eller påverkas negativt.Det ska vara möjligt atthoppa i strukturen. Systemen ska vara logiskt uppbyggda,självinstruerande och framåtblickande. Det ska vara möjligtatt kunna ställa viktiga frågor och snabbt få svar. Uppbyggnadav sådana system kan ske redan idag om den globala kunska-pen rätt tas tillvara och görs tillgänglig genom urval, fördjup-ning och systematisering.Viktiga frågor att ta hänsyn till i upp-byggnadsarbetet är:

73

• Hur ska lagring och uppdatering av kunskap ske och avvem?

• Hur kan skräddarsydda lösningar och utbildningar ske förolika grupper?

• Verkliga kunskapslyft kräver lust och vilja. Hur stimuleraslusten och viljan att lära?

• Hur kan tyst kunskap tas tillvara?

System och media med expertkunskaper kan karaktärisera,beskriva och analysera området skydd mot olyckor. De skakunna besvara frågor, lösa problem och ge råd. Informatik-forskning pågår kring multimedia, nätverk, systemutveck-lingsmodeller för datorstödd utbildning i arbetslivet, dyna-misk simulering, utveckling av verktyg för distansundervis-ning etc. Kontakt med sådan forskning kan vara en viktig länki arbetet.

Ett expertsystem som ska bidra till lärande och kontinuer-lig förbättring av säkerhet och skydd ska:• kunna utnyttja visualiseringsteknik som GIS för utbild-

ning och simulering.• tillåta att den studerande utvecklas steg för steg. Den stude-

rande bör inte ges möjlighet att hoppa till ett nytt steg för-rän föregående steg är avklarat och riktigt förstått.

• beskriva olika förhållanden så realistiskt som möjligt.• endast innehålla fakta av hög kvalitet och tillförlitlighet.• kunna lagra och visa tillgänglig information snabbt och

säkert. Det ska vara möjligt att snabbt hoppa från helhet tilldelar i systemet.

• kunna analysera svar, förklara och motivera förslag till fak-tabaserade lösningar.

Multifaktoriella orsaksanalyser är angelägna att utveckla liksomsimulerings- och prediktionsteknik som komplement till dagensdatoriserade konsekvensanalyser. vr-tekniken (virtuell verklig-het) utvecklas, liksom gis, mycket snabbt. Utveckling av vr förlärande och beslut bör studeras och utvecklas i arbetet medsäkerhet och skydd mot olyckor.

74

Kostnads-/ Kommunskydd finns i flera kommuner. Kommunskyddet är nyttostudier ett särskilt kommunalt organ som ser över problem och kost-

nader i samband med stölder, skadegörelser m.m. i kommu-nen och försöker åtgärda dem. Räddningstjänsten har i flerakommuner ett nära samarbete med sina kommunskydd. Dengemensamma strävan är att få en så låg skadefrekvens sommöjligt och att föra ner ansvaret så långt som möjligt i organi-sationen och att stödja människor att själva åtgärda proble-men. Samtidigt regleras den kommunala premiesättningen avförsäkringsbolagen. Detta har hittills skett på ett för kommu-nerna förmånligt sätt. Det förekommer synpunkter som attprevention kostar för mycket. Arbetet med att förhindrabostadsbränder i Oxelösunds kommun 1992–1998 (överförttill samhällsnivån) visar emellertid på besparingsmöjligheterpå flera hundra miljoner kronor per år, utan höga förebyggan-dekostnader.Att tänka om och agera mer förebyggande kostaringenting i sig, men en åtgärd innebär ofta en kostnad. Rädd-ningsverket har låtit genomföra en rad kostnads-/nyttostudier(se vidare Juås 1994 och 1995, samt Mattsson 1994 a och b).Detta arbete bör fortsätta parallellt med utvecklingen av områ-det säkerhet och skydd mot olyckor.

Omvärldsanalys Kanske det enda säkra som kan sägas om samhället är att detständigt förändras.

En förändring inom ett område kan innebära nya möjlig-heter eller problem på ett annat. Ekonomiska förhållanden ären viktig faktor att beakta i arbetet för säkerhet och skydd.Exempel på områden för analys som kan påverka såväl riskbildsom olycksfrekvens är:• demografiska förändringar• strukturella förändringar i kommuner• förändringar i kommunens riskbild (nya verksamheter)• förändringar inom ekonomin• radikala förändringar i sociala förhållanden och kulturella

värderingar (arbetslöshet, kriminalitet).

Faktabaserad verksamhet är A och O i allt arbete med skyddmot olyckor. En sådan verksamhet omfattar områden somtrend- och verksamhetsanalyser.Trender antyder en utveckling

75

mot en ny innebörd av planeringsbegreppet med en bestämdinriktning av osäkerhet, förknippad med en mer bestämdinriktning mot hantering av osäkerhet, förknippad med dyna-miska och okoordinerade förändringsförlopp (Wiren 1998).

Strategier Av Nationella folkhälsokommitténs delbetänkande (sou 1997:137) framgår övergripande strategier för ett hälsovänligt sam-hälle. Dessa strategier torde kunna utvecklas också för ettsäkrare och tryggare samhälle. Folkhälsokommittén vill stärkaden sociala gemenskapen och solidariteten i samhället genomatt• öka möjligheterna till integration på arbetsmarknaden –

och minska utslagningen.• öka människors inflytande och trygghet i arbetslivet.• öka barnfamiljernas ekonomiska och tidsmässiga

utrymme.• ge barn och ungdomar likvärdiga förutsättningar i livet

genom att minska segregationen och genomkompensatoriska åtgärder.

• ge äldre och personer som är långvarigt sjuka ellerfunktionshindrade, möjligheter att forma sina liv efter sinabehov.

• skapa miljöer för en hållbar utveckling.• öka solidariteten med dem som är sårbara för

livsstilsrisker.

Konceptet balanserad målstyrning (Balanced Scorecard, bsc)har utvecklats i usa (Olve och Wetter, 1997). Modellen användsnu allt mer även i Sverige. Inom vården används balanseradmålstyrning av bland andra Kungälvs sjukhus och Lövgärdetsvårdcentral i Västra Götalandsregionen. Med hjälp av balanse-rad målstyrning kan man:• ge en strategisk inriktning åt verksamhetens styrning.• diskutera hur satsningar på att utveckla kompetens, kun-

drelationer och it ska ge utdelning i framtiden.• öka förståelsen för att mycket av det viktigaste som görs i

en organisation inte omedelbart leder till högre intäktereller lägre kostnader.

• hitta ett lämpligt/rationellt/funktionellt sätt att förklara för

76

organisationen och omvärlden vad organisationen kan ochär, som ett komplement till årsredovisningen.

Det finns därför anledning att utveckla bsc för skydd motolyckor.

En sammanfattande inriktning för utveckling av säkerhet ochskydd mot olyckor är att:• arbeta för att nationella mål för att förebygga olyckor

utvecklas.• föra ut vision, mål och strategier så att de får genomslag i

organisationen och ute i samhället.• fokusera på olycksförhindrande verksamhet och lokala

behovsanpassade mål.• utveckla och använda metodik för systematisk olycks-

prevention.• utveckla och använda verktyg som korresponderar mot

kunskapsnivåer och behov hos såväl kund som ledning ochpersonal.

• arbeta för kunskapsgenerering och lärande iorganisationen.

• vidta proaktiva åtgärder.• skapa balans i arbetet med, och verka för erfarenhetsutbyte

mellan olycksförhindrande verksamhet – skade-begränsning och återställning.

• understödja användningen av informationsteknologi (it).• skapa goda möjligheter för internutbildning och kompe-

tensutveckling i organisationen.• verka för ovanstående i samband med nyrekrytering.

Nationella mål för att förebygga olyckor kan underlätta sam-verkan och samarbetet på alla nivåer. Räddningsverket har ettansvar för att ett nationellt arbete kommer igång inom dettaområde. För att få med så många som möjligt i den olycksföre-byggande verksamheten på kommunal nivå är det viktigt attledningen redan från början för ut och diskuterar vision, måloch strategier inom kommunen och externt. Det är viktigt attskapa ett gemensamt kommunalt handlingsprogram ochutveckla ett brett samarbete (jfr. tanken om team ovan) på

77

lokal nivå med regionala, nationella och på sikt, globala nät-verk för samverkan. Inledningsvis kan riktade medel förutveckling av prevention vara en värdefull stimulans, liksomatt bygga upp olika typer av fonder för sådan verksamhet till-sammans med försäkringsbolag. Systematisk olyckspreven-tion kan till exempel fokuseras på att förebygga bränder inomolika problemområden, åldrar och miljöer. Det är viktigt attsäkerhets- och skyddsarbetet förankras i de högsta beslutandeorganen och integreras i all kommunal verksamhet. Satsning-en på systematisk olycksprevention ställer inte mindre krav ännu, på en effektiv operativ skadebegränsande verksamhet.

Det förebyggande arbetet ska vara behovsstyrt. Särskiltviktigt är att utsatta grupper och deras behov lyfts fram ochpreciseras. Räddningstjänstens utåtriktade arbete bör därförske i ett direkt och nära samarbete med dem det berör och ideras egna miljöer. Privata (egna) initiativ och deltagande avolika intressegrupper ska stimuleras och utvecklas. Det är vik-tigt att säkerhetstänkandet byggs in direkt i kommunensutveckling och design av alla verksamheter och tjänster. För attöka den enskildes möjligheter till egen säkerhet och skydd ärdet viktigt att räddningstjänsten bidrar till att ge alla i kommu-nen förmåga och kraft att utvecklas i det olycksförhindrandearbetet samt att stödja dem som inte själva har tillräcklig kun-skap och förmåga.

Avsnitten ovan har handlat om ledarskap för operativ verk-samhet, ledarskap för övergång till och arbete med utvecklingav skydd mot olyckor, särskilt för den olycksförhindrandeverksamheten. För att förbättra arbetet med skydd mot olyck-or behövs ett förnyat ledarskap. Det ledarskap som behöverförstärkas gäller framförallt för den olycksförhindrande verk-samheten och räddningstjänstens egen förmåga till utvecklingutifrån uppsatta mål för förbättringar. I nästa avsnitt diskute-ras nödvändigheten av att ständigt lära sig nytt och utvecklas itakt med behoven av skydd mot olyckor i samhället.

Det är viktigt attskapa ett gemen-samt kommunalt

handlingsprogramoch ett brett sam-

arbete för säkerhetoch skydd mot

olyckor.

Systematiskolycksprevention

behövs vid sidan aven effektiv operativskadebegränsande

verksamhet.

78

Lärande i Finns lärande organisationer eller är det bara en myt? Denna organisationer fråga behandlas bland annat i en rapport om arbetet inom

Volvo (Forslin och Fredholm, 1996). Man har efter två års stu-dier inte funnit något entydigt koncept som skulle kunna mot-svara begreppet ”lärande organisation”men menar att begrep-pet ändå kan vara verkningsfullt som metafor för att se nya

Ledarskap för livslångt lärande och ständiga förbättringar Livslångt lärande är centralt för att arbetet med säkerhet ochskydd mot olyckor ska få långsiktig effekt.Lärande kan och börske på olika sätt; i jobbet, till exempel genom expertkunskapöverförd genom distansundervisning, i hemmet genom själv-studier, genom besök och jämförelser med andra progressivaorganisationer. En grundförutsättning för utvecklat lärande äratt räddningstjänsten tar till sig information för vidare an-vändning. Självinstruerande och självkorrigerande lärosystemblir nödvändiga. Kommunikation i grupper och team behövsoch kan ske genom förbättrat nätverksarbete.

1. Definierade ledningsroller

2. Planering ochbehovsstyrningmed IT-stöd

3. Ständiga förbättringar,visionärt och utvecklandestrategier, arbetsformer,ledarskap och resurser

4. Design ochverksamhetsorientering

5. Åtgärder isamarbete i internaoch externa team(med definieraderoller)

Figur 23. Visionärtledarskap för skyddmot olyckor.

3.Design och verksamhetsorientering

1.Definierade ledningsroller

2.Planering och behovsstyrning med IT-stöd

4. Åtgärder i samarbete i interna och externa team (med definierade roller)

5. Ständiga förbättringar,visionärt och utvecklande strategier, arbetsformer,ledarskap och resurser

79

möjligheter och med nya ögon ompröva gamla sanningar,oav-sett om lärande organisationer hittills visat sig vara en myt.Forslin och Fredholm understryker också ledningsfrågansbetydelse för utvecklat lärande. Inget organisatoriskt lärandekan ske utan individuellt lärande. Ingen person har tillräckligkunskap för att kunna arbeta på alla områden. Kanske går deförsta stegen till lärande organisationer genom lärande i orga-niserad form. Därför förordas här multifunktionella team försåväl ledarskap som för den aktiva olycksförhindrande verk-samheten. Utifrån erfarenheterna från samarbetet med rädd-ningstjänsten i Eskilstuna och Oxelösund och en modifieringav Forslin och Fredholms (1996) modell, åskådliggörs stegen iett visionärt ledarskap för systematisk förbättring för skyddmot olyckor (figur 23).

I ett visionärt ledarskap för räddningstjänsten ingår att:• inspirera till nya utmaningar.• inrikta och motivera medarbetarna.• leda genom att delta i det dagliga arbetet.• uttrycka framtidstro.• hålla fast vid behovet av ständiga förbättringar även i den

egna ledarrollen.

Frågor att fundera kring och diskutera• Går det att samsa en reaktiv och proaktiv verksamhet inom

räddningstjänsten, eller är kontrasterna för stora? • Ska det också fortsättningsvis finnas två separata avdel-

ningar inom räddningstjänsten, en som är specialist påoperativa verksamhet och tar huvudparten av resursernaoch en mycket liten som är specialist på olycksprevention?

• Ska den kommunala räddningstjänsten bli kvar vid sintraditionella operativa läst?

• Vilka kompletterande tjänster bör utvecklas till skydd motolyckor på lokal nivå?

• Vad innebär en övergång från fokus på brandkårs-utryckning till helikopterseende med fokus på systematiskolycksförhindrande verksamhet för ledarskapet av denkommunala verksamheten i Sverige?

• Behövs det flera olika typer av ledarskap och ledarstilar förolika stadier i räddningstjänstens utveckling?

• Kan en person ha ledaransvar för alla delar i utvecklingen?• Räcker det med att enbart utveckla ledarskap, kunskap och

resurser inom räddningstjänsten? Finns det andra meroptimala lösningar och kombinationer?

• Hur kan kommunala förvaltningar samarbeta för att detolycksförhindrande arbetet ska förbättras?

• Hur kan önskvärd förändring åstadkommas?• Hur ska verksamheten ledas på lokal nivå?• Det finns många nivåer inom svensk räddningstjänst.

Är de alldeles för många?• Hur ska datormognaden utvecklas hos räddningstjänsten?• Vad skulle fler kvinnor kunna tillföra den idag mans-

dominerade räddningstjänsten?

80

Mot en förändradräddningstjänstRäddningstjänsten står inför ett viktigt vägval. Antingen gårman vidare med tankar och åtgärder grundande i en reaktiv synpå olyckor, eller så ansluter man sig till det synsätt som innebärfokus på att förhindra olyckor genom en mer kommunövergri-pande proaktiv verksamhet.

En viktig utgångspunkt är att stödja och utveckla risk- och säker-hetsmedvetandet hos den enskilda människan. Därför bedri-ver räddningstjänsten olycksförhindrande arbete ute i samhäl-let och tillsammans med kunderna. Eftersom behov av säker-het och skydd varierar bland människor och verksamheter ärförbättringsarbetet skräddarsytt. Åtgärder vidtas utifrån debehov som finns. I varje kommun finns en gemensam hand-lingsplan för att minska antalet olyckor.

Säkerhet är en viktig del i det vardagliga arbetet. Rädd-ningstjänsten samarbetar med flera olika kommunala förvalt-ningar och ansvariga för olika verksamheter; vård, hotell, sko-lor, kommunplanering m.fl. för att minska antalet olyckor.Räddningstjänstens personal, såväl kvinnor som män, arbetarutifrån en väl dokumenterad lokal riskbild med att minskaantalet olyckor alltifrån fallolyckor till trafikolyckor, oljeutflö-de och bränder.

Det finns väl förankrade nationella mål hos såväl allmän-het som politiker och tjänstemän för olika verksamheter. Tillexempel finns målet att minska antalet döda i bränder med30 % till år 2010. Räddningstjänstens arbete i samhället inne-bär allt större förståelse för sambanden mellan orsaker ocholyckor. Faktainsamling och analys av orsaker och orsaksför-lopp har utvecklats. Det är den som ansvarar för verksamheten

81

82

(till exempel företrädare för industrin, transportörer, hotellä-gare, landsting, m.fl.) som har ansvar för säkerhet och skydd.

Genom att gifta ihop kvalitetsfilosofi med systematiskolycksprevention har kommunerna ett helhetsperspektiv i för-bättringsarbetet. Kommunerna beaktar, genom omvärldsana-lys, även de förändringar av risker och riskhantering som kanbli aktuella i framtiden.Det internationella samarbetet utveck-las genom gemensamma forskningsprojekt och erfarenhetsut-byte.

Räddningstjänsten följer kontinuerligt upp och utvärderareffekterna av sitt arbete. Utbildning för ökad säkerhet ochskydd mot olyckor ges av räddningstjänsten till poliser, sjuk-sköterskor och läkare, ansvariga för åldringsvård, de somarbetar med miljö- och hälsoskydd samt till allmänheten viaInternet, TV, radio och hembesök. Det finns en högskola förutveckling av arbetet med skydd mot olyckor. I utbildningeningår ledarskapsutveckling, simulering, prediktion, metodik,pedagogik m.m.

Räddningstjänsten är en viktig rådgivare och inspiratör.Genom den styrning av säkerhetsarbetet som det nationellamålet att minska antalet döda i bränder innebär, utvecklassamarbetet mellan olika aktörer i kommunerna, t.ex. mellanräddningstjänsten och ansvariga för vården, mellan företräda-re för ideella folkrörelser och socialförvaltningen, m.fl. Rädd-ningstjänstens besök i hemmen för att förbättra skydd motolyckor tas emot mycket positivt framförallt hos äldre männi-skor. Genom en kommunövergripande proaktiv verksamhetminskar antalet olyckor påtagligt.

Referenser Bergman, B. & Klefsjö, B. 1991, Kvalitet i alla led. Lund:

Studentlitteratur.Blomqvist, M. 1992, Könsteorier i gungning. Stockholm:

Almqvist &Wiksell.Bruzelius, L. & Skärvad, P. H.1995, Integrerad organisations-

lära. Lund: Studentlitteratur.Deming, E. 1988, Out of the Crisis. Mass. Institute of

Technology, usa.Drucker, P. 1993, Post-capitalist Society. Butterworth-

Heinemann, u.k.Enander,A. & Johansson,A. 1999, Säkerhetsmedvetande – en

förutsättning för säkerhetsbeteende. Karlstad: Räddnings-verket.

Folkhälsoinstitutet, 1996, På väg mot ett skadefritt Sverige.Stockholm.

Forslin, J. & Fredholm, L. 1996, Att reflektera över praktiken.Stockholm: Arbetslivsinstitutet.

Gustavsson, B., Kullvén, H. & Larsson, P. 1997, Tjänstekvalitet.Malmö: Liber ekomomi.

Hamel, G. & Prahalad, C. K. 1997, Att konkurrera för framtiden.ISL förlag.

Institutet för kvalitetsutveckling, siq 1999: Grundläggandevärderingar.

Ishikawa, K. 1985, What is total quality control? The Japaneseway. Prentice and Hall, usa.

Juås, B. 1995, Tidsfaktorns betydelse vid räddningstjänstensinsatser. Rapport 95:15, Högskolan Karlstad.

Juås, B. 1994, Handbrandsläckare i bostäder. Rapport 94:3,Högskolan Karlstad.

Kolb, D. 1984, Experiental learning. Prentice and Hall, usa.Kylefors, M. 1995, Kommunal riskanalys nu och i framtiden.

Karlstad: Räddningsverket.Lennér-Axelsson, B. & Tylefors, I. 1991, Arbetsgruppens

psykologi. Natur och Kultur, Finland.Mabon, H. 1992, Organisationsläran; struktur och beteende.

Stockholm: Psykologiförlaget.Mattsson, B. 1994 a, Självskyddsutbildning och brandsäkerhet.

Rapport 94:9, Högskolan Karlstad.

83

Mattsson, B. 1994 b, Vilken brandsäkerhet är lagom? Rapport94:10, Högskolan Karlstad.

Olve, J. & Wetter, R.W. 1997, Balanced Scorecard i svenskpraktik, Malmö: Liber.

Pareto V.F. D, 1935, The mind and the society, Harcourt, Branceand Co, usa.

Petroski, H. 1992, To Engineer is Human.Vintage Books, usa.Rasmussen, J. och Svendung, I. 2000, Proactive Risk Manage-

ment in a Dynamic Society. Karlstad: Räddningsverket.Rosenberg, T. m.fl. 1989, Skydda och Rädda Liv, Miljö och

Egendom. Handbok i kommunal riskanalys. Karlstad:Räddningsverket.

Rosenberg, T. 1989, Risk and quality management for safety ata local level, Tekniska högskolan, Stockholm.

Rosenberg, T. et al, 1992, Hazard Identification and Evaluationat a Local Level. unep, Paris.

Rosenberg, T. & Strömgren, C. 1992, Kommunala riskanalyser.En exempelsamling. Karlstad: Räddningsverket.

Rosenberg, T. och Esko, K. 1994, Geografiska informationssys-tem för riskanalys, olycksprevention och skadebegränsandeåtgärder. Nordisk Rom virksomhet, Nr 4.

Räddningsverket, 1997, Riskhantering i ett samhällsperspektiv– Processen. Beställningsnummer u29-545/97.

Räddningsverket, 1997, Riskhantering i ett samhällsperspektiv– Riskinventeringen. Beställningsnummer u29-546/97.

Räddningsverket, 1998, Ett samlat handlingsprogram för ettsäkrare samhälle.

Shewhart W, 1931, Economic control and manufactured product,Van Nostrand, usa.

sou 1989:86, Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor.sou 1997:137, Nationella folkhälsokommitténs delbetänkande.sou 1998:59, Räddningstjänsten i Sverige – Rädda och Skydda.Svensson,A. 1993, Målstyrning i praktiken. Malmö: Liber

Hermods.Wirén, E. 1998, Planering för säkerhets skull, Lund: Student-

litteratur.

84