Repartido Drogas Segunda Edicion

ORGANISMO ESPECIALIZADO DE LA OEA

PROGRAMA DE PROMOCIN INTEGRALDE LOS DERECHOS DEL NIO

PRODER

USO INDEBIDO DEDROGAS,DERECHOS DELNIO Y POLTICASPUBLICAS PARALA PREVENCIN

Segunda Edicin

Drogas, Derechos del Nio y Polticas Pblicas para la Prevencin ----------------------------------- IIN/OEA

Uso Indebido de Drogas, Derechos del Nio yPolticas Pblicas para la PrevencinSegunda Edicin

Alejandro BonassoDirector GeneralInstituto Interamericano del Nio (IIN)

Autor:

Ariel Gustavo Forselledo, Ph.D.CoordinadorPrograma de Promocin Integral de los Derechos del NioInstituto Interamericano del Nio (IIN)

Impreso en el Instituto Interamericano del Nio (IIN)Av. 8 de Octubre 2904 (11600)Montevideo, UruguayTel: 5982 4872150Fax: 5982 4873242E-mail: [email protected]

Este es un documento de trabajo producido en el marco del Plan Estratgico IIN 2000-2004. Se autoriza su reproduccin total o parcial citando la fuente.

Segunda Edicin

Montevideo, 2002


PRIMERA PARTE

1. INTRODUCCION AL PROBLEMA DEL USO INDEBIDO DE ALCOHOL Y DROGAS

El problema del uso indebido de alcohol y drogas representa uno de los fenmenosms graves de los ltimos tiempos en las sociedades americanas, ya que afecta a nios yjvenes de todas las edades y clases sociales. Es un problema que ha trascendido la rbitade la salud adquiriendo una complejidad tal, que abarca factores sociales, culturales,polticos y econmicos vinculados tanto, a la oferta (produccin y trfico), como a lademanda (consumo). En l se destaca la presencia cada vez ms notoria de grupos de altoriesgo y de grupos vulnerables que, por su posicin etrea y social, deben padecercrecientes problemas para su salud y bienestar.

Incluso se ha llegado a designar este problema como la "epidemia de los tiemposmodernos", dada su extensin y universalidad que desafa los sistemas de seguridad y saludpublica de todo el mundo.

MODELOS EXPLICATIVOS

1.1. MODELOS TRADICIONALES PARA LA COMPRENSION DEL FENOMENODEL USO INDEBIDO DE DROGAS.

Una de las caractersticas fundamentales del ser humano que ha incidido ms en sudesarrollo ha sido la tendencia a explicar el mundo que lo rodea, a tratar de entenderlo ymuchas veces a modificarlo con resultados que no han sido los mejores.

Para esto a desarrollado desde simples explicaciones hasta ideologas, ciencias ysistemas mstico-religiosos, ha presentado hiptesis, teoras, modelos, paradigmas, etc. Elfenmeno del consumo de drogas no es ajeno a esta evolucin, basta ver como en losltimos aos cambi algo tan sencillo como los trminos con los cuales nos referimos a unmismo hecho: toxicomana, drogadiccin, hbitos txicos, farmacodependencia, usoindebido de drogas, consumo y seguramente la lista seguir en un futuro inmediato. LudwigLewin tiempo atrs escriba "Con la sola excepcin de los alimentos no existen en la Tierrasustancias que estn tan ntimamente asociadas a la vida de los pueblos en todos los pasesy en todos los tiempos" (da Silva, 1995).

Ayer se arrancaban races o se mascaban hojas para lograr un resultado incierto,hoy se fabrican productos qumicos psicotrpicos de sntesis cuya especificidad seconoce. Se ha logrado tcnicamente modificar la conciencia ya no por accidente, sinopor encargo, como deca Sydney Cohen.

Nosotros agregamos que, desde las estructuras tribales ms primitivas como las dela Amazona o de Nueva Guinea, hasta las sociedades de consumo ms avanzadas,existen preguntas y respuestas para el consumo de drogas sea este cultural,religioso, recreativo, adictivo, sintomtico etc. (da Silva, 1995) .


Por lo tanto, tambin se han usado mltiples "modelos de abordaje" del problemacon las consecuentes posturas frente a la prevencin sea en el rea de la represin, laeducacin, el tratamiento, etc. Cada uno de estos "modelos" enfoca el fenmeno del usoindebido de drogas jerarquizando o priorizando ciertos aspectos del sistema Droga-Persona-Medio.

Los modelos que a esta altura podramos llamar clsicos son cuatro y es frecuenteque se planteen falsas oposiciones entre ellos por lo que revisaremos brevemente susconceptos elementales.

! El MODELO ETICO JURIDICO considera a la droga como un agente activo. La finalidades alejar la sustancia de la poblacin para lo cual legisla dando importancia a losmecanismos de control. Minimiza los otros elementos del sistema, siendo habitual queconsidere al consumidor de drogas como un "delincuente". Como ejemplo, se pueden citardiferentes medidas encaminadas a controlar el expendio de psicofrmacos, como ser,recetas especiales, controles de documentacin en farmacias, etc.

! El MODELO MEDICO SANITARIO basado en el enfoque mdico considera al fenmenodel U.I.D. una "enfermedad contagiosa" similar a una epidemia, donde el consumidor es elhusped y a veces el agente transmisor. El sujeto se presenta como pasivo frente alfenmeno. El medio ambiente aparece como contaminado y el consumidor es consideradoun sujeto vulnerable que se ha infectado. Este enfoque tambin es llamado ecolgico. Enalgunos pases, quienes se adhieren a este modelo frecuentemente hablan del "flagelo", delas "vctimas" de las drogas y consideran al consumidor como un "enfermo" a quien curar ocomo un contaminante de los sanos a quien aislar.

! El MODELO PSICO SOCIAL. En l, el individuo es considerado un agente activo, perominimizando el papel de la droga. Se centra en los aspectos psicoafectivos. Histricamenteha estudiado los comportamientos valores y actitudes as como las causas personales ymotivaciones para el uso, cayendo a veces en un determinismo psicolgico. El contextointeresa solo en lo inmediato al sujeto, por ejemplo los grupos de pertenencia o la familia.

! El MODELO SOCIO CULTURAL prioriza el contexto en cuanto a sus factores culturales ya la sociedad como entorno socioeconmico. Coloca los factores fuera del alcance del sujetoen cuanto individualidad, el consumidor es presentado como vctima del sistema o comodesviado social, descuidando la capacidad de eleccin de la persona.

Este modelo incorpora lo econmico pero no desde una perspectiva estructuralmacroeconmica, sino simplemente teniendo en cuenta el impacto de lo econmico en unaclase social. Actualmente desde esta perspectiva se esta trabajando con los aspectossociales del llamado enfoque de riesgo que estudia los factores de riesgo y proteccin frenteal uso indebido de drogas sean estas legales o ilegales.1

1.2. UN MODELO INTEGRACIONAL

La propuesta de un enfoque integracional global, de carcter sistmico, dondeproduccin, trfico y consumo formen parte de un mismo problema y en el que se amplen

1 Extractado de DA SILVA, F. Acerca de un modelo global para la comprensin del fenomeno del usoindebido de drogas.. FORO-Boletn. Ao 8. Nro. 21-22. IIN/OEA-OPTAR. Montevideo, marzo de 1995.


los actores tradicionales del sistema droga, persona y medio, en sus tendencias hacia laoferta o hacia la demanda, permite atribuir a cada actor factores de riesgo y de proteccindiferentes y especficos. Estos actores interactuantes se integran a un contexto amplio dondeentran en juego factores regionales o subregionales de tipo geogrficos, polticos,econmicos, militares, etc. En una suerte de suprasistema complejo y complicado.

Desde este enfoque, la droga es considerada como una mercanca con un valor deintercambio que sigue las reglas del mercado y genera una relacin social. En este sentido,no es necesario hacer distingos entre las drogas lcitas e ilcitas, ya que estas ltimasconfiguran una parte del problema, pero no lo representan ni lo explican en su totalidad. Lapersona es interpretada como un actor social que se integra al polo de la oferta (productor,traficante) o de la demanda (consumidor). El medio social y ambiental, no es solo la familia,la escuela, el trabajo o los grupos de pertenencia. Incluye a la comunidad toda y el sistemaecolgico en el que se encuentran las poblaciones consideradas.

Cualquier intento de comprensin de este importante problema, requiere, adems, dela consideracin del contexto (suprasistema global) ya que las condiciones imperantes en laregin en las ltimas dcadas, han generado cambios importantes en los patrones deconsumo que responden mas a las difciles y, a veces, criticas circunstancias sociales yeconmicas que a las tradiciones culturales y costumbres. Esto es particularmente evidentecuando se estudia el consumo del alcohol por parte de nios y jvenes en Amrica Latina.

Si bien algo se ha avanzado, fundamentalmente en el campo del tratamiento y larehabilitacin de los abusadores de drogas, y mientras organizaciones gubernamentales yno gubernamentales trabajan intensamente en el desarrollo de programas y metodologas deeducacin preventiva, es recin a partir de la aprobacin de la Estrategia Antidrogas en elHemisferio de la CICAD (1996) que se ha dado inicio a la elaboracin de esfuerzos conjuntosen las Amricas para intentar establecer modelos y metodologas apropiadas para laprevencin primaria.

Consecuentemente, muchos pases continan enfrentando serias situaciones noresueltas, tales como los desrdenes adictivos de naturaleza recalcitrante, violencia ycrimen, corrupcin y un cada vez mayor nmero de probadores de drogas (Forselledo,1994).

Si se hace una corta mirada retrospectiva, es a partir de los aos 60 que el fenmenotiene su primera modificacin trascendente en la demanda de drogas. Pasa de ser un usoindividual y restringido a ciertos grupos o elites, a ser masivo y propagarse en poblacionescada vez mas jvenes adquiriendo, ellas mismas, el carcter de proselitistas. Las drogas yano son solamente naturales o derivadas de aquellas, sino que se introducen y utilizanindebidamente una gran variedad de sustancias sintticas de uso medico y de uso nomedico. No debe olvidarse adems, que en esta dcada se da ingreso a la "Era de laPsicofarmacologa" y que es recin, en este perodo, que el uso indebido de drogas setransforma en un problema de salud pblica (da Silva, 1995).

Esta situacin se agrava para dar entrada a un nuevo actor, hasta ese momentopresente pero oculto: la Industria Transnacional Ilcita del narcotrfico (ITI). El problematrasciende as, la salud publica y se transforma en un problema de estado y de seguridadnacional.


Entre las variantes que se producen tenemos: por un lado un aumento en laproduccin de drogas y, por el otro, un incremento muy significativo del consumo, que seasienta en una cultura de consumo indiscriminado de bienes y sustancias de cualquiertipo, bajo preceptos promocionales que muchas veces nada tienen que ver con su utilidado efecto. El paradigma que se plantea no es "consumir para vivir", sino "vivir paraconsumir".

Siguiendo a Jean Baudrillard, "hay que tener en cuenta esta lgica "perversa" ydistinguir un uso de las drogas vinculado al desarrollo social y econmico insuficiente (comoocurre an en los pases en desarrollo o, en el caso del alcohol, entre las clases ms pobres)de un uso que por el contrario se relaciona con la saturacin del universo de consumo, talcomo empez a manifestarse durante los aos 60 en los pases industrializados, a la vezcomo apogeo y anomala "contestataria" de un mundo del que haba que huir porque estabademasiado "lleno de cosas" y no porque le faltara algo". (Baudrillard, 1987).

Es por ello que el consumo de alcohol y drogas debe contextualizarse en el estadode una regin que intent salir, en los aos 90, de la crisis econmica de los aos 80 (una delas ms graves del siglo). La dcada de los ochenta, conocida como la "dcada perdida",estuvo dominada por el peso de una asfixiante deuda externa que paraliz la inversinproductiva (Pilotti, 1994).

Paralelamente, las polticas de ajuste adoptadas para hacer frente al problema de ladeuda, se caracterizaron por sus efectos regresivos: reduccin del empleo y de los ingresosderivados de l, aumento en los precios de la canasta bsica familiar y de los serviciosbsicos. Reduccin del gasto pblico con particular incidencia sobre servicios como salud,educacin y saneamiento.

Efectivamente, para la mayora de los pases el ingreso per cpita en 1990, fuesignificativamente menor que para 1980 y la nueva dcada se inici con mayores signos depobreza, con crecientes problemas demogrficos, con un alarmante aumento de la migracinhacia las urbes, con un dficit notorio en los servicios bsicos, en la calidad de la salud y dela educacin y con un creciente deterioro en la organizacin familiar.

Para fines de los ochenta la CEPAL estim un aumento del porcentaje de poblacinpor debajo de la lnea de pobreza de 41% (1980) a 44% (1989). Este dato prevea que msde un tercio de la poblacin de latinoamrica vivira en condiciones de extrema pobreza parafinales del siglo.

Las consecuencias debidas al deterioro en los niveles de ingreso son trascendentessobre la familia y, en particular, sobre los nios: mala alimentacin, desnutricin,analfabetismo, carencias de vivienda, hacinamiento, maltrato y enfermedades (muchas deellas tericamente evitables), as como ndices elevados de mortalidad (7 veces mas alta quela de U.S.A. y Canad).

En este sentido, la estabilidad de la estructura familiar, en su forma tradicional, se veseriamente cuestionada por la impostergable necesidad de la mayora de sus integrantes desalir a buscar sustento en ese campo laboral frustrante e insuficiente.

Por otro lado, al crecimiento demogrfico excesivo, ms que nada de las clasespobres, se agrega la profundizacin de la brecha entre las clases sociales, con una debilidadprogresiva de las clases medias. A esto se agregan otros factores como:


- Concentracin en reas urbanas con incremento significativo de los cinturonesurbano-marginales. En las urbes se asienta el 70% de la poblacin latinoamericana debida amigraciones internas de las zonas rurales de produccin.

- El 57% de los pobres viven en los cinturones marginales de las ciudades.

- Aumento en los ndices de violencia y delincuencia.

- Desarrollo cientfico y tecnolgico insuficiente y totalmente dependiente de lospases desarrollados.

- Altos rditos en la produccin y comercializacin de las llamadas drogas ilcitasque han motivado el crecimiento de la Industria Transnacional Ilcita delnarcotrfico, que alcanzara a cifras entre 300 y 500 mil millones de dlaresanuales.

Este escenario permite tambin entender la expansin del problema de la ocupacinde parte de la poblacin rural latinoamericana en los cultivos de coca, marihuana y amapola.

Por otro lado, los procesos de Modernizacin del Estado que tuvieron especial augeen la dcada de los 90 en Amrica Latina, acarrearon una serie de consecuencias queimpactaron directa e indirectamente sobre la niez, la adolescencia y la familia. La reduccindel aparato estatal y la transferencia del eje de la economa hacia el sector privado tuvo ytiene, en muchos casos y al menos en el corto plazo, un importante costo social. Entre ellos,el aumento de la desocupacin, la reduccin de los beneficios sociales y el deterioro de lacalidad de vida de muchos grupos poblacionales.

En este sentido, se requiere de una atencin especial en materia de inversin social yproteccin de los sectores ms carenciados - y en particular sus nios - ya que, ellos, sonquienes sufren el mayor impacto de las reformas en materia de salud, salud mental yproblemas psicosociales como el uso indebido de drogas.

2. UNA APROXIMACION A LAS TENDENCIAS REGIONALES

En materia de informacin en la regin, varios son los vacos que se constatan anhoy en da, en el rea de las investigaciones sobre incidencia y prevalencia de uso indebidode alcohol y drogas, as como de los resultados e impacto de las mltiples experiencias deeducacin preventiva (tanto formal como no formal). Como se mencion anteriormente,desde la aprobacin de la Estrategia Antidrogas en el Hemisferio de 1996 y, a partir del ao2000, con el inicio del Mecanismo Multilateral de Evaluacin (MEM) de la CICAD, se esperaque progresivamente se vayan llenando dichos vacos, as como las discordancias en lainformacin dentro y entre los pases.

Este dficit en el rea de la informacin objetiva para la accin, se ve tambinreflejado en la falta de una adecuada coordinacin interinstitucional, en la duplicacin derecursos humanos y materiales, a veces desde los mismos estamentos u organizaciones ascomo en la inapropiada racionalizacin de los fondos asignados. Lo consignado repercutesin dudas en la elaboracin de estrategias apropiadas para enfrentarlo.


Igualmente, los variados estudios epidemiolgicos, psicosociales, clnicos,antropolgicos, etc. realizados en la regin, muestran niveles de prevalencia muy elevadosrespecto del alcohol y el tabaco, as como niveles crecientes de consumo de sustanciaspsicoactivas lcitas (psicofrmacos y sustancias voltiles) e ilcitas (marihuana, cocana,basuco, crack).

De sus conclusiones, pueden extraerse algunas tendencias aproximadas a riesgo deerrores significativos e imprecisiones, a saber:

Alcohol: El consumo per capita vara de 3 a 12 litros alcohol puro por persona porao, con una prevalencia de vida que oscila entre un 60 y un 80%. Teniendo presente quehay estudios que arrojan prevalencias mas elevadas para la poblacin general, se puedeafirmar sin temor a equivocacin que ste es un problema de toda la poblacin.

Las tasas de consumo en mayores de 15 aos: oscilan para la regin entre 40-55%para uso moderado, 10-20% para uso excesivo y 5-10% para los alcoholistas.

Si se observan los cuadros adjuntos, podra de esos datos decirse que seconsumen mas de 9 litros de alcohol puro por persona por ao en Argentina o Chile que enColombia? o podra de esa informacin sacarse conclusiones que expliquen la dinmicaregional del consumo, en un contexto latinoamericano que participa de una realidad con unacantidad de factores comunes?

Tabaco: La prevalencia de vida vara entre 45 a 65% segn los datos disponibles,aunque hay grandes diferencias entre la informacin obtenida por los pases.

Psicofrmacos: La prevalencia global pordra estimarse entre 10-15% para la regin,con un consumo preferencial de ansiolticos, hipnticos, anfetaminas y otros estimulantes.

Marihuana: Segn los estudios la prevalencia de vida vara entre un 8 a un 12%aproximadamente.

Cocana, basuco, crack: Se puede estimar que la prevalencia de vida es del 1-6%.

Inhalantes: En nios de la calle, la prevalencia va del 20 al 45% y en la poblacingeneral del 1 al 5%.

En materia de factores de riesgo para el consumo, hasta el presente no se disponande instrumentos estandarizados y validados de carcter regional, que, adems, fueran defcil aplicacin y que permitieran una vigilancia de la evolucin del consumo. Recin seestn produciendo los primeros resultados comparables, por medio de instrumentos como elDUSI (Drug Use Screening Inventory) aunque todava hay que conformarse con tendencias yestimaciones, as como con las aproximaciones subjetivas producto del testimonio yexperiencia que, con dedicacin y esmero, realizan los tcnicos y promotores de los pasesde la regin.

A manera de ejemplo sobre la utilizacin de instrumentos comunes para lainvestigacin sobre factores de riesgo para el consumo de drogas en Amrica Latina, sepresentar una brevsima sntesis de llos estudios realizados con el DUSI sobre poblacingeneral estudiantil en El Salvador, Costa Rica y Colombia, as como sobre una muestrade consumidores de drogas en Uruguay (Forselledo, 1995).


Este instrumento ha sido estudiado y validado en varios pases de Amrica Latina.Ha resultado valioso para cuantificar y ranquear la severidad del uso indebido de drogas enconjuncin y comparacin con el estado de salud mental y fsica y con desrdenes en reascomo familia, trabajo, escuela y ajuste psicosocial. Tambin es til para estudiar los perfilesde mayor riesgo.

El diseo multifactorial del test permite, a travs de sus mltiples dimensiones,identificar las necesidades de tratamiento de cada persona consumidora y priorizarestrategias de intervencin. De esta forma contribuye a la prevencin de las consecuencias ysecuelas del problema ya iniciado.

El DUSI consta de una serie introductoria de preguntas vinculadas a los datosfiliatorios del encuestado. Luego contiene 149 preguntas que se contestan SI o NO, quecorresponden a las siguientes 10 escalas:

1. TRASTORNOS DEL COMPORTAMIENTO2. RIESGOS PARA LA SALUD3. DESORDENES PSICOLOGICOS4. AUTOAFIRMACION SOCIAL5. DISFUNCIONALIDADES FAMILIARES6. RENDIMIENTO ESCOLAR7. DESORDENES LABORALES8. PRESION GRUPOS DE PARES

9. USO TIEMPO LIBRE10. SEVERIDAD USO DROGAS

A continuacin se presentan los resultados de los cuatro pases mencionadosdonde pueden observarse los 6 factores de riesgo de ms peso para el consumo dedrogas, informacin que resulta de suma utilidad para comparar la situacin entre cadanacin, as como para la elaboracin de estrategias especficas de prevencin. (Losresultados responden a valores de Densidades Absolutas del DUSI).

EL SALVADOR (Estudiantes):

TRASTORNOS DE CONDUCTADESORDENES PSICOLOGICOSINADECUADA UTILIZACION DEL TIEMPO LIBREPRESION NEGATIVA DE GRUPOS DE PARESPROBLEMAS DE AUTOAFIRMACION SOClALDISFUNCIONALIDADES FAMILIARESOTROS.

COSTA RICA (Estudiantes):

TRASTORNOS DE CONDUCTADESORDENES PSICOLOGICOSINADECUADA UTILIZACION DEL TIEMPO LIBREPROBLEMAS DE AUTOAFIRMACION SOCIALPRESION NEGATIVA DE GRUPOS DE PARESRENDIMIENTO ESCOLAR


DISFUNCIONALlDADES FAMILIARESOTROS.

COLOMBIA (Estudiantes):

TRASTORNOS DE CONDUCTADESORDENES PSICOLOGICOSPRESION NEGATIVA DE GRUPOS DE PARESINADECUADA UTILIZACION DEL TIEMPO LIBRERIESGOS DE SALUDDISFUNCIONALIDADES FAMILIARESOTROS

URUGUAY (Consumidores de Drogas):

PRESION NEGATIVA GRUPO DE PARESINADECUADA UTILIZACION DEL TIEMPO LIBREDESORDENES PSICOLOGICOSSEVERIDAD EN EL USO DE DROGASRENDIMIENTO ESCOLARDISFUNCIONALIDADES FAMILIARES

EJEMPLO DE UN ESTUDIO REALIZADO EN CHILE (1998)

Durante 1997, el Ministerio de Educacin de Chile, la Fundacin Paz Ciudadana yel Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE), aplicaron el SegundoEstudio Nacional del Consumo de Alcohol, Tabaco y Drogas en la Poblacin Escolar deOctavo ao de Enseanza Bsica a Cuarto ao de Enseanza Media. Dicho estudioexploraba adems, los factores de riesgo y de proteccin para reforzar los programaspreventivos que se estaban realizando en el pas.

Se transcriben a continuacin una sntesis de las conclusiones sobre Consumo,Factores de Riesgo y Factores de Proteccin (Informe Final, 1998)

Consumo

1. Este es el segundo estudio sobre consumo de drogas en escolares realizado en elpas, con una muestra representativa de cada una de las 13 regiones, lo que permiteobservar el grado de variacin del consumo a lo largo de Chile y ver los cambios quehubo en relacin al estudio realizado en 1995.

2. El tabaco y el alcohol son las sustancias ms consumidas por los escolares a nivelnacional y en la Regin Metropolitana. Esto se observa si se considera el uso de estassustancias alguna vez en la vida, el consumo en el ltimo ao y en el ltimo mes. Encuanto al tabaco, la mujer presenta un consumo mayor que el hombre, especialmenteen la R.M. Con respecto al alcohol, el consumo femenino y masculino esprcticamente el mismo. El consumo de tabaco y alcohol comienza a los 13 aos deedad.


3. La marihuana es la droga ms consumida por los alumnos en todas la regiones delpas y en todos los perodos consultados; adems fue la droga que tuvo el mayoraumento entre 1995 y 1997. Las regiones donde se observ mayor consumo demarihuana fueron: Regin Metropolitana, Primera, Quinta y Tercera regin.

4. Hubo una disminucin del uso de Pasta base a nivel nacional y en la ReginMetropolitana, tanto en el consumo alguna vez en la vida como en el ltimo ao. Lasregiones con mayor uso de esta sustancia fueron: I, III, II y IV.

5. Hubo un leve aumento de consumo de Clorhidrato de cocana en el pas que seobserva en los ndices de uso alguna vez en al vida, ltimo ao y ltimo mes. En laRegin Metropolitana, esta alza se aprecia en el consumo de ltimo ao y ltimo mes.Las regiones de mayor consumo fueron: R.M, I, V y IV.

6. Es importante focalizar las acciones de prevencin de algunas drogas como cocana ypasta base, en determinadas regiones de la zona norte y en la Regin Metropolitana.En todo el pas se debera trabajar en prevenir el consumo de alcohol y tabaco.

7. Para cada sustancia se observa un incremento en el consumo en diferentes cursos.En el uso de Marihuana se puede observar un aumento fuerte de consumo entreOctavo bsico y Primero Medio y entre Segundo y Tercero Medio.

8. Con respecto a Cocana en cualquiera de sus formas se aprecia un incremento entreSegundo y Tercero Medio Por esta razn los programas de prevencin se debenrealizar en 7 y 8 Bsico.

9. Ms del 95% de los escolares encuestados a nivel nacional, no ha consumido pastabase ni clorhidrato de cocana. En la Regin Metropolitana este porcentajecorresponde a ms del 94%. Estas cifras son superiores a las del ao 1995.

10. El promedio de edad de inicio del consumo alcohol y tabaco fue nuevamente de 13aos y para las drogas ilegales, antes de los 1 S aos - tanto a nivel nacional como dela R.M. En base a estos resultados se vuelve a recomendar el iniciar programas deprevencin del consumo de alcohol, tabaco y drogas lo antes posible, en el primerciclo de enseanza bsica. Adems, durante 7 y 8 bsico, se debera trabajarfocalizadamente en la prevencin del uso de pasta base y marihuana, por tratarse delas drogas que comienzan a ser consumidas a mayor edad.

Factores de Riesgo

1. El uso de alcohol y tabaco tiene variaciones en la distintas escalas a nivel nacional yen la Regin Metropolitana, pero en menor medida que las drogas ilcitas.

2. Entre las drogas ilegales, se observa una mayor asociacin de los factores de riesgocon pasta base o clorhidrato de cocana que con marihuana.

3. Los factores de riesgo ms relevantes en el consumo de drogas a nivel nacional y enla Regin Metropolitana son las conductas agresivas, pares con problemas eirritabilidad.

4. Se observa un aumento del consumo de clorhidrato de cocana y pasta base asociadoal aumento de los problemas escolares, pares con problemas y conducta agresiva.

5. El consumo de marihuana, pasta base y clorhidrato de cocana desciende en losjvenes que presentan mejores relaciones familiares, tanto a nivel nacional como en laRegin Metropolitana.

6. AI realizar un modelo de regresin - esto es, ver qu factores son importantes an enla presencia de los otros factores - se ve una variacin de los factores de riesgodependiendo del tipo de droga. Esto es importante para la prevencin.

7. Otros factores de riesgo en el consumo de drogas son los problemas de salud mental.


Factores protectores

Nuevamente, se observa una disminucin en el consumo de pasta base, marihuana yclorhidrato de cocana, a medida que aumenta la preocupacin que perciben losestudiantes por parte de sus padres. Esto se observa, especialmente, a nivel nacional.Lo anterior es fundamental en el diseo de programas de prevencin que debenprofundizar la capacitacin de los padres. Si los padres se preocupan de conocer lasmotivaciones de sus hijos, las actividades que ellos realizan y los gustos que tienen,ayudaran a disminuir el consumo de drogas de los escolares.

Se observ que si los estudiantes perciben la marihuana como sustancia que les podraocasionar problemas, hay una disminucin del consumo no slo de marihuana, sinotambin de pasta base y clorhidrato de cocana.

Se ha demostrado que los programas de prevencin se asocian a la disminucin delconsumo de drogas por lo que se hace conveniente aumentar la cobertura de estosprogramas y desarrollar estrategias que sean evaluadas y que tengan presente losresultados de estos estudios.


SEGUNDA PARTEEL USO INDEBIDO DE ALCOHOL Y DROGAS Y LOS DERECHOS DEL NIO.

De lo referido anteriormente, es evidente que son los nios y jvenes quienes sufrenlas principales consecuencias - directas e indirectas - del uso indebido de alcohol y drogas.La juventud se convierte en un grupo de riesgo, pues es, en este momento donde losconflictos propios de la etapa evolutiva se hacen mas evidentes y donde la realidad lesseala un horizonte de bajas perspectivas de realizacin ("Informe sobre la Juventud enAmrica Latina", 1989). A esto se suma que el comienzo en la experimentacin se da enedades cada vez mas tempranas, por lo que amplios sectores de nios en edad escolarforman parte de los grupos de alto riesgo. Por otro lado, se sabe que los nios de la calle sonuna poblacin especialmente vulnerable para el abuso de drogas.

En consecuencia, el problema del uso indebido de drogas, en sus distintas facetas,atenta de manera flagrante contra los Derechos del Nio.

NIOS Y JOVENES SUFREN LAS PRINCIPALES CONSECUENCIASDEL USO INDEBIDO DE ALCOHOL Y DROGASEL PROBLEMA ATENTA CONTRA LOS DERECHOS DEL NIO

Esta situacin ha despertado el inters poltico, destacndose la importancia de lasreuniones preparatorias de la Cumbre Mundial de la Infancia, o del Comit PreparatorioInteramericano para la Cumbre de las Amricas del 2001. Es importante sealar lasensibilidad demostrada por los gobiernos, los organismos internacionales y lasorganizaciones no gubernamentales sobre el tema de los derechos de la niez y laadolescencia que, sin dudas, se dirige hacia una tica que haga a los pueblos msreceptivos a las necesidades de proteccin especial de los nios, dadas su fragilidad,vulnerabilidad y dependencia durante sus primeros aos, as como a sus necesidades dedesarrollo y participacin a medida que crecen y maduran.

Si bien los nios estn contemplados en las convenciones vigentes sobre DerechosHumanos, la Convencin sobre los Derechos del Nio resulta el instrumento jurdicointernacional que refleja las necesidades de los nios no solo como grupo, sino comoindividuos en diferentes etapas de desarrollo y madurez. Por ello abre caminos nuevos enreas relevantes que van mas all de las leyes existentes sobre Derechos Humanos, entreellas, adopcin, supervivencia y desarrollo, proteccin de la identidad del nio, explotacinsexual, abandono y uso indebido de drogas.

Esta Convencin surgi como una verdadera necesidad, porque a pesar de losadelantos y progresos de la humanidad, en muchos pases del mundo y, en particular, deAmrica Latina, resulta difcil sobrevivir y satisfacer las necesidades bsicas de salud,alimentacin, proteccin y educacin. Debe recordarse que aproximadamente un milln denios menores de cinco aos muere anualmente en Amrica Latina (Albanez, 1990).

Este tratado internacional aspira a colocar el tema del nio como una prioridad ycomo un imperativo jurdico y moral para cada Estado, vlido en todo tiempo y lugar.


Por ejemplo, la muerte de un nio por causas fcilmente prevenibles, lasenfermedades infecciosas, la desnutricin severa, la privacin de la educacin primaria, elmaltrato fsico y psicolgico, el consumo de drogas por parte de nios y jvenes, el consumode inhalantes por los nios de la calle2; problemas que a diario se presentan en nuestrospases, no solo han pasado desapercibidos, sino que no son vistos a la luz de la opininpblica como violaciones a los derechos humanos de los nios.

Por ello, esta Convencin pretende establecer para todos los pueblos y naciones uninstrumento de validez universal que seale y permita exigir el respeto y observancia a talesderechos y que esta observancia se constituya en un mandato para los padres de familia, lasociedad y el Estado.

En este sentido, la Convencin tiene como uno de sus principios directivos, elderecho de los nios a expresar sus opiniones de acuerdo con su edad y madurez. Losartculos 12, 13 y 14 son especficos en cuanto a su libertad de expresin, opinin - incluidosprocesos judiciales o administrativos - pensamiento conciencia y religin. Por su parte, elArtculo 31 reconoce los derechos al descanso, el esparcimiento, el juego, la recreacin y laparticipacin plena en la vida cultural, artstica y social.

Por el contrario, para la concepcin tradicional de la doctrina del menor ensituaciones irregulares o de infraccin, el nio es biolgicamente inmaduro y jurdicamenteirresponsable. La Convencin de los Derechos del Nio rescata su capacidad para expresaropiniones, lo que implica considerarlo como "SUJETO ACTIVO EN LA BUSQUEDA DEALTERNATIVAS PARA VIVIR MEJOR"("Los Derechos del Nio en SociedadesDemocrticas. Un desafo para el Sistema Interamericano", 1991).

Estos aspectos convierten al nio en protagonista al que debe asignrsele un rolpreponderante como agente y mediador en la prevencin de problemas como el consumo dealcohol y drogas y en la promocin de hbitos saludables de vida.

En cuanto a la relacin nio, familia y Estado, la compleja interrelacin entre estostres actores ocupa, como no podra ser de otra manera, un lugar importante en laConvencin. La mayor parte de los artculos (6 a 41) dedicados a la definicin de losderechos y libertades de los nios, se refieren a las obligaciones del Estado hacia el nio sinreferirse especficamente al rol de la familia. "No obstante, al menos 11 artculos sondedicados a la relacin Estado, familia y nio, explicitando el papel de la familia en cuantoco-responsable con el Estado en la realizacin de algunos derechos del nio, trazando loslmites de la autoridad paterna y materna frente a la autonoma y el bienestar del nio, y,finalmente, definiendo las responsabilidades del Estado en la tutela de esos lmites"(O'Donell, 1990).

Por ejemplo, el Artculo 18, en su primer inciso establece que "la responsabilidadprimordial de la crianza y el desarrollo del nio" radica en los padres o, en su defecto, en lostutores y agrega que el inters superior del nio ser la preocupacin fundamental de lafamilia. Por su parte el reconocimiento de la obligacin del Estado de prestar asistencia a la

2 En su artculo 33 la Convencin consigna: "Los Estados Partes adoptarn todas las medidas apropiadas,incluidas medidas legislativas, administrativas, sociales y educacionales, para proteger a los nios contra el usoilcito de los estupefacientes y sustancias psicotrpicas enumeradas en los tratados internacionales pertinentes, ypara impedir que se utilice a los nios en la produccin y el trfico ilcitos de esas sustancias."


familia para garantizar y promover los derechos de los nios, le aporta a la Convencin unadosis de equilibrio que evita cargarle todo el peso de la responsabilidad a la familia sobre elbienestar del nio.

La Convencin reconoce pues, la importancia de la familia como grupo socialprimario y entorno natural para el crecimiento y bienestar de los nios.

En trminos de prevencin primaria y promocin de salud y salud mental, no cabeninguna duda que la familia como "Matriz de Identidad" o "Placenta social" (Rojas Bermdez,1982) es el locus primario que los marcos legales nacionales deben preservar, para asegurarel sano desarrollo y la salud de los miembros de la sociedad.

A la familia le cabe el proceso natural de transmisin de modelos de identificacin, demodelos de comportamiento, de valores, normas transgeneracionales y pautas afectivas quetienden a consolidar la "manera de ser" del nio. Esto es la educacin familiar (Forselledo,1991).

La educacin, como proceso bsico de formacin de la persona tiene en la familia yen la escuela, las dos grandes instituciones de conformacin de la identidad del nio.

En la educacin familiar resalta como "figura" el marco afectivo aglutinante que le daseguridad al nio en su desarrollo.

A la escuela se le otorga la responsabilidad de transmitir, mediante un procesoinstitucional-social, la informacin y el conocimiento histrico, cultural, idiomtico y cientficobsico para que la persona disponga de elementos instrumentales para insertarseplenamente en el contexto social de pertenencia.

Tambin contribuye a la formacin de la persona en su "manera de ser", en tantoaporta modelos de conducta, valores y normas que son los de su comunidad.

En la educacin escolar resalta como "figura" el marco cognoscitivo, voluntario yconciente para el desarrollo de las funciones intelectuales del nio.

La Convencin sobre los Derechos del Nio expresa claramente que todo nio tienederecho a la educacin en condiciones de igualdad de oportunidades, esto es, educacinprimaria obligatoria para todos y medidas para estimular la asistencia regular a las escuelasy reducir las tasas de desercin escolar. Fomentar la educacin secundaria, incluida laeducacin general y profesional.

El cumplimiento progresivo de estos derechos, en el marco del eje nio-familia-Estado, se constituira sin dudas en el mejor instrumento de prevencin para el uso indebidode alcohol y drogas.

ARTICULADO DE LA CONVENCION EN LA RELACIONNIO-FAMILIA-ESTADO

! El ESTADO est obligado a respetar, orientar, ayudar, asistir, etc. a la FAMILIA por elinters superior del NIO.

! La FAMILIA es la responsable primaria de la proteccin y el desarrollo del NIO.


! El ESTADO est obligado a la Proteccin de la Integridad Familiar.

Los lmites entre la autonoma e intimidad de la FAMILIA y la legtima preocupacin delESTADO por el bienestar del NIO estn sealados en forma explcita o implcita en laConvencin.

1. ESTADO

El Estado tiene obligaciones directas en cuanto a la proteccin de los nios y las nias frentea la produccin, trfico y consumo de drogas. En este particular, la Convencin establece:

Art. 33: "Los Estados Partes adoptarn todas las medidas apropiadas, incluidas medidaslegislativas, administrativas, sociales y educacionales, para proteger a los nios contra el usoilcito de los estupefacientes y sustancias psicotrpicas enumeradas en los tratadosinternacionales pertinentes, y para impedir que se utilice a los nios en la produccin y eltrfico ilcitos de esas sustancias."

Complementariamente, aunque no especficamente, otros artculos relativos a la proteccinse vinculan al problema.

Art. 19. A la proteccin contra abuso fsico, mental o sexual, descuido o trato negligente,maltrato o explotacin.

2. NIO-FAMILIA

Este eje es fundamental por el que el Estado debe respetar la relacin nio-familia. El mismose expresa en varios de los artculos de la Convencin, destacndose uno de los primeros yms generales de la misma.

Art. 5o. A respetar las responsabilidades, los derechos y los deberes de los padres o lafamilia ampliada, para que el nio ejerza los derechos reconocidos en la Convencin.

Art. 16. A que se le respete su vida privada.

3. PROTECCION DE LA INTEGRIDAD FAMILIAR (PIF)

Varios artculos de la Convencin pretender velar por la identidad de los nios y, en especial,por la integridad familiar, aspectos relevantes en su formacin y sano desarrollo y,obviamente, en la proteccin frente al uso indebido de drogas.

Art. 7o. A un nombre, una nacionalidad, el registro y a conocer a sus padres.

Art. 8o. A preservar su identidad, nacionalidad, nombre y relaciones familiares.

Art. 10. A mantener relacin y contacto directo con ambos padres cuando stos residen enpases diferentes.

Art. 11. A permanecer en su pas.

Art. 22. A obtener el estatuto de refugiado.


4. EL ESTADO GARANTE DE QUE LA FAMILIA ASUMA LAS RESPONSABILIDADESFRENTE A LOS NIOS.

El Estado debe garantizar que la familia asuma el rol que le corresponde en la proteccin yformacin de sus hijos.

Art. 18. A que ambos padres asuman la responsabilidad de su crianza y desarrollo.

Art. 24. Al ms alto nivel de salud y nutricin.

Art. 27. A un nivel de vida adecuada para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral ysocial.

5. EL NIO.

El nio es tenido en cuenta como sujeto capaz de opinar y decidir en aquellos problemas quelo afectan.

Art. 12. A expresar su opinin en los asuntos que lo afectan y a que se le tenga en cuenta.

AVANCES ETICO-POLTICOS HACIA LA PREVENCIN DEL USO INDEBIDO DEDROGAS

Sin lugar a dudas, todo lo expresado en torno a la Convencin representa un avancey un imperativo tico y poltico para las naciones del mundo, aunque existen otros adelantosque se han ido produciendo conjuntamente con el amplio y multifactico grupo detransformaciones que, en el campo econmico y social, la comunidad internacional vieneproduciendo. Tales transformaciones no constituyen un proceso homogneo en todos lospases sino que, al contrario, stas dependern de la forma en cmo cada comunidadnacional se va insertando en la globalizacin de la economa de la era post-industrial, en losprocesos de modernizacin de los estados y en la consolidacin de las democracias.

Dichas transformaciones son complejas y derivan, por una parte, de losimpresionantes avances tecnolgicos en, prcticamente, todos los sectores de la produccin.Estos generan, por primera vez en la historia, la situacin de que el crecimiento de laproduccin no significa ms el crecimiento del empleo. Hoy es posible aumentar laproduccin y disminuir el empleo en base a las nuevas tecnologas y a las nuevas formas deorganizacin del trabajo (Gmes da Costa, 1996) .

Por otra parte se verifica la presencia de otros factores como:

! el surgimiento de una economa del conocimiento (que revaloriza de manera dramtica laeducacin),! la prevalencia de la calificacin de la gente sobre otros factores en el mundo de laproduccin de bienes y de servicios,! el surgimiento de un mercado global de capitales,! el surgimiento y la expansin de los bloques econmicos interpases.

A todo esto se aaden los procesos de modernizacin del Estado bajo la perspectivade la disminucin y el empequeecimiento del aparato estatal en el rea de las polticas


pblicas. Estos procesos conllevan el riesgo de disminucin de la capacidad del Estado dehacer frente a los desafos que derivan del enfrentamiento del costo social producto de lastransformaciones en el mundo del trabajo y de las polticas de ajuste econmico.

Obviamente los pases realizan ingentes esfuerzos para una insercin competitiva enuna economa internacional en acelerado proceso de globalizacin.

Como se mencion, este proceso se acompaa de un significativo grupo de avancesticos y polticos que se estn produciendo en la comunidad internacional, en esta etapa finaldel siglo veinte.

Los mismos se concretizan y expresan en un conjunto de iniciativas que, a travs degrandes eventos, las Naciones Unidas y la Organizacin de los Estados Americanos vienendesarrollando.

Se mencionarn a ttulo ilustrativo solamente algunas de ellas:

En 1989 se aprob la Convencin sobre los Derechos del Nio de las NacionesUnidas. En 1990 se llev a cabo la Cumbre Mundial de la Infancia, realizada en New York(cuyo Plan de Accin es actualmente evaluado por la comunidad internacional), as comola Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos en Jomtien, Tailandia, que fueraconvocada por el Programa de desarrollo de las Naciones Unidas-PNUD, Banco Mundial,UNESCO y UNICEF. En esta conferencia, adems de un derecho humano fundamental, laeducacin ha sido considerada como componente bsico del desarrollo econmico,social y poltico de las naciones.

En 1993, se desarroll Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos, que tuvoun gran significado tico y poltico, en la medida de que emerge como el principiocondicionador de las relaciones nacionales e internacionales, la idea de la persona humanacomo sujeto de derecho internacional. Esto significa que el punto de vista y los interesesobjetivos de las personas pueden ser considerados en el plano de las relacionesinternacionales.

En 1994, la comunidad mundial volvi a reunirse. Esta vez, en El Cairo paraexpresarse sobre el tema Poblacin y Desarrollo. La Conferencia dio un importante pasopara el reconocimiento y reafirmacin de los derechos de la persona ante el Estado al hacerla restriccin de las polticas de control de natalidad compulsivas y decididas demanera unilateral, a partir del gobierno, sin la participacin voluntaria de los destinatarios deestas medidas.

En 1995, se desarroll la Conferencia de Cpula sobre Desarrollo Social y Desarme,en Copenhague. All, un importante paso ha sido el reconocimiento de la persona comofundamento y fuente del sentido del orden social. El combate a la pobreza, el apoyo eintegracin de los marginados y excluidos, y la creacin de empleo de oportunidades detrabajo fueron los tres grandes nfasis programticos del Plan de Accin que pretende daroportunidad al proceso iniciado en la Conferencia.

En cuanto al sistema interamericano, de acuerdo con la estrategia de la "cooperacinsolidaria para el desarrollo" de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) de 1996,las acciones de esta entidad y las de sus organismos especializados deben dirigirse aapoyar los esfuerzos que realizan los Estados Miembros para alcanzar su desarrollo integral


y sostenible. De hecho este rol implica la no imposicin de modelos nicos y laparticipacin directa de las comunidades en la solucin de sus problemas y, enparticular la de sus nios y nias, as como una visin moderna de la cooperacininternacional. En este marco, tambin deben destacarse las Reuniones Americanas sobreNiez y Polticas Sociales, llevadas a cabo en Ciudad de Mxico, Bogot, Santiago deChile y Lima.

En el ltimo bienio se destacan la V Reunin Ministerial sobre Temas deInfancia, llevada a cabo en Jamaica, la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado yde Gobierno de Panam y la Cumbre de las Amricas de Canad. Tambin debemencionarse la Sesin Especial de las Naciones Unidas sobre Infancia, postergadapor los condenables e injustificables atentados terroristas ocurridos en EstadosUnidos en septiembre de 2001.

Asimismo los grandes acuerdos hemisfricos, principalmente la Estrategia Antidrogaspara el Hemisferio de la Comisin Interamericana para el Control deI Abuso de Drogas(CICAD) aprobada en Uruguay en diciembre de 1996 y la Declaracin de los Jefes deEstado en la II Cumbre de las Amricas llevada a cabo en Santiago de Chile en el mes deabril de 1998, hacen un aporte sustantivo a la agenda social de los pases de las Amricas ya la prevencin del consumo de drogas por parte de nios y jvenes.

Solamente para sealar algunos de sus contenidos, estos acuerdos sostienen que:

El fortalecimiento de la democracia, el dilogo poltico, la estabilidad econmica,el progreso hacia la justicia social, la integracin hemisfrica, son elementosindispensables para que las relaciones entre los estados sean ms maduras (ylas polticas regionales de prevencin del abuso de drogas sean efectivas).

La reafirmacin de que la educacin es un componente clave para eldesarrollo poltico, social y cultural de los pueblos de las Amricas,indicando la intencin de invertir ms en este sector y fortalecer la participacinde la sociedad civil en el desarrollo de la educacin.

El artculo 15 de la Estrategia Antidrogas de la CICAD dice que tambin debernconsiderarse los espacios de participacin ciudadana, la difusin sobre losefectos nocivos del consumo de drogas a travs de los medios masivos decomunicacin y el tratamiento y la rehabilitacin de drogadictos, as como otrasmedidas alternativas.

Siguiendo a Gmes Da Costa (1996), Estas declaraciones y compromisosforman parte de un nuevo orden tico-poltico, tal vez el nico capaz de equilibrarlas transformaciones de naturaleza econmica y tecnolgica resultantes de laglobalizacin de la economa y de sus repercusiones para los pases en desarrollo.

Independientemente de los compromisos firmados, solamente el hecho de quela cuestin social ingresara en la agenda mundial y de que la participacin sea vistacomo un instrumento vlido, debe considerarse como un avance en la definicin delas polticas de infancia y adolescencia para el Siglo XXI.


TERCERA PARTEPOLITICAS PUBLICAS PARA LA PREVENCION DEL PROBLEMA DE LAS DROGAS

Introduccin conceptual a las Polticas Pblicas de Infancia y Adolescencia

En la actualidad las polticas pblicas que los pases de Amrica Latina y el Caribedesarrollan, estn marcadas por el drstico cambio en la percepcin de la infancia y laadolescencia que es producto de la progresiva integracin doctrinaria propuesta por laConvencin sobre los Derechos del Nio.

Las sociedades y las instituciones se debaten entre el anterior paradigma delmenor en situacin irregular, la judicializacin de los problemas sociales, lainstitucionalizacin de los menores y la ruptura sustancial que significa el nuevoparadigma formulado por la Convencin sobre los Derechos del Nio. Dicho paradigmaconsidera al nio como un sujeto de derechos, transforma en prioridad social el interssuperior del nio y asume el deber de garantizar los derechos a todos los nios por igual.

Como ya se ha mencionado, la Convencin sobre los Derechos del Nio abrecaminos nuevos en el enfoque de la infancia y la adolescencia, colocando al Estado y a lasociedad como co-responsables en el diseo y la ejecucin de polticas pblicas. LaConvencin supera las instituciones del patronato, la tutela o los consejos tutelares delEstado, sujetos stos a la doctrina de la situacin irregular y a la concepcin de los nioscomo objetos de proteccin; para ubicarlos en la doctrina de la proteccin integral, cuyaconcepcin los reconoce como sujetos de derecho, dotados de capacidad de vivir, tenersalud, educacin, convivencia familiar, identidad y dignidad.

ALGUNOS REQUERIMIENTOS PARA LA REFORMA SOCIAL

El cambio de paradigma y la definicin, planificacin e implementacin de polticaspblicas de infancia requiere de transformaciones en los marcos normativos de lospases, as como en sus condiciones socio-econmicas y polticas. La reforma social delos pases en vas de desarrollo parece ser uno de los requisitos para hacer realidaddichos cambios a favor de la niez y de la sociedad en su conjunto. Los siguientes, seranalgunos de los requerimientos para la reforma social.

a) La Racionalizacin del gasto pblico

Implica la reestructuracin del Gasto Pblico que realiza el Estado teniendo enparticular consideracin el rea correspondiente al gasto social, en cuanto a laimportancia que reviste para la supervivencia de los sectores carenciados. El gastopblico social puede, efectivamente, evitar que desciendan por debajo de la lnea de lapobreza nuevos hogares.En este sentido, tan importante como recuperar la capacidad fiscal del Estado, esasegurar la calidad del gasto pblico. Esto tiene que ver, antes que todo, con lasprioridades que se adopten en materia de distribucin sectorial.

Mejorar la eficacia del gasto pblico social requiere esfuerzos simultneos en varioscampos: (i) la integracin de enfoques y la coordinacin del gasto entre sectores; (ii) lautilizacin racional de la infraestructura fsica y equipos, junto con la compatibilizacin de


los modelos de gestin: (iii) una mejor distribucin geogrfica del gasto en base a unaidentificacin y localizacin ms precisa de las necesidades; (iv) la adecuada capacitacinde los recursos humanos; (v) la transferencia de responsabilidades de administracindirecta de recursos pblicos y algunas responsabilidades de control de gestin aorganizaciones de la sociedad civil; y (vi) la movilizacin de recursos y potencialidades deesta ltima para complementar los recursos pblicos (BID/PNUD, 1993).3

Otro elemento importante es el de la equidad del gasto pblico social, el que estntimamente vinculado a la forma en que se financia el mismo, a su composicin sectorialy a la poblacin atendida por los servicios financiados por el Estado.

La equidad vara en funcin de: (i) el carcter progresivo o regresivo del financiamientodel gasto pblico social; (ii) la distribucin sectorial de los recursos y el nivel de laasignacin para servicios y transferencias destinados a necesidades bsicas de los mspobres; (iii) la cobertura efectiva de la poblacin por tramos de ingreso; (iv) las diferenciasde calidad en los servicios a los que tienen acceso los sectores de poblacin de distintosniveles de ingreso; y (v) la medida en que el gasto pblico se oriente a preparar a lapoblacin beneficiaria, especialmente a los nios y los jvenes, para eliminar laperpetuacin de la pobreza de generacin en generacin (BID/PNUD, 1993 op. Cit).

b) Erradicacin de la pobreza

La pobreza constituye, en su doble dimensin de bajos ingresos y de insatisfaccinde necesidades bsicas, la forma extrema de exclusin de los individuos y de las familiasdel eje de los procesos productivos, de la integracin social y del acceso a la estructurade oportunidades.

Asimismo la pobreza constituye una de las ms claras manifestaciones de falta deequidad y, por su dinmica de reproduccin, ella limita las oportunidades de las quedisponen los individuos y condiciona en buena medida las posibilidades futuras demovilidad social para los nios, nias y adolescentes que nacen y crecen en hogarespobres.

La erradicacin de la pobreza o, en trminos de ms corto plazo, su reduccinsignificativa, debe formar parte de una concepcin unitaria del proceso de desarrollo, queintegra objetivos amplios en materia econmica y social. Las estrategia para reducir lapobreza se refieren tanto al crecimiento econmico como a la transformacin eficiente delas oportunidades que ste genere en crecientes niveles de bienestar para el conjunto dela poblacin, con un nfasis especial en los sectores ms pobres.

Siguiendo al BID (1993), la reduccin de la pobreza debe basarse en la discriminacinpositiva y genrica de parte del conjunto de polticas e instrumentos para asegurar que sereduzcan los niveles de exclusin de los sectores ms pobres, tanto en lo que refiere a suinsercin productiva, como en su acceso a las transferencias y servicios sociales.

3 BID/PNUD (1993). Reforma social y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo en: Derecho a tenerDerecho. Infancia, Derecho y Polticas Sociales en Amrica Latina, tomo 3, Oficina Regional de UNICEF paraAmrica Latina y el Caribe/ Instituto Interamericano del Nio, Caracas, p.55


c) Participacin de la sociedad civil

Como parte de los requerimientos para la reforma social, la asuncin deresponsabilidades por parte de la sociedad civil implica que sus organizaciones sociales,comunitarias, comerciales, no lucrativas, etc. intensifiquen su participacin comprometida,tanto en la planificacin de las respuestas a los problemas sociales que los aquejan comoen la prestacin de servicios. Es aqu donde el Estado juega un rol diferente al tradicional,en tanto debe cumplir una funcin regulatoria para asegurar niveles aceptables de calidaden las prestaciones de los servicios, a la vez que elevar los niveles de eficiencia del nuevosistema en su conjunto.

Las organizaciones no gubernamentales, que tradicionalmente realizan unaimportante tarea de movilizacin comunitaria participativa, adems de controlar lacobertura, calidad y costos de sus prestaciones, suelen movilizar recursoscomplementarios que amplan y mejoran en forma sustancial los servicios, con ajuste alas caractersticas de la demanda.

Es en la perspectiva de propiciar la participacin ciudadana y no solamente en trminos dela eficacia intrnseca del Estado, que adquiere su mayor significado la descentralizacin. Dosprincipios mejoran especialmente la capacidad administrativa del Estado: ladescentralizacin y la obligacin de rendir cuentas (BID/PNUD, 1993 op. Cit).

d) Criterios para la planificacin de las polticas sociales

Este punto es de especial relevancia para la superacin de la concepcingubernamental hacia aquella que considera la dimensin de lo pblico en materia depolticas sociales. El Instituto Interamericano del Nio (IIN) ha realizado un importanteesfuerzo por desarrollar un modelo de planificacin de polticas de infancia desde laperspectiva de la articulacin de Estado y la Sociedad Civil, modelo que ser esbozadoms adelante.

PROBLEMAS DE ORGANIZACIN Y PLANIFICACIN DE LAS POLTICAS DEINFANCIA

Las instituciones pblicas que actualmente ejecutan las polticas para la infancia yla adolescencia en la regin deben enfrentar diversos problemas estructurales yorganizacionales que repercuten sobre la eficacia y eficiencia de su gestin.

Histricamente, la regin ha asistido a distintos tipos de accionar "clientelista" y"coorporativista" que excluye la participacin de otras organizaciones civiles y otrosactores sociales que podran beneficiarlas. Asimismo, dicho corporativismo cierra a laspropias instancias gubernamentales entre s, impidiendo la potenciacin de los recursosmateriales, humanos y financieros y favoreciendo la duplicacin, la burocracia y eldesgaste.

Los planes, programas, proyectos y actividades se ven muchas veces afectadospor la "desequilibrada asignacin de recursos" entre los diversos niveles administrativosde los Estados (centrales, provinciales, departamentales, municipales, etc.). De igualmanera, las polticas para la infancia son afectadas tambin, por la "desequilibradadistribucin de los recursos" que se asignan a los programas de institucionalizacin, de


asistencia y de prevencin destinados a los nios y adolescentes (Forteza, C. Cassous.C, 1990).

HACIA UNA DEFINICIN DE POLTICA PBLICA DE INFANCIA

Las polticas pblicas son frecuentemente consideradas igual que las polticasgubernamentales. Ahora, estos conceptos deben ser reconsiderados en virtud de lacreciente participacin de la sociedad civil en la creacin e implementacin de medidasconducentes a mantener el bienestar de los nios.

Existe una variedad de polticas pblicas de infancia. La siguiente es una brevedescripcin de las ms comnmente concebidas:

- Polticas Pblicas Bsicas. Estas estn caracterizadas por una perspectiva universal. Enotras palabras, el cumplimiento de estas polticas es un deber del Estado y un derecho de lapoblacin. En muchos casos, estas polticas tienen un estatuto constitucional y usualmenterefieren a servicios bsicos de salud y educacin

- Polticas Asistenciales. Ellas tienen una menor dimensin que las Bsicas, en cuantoalcanzan a una ms limitada poblacin. Tambin son un deber del Estado pero sonsolamente un derecho de la poblacin en los casos de necesidades especficas, por ejemplo,programas de emergencia para combatir la pobreza, servicios especiales para personas condiscapacidades, etc. En general, estas polticas no tienen estatus constitucional.

- Polticas de Proteccin Especial. Estas polticas alcanzan en su cobertura a un nmero anms pequeo y especfico de personas que las polticas asistenciales. Ellas apuntan aresolver situaciones de urgencia que comprometen a nios y adolescentes (por ejemplo,explotacin sexual, abandono, abuso de drogas, maltrato infantil, trabajo infantil, violenciapoltica y social, guerras, etc.).

- Polticas de Garanta. Estas polticas refieren a nios y adolescentes en conflicto con la leyy apuntan a la administracin de justicia en situaciones de delincuencia. Algunas veces estacategora tiene estatuto constitucional.

QU ENTIENDE EL IIN POR POLTICA PBLICA?

El IIN considera que una Poltica Pblica es un conjunto articulado de accionesque incluye el nivel nacional, el nivel intermedio, del Estado, provincia, departamental y elnivel local y/o municipal. Dicha articulacin de acciones ocurre cuando el Estado y lasociedad civil logran trabajar mancomunadamente por el derecho, por la promocin, ladefensa y la atencin a los derechos de las nias y los nios.

Cuando se hace referencia al Estado, se habla del poder ejecutivo, del poderlegislativo, del poder judicial, en todos sus niveles (nacional, provincial, departamental,municipal, etc.).


Cuando se habla de la sociedad civil, no se refiere solamente a las ONGs quetrabajan y luchan en favor de los nios, sino tambin de las organizaciones sociales, losempresarios, los sindicatos, del mundo de las organizaciones jurdicas de defensa dederechos, de los comunicadores, los formadores de opinin, de la Iglesia, de los liderazgoscomunitarios, de las familias y hasta de los mismos nios y adolescentes.

Una articulacin es un trabajo convergente y complementario entre fuerzasdistintas, que en la convergencia, no pierden su identidad, su autonoma, su dinamismopropio, ni su manera peculiar de actuar en relacin a lo social. Para obtener una polticapblica con tal configuracin, con tales actores es necesario un amplio proceso demovilizacin social.

El vnculo entre el Estado y la Sociedad Civil en una Poltica Pblica de Infancia estdado por el proceso de Movilizacin Social

El concepto de Movilizacin Social implica (siguiendo a Bernardo Toro citado porGomes Da Costa, 1996) estimular y apoyar un proceso que requiere convocar voluntadescompartiendo interpretaciones y significados para decidir y actuar en bsqueda de unameta comn. As, el proceso de movilizacin debe propiciar en la gente que se movilizauna comprensin adecuada de su campo de actuacin, de problemas a ser resueltos, desituaciones a ser creadas, de decisiones a tomar, de acciones a tomar, de acciones aseguir en su quehacer cotidiano de vida y trabajo.

La movilizacin involucra un imaginario social colectivo, una expresin, unhorizonte a ser alcanzado; un imaginario convocante como "la tierra prometida, una tierraen donde corra leche y miel, que ha movilizado al pueblo hebreo a caminar muchos aospor el desierto".

Son necesarias propuestas viables de accin cotidiana. James P. Grant (citado porGomez Da Costa, 1996), dijo cierta vez: "UNICEF no les pide que dejen sus quehacerespara ocuparse de los derechos del nio, cada uno de nosotros podemos ocupamos de losderechos del nio en nuestra propia rea de accin: en el mbito familiar, comunitario, yen la vida profesional.

Es necesaria tambin la colectivizacin de las acciones, o sea, conocimientos,significados e interpretaciones compartidas entre los que se dedican a la causa de losderechos de la niez y adolescencia. Es necesaria la proposicin de parmetros deevaluacin para tener la nocin si estamos en el camino correcto, para tener la nocin desi estamos detenidos o estamos avanzando.

Los componentes de un proceso de movilizacin social son, adems de unimaginario social convocante, los PRODUCTORES, los PROMOTORES oCOMUNICADORES y los ACTORES. Un imaginario social convocante es una visincompartida de donde queremos llegar.

Los PRODUCTORES son los grupos que toman la iniciativa en el proceso demovilizacin, es el grupo irradiador de las metas y objetivos contenidos en la poltica y ensus planes de accin y programas.

Los PROMOTORES son aquellos comunicadores que son capaces de transformarlas metas del proceso de movilizacin en smbolos, signos y mensajes capaces de


involucrar a la gente no solamente en el nivel personal, sino tambin a niveles msprofundos, en el nivel de los sentimientos, de las emociones.

Los ACTORES son los que hacen la traduccin de los mensajes de losproductores para el punto de vista y el inters social concreto de los distintos segmentosde la sociedad, o sea, los agentes de prevencin y promocin (un maestro, un cura, unlder comunitario, un lder juvenil, etc.). En este sentido, un ACTOR/AGENTE es todoaqul que tiene una audiencia hacia la cual transmitir un mensaje a favor de una metasocial.

Otro gran avance es el salto cualitativo de las necesidades a los derechos. El nioya no es ms pensado como un mero conjunto de necesidades, sino como un sujeto dederechos exigibles. Cuando vemos a un nio en la calle, ya no pensamos en un nio ensituacin irregular, carente biopsicosociocultural. No es el nio que est en situacinirregular; quienes estn en situacin irregular ahora son la polticas pblicas de salud,educacin, profesionalizacin, habitacin, alimentacin, recreacin.

Siguiendo a Gomez Da Costa (1996), otro aspecto importante es el desarrollo deacciones no solamente de capacitacin tcnica sino tambin de capacitacin poltica de lagente; la capacidad de trabajar con las diferencias, la tolerancia democrtica, la capacidadde negociacin, la capacidad de proposicin, la capacidad de argumentar en base a unanlisis de situacin. Todas estas son capacidades nuevas requeridas por el nuevomomento histrico en los derechos de la niez y la adolescencia.

Tambin se observa la tendencia de salir de las acciones aisladas para laorganizacin en red, para potencializar recursos, ampliar la capacidad de interlocucin y denegociacin poltica y ampliar la capacidad de presin en la exigibilidad de los derechos delnio.

Segn Gmes Da Costa (1996):

Otro punto que puede entenderse como de gran progreso en nuestra lucha y nuestrotrabajo en favor de los nios, es la percepcin de que est naciendo una nueva tica enrelacin a la niez. Norberto Bobbio dijo cierta vez que todo es la poltica, pero la poltica noes todo. Encima de la poltica debe haber alguna cosa que imponga lmites, que impongaparmetros a ala accin por la bsqueda, por la conquista, por la manutencin y ampliacindel poder poltico. Qu es esto? Es la tica, y nosotros vemos nacer una nueva tica enfavor de los derechos del nio y del adolescente.

Ignorar esa tendencia es ir a contramano; trabajar en esa direccin es ver en lainfancia y en la juventud la base de un consenso tico y poltico entre fuerzas que tienendivergencias o antagonismos en relacin a otros aspectos de la vida social.

LAS POLTICAS PUBLICAS EN EL MARCO DE UN SISTEMA DE PROTECCININTEGRAL

Un Sistema de Proteccin Integral no constituye ms que un diseo organizacionaly operativo concebido para la implementacin de Polticas Pblicas de Infancia yAdolescencia en el seno de las entidades responsables de los pases de las Amricas.


Tiene como Paradigma la Convencin sobre los Derechos del Nio, pues parte delnio como SUJETO DE DERECHO y se basa en la doctrina de la PROTECCININTEGRAL.

Se trata de un "sistema interinstitucional" que define las relaciones de lasinstituciones de niez de un pas, sus competencias respectivas y la participacin de laSociedad Civil en el marco de la Proteccin Legal, Judicial y Social.

Esto pretende facilitar la articulacin entre los planes y programas que lasinstituciones de cada pas llevan adelante, as como permitir una adecuada identificacinde su perfil, sus funciones y sus relaciones en la rbita de lo gubernamental y lo privado,como en la de los rganos administrativos y los judiciales. Tambin analiza elrelacionamiento entre las instituciones pblicas y privadas del pas, sus interacciones ycomplementariedades, en virtud de que es el vnculo entre el Estado y las Organizacionesde la Sociedad Civil, el que est brindando servicios de proteccin integral a miles denios y nias de la regin. Asimismo establece el perfil que debera tener el rganoRector de las Polticas de Niez, as como el de las instituciones vinculadas a la poblacinen situacin de riesgo.

En sntesis, el SNI trata de estructurar y sistematizar el relacionamiento entre todoslos actores a los efectos de dar efectividad a los derechos reconocidos en la Convencin.

POLITICAS PUBLICAS UNIVERSALES Y FOCALIZADAS PARA LA INFANCIA Y LAADOLESCENCIA

Tradicionalmente las polticas sociales en Amrica Latina se desarrollaron deforma universalista, proveyendo los mismos bienes y servicios, de la misma forma ycantidad, a todo el mundo, con el objetivo de lograr la mejora de la calidad de vida de lasociedad. Este enfoque tuvo mucho xito en el pasado en sociedades con "relativamenteescasa diferenciacin", esto es, baja interdependencia social y econmica interna,reducida y homognea poblacin. Por el contrario, en la Amrica Latina de hoy en da,encontramos una situacin de marcada interdependencia y complejidad interna y externa.(OPP, 1994). Segn la OPP (1994), "Un concepto muy amplio de la universalidad puedeconducir a la institucionalizacin de situaciones de fuerte desigualdad social en el accesoe utilizacin de los servicios sociales, en la medida en que no se le acompaa demecanismos compensatorios y asistenciales que permitan una relativa igualacin parapoder acceder a esos servicios."

Desde una perspectiva econmica, en la provisin de los servicios sociales(especialmente los que son inversiones en el capital humano) existen externalidades quejustifican cubrir la poblacin en forma universalista. Por ejemplo, una poblacin sana ybien instruida afecta positivamente a la sociedad en su conjunto, en trminos sociales yproductivos. En este sentido, los primeros aos de enseanza, as como la prevencin delas enfermedades debera ser suministrados desde un enfoque universalista. Launiversalizacin de la educacin y la salud primaria o preventiva, en particular en laprevencin del uso indebido de drogas y la promocin de la salud, tambin esfundamentada por razones de equidad, y por poseer caractersticas de bienes pblicos.Por ejemplo, no es viable ni deseable impedirle a nadie que se beneficie de una campaamasiva contra el clera, el SIDA o las drogas. Asimismo, todos los nios deberan teneracceso a la educacin, independientemente de la riqueza de sus padres.


Segn Foster (1999): El trmino "focalizacin" aplicado a las polticas sociales es unamodalidad de intervencin pblica que tiende a destinar sus recursos hacia los msnecesitados. Es una respuesta a los recortes presupuestales gubernamentales de losltimos aos y una estrategia para alcanzar una mayor eficiencia y equidad en lasprestaciones sociales que realiza el estado. Si bien hoy en da no es un enfoquenovedoso, persiste la polmica respecto de si las polticas focalizadoras tienen un mejorimpacto (en trminos de eficiencia y equidad) que las polticas sociales "universalistas".Estas ltimas tradicionalmente fueron concebidas para beneficiar al conjunto de lasociedad, esto es, una oferta homognea de servicios para todo el mundo. Sin embargo,existen ambigedades en materia de complementariedad-suplementariedad entre los dosenfoques.

Cul es el fundamento principal para la aplicacin de Polticas Focalizadas?

El Derecho a la igualdad de oportunidades para nios, nias y adolescentes encircunstancias de vulnerabilidad y riesgo social4:

a) En el pasado la igualdad de oportunidades se alcanzaba con un enfoque universalistade las distintas necesidades de la poblacin. Esto es tratar por igual; proveer el mismoservicio y del mismo modo a toda la poblacin. De este manera se pretenda obtener -y se obtuvieron logros en el mejoramiento de las calidades de vida de muyimportantes franjas de poblacin.

b) Lo que debe ser universal es la garanta que la sociedad debe brindar, para tratar dealcanzar la igualdad de oportunidades, pero ello es posible lograrlo con accionesdiferentes, porque son diferentes las capacidades y posibilidades de los diferentesgrupos sociales.

c) La igualdad de oportunidades es claro que no debe ser igualdad de tratamientos, niigualdad de resultados.

d) Eficiencia y equidad social. La focalizacin se sustenta en el principio de la equidad, ala vez que se dirige a las necesidades especficas de los diferentes grupospoblacionales. Segn esta teora, una respuesta homognea a situacionesheterogneas no sirve para alterar las diferencias iniciales entre grupos de personas.En lugar de concentrarse en la oferta, la focalizacin enfatiza y se concentra en lademanda, aplicando el concepto de la discriminacin positiva para seleccionar deantemano los grupos que recibirn los beneficios de una poltica dada, y esperandoprofundizar el impacto al concentrar los recursos en la parte de la sociedad que mslos necesita.

4 El cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia implica que ellos tengan igualdad deoportunidades sin distincin alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, laopinin poltica o de otra ndole, el origen nacional, tnico o social, la posicin econmica, los impedimentosfsicos, mentales y sensoriales, el nacimiento o cualquier otra condicin en la que se encuentren ellos, suspadres o representantes legales (Art. 2 de la Convencin sobre los Derechos del Nio). Impulsar polticasjurdicas de proteccin a la identidad del nio, nia y adolescentes que incluyan todos los aspectosrelacionados con su nombre, nacionalidad, su pertenencia familiar, y conservar sus races tnico-culturales.

Las Polticas debern promover todas las medidas apropiadas para garantizar que la niez y adolescenciatengan las oportunidades de desarrollo para su autorrealizacin y sean protegidos contra toda forma demarginacin y exclusin social o castigo por causa de la condicin econmica, social, cultural y poltica en lacual ellos y su familia se encuentren.


e) Buscando mejorar la equidad social de las acciones, la discriminacin de las mismasdeber estar basada en otorgar ms insumos sociales a los grupos ms vulnerables.Y ello no es producir los mismos insumos para todos, sino dirigir a cada cual segnsus riesgos.

Esta posicin exige esfuerzos para lograr una determinacin de las caractersticasbsicas de los "destinatarios especficos" y su localizacin espacial.

En cuanto al Uso Indebido de Drogas, cualquier poltica preventiva, sea con unadefinicin Universal o Focalizada, o con una combinacin de ambas, la educacin debeser considerada siempre como el instrumento primordial en todas sus dimensiones, estoes, tanto ffoorrmmaall,, ccoommoo nnoo ffoorrmmaall,, yy ccoonn uunn eennffooqquuee ppaarrttiicciippaattiivvoo,, qquuee ccoonnssiiddeerree llaarreeaalliiddaadd ssoocciiaall,, ccuullttuurraall yy eeccoonnmmiiccaa ddee llooss ggrruuppooss aa llooss qquuee ssee ddiirriiggee ssuu aacccciinn ppaarraa eellffoorrttaalleecciimmiieennttoo ddee llooss ffaaccttoorreess ddee pprrootteecccciinn,, eenn llaa ddiissmmiinnuucciinn ddee llooss ffaaccttoorreess ddee rriieessggoo yyppaarraa llaa ffoorrmmaacciinn ddee aaggeenntteess ddee pprreevveenncciinn aa nniivveell ccoommuunniittaarriioo..

ACTORES Y CAMBIO DE ENFOQUE EN MATERIA DE POLTICAS PUBLICAS DEINFANCIA Y ADOLESCENCIA

Existe una multiplicidad de actores que se ocupan de las polticas pblicas deinfancia y adolescencia en el contexto regional.

Los sectores que podran llamarse tradicionales, corresponden a la salud, laeducacin, la seguridad social, el trabajo y, fundamentalmente, los entes rectores deinfancia.

Ellos tienen el cometido y la responsabilidad de asegurar el desarrollo integral delos nios, nias y adolescentes para dar cumplimiento pleno a sus derechos humanos y elacceso a la estructura de oportunidades, sin discriminacin alguna y en condiciones deequidad.

Otros actores se suman a esta tarea tanto desde el sector publico como el de lasociedad civil. Entre otros se pueden citar a las organizaciones no gubernamentales quehan cumplido un papel histrico de subsidio al Estado para atender a las necesidades ylas demandas de los sectores sociales ms postergados. En concordancia con los nuevosenfoques dirigidos a la intersectorialidad y la interdisciplina, han surgido en los ltimosaos comits o comisiones nacionales que actan como entidades planificadoras enaquellos temas emergentes de infancia en la regin. Entre ellos, trabajo infantil, niez ensituacin de calle, explotacin sexual, abuso de drogas, niez con capacidades diferentes,etc.

Con criterios netamente focalizadores y con una visin orientada a obtener lamayor eficacia y eficiencia posible en las prestaciones que se realizan, tambin se hanoperado cambios desde la perspectiva tradicional de la oferta hacia la perspectiva de lademanda.

Esto implica una evolucin desde la provisin de programas y servicios con unavisin centrada en la institucin prestataria, hacia una visin centrada en el destinatario obeneficiario de aquellos, esto es, las necesidades, los problemas y los derechos de losnios y nias afectados y sus familias.


Asimismo esta transformacin se produce desde una sectorialidad marcada(enfoque por reas de servicio) hacia una integralidad de actores y sectores (enfoquemultidisciplinario con nfasis en los tipos de poblaciones). Desde una centralidad en laresponsabilidad de la prestacin, hacia una responsabilidad compartida con lasorganizaciones de la sociedad civil organizada, la familia, la comunidad y el tercer sector(descentralizacin de la responsabilidad). Desde una centralidad en la gestin hacia unagestin descentralizada, tanto en el plano tcnico como administrativo y, finalmente,desde una visin asistencial hacia una visin Inclusiva y de respeto a los derechoshumanos de los nios, nias y adolescentes.

ESTRUCTURA DE LAS POLTICAS PBLICAS PARA LA PREVENCIN DEL USOINDEBIDO DE ALCOHOL Y DROGAS

En cuanto a la Finalidad de la poltica, ella debera:

Promover los derechos de nios/as y adolescentes. Definir los lineamientos de proteccin social para aquellos que estn amenazados y

vulnerados en sus derechos como consecuencia de la problemtica de la produccin,trfico y consumo de drogas.

Promover la integralidad de los servicios estatales y no estatales en las reas deprevencin especficas.

Abordar todas las manifestaciones del problema con un enfoque integral einterdisciplinario.

En relacin a los Objetivos de la poltica, estos podran ser definidos, al menos en tresniveles:

A nivel de los factores de riesgo y de proteccin generales para el desarrollo integraldel nio/a (enfoque universal).

Ello incluye la PROMOCIN DEL DESARROLLO PERSONAL (HABILIDADES PARALA VIDA) y del MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES DEL MEDIO SOCIO-CULTURAL ("INFLUENCIA SOCIAL").

A nivel de los factores de riesgo especficos de los distintos grupos poblacionalescontemplados (enfoque focalizado).

A nivel de los factores de riesgo especficos del uso indebido y abuso de drogas(enfoque universal y focalizado)

EN LO REFERENTE A LOS ACTORES INVOLUCRADOS EN LA PLANIFICACIN EIMPLEMENTACIN DE LA POLTICA PBLICA, tendramos:

a) EQUIPO CENTRAL DE PLANIFICACIN

Conformado por representantes de los Entes Rectores de Infancia y Drogas,Miinisterios competentes en la materia, otros Organismos Gubernamentales,Representantes de Organismos Internacionales que operan en el pas, y representantesde la sociedad civil, tiene la responsabilidad de realizar la planificacin y el diseo de laspolticas pblicas, as como el diseo de las estrategias, planes y programas, enconcordancia con los principios rectores del gobierno y con los compromisosinternacionales que se hayan asumido.


b) GRUPOS TECNICOS ASESORES (Descentralizados geogrficamente por zonas deriesgo)

Estn constituidos por grupos de profesionales para asesorar al ECP en el procesoespecfico de planificacin participativa, tiene adems la responsabilidad de movilizar yasesorar a las comunidades de cada provincia, distrito, departamento o municipio, con elpropsito de definir, priorizar y buscar soluciones posibles a los problemas que lasafectan.

c) REPRESENTANTES DE LA COMUNIDAD

Son personas o instituciones de la comunidad que tienen la responsabilidad decontribuir con su visin y su percepcin sobre los problemas y necesidades de la misma.Tambin deben proponer qu es lo que la comunidad puede hacer, cmo deberaparticipar y qu espera de las agencias gubernamentales.

COMPONENTES:

! INSTANCIAS EJECUTIVAS QUE COORDINARN, GESTIONARN Y EVALUARNLA POLTICA (Entes Rectores de Infancia y Drogas).

! EL PLAN DE ACCION PARA LA PREVENCIN INTEGRAL DEL USO INDEBIDO DEALCOHOL Y DROGAS EN NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES

A los efectos ilustrativos, parecera bastante fcil determinar qu tipo deprestaciones de carcter universal, asignadas por sector, deberan estar contempladas enesta Poltica Pblica y su Plan de Accin:

Sector Salud:Promocin de Salud MentalPromocin de Hbitos Saludables de VidaPrevencin Primaria Especfica del Uso Indebido de Drogas

Sector EducacinEducacin Bsica de la mejor calidad posible, gratuita y obligatoriaEducacin Secundaria de la mejora calidad posible y, si es factible, gratuita y conmecanismos tcnicos y programticos que eviten el abandono y promuevan laretencin de los adolescentes en las instituciones prestatariasEducacin Fsica, deporte y recreacinEducacin en valores, derechos humanos y convivencia social

Sector Seguridad PblicaPrevencin del delitoControl efectivo del expendio de sustancias lcitas a menores de edadControl del circuito comercializacin distribucin de sustancias ilcitasPromocin de la participacin de la sociedad civil como co-responsable de laseguridad ciudadana.

Medios de ComunicacinSensibilizacin pblica sobre el problema de la produccin, trfico y consumo dealcohol y drogas, sin mitos ni sensacionalismo


Informacin adecuada y bien articulada con los sectores, educacin, salud y seguridadpblica para apoyar las prestaciones que estos brindanGeneracin de espacios para la participacin de la sociedad civil en los medios

A su vez, las siguientes podran ser algunas de las prestaciones focalizadas porsector:

Sector EducacinEscolarizacin no formal sobre estrategias de comunicacin y negociacin juvenilpara la resolucin de conflictosEscolarizacin no formal para la prevencin primaria especfica y prevencinsecundaria del uso indebido de drogasEducacin no formal para los padres de los alumnos de las instituciones deeducacin primaria y secundariaCapacitacin especializada para docentes de las zonas de mayor riesgo deviolencia juvenil y consumo de drogas

Sector SaludAtencin Primaria en Salud en las zonas de mayor riesgo de abuso de alcohol ydrogasPrevencin Secundaria y Terciara del consumo de drogas con criterios defocalizacin etreos, geogrficos e institucionalesApoyo a las prestaciones del sector educacin y a las organizaciones de lasociedad civil

Sector Seguridad PblicaPrevencin especfica de los fenmenos conexos al abuso de alcohol y drogas(como la violencia juvenil) focalizada por zonas de mayor riesgoApoyo a las prestaciones de los sectores educacin y salud, as como a aquellasque realizan las organizaciones de la sociedad civil

Organizaciones de la Sociedad CivilMovilizacin comunitaria para prevenir la violencia juvenil y el uso indebido dedrogasPromocin de la participacin ciudadana para la creacin de cadenas desolidaridad en las comunidadesEducacin participativa de carcter no formal-comunitario sobre estrategias deconvivencia pacfica, derechos humanos y democraciaEducacin Preventiva Participativa del uso indebido de alcohol y drogas decarcter no formal-comunitarioPromocin de actividades alternativas de ocupacin de tiempo libre con base enlos factores de riesgo especficos de cada comunidad o institucinEducacin no formal participativa en valores, derechos humanos y convivencia socialCapacitacin de nuevos agentes de prevencin de nivel comunitario

Las intervenciones focalizadas podran ser muchas ms, y ms especficas, enfuncin de la demanda que atenderan. Por lo tanto, se cree que deberan serdeterminadas a la hora de definir e implementar el Plan de Accin ya que podran partir,entre otros, de los grupos de riesgo, de las zonas geogrficas de riesgo, de lasinstituciones de riesgo, de los factores de riesgo, de los grupos etreos ms vulnerableso de la combinacin de algunos o varios de estos elementos.


QU SE REQUERIRA PARA DESARROLLAR UNA POLTICA DE INFANCIA QUETENGA IMPACTO SOBRE ESTE PROBLEMA?

a) Evaluar las polticas de infancia vigentes en las reas de promocin de salud yprevencin del uso indebido de drogas. b) Generar vnculos entre los Organismos Rectores de Infancia y de Drogas, o losresponsables de la planificacin en estas reas, los Poderes del Estado y lasorganizaciones de la Sociedad Civil para realizar una tarea de planificacin conjunta. c) Contar con metodologas apropiadas de planificacin de polticas pblicas y disponerde planificadores y decisores polticos capacitados, con la finalidad de implementar lasreformas que sean necesarias. d) En base a las polticas vigentes y las modificaciones futuras, disear, implementar,implementar y evaluar UN MODELO DE EDUCACION PREVENTIVA DE CARCTERUNIVERSAL, as como UN MODELO DE INTERVENCION FOCALIZADO Y DE CORTOPLAZO para los sectores ms vulnerables y en situacin de riesgo social.

Finalmente, es importante reiterar que el Modelo que el IIN viene desarrollando enesta rea, considera a la focalizacin como un instrumento clave y complementario degestin de las Polticas Pblicas de Niez que los pases vienen desarrollando a losefectos de: a) asegurar la cobertura de los sectores ms vulnerables, b) desarrollarsistemas adecuados de prestacin de servicios ajustados a las caractersticas de lademanda y c) extender a la poblacin ms desfavorecida de las garantas que les sonconsagradas por la Convencin sobre los Derechos del Nio y de esa manera asegurarlesa los nios, nias y adolescentes, el derecho a la igualdad de oportunidades.


COROLARIO

Si se acepta que la Convencin sobre los Derechos del Nio no se cumple y quevarios de los derechos mencionados son violados en muchos de nuestros pases, elabordaje del problema del uso indebido de alcohol y drogas se vuelve mas realista. Este esun problema complejo, complicado y multifactorial, que no puede atribuirse a la marginalidadinfantil, a las juventudes contestatarias, a las familias desintegradas o a la necesidad dereafirmacin de personalidades inmaduras.

Este es un problema de hondas races sociales que reclama la intervencin activa detodos los sectores y, por consiguiente, la necesidad de programas de prevencin integral queaborden la problemtica tambin de manera compleja.

Si estos aspectos se agregan las frecuentes inestabilidades institucionales, as comolos problemas sociales y econmicos graves que afectan a la sociedad en su conjunto, eldesaliento debera primar.

Pero no es as, pues los pases, a veces sin la organizacin y racionalidad desea

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