regionalizacija srb

REGIONALIZACIJA SRBIJE

Centar za liberalno-demokratske studije

Zoran Vaci, Boko Mijatovi, Aleksandar Simi, Zorica RadoviREGIONALIZACIJA SRBIJE

IzdavaCentar za liberalno-demokratske studije

Za izdavaaZoran Vaci

Likovni urednikZoran M. Blagojevi

tampaGoragraf, Beograd

Tira500 primeraka

ISBN 86-83557-13-8

2003.

REGIONALIZACIJASRBIJE

Zoran VaciBoko MijatoviAleksandar Simi

Zorica Radovi

Ovaj projekat podran je od straneFriedrich Ebert Stiftung

Sadraj

Predgovor 7

I REGIONALIZACIJA I DECENTRALIZACIJA 91. Regionalizacija Srbije jo uvek otvoreno pitawe? 92. Zato regionalizacija? 193. Zakquak 26

II MODEL REGIONALNE ORGANIZACIJE SRBIJE 271. Ideja i oblici regionalizacije u danawem evropskom prostoru 272. Srbija i regionalno prestrukturirawe teritorije 323. Regionalna autonomija kao pravo 344. Modalitet(i) regionalizacije Srbije 365. Ustavno normirawe regiona 376. Pravosue i regionalizacija Srbije 437. Regionalizacija i lokalna samouprava 47

III EKONOMSKO-FINANSIJSKI ASPEKTI REGIONALIZACIJE 511. Ekonomske funkcije regiona 512. Podela ekonomskih nadlenosti u Srbiji 593. Finansirawe regiona 634. Finansirawe regiona u Srbiji 71

IV VANPRIVREDNE DELATNOSTI 751. Socijalna zatita 752. Zdravstvena zatita 783. Prosveta 80

Predgovor

Studija o regionalizaciji Srbije predstavqa pokuaj davawaodgovora na jedno od sutinskih pitawa vezanih za budue ustav-no preureewe Srbije. Vaqa podsetiti da je ovaj aspekt teritori-jalne reorganizacije Srbije predmet interesovawa i pravnika ipolitikologa i ekonomista i politiara ve skoro jednu dece-niju. Ali, problem teritorijalne autonomije je kod nas aktuelanve skoro pola veka, od samog usvajawa ustava iz 1945. godine. Onopo emu se razlikuje danawe interesovawe za ovaj problem u od-nosu na prethodni period je iwenica da se prvi put govori o re-gionalizaciji cele Srbije, a ne, kao do sada, o definisawu ustav-nog statusa samo wena dva dela, Kosova i Metohije i Vojvodine.

U strunoj i politikoj javnosti ova ideja ima kako zagovor-nike tako i protivnike. Da regionalizacija vodi u federaliza-ciju, a federalizacija ka moguem raspadu drave jedna je od tezaprotivnika. Prigovor je da nije vreme za raspravu o ovoj temidok se ne definie odnos Srbije i Crne Gore, utvrdi konaanopstanak i granica te drave, rei pitawe Kosova i Metohije.Postojawe dve teritorijalne autonomije nije razlog da se regio-nalizuje odnosno drobi na mawe delove cela Srbija Ovo suuglavnom primedbe politikologa, pravnika, politiara. Ekono-misti izraavaju drugu vrstu rezerve. Naime, postavqa se pitawekoliko e regionalizacija kotati. Sloen sistem organizaci-je vlasti povlai vee trokove administrirawa i finansira-wa rada organa i slubi na svim nivoima, ali i opasnost ugro-avawa jedinstvenog trita ta time dobijaju graani? Eko-nomisti liberalno trine orijentacije dodae jo jedan raz-log: drava ne treba da se mea u sferu privrednih tokova i tr-ite, promet robe, usluga i kapitala. Deo funkcija joj trebaoduzeti i emu onda umnoavawe dravnih funkcija stvarawemvie nivoa teritorijalne organizacije vlasti?

Razlozi regionalizacije cele Srbije, koji se zastupaju i u ovojstudiji, nalaze se kako na unutrawepolitikom, tako i naspoqnopolitikom planu, a neto umerenije i opreznije na eko-nomskom planu.

Autori ove studije su se trudili da u okviru svojih razmatra-wa imaju u vidu sve ove momente i mada, ve po prirodi svojeprofesije, teite stavqaju na razliite aspekte, u osnovi seslau da se problemu regionalizacije Srbije moe i mora prii

7

8sagledavajui celinu teritorije, nasleeno iskustvo, iskustvodrava koje su prole ili prolaze kroz sline probleme, a po-sebno imajui u vidu procese i oblike integracija na evrop-skom prostoru.

Autori zajedniki stoje iza svih stavova izloenih u ovoj stu-diji. Aleksandar Simi napisao je glavu I i odeqke II-6. i II-7, Zo-rica Radovi glavu II osim odeqaka II-6. i II-7, Boko Mijatoviglavu III i odeqak IV-1. i Zoran Vaci odeqke IV-2. i IV-3.

25. februar 2003. AutoriBeograd

I Regionalizacija i decentralizacija

1. REGIONALIZACIJA SRBIJE JO UVEK OTVORENO PITAWE?

1.1. Ideja regionalizacije Srbije sve je prisutnija meu prav-nicima, posebno konstitucionalistima, politikolozima, soci-olozima, moda najmawe meu ekonomistima, a svakako najviemeu politiarima. Ona svoje uporite, pre svega, nalazi u pro-lodecenijskoj recentralizaciji Srbije koja je zapoela prome-nom politike tada vladajue politike partije, Saveza komuni-sta, nastavila se donoewem Ustava Srbije 28. septembra 1990.godine, a u kasnijim godinama konano je uvrena.

1.2. Naravno da kao i sve socijalne i politike ideje i zahtevi,tako i regionalizacija ima razliite korene, uzroke i ciqeve.Pored ve istaknutog uzroka, kako smo rekli odluujueg, o emuemo neto vie rei ve u uvodnim delovima ovog teksta, mogu-u regionalizaciju Srbije moemo posmatrati i kao realizacijuideje decentralizacije drave i celokupne javne sfere drutve-nog ivota zajednice. Tako posmatrana, ona je ostvarewe demo-kratskih i liberalnih aksioma za ogranienom dravom, presvega za ogranienom centralnom vladom i wenim represivnimi imanentno autoritarnim osobinama. Uproeno, to je stav ko-ji polazi od toga da realne potrebe i interese graana i graan-skog drutva uopte u javnoj sferi, treba da zadovoqavaju orga-ni i institucije koji su wima samima blii, jer ih boqe znaju iuspenije e ih realizovati (princip supsidijernosti). Lokal-ni, regionalni i uopte necentralni organi i institucije,imaju vei demokratski potencijal, osetqivije i efikasnije re-aguju na podsticaje i potrebe drutva, smatra se da su lake sme-wivi i da je kontrola wihovog rada laka. Ova argumentacija seesto dopuwava ekonomskim idejama da regionalno decentrali-zovani model doprinosi boqoj i ujednaenijoj alokaciji eko-nomskih resursa (prirodnih dobara, kapitala, qudi, roba i uslu-ga), to opet doprinosi skladnijoj razvijenosti meu raznim de-lovima drave. Razliite regionalne vlasti u jednoj dravi, uzprimenu principa fiskalnog federalizma, imaju mogunoststvarawa poreskih i drugih fiskalnih podsticaja, ime privla-e investicije i preko wih ubrzavaju konkurenciju, koja dopri-nosi privrednom i optedrutvenom rastu. I na kraju, a svaka-ko ne i na posledwem mestu, regionalizaciju i sa wom povezano

9

stvarawe teritorijalnih autonomija najrazliitijeg stepena,snano zastupaju svi oni koji polaze od istorijskih, kulturnih,jezikih, etnikih, konfesionalnih i geografskih posebnostiodreenih oblasti koje ele ouvawe, kao i razvoj svojih indi-vidualnosti i identiteta koji se, mawe ili vie, razlikuju odonog opteg ili nacionalnog.

1.3. No vratimo se na poetnu tezu o dominantnom uzroku sada-wih zahteva za regionalizaciju i decentralizaciju Srbije, tojest na tzv. Miloeviev ustav iz 1990. godine. Tom Ustavu, vaqase podsetiti, prethodili su Amandmani na prethodni Ustav Sr-bije iz 1974. izglasani u martu 1989. godine, kada je, kako se u jed-noj simplifikovanoj politikoj paroli tipinoj za taj periodto predstavqalo, Srbija iz tri dela, ponovo postala cela. Ovupopularnu parolu je politika vlast pripisala kolektivnojnarodnoj tewi odlunoj da povrati jedinstvenost Srbije, po-sle perioda primene dravnog i ustavnog modela prisutnog utzv. brionskoj Jugoslaviji. Bio je to ustavni model u kome su dveautonomne pokrajine Vojvodina i Kosovo, bile u sastavu Srbi-je kao institucije teritorijalne autonomije, ali i kao dru-tveno politike zajednice u kojima su radni qudi i graaniostvarivali samoupravne interese i vrili vlast u svim onimoblastima u kojima tadawi Ustav Srbije nije predviao nadle-nost Republike. Uz navedenu pretpostavku nadlenosti u ko-rist pokrajina (pozitivna enumeracija vaila je za republikunadlenosti u Ustavu SR Srbije iz 1974. godine, dok je sve osta-lo bilo u nadlenosti pokrajina, odnosno optina), one su bi-le i konstitutivni elementi federacije, to jest bile su di-rektno predstavqene u centralnim dravnim organima SFRJ:Saveznoj skuptini, Predsednitvu SFRJ, Saveznom izvr-nom veu i td.

Treba istai da su autonomne pokrajine u Srbiji bile pojamfederalnog ustava jo od prvog ustava tzv. Titove Jugoslavije Ustava FNRJ iz 1946. godine. Politiki i pravni istoriaritek treba da svestrano razmotre i objasne zato je ustavni si-stem Druge Jugoslavije, iako je jo 1946. predvideo postojawepolitiko teritorijalnih autonomija, odnosno autonomnihoblasti u Srbiji, ustavnim izmenama od 1963. ukinuo mogu-nost da se i u drugim republikama, odnosno na wihovim podru-ijima koja imaju posebnosti za uspostavqawe autonomije, pre-ma argumentaciji koja je primewena za Vojvodinu i Kosmet (tojest istorijske, tradicionalne, etnike, kulturne, politikoorganizacione u toku komunistike revolucije i rata na pri-mer i dr.), ona i uspostavi. U odluci AVNOJ-a o ukquivawuVojvodine i Kosmeta u Srbiju 1945. nije izriito stajalo da sete teritorije prisajediwuju Srbiji u statusu koji zadravasvojstvo autonomnih jedinica. Amandmanima na Savezni ustaviz 1968. godine autonomne pokrajine postaju konstitutivnielement federacije, to jest konstatovano je da su one nastale u

10 Regionalizacija Srbije

zajednikoj borbi naroda i narodnosti Jugoslavije i da su seslobodnom voqom naroda i narodnosti udruile u RepublikuSrbiju u okviru Jugoslavije, ime je prvi put u istoriji moder-ne svetske ustavnosti nacionalnim mawinama (u tadawoj ter-minologiji narodnostima) priznato pravo da slobodno iz-raenom voqom tvore politiku zajednicu izvan svoje mati-ne drave! Ovakva ustavno politika filosofija utemeqilaje reewe da pokrajine, mada u Srbiji, ine SFRJ i da wihovageneza i samim tim i ustavni status ne proistie iz Srbije, veiz NOB a i revolucije. Na ovakvu ustavno-pravnu argumen-taciju se, u osnovi, naslawaju svi kasniji zahtevi za nezavi-snim Kosovom posle raspada SFRJ ili vraawem nasilno od-uzete autonomije Vojvodini.1

1.3.1. Svoewe nadlenosti i prava teritorijalnih autono-mija u uobiajeni obim u uporednim ustavnim sistemima, kakoje to objawavano u vreme usvajawa aktuelnog Ustava Srbije, bi-lo je motivisano iz dva osnovna, mada ne i podjednako vana raz-loga. Prvi je bio oduzimawe ustavnih mogunosti za jaawe sepa-ratizma Albanaca na Kosovu i Metohiji sve do onog momenta ka-da bi im ustavna pozicija Pokrajine, u odgovarajuim istorij-skim okolnostima, omoguila secesiju od Srbije. Drugi je biopokuaj izjednaavawa poloaja Srbije sa drugim republikamau SFRJ u tadawem ustavnom aranmanu Brionske Jugoslavijeostvarenom u Ustavu 1974. Ustav Srbije iz 1990. godine je isto-vremeno bio tako napisan da je mogao da predstavqa najviipravni akt potpuno nezavisne drave, jer je samo u pretposled-wem Odeqku VIII, i to u jednom lanu, regulisao odnos sa Usta-vom SFRJ. SFRJ, meutim, takvu jednostranu promenu poloajasvoje najvee republike nije preivela. Tek e istoriari, po-sle protoka bar nekoliko decenija, biti u stawu da objektivnijesagledaju stvarne uzroke raspada Druge Jugoslavije. to se nastie, slobodno moemo rei da je ve sada izvesno da je donoe-we Ustava Srbije i sutinski promewen poloaj pokrajina uwoj, a time i u federaciji, predstavqalo vie izgovor, mawestvarni razlog, za separatizam drugih jugoslovenskih republika,pre svih Slovenije i Hrvatske.

1.3.2. Ovaj deo istorije donoewa i primene aktuelnog Usta-va Srbije mawe je znaajan za nau temu; ono to je, meutim,wime promeweno u unutrawoj organizaciji vlasti u samoj Sr-biji, mnogo je bitnije. S wim su, u osnovi, autonomne pokrajine

11Regionalizacija i decentralizacija

1 Ustavna istorija Kraqevine SHS poznaje ideje regionalizacije. Tokom rada naprvom ustavu novoformirane drave Junih Slovena, postojala su etiri pro-jekta regionalne, odnosno pokrajinske podele zemqe. Svi su oni, mawe ili vi-e, hteli da ouvaju istorijske identitete i granice istorijskih teritorija(Slovenija, Hrvatska sa Slavonijom, Dalmacija, Bosna i Hercegovina itd.) Raz-lozi uvrivawa dravnog jedinstva prevagnuli su u ustavotvornoj skup-tini, pa je prvi ustav kraqevine SHS i pored podele zemqe na oblasti, oveliio samoupravnih atributa.

izgubile svojstva klasinih federalnih jedinica, to jest pre-stali su da postoje wihovi organi u sve tri klasine grane dr-avne vlasti. Tako su pokrajine ostale bez ustava, kao najviegopteg akta koji karakterie dravnu zajednicu (mada kompa-rativni federalizam zna i za federalne jedinice koje nemajuustav kao svoj osnovni akt) i umesto wih najvii akti su posta-li pokrajinski statuti koji se donose uz prethodnu saglasnostNarodne skuptine Srbije. Pokrajinske skuptine nisu vieimale pravo da donose zakone, ve su opti akti pokrajina po-stale skuptinske odluke u oblasti kulture, obrazovawa, slu-bene upotrebe jezika mawina, zdravstvene i socijalne zati-te, ekologije, urbanizma i dr. Skuptine nemaju pravo da bira-ju pokrajinske vlade (izvrni organi su zadrali nazive izvr-na vea, ali je Vlada postala samo jedna ona republika). Po-krajinska administracija je prestala da ima najvanije drav-ne resore koje je imala: policiju (ak i dravnu bezbednost),starawe o pravosuu, javnim slubama, inspekcijske slube,penzione, zdravstvene i druge javne fondove; prestale su da po-stoje pokrajinske narodne banke i slube za platni promet.Prestao je da postoji poseban pokrajinski pravosudni sistem saustavnim i vrhovnim sudom na elu; pokrajinsko tuilatvo; asudije i tuioce niti su birale, niti su u wihovom izboru ue-stvovale, pokrajinske skuptine. Jednom reiju: umesto autono-mije koja je imala sve odlike federalnih jedinica i to onih urelativno labavim federacijama pokrajine su postale teri-torijalne autonomije sa pravima i nadlenostima koja lie nanajvie jedinice lokalne samouprave u nekim ustavnim siste-mima ili na nedovoqno snane regije u drugim. Pri tome, zbogpotpune imovinske centralizacije, to jest proglaavawem ce-lokupne javne imovine za svojinu Republike Srbije, pokrajinesu ostale bez svoje imovine, dok im je buxet ne samo krojen, vei ogromnim delom popuwivan iz Buxeta Srbije, bez stvarne mo-gunosti da ga one samostalno i alimentiraju.

1.3.3. Sve ove radikalne promene u ustavnom statusu pokara-jina u Srbiji nisu, meutim, pomogle da se osnovni ciq ostva-ri da se separatizam Albanaca na Kosovu i Metohiji sutin-ski suzbije, a kamoli nestane. Upravo suprotno, veinsko sta-novnito albanske nacionalne mawine na Kosmetu nikada ni-je prihvatilo takav Ustav Srbije, odnosno smawewe prava inadlenosti Pokrajine. Kombinacija pasivnog i aktivnog ot-pora jo od 1988. godine, koji je tokom 1998. godine prerastao uotvorenu oruanu pobunu Albanaca, postao je razlog (i/ili iz-govor?) za otvoreni oruani napad zapadnih saveznika na SRJ uprolee 1999. to se zavrilo okupacijom june pokrajine iuvoewem misije UN, odnosno faktikog, a kasnije i sve vie ipravnog izdvajawa Kosova i Metohije iz pravnog poretka Srbi-je i SRJ. Donoewem tzv. Ustavnog okvira od strane UNMIK-au maju 2001. godine, sprovoewem izbora krajem te godine i


konstituisawem kosovskih organa, proces izdvajawa Kosmetaiz Srbije svakim danom dobija sve jasnije obrise.

Sa druge strane, smawewe prava i ovlaewa pokrajina u Sr-biji, nije dovelo do dugotrajnog poboqawa poloaja Srbije uSFRJ, odnosno do stabilizovawa te federacije. Kako je to ree-no, promene srpskog ustava 1990. godine bile su neposredan po-vod za separatistike akcije koje su dovele do nestanka SFRJ.

1.4. U svakom sluaju, recentralizacija Srbije izvedena poli-tikim promenama i Ustavom nije dovela do politike stabi-lizacije Srbije kao drave, slabqewa otvorenih ili prikrive-nih separatistikih tewi, izgradwe stabilnih ustanova i in-stitucija, a da ne govorimo da je doprinela uvoewu i uvri-vawu osnovnih liberalnih i demokratskih naela potovawaqudskih i mawinskih prava, vladavine prava, podele vlasti, ve-eg uea graana u vrewu javnih poslova, poeqne meusob-ne kompeticije razliitih nivoa javne vlasti i dr. Po iznetimmiqewima s poetka ovog teksta, potreban je radikalan rez,to jest diskontinuitet sa dosadawim ustavnim sistemom iwegovom praksom. A jedan od glavnih razloga za prekid u konti-nuitetu vidi se u uvoewu ili obnovi naela decentralizacijejavne vlasti i javnih ovlaewa sve do nivoa stvarawa poli-tiko-teritorijalnih autonomnih zajednica ili autonomnihregiona, to jest uvoewa regionalne drave. Uz sve razlike meuautorima, ponekad i sasvim iskquujue, o tom pitawu je pri-sutna vea ili mawa saglasnost kod autora koji su javnosti po-nudili, potpune ili delimine, nacrte ili naela novog repu-blikog ustava.2

1.5. Pre drugih stvari treba rei da svakako postoje neke isto-rijske analogije poloaja danawe Srbije sa vremenom koje je do-velo do formirawa regionalne drave kao posebnog oblikadravne vlasti (tertium genus) u Italiji i paniji, izmeu kla-sine unitarne drave i klasine federacije.3


2 Miodrag Jovii, Regionalna drava, Beograd 1995. i Ustav Regionalne draveUjediwenih srpskih zemaqa, Beograd 1996.Beogradski centar za qudska prava, Predlog Ustava Srbije, Beograd 2001.Pavle Nikoli, Ustav Kraqevine Srbije Predlog, Beograd 2001.Demokratska stranka Srbije, Osnovna naela za novi Ustav Srbije, Beograd2002.Forum Iuris, Projekat Ustava Republike Srbije, Novi Sad 2002.

3 Ovde se neemo ire osvrati na Ustav Portugalije iz 1976. godine, koji je do-net posle revolucije od 1974. koju su izveli oficiri i kojom je autoritarnireim sruen u ovoj zemqi. Ovim ustavom Portugalija nije postala regional-na drava u teorijskom odreewu koje je prihvaeno za paniju i Italiju; takona primer l.6. Ustava Portugaliju definie kao unitarnu dravu, ali ikao dravu koja priznaje samoupravu svojih ostrva, kao i principe i naelasupsidijarnosti i autonomije lokalnih organa i demokratsku decentralizaci-ju javnih slubi. Portugalija je razvila strukturu regionalnih autonomijakoje sa organima (regionalnim skuptinama i vladama) i wihovim nadleno-stima, znaajno doprinose decentralizaciji drave i optoj demokratizaci-ji te mlade liberalne demokratije.

1.5.1. Italija je, posle Drugog svetskog rata, u kome je poraenakao jedna od najistaknutijih lanica faistikog bloka, demo-kratski rekonstituisana krajem 1947. godine usvajawem Ustavakoji je, pored ostalog, u prvom odeqku o Osnovnim naelima (ulanu 5.) predvideo da Republika, jedinstvena i nedeqiva, pri-znaje i unapreuje lokalne autonomije; uvodi u slubama koje za-vise od drave, najiru administrativnu decentralizaciju;usklauje naela i metode svoga zakonodavstva sa potrebama auto-nomije i decentralizacije. Ustav neposredno odreuje regije,wihov broj i nazive, ali istovremeno u l. 132. dozvoqava mogu-nost da se putem inicijative regionalnih vea, koje prati refe-rendum graana stvaraju i novi regioni, pri emu broj wihovihstanovnika ne moe biti mawi od jednog miliona. Takve izmenepretpostavqaju donoewe ustavnog zakona. Isto tako je dozvoqe-no izdvajawe i pripajawe odreenih optina ili pokrajina izjednog u drugi region. Italijanske regije nisu potpuno sime-trine po nadlenostima i ovlaewima regionalnih organa,to znai da postoje regioni, koji imaju ira ovlaewa i veuautonomiju od drugih iz razloga posebnog etnikog sastava sta-novnitva (kao to je to Juni Tirol ili Trentino Alto Adie,u kome veliki broj stanovnitva ine etniki Nemci) ili kaoto su Sicilija i Sardinija, zbog svog posebnog geografskog po-loaja. Ustav predvia iskquive nadlenosti drave u odree-nim oblastima, kao i podeqene nadlenosti koje drava deli saregijama. Sve ostale javne nadlenosti koje nisu Ustavom odree-ne kao dravne, prema principu supsidijarnosti, smatraju se kaonadlenosti regija. Organi regionalne autonomije u Italiji suRegionalno Vee, Kabinet i Predsednik Kabineta, koji osim au-tonomnih, odnosno regionalnih ovlaewa ima i zadatak da sestara o izvravawu poverenih to jest dravnih poslova. Dr-ava ima pravo da raspusti regionalno vee i to preko aktaPredsednika Republike ili da opozove predsednike regionalnihKabineta, ako ovi rade suprotno Ustavu ili kada ozbiqno pre-kre zakon. Ustavni sud Italije je nadlean da reava sporoveo ustavnosti i zakonitosti regionalnih zakona i o sukobu izme-u centralnih i regionalnih organa. Italijanski regioni ue-stvuju u centralnoj vlasti tako to se gorwi dom italijanskogparlamenta Senat bira na reginalnoj osnovi, odnosno glaso-vima biraa u regiji. Regije nemaju uea u pravosudnom siste-mu Italije koji je jedinstven.

Bez obzira na, naroito u posledwoj deceniji, snanije fede-ralistike i separatistike tewe (posebno privredno bogati-jih severnih regiona, kao to je to Pokrajina Lombardija i wenaLega del Nord), Italija uspeno usklauje tewe svojih razlii-tih delova koji su vekovima bili posebne dravice, posedi Vati-kana ili su pripadali raznim veim monarhijama.

1.5.2. panija je, posle sloma frankizma, slinog oblikapolitikog autoritarizma nastalog posle krvavog trogodiweg


graanskog rata, kakav je bio italijanski faizam, pokualatokom sedamdesetih i osamdesetih godina prolog veka (i posvim ocenama i uspela) da stvori modernu demokratsku dravukoja se uspeno integrisala u Evropu. Pored toga, a po nekimajo vrednije weno dostignue je to to je sauvala dravnu ce-lovitost i pored snanih centrifugalnih i, u pojedinim po-krajinama, otvorenih seperatistikih tendencija sa vieve-kovnim istorijskim korenima. Tewa za posebnou, autono-mijom, pa i otvorenim separatizmom predstavqa konstantupanske istorije na koju je odgovoreno ustavnom mogunou zaobrazovawe autonomnih zajednica u koje su se dobrovoqno uje-dinile susedne pokrajine (kao najvie jedinice lokalne samou-prave) sa zajednikim istorijskim, kulturnim i ekonomskimkarakteristikama. Pri tome je panski Ustav naglasio neras-kidivo jedinstvo panske nacije, zajedniku i nedeqivu domo-vinu svih panaca, ali i istakao da priznaje i jami pravo naautonomiju narodnosti i regiona, kao i na solidarnost meuwima. Regionalna posebnost i u nekim krajevima i posebniidentiteti u paniji imaju duboke istorijske, etnike, kultur-ne, jezike i razliite tradicijske uzroke. Ove posebnosti seuvaju i razvijaju potencijalno vrlo irokim autonomijama, au-tonomnim zakonodavnim i izvrnim organima, pa ak i obra-zovawem prvostepenih sudova i visokih sudova pravde u auto-nomnim zajednicama. Sa druge strane, jedinstvo drave i prav-nog poretka se uva izriitom zabranom federalizacije auto-nomnih zajednica, potvrivawem wihovih statuta u formi or-ganskog zakona koji donosi Generalni Kortes (Parlament pa-nije), pravom centralne drave da donosi neophodna naela zausklaivawe zakona i drugih propisa autonomnih zajednica ka-da to zahteva opti interes, prisustvom vladinog delegata kojirukovodi dravnom upravom na podruiju autonomne zajednicei koordinie rad sa weni organima, kao i pravom vlade da uz sa-glasnost Senata usvoji mere koje autonomnu zajednicu mogu daprinude da ispuni obaveze prema dravi ili prestane da vreaopti interes. Sve ove Ustavom predviene mogunosti cen-tralnih organa upotpuwavaju se konanom ocenom Ustavnog sudapanije u sporovima nastalim povodom sukoba nadlenosti iz-meu centralnih i organa autonomnih zajednica, kao i kona-nim odluivawem upravnih, raunskih i Vrhovnog suda pani-je u svim predmetima redovne sudske nadlenosti.

1.5.3. U oba navedena sluaja, u Italiji i paniji, su se poslesloma autoritarnih reima, pojavile tewe ka federalizmu, ko-je mogu nalikovati postmiloevievskoj Srbiji: ipak umesto dapostanu federacije, te drave su usvojile model regionalnih dr-ava sa snanom teritorijalnom autonomijom regiona koji ue-stvuju i u formirawu centralnih organa vlasti (na primer gor-weg doma parlamenta senata), ali koji nemaju ustavne moguno-sti da ugroze dravno jedinstvo.


Kod nas je desetogodiwa vladavina nedovoqno demokrat-skog reima (mnogi e rei i autoritarnog)4 koji je oliavaojedan ovek i wegova politika stranka, promewena voqomglasaa na izborima i upornou tih istih glasaa da se ta vo-qa odbrani i na ulici. Meutim, imajui na umu da je postmi-loevievska koaliciona vlast sastavqena od politikihsnaga koje svoje politike programe i ideologije crpe iz najra-zliitijih izvora, u mnogo emu i direktno meusobno suprot-stavqenih, to se u naoj javnosti sasvim legitimno javqaju,delimino i u okviru te vlasti, razliite tewe za: federa-lizacijom preostalog dela Srbije; vraawem pune autonomi-je Vojvodine5; teritorijalnom autonomijom Sanxaka kao po-stojbine autentine etnike (nacionalne?) zajednice Musli-mana (u novoj politikoj, pa zatim i zakonskoj terminologiji Bowaka); personalnom autonomijom Maara u Vojvodini.Pri ovome treba imati u vidu i oruanu pobunu dela Albanacau jugoistonoj Srbiji u kasnu jesen 2000. godine (odmah po dola-sku novih politikih snaga na vlast u Srbiji i SRJ) i wihovootvoreno zalagawe za teritorijalnu autonomiju tog dela Srbije(neto je mawe otvoreno zalagawe za pripajawem Kosovu; eks-tremni delovi Albanaca ovu teritoriju Srbije inae nazivajuIstono Kosovo), koje je primireno uz pomo kqunih meu-narodnih faktora.

Sa druge strane ne sme se smetnuti sa uma jednoglasno iskazanavoqa vodeih albanskih politikih faktora sa Kosmeta, za neza-visnou june srpske pokrajine, iji konaan status ostajepredmet nakanadnih razmatrawa i odreivawa dominantnih me-unarodnih inilaca, kada oni ocene da je to za wih najpovoqni-je. Ovo uprkos tome to je Rezolucija Saveta bezbednosti OUNbr.1244, bar pravno-jeziki tumaei je, jasna: bez obzira na neo-dreeni mandat OUN na Kosmetu, garantuje se suverenitet i teri-torijalni integritet SRJ, a posle Beogradskog sporazuma Srbijei Crne Gore. Posle ovog posledweg sporazuma, sva prava biveSRJ iz pomenute rezolucije prelaze na Srbiju, ako Crna Gora od-lui da posle tri godine iskoristi pravo na referendum o iz-dvajawu iz Dravne zajednice i taj referendum dobije potrebnupodrku wenih graana.


4 Slobodan Antoni smatra da je Miloeviev reim bio autoritaran, da supostojale stranke, izbori i parlament, ali ne i stvarna demokratija. Ustav imnogi zakoni imali su demokratski sadraj, ali su, sutinski, bili samo fa-sada za vlast jednog oveka. Taj ovek, meutim, nije bio uzurpator. Uivao jeizvesni legitimitet, i za svoj politiki projekat imao podrku dela graa-na. Vidi opirnije, Slobodan Antoni, Pod staklenim zvonom, Beograd 2002.

5 Platforma o autonomiji Vojvodine u novoj demokratskoj Srbiji i Jugoslavijikoju su 20. avgusta 2001. usvojile politike stranke DOS-a sa seditem u Vojvo-dini (LSDV, Reformisti, Koalicija Vojvodina i SVM), kao i stranke nekihnacionalnih mawina i neke nevladine organizacije.

1.6. Pomatrajui sadawe stawe u Srbiji, a imajui u vidu onona ta je ukazano na primerima Italije, panije i donekle Por-tugalije, izgleda kao da je pravo vreme za politiko-teritori-jalnu decentralizaciju Republike. Ona bi trebala da ispuni, gru-bo reeno, dva ciqa:

da uspostavi demokratskije dravno ustrojstvo nego do sada,koje e decentralizacijom brojnih javnih funkcija prenetimnoge centralne nadlenosti, prava, ali i javne prihode ifondove na nie teritorijalne jedinice, pribliavajui ihgraanima i wihovim potrebama, i koji bi onda mogli da owima slobodnije, svestranije i racionalnije donose odluke;

da ouva dravno jedinstvo i otkloni opasnosti separati-zma, odnosno da zaustavi drobqewe preostalog dela Srbije,makar onog koji nije pod direktnom upravom UN i NATO-a,kao to je to sluaj sa Kosovom i Metohijom.

U ambicioznosti ovih ciqeva, ali i u wihovoj meusobnoj is-kquivosti koja ne mora biti imanentna, ali je svakako mani-festna u trenutnoj politikoj konstelaciji snaga u Srbiji vi-dimo glavni problem projekta regionalizacije Srbije koji bibio na tragu panskog primera.6

1.6.1 Svi ustavno-pravni poreci na tlu dosadawe SRJ su-tinski su delegitimizovani. Ustav SRJ je prestao da postoji 4.februra 2003. proglaewem Ustavne poveqe u Saveznoj skup-tini na nain koji je protivan odredbama o ustavnoj revizijikoje je taj ustav predviao. Ne samo iz tog razloga, ali i zbog we-ga, svaki budui legitimitet Ustavne poveqe i Dravne zajedni-ce koja je wom nastala, bie neraskidivo povezana sa spremno-u, sposobnou i nainom na koji e tu Povequ, kquniustavni i politiki inioci tretirati i koliko e je bona fidaeprimewivati.

O nedostacima legitimacije Ustava Srbije ve je neto bilorei u prethodnom delu teksta, ali se deficit legitimacije od-nosi i na Ustav Crne Gore, jer se i ona nesumwivo nalazi predustavnom revizijom, i to ne samo iz razloga to je odredbom l.65. Ustavne poveqe na to obavezna. Sutinski razlog je wen pro-mewen dravno-pravni status, to jest iwenica da ona nije vie


6 Argumenti koje je nauno sjajno upotrebio prof. Jovii u obrazlagawu projek-ta Regionalne drave pre vie od pet godina, dobrim delom vie ne vae,ili bar za dogledno vreme nee vaiti. Republika Crna Gora ne eli da bude,trinaesti ili prvi, svejedno, region u racionalno koncipiranoj reginalnojdravi koja nije ni federacija, ni unitarna drava, ve tertium genus, naliksavremenoj paniji vie nego Italiji. Pitawe je da li je posle Beogradskogsporazuma i na wegovoj osnovi, tekom mukom, usvojenoj Ustavnoj poveqi, Dr-avna zajednica Srbije i Crne Gore dugorono realna, ak i uz podrkuEvropske unije? Sa druge strane, drugi glavni motiv Joviieve studije re-avawe pitawa albanskog separatizma na Kosmetu nije aktuelan: Kosmet je, unajboqem sluaju po Srbiju, za dugo vremena van ustavnopravnog poretka Srbi-je (u najgorem, on nee to nikada vie ni biti), pa regionalizacija, kao modelreavawa albanskog pitawa, jednostavno nije aktuelna, niti u skoroj buduno-sti, mogua.

federalna jedinica u Saveznoj Republici Jugoslaviji, ve dra-va lanica nove dravne zajednice koja je, prema intencijamawene vlasti, na putu potpune dravne samostalnosti. Nije spor-no da je politika praksa posledwih godina reima koji je Srbi-jom i SRJ vladao pre izbora 2000. godine, ali i wegovih nasled-nika, kao i reim koji je vladao u Crnoj Gori od podele u do tadajedinstvenom DPSu, Ustav SRJ de facto ponitila i pre usvaja-wa Ustavne poveqe. Doprinos kqunih meunarodnih faktora utome, koji su iz razliitih motiva eleli delegitimisawe SRJ uvreme prethodnog reima, tek e biti vaqano izuavan.

1.6.2. to se tie Ustava Srbije iz 1990. godine, wemu se, kakoje to ve navedeno, od samog wegovog donoewa zamera preteranacentralizacija Republike; suavawe teritorijalne autonomijeVojvodine i Kosova i Metohije i ponitavawe mawinskih pra-va, do wihovog neprepoznavawa; tutorisana lokalna samouprava,koja ak ni tura prava data joj Ustavom i zakonom, nije mogla daostvaruje, uz esto rasputawe lokalnih organa primenom otvo-renog politikog kriterijuma oportuniteta (to promenom po-litikog reima nije zaustavqeno, tavie, tek je novi re-im poeo da to izuzetno esto koristi); svemogunost izvr-ne vlasti koja nije ostavqala nikakav prostor za, Ustavom pro-klamovano ali nedovoqno zajemeno, samostalno delovawe zako-nodavne i sudske vlasti. Centralizacija koju je, prema wegovimkritiarima, inaugurisao Ustav Srbije, poistoveena je sa auto-ritarnim politikim reimom, dravnom svevlau nad upra-vqawem javnim dobrima (koja su ex constitutione proglaena dr-avnom imovinom), nedostatkom elementarne demokratske pro-cedure, arbitrirawem izvre vlasti koja je preko okruga i wi-hovih naelnika kontrolisala celokupni drutveni i ekonom-ski ivot u zemqi, visoko centralizovanim klasinim drav-nim funkcijama sa aparatom fizike prinude na elu polici-jom i pravosuem (sudstvom i tuilatvom). Centralizacija je,u respektabilnim analizama, identifikovana kao glavni uzroksveopte korupcije i iskvarenosti celokupnog dravnog siste-ma, stvarawa klijentistikog drutva, nepotovawa prava i za-kona. Umesto oekivanih promena koje su trebale da uklone lo-kalne partijske i privredno birokratske oligarhije prethod-nog titoistikog sistema, posebno one kvazi-dravnog karak-tera u pokrajinama, rekompozicija Srbije dizajnirana Ustavomiz 1990. godine, dovela je do uruavawa civilizovane drave idrutva do nivoa krize same politike zajednice u kojoj su poe-li da nestaju i oni retki elementi demokratskog politikog po-retka. Ovakvo stawe, to je po nama nesumwivo i nadamo se da ebudui povesniari i pisci socijalne istorije to i pokazati,nije mogue pripisati samo delovawu ili politikoj filoso-fiji tog ustava i prethodnog reima. To je u ogromnom delu, di-rektna posledica krvavog graanskog rata koji je pratio raspadprethodne Jugoslavije i borbu za weno naslee.


1.6.3. Sve ovo imajui na umu uz osnovnu rezervu da napred ar-tikulisana dva ciqa nije mogue istovremeno postii, bar ne la-ko, niti brzo decentralizacija Srbije je neophodna radi sveop-te demokratizacije drutva i stvarawa demokratskog drav-nog i pravnog okvira koji bi omoguio individualnu, grupnu,ekonomsku, kulturnu, mawinsku i regionalnu autonomiju. Pritome bi svakako trebalo imati na umu da ta autonomija ne bi sme-la da bude osnova za separatizam, niti za federalizaciju, kao niza nedozvoqeno smawewe prirodne potrebe za brigu o celini dr-ave i nacije. Na ovim prostorima ne postoji samo skoraweravo iskustvo sa separatizmima, podelama i stvarawem novihgranica, koje su nastajale i uz primenu, naelno vrlo dobro obra-zloenih i prihvatqivih, principa federalizma.

Sa druge strane, uz realnu pretpostavku da se postojee terito-rijalne autonomije moraju ouvati iz mnogih razloga7, regiona-lizaciju preostalog dela Srbije treba paqivo i strpqivo raz-motriti, sa svim ograniewima koja postoje ili koja e se poja-viti u wenom ostvarivawu.

2. ZATO REGIONALIZACIJA?

2.1. Razloge za uvoewe regionalizacije Srbije treba traiti uslabostima wenog danaweg dravnog i teritorijalnog ustroj-stva, ali i u zahtevima koji joj se postavqaju povodom wene eqeda pristupi Savetu Evrope, kao i drugim, mnogo zahtevnijimprocesima evropskih integracija ( zakquewe Sporazuma o aso-cijaciji i integraciji sa EU, na primer). Prvo neto o poto-wim.

2.2. Savet Evrope, kao jedan od svojih glavnih zadataka, porednegovawa vrednosti demokratije, qudskih prava i vladavine pra-va, postavqa i decentralizaciju dravne i javne vlasti i unapre-ewe lokalnih i regionalnih autonomija. Zato je i jedan od osnov-nih organa i institucija Saveta Evrope (pored Parlamentarneskuptine, Saveta ministara i Evropskog suda za qudska prava)Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope. Statutarna Rezo-lucija br. 1. koja se odnosi na ovaj Kongres, a koju je usvojio Savetministra na sednici od 15. marta 2000. godine, u svojoj Preambu-li govori o vrstoj i efektivnoj lokalnoj i regionalnoj demo-kratiji kao osnovi demokratskog drutva. U woj se poziva na


7 Ovde e biti izloeni samo najvaniji razlozi. to se tie trenutnog sta-tusa Kosmeta, u granicama koje su odreene jo krajem etrdesetih godinaprolog veka, predmet je meunarodo-pravnih akata i sporazuma; Vojvodinaima teritorijalnu autonomiju i po sadawem Ustavu, a politiki ciq aktu-elne vlasti u Srbiji je weno proirewe, pri emu se spor vodi o wenom obi-mu. Meunarodni faktori smatraju wenu teritorijalnu autonomiju kao svr-enu stvar.

princip subsidijernosti koji pretpostavqa da se javna ovlae-wa vre preko organa vlasti koji su najblii graanima, uz po-tovawe prirode i obima javnih potreba i zahteva efikasnosti iekonominosti. Imajui to u vidu, Kongres je organ koji predsta-vqa lokalne i regionalne vlasti evropskih drava lanica Sa-veta Evrope i sastoji se iz dva doma: Doma lokalnih vlasti i Domaregiona. Kongres redovno priprema izvetaje o stawu lokalne iregionalne demokratije u svim zemqama koje su lanice Saveta,ali i u onim koje su podnele zahtev za prijem u lanstvo. Ovi izve-taji se pre svega odnose na primenu Evropske poveqe o lokalnojsamoupravi, dakle bave se analizom ostvarivawa demokratskihnaela u organima i strukturi lokalne samouprave, ali je znaajnoda oni podstiu ideju regionalizacije i u onom dravama koje ne-maju regione kao oblike teritorijalne organizacije izmeu cen-tralnih organa i lokalne samouprave. Ako se samo baci pogled naposledwi godiwak Kongresa lokalnih i regionalnih vlastiEvrope, videe se da su predstavnici pojedinih drava u Domu re-giona Kongresa vrlo razliiti, imajui u vidu iz kojih organapotiu. I dok su predstavnici u ovom domu regionalnih ili fe-deralnih drava (Austrija, Belgija, Italija, panija, SR Nema-ka, vajcarska, Rusija) lanovi organa federalnih jedinicaili regiona tih drava, dotle su predstavnici ostalih drava(kao to su to na primer: Bugarska, Francuska, eka, Poqska,Grka, Velika Britanija, Maarska, Rumunija i td.), lanovi orga-na lokalne samoupave (oblasti, gradovi i sl.) ili organa dravnedecentralizacije, odnosno zapoetih procesa regionalizacijekoja je u toku (okruzi, departmani, vojvodstva i dr.). Ovo govori otewi Saveta Evrope da preko Kongresa lokalnih i regionalnihvlasti, utie na regionalizaciju evropskih drava, posebno no-voprimqenih zemaqa Centralne i Istone Evrope u kojima jeproces demokratizacije i negovawa evropskih vrednosti i stan-darda otpoeo ili se obnavqa posle pada komunizma. Zato je u timzemqama proces tranzicije u politiku i ekonomsku demokratijupovezan sa procesima decentralizacije dravnih struktura, jav-nih slubi, javnih prihoda i fondova, investicionog odluiva-wa i ekonomskog i socijalnog planirawa.

Uostalom i Poveqa Kongresa lokalnih i regionalnih vlastiEvrope, koja predstavqa Dodatak uz pomenutu Statutarnu Rezolu-ciju, u svom lanu 2. govori da predstavnici u Domu regiona mo-raju biti iz organa vlasti koji su izmeu centralnih dravnihorgana i lokalne vlasti i koji imaju takva ovlaewa i nadle-nosti da upravqaju, uz sopstvenu odgovornost i u interesu svogstanovnitva, sutinskim delom javnih poslova, uz potovawenaela subsidijarnosti. Ova Poveqa za te organe predvia daimaju ovlaewa samorganizovawa, odnosno da su wihove nadle-nosti takvog tipa koji je uobiajen ili svojstven centranojvlasti. Istovremeno Poveqa omoguuje da predstavnici u Do-mu regiona Kongresa mogu biti i lanovi organa vlasti koji


pokrivaju i vre ovlaewa u irokom podruiju lokalnih iregionalnih nadlenosti. Meutim, Poveqa isto tako predvi-a da, ako drave lanice Saveta Evrope nemaju regionalne vla-sti u gore navedenom smislu, mogu da imaju svoje predstavnike uDomu regiona, samo u svojstvu posmatraa

2.3. Pored inicijativa vezanih za Savet Evrope, kao najstarijizapadnoevropski proces integracija, poetak onoga to je danasEvropska unija je neodvojiv od filosofije regionalizma, ta-nije evroregionalizma.

Jo su sredinom pedesetih godina prolog veka stvorene prveEvroregije, kao oblici meugraninog povezivawa susednihoblasti, okruga ili nekih drugih irih jedinica lokalne samou-prave zemaqa koje su prvobitno inile Evropsku ekonomsku za-jednicu. Poznate su Evroregije stvorene meugraninom sarad-wom SR Nemake, Belgije i Holandije, koje su svoj ratio postojawanalazile u unapreewu infrastrukturnih, privrednih i kultur-nih veza delova susednih zemaqa. Ova filosofija je postalajedna od najvanijih inicijativa EU tokom ranih devedesetih,kada je jedinstveno trite Unije postajalo stvarnost, i koja seiskazala kroz Projekat Interreg. Evroregije su zamiqene kaobudui javnopravni subjekti, donekle nezavisni od subjektivite-ta matinih drava, to dovodi do promena u tradicionalnojkoncepciji suvereniteta i vodi do neke mogue Evrope regija.Ova inicijativa tokom devedesetih nije bila ograniena samo nastvarawe Evroregija meu lanicama EU, ve je omoguila i dr-avama Centralne i Istone Evrope da u woj uestvuju. ta vi-e, Brisel je favorizovao stvarawe ovakvih regija jer su one bi-le preduslov za koriewe finansijskih sredstava Unije u naj-razliitijim ciqevima: poev od razvoja svih oblika saobraa-ja, zajednikih ulagawa, malih i sredwih preduzea, do turizma ikulturne razmene. Mnoge od ovih regija i nisu do sada nale svojpravi smisao postojawa, osim to su predstavqale pokrie zafinansijske zahteve od Brisela.

Sa druge strane, mnoge drave koje su izrazile svoju equ zaprijem u EU, kroz proces strukturnog prilagoavawa, stvaraju re-gionalne modele u unutrawem privrednom i ekonomskom siste-mu. Mnogi fondovi i programi EU (kao to je to sluaj sa PHAREProgramom, na primer) predpostavqaju postojawe regionalnestrukture i regionalnih organa da bi bili korieni. Iako overegije imaju u poetku strogo funkcionalni karakter ekonom-ski i finansijski, one bi mogle vremenom da postanu realnastruktura koja vodi stvarawu modela regionalne drave (tako jesusedna Bugarska sredinom 2000. podeqena u est planskih re-gija sa posebnim organima u ijoj su nadlenosti ekonomski idrutveni razvoj svake od wih uz pomo sredstava i EU).

2.4. Unutrawi razlozi za regionalizaciju treba da uvrstedemokratiju, prozirnost i smewivost vlasti. Racionalno pre-poznavawe javnih potreba i wihovo zadovoqavawe, socijalne


slube, odluivawe o alokaciji javnih investicija, posebnoonih koji se ne mogu svesti iskquivo na trine parametre,nije mogue bez horizontalne, ali i vertikalne podele vlasti.I dok se prva postavqa i ostvaruje kroz princip podele na po-sebne organe, ija je pravna priroda i socijalna funkcija raz-liita, a zbog wihovog meusobnog ograniavawa i stvarawauslova za ravnoteu koja nikada nije statikog tipa, vertikal-na podela vlasti je mnogo diskutabilnija. Mnogi smatraju da seona iscrpquje u federalizmu, kao i da regionalizam ima istoporeklo federalni sporazum javnopravnih organa razlii-tog nivoa vlasti.8

Mislimo da to nije i ne bi trebalo da bude sluaj sa projektommogue regionalizacije Srbije. Ovde se radi o fundamentalnomnaelu jednakosti prava svih graana Srbije (jednakopravnostiili ravnopravnosti) na ostvarivawe mogunosti na regionalnoorganizovawe, preko kojeg oni koriste pravo na samoupravu.Vertikalna podela vlasti u Srbiji ne sme ostati privilegijajednih (ma kako se ona legitimisala: istorijskim, kulturnim,nacionalnoetnikim ili nekim drugim razlozima) u odnosuna druge. To znai da nesumwive istorijske, kulturne i etnikeosobenosti koje su dovele do teritorijalne autonomije Vojvodi-ne, ne mogu unapred odbaciti pravo na regionalizaciju ostalihdelova Srbije. Nesumwivo je da Vojvodina ima specifinostikoje joj omoguuju da svoj regionalni identitet zbog vieve-kovne pripadnosti sredwoevropskom geopolitikom i kultur-nom prostoru jasnije predstavi, te da se on ne moe vezivatisamo za razliite nivoe teritorijalne autonomije koje je pose-dovala u drugoj Jugoslaviji i kasnije. Taj vojvoanski identi-tet je u osnovi geografski, ali i multikulturni i multietni-ki, pri emu su ove kategorije, naravno, istorijski promenqive.Danas je etniki sastav Vojvodine veinski srpski, pri emu jesauvana multietnika raznolikost i pored poznatih politi-kih, ratnih i ekonomskih tekoa u proloj deceniji. Sa drugestrane, ne sme se izgubiti iz vida da su veliki delovi Srema ideo junog Banata, na primer, geografski, saobraajno i eko-nomski vie vezani za Beograd, nego za ostatak Pokrajine. Svesu ovo naizgled protivreni argumenti, ali oni ne daju za pravoda se jednostrano zakquuje da u komponovawu Srbije kao regio-nalne drave, ne mogu svi regioni imati isti rang znaewa, odno-sno ne mogu uivati isti politiko pravni poloaj u okviru


8 Daniel J. Elazar, Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal andAutonomy Arrangements, Jerusalem 1994. Elazar, pored ostalog, smatra da jepanski model oblik federalnog aranmana dizajniranog da razrei unu-trawi problem razliitih nacionalnosti i wihovih aspiracija za autono-mijom i nezavisnou. Elazar priznaje da je posle petnaest godina od uvoe-wa sistema autonomnih zajednica, taj reim federalnih principa i aranma-na imao izuzetan uspeh u obnavqawu demokratije i difuziji unutrawih kon-flikata u toj zemqi.

regionalne drave, odnosno da to istovremeno znai da regio-nalna drava uvaava i iwenicu prema kojoj pojedine regije,ne samo to e imati zakonodavne, sudske i upravne nadleno-sti, nego da one mogu imati (posedovati) i takva ovlaewa ko-ja e stajati u rangu male dravnosti ili integralne autono-mije Vojvodine.9 Svako potencirawe razliitosti, posebnostii prema tome prava na vee nadlenosti u odnosu na ostatak ze-mqe, vodio bi u asimetrini status Vojvodine kao corpus separa-tum-a u odnosu na ostatak Srbije, bio on regionalizovan ili ne.Ti zahtevi bi verovatno svoj logian ishod imali u statusu Voj-vodine kao posebne federalne jedinice, to ne bi dovelo do sta-bilnosti drave, ali ni celog regiona.10

Sa druge strane potpuno je jasno da regionalizacija preosta-log dela Srbije nema tako jasne istorijske, kulturne, tradicio-nalne ili etnike razloge, kakvi su bili oni koji su opredeqi-vali autonomni status Vojvodine, odnosno Kosova i Metohije.Meutim, i ti delovi Srbije mogu imati prirodne, geografske,saobraajne, ekonomske ili neke druge osobenosti, ali i legi-timne interese za regionalnim samoorganizovawem. U tom smi-slu pravo na regionalno organizovawe treba da bude jednako,odgovarajua procedura za wegovu realizaciju mora da bude pa-qivo propisana i jo paqivije ostvarivana. Ona podrazu-meva to iru saglasnost kqunih politikih inilaca priwenom ustavnom koncipirawu i definisawu, ali i relativnodug vremenski period wene realizacije. Pri tome se u koncipi-rawu decentralizacije i procesu regionalizacije moraju mak-simalno otvoreno iskazati svi posebni interesi pojedinih lo-kalnih zajednica i wihovog stanovnitva, ve stvorenih urba-nih i regionalnih (ili kvazi regionalnih) centara, nacional-nih i etnikih mawina, ali i objektivizirani ekonomski kri-terijumi: prirodna bogatstva, energetska, saobraajna i drugainfrastruktura, rezerve i kvalifikovanost radne snage, nivo


9 Kako to na primer navode dr. Radivoj Stepanov i mr. olt Lazar u svom radu:Savremeie koncepcije regionalizma i problem statusa Vojvodine, rukopis, NoviSad, 2002.

10 Narodna skuptina Republike Srbije je ve ozakonila posebnost u statusuVojvodine donoewem Zakona o utvrivawu odreenih nadlenosti autonom-ne pokrajine, tzv. Omnibus zakona u februaru 2002. i pored tanke skuptinskeveine pri wegovom usvajawu, jer je Demokratska stranka Srbije, tada jo uveklanica vladajue koalicije bila protiv, smatrajui da je potrebna kompletnaustavna rekostrukcija drave koja bi, po wenoj zamisli, dovela do stvarawajo etiri simetrina regiona, pored postojeih pokrajina. Navedenim zako-nom je pokrajinama, u stvari samo Vojvodini zbog poznatog statusa Kosmeta,blie odreena nadlenost naroito u oblastima u kojima Republika ureujesistem i to u: kulturi; obrazovawu; javnom informisawu; zdravstvenoj za-titi i zdravtvenom osigurawu; socijalnoj, borakoj i invalidskoj zati-ti; urbanizmu, graevinarstvu i stambenoj oblasti, zapoqavawu, privatiza-ciji, rudarstvu i energetici; poqoprivredi; turizmu i sportu i dr. U svimovim oblastima pokrajinski organi su dobili pravo da vode prvostepene, od-nosno drugostepene upravne postupke, kao i osnivaka prava u pojedinim jav-nim ustanovama i organizacijama. Ustavni sud Srbije se jo nije oglasio o sa-glasnosti ovih zakonskih reewa sa Ustavom Srbije.

prihoda i mogunost opteg razvoja pojedinih delova i zemqekao celine.

2.4.1. Vaqalo bi na ovom mestu navesti razloge koji predupre-uju mogui prigovor: da li je Srbiji, ili bar wenom ostatku ko-ji nije organizovan u postojeim autonomnim pokrajinama, po-trebno ovo pravo na regionalno organizovawe? Zar nije domi-nantan tok politike misli u Srba, koji kao narod preteno i-ne taj deo teritorije Srbije, jo od vremena Ustanka iz 1804. te-io da konstituie, to jest obnovi svoju dravu, a ne neke ima-ginarne regije u kojoj se zadovoqavaju samo neke javne potrebe, aline i ona istorijski dominantna: slobodna i nezavisna dravnazajednica? I da li bi realizacija tog prava vodila slabqewu tedrave, ohrabrivala lokalizme, pogodovala provincijalizmu ivetakim razlikama? I ta jemi da budua podela Srbije naregione ne bi dovela do opteg slabqewa drave i stvarawa se-paratistikih pokreta koji bi se legitimisali stvarawem po-sebnih regionalnih ili nacionalnih identiteta?

2.4.2. Argumenti koji bi bili protiv navedenih prigovora vesu nagoveteni u prethodnim redovima: jednakopravnost u ostva-rivawu navedenog spornog prava na regionalno organizovawe,onemoguava opstanak asimetrije u teritorijalnoj organizacijii ureewu vlasti u Srbiji. Asimetrija, koja je ustavna i politi-ka karakteristika Srbije od 1946. godine, nije poloila ispitistorije: ostali su nezadovoqni kako oni koji su iveli u po-krajinama, tako i oni koji su izvan wih.

Sa druge strane postupak ostvarivawa navedenog prava moraobi biti paqivo normiran, sa ueem svih grana centralnevlasti u wegovom ostvarivawu: u redovnom toku Parlamenta iVlade, a kada se pojave neizbeni sporovi, uz autoritativnu ar-bitrau najviih sudova i Ustavnog suda Srbije. Daqe, ini namse da bi bilo mudro da taj postupak ima u vidu postojeu struktu-ru podele na optine i okruge. Iako ovi potowi nisu oblik bi-lo kakve decentralizacije, ve upravo suprotno, oblik preko ko-ga centralni dravni organi deluju lokalno, oni ipak postojedeset godina i ostavqaju svoj trag u razliitim delovima Repu-blike. U tom smislu treba koristiti i reewa iz postojeegProstornog plana Srbije, jer su ona nastala kao dugogodiwirad struwaka iz vrlo razliitih oblasti. Ovaj stav ne znai dase wihova reewa unapred favorizuju, ve prosto saoptava i-wenicu da ona postoje, da su u primeni i da se o wima mora vodi-ti rauna u svakom buduem donoewu odluka o moguoj regiona-lizaciji. Ovo je posebno vano stoga to u Srbiji, osim donekleu Vojvodini, ne postoje izraeni istorijski i tradicionalnirazlozi koji bi pojedine delove zemqe prirodno svrstavali uposebne regione.

2.4.3. Isto tako, ini se da su neizbeni prigovori da savre-meno srpsko drutvo nema poeqan i dovoqan upravqakikapacitet za viestepeno organizovawe javnih funkcija i


poslova, da nema razvijenu pravnu kulturu, kao i da bi regiona-lizacija, sa neizbenom sloenom upravqakom strukturom,vodila loijem zadovoqavwu javnih potreba, poveawu javnihfondova i trokova javne administracije, poveawu klijenti-zma i korupcije. Ustvari, sadrina ovog prigovora je da biuslowavawe nivoa javne vlasti u nas dovelo upravo do onihdrutveno nepoeqnih pojava koje se ele regionalizacijomodstraniti ili bar umawiti.

2.4.4. Ovaj prigovor svakako zavreuje najozbiqniju pawu, po-sebno u administrativno i civilizacijski nedovoqno razvije-noj sredini, kao to je naa. Svaka nagla i brza regionalizacijastvorila bi probleme usklaivawa nadlenosti javnih organa iwihovom sukobu nadlenosti. Ona bi poveala javne trokoveodmah, dok bi vei kvalitet javnog odluivawa i upravqawa mo-gao da se ostvari i oseti u duem roku. Svi korisnici javnihusluga i subjekti dravnih odluka imali bi vei podsticaj daprimewuju koruptivne mehanizme zarad wihovog to lakeg ibreg dobijawa, odnosno neprimewivawa odreenih propisa nawih. O svemu tome postoje relevantna istraivawa i ona ne idu uprilog olakog prihvatawa decentralizacije javnih poslova istvarawa vie nivoa javnih vlasti i javnih subjekata, van cen-tralnih i najniih lokalnih. Vrlo generalizovana i naelnaocena je da bogatije i drave sa stabilnijim demokratskim po-retkom, tee veoj decentralizaciji (fiskalnoj, veem brojusubnacionalnih nivoa odluivawa, federalnoj strukturi, subna-cionalnoj i lokalnoj policiji). I pored svih iznetih mana, re-gionalizacija je proces koji je, vie zbog politikih nego raci-onalnih argumenata, sve vie prisutan u mnogim zemqama, naro-ito onim u tranziciji.

2.5. Iako je verovatno da ekonomski i uopte razvojni razlozinisu dominantni pri odluci o regionalizaciji, pa ak ni o te-meqnijoj decentralizaciji drave (to je prevashodno odluka mo-tivisana politikim razlozima), regionalizacija svakako moedovesti do ujednaenijeg ekonomskog i optedrutvenog razvojapojedinih delova zemqe. Razliiti nivoi vlasti, a posebno re-zliite regije i wihovi organi, primewui podsticajnu eko-nomsku i fiskalnu politiku, dovode do pokretqivosti kapitalai qudi i time, kroz konkurenciju, do breg razvoja pojedinih re-giona. Drugi se opet, ugledajui se na razvijenije i dinaminije,tome mogu prilagoditi ili, u verovatno nepoeqnijoj ali mnogoeoj varijanti, obratiti centralnoj vlasti za pomo, odnosnoredistribuciju. Po sebi se razume da je to mogue samo dugoro-nom ekonomskom politikom na centralnom nivou, koja e eko-nomske razlike pratiti i promiqeno vriti redistribucijubogatstva, primewujui naelo solidarnosti. Nivo redistribu-cije je uvek stvar politikog odluivawa, ali je vrlo vano da seo tome odluuje i na niem nivou od nivoa centralne vlasti da-kle na regionalnom nivou.


ZAKQUAK

Kada se sve pomenuto ima u vidu, a bez ikakvih pretenzija da susvi eksterni i interni argumenti u prilog regionalizacije iz-neti, namee se stav da ona ima sasvim razlone argumente nasvojoj strani. Naravno, pod uslovom da se regionalizacija uredii obavi u postupku koji ne bi dominantno obeleio ideoloki idnevno-politiki diskurs u javnom ivotu. Ovde mislimo dastvarawe regiona moe imati pragmatine ciqeve koji u krajwojinstanci mogu doneti vidqivu korist celokupnom drutvu idravi, ali i da oni ne bi trebalo da budu stvarani napreac ibez ikakve veze sa dosadawom teritorijalnom organizacijomzemqe. Oni koji o tome odluuju moraju da budu obazrivi, da predsobom imaju ozbiqna istraivawa razliitih relevantnih in-stitucija, da tome pristupe uz to iri politiki i drutve-ni konsenzus, vodei rauna da zadovoqavawe odreenih kratko-ronih politikih, regionalnih ili mawinskih interesa, moedovesti do dugoronih negativnih posledica.


II Model regionalne organizacije Srbije

1. IDEJA I OBLICI REGIONALIZACIJE U DANAWEMEVROPSKOM PROSTORU

Uvoewe politiko-teritorijalne decentralizacije regio-nalnog tipa u Srbiji moe da predstavqa odgovor na pitawe dali je Srbija kao drava i kao drutvena zajednica razliita utoj meri da zahteva redefinisawe dravne organizacije u formiregionalne drave formi koja bi omoguila jednake anse raz-voja svim wenim delovima na nain koji bi istovremeno garan-tovao i jedinstvo u razliitosti.

Nesumwivo je da postojawe ovih, naelnih razloga, moemoutvrditi u Srbiji u onoj istoj meri u kojoj se mogu utvrditi u sva-kom drutvu, jer razlike su odraz prirodnog stawa i izraz slobod-nog razvoja. Meutim da li su te razlike tolike da zahtevaju regio-nalno redefinisawe dravne organizacije Srbije? Da li preteuistorijski razlozi, nasleeni problemi ili su znaajni isto takodanawi politiki razlozi koji podrazumevaju i tokove i ten-dencije prisutne u okviru evropskih integracionih procesa?

Naelni razlozi se mogu odnositi na svaku dravnu i dru-tvenu zajednicu i mogu se izraziti kroz potrebu graana za ve-im stepenom uea u vrewu vlasti u stvarima koje su od wi-hovog neposrednog interesa, ali i kroz zahtev za efikasnijim iodgovornijim vrewem vlasti. Svaka drava, svako drutvoprirodno poiva na razlikama. Nesmetano ispoqavawe razlikaje izraz slobode. Prihvatawe tih razlika, kao i stvarawe uslovaza wihovim i institucionalnim izraavawem, preduslov je slo-bodnog razvoja drutva i izbegavawa sukoba unutar drutva. Tone znai da razlike u drutvu kao izraz slobodnog razvoja trebada se institucionalizuju na nain koji e ii na utrb celovi-tosti drave i efikasnosti drutvene (dravne) organizacije.Racionalna dravna organizacija treba da istovremeno sadrimehanizme koji e omoguavati ispoqavawe razlika, zatim meha-nizme koji e, kroz usmeravawe i koordinirawe, smawivati ne-gativne efekte razlika i mehanizme koji e obezbediti integri-tet celog dravnog i drutvenog organizma.

Pored ovih, naelnih razloga u velikom broju savremenih dravapostoje i istorijski, kulturni, etniki razlozi za usvajawe regio-nalnog modela ureewa. Ovaj proces je posebno odlika evropskih

27

drava. Nekada su izraeniji istorijski, nekada etniki, nekadaekonomski razlozi, a nekada preteu politiki. Raznolikost moti-va uvoewa regionalnog modela organizacije vlasti rezultirao je ipojavom mnotva tipova regiona, odnosno teritorijalnih jedini-ca administrativnog ili politiko-administrativnog karaktera,koje se situiraju izmeu centralne vlasti i lokalnih organa vlasti.Isto tako, uoavaju se u evropskim okvirima i razliiti putevi re-gionalizacije: to moe biti prilagoavawe postojeih instituci-ja ciqevima regionalizacije, tako to ve postojei nivo organiza-cije vlasti vri odreene funkcije u korist drave, ali i lokal-nih organa vlasti koji imaju svoje predstavnike u tim organima(vedska, Holandija, Nemaka, Velika Britanija u sluaju kotske,Velsa i Severne Irske); konstitisawe regiona kao posebne vrste lo-kalne samouprave funkcionalnog karaktera ija se ovlaewa svo-de na obavqawe poslova vezanih za prostorno planirawe, obrazova-we, kulturu, ekonomski razvoj i koja se naziva regionalna decentra-lizacija (Francuska, Portugal, Grka, Turska) i kao trei i najra-zvijeniji oblik decentralizacije javqa se institucionalna regio-nalizacija, koja podrazumeva uvoewe regiona u strukturu vlastikao politikih entiteta koji u sebi sadre i svojstva decentrali-zovanih organa vlasti ali prevashodno svojstva politike autono-mije (Italija i panija).11 Na primerima nekih od navedenih dr-ava (panija, Velika Britanija, Italija i Francuska) moe se uo-iti i da su procesi regionalizacije zapoeli kao demokratski od-govor na separatistike tewe pojedinih delova tih drava ije surazmere ugroavale teritorijalni integritet tih drava. U tomsmislu simbolina je izjava F. Miterana data 1980. godine (kaopredsednika drave koja se u evropskim okvirima smatra kol-skim primerom centralizovane drave): Francuska je imala po-trebu za jakom centralnom vlau da bi se konstituisala. Ona danasima potrebu za decentralizacijom da se ne bi raspala.12

Proces regionalizacije odvija se danas ne samo u granicama na-cionalnih drava ve je prisutan i na nivou evropskih integra-cionih procesa, bilo povezivawem postojeih regiona nacional-nih drava Skuptina evropskih regiona asocijacija osnova-na jo 1985. godine koja danas broji 250 regiona iz 26 dravaEvrope i 12 meuregionalnih organizacija, (od lanica biveSFRJ sledei regioni su postali lanovi ove asocijacije : Zeni-ca-Doboj, Dubrovnik-Neretva, Grad Zagreb, Istra, Krapinsko-Za-gorska, Meumurje, Primorje-Gorski Kotar, Varadin, Zagreb)13,


11 Vidi vie o ovome kod: dr. Nadia Skenederovi uk, Evropske koncepcije regi-onalizma, u: Sanxak, multietnika regija, 2002.

12 Navedeno prema: Peter Rabe: Rapport sur la Charte Europeenne de l autonomie regio-nal, Congres des Pouvoirs Locaux et Regionaux de l Europe

13 Navedeno prema: AER Member RegionsPosebnost Vojvodine je postala politika realnost i kada je wena skuptinaodluila da oformi komisiju za izradu konstitutivnog akta Vojvodine, iakoje svaka takva aktivnost pretpostavqala koncept novog Ustava Srbije, ako vene i rad na wemu.

bilo predstavqawem regiona u institucijama Evrope kao to suKongres lokalnih i regionalnih vlasti u okviru Saveta Evrope iKomitet regiona u okviru Evropske Unije.

1.1.Skuptina regiona Evrope kao politika organizacijaevropskih regiona i portparol wihovih interesa na evropskomi meunarodnom nivou ima za ciq da okupi regione Evrope kaoaktere izgradwe i integracije evropskog prostora. Posebno meuwenim ciqevima su, kako se formulie u l. 1. Statuta ove orga-nizacije: organizovawe dijaloga, uzajamnih konsultacija regionauz potovawe ustava, zakona i ugovora odnosnih drava; poto-vawe i ohrabrivawewe kulturne raznolikosti Evrope; unaprei-vawe regionalizacije u Evropi uz primenu principa subsidijer-nosti i komplementarnosti izmeu lokalnog, regionalnog, na-cionalnog i evropskog institucionalnog nivoa; unapreivaweaktivne uloge regiona u izgradwi Evrope i, u tom ciqu, poboq-awe institucionalnog uea regiona u donoewu odluka nanivou Saveta Evrope, Evropske Unije, Organizacije za bezbed-nost i saradwu; saradwa sa evropskim asocijacijama koje pred-stavqaju lokalne kolektivitete, i sprovoewe sopstvenih pro-grama ili uestvovawe u programima razvoja organizovanih odstrane treih radi ostvarivawa svojih ciqeva. Ova organizacijaod 1987 godine ima status posmatraa u okviru Saveta Evrope.Svojom aktivnou je uticala da se 1994. godine formira Kon-gres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope kao organ SavetaEvrope. Isto, ova organizacija odrava intezivnu saradwu sainstitucijama Evropske Unije i zahvaqujui wenoj aktivnostiUgovorom iz Mastrihta 1995 godine formiran je Komitet regio-na kao konsultativno telo kao to je i princip subsidijernostipostao pravilo u procesu donoewu odluka na nivou Evrope.

1.2. Komitet regiona kao organ Evropske Unije, uspostavqen jekao konsultativno telo Saveta i Komisije Evropske Unije. U we-gov sastav ulaze predstavnici lokalnih i regionalnih tela dr-ava lanice Evropske Unije. Savet ministara i Komisija EUkonsultuju ovo telo prilikom donoewa odluka u oblasti regio-nalne politike, socijalne politike, zdravstvene politike i kul-ture. Ovo telo ima pravo da daje inicijative u svim pitawimakoja se tiu uloge regiona kao partnera u izgradwi evropskih in-stitucija. Potreba za pojaanom ulogom ovog tela iskazana je no-vembra 2001, kada je ovaj Komitet doneo miqewe prema komepredlae da se preispita mesto i uloga Komiteta u procesu dono-ewa odluka na evropskom nivou.14 Kao predstavnik regional-nih i lokalnih tela drava lanica EU, ovaj Komitet je izraziomiqewe da pitawe budunosti Evrope ne moe da se raspravqasamo kao pitawe institucija i finansija ve i kroz potovaweprincipa subsidijarnosti i proporcionalnosti locirawa

29Model regionalne organizacije Srbije

14 Opinion of the Committee of the Regions on The Committee of the Regions place andparticipation in the European decision-making process, C 107/ 40 OJEC

ovlaewa, a uz potovawe nacionalnog identiteta drava la-nica. Procesi odluivawa moraju biti vie transparentni ivoeni sa vie odgovornosti i demokratskog odluivawa. Regio-nalni i lokalni organi vlasti, prema ovom miqewu moraju vi-e biti ukqueni u pripremnim fazama donoewa odluka naevropskom i nacionalnom nivou. Ovakva ocena Komiteta regio-na ukazuje nam da se problem sukoba centralizovanog odluivawasa potrebama potovawa lokalnih potreba javqa i na nivouevropskih institucija a ne samo na nivou nacionalnih drava.Problem ravnotea izmeu principa efikasnosti rukovoenognajcee finansijskim motivima i principa demokratskog od-luivawa u korist graana oigledno se javio i na nivou evrop-skih integracionih procesa i wenih institucija .

1.3. Trend disperzije ovlaewa prisutan je i u okviru SavetaEvrope, kao druge vane evropske nadanacionalne organizacije iistovremeno najstarije evropske organizacije. Kongres evropskihlokalnih i regionalnih organa vlasti postao je stalno telo Save-ta Evrope 1994. i ine ga Vee optina i Vee regiona predstav-nika drava lanica Saveta Evrope. Vee regiona je posle kon-sultacija sa Veem lokalnih organa vlasti podnelo 1977. PredlogEvropske poveqe o regionalnoj autonomiji koja predstavqa poku-aj utvrivawa vrednosti, ciqeva i principa na kojima bi sezasnivao model regionalne autonomije evropskih drava.

Premabula ovog dokumenta sadri sledee polazne osnove: pravo graana da uestvuju u voewu javnih poslova spada u

zajednike demokratske principe svih drava (lanica Sa-veta Evrope);

regija pospeuje ostvarewe tog prava; demokratski izabrani organi regiona omoguavaju upravqa-

we koje je istovremeni i efikasno i blisko graanima; princip subsidijarnosti je legitiman za sve nivoe vlasti

(lokalne, regionalne, dravne i evropske) i doprinosi iz-gradwi demokratije u Evropi;

regionalizacija ne sme da se ostvaruje na raun autonomijelokalnih zajednica;

priznavawe regionalne autonomije podrazumeva wihovu lo-jalnost po pitawu suvereniteta i teritorijalnog integrite-ta drave;

regionalna autonomija mora biti praena merama za ostva-rivawe solidarnosti izmeu raznih regija u ciqu ostvarewauravnoteenog razvoja;

meuregionalna i prekogranina saradwa predstavqaju dra-gocen i neophodan doprinos izgradwi Evrope;

izgradwa odgovarajuih evropskih institucija mora da uzi-ma u obzir postojawe regija u okviru evropskih drava i dapodstie uestvovawe regija u svojim institucijama poseb-no u Veu regija Evropskog Kongresa lokalnih i regionalnihvlasti i u Komitetu regija Evropske Unije;


regije pretpostavqaju postojawe vlasti sa organima odlui-vawa, konstituisanim na demokratski nain, koji raspola-u znaajnom autonomijom po pitawu nadlenosti, nainudelovawa i sredstava koja su im potrebna radi ostvarivawawihovih zadataka;

proirivawe procesa regionalizacije u evropskim dra-vama je poeqno bez obzira na razliite pravne i admini-strativne tradicije.

Na osnovu ovih, u Premabuli proklamovanih vrednosti, prin-cipa i naela, normativni deo Poveqe propisuje samo okvir re-gionalne samouprave. lanom 1. utvruje se da principi regio-nalne autonomije moraju biti utvreni ustavom drave, a da seobim regionalne autonomije utvruje ustavom, zakonom i statu-tom regija kao i meunarodnim pravom. Pod pojmom regionalneautonomije podrazumeva se pravo i stvarna sposobnost naji-rih teritorijalnih zajednica u okviru svake drave lanice, saizabranim organima koji se nalaze izmeu drave i lokalnih za-jednica i koji imaju ovlaewa samouprave, ili prerogative dr-avne prirode, da obavqaju pod sopstvenom odgovornou i uinteresu stanovnitva, znaajan deo poslova u javnom interesu iu skladu sa principom subsidijernosti. Potujui ove odredbePoveqe, sadrina svake autonomije je odreena unutrawimpravom svake drave. Odreujui da e obim regionalne autono-mije biti odreen ustavom, zakonom, statutom regiona svake dr-ave, ova Poveqa utvruje standarde u pogledu:

vrste nadlenosti (samostalna i delegirana); oblasti nadlenosti (regionalni poslovi, odnosi sa lokal-

nim zajednicama, meuregionalni i prekogranini odnosi,uestvovawe u dravnim poslovima, uestvovawe u evrop-skim i meunarodnim odnosima);

organizovawa regionalnih institucija (samostalno regio-nalno organizovawe preko izabrane skuptine sa izvr-nim organom, sopstveni organi uprave i sopstveni perso-nalni sastav);

sistem finansirawa koji osigurava predvidqiv iznos pri-hoda u srazmeri sa nadlenostima, ustavno i zakonsko odre-ivawe sopstvenih prihoda od poreza, taksi i doprinosa,sopstvena svojina;

princip solidarnosti u ciqu pribliavawa ivotnogstandarda graana u raznim regijama.

Pored ovih odredbi Poveqa sadri i standarde zatite regi-onalne autonomije koji se odnose na zatitu teritorijalnihokvira, odnosno mogunost promene granica regija, pravo regijada se pojavquju pred sudom, reavawe pitawa sukoba nadleno-sti, kontrolu regionalnih pravnih akata.

Iako se ostavqa iroka mogunost da drave, potpisnice ovePoveqe u okviru propisanih standarda, blie reguliu ovu ma-teriju, ve samom Poveqom ostavqena je i mogunost da drave


stave rezervu na neka reewa. Ona se tiu poverevawa regional-nim organima izvravawa dravnih zakona; mogunosti pogra-ninih regija da stvaraju zajednike savetodavno-izvrne orga-ne uz potovawe nacionalnih zakonodavstava drava i meuna-rodnog prava; mogunosti da nacionalne vlade ukque regional-ne organe u proces meunarodnih pregovarawa i mogunost regi-ja da samostalno odreuju status svojih slubenika u okviru op-tih naela propisanih dravnim pravom.

Kao to je izloeno, ova Poveqa, za sada u formi predloga, da-je neke okvire i standarde za konstituisawe regionalne drave.Ona se zasniva kako na postojeim iskustvima evropskih drava,tako i na poeqnom pravcu razvoja unutrawe teritorijalneorganizacije nacionalnih drava.

2. SRBIJA I REGIONALNO PRESTRUKTURIRAWE TERITORIJE

Kakvo je danas stawe u Srbiji? Deo teritorije Srbije se nalazipod reimom Rezolucije Saveta bezbednosti 1244. To je Kosovo iMetohija. Druga autonomna pokrajina je Vojvodina. Oba dela Sr-bije uivaju poseban status u okviru Srbije (i Jugoslavije) jo od1945. godine. Promene u irini i prirodi ovlaewa koje suove dve pokrajine uivale nisu bitne za nae razmatrawe, vesamo iwenica da su to dva jedina dela Srbije koja su do sada bilakonstituisana kao posebne politiko-teritorijalne jediniceunutar Srbije. Drugi oblici teritorijalne decentralizacije(pored optina kao jednica lokalne samouprave) postojali su uformi sreza. Komunalnim sistemom koji je uveden donoewemOpteg zakona o ureewu optina i srezova 1955. godine, srez jedefinisan kao politiko-teritorijalna organizacija samou-pravqawa radnog naroda i drutveno-ekonomska zajednica op-tina i stanovnika na svom podruju. Od ovog dvostepenog ka-raktera samouprave u Jugoslaviji napravqeni su izuzeci. Srezo-vi su ukinuti na podruju Kosova i Metohije 1959. a u Vovodini1965. godine. Danas u Srbiji, po Ustavu od 1990. pored optinakao jedinica lokalne samouprave i grada Beograda, koji obavqaposlove optine i poslove koje mu poveri Republika putem zako-na, izmeu centralne vlasti i ovih organa kao meuvlast po-stoje samo autonomna pokrajina Vojvodina i Kosovo i Metohija uistom statusu, ali od 1999. godine van jurisdikcije organa Srbi-je i Jugoslavije. Status gradova Zakonom o teritorijalnoj organi-zaciji Srbije i lokalnoj samoupravi od 1992. dobili su i Kragu-jevac, Ni, Novi Sad i Pritina. Okruzi koji su uvedeni 1992.godine jednom uredbom Vlade Republike Srbije (wih 29) sa stano-vita legaliteta su, meutim, vrlo sporni. Mada u svom sastavuimaju optine (navedeni l. 4. ove uredbe), znai teritorijalniokvir na kome se proteu ovlaewa naelnika okruga, ovi okru-zi ipak ne predstavqaju oblik teritorijalne decentralizacije


vlasti ni politikog ni administrativnog karaktera. Oni suuvedeni pozivawem na ovlaewe iz Ustava Srbije (l. 90, t. 5.Ustava Srbije) dato Vladi da utvruje naela za unutrawu orga-nizaciju ministarstava i drugih organa uprave i posebnih orga-nizacija. Pravna priroda ovih okruga moe se okarakterisatipre svega kao oblik dekoncentracije vlasti ministarstava.

Utvrivawe ove mape teritorijalne organizacije Srbijepredoeno je iz sledeih razloga. Naime postavqa se pitawe: akose krene u regionalizaciju Srbije koja je to jedinica teritori-jalne autonomije od koje se moe poi u oblikovawu buduih re-giona. Dve teritorijalne jedinice tipa regionalne auonomije(Vojvodina i Kosovo) pokrivaju samo deo teritorije Srbije.Primeri nekih zemaqa zapadne Evrope nam pokazuju da se u regi-onalizaciju krenulo od postojeih teritorijalnih jedinica(provincije i istorijske teritorije u paniji, departmani uFrancuskoj ili teritorije sa posebnim statusom kao to su Kor-zika, Nova Kaledonija, Martinik, itd) koje su odreeni kao no-sioci prava na autonomno organizovawe (panija) ili su im pu-tem ustavnih i zakonskih reformi dodeqivana ira i novaovlaewa (Francuska). Naravno, ovaj problem se otvara samo usluaju ako se kao put u regionalizaciju Srbije odabere formira-we regiona odozdo, a ne unapred, putem ustava, odreivawa brojregiona, wihovih granica, naziva i sedita, kako je sadrano uveini predloga do sada dostupnih naoj javnosti.

Jo jedno pitawe se otvara kao problem vie u politikoj ne-go strunoj javnosti. Naime, protivnici regionalizacije, sve-sni da se status Vojvodine ne moe mewati nanie i prihvata-jui tu iwenicu kao politiku realnost, protive se regional-nom prestrukturirawu ostalog dela dravne teritorije Srbije.Razlozi koji se navode je strah od federalizacije Srbije i daqedezintegracije wene dravne teritorije. Meutim, nekoliko ar-gumenata se moe navesti u prilog regionalizacije cele Srbije:

1. Ostajawem na samo ovim autonomijama najvei deo Srbije seliava mogunosti da weni graani mimo okvira lokalnesamouprave svoje interese ostvaruju i na nivou koji e seefikasnije i odgovornije vriti na regionalnom nivou, ne-go to se oni mogu ostvarivati na centralnom nivou vlasti.

2. Asimetrian status pojedinih delova teritorija Srbije(posledwih decenija, a i u bivoj Kraqevini Jugoslaviji),pokazalo se, samo je izvor nezadovoqstva i tih delova koji suna takvom ustavnom statusu zasnivali svoje zahteve za sepa-ratizmom (Kosovo) ili zahteve za dravnim prerogativima(Vojvodina), ali i nezadovoqstva najveeg dela Srbije koji jeostao neposredno pod centralnom vlau. Apsurdnost ta-kvih reewa dostigla je kulminaciju pod vaewem Ustavaod 1974. godine kada je centralni deo Srbije, odnosni wego-vi graani bili prikraeni da preko svojih predstavnika upunoj meri vre i zakonodavnu i ustavnu vlast.


3. U naoj novijoj ustavnom istoriji pokazalo se da je asime-trini status koji je unapred ustavom garantovan za samo de-love teritorija faktor dezintegracije dravne teritorije.

4. Savremene tendencije, u evropskim dravama, pokazuju daautonomija kao oblik teritorijalne organizacije vlasti na-cionalnih drava nije faktor dezintegracije, ali samo poduslovom da je pravo ustavom garantovano kao pravo jednakoza sve i dostupno svima pod istim uslovima, ili, kako se go-vorilo u paniji, autonomija nije opasna jedino ako je do-stupna svima. Ovo je bitan razlog koji zahteva konstituisa-we cele Srbije kao regionalne drave, odnosno otvaraweustavne mogunosti da se svi delovi Srbije prema svojim po-trebama razvijaju u unutrawim granicama.

5. Institucionalno povezivawe regiona kroz evropske insti-tucije otvara mogunost graanima tih regiona da prekosvojih predstavnika utiu na voewe evropske politike.Opstajawem samo jednog (odnosno dva) regiona u Srbiji gra-ani Srbije postaju neravnopravni jer je jedan wihov, najve-i deo, lien mogunosti da uestvuje u ovim procesima.

6. Upravo postojawe privilegovanih delova vodi dezinte-graciji dravnog prostora. Sama Vojvodina je ve postalalanica Skuptine Evropskih regija, a ulaskom Srbije iCrne Gore u Savet Evrope ovoj regiji se prua mogunostuestvovawa i u drugim regionalnim evropskim organiza-cijama. Ovakav status omoguie Vojvodini da u odreenojmeri vodi svoju samostalnu politiku i da se time objektiv-no udaqava od Srbije, a separtistike tewe, u meri u kojojpostoje, bie zatiene statusom evropske regije.

3. REGIONALNA AUTONOMIJA KAO PRAVO

U situaciji postojawa dve autonomne pokrajine, Vojvodine iKosova i Metohije, i kada najvei deo Srbije do sada nije imaopravo da se konstituie na regionalnom principu, a ni mogu-nosti da unutar sebe artikulie osobenosti svojih delova, po-stavaqa se pitawe na koji nain pristupiti regionalizacijiSrbije? Kako ne ugroziti dosadawe oblike autonomne organiza-cije, a istovremeno otvoriti ustavni put da svi delovi Srbijeostvare pravo na autonomiju?

Da li, ve samim ustavom utvrditi broj regiona, wihove gra-nice, sedita, ovlaewa i nadlenosti ili poi od pravagraana da se sami organizuju? Da li izvriti regionalizacijuodozgo ili odozdo? Oba pristupa imaju i dobrih strana ali i lo-ih. Unapred odrediti granice regiona znai izbei mukotrp-ni proces samoorganizovawa, udruivawa, ali uz rizik da sestalno postavqa pitawe i pravinosti i racionalnosti. Pre-pustiti organizovawe regiona odozdo otvara niz problema i


neizvesnosti neizvesnosti u pogledu ishoda, neizvesnosti upogledu trajawa. Da li odrediti ustavom razliite tipove regi-ona, utvrditi vii i nii nivo regionalne autonomije? Da liunapred odrediti tip regiona za pojedine teritorije ili, usta-vom utvrditi poloaj regiona kao takvog ostvaqajui da se no-sioci prava na regionalno saomorganizovawe sami opredequjuza odreeni obim ii vrstu ovlaewa i nadlenosti?

Do sada se u naoj strunoj i politikoj javnosti pojavilo vi-e modela regionalnog preureewa Srbije. Mada razliiti posvojim reewima, svi modeli imaju neto zajedniko: a to je od-reivawe broja regiona unapred putem ustava, u nekim predlozi-ma i naziva i sedita, preputajui zakonu da odredi nain na-stanka regiona, odnosno utvrivawa granica predvienih regio-na Unekoliko se razlikuje u pogledu pristupa model predlo-en od strane Foruma Iuris koji unapred ustavom odreuje Vojvo-dinu i Kosovo kao autonomnu teritorijalnu jedinicu a grad Beo-grad kao teritoriju, ostavqajui drugim delovima Srbije da pu-tem samoorganizovawa optina formiraju regione.

Model koji se predlae u ovoj studiji15 poao je od shvatawa daje pravo na autonomiju PRAVO a ne OBAVEZA, ali i da je to pravoopte i dostupno svima. Ovo polazite otvorilo je odmah neko-liko pitawa posebno s obzirom na postojee stawe. To su sledeapitawa: ko moe biti nosilac prava na autonomno organizova-we; po kom postupku se formiraju regioni; da li je postupak istiza sve (s obzirom na faktiko stawe); da li e regioni imatiasimetrian status ili simetrian u odnosu na centralnu vlast;da li jednom steen status moe da se mewa ili ne moe?

Komparativno iskustvo nam moe donekle pomoi u traewuodgovora na ova pitawa. To je pre svega iskustvo panije. Ono bise moglo izraziti kroz sledee stavove: 1. formirawe regiona naprinicipu optosti prava na autonomno organizovawe ali ne iobaveze, 2. potovawe zateene situacije i istorijskih razloga, 3.raznolikost u obimu regionalne nadlenosti, 4. mogunost po-stupnog preuzimawa regionalne nadlenosti, 5. jednak odnos i po-loaj u odnosu na centralnu vlast kroz odreivawe maksimuma au-tonomnosti; 6. garantovawe principa jedinstva drave i jedin-stva pravnog poretka, i 7. garantovawe principa solidarnosti.

Odgovor na pitawe ko je nosilac prava na autonomno organi-zovawe moemo nai ako ovo pravo shvatamo kao pravo graana dasami odluuju o stvarima koja se wih tiu, a koja nadilaze mogu-nost reavawa problema koji se reavaju na optinskom nivouali se isto tako sa mawim stepenom efikasnosti i demokrati-nosti mogu reiti na centralnom nivou vlasti. Ako poemo odtakvog stanovita kao nosioce prava na autonomno regionalnoorganizovawe moemo odrediti graane u optinama.


15 Ovaj model je ve izloen u: Zorica Radovi, Principi ustavne deklaracije,Forum za etnike odnose, Beograd, 2000

Kako svaka teritorijalna organizacija neminovno podrazume-va teritorijalnu zaokruenost i povezanost moemo a da neugroavamo princip slobodnog udruivawa graana u optina-ma ustavom usloviti da se u ovaj oblik teritorijalne organiza-cije udruuju susedne optine.

Budui regioni, takoe, moraju da ispuwavaju jo jedan uslova on se tie wihove sposobnosti da sami sebe izdravaju uonim domenima nadlenosti koja preuzimaju. Ustavom moebiti odreen minimalan ali i maksimalan broj optina od-nosno broj stanovnika koju mogu initi jedan region. Utvri-vawa veliine regiona po teritorijalnom obimu i naseqeno-sti odreivawem mininalne i maksimalne granice postie sei to da se budui regioni ne razlikuju previe po svojoj veli-ini, to samo po sebi u sloenim dravnim zajednicamastvara probleme.

4. MODALITET(I) REGIONALIZACIJE SRBIJE

Predloeni postupak regionalizacije Srbije po ovom modeluodnosi se na onaj deo Srbije koji do sada nije imao mogunosti dase konstituie u formi regiona. Predloeni model, meutimima i znaaj opte vaeeg ustavnog postupka za regionalno udr-ivawe po istim pravilima i drugih delova Srbije koji danasine Vojvodina i Kosovo i Metohija.

Naime, uvaavajui postojee stawe, iwenicu postojawa Voj-vodine kao autonomne pokrajine kao i iwenicu postojawa Koso-va i Metohije pod jurisdikcijom UN, ali otvarajui mogunostda se i ti delovi Srbije organizuju na principu prava na regio-nalno udruivawe graana u optinama, predloeni model ebiti vaei i za ove teritorije ako graani optina u Vojvodi-ni ele wime da se koriste, odnosno kada i ako politiki uslo-vi na Kosovo i Metohiji budu otvorili takvu mogunost za graa-ne tog dela teritorije Srbije.

To znai da postojee autonomne jedinice mogu zadrati po-stojei status i granice ali da se po istom postupku i pod istimuslovima koji se predviaju za budue regione centralne Srbijemogu reorganizovati i u drugim granicama.

Pedloeni model utvruje limit za obim nadlenosti i vr-stu ovlaewa i za danawe teritorijalne autonomije (izuzevKosova i Metohije) kao i za budue koje bi se formirale. Ovakavpristup smatramo racionalnijim nego to bi bilo odreiva-wem ustavom razliitih tipova regiona bez obzira na iwenicuto danas u Srbiji odnosno u wenim delovima nije izraenaista potreba za autonomnim organizovawem. Postoje razliitetradicije uprave u pojedinim delovima Srbije, razliiti admi-nistrativni kapaciteti i razliite ekonomske i opte-dru-tvene preferencije. Racionalnije je i utoliko to prelazak


nekog regiona sa nieg nivoa auonomije na vii ne bi zahtevaoustavnu izmenu, ve bi takav region po ustavom ve unapred utvr-enoj proceduri, a po ispuwavawu unapred odreenih uslova,obezbedio za sebe vii nivo autonomije. Znai, putem izmenesvog statuta, a ne ustavnom revizijom, postepeno bi se ujednaava-li statusi regiona.

Konano, utvrivawe prava na autonomiju u formi regiona,kao prava graana jasno odraava stav i odgovor na zahteve za or-ganizovawem regiona na principu etniciteta. Regionalno sa-morganizovawe nije pravo etnikih grupa (to potvruju svapravila i strandardi utvrena meunarodnim pravom) ali regi-onalnom prekompozicijom Srbije prava veih etnikih grupase mogu punije ostvarivati nego to se mogu ostvarivati samokroz optinsku lokalnu samoupravu. U uslovima regionalno or-ganizovane drave pripadnici etnikih grupa preko svojihpredstavnika u regionalnim organima vlasti (skuptina i vla-da) u veoj meri mogu da participiraju u vrewu javnih funk-cija nego to imaju tu mogunost samo u optinama (s obziromna vrstu i obim nadlenosti optina), a pogotovo im je ta mo-gunost ograniena (bez obzira na izborni sistem) u central-nim organima vlasti s obzirom na wihovu brojnost. Isto tako,Srbi kao veinski narod u uslovima i na delovima teritorijegde ine brojano mawinsko stanovnitvo putem regionalne sa-mouprave mogu da boqe ostvaruju i tite svoja prava (recimo naKosovu i Metohiji).

5. USTAVNO NORMIRAWE REGIONA

Sledei standarde postavqene u predlogu Evropske poveqe oregijama, a isto i u osloncu na komparativna reewa, ustav Sr-bije, kao regionalne drave, treba da regulie sledea pitawa:ko su nosioci prava na regionalno samoorganizovawe, postupakostvarivawa prava, nadlenost i ovlaewa regiona, kojepravne akte mogu da donose organi regionalne autonomije, ka-kvi su odnosi regiona sa centralnom vlau, kakvi su odnosiregiona prema organima lokalne samouprave i kako se finansi-raju regioni.

5.1. Nosioci prava na regionalno organizovawe

Nosioci prava na regionalno samoorganizovawe treba da buduone susedne optine, odnosno graani tih optina, koji zbog me-usobne povezanosti uslovqene istorijskim, kulturnim, tradi-cionalnim i ekonomskim vezama smatraju da odreene poslovemogu da obavqaju efikasnije zajedno a ne odvojeno ili preko cen-tralnih organa vlasti. Drava e svojim merama podsticati op-tine na udruivawe u regione.


Ustavom se utvruje minimalan kao i maksimalan broj opti-na i (ili) broj stanovnika optina koji mogu da formiraju jedanregion.

Ustavom se predviaju uslovi i postupak promene granica re-giona.

5.2. Postupak ostvarivawa prava na regionalno organizovawe

Postupak pokreu skuptine susednih optina koje posta-vqaju pitawe regionalnog povezivawa na referendumu.

Da bi referendum uspeo potrebno je da u svakoj optini najma-we 50% +1 od ukupnog broja graana koji imaju pravo glasa odgo-vori pozitivno. Optine iji graani na referendumu odbijuda koriste pravo na regionalno povezivawe ne mogu biti prinu-ene da uestvuju u daqem postupku formirawe regiona.

Po ispuwewu prethodnog uslova (saglasnost graana susednihoptina da pristupe formirawu regiona) formira se statutarnakomisija od strane predstavnika svih skuptina optina i onasaiwava predlog statuta regiona. Predlog statuta treba da budeusvojen od strane apsolutne veine odbornika u svakoj optini.

Ukoliko se ceo postupak ne okona u roku od 24 meseci od danapokretawa inicijative, pravo na pokretawe nove inicijativestie se po proteku roka od 2 godine.

Ukoliko neka od skuptina optina odbije da prihvati sta-tut ostale optine se ne liavaju prava ostvarivawa regionalnesamouprave.

Statut regionalne zajednice potvruje Vee graana Skup-tina Srbije sa dve treine glasova poslanika u roku od 6 mese-ci od dana podnoewa. Ovo Vee moe da odbije da potvrdi sta-tut ukoliko se wime kre odredbe o regionalnom ureewu sadr-ane u Ustavu Srbije ili ustavne odredbe kojima se utvrujuosnovna naela i principi organizacije vlasti. Vee graanamoe u predvienom roku da se obrati Ustavnom sudu radi dava-wa prethodne ocene ustavnosti statuta. U sluaju da Vee odbijeda potvrdi statut vraa statut zajednici optina navodeirazloge odbijawa.

Ukoliko skuptine optina ostanu pri svom predlogu statu-ta regiona, a Ustavni sud u prethodnom postupku na predlog Veagraana o tome nije odluivao, skuptine optina imaju pravoda pokrenu spor pred Ustavnim sudom Srbije koji je duan da uroku od 6 meseci donese odluku. Odluka Ustavnog suda o ustavno-sti statuta regiona je konana.

5.3. Nadlenost

Ustavom Srbije utvruje se iskquiva nadlenost centralnevlasti, kao i nadlenost optina. Druga podruja nadleno-sti, obim nadlenosti kao i vrste ovlaewa koja su ustavom


taksativno nabrojana u moguoj su kompetenciji regiona. Regio-nalne nadlenosti mogu biti meovite sa nadlenostima cen-tralnih dravnih organa.

Imajui u vidu razliiti stepen razvijenosti pojedinih delo-va Srbije, kao i razliite razloge za ostvarivawe regionalnogsamoorganizovawa (mogu pretegnuti kulturno-istorijski nadekonomskim razlozima i obrnuto) buduim regionima je osta-vqeno da iz ponuenog kataloga preuzimaju nadlenosti koje imodgovaraju to regioni, svaki pojedinano, utvruju svojim sta-tutima. Preuzimawe novih nadlenosti sa spiska moguih sma-tra se kao donoewe novog statuta i cela procedura proiriva-wa nadlenosti odvija se na nain na koji se usvaja statut.

Ustavom Srbije se zapravo odreuje do kog stepena u samoorgani-zovawu mogu da idu regioni. Izbor obima nadlenosti i vrsteovlaewa preputa se samim regionima. Ovakvim reewem pi-tawe regionalizacije Srbije se reava kroz jedan proces, znaiodozdo a ne kao nametnuto pravilo. Pojedini delovi Srbije uskladu sa svojim potrebama i mogunostima postepeno dostiustatus regiona sa maksimalnim, ustavom utvrenim, ovlaewi-ma. Na ovaj nain postie se fleksibilnost u procesu regionali-zacije Srbije koji odgovara stvarnim potrebama a da pri tomepromene u regionalnom statusu nisu oteane ustavnim revizijama.

Regioni bi imali nadlenost u sledeim oblastima: ureiva-we regionalnih organa i slubi; utvrivawe izvora prihoda;upravqawe regionalnom imovinom; poqoprivreda, stoarstvo,umarstvo, lov i ribolov; regionalna infrastruktura (putevi,reni tokovi; melioracija, gasovod); regionalno planirawei ureivawe prostora; javni radovi regionalnog znaaja; zdrav-stvena i socijalna zatita regionalnog znaaja; zatita i-votne sredine; prosveta i kultura regionalnog znaaja i regio-nalna policija.

Minimalne nadlenosti regiona sa spiska ponuenih nadle-nosti regiona su one nadlenosti koje se obavqaju i na lokal-nom nivou, a koje su od zajednikog interesa za ceo region.

5.4. Ovlaewa i pravni akti

Regioni kao politiki entiteti raspolau zakonodavnimovlaewima, pored izvrnih i upravnih ovlaewa. Ovaovlaewa, prema opte prihvaenim standardima predstavqa-ju sutinu i najvii oblik regionalne autonomije. U domenusvojih izvornih (iskquivih) zakonodavnih ovlaewa zakon-ski akti koje donose regioni podleu ustavnoj kontroli od stra-ne Ustavnog suda Srbije.

U domenu u kome regioni donose zakone u ciqu izvravawa dr-avnih zakona (situacija kada im centralna vlast delegira ovla-ewa regulisawa pojedinog pitawa ili kada im putem okvir-nih zakona dodequje pravo blieg regulisawa neke materije)


takvi akti regiona podleu i kontroli zakonitosti koju vriUstavni sud Srbije. U domenu u kome se vri delegacija izvr-nih i upravnih ovlaewa, pravo centralne kontrole zadra-vaju centralni organi.

Pojedinani akti koje donose organi regiona podleu uprav-no-sudskoj kontroli pred Upravnim sudom.

5.5. Organi regiona

Organi regiona su skuptina, vlada i organi uprave.Regioni mogu osnivati i druge organe, tela i komisije koji su

im potrebni u vrewu wihovih nadlenosti.Skuptinu regiona biraju graani sa pravom glasa na terito-

riji regiona. Postupak izbora utvruje se zakonom skuptineregiona. Izbor vlade, organa uprave, drugih organa i tela, kao iwihova nadlenost utvruju se zakonom regiona. Regioni su du-ni da se dre osnovnih naela i principa izbora vlasti utvr-enih Ustavom Srbije.

Pravosudnu funkciju obavqaju dravni organi u okviru je-dinstvenog pravosudnog sistema za celu Srbiju.

5.6. Odnosi sa centralnom vlau

Odnosi izmeu regiona i centralne vlasti ogledaju se kroz :1) uee regiona u radu dravnih organa,2) princip jedinstva drave, i3) princip solidarnosti

Ad 1) Regioni preko Vea regiona obezbeuju svoje uee ucentralnim organima vlasti. Skuptina Srbije se sastoji oddva vea: Vea graana i Vea regiona. U Veu graana bili bipredstavqeni svi graani u skladu sa naelom jedan ovek jedanglas i ovaj dom bi imao optu nadlenost. Vee regiona bi pred-stavqalo regione i uestvovalo bi u odluivawu samo u odree-nim sluajevima. lanovi Vea regiona bi se birali na dva nai-na. Po jedan predstavnik iz svakog regiona bio bi imenovan izpostojeeg sastava skuptina u regionu, a ostali bi bili biranineposredno sa onoliko predstavnika svakog regiona koji odgova-ra broja graana u svakom regionu. Vee regiona ne predstavqadrugi dom kakav postoji u federalnim dravama, ve uestvuje uradu skuptine sa pravom odluivawa samo o onim pitawimakoja se tiu statusa i ovlaewa regiona.

Ovo vee sa Veem graana odluuje o prihvatawu mera neop-hodnih da region ispuni svoje obaveze koje mu namee u

Documents

regionalizacija srb