Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Parlamentos · 2020-07-15 · 2008 1er Semestre Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Entrevistas: Rodolfo Nin Novoa. Vicepresidente

20081er Semestre

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en

Entrevistas:Rodolfo Nin Novoa. Vicepresidente de UruguayFrancisco Pina Cuenca. Presidente de las Cortes de Aragón. EspañaEstudios:Brasil. La titularidad de los Mandatos Parlamentarios enla nueva jurisprudencia del Supremo Tribunal Federal.Por Antonio Moreira MauésPanorámicas:España, Argentina, Bolivia, Colombia y PerúNuestros Parlamentos:Costa RicaActividades de la REI en ParlamentosActividades de la Fundación Manuel Giménez AbadEventos y Convocatorias N ú m e r o 2

ParlamentosParlamentos

Con la colaboración de:

SumarioEDITORIAL 3

ENTREVISTASRODOLFO NIN NOVOAVicepresidente de Uruguay 4FRANCISCO PINA CUENCAPresidente de las Cortes de Aragón 12

ESTUDIOSBrasilLa titularidad de los Mandatos Parlamentarios en la nueva jurisprudencia del Supremo Tribunal Federal.Antonio Moreira Maués 17

PANORÁMICASEspañaLa inmunidad parlamentaria; origen histórico y regulación en lasConstituciones iberoamericanasMaría Isabel Martín de Llano 20

ArgentinaInmunidad e inviolabilidad parlamentariaSabrina Florencia Bonelli 28

BoliviaInmunidad parlamentaria en la ConstituciónAngélica Siles Parrado 32

ColombiaInmunidad e inviolabilidad parlamentariaMabel E. Meriño Oviedo 34

PerúInmunidad parlamentaria; marchas y contramarchasMilagros Campos 37

NUESTROS PARLAMENTOSLa Asamblea Legislativa de Costa RicaMilena Soto Dobles 40

ACTIVIDADES DE LA REI EN PARLAMENTOS 42

FUNDACIÓN MANUEL GIMÉNEZ ABAD 54

EVENTOS Y CONVOCATORIAS 55

Redactor JefeFERNANDO REVIRIEGO

Fundación Manuel Giménez Abad

Equipo Coordinador de laREI en Parlamentos:

FRANCISCO MARTINEZ

Coordinador temático Congreso de los

Diputados de España

JORGE VILLARINO

Coordinador temático Congreso de los

Diputados de España

BEATRIZ ALCOCER

Coordinadora técnica de apoyo del

Congreso de los Diputados de España

MILAGROS CAMPOS

Coordinadora temática

de América Latina

MILENA SOTO

Coordinadora temática en América

Latina

Fundación CEDDET

ESTHER GONZALEZ- LLANOS

Coordinadora técnica

MARIANA SZEFNER

Coordinadora del Área de Parlamentos

CRISTINA BALARI

Responsable del Programa“Red de

Expertos”

[email protected]

Acceso a la REIwww.ceddet.org

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en ParlamentosNúmero 2. 1er Semestre 2008

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La REI en Parlamentos y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por losautores en los distintos artículos.

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Editorial

El estatuto jurídico delos parlamentarios esuna cuestión de indu-

dable interés en el derecho par-lamentario; un constante moti-vo de reflexión para la doctrinasobre la base de concretos con-flictos prácticos que se asocianesencialmente a las denomina-das prerrogativas parlamenta-rias, garantías funcionales de lafunción parlamentaria, así, lainmunidad o la inviolabilidad.

Esa es la razón de haber esco-gido esta temática para la sec-ción “Panorámicas” del segundonúmero de la revista. Podemosencontrar así en la misma desdeestudios que abordan específicasregulaciones (Bolivia, Colombia yPerú, a cargo de ANGÉLICA SILESPARRADO, MABEL E. MERIÑOOVIEDO y MILAGROS CAMPOS,respectivamente), a estudios másgenerales que inciden en su ori-gen histórico (ISABEL MARTÍN

DE LLANO) o sus previsiones con-ceptuales y perspectivas (SABRI-NA FLORENCIA BONELLI).

Las perspectivas de unos yotros estudios, como se verá,son de corte ciertamente diver-so y no solo por la extracción desus autores (constituyentes,letrados, docentes, etc.) sinoigualmente por la forma deacercarse a esta temática o supropia valoración.

Junto a ello, en esa mismalínea, encabezando la sección“Estudios” publicamos un traba-jo del profesor de la UniversidadFederal do Pará ANTONIOMOREIRA MAUES en el que seanaliza una reciente sentenciadel Supremo Tribunal Federal deBrasil que se adentra en el con-flictivo asunto de la titularidadde los mandatos parlamentariosy que nos introduce en el temaconexo, siempre recurrente ennuestros parlamentos y nadainmunes al mismo, del transfu-guismo en los complejos Estadosde partidos.

El número se completa condos entrevistas a destacadosinterlocutores del ámbito parla-mentario a quienes agradece-mos haber aceptado el envite de

las cuestiones con un resultadociertamente positivo.

La primera a RODOLFO NINNOVOA. Vicepresidente de Uru-guay, y quien desempeña, por talcuestión, la Presidencia de laAsamblea General y de la Cáma-ra de Senadores ex artículo 150de su texto constitucional. Lasegunda a FRANCISCO PINACUENCA. Presidente del Parla-mento de Aragón y Co-Presi-dente de la Fundacion ManuelGiménez Abad, pilar fundamen-tal de la revista (ambas entre-vistas a cargo nuevamente deJOAQUÍN BRAGE, Profesor deDerecho Constitucional y Juez).

En la sección “Nuestros Par-lamentos” nos acercamos aconocer la Asamblea Legislativade Costa Rica (MILENA SOTODOBLES), mientras que en lasección “Actividades” damoscuenta de las actividades de laFundación Manuel GiménezAbad, así como de diferentesforos de la Red de Expertos Ibe-roamericanos en Parlamentos(tanto de coordinadores temáti-cos de la propia REI, JOSÉARCADIO RODRÍGUEZ, GRACIE-LA CHAVES O JORGE VILLARINO,como de firmas invitadas,JAVIER IGNACIO TOBAR).

Fernando ReviriegoRedactor JefeProfesor de Derecho Constitucional dela UNEDFundación Manuel Giménez Abad

3Con la colaboración de:

REI en Par lamentos

Ala luz del derecho compara-do, y en especial, cotejandonuestro ordenamiento jurídi-

co institucional con el vuestro, convocanuestro interés, en el caso de Uruguay, lacompatibilización en su persona de lasfunciones de Vicepresidente de la Repú-blica (elegido directamente por los ciuda-danos junto con el Presidente), por unlado, y de Presidente del Parlamentobicameral (Asamblea General) y de laCámara de Senadores, por otro, concu-rrencia de funciones que no es algocoyuntural, sino algo establecido legal-mente. ¿De que tipo son las relacionesentre el Ejecutivo y el Parlamento en Uru-guay, cuáles son los principales “pesos ycontrapesos”?

Como primera providencia debemosseñalar que el vocablo Gobierno se utili-za en dos sentidos: uno orgánico y otrofuncional. En el primero evocamos unconjunto de órganos o de autoridadesque ejercen la dirección del Estado. En elsegundo de los sentidos nos referimos ala actividad que se desarrolla en la direc-ción cotidiana del Estado. Desde la pers-pectiva orgánica, Jiménez de Aréchaga,ilustre Constitucionalista Uruguayo defi-nió al Gobierno como “El sistema orgáni-co de autoridades a través del cual seexpresa el Poder del Estado, creando,afirmando y desenvolviendo el Derecho”.

La referencia a la “dirección cotidiana delEstado” pretende distinguir la actividadconstante del Gobierno de la actuaciónesporádica, es decir la excepcional, comola prevista en el artículo 82 de la Consti-tución: elecciones, iniciativa, o referén-dum, es decir en ocasiones en las cualesla Nación actúa directamente a travésdel Cuerpo Electoral, “Gobernando elEstado”. El principio de la separación depoderes, es un tema que, por su acepta-ción universal, especialmente durante elsiglo XVIII y XIX ha llegado a reiterarse ensu explicación.

Teniendo en cuenta las relacionesentre los dos poderes políticos, ya que elPoder Judicial sería un poder técnico, laDoctrina del Derecho Constitucional hasistematizado tres formas de Gobierno:el sistema parlamentario, el sistema pre-sidencial y el sistema convencional ocongresional, siendo los modelos clási-cos, Inglaterra, Estados Unidos de Norte-américa y Suiza, respectivamente. Esteorigen de la clasificación, ha determina-do que la ubicación de un Gobierno en lacategoría de parlamentario, presidencial,o convencional se haga atendiendo fun-damentalmente al grado de semejanzaque tenga, respectivamente, con esospaíses. Esta es la manera más frecuentede tratar el tema y la mayoría de losestudios al respecto, nos muestra que

EntrevistaRodolfo Nin NovoaVicepresidente de Uruguay

Por JOAQUÍN BRAGE. Profesor de Derecho Constitucional y Juez.

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por ej. cuando se califica a un gobierno comoparlamentario pero se le señalan algunas atipici-dades se está aludiendo con ellas a diferenciascon el “Sistema Modelo”. Y pasa a veces, que esasdiferencias son de una gran magnitud y dan lugara que distintos autores califiquen el sistema deun mismo país de manera opuesta. Por ejemplolas singularidades del sistema Uruguayo de laConstitución de 1952 provocó la circunstancia deque se le calificara de: “parlamentario muy ate-nuado” por algunos, y de “presidencialista muyatenuado”, por otros; también algunos lo califica-ban como “sistema mixto”.

Existiendo acuerdo respecto a encontrar lacaracterística fundamental de cada una de las tresformas de gobierno, pueden aceptarse las siguien-tes definiciones como punto de partida: GobiernoParlamentario: es aquel en el cual los miembrosdel Poder Ejecutivo son políticamente responsa-bles ante el Parlamento, quien puede hacer efec-tiva dicha responsabilidad mediante la censura,pero no puede modificar o anular los actos que lomotivan. Gobierno Presidencial: es aquel en elcual los miembros del Poder Ejecutivo no son Polí-ticamente responsables ante el Poder Legislativo.Gobierno Convencional: también llamado Congre-sional o de Asamblea, es aquel en el cual el Parla-mento tiene facultades para anular o modificarlas decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo quejurídicamente, está previsto como un agente delPoder Legislativo. Por ultimo tenemos al sistemadenominado “Parlamentarismo racionalizado“ o“Neoparlamentario” que son aquellos en que elparlamentarismo es instituido expresamente portextos constitucionales, luego de estudios queconcluyen en la conveniencia de su implantación.Caracteres generales de las soluciones estableci-das por la Sección VIII de la Constitución Urugua-ya. “De las relaciones entre el Poder Legislativo yel Poder Ejecutivo”.

La Constitución vigente establece la responsa-bilidad política de los Ministros frente al Parla-mento, quien puede hacer efectiva dicha respon-sabilidad, mediante la censura de sus actos deadministración o de gobierno. Esto nos permitecalificar al sistema actual de parlamentarismopero nada impide que se utilice la calificación de

neoparlamentario o parlamentario racionalizadode acuerdo a lo expresado anteriormente. Nues-tro proceso histórico-constitucional mantieneuna tendencia hacia la Parlamentarizacion que sehabía interrumpido parcialmente en la Constitu-ción de 1952 generales al esquema del parlamen-tarismo clásico. En efecto analizando los artículos147 y 148 se debe concluir: que la censura puedeser definida como el instituto mediante el cual elParlamento juzga desfavorablemente la respon-sabilidad política de los Ministros, provocando laobligación jurídica de su renuncia. De acuerdocon la terminología de la Constitución Uruguayael instituto puede denominarse, indistintamentecomo “censura” o “desaprobación”. La simple lec-tura de los Arts. 147 y 148 nos revela que laConstitución ha regulado el procedimiento decensura con una técnica sumamente detallistaestableciendo una serie de etapas a cumplirse alrespecto.

En síntesis los requisitos enumerados en losArtículos mencionados justifican la procedenciaformal de la disolución de las Cámaras. Pero nosignifica que el Presidente de la República debaproceder, necesariamente, a disolver las mismas.Constatada la procedencia formal del instituto, elPresidente, habrá de sopesar seguramente unacomplicada serie de circunstancias políticas quelo decidirán a disolverlas o a allanarse al deseode la Asamblea General que mantuvo la censura.Para llegar a este extremo es evidente que debedarse un momento de tensión política, creciendoen intensidad las discrepancias entre el PoderLegislativo y el Poder Ejecutivo. Si llegara a dic-tarse el decreto de disolución el contenido deeste es triple: por un lado dispone el manteni-miento en el cargo del Ministro, Ministros o Con-sejo de Ministros censurados; disuelve las Cáma-ras y convoca a elección de nuevos legisladorespara el octavo Domingo siguiente, estas tresdeterminaciones deben constar en el mismodecreto, por lo que nacen simultáneamente a lavida jurídica.

¿Qué tipo de bicameralismo tiene Uruguay, cuálesson sus características fundamentales y qué tipode papel juega cada Cámara (representación terri-torial, preponderancia de uno o igualdad de pode-

ENTREVISTA: Rodolfo Nin Novoa 5


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res, etc)? ¿Están institucionalizados los grupos depresión en alguna medida ante el Parlamento?

De forma sintética cabe señalar que el PoderLegislativo está compuesto de cuatro órganosprincipales (Cámara de Representantes, Cámarade Senadores, Asamblea General y Comisión Per-manente) y que no están institucionalizados deninguna manera los grupos de presión en el Parla-mento.

Dicho esto, entrando en la cuestión con mayordetalle, hay que apuntar que la Cámara de Repre-sentantes, o de Diputados (artículo 88 inciso 1Const.) está compuesta de noventa y nueve miem-bros (número que “podrá ser modificado por la Ley-hasta la fecha no se ha dictado-, la que requeri-rá para su sanción, dos tercios de votos, del totalde los componentes de cada Cámara”) y que lacircunscripción electoral es departamental (conun mínimo de dos representantes) y no nacional

por más que para el llamado “tercer escrutinio”deben tomarse en cuenta “los votos emitidos afavor de cada lema en todo el País”.

Junto a ello hay que señalar que a partir de lareforma constitucional del año 1996 no está per-mitida la acumulación de votos de varias listasdentro de un sub-lema ni por identidad de nom-bres de candidatos. La distribución entre Departa-mentos del número de representantes se hace deforma proporcional, mediante el mecanismo dedividir el total de la población cívicamente activadel país entre noventa y nueve (número de actas).Hecho esto, se calcula cuantas veces esas cifrasestá contenida en la cantidad de habilitados paravotar de cada Departamento y el resultado es elnúmero de Diputados que se elegirá en cada unode ellos. Por su parte, la Cámara de Senadores secompone de treinta miembros (artículo 94), inte-grándose también con el Vicepresidente de laRepública, que la preside (artículo 94, inciso 2º.),

REI en Par lamentos


Edificio del Congreso. Montevideo. Uruguay

por lo que parece mucho más preciso decir que seintegra por treinta y un miembros. Los Senadoresson elegidos directamente por el pueblo en unasola circunscripción electoral (representación pro-porcional integral y “doble voto simultaneo”) ycada lema puede presentar varias listas de Sena-dores. Algunas de estas listas, pueden, a su vezagruparse en sub-lemas. Las treinta bancas deSenadores serán distribuidas entre los distintoslemas en proporción al número de votos que cadauno de ellos obtuvo en el comicio. La expresión“doble voto simultaneo” significa que el elector alsufragar, adhiere al Partido (lema) y a una lista decandidatos mientras que por “lista Completa” seentiende el sistema por el cual, los sectores políti-cos presentan sus hojas de votación con unanómina de candidatos que no puede ser alteradapor el elector.

Proclamación y Juramento de los Senadores.Una vez concluidos los escrutinios, la Corte Elec-toral proclama electos a quienes han obtenido losvotos suficientes.

Desde el punto de vista constitucional, el Sena-do y la Cámara de Diputados -y por tanto susintegrantes- tienen exactamente el mismo rango,y en el proceso de elaboración de la ley, poseen lasmismas atribuciones. Cabe destacar que un pro-yecto de ley puede originarse indistintamente enuna u otra Cámara, y todos los legisladores (seanSenadores o Diputados) tienen el mismo estatutojurídico, y una vez incorporados a sus respectivaCámara, porque fueron electos, son representan-tes de toda la Nación. La Asamblea General comoórgano del Poder Legislativo, puede definirsecomo la reunión conjunta de los Senadores yDiputados. La Constitución utiliza la expresión“Asamblea General” a veces, como sinónimo dePoder Legislativo (el artículo 83 establece: “ElPoder Legislativo será ejercido por la AsambleaGeneral”), cuando es obvio por todas las disposi-ciones que siguen que son cuatro los órganos quelo “ejercen” (las dos Cámaras, la propia Asambleacomo órgano que reúne a Diputados y Senadoresy la Comisión Permanente); y también utiliza“Asamblea General” como sinónimo de “PoderLegislativo”, en el acápite del artículo 85, alexpresar: “A la Asamblea General compete”, tras

lo cual se transcriben veinte numerales, en lamayoría de los cuales el Poder Legislativo noactúa en “Asamblea General”, sino haciendo leyes,lo que supone la actuación primero en una Cáma-ra, luego en la otra, etc. (lo que se denomina “enCámaras sucesivas”). Cuando la Constitución usa“Asamblea General” como uno de los órganos delPoder Legislativo, suele definirla como la “reuniónde ambas Cámaras” (por ejemplo, en el artículo85, numeral 14º. para “conceder indultos”, o en elmismo artículo numeral 18º., para designar losmiembros de la Suprema Corte de Justicia, de laCorte Electoral, del Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo y del Tribunal de Cuentas). LaAsamblea General no es un órgano compuesto“por dos Cámaras”; es una “Cámara” única, cuyostitulares (“soportes humanos”) son las mismaspersonas que integran la Cámara de Senadores yla Cámara de Diputados. La Comisión Permanentese compone de once miembros, cuatro Senadoresy siete Diputados, designados año a año -paraactuar en los recesos- por sus respectivas Cáma-ras; pertenecen a los distintos partidos por aplica-ción de la representación proporcional (artículo127). La designación debe hacerse dentro de losprimeros quince días de “la constitución de laAsamblea General o de la iniciación de cadaperíodo de sesiones ordinarias de la Legislatura”.La “constitución de la Asamblea General” se pro-duce el 15 de febrero siguiente a las elecciones, yel período de receso va desde el 15 de diciembrehasta el 1º de marzo. Por su parte, cada período desesiones se inicia el 1º. de marzo. Asimismo,corresponde efectuar la distinción de los concep-tos de “legislatura” y “período legislativo”. La“legislatura” tiene una duración de cinco años,transcurre desde el 15 de febrero del año siguien-te a la elección, hasta el 15 de febrero de cincoaños después, cuando entran en funciones losnuevos parlamentarios electos. El “período legisla-tivo”, en cambio, es el que transcurre entre elcomienzo y fin de las sesiones de cada año.

Además de estos cuatro órganos principalesque integran en Uruguay el Poder Legislativo, tam-bién son órganos con competencia constitucionalla Presidencia de la Asamblea General y las Presi-dencias de cada Cámara, e inclusive cada Legisla-dor actuando como órgano unipersonal, ya que



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cualquier Legislador puede pedir informes porintermedio de la Presidencia de la Cámara queintegre, sin necesidad de pasar por dicha Cámara(artículo 118 de la Constitución). En la Cámara deSenadores la presidencia es desempeñada porquien fue electo como Vicepresidente de la Repú-blica, el que además preside la Asamblea General(artículo 94 inciso 2º.). En la Cámara de Represen-tantes, el Presidente es elegido por ella para cadaperíodo legislativo (artículo 106), siendo usual quehaya acuerdos para distribuir el número de años enque corresponde la presidencia a cada Partido enproporción al caudal de sus legisladores. Similaresacuerdos se realizan en las dos Cámaras, paradeterminar a qué Partido le corresponde desempe-ñar las Vicepresidencias. Si se produjese la vacan-cia de la Presidencia de la República, el Vicepresi-dente pasa a ocupar ese cargo, y queda vacante elde Vicepresidente y, por tanto, el de Presidente delSenado. El artículo 155 dispone que: “En caso derenuncia, incapacidad permanente o muerte delPresidente y el Vicepresidente electos antes detomar posesión de los cargos, desempeñarán laPresidencia y la Vicepresidencia respectivamente,el primer y el segundo titular de la lista más vota-da a la Cámara de Senadores, del Partido políticopor el cual fueron electos el Presidente y el Vice-presidente……”. El artículo 153 rige para el caso enel cual las vacancias se produzcan después detomar posesión de sus cargos: “En caso de vacan-cia definitiva o temporal de la Presidencia de laRepública, o en razón de licencia, renuncia, cese omuerte del Presidente y del Vicepresiente en sucaso, deberá desempeñarla el Senador primer titu-lar de la lista más votada del Partido político por elcual fueron electos aquéllos…….”.

Subordinados a dichos órganos constituciona-les pueden existir otros órganos creados por éstoscon la finalidad de auxiliarlos, como por ejemplo,las Comisiones Internas y las Investigadoras. Tam-bién cada Cámara necesita personal técnico,administrativo y de servicio. La competencia delPoder Legislativo está consagrada en el artículo85 que la describe en veinte numerales.

¿Cuáles son los rasgos de la relación entre los par-lamentarios, o los candidatos, y los electores?¿Existe una relación más o menos directa perma-

nente, dado que la población de Uruguay no alcan-za los cuatro millones de habitantes?

Naturalmente que, el hecho que el Uruguaytenga una población de poco más tres millones dehabitantes facilita el contacto con la gente. Atítulo de ejemplo cabe señalar que todos los par-tidos políticos tienen en mayor o menor medidacontactos directos con las organizaciones sindica-les, estudiantiles y empresariales lo que ayuda agenerar un dialogo constante no sólo con los par-lamentarios sino con el resto de los integrantesdel Gobierno, así, Ministros, Subsecretarios ydemás integrantes del Poder Ejecutivo.

No obstante lo cierto es que no podemos serajenos a un proceso existente a escala mundial decreciente distanciamiento y crisis de los partidoscon respecto a sus electores y de hecho la tradi-cional proximidad entre partidos y electores en elUruguay se encuentra hoy con ciertas dificultades.Ahora bien, esta realidad de ninguna manera lle-ga ni siquiera a cuestionar, la capacidad de repre-sentación política de los Parlamentarios sin dis-tinción de partidos.

¿Cuál es el régimen general del procedimientolegislativo en su país? ¿se garantiza un debatepúblico de las leyes o cabe la posibilidad de apro-bar leyes sin su debate en el Pleno y qué uso sehace de ella , en su caso?

El clásico procedimiento para la elaboración deuna Ley en el Uruguay está regulado en la SecciónVII de la Constitución concretamente en sus artí-culos 133 a 146.

Por lo que respecta a la iniciativa, la reglacomún se expresa en el artículo 133, que transcri-biré seguidamente junto a los otros mencionados aefectos de mejor ilustrar el procedimiento que sur-ge claramente de la sola lectura de los mismos.Sobre esta regla común hay que hacer dos aclara-ciones, la primera: cuando el Poder Ejecutivo pro-pone un proyecto de Ley, lo dirige al Presidente dela Asamblea General, en lo que se llama un “men-saje”. No presenta el proyecto a una de las Cáma-ras, sino que es el Presidente de la Asamblea Gene-ral quien lo deriva a una u otra. La segunda: es que

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no se entiende a ciencia cierta porqué este articu-lo dice “por el Poder Ejecutivo por medio de susMinistros”. En rigor, quien presenta los proyectos esel Poder Ejecutivo, y el mensaje viene firmado porel Presidente y uno, o más o todos los Ministros.

En lo relativo a la discusión hay que reseñarque presentado un proyecto de Ley en cualquierade las Cámaras se traslada inmediatamente a unade las Comisiones Internas, según la temática deproyecto elevándose finalmente a la Cámara. LaComisión lo aprobará con o sin modificaciones ylo elevará a la Cámara para su definitiva aproba-ción. La Ley habrá de ser sancionada, debiendoentenderse por tal el momento en que el PoderLegislativo la da por aprobada.

Por último y con relación a la promulgación ladiscusión que se produce generalmente es si setrata del decreto del Poder Ejecutivo poniendo el“cúmplase”, o si en cambio es la “publicación” dela Ley. Este es, grosso modo, el procedimiento“clásico” de la elaboración de una Ley aunque espreciso apuntar que existen otros como por ejem-

plo el derivado de las Leyes de “iniciativa popular”que como es sabido es en nuestro país un institu-to previsto para promover leyes, reformas consti-tucionales o para promover actos departamenta-les y locales.

¿Qué tipo de resoluciones dicta básicamente el Pre-sidente de la Asamblea General y el Presidente de laCámara de Representantes y el de la de Senadores?¿caben resoluciones interpretativas vinculantes delas normas organizatorias parlamentarias?

El Vicepresidente de la República es ademáscomo decía anteriormente, Presidente del Senado,Presidente de la Asamblea General y Presidente dela Comisión Administrativa. Esta última tiene fun-cionarios propios, así como los tienen la Cámarade Senadores y la de Representantes, previstosconstitucionalmente, a diferencia de los de laComisión Administrativa. Por lo que tiene múlti-ples funciones legislativas, administrativas eincluso disciplinarias con respecto a los funciona-rios de sus dependencias. Estas atribuciones y



Tabaré Vázquez (izquierda) y Rodolfo Nin Novoa, en automóvil descubierto desde el Palacio Legislativo (al fondo) hasta elPalacio Estévez, tras el triunfo en la elección presidencial el 31 de octubre de 2004.

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deberes de Presidente del Senado, están previstasen el Reglamento de la Cámara de Senadores,concretamente en su capítulo XIV.

Llama la atención que la facultad de indultar oamnistiar excepcionalmente se residencie consti-tucionalmente en Uruguay en la Asamblea Gene-ral. ¿Cómo se articula esta función en la práctica?¿no genera lentitud y otras disfunciones ?

Esta facultad está prevista constitucionalmentey no genera ninguna disfunción. El texto aclaraexpresamente que el indulto es una decisión de laAsamblea General “en reunión de ambas Cámaras,por dos tercios de votos del total de sus compo-nentes”. Y que la amnistía en cambio se otorga porley formal, por mayoría absoluta de votos del totalde componentes de cada Cámara. El indulto “per-dona”, deja sin efecto una sanción penal ya aplica-da por un Juez. Siendo así, el indulto se refiereconcretamente a una o varias personas determina-das. Siendo el indulto de efectos concretos, tienesu lógica correcta que sea otorgado por resoluciónde la Asamblea General, y no por ley formal. Laamnistía es un acto de efectos generales, por elcual por ley formal se dispone que determinadodelito no dará motivo ni a perseguir ni a sancionara quienes lo hubiesen cometido hasta ese momen-to. No se individualizan personas determinadas yno se requiere que haya juicios ya iniciados ni san-ciones ya aplicadas. Aunque desde luego tambiénbeneficia a los ya enjuiciados o sancionados, peroigualmente beneficia a quienes hayan cometidohasta ese momento el delito objeto de la amnistíasin que se les hay perseguido por ello.

En Uruguay, han sido frecuentes las leyes deamnistía de delitos referidos al estado civil (porejemplo, por inscribir nacidos en fecha distinta ala real), delitos electorales menores.., o aun,amnistías por ciertos delitos cometidos en lasantiguas guerras civiles de blancos y coloradosque tuvieron frecuencia en los siglos XIX y XX.Mas recientemente, en el proceso de restableci-miento democrático, sobrevenido luego de la dic-tadura militar de 1973 a 1985, se dictó una leyque declaró la caducidad de la pretensión puniti-va del Estado respecto de militares y policías quehubiesen cometido delitos contra los derechos

humanos durante ese período de facto. Tambiénse dicto en ese proceso de apertura democráticauna norma amnistiando a quienes hubiesen sidoprocesados, condenados, perseguidos o exiliadospor razones políticas.

Respecto a la facultad de la Asamblea Generalpara interpretar la Constitución nos surgen variasinterrogantes. ¿Se ha hecho uso frecuente de estafacultad y que tipo de uso?, ¿qué valor tiene judi-cialmente esa interpretación? ¿ Se trata, en sucaso, de una interpretación “auténtica”? ¿ no haylímites temporales? ¿ no genera conflictos con laSuprema Corte, aunque la Constitución atribuya ala Asamblea General esta función “sin perjuicio”de la competencia de dicho Tribunal? ¿ y con otrostribunales inferiores?

Esta facultad viene atribuida por el numeralveinte del artículo 85 de la Constitución. En pri-mer término conviene aclarar que todo órgano delEstado puede y a veces debe interpretar la Cons-titución. Hecha esta aclaración, la interpretaciónde la Constitución del numeral referido es unainterpretación muy especial hecha por el PoderLegislativo mediante una ley formal. El texto no lodice expresamente, pues se limita a decir “inter-pretar la Constitución”, pero como luego se agre-ga “sin perjuicio de la facultad que corresponde ala Suprema Corte de Justicia conforme a los artí-culos 256 a 261” y como esa facultad es la dedeclarar la inconstitucionalidad de las leyes, sededuce con comodidad interpretativa que la inter-pretación de la Constitución aquí prevista es laque se hace por leyes formales, es decir, por leyesinterpretativas de la Constitución.

Lo expresado anteriormente no significa que laAsamblea General, como órgano compuesto porlos Legisladores de ambas Cámaras, no puedan, ono deban interpretar la Constitución. Es un órga-no estatal y más de una vez deberá interpretar laCarta para saber que no la está violando. Lo que sídebe tenerse presente es que esa hipotética inter-pretación no es la que prevé este numeral 20 delartículo 85 que como hemos dicho se refiere a lainterpretación de la Constitución hecha por leyformal. En los hechos no es común hacer uso fre-cuente de esta facultad.

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¿Qué tipo de asesoramiento legal institucionaltienen los parlamentarios en el trámite legislativo ode otro tipo de iniciativas, es un asesoramientoexterno o interno y qué tipo de formación tienen losasesores? ¿Reciben otro tipo de asesoramientoespecializado o cabe la posibilidad de recabarlo ypor qué vías?

Lo contestado en las preguntas anteriores per-mite entender en líneas generales la estructuraorgánica del Poder Legislativo. Ahora bien, la des-cripción nos revela la estructura interna del mis-mo, mas su funcionamiento exige analizar ladinámica parlamentaria. Esa dinámica tiene unmotor de carácter político sobre la base de lasmayorías no en vano cada legislador actúa deacuerdo a sus convicciones y a los lineamientosgenerales de su partido. Para ello, cada legisladortiene su equipo de asesores especializados en dis-tinta temáticas. Por tanto el asesoramiento puede

ser bien interno bien externo a criterio del legisla-dor.

La normativa actual autoriza el traslado defuncionarios de organismos públicos estatales yno estatales para desempeñar en comisión tareasde asistencia directa a los legisladores, con la úni-ca limitación de no poder tener más de cinco fun-cionarios en comisión simultáneamente. En con-secuencia cada legislador será protagonistanacional y referente regional, en el proceso detransformación hacia una tarea pública eficaz yeficiente al servicio de la sociedad, sustentando suaccionar en el compromiso, desarrollo, y profesio-nalización, así como la ética en el desempeño desus funciones.

El Parlamento, la Asamblea General, elige a losMagistrados integrantes de la Suprema Corte deJusticia por mayoría de dos tercios, que es el máxi-mo órgano jurisdiccional uruguayo, con poderesincluso para declarar inconstitucionales las leyesparlamentarias. ¿Cual es la experiencia uruguayaen este respecto? ¿se observa en la praxis una“atribución de cuotas” por partidos políticos en laelección de los Magistrados, o se tiende a elegir alos miembros por consenso de todas las fuerzaspolíticas sin especial énfasis en la identidad políti-co parlamentaria de los candidatos?

De ninguna manera. Nada tiene que ver, el par-tido político al que pertenece un Magistrado inte-grante de la Suprema Corte de Justicia. El PoderJudicial es uno de los poderes del Gobierno, unode los poderes representativos a que se refiere elartículo 82 de la Constitución; un centro de auto-ridad en situación de equilibrio institucional conlos otros poderes del Gobierno y alcanzado y pro-tegido por el sistema “Separación de Poderes”.

Tiene una composición esencialmente técnica.Sus soportes humanos, los Jueces en sentidoamplio, deben reunir entre otros requisitos, condi-ciones de idoneidad en materia jurídica, y, asimis-mo, la dinámica de la actividad del Poder Judiciales fundamentalmente técnico jurídica, a diferen-cia de los factores que impulsan la actividad delos poderes Legislativo y Ejecutivo que son esen-cialmente políticos.



Casa de Gobierno. Urugay

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Buenos días, señor presidente. Paraempezar, el Parlamento aragonés tieneuna tradición muy larga y hasta su propiasede y denominación dan testimonio deello. ¿Podría exponernos los grandeshitos del itinerario histórico de estas Cor-tes de Aragón?

Efectivamente, tanto las Cortes deAragón como su actual sede del Palaciode La Aljafería tienen una larga tradición,aunque por separado. Las Cortes de Ara-gón aparecen en la Edad Media y, comoen otros reinos de España, representan alos estamentos de la sociedad para lapetición de leyes, aprobación de impues-tos y reparo de agravios por transgresio-nes. Como no eran permanentes, cadareino creó su Diputación del General oGeneralidad; una comisión permanentede las Cortes que, cuando no estabanreunidas, velaba por el cumplimiento delo acordado por ellas y porque los oficia-les del rey no cometiesen ilegalidadescontra los fueros, institución cuyo nom-bre perdura en la denominación oficialdel Ejecutivo aragonés. Aquellas Cortesde los reinos medievales tuvieron aquíalguna particularidad, como la distinciónentre la nobleza alta y la nobleza mediade los caballeros, o como el Justicia deAragón, surgido como mediador primeroy juez después de las disputas entre elRey y la Nobleza, que tomaba juramentoa los Reyes de Aragón diciéndoles: “Te

hacemos Rey si cumples nuestros Fuerosy los haces cumplir, si no, no”. Tras lasAlteraciones de 1591 Juan de Lanuza fuedecapitado por Felipe II y a principios delsiglo XVIII, tras la guerra de Sucesión,Felipe V de Borbón suprimió la figura delJusticia y abolió Las Cortes tanto del Ara-gón actual como del resto de territoriosde la antigua Corona de Aragón.

En cuanto a nuestra sede, cuandonuestra Autonomía daba sus primerospasos tras la Transición española, tuvimosla oportunidad y los reflejos -merced a unacuerdo institucional con el Ayuntamien-to de Zaragoza y el Ministerio de Defen-sa- de recuperar para nuestro Parlamentoun espléndido palacio con mil años dehistoria donde hubo que hacer primerouna profunda restauración y después unaamplia reforma ya que el edificio todavíaarrastraba grandes desperfectos de su usocomo acuartelamiento militar en la etapamás reciente e incluso de antes, desde laGuerra de la Independencia y los Sitios deZaragoza. Por cierto, el General Palafox,jefe de la resistencia aragonesa contra lainvasión napoleónica, volvió a convocarlas Cortes de Aragón ante el vacío depoder dada la ausencia de la monarquíapara legitimar tanto su reciente nombra-miento por aclamación popular comoCapitán General de Aragón como el alza-miento contra los franceses. Aunque lapropia guerra impidiera celebrar otra

Entrevista

Por D. JOAQUÍN BRAGE. Profesor de Derecho Constitucional y Juez.

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Francisco Pina CuencaPresidente de las Cortes de Aragón


sesión, este episodio pone de relieve el papel queen Aragón se ha otorgado siempre a las Cortescomo fuente de legalidad y representación.

Pero, volviendo a La Aljafería, en su origen fueun palacio fortificado residencia de reyes musul-manes, el único gran edificio que se conserva dela época de las Taifas y que junto con la Mezqui-ta de Córdoba y la Alhambra de Granada forma lagran tríada de la arquitectura islámica hispana. LaAljafería fue después residencia de los reyes cris-tianos, convirtiéndose en principal foco difusordel mudéjar aragonés, y en el siglo XVI se convir-tió en fortaleza militar.

El 20 de mayo de este año celebramos el vigé-simoquinto aniversario de la Constitución de lasactuales Cortes -que provisionalmente tuvo otrassedes- y el vigésimo primer aniversario de la inau-guración de esta noble sede de La Aljafería. Ade-más de motivo de orgullo, este pasado multicultu-ral se ha convertido para nosotros en emblema denuestro Parlamento, que -como el título de laescultura de Pablo Serrano que preside nuestroHemiciclo y que es nuestra imagen corporativa-,quiere ser un “Lugar de Encuentros” y un foroabierto al debate y la reflexión. En esta legislatu-ra hemos empezado a desarrollar nuestro nuevoEstatuto con los trabajos ya en marcha para lareforma del Reglamento de la Cámara y la revisiónde la Ley Electoral, el Estatuto del Diputado y laCámara de Cuentas de Aragón.

¿Cuáles son las funciones principales y la organi-zación de las Cortes de Aragón? Y ¿con qué servi-cios administrativos de apoyo cuentan?, ¿está pre-vista la contratación de expertos externos parafunciones de asesoramiento como en otros parla-mentos autonómicos, como el gallego?

Las Cortes de Aragón, como representación delpueblo aragonés, ejercen la potestad legislativa y lasfunciones de control e impulso de la acción delGobierno inherentes a todos los parlamentos. Ade-más ejercen otras competencias previstas en laConstitución española, en nuestro Estatuto de Auto-nomía o en el resto de normas del ordenamientojurídico. Corresponde a las Cortes por ejemplo laelección entre sus miembros del Presidente de Ara-

gón, la designación de senadores en representaciónde la Comunidad Autónoma o la elección -y en sucaso cese- del Justicia de Aragón. Otra potestad quehemos utilizado en más de una ocasión para defen-der los intereses generales de la Comunidad es lainterposición de un recurso de inconstitucionalidad ola personación ante este Alto Tribunal en conflictosde competencias. Recientemente también hemosestrenado la potestad que incluimos en la últimareforma Estatutaria de convalidación de los decre-tos-leyes del Gobierno aragonés. En cuanto amedios, contamos con un centenar de trabajadores ynuestro presupuesto asciende a 21 millones de euros,apenas el 0,4 % de las cuentas de toda la Comuni-dad Autónoma, dinero que en una institución comola nuestra, como es natural, se destina fundamental-mente al personal (más del 40 %) y al gasto corrien-te (más del 38 %). Disponemos de algunos serviciosexternos en seguridad -en colaboración con la Poli-cía Nacional, ahora con una unidad transferida a laComunidad-, así como en hostelería, jardinería, guí-as o servicio audiovisual, pero no tenemos ni hemosprevisto ningún tipo de contratos de asistencia paralabores de asesoría. Hasta ahora, nuestro cuerpo deletrados, con la colaboración del resto del personal,ha venido desarrollando esta y otras tareas perfecta-mente en todas las etapas y con independencia de laalternancia política.

En concreto, en lo que se refiere al Presidente delParlamento, ¿cuáles son sus funciones, sus facul-tades, su estatuto jurídico? En particular, ¿cuál esel alcance de las facultades interpretativas delPresidente y cuál ha sido la praxis a lo largo de losúltimos años?

Como en otros parlamentos, una de las prime-ras tareas del presidente de las Cortes en el inicio

ENTREVISTA: Francisco Pina Cuenca 13


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de la legislatura tras las elecciones autonómicases proponer un candidato a la Presidencia delGobierno de Aragón, previa consulta a todas lasfuerzas con representación en la Cámara. Engeneral, el presidente de las Cortes de Aragón,además de ostentar la máxima representación dela institución, dirige los debates plenarios y esta-blece y mantiene el orden, aunque también se hade ocupar de asuntos más mundanos como laordenación de todos los pagos. Igualmente el pre-sidente debe cumplir y hacer cumplir el reglamen-to interpretándolo en casos de duda y supliéndo-lo en casos de omisión. Esto último ha ocurridomuy ocasionalmente, pero ha ocurrido. Personal-mente, he procurado evitar hacer una gestión pre-sidencialista y estoy empeñado en diferenciar -remarcándolo también en la reforma en curso delReglamento- el papel de la Mesa como órgano deGobierno, que ha de funcionar con equidad y sen-tido institucional, y el de Junta de Portavocescomo órgano partidario que se rige por la dinámi-ca de mayorías, minorías y, en su caso, acuerdospolíticos. He de decir que en el momento actualtodos los partidos comparten este planteamientoy colaboran en lo que les toca. En cuanto a la pra-xis, siempre he procurado no coartar ni las inicia-tivas parlamentarias ni el debate en sí, y creo quesoy bastante generoso con los tiempos. Perohemos de entender que hace falta agilizar losdebates parlamentarios, acortando los tiempospara superar discusiones endogámicas y facilitarque los mensajes trasciendan a la sociedad, ytambién abordando con más inmediatez los pro-blemas que preocupan a los ciudadanos si de ver-dad queremos estrechar y cerrar la brecha deldesapego político en vez de agrandarla. Son algu-nos de los objetivos que nos hemos marcado paraesta legislatura con las reformas en marcha.

¿Cómo valora el “nuevo” Estatuto y qué aporta lareforma en el plano parlamentario autonómico? Enparticular, ¿qué le parece la introducción de losdecretos-leyes autonómicos, que son disposicio-nes con fuerza de ley, pero aprobadas por elGobierno y no por el Parlamento, bien que sólo encasos de necesidad extraordinaria y urgente?

Nuestro nuevo Estatuto, que goza de un amplí-simo consenso, satisface en lo fundamental la his-

tórica aspiración de los aragoneses de equipararnoscon las Comunidades más avanzadas, aunque sudesarrollo llevará años, porque requiere la promul-gación o modificación de más de medio centenarde leyes. En todo caso, ya nos hemos puesto manosa la obra. Entre los muchos avances del Estatutoactual, pueden tener incidencia directa sobre laCámara las correcciones técnicas previstas paraevitar que la provincia de Teruel vuelva a perderrepresentación a causa de la despoblación comoocurrió en el pasado, así como la supresión de loslímites anteriores que impedían acceder a legisla-turas completas en caso de elecciones anticipadas.Otra novedad, efectivamente, son los decretos-leyes, que ya se han aplicado en dos ocasiones, unoa finales de la anterior legislatura de ayudas por lasriadas del Ebro, y otro a finales de año de medidasurgentes para adaptar el ordenamiento urbanísticode la Comunidad a la nueva legislación estatal delsuelo. A diferencia del primero, en este caso nohubo unanimidad para la convalidación y se deci-dió tramitar esta norma como proyecto de ley, sibien antes tuve que dictar una resolución pararegular de forma transitoria este procedimientoante el vacío legal existente al no haberse reforma-do todavía el Reglamento de las Cortes.

¿Cuál es el régimen jurídico y el funcionamientoreal, grosso modo, de las Comisiones de investiga-ción en las Cortes aragonesas?

Las comisiones de investigación son un instru-mento de control parlamentario que tienen uncarácter no permanente y extraordinario y que nose ha utilizado en la última legislatura ni en laactual. El funcionamiento real se ajusta a lo esti-pulado en el Reglamento. Se pueden crear a pro-puesta del Gobierno de Aragón, la Mesa de laCámara, dos grupos parlamentarios o una quintaparte de los diputados. Funcionan con voto pon-derado y un plan de trabajo que incluye la posibi-lidad de citar a cualquier persona, que estará obli-gada a acudir y prestar testimonio veraz. Lasconclusiones se plasman en un dictamen que sedebate después en el pleno junto a votos particu-lares de los grupos parlamentarios si los hay. Estasconclusiones no son vinculantes para los tribuna-les ni afectan a las resoluciones judiciales, si bienpueden ser trasladadas al Ministerio Fiscal para

REI en Par lamentos


que ejerza, si procede, las oportunas acciones. Engeneral, la misión de estas comisiones no es depu-rar responsabilidades penales, sino políticas, y enlos precedentes existentes así ha sido.

El Justicia de Aragón (o Defensor del Pueblo auto-nómico de Aragón es una figura que se remonta yaal siglo XII, que se le considera un precedente delos modernos Ombudsmänner y que en la actuali-dad es elegido por las Cortes de Aragón, configu-rándose, pues, por ser un organismo de supervi-sión administrativa muy vinculado al Parlamento.¿Cuáles son exactamente los vínculos entre lasCortes y el Justicia, cómo se relacionan entre sí ycómo se garantiza la autonomía del Justicia? ¿Enalguna ocasión éste ha instado a las Cortes a plan-tear un recurso de inconstitucionalidad contra unaley estatal, al gozar el Parlamento pero no el Justi-cia de la legitimación para ello y qué eco encontró,en su caso?

El Justicia de Aragón, que efectivamente espara muchos autores el precedente lejano detodos los Defensores del Pueblo Europeos, es unade las cuatro instituciones propias de nuestraComunidad Autonóma. El Justicia es elegido ytambién podría ser cesado en su caso -siempre

con una mayoría cualificada de tres quintos-, porlas Cortes de Aragón, ante las que ha de rendircuentas mediante un informe anual sobre suactuación presentado en el pleno, aunque tam-bién tiene un cauce de relación permanente con laComisión Institucional, amén de los informesespeciales o las sugerencias, recomendaciones,quejas que normalmente también son objeto dedebate parlamentario. La autonomía del Justiciaestá garantizada por el propio Estatuto aragonés,que le atribuye unas funciones de protección ydefensa de los derechos individuales y colectivosde los ciudadanos, de defensa de la norma máxi-ma y tutela del ordenamiento jurídico de laComunidad, y le confiere amplias facultades desupervisión de toda la Administración autonómi-ca, incluidas empresas u organismos públicos, asícomo de los entes locales y todos los serviciospúblicos objeto de concesiones administrativas. Elmarco jurídico queda más precisado en una leyque regula específicamente la institución. Por otraparte, el Justicia se ha dirigido en cinco ocasionesa las Cortes y al Gobierno de Aragón formulandorecomendaciones expresas para presentar unrecurso de inconstitucionalidad contra una leyestatal por entender que limitaba o invadía lascompetencias de la Comunidad y en una ocasión

ENTREVISTA: Francisco Pina Cuenca 15


Salón de los Mármoles, Palacio de la Aljafería, sede de las Cortes de Aragón.

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ha sugerido la presentación de un conflicto decompetencias. Los asuntos en cuestión eran leyesreferentes a urbanismo y suelo, reforma del Códi-go Civil, espacios naturales (en este caso el Tribu-nal Constitucional estimó el recurso), una modifi-cación posterior referente a parques nacionales, yla regulación de la Formación Profesional Conti-nua. En otros muchos casos, tanto las Cortescomo el Ejecutivo aragonés han entablado con-flictos de competencias o han impugnado ante elAlto Tribunal leyes estatales o autonómicas sinque mediara pronunciamiento alguno del Justicia.

Usted, como Presidente de las Cortes de Aragón,participa en la “Conferencia de Presidentes deParlamentos autonómicos”, que es un organismopropio, en principio, del federalismo cooperativo(interparlamentario). ¿Cómo valora usted, desde laperspectiva de su Comunidad autónoma, su funcio-namiento y su utilidad, y cómo cree que podría per-feccionarse?

La estructura política de España ha ido avan-zando con las vicisitudes conocidas esa línea delfederalismo cooperativo, que precisamente consti-tuye uno de los ejes de trabajo y estudio de la Fun-dación Manuel Giménez Abad. La COPREPA es dealguna forma una apuesta en la misma línea desdeel plano interparlamentario. El propósito fundacio-nal de este organismo de abordar en conjunto losproblemas comunes de nuestros parlamentos conespecial referencia al proceso de integración euro-pea no sólo es positivo, sino necesario, diría quehasta imprescindible. Otra cosa son las dificultadesinherentes a un encuentro que reúne a represen-tantes institucionales de variadas procedenciaspolíticas. No obstante, el diálogo que propicia elforo en sí ha facilitado que podamos apreciar laimportancia del propio organismo en el entramadoinstitucional de nuestro país, a reforzar nuestraobligada neutralidad y la altura de miras que debe-mos tener como presidentes de parlamentos, aconcienciarnos de la necesidad de cooperar paraperfeccionar nuestro funcionamiento en aras alinterés general… En momentos de especial tensiónpolítica entre Comunidades Autónomas y el Estado,ha sido el único foro capaz de reunir a las 17 CCAAen un ejemplo de convivencia y diálogo que mere-ce ser resaltado. Tenemos que seguir avanzando en

esa línea para mejorar la comunicación, reducir eldesapego social de la política acercando a los ciu-dadanos a nuestros parlamentos y establecer nue-vos mecanismos de cooperación entre nosotros,con las Cortes Generales y también con el Parla-mento Europeo.

Asimismo, usted es miembro de la Conferencia deAsambleas Legislativas de las Regiones de Europa.¿Cómo se ve el hecho europeo desde un Parlamen-to Autonómico? En concreto, ¿cómo se ve desdeAragón?

Desde su declaración fundacional en 1977,este organismo siempre ha hecho hincapié en lanecesidad de que las regiones de los Estadosmiembros de la UE participen en el proceso deconstrucción europea -relanzado hace unos mesesen Lisboa- y en la toma de decisiones comunita-rias no sólo a través de sus gobiernos, sino tam-bién mediante sus asambleas parlamentarias. EnAragón hay además un interés adicional para pro-mover la cooperación con las regiones europeas,dado que somos limítrofes con las del sur de Fran-cia y compartimos con ellas intereses económicos,sociales, ambientales y culturales. La vocacióneuropea de nuestra Comunidad se refleja en nues-tro Estatuto, que nos faculta incluso para solicitartratados y convenios internacionales, especial-mente en asuntos derivados de nuestra condiciónde territorio limítrofe. Paulatinamente ha ido cre-ciendo la concienciación general sobre la grantrascendencia que las decisiones europeas tienensobre la vida de los ciudadanos, incluidos muchosasuntos competencia de las Comunidades Autó-nomas, para cuyo seguimiento ya creamos haceaños en las Cortes de Aragón una ponencia deAsuntos Europeos, más reducida y por tanto másoperativa que una comisión permanente. Aragónsiempre ha estado en cabeza en la demanda demayor participación de las regiones europeas enlas decisiones de la Unión. El año pasado, la CAL-RE aprobó por unanimidad en Berlín una declara-ción que proponía reforzar las garantías para quelas asambleas regionales sean consultadas antesde la toma decisiones en todo lo que afecte a susciudadanos. Es un proceso complejo que avanza sise quiere despacio, pero creo que con seguridad apesar de las dificultades.

REI en Par lamentos


La titularidad de los Mandatos Parlamentarios en lanueva jurisprudencia delSupremo Tribunal Federal

ANTONIO MOREIRA MAUÉS

Universidad Federal do Pará Brasil

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Brasil

REI en Par lamentos

ESTUDIOS


La sentencia del Supremo Tribunal Federal de Brasil, de 4 de octubre de 2007 (en adelanteSTF), aborda la polémica cuestión de la titularidad de los mandatos parlamentarios dicta-minando que pertenecen a los partidos políticos y no a los parlamentarios electos. Nos

encontramos ante una decisión que implica un cambio respecto de su doctrina anterior, y que sin dudaes de gran interés no solo en nuestro país, por las implicaciones que ello conlleva en un fenómeno detodos conocido, el transfuguismo parlamentario.

La comprensión de este destacado fallo, que ha provocado cambios importantes en el sistema polí-tico brasileño, exige explicar que la estructura del Poder Judicial en Brasil incluye la Justicia Electoral(arts. 118-121 de la Constitución Brasileña), cuyo órgano máximo es el Tribunal Superior Electoral (TSE), que dispone de competencia consultiva sobre la legislación electoral (art. 23, XII, del Código Electo-ral) y que se encuentra en el origen de este fallo.

En 27 de marzo de 2007, contestando a la consulta nº 1.398, el TSE falló a favor del derecho de lospartidos políticos y coaliciones electorales a conservar los escaños obtenidos por el sistemaelectoral proporcional en los supuestos de cancelación de la filiación par-tidaria o transferencia para otro partido del candidato electo, sin razónlegítima que lo justifique.

Basados en esa decisión del TSE diversos partidos políticossolicitaron a la Presidencia de la Cámara de los Diputados ladeclaración de vacancia, por ”presun-

ta renuncia”, de los mandatosejercidos por los Diputados quese habían transferido a otrospartidos y la consecuente tomade posesión del suplente afilia-do al partido demandante. Ladenegación de la demanda llevólos partidos a plantear manda-dos de segurança (recibe estenombre la acción que tiene porobjeto la protección de un dere-cho determinado y cierto, cuan-do el responsable por la ilegali-dad o abuso de poder sea unaautoridad o un agente de perso-na jurídica en el ejercicio deatribuciones del Poder Público)ante el Tribunal Supremo Fede-ral para garantizar su alegadoderecho.

EL SISTEMA DE PARTIDOS ENBRASIL

Antes de entrar a abordar elfallo objeto de estas notas pare-ce preciso apuntar que Brasil haconocido un régimen represen-tativo desde su independencia.Esquemáticamente, cabe apun-tar cómo bajo la Monarquía(1822-1891), dos grupos políti-cos, el liberal y el conservador,disputaban el gobierno; conposterioridad, durante la IRepública (1891-1930), los par-tidos tenían una organizaciónregional, controlando el podercentral los partidos de los Esta-dos económicamente más fuer-tes. Hubo que esperar a 1945para que el Código Electoralarticulara el monopolio de larepresentación política por lospartidos, lo que se mantuvo enla Constitución de 1988 (art. 14,§ 3º, V).

La vigente Constitucióngarantiza la libertad partidaria

(art. 17), condicionada por elrespeto a los siguientes princi-pios constitucionales: sobera-nía nacional,régimen democrá-tico, pluripartidismo y derechosfundamentales de la persona.Junto a ello, los partidos debentener carácter nacional, rendircuentas a la Justicia Electoral,prohibiéndose la financiacióndel extranjero, debiendo regu-larse su funcionamiento porley.

La Constitución (art. 17, § 3º)también asegura a los partidosla financiación pública y elderecho de antena. Reglas pocoexigentes para creación de par-tidos, el sistema electoral pro-porcional de lista abierta y fac-tores histórico-sociales hanllevado a una multiplicación departidos políticos en el actualsistema constitucional, comoejemplifica el número de veintepartidos que tienen escaños enla actual legislatura de laCámara de los Diputados.

Ni que decir tiene que elfenómeno del transfuguismo hasido una constante de nuestrosistema político, hecho que sinduda se encuentra en el fondode la decisión del STF

EL MANDADO DE SEGURANÇA Nº 26.603

Aunque los mandados desegurança presentados por lospartidos fueron desestimados, elSTF confirmó por mayoría, en laratio decidendi del MS nº26.603, la tesis adoptada por elTSE, cambiando su interpreta-ción de las normas constitucio-nales sobre la materia. Veámos-lo sintéticamente.

Argumentos de la mayoría

Los fundamentos de la deci-sión del STF parten de una con-sideración de carácter teóricoque identifica un doble vínculoen el mandato político: un vín-culo partidario, que se estableceentre el partido y el candidatoelecto, y un vínculo popular, quese establece entre el ciudadanoy el representante. En pocaspalabras, para el Tribunal, latransferencia del parlamentarioa otro partido significa la ruptu-ra de los dos vínculos.

Ese argumento se basa en laadopción por la Constitución(art. 45) del sistema proporcio-nal para la elección de repre-sentantes en la Cámara de losDiputados, Asambleas Legislati-vas de los Estados y CámarasLegislativas de los Municipios.La organización del sistemaelectoral de listas abiertas per-mite que el elector vote en elpartido y/o en el candidato, peroel criterio utilizado para el otor-gamiento de escaños es la vota-ción alcanzada por cada uno delos partidos o coligaciones. Así,el STF concluye que el voto y el

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mandato pertenecen al partido,pues la vinculación del electo alpartido sería inmanente al siste-ma proporcional.

Otro punto destacado por elTribunal es el cambio en elresultado electoral que acompa-ña la transferencia de parla-mentares, permitiendo que lospartidos cuenten con más omenos escaños que aquellos queles han sido conferidos por losciudadanos. Por ende, el STFapunta que el transfuguismobeneficia a los partidos delgobierno, poniendo en riesgo elderecho de la minoría al ejerci-cio de la oposición política.

Sin embargo, el STF ha reco-nocido dos situaciones queexcepcionalmente permiten elcambio de partido: cuando ocu-rre un cambio sustantivo en laorientación programática de laagrupación y en los supuestosde persecución política del par-lamentario por la dirección par-tidaria. Tampoco se les exige alos parlamentarios la perma-nencia en el partido en los casosde incorporación, fusión o crea-ción de un nueva agrupación.

Argumentos de la minoría

Para los Ministros que com-pusieron la minoría del STF, laConstitución define claramentelos supuestos de pérdida delmandato parlamentario en suart. 55 y entre ellos no incluye elcambio de partido. Así, el Tribu-nal estaría, a su criterio, legis-lando al margen de la Constitu-ción al reconocer el derecho delos partidos a mantener losescaños en el caso de transfe-rencia del parlamentario.

Un segundo argumentoapunta que la Constitución exi-ge la filiación partidaria sola-mente como condición de elegi-bilidad, pero no de ejercicio delmandato político.

La vigencia

Referido lo anterior, lo ciertoes que conformada la mayoríadel STF a favor de los partidos,restaba otro grave problema aresolver. Las elecciones generalesse habían realizado en octubrede 2006 y, desde entonces, eranlegión los políticos que habíancambiado de partido. Paragarantizar la eficacia de la deci-sión sin afectar la seguridad jurí-dica - teniendo en cuenta que lajurisprudencia anterior del STFaceptaba el cambio de partido -se debatieron tres posibilidades:la aplicación de la nueva inter-pretación a partir de la legislatu-ra siguiente, la aplicación a par-tir de la fecha de la decisión delSTF o la aplicación a partir de lafecha de la decisión del TSE. ElSTF eligió la última opción, con-siderando que la decisión del TSEapuntaba para el cambio juris-pudencial, considerando el votofavorable de los tres Ministrosdel STF que integran el TSE. Poresa razón, los mandados desegurança fueron en última ins-tancia desestimados, pues losparlamentares habían cambiadode partido antes del fallo del TSE.

Posteriormente, el TSE hadecidido, en 16 de octubre de2007, que el mismo criterio seaplica igualmente a los cargosmayoritarios, y ha publicado, en25 de octubre de 2007, la Reso-lución nº 22.610, que estableceun procedimiento específico

para los casos de pérdida delmandato por desafiliación parti-daria, garantizando la ampliadefensa de los parlamentarios.La aplicación de la normativa hallevado ya a la pérdida del man-dato de más de un centenar deparlamentarios en todos losniveles (federal, estadual, muni-cipal).

A MODO DE REFLEXIÓN FINAL

El fallo del STF ha tenido sinduda un fuerte impacto ennuestro sistema político. No sonpocos los que han aplaudido ladecisión del Tribunal al entenderque contribuye al perfecciona-miento del sistema político y lamoralización de la actividadparlamentaria, puesto que, endistintas ocasiones, el CongresoNacional había rechazado pro-puestas de refuerzo de la fideli-dad partidaria.

Sin embargo de los posiblesefectos benéficos de la decisiónsobre el sistema partidario,debemos señalar que el STF hizouna interpretación poco matiza-da del sistema electoral propor-cional en Brasil, que admite elvoto en los candidatos y nosolamente en los partidos, deacuerdo con el sistema de listaabierta. En realidad, la ampliamayoría de los electores brasile-ños opta por un candidato, exis-tiendo escasa vinculación entrelos ciudadanos y los partidos.

Quizá el Supremo TribunalFederal haya interpretado el sis-tema electoral de una forma noautorizada por la Constitución,sobrepasando los límites de lajusticia constitucional en esecaso.

ESTUDIOS: Brasil 19


Fundamento básico de la regulación de todo Cuerpodeliberante, es el reconocimiento de un Estatuto desus miembros que les de garantías indispensables

para llevar a cabo adecuadamente su función. Dentro de esteEstatuto aparecen las llamadas prerrogativas parlamentarias,configuradas como "garantías funcionales" que protegen noal parlamentario en cuanto tal, sino a la función parlamenta-ria que él desempeña, de forma que el parlamentario en suactuación y toma de decisiones no se vea afectado por facto-res externos o extraños que pongan en peligro su indepen-dencia y con ello el funcionamiento mismo de las Cámaras.

Entre estas prerrogativas se encuentra la inmunidad par-lamentaria de la que gozan los parlamentarios, mientras duresu mandato representativo, de no ser detenidos, inculpados niprocesados sin la previa autorización de la Cámara a la quepertenecen. Su fundamento se encuentra en la necesidad degarantizar la independencia del Parlamento frente al resto dePoderes del Estado, impidiendo que la detención o el proce-samiento de uno de los miembros de la Cámara Legislativapuedan instrumentarse para apartar al parlamentario delejercicio de sus funciones. Con la inmunidad no se busca unaexención de los ilícitos cometidos por Diputados o Senadores,sino corroborar que tras la acusación penal no hay un inten-to político o partidista de impedir asistir al trabajo de lasCámaras a alguno de sus miembros.

En la actualidad la mayoría de Constituciones reconocenen su articulado esta prerrogativa cuyo origen histórico loencontramos en la Francia Revolucionaria, si bien, existenotros antecedentes españoles e ingleses que en ocasiones hansido considerados por la Doctrina el punto de partida de lainmunidad parlamentaria.

El objeto de las presentes notas es acercarnos a la regula-ción constitucional de esta prerrogativa en los diferentes paí-

La inmunidad parlamentaria;origen histórico y regulaciónen las Constitucionesiberoamericanas

La inmunidad parlamentaria;origen histórico y regulaciónen las ConstitucionesiberoamericanasEspaña

PANORÁMICAS


MARÍA ISABEL MARTÍN DE LLANO

Profesora de DerechoConstitucional. UNED


ses iberoamericanos sobre la basedel cabal conocimiento de sus orí-genes históricos. Ello servirá, asílo entendemos, para que el lectorpueda tener mayores elementosde discernimiento en orden a lavaloración crítica de una institu-ción discutida desde mucho tiem-po atrás.

POSICIONES DOCTRINALESSOBRE LOS ORÍGENES DE LAINMUNIDAD PARLAMENTARIA

Respecto al origen histórico dela inmunidad parlamentaria exis-ten fundamentalmente tres pos-turas: a) Quienes consideran quela inmunidad tiene su origen enlos precedentes medievales espa-ñoles; b) Aquellos que centran suorigen en ciertos privilegios de lahistoria medieval inglesa; y, c) Losque consideran que el origen de lainmunidad se encuentra en laFrancia Revolucionaria.

a) Origen medieval - españolde la inmunidad.

Los defensores de esta posiciónse remontan a las Siete Partidasde Alfonso X, uno de cuyos títulosreza: «Cómo deben ser guardadostodos los que fueren en la Cortedel Rey o vinieren a ella».

La Corte de los Reyes de Casti-lla era considerada un lugar derefugio y pública seguridad, deforma que tanto el pueblo, los queson en la corte, como los quevinieren a ella debían ser espe-cialmente honrados y guardados;así se establecía que «Conoscidos,et guardados et honrados debenser los oficiales del Rey, así comohabemos en la ley ante desta: masagora queremos decir segunt fue-

ro antiguo de España cómo debenser guardados comunalmente elpueblo et todos los otros que sonen su Corte o vienen a ella,maguer non tengan oficios (…) caa los que hi son non se debe nin-gun atrever a matarlos, nin a pre-derlos, nin a ferirlos nin a deshon-rarlos de dicho, nin por consejo,ante los deben guardar por lahonra et la seguranza del Rey».

La ley protegía especialmentea los que acudían a la Corte pormandato del Rey, que eran «aque-llos que llama el Rey por sus car-tas ó por sus mandaderos enrazon de emplazamiento ó de otracosa de aquellas que de susohabemos dicho á que deben venirpor mandato del Rey. Onde deci-mos que todos estos deben venirseguros ellos et sus cosas, et nin-guno non se debe atrever ámatarlos nin á ferirlos nin á pren-derlos nin á deshonrarlos nin átomarles ninguna cosa de lo suyopor fuerza, et esta seguranzadeben haber del dia que salierende sus casas para ir á la corte fas-ta que lleguen á ella, et desi á latornada fasta que sea en sus loga-res... Onde quien les ficiese mal enalguna de las maneras de susodichas farie aleve, porque que-brantarie seguranza del Rey porcuyo mandado veniesen».

Para la celebración de las Cor-tes de Medina del Campo en 1328,Alfonso XI, con el fin de garantizarla libertad y seguridad de losrepresentantes que acudían a ellaspor mandato suyo, dio la siguienteLey: « …Que daqui adelante entretanto que se ayuntan las Cortesque agora manda el rey ayuntar ésean acabadas, que cualquierhome que sea de cualquier condi-

cion, quier sea home fijodalgoquier non, que matare en la suCorte á otro ó en el su rastro, quemuera por ello». Desde que losprocuradores salían de sus pueblosrespectivos hasta que regresaban,una vez concluidas las Cortes, nopodían ser inquietados ni ofendi-dos, ni demandados en juicio. Porotra parte, los diputados de losReinos pidieron en Cortes repeti-das veces, la observancia de estosderechos. De ahí que en las Cortesde Valladolid de 1351, Pedro Iordenase: «A lo que me pedieronpor merced que los que aquí vinie-ren á mi llamado á estas Cortes,que mande é tenga por bienquenon sean demandados nin presosfasta que sean tornados a suscasas, salvo por los mis derechos ópor maleficios ó contratos si algu-nos aquí ficieronen la mi Corte. Aesto respondo que lo tengo porbien e mando que se guarde», y«que yo que mandé llamar las miscibdades é villas é logares del mioseórío que veniesená estas Cortesque yo aquí mandé hacer, é queellos por complir mi mandato

PANORÁMICAS: La inmunidad parlamentaria ESPAÑA 21


hubiera sido antes dada senten-cia en causa criminal».

Junto a estos precedentes delas Cortes castellano-leonesas,aparecen disposiciones similaresen otros reinos de España. Así enAragón, Alfonso V, en las Cortesde 1429 celebradas en Valderro-bles dispuso: «Como Fuero de ara-gón y costumbre del reino de Ara-gón, es razón los convocados porel Señor Rey a las Cortes y los quepueden intervenir e vienen a lasdichas Cortes, ipso facto songuiados (…), e viniendo a la dichaCorte, e estando, y tornando, en, yde aquella sean avidos por guia-dos».

En 1535 en el Reino de Nava-rra, se hizo ley «que los llamados aCortes, durante éstas, no seanrestados ni encarcelados». Y, porlo que hace a Cataluña,«Por losfueros y las leyes se protegían laspersonas y las haciendas de losprocuradores, y asimismo seprohibía fuesen presos y deman-dados hasta que no fuesen torna-dos a sus lugares, es decir, hastaque hubiese cesado el período dela procuración».

Desde esta perspectiva esexplicada esta institución medie-val, que algunos autores asimilana la inmunidad parlamentaria.

b) Origen inglés.

Varios autores encuentran elorigen de la inmunidad parlamen-taria en el Estado estamental,caracterizado por la permanentetensión que opone al Rex con elRegnum, y que en Inglaterra, acausa de la debilidad crónica deuna Corona que no consigue

imponerse al Parlamento, adquie-re un sesgo peculiar.

Para May el primer privilegioinmunitario es el llamado«coming, remaining and retur-ning», que permitía a los parla-mentarios y sus servidores, viajardesde su casa hasta el Parlamentosin ser molestados ni detenidos, yrealizar el viaje de regreso en lasmismas condiciones de seguridad.

Habrá que remontarse a losSiglos XIII a XV para encontrarlegislación en este sentido. Así,bajo el reinado de Eduardo II en1291, se plantea el caso del Mas-ter of the Temple, en el que elMaster de los Templarios pide alRey autorización para cobrarseuna deuda de un obispo duranteel tiempo de Parlamento, dispo-niendo el Rey que «Non videturhonestum quod Rex concedatquod illi de Consilio suo distrin-gantur tempore parliamenti, seralio tempore distingat per ostiaset fenestras, proust moris est».

Posteriormente, Eduardo IIordenó a los Justices of Assizeque, dado que «hemos ordenadoque se convoque a los Prelados,Condes, Barones y cualesquieraotros súbditos, por medio de ofi-cios nuestros. Hemos mandadoespecialmente que sin excusa nin-guna se presenten y asistan en lospredichos días y lugar con noso-tros y con los nuestro Consejopara tratar con Nos y con los denuestro Consejo acerca de esosnegocios y den su parecer. Que-riendo Nos mirar por la integridady seguridad y tratando de hacerlo,como estamos obligados, para queno les suceda nada durante suasistencia a dicho Parlamento y

como es razon, que enviaron aquísus procuradores é sus mandade-ros; é que algunos por malqueren-cia é otros por hacer mal é daño áalgunos de los procuradores queaquí son venidos que les facenacusaciones maliciosamente é lesmueven pleitos aquí en la Cortepor los cohechar. E pidiéronmemerced que mandé á los mis alcal-des de la mi Corte que non con-noscan de querellas nin demandasque ante ellos den contra losdichos procuradores y mandade-ros, nin sean presos nin afiadosfasta que cada uno de ellos seantornados en sus tierras».

En el mismo sentido, EnriqueIII, en las Cortes de Tordesillas de1401, estableció que «si el talprocurador fuese llamado por micarta, mando que non sea pren-dado por debda del concejo: massi la debda fuere suya que lopague ó envien procurador quenon deba debda alguna».

Las disposiciones de Pedro Ifueron confirmadas en las Cortesde Valladolid de 1602 por FelipeIII y recogidas, luego, por laNovísima Recopilación en lossiguientes términos: «Los nues-tros Justicias de la nuestra Corte,no conozcan de las querellas ydemandas que ante ellas diesenlos Procuradores, durante eltiempo de su procuración, hastaque fuesen tornados a sus tie-rras, ni sean apremiados a darfiadores, y si algunos hubiesendado sean sueltos; lo cual man-damos se guarde así, salvo porlas nuestras rentas, pechos yderechos, e por maleficios e con-tratos que en nuestra Cortehicieran, después que a ellaviniesen, o si contra alguno

REI en Parlamentos22 ESPAÑA


para que no sufran perjuicio ensus bienes o en sus patrimonios, ypara que no incurran en estosperjuicios os mandamos que no seejecute ninguna acción jurídicacontra ellos, que asisten por man-dato nuestro al Parlamento, ysobreseáis cualquier acción que sehubiera de ejercitar contra ellos».

En tiempos de Enrique IV, en elcaso de Cheder, se garantizó a losLores, Comunes y sus servidores,acudir, permanecer y regresar delParlamento sin sufrir ataques ovejaciones; en el de Thorpe, en elque no se respetó el privilegio «debi-do a la iniquidad de los tiempos».

La práctica británica indica queel privilegio de la inmunidad preten-día proteger a los representantes dela misma forma que en el caso delos Reinos españoles; pero en Ingla-terra, la institución se presenta conuna formulación más acabada y unacontinuidad envidiable.

La Freedom from arrest ormolestation tiene por fin asegurarun peligroso y, generalmente, lar-go viaje de los llamados por el Reya Consejo. Pero al igual que en losReinos españoles, era el Rey elprimer interesado en mantener elprivilegio: se protegía a los procu-radores, sus bienes y a sus servi-dores, pero no se pretendía pre-servar la independencia delParlamento frente al Rey, sino quese trataba de garantizar la «pazdel rey» especialmente aplicada aquienes prestaban el deber feudalde Consejo.

c) Crítica a estas posiciones.

En el caso español, el origen delos Parlamentos medievales se

encuentra en la llamada que haceel Rey a sus vasallos a Consejo.Pero la asistencia a la Corte teníacarácter obligatorio. Así, tal comoafirma Sánchez Albornoz, «losindividuos convocados teníanobligación de acudir al llama-miento real y de asistir tanto a lasCurias ordinarias como a lassolemnes (…). Tal era también latradición en León y en Castilla, escasi seguro que desde los tiemposmás antiguos, aunque los textosque demuestran su práctica no seremontan más allá del siglo XII».Pérez Prendes, por su parte, consi-dera que para excusarse de asistira la llamada del Rey era precisoque éste concediera especialmen-te una autorización para la noasistencia, estableciéndose en elEspéculo las penas para el que noasistiese y las causas que justifi-can el no comparecer.

Tal como afirma Fernández-Miranda, de las disposicionesantemencionadas se descartatoda conexión con la inmunidadparlamentaria. Dado que el deberde acudir a la llamada del rey eraoneroso, nada más lógico que éstese preocupara de que los hombresque acudían a servirle no incum-plieran tan severa obligación portemor a ser robados, presos omuertos. Por ello, la protecciónreal no se limitaba a contemplarla libertad personal de los procu-radores sino que se extiende atodos sus bienes y servidores.

Es evidente que estas disposi-ciones no están concebidas comogarantías de un Parlamento fren-te al poder real, sino que es elpropio Rey el que protege a losllamados a servirle. «Es el Reyquien reconoce que la seguridad

de esos hombres que abandonansus tierras por caminos peligrosospara cumplir un servicio obliga-torio debe ser garantizada. Paraello, además de garantizar suseguridad física y las pertenen-cias que lleven durante su ida, lamorada y el regreso, trata deimpedir que se aprovechen de suausencia y de su estancia enlugares en que son extraños ydébiles, para perjudicarles judi-cialmente en su patrimonio. Pero,naturalmente, el rey excluye susrentas, pechos y derechos, y elloporque es él quien protege a sussiervos y no éstos los que sedefienden de aquél».

Por todo ello, se descarta lavinculación entre estos privilegiosmedievales y la prerrogativa de lainmunidad parlamentaria. Aque-llos se caracterizan por ser conce-didos graciosamente por el rey,por tener como objeto la seguri-dad personal y patrimonial de losrepresentantes en un viaje difícil,y no la autonomía funcional delas Cortes, no pudiendo ser esgri-midos contra el rey. Por el contra-rio la inmunidad parlamentariaresponde, como veremos, a unaestructura política, a unos presu-puestos y a unas finalidades radi-calmente diferentes.

El mismo análisis se realizarespecto a la práctica británica.En el aspecto institucional, esobvio que ninguna relación guar-da entre sí la débil y, en ocasio-nes, irrelevante posición ocupadapor las Asambleas estamentalesdel Medievo, con el papel atribui-do a los Parlamentos burguesespor un régimen que tiene en lainstitución parlamentaria su prin-cipal seña de identidad. Siendoestas distancias aún más percep-



independencia y la libertad de losmiembros del Cuerpo Legislativo,declara que hasta el estableci-miento de la ley sobre los juradosen materia criminal, los diputadosde la Asamblea Nacional, pueden,en caso de flagrante delito, serdetenidos conforme a las orde-nanzas; que se puede incluso,exceptuando los casos indicadospor el decreto de 23 de junio, pre-sentar demandas y hacer informescontra ellos; no obstante, nopodrán ser procesados por ningúnjuez, antes de que el CuerpoLegislativo haya decidido que haylugar a la acusación a la vista delas informaciones y de las piezasde convicción».

Posteriormente, el 22 de marzode 1791, la Asamblea interpretóeste Decreto en el sentido de quela inmunidad de los diputados noimpediría a los tribunales infor-mar sobre los delitos cometidospor los representantes fuera desus funciones, pero les obligaba asometer las informaciones alCuerpo Legislativo, el cual era elúnico que tenía el derecho deautorizar la incriminación de unode sus miembros. Es decir, no exis-tía una traslación de competenciajurisdiccional sino que suponía lanecesidad de la autorización de laAsamblea para procesar a uno desus miembros.

La Ley 13-17 de junio de 1791resolvió algunos de los problemasplanteados por la aplicación prác-tica de la inmunidad parlamenta-ria, estableciendo en su artículo53 que los representantes de laNación «podrán, por actos crimi-nales cometidos fuera de sus fun-ciones, ser detenidos bien en fla-grante delito, bien en virtud de

una orden de arresto; pero el pro-cesamiento no podrá ser llevado acabo hasta que el Cuerpo Legisla-tivo declare que hay razón para laacusación». Tal disposición esrecogida por las Constituciones deseptiembre de 1791 y de 24 dejunio de 1793.

Detrás de esta regulación de lainmunidad se encuentra el hechodecisivo que supone el paso delantiguo al nuevo régimen, queconlleva la traslación de la sobe-ranía del Monarca a la Nación. Alprincipio, por pura necesidadpráctica, la inmunidad parlamen-taria se integró en el sistemaconstitucional francés como piezaindispensable para el buen fun-cionamiento de la AsambleaLegislativa; pero rápidamente seunió a la teoría del régimen repre-sentativo, para considerarla des-pués, una consecuencia necesariay lógica de uno de los principiosfundamentales del nuevo régi-men: la necesidad de los parla-mentarios de formar parte de laAsamblea Nacional con totalindependencia y libertad.

La inmunidad parlamentariafue creada en interés de la Asam-blea, pero también en interés delsoberano, es decir, del Pueblo. Alexistir un Parlamento que partede la idea de la soberanía nacionaly que está investido de una legiti-midad históricamente nueva,representa a la nación, y es unórgano soberano que ocupa en elconjunto del sistema político unaposición de total y absoluta pree-minencia respecto de los demásórganos del Estado, el cual nodebe permitir ser controlado porun poder judicial ligado al Anti-guo Régimen.

tibles en lo que se refiere al fenó-meno representativo.

El parlamentario medieval,más que como un representantepolítico, actuaba como un comi-sionado jurídicamente vinculadoa las instrucciones que le dabansus comitentes. Su misión consis-tía, por tanto, no en participar enla formación de una voluntadcolectiva inexistente, sino entransmitir fielmente las opinionesde sus mandantes. Impedir laasistencia del mandatario a lassesiones del parlamento medievalsuponía dejar sin voz ni voto a laspersonas por él representadas.

Así, el orden político medievalinglés, como cualquier otro de esaépoca, desconoce por completo lossupuestos básicos sobre los que seasienta el concepto moderno deinmunidad, esto es, la existenciade un Parlamento dotado de sufi-cientes potestades propias que lesitúen en un plano de igualdadcon el monarca, y un entendi-miento político, que no jurídico,del fenómeno representativo. Portodo ello, atendiendo a su distintafundamentación y naturaleza jurí-dica, cabe afirmar que poco tienenque ver entre sí las viejas franqui-cias medievales británicas y lasinmunidades parlamentarias.

d) Origen francés.

Los defensores de esta posi-ción entienden que la inmunidadfue proclamada claramente el 26de junio de 1790 por Decreto dela Asamblea Nacional, que esta-bleció que «La Asamblea Nacio-nal, sin perjuicio del derecho deestablecer en detalle los mediosconstitucionales que aseguren la





CUADRO COMPARATIVO DE LA REGULACIÓN DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN LAS CONSTITUCIONES IBEROAMERICANAS

Fuente consultada: Las Constituciones de Iberoamérica, L. Aguiar de Luque, L. López Guerra, UIBA-Colegio de Abogados de Madrid, Madrid, 2001.

Actualización constante en http://www.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/consibam.htm a cargo de Fernando Reviriego Picón [email protected])

ARGENTINA

Artículo 69Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el casode ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otraaflictiva; de lo que se dará cuenta a la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho.

Artículo 70Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado, examinadoel mérito del sumario en juicio publico, podrá cada Cámara, con dos tercios de votos, suspender en sus funcionesal acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento.

BOLIVIA

Artículo 52Ningún Senador o Diputado desde el día de su elección hasta la finalización de su mandato, sin discontinuidad,podrá ser acusado y procesado en materia penal ni privado de su libertad, sin previa autorización de la CorteSuprema de Justicia por dos tercios de votos de sus miembros, a requerimiento del Fiscal General de la República,salvo el caso de delito flagrante.

BRASIL

Art. 53Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. § 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o SupremoTribunal Federal. § 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrantede crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, paraque, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. § 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribu-nal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto damaioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. § 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias doseu recebimento pela Mesa Diretora. § 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.

CHILE

Artículo 61 Los diputados y senadores sólo son inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en eldesempeño de sus cargos, en sesiones de sala o de comisión. Ningún diputado o senador, desde el día de su elección o desde su juramento, según el caso, puede ser acusado oprivado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, enpleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta resoluciónpodrá apelarse para ante la Corte Suprema. En caso de ser arrestado algún diputado o senador por delito flagrante, será puesto inmediatamente a disposicióndel Tribunal de Alzada respectivo, con la información sumaria correspondiente. El Tribunal procederá, entonces,conforme a lo dispuesto en el inciso anterior. Desde el momento en que se declare, por resolución firme, haber lugar a formación de causa, queda el diputado osenador imputado suspendido de su cargo y sujeto al juez competente.

COLOMBIAArtículo 186De los delitos que cometan los congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única auto-ridad que podrá ordenar su detención. En caso de flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos inmediata-mente a disposición de la misma corporación.

COSTA RICA

Artículo 110 El Diputado no es responsable por las opiniones que emita en la Asamblea. Durante las sesiones no podrá serarrestado por causa civil, salvo autorización de la Asamblea o que el Diputado lo consienta. Desde que sea declarado electo propietario o suplente hasta que termine su período legal, no podrá ser privado desu libertad por motivo penal, sino cuando previamente haya sido suspendido por la Asamblea. Esta inmunidad nosurte efecto en el caso de flagrante delito, o cuando el Diputado la renuncie. Sin embargo, el Diputado que hayasido detenido por flagrante delito será puesto en libertad si la Asamblea lo ordenare.



(Continuación...)

CUBAArtículo 83Ningún diputado a la Asamblea Nacional del Poder Popular puede ser detenido ni sometido a proceso penal sinautorización de la Asamblea, o del Consejo de Estado si no está reunida aquella, salvo en caso de delito flagrante

ECUADOR

Artículo 137Los diputados no serán civil ni penalmente responsables por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de susfunciones. No podrán iniciarse causas penales en su contra sin previa autorización del Congreso Nacional, ni serán privadosde su libertad, salvo en el caso de delitos flagrantes. Si la solicitud en que el juez competente hubiera pedidoautorización para el enjuiciamiento no fuere contestada en el plazo de treinta días, se la entenderá concedida.Durante los recesos se suspenderá el decurso del plazo mencionado. Las causas penales que se hayan iniciado con anterioridad a la posesión del cargo, continuarán tramitándose anteel juez competente.

ESPAÑAArtículo 71.2Durante el periodo de sus mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán serdetenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de laCámara respectiva

GUATEMALA

Artículo 161. Prerrogativas de los diputados.Los diputados son representantes del pueblo y dignatarios de la Nación; como garantía para el ejercicio de susfunciones gozarán, desde el día que se les declare electos, de las siguiente prerrogativas: a) Inmunidad personal para no ser detenidos ni juzgados, si la Corte Suprema de Justicia no declara previamenteque ha lugar a formación de causa, después de conocer el informe del juez pesquisidor que deberá nombrar para elefecto. Se exceptúa el caso de flagrante delito en que el diputado sindicado deberá ser puestos inmediatamente adisposición de la Junta Directiva o Comisión Permanente del Congreso para los efectos del antejuicio correspon-diente; […] Hecha la declaración a que se refiere el inciso a) de este artículo, los acusados quedan sujetos a lajurisdicción de juez competente. Si se les decretare prisión provisional quedan suspensos en sus funciones en tantono se revoque el auto de prisión. En caso de sentencia condenatoria firme, el cargo quedará vacante.

HONDURAS El Texto Constitucional no reconoce la inmunidad parlamentaria.

MÉJICO El Texto Constitucional reconoce la inviolabilidad parlamentaria pero no la inmunidad.

NICARAGUAArtículo 139Los diputados estarán exentos de responsabilidad por sus opiniones y votos emitidos en la Asamblea Nacional ygozan de inmunidad conforme a la ley.

PANAMÁ

Artículo 155Los miembros de la Asamblea Nacional podrán ser investigados y procesados por el Pleno de la Corte Suprema deJusticia, por la presunta comisión de algún acto delictivo o policivo, sin que para estos efectos se requiera autori-zación de la Asamblea Nacional. La detención preventiva o cualquier medida cautelar será determinada por el Ple-no de la Corte Suprema de Justicia.El Diputado Principal o Suplente podrá ser demandado civilmente, pero no podrá decretarse secuestro u otra medi-da cautelar sobre su patrimonio, sin previa autorización del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, con excepciónde las medidas que tengan como fundamento asegurar el cumplimiento de obligaciones por Derecho de Familia yDerecho Laboral.

PARAGUAY

Artículo 191. DE LAS INMUNIDADES […] Ningún Senador o Diputado podrá ser detenido, desde el día de su elección hasta el del cese de sus funciones,salvo que fuera hallado en flagrante delito que merezca pena corporal. En este caso, la autoridad interviniente lopondrá bajo custodia en su residencia, dará cuenta de inmediato del hecho a la Cámara respectiva y al juez com-petentes, a quien remitirá los antecedentes a la brevedad. Cuando se formase causa contra un Senador o un Diputado ante los tribunales ordinarios, el juez lo comunicará,con copia de los antecedentes, a la Cámara respectiva, la cual examinará el mérito del sumario, y por mayoría dedos tercios resolverá si ha lugar o no desafuero, para ser sometido a proceso. En caso afirmativo, le suspenderá ensus fueros.



(Continuación...)

PERÚ

Artículo 93Los Congresistas […] no pueden ser procesados no presos sin previa autorización del Congreso o de la ComisiónPermanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado sus funciones, excepto por delito fla-grante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinti-cuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.

PORTUGAL

Artigo 157(Imunidades) 1. Os Deputados não respondem civil, criminal ou disciplinarmente pelos votos e opiniões que emitirem no exercí-cio das suas funções. 2. Os Deputados não podem ser ouvidos como declarantes nem como arguidos sem autorização da Assembleia,sendo obrigatória a decisão de autorização, no segundo caso, quando houver fortes indícios de prática de crimedoloso a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos. 3. Nenhum Deputado pode ser detido ou preso sem autorização da Assembleia, salvo por crime doloso a quecorresponda a pena de prisão referida no número anterior e em flagrante delito. 4. Movido procedimento criminal contra algum Deputado, e acusado este definitivamente, a Assembleia decidirá seo Deputado deve ou não ser suspenso para efeito de seguimento do processo, sendo obrigatória a decisão de sus-pensão quando se trate de crime do tipo referido nos números anteriores.

PUERTO RICOSección 14. Ningún miembro de la Asamblea Legislativa será arrestado mientras esté en sesión la cámara de lacual forma parte, ni durante los quince días anteriores o siguientes a cualquier sesión, excepto por traición, delitograve, o alteración de la paz; y todo miembro de la Asamblea Legislativa gozará de inmunidad parlamentaria porsus votos y expresiones en una u otra cámara o en cualquiera de sus comisiones.

REPÚBLICA DOMINICANA

Artículo 32 Ningún Senador o Diputado podrá ser privado de su libertad durante la legislatura, sin la autorización de la Cáma-ra a que pertenezca, salvo el caso de que sea aprehendido en el momento de la comisión de un crimen. En todoslos casos, el Senado o la Cámara de Diputados, o si éstos no están en sesión o no constituyen quórum, cualquiermiembro podrá exigir que sea puesto en libertad por el tiempo que dure la legislatura o una parte de ella, cual-quiera de sus miembros que hubiere sido detenido, arrestado, preso o privado en cualquier otra forma de su liber-tad. A este efecto se hará un requerimiento por el Presidente del Senado o el de la Cámara de Diputados, o por elSenador o Diputado, según el caso, al Procurador General de la República; y si fuera necesario, dará la orden delibertad directamente, para lo cual podrá requerir y deberá serle prestado, por todo depositario de la fuerza públi-ca, el apoyo de ésta.

EL SALVADOR El Texto Constitucional reconoce la inviolabilidad parlamentaria pero no la inmunidad.

URUGUAY

Artículo 113Ningún Senador o Representante, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado, salvo en elcaso de delito in fraganti y entonces se dará cuenta inmediata a la Cámara respectiva, con la información sumariadel hecho. Artículo 114Ningún Senador o Representante, desde el día de su elección hasta el de su cese, podrá ser acusado criminalmen-te, ni aun por delitos comunes que no sean los detallados en el artículo 93, sino ante su respectiva Cámara, lacual, por dos tercios de votos del total de sus componentes, resolverá si hay lugar a la formación de causa, y, encaso afirmativo, lo declarará suspendido en sus funciones y quedará a disposición del Tribunal competente.

VENEZUELA

Artículo 200Los diputados o diputadas a la Asamblea Nacional gozarán de inmunidad en el ejercicio de sus funciones desde suproclamación hasta la conclusión de su mandato o la renuncia del mismo. De los presuntos delitos que cometanlos o las integrantes de la Asamblea Nacional conocerá en forma privativa el Tribunal Supremo de Justicia, únicaautoridad que podrá ordenar, previa autorización de la Asamblea Nacional, su detención y continuar su enjuicia-miento. En caso de delito flagrante cometido por un parlamentario o parlamentaria, la autoridad competente lo ola pondrá bajo custodia en su residencia y comunicará inmediatamente el hecho al Tribunal Supremo de Justicia. Los funcionarios públicos o funcionarias públicas que violen la inmunidad de los o las integrantes de la AsambleaNacional, incurrirán en responsabilidad penal y serán castigados o castigadas de conformidad con la ley.

La inmunidad parlamentaria se define generalmen-te como la sumatoria de derechos peculiaresdetentados por el Parlamento como institución e

individualmente por los miembros del parlamento cuya pose-sión excede a otros cuerpos o individuos, y sin la cual nopodrían desempeñar sus funciones (Erskine May, Parlamen-tary Practise, 1997).

Esta institución cuenta sus orígenes en Inglaterra comofundamento a la lucha de los representantes contra el pode-río del rey, con el “freedom of speech” y el “freedom ofarrest”; y en Francia, motivo del enfrentamiento de los Dipu-tados de la Asamblea Nacional Constituyente de 1789 contrala Corte, con la inviolabilidad parlamentaria referida a losprocesos penales.

En nuestros días esta garantía, que goza de reconocimien-to constitucional en la mayoría de los países del mundo, hasido cuestionada debido a la posibilidad de abuso por partede quienes las detentan y la creencia de la ciudadanía que susrepresentados gozan de derechos que los ubican por encimade la ley.

INMUNIDAD PARLAMENTARIA

La institución de la inmunidad parlamentaria ha sido dise-ñada para permitir el correcto funcionamiento del Parlamen-to y asegura que los parlamentarios puedan cumplir con lastareas y deberes a su cargo sin que medie obstáculo alguno.No es un privilegio personal otorgado a los legisladores parasus beneficios personales, y son consecuencia de largas luchasque las legislaturas del pasado han ganado para que los repre-sentantes de la ciudadanía pudieran lograr sus objetivos.

Este es el espíritu adoptado en el Reglamento del Parla-mento Europeo al expresar: “En el ejercicio de sus prerrogati-

Inmunidad e inviolabilidadparlamentaria

Argentina

PANORÁMICAS


SABRINA FLORENCIA BONELLI

Senado. Argentina.Miembro de la REI

en Parlamentos


vas con respecto a los privilegios ylas inmunidades, el Parlamento seesforzará principalmente pormantener su integridad comoasamblea legislativa democráticay por asegurar la independenciade los diputados en el ejercicio desus funciones”.

Será de importancia tener encuenta que la conceptualizaciónde “inmunidad parlamentaria”puede diferir ampliamente: paralos países seguidores del sistemade Westminster (Reino Unido, Aus-tralia, países del Commonwealth)donde se empleará haciendo refe-rencia e los privilegios del cuerpo;para los países seguidores del sis-tema Francés hará alusión a lalibertad de expresión (non-accountability) y al privilegio de lainviolabilidad.

Como garantía, la inmunidadparlamentaria, goza de reconoci-miento constitucional en lamayoría de los países (Alemania,Argentina, Chile, Costa Rica,España, Ecuador, Francia, Guate-mala, Perú…), no obstante, enalgunos países estos privilegioshan sido contenidos en cuerposlegales específicos, pudiendo citarcomo ejemplos, la “ParliamentAct” canadiense y los “Powers andPrivileges Act” de Sri Lanka.

La cuestión de la extensión dela protección de dicha garantía esun tema de discusión en la actua-lidad. Es evidente que hay un con-senso general en cuanto a lasinmunidades requeridas para eldesarrollo de las tareas de repre-sentación, legislación y control;no obstante, se advierte el efectoperjudicial que produce la excesi-va inmunidad, pues posibilita el

uso abusivo que se traduce enimpunidad, sin hacer caso omisodel impacto negativo que tiene enel ciudadano.

Advirtiendo la necesidad defortalecer los lazos de los repre-sentantes con la ciudadanía yfomentar la transparencia de lasgestiones públicas, varios orga-nismos han planteado el análisisde la materia.

En el 2005, la Agencia de Esta-dos Unidos para el DesarrolloInternacional financió una Confe-rencia en América Latina (con laparticipación de doce países de laregión) donde se abordaron losabusos de la inmunidad oficial ypara propiciar la creación de nor-mas regionales que limiten suamplitud. En abril del 2006, laUnión Parlamentaria concluyó laelaboración del documento sobrela inmunidad parlamentaria poriniciativa del PNUD sobre “Parla-mentos, Prevención de Crisis yRecuperación”. En julio del 2006,se aprobó la Resolución sobrelímites a la inmunidad Parlamen-taria para fortalecer la buenagobernabilidad, la integridadpública y el estado de derecho(“Resolution on Limiting Inmunityto Parlamentarians in Order toStrenghten Good Governance,Public Integrity and the Rule ofLaw. Asamblea Parlamentaria dela OSCE, XV período de sesiones.Brusssel declaration, July 2006).

“La resolución de la Conferen-cia mundial de la GOPAC (GlobalOrganization of ParlamentariansAgainst Corruption)” (Arusha)sobre inmunidad parlamentaria,insta a la OMPCC (Organizaciónmundial de Parlamentarios contra

la Corrupción) a elaborar normasmundiales y promover su imple-mentación. Señala que los parla-mentos eficaces son fundamenta-les para una gestión gubernativaeficaz y sostenible, por otra parteuna buena gestión gubernativa esesencial para el desarrollo, laseguridad y el rendimiento socio-económico.

En otro sentido, en el Reino Uni-do (criterios similares son adopta-dos por países del Commonwealth),donde los precedentes y la tradi-ción tienen una particular impor-tancia, encontramos normas queexpresan “que la libertad de expre-sión y el debate o procedimiento enel Parlamento no debe ser enjuicia-do o cuestionado en ninguna Corteo lugar fuera del Parlamento” (“Bri-tish Bill of Rights”, Article 9: “thefreedom of speech and debates orproceeding in Parliament are notought to be impeached or questio-ned in any court or place out ofparliament”). Los derechos y privi-legios de los miembros son supervi-sados rigurosamente por el Comitésobre Estándares y Privilegios (lainfracción de las reglas provoca laaplicación de sanciones e incluso laexpulsión).

En consecuencia, no es fre-cuente el planteamiento de lanecesidad de limitación de losprivilegios, pues el control en elseno del órgano, parece suficien-te y efectivo contra el abuso en lapráctica de dichas potestades.

LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN(FREEDOM OF SPEECH)

La protección de la libertadde expresión es fundamentalpara el ejercicio de la tarea par-

PANORÁMICAS: Inmunidad e inviolabilidad parlamentaria ARGENTINA 29


das generalmente en Códigos deConducta). Este es el caso, porejemplo, de Alemania, Uruguay,Ucrania y Yemen donde la libertadde expresión no puede conside-rarse en casos de insultos o difa-mación (Constitución de Ucrania.Art. 80. Constitución de Yemen.Art. 80).

Para la doctrina penal, estalibertad consagra una indemni-dad (Seisdedos, El Derecho,1985). Las indemnidades sonexclusiones de la ley penal,mediante la cual una personaqueda eximida de responsabilidadpenal, más allá, que los principiosconstitucionales señalen que nohay exclusiones a la ley penal enrazón de la persona.

La inmunidad protege opinio-nes y discursos emitidos en eldesempeño en el cargo y queda-rán cubiertos después del cese enel cargo, en otras palabras, loexpresado en el desempeño delmismo goza de indemnidad vitali-cia (también cuando el legisladorha dejado de serlo).

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA

La inviolabilidad parlamentariaes definida como la protecciónque gozan los miembros del par-lamento para no ser arrestadospor causas civiles (prisión pordeudas) y/o penales. por actos quefueron realizados en el contextode los deberes de sus funciones.

La extensión de esta garantíadifiere considerablemente, y seadvierten tres criterios predomi-nantes para el tratamiento de lamateria.

En el Reino Unido y los paísesque adoptaron el sistema deWestminster, la inviolabilidadnunca operó en las causas pena-les, se refiere a la imposibilidad deser arrestados por causas civiles,cuyo origen remoto es anterior ala libertad de expresión.

Otros países como Liberia,Noruega y Sierra Leona, la invio-labilidad solo apunta a la preven-ción del arresto de los parlamen-tarios dentro de la Cámara o “initinere”, al simple efecto degarantizar la asistencia y el servi-cio de los parlamentarios.

Por último, hay que considerarel privilegio de la inviolabilidadparlamentaria bajo la forma deprivilegio judicial, donde la Supre-ma Corte o tribunales especialesson los competentes para juzgar alos parlamentarios. En estesupuesto encontramos a Burundi,Guatemala y Colombia.

Será necesario considerar quela inmunidad generalmente operacomo “una autorización, que sal-vo el caso de flagrante delito,deberá emitir el Parlamento concarácter previo a todo arresto,detención o encausamiento judi-cial que pudiera desembocar en laprivación de la libertad para eldiputado, autorización que, segúnel común parecer doctrinal, noentra en el fondo del asunto, esdecir, no lleva aparejado un vere-dicto de culpabilidad o inocenciarespecto a la conducta del diputa-do”.

En términos generales, comoregla general, se prevé que elarresto o la prosecución del pro-ceso están prohibidos si no media

lamentaria, es una garantíaamparada por la mayoría de lospaíses (no garantizan la libertadde expresión Cuba y Bielorru-sia), ya sea constitucionalmenteo en normas específicas. Señalaasí Marc van der Hulst: “la liber-tad de expresión no es solo rela-tivamente homogénea sinotambién un principio altamenteestable a lo largo del mundo, ylegislación pertinente ha sufridopequeñas enmiendas a lo largodel tiempo”.

El Parlamento, como órganodeliberativo, no podría cumplircon sus objetivos si sus miembrosno contaran con la libertad deverter sus opiniones en el debatey criticar la labor del gobiernoque es la lógica consecuencia a lalabor de fiscalización.

El ámbito de aplicación de estederecho generalmente no se cir-cunscribe al Parlamento mismo,sino que incluye toda ocasiónrelativa ejercicio del mandatorepresentativo. La interpretaciónde su extensión de la proteccióndifiere de país en país: algunos loestiman solo aplicable a las acti-vidades en el contexto del proce-dimiento parlamentario, otros loharán extensible a la repeticióny/o reproducción de as palabrasexpresadas en el seno del Parla-mento, o adoptarán un criteriomás amplio, que incluirá todas lasactividades que conciernen alámbito político.

No obstante, el privilegioabsoluto no significa que los par-lamentarios tengan un derechoilimitado para decir todo aquelloque deseen; pueden estar sujetosa medidas disciplinarias (conteni-

REI en Parlamentos30 ARGENTINA


la expresa autorización de laCámara (hay países que prohíbenla tramitación del proceso, yotros, como es el caso de laArgentina, que solo refieren a laimposibilidad de dictar prisiónpreventiva, en tanto el procesoseguirá su cauce normal). A dife-rencia de la libertad de expresión,que usualmente no presenta unlímite temporal, la inviolabilidadse aplica mientras dure el manda-to del parlamentario.

Como excepción a esta regla,se encuentra el caso de flagran-cia, donde el parlamentario podráponerse bajo arresto tal como seharía con un civil. Al respecto,Linares Quintana, enseña que ellegislador es sorprendido in fra-ganti "cuando el autor es visto enel momento de cometerlo -él deli-to- ; cuando inmediatamente des-pués de ejecutado se le designacomo culpable por haber huido uocultado, cuando es sorprendidocon efectos, armas, instrumentosu otros objetos que hagan presu-mir su participación en el delito,siempre que esas circunstanciasse produzcan en un tiempo inme-diato a su ejecución" (Gobierno yadministración de la RepúblicaArgentina, 1959).

Los estados han adoptadosdiferentes criterios para haceroperativa esta regla basándose enla gravedad de la ofensa: paraalgunos operará en delitos repri-midos con penas superiores a cin-co años de prisión (Serbia, Monte-negro y Macedonia); y otros,operará si el delito es consideradoinfamante o aflictivo (las penasinfamantes, son aquellas que pri-van de honor al condenado , "consignos capaces de excitar la risa y

el desprecio de los espectadores" ,en realidad son las que decretanla "vergüenza pública"; son penasaflictivas, las que causan dolor ,acarrean incomodidades, imponemolestias. Zaffaroni, DerechoPenal 1983). Esta excepción eslógica pues la validez del procedi-miento no podrá ser cuestionadoen situación de flagrancia, pueslos hechos y el autor están clara-mente establecidos.

A MODO DE CONCLUSIÓN

Es evidente la necesidad detener un sistema de inmunidadespara lograr el normal desarrollode las actividades parlamentarias,y es sabido, que la protección quebrindan a los parlamentarios seráfundamental en países con entor-nos conflictivos. No obstante, seha puesto en manifiesto la nece-sidad de modificar su magnitud.

Actualmente, la crítica apunta aconsiderarlas obsoletas y anacróni-cas, y un medio que posibilita elabuso llegando a configurarsupuestos de “impunidad”. La creen-cia ciudadana supone que los parla-mentarios gozan de una categoríaespecial, que los sitúa por encimade la ley (especialmente cuando lassituaciones dudosamente tienenconexión con los deberes a su car-go)

En virtud a lo expuesto, laInmunidad Parlamentaria esnecesaria dentro del sistemademocrático pero esta no debieratraducirse como la habilitaciónpara lesionar bienes tuteladostales como la vida, la propiedad ola honra. La Inmunidad Parlamen-taria debería ser tratada por losParlamentos con la debida caute-

la, evitando que el cuerpo o lasnecesidades coyunturales setransformen en actos éticamentecuestionables.

PANORÁMICAS: Inmunidad e inviolabilidad parlamentaria ARGENTINA 31


La actual Constitución Política del Estado esta-blece en su artículo 51 que “Los Senadores yDiputados son inviolables en todo tiempo por

las opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones” einmediatamente a continuación, artículo 52, que “NingúnSenador o Diputado, desde el día de su elección hasta lafinalización de su mandato sin discontinuidad, podrá seracusado y procesado en materia penal ni privado de su liber-tad, sin previa autorización de la Corte Suprema de justiciapor dos tercios de votos de sus miembros, a requerimientodel Fiscal General de la República, salvo el caso de delito fla-grante”.

Este artículo norma el principio de la inmunidad de losparlamentarios.

La clásica concepción de la inmunidad parlamentariaabarca la protección del legislador contra el procedimientopenal. Por lo general, esto se refiere también a la prohibiciónde iniciar fases sumarias, si el Parlamento no ha aprobadoeste procedimiento.

Lo cuestionable de este artículo es la extensión del ámbi-to de protección de la inmunidad, al ámbito de “otras mate-rias”, como la civil, familiar, etc., cuando señala que no podráser acusado, perseguido o arrestado en ninguna materia, y enmateria civil no podrá ser demandado ni arraigado.

Si bien el objetivo de la inmunidad es proteger a los Dipu-tados y Senadores de una eventual acción o persecución des-plegada por funcionarios públicos o particulares, que preten-den frenar la labor de fiscalización, de legislación o gestión,lo cierto es que no puede constituirse en sinónimo de “impu-nidad”, definiendo al Parlamento y sus miembros como unente al margen de la Ley.

Bolivia: la inmunidad parlamentaria en laConstitución

Bolivia: la inmunidad parlamentaria en laConstitución

Bolivia

PANORÁMICAS


ANGÉLICA SILES PARRADO

Constituyente.Miembro de la REI

en Parlamentos


El texto del Artículo 52 inducea que la inmunidad pueda provo-car la impunidad, cuando estable-ce que no podrán ser acusados enninguna materia, no puede serdemandado en materia familiar sino cumple con sus obligacionesde padre de familia, ni en materiacivil, ni penal y si incurre en undelito flagrante no puede ser pro-cesado menos detenido, entretanto no cuente con la licenciarespectiva.

Este hecho ha dado lugar aque, en la práctica, algunos parla-mentarios incurran en excesos yactos de corrupción cuando asu-men cargos ejecutivos y retornanal legislativo, haber contraído unaobligación y no cancelar la mis-ma, escudándose en la inmunidadpara el caso de que se les instau-re un proceso ejecutivo; o de otrosque han incurrido en delitos, perono pueden ser procesados porqueno se logra su licencia en laCámara, situación que ha dadolugar a que la reputación delLegislativo sea cuestionadodurante los últimos años. Estaprerrogativa de inmunidad fueutilizada por los congresistas,como un amparo a la comisión dedelitos, ante la mirada molesta dela ciudadanía.

Por lo expuesto, la AsambleaConstituyente instaurada el 6 deagosto del 2006, de la cual soyparte, aprobamos en grande, endetalle y en revisión, la NuevaConstitución Política del Estado,en la que establece:

Art. 153. “Las asambleístas ylos asambleístas no gozarán deinmunidad. Durante su mandato,en los procesos penales, no se les

aplicará la medida cautelar de ladetención preventiva, salvo delitoflagrante”

Primero ya no se requiere lalicencia de la Cámara para asumirlos cargos que se les impute.

Las medidas cautelas son res-tricciones en la esfera de la liber-tad del imputado y afectan dere-chos consagrados en laConstitución Política del Estadotales como la plena vigencia deldebido proceso y la presunción deinocencia.

En los procesos penales por elsistema acusatorio, la imposiciónde una medida cautelar debenecesariamente proceder a pedidode parte (fiscal o querellante), esdecir, no puede ser ordenada deoficio, pues de lo contrario el juezestaría atentando contra los prin-cipios acusatorios “ne procedatjudex ex oficio” y “nemo iudexsine actore”.

Las medidas cautelares siem-pre son para el imputado y debenser impuestas por un juez luegode una imputación formal del fis-cal, lo que significa que el juezconozca cuál es el hecho delictivoque se le atribuye al imputado yporque debe imponerse una medi-da de tal tipo.

PANORÁMICAS: Bolivia: la inmunidad parlamentaria en la constitución BOLIVIA 33


INMUNIDAD PARLAMENTARIA POR FUERO ESPECIAL:inclinación de la desigualad al otro lado de la balanza.

Nuestra anterior Carta preveía la llamada inmu-nidad parlamentaria al igual que la mayoría delas democracias de nuestro continente como en

algunas del continente europeo (ver artículo 58 de la Consti-tución de Chile; artículo 161 de la Constitución de Guatema-la; artículo 93 de la Constitución del Perú; artículos 143 a147 de la Constitución de Venezuela; artículo 71 de la Cons-titución Española; artículo 26 de la Constitución de Francia).Esta prerrogativa que tienen los miembros de los cuerposlegislativos de no poder ser investigados ni juzgados, mien-tras ejercen sus funciones, sin la autorización previa de larespectiva Cámara, estaba contenida en el artículo 107 de laConstitución de 1886, el cual rezaba que ningún miembro delCongreso podrá ser aprehendido ni llamado a juicio criminalsin permiso de la Cámara a la que pertenezca, durante elperiodo de las sesiones, cuarenta días antes y veinte despuésde éstas. En caso de flagrante delito, podrá ser detenido eldelincuente y será puesto inmediatamente a disposición de laCámara respectiva.

No obstante, con muy buen juicio y coherente con losprincipios y valores de las democracias modernas el Constitu-yente del 91, abolió este anacrónico privilegio. Figura válidaen la época donde la soberanía parlamentaria era vulnerabley donde se podía detener un Congresista como una maniobrapolítica sin que la opinión pública fuera consciente pero que,en las sociedades actuales, carece de lógica dada la evolucióndel Estado Democrático de Derecho; y, por el contrario, estaforma facilita la impunidad del Congresista que delinque(Informe de ponencia “Estatuto del Congresista”, GacetaConstitucional nº 51).

En efecto, esta figura fue eliminada de la Constitución de1991 y sustituida por un fuero especial para los congresistas

Colombia: inmunidad e inviolabilidad parlamentariaColombia

PANORÁMICAS


MABEL E. MERIÑO OVIEDO

Secretaría General (E) de laComisión de Vigilancia del

Organismo Electoral delSenado. Colombia.Miembro de la REI

en Parlamentos


(Informe de Ponencia para primerdebate “Rama Legislativa delPoder Público”, Gaceta Constitu-cional nº 79), igual al de los altosfuncionarios del Estado, según elcual estos servidores sólo puedenser investigados y juzgados por laCorte Suprema de Justicia, por loseventuales delitos que hayancometido, pero esas acciones judi-ciales no requieren de ningunaautorización previa por parte delas Cámaras. La Carta señala:” Delos delitos que cometan los con-gresistas, conocerá en forma pri-vativa la Corte Suprema de Justi-cia, única entidad que podráordenar su detención. En caso deflagrante delito deberán ser apre-hendidos y puestos inmediata-mente a disposición de la mismaCorporación (artículo 186 NormaSuperior). Y, en el mismo sentido,le otorga a esta última como unade sus atribuciones constituciona-les, “investigar y juzgar a losmiembros del Congreso” (artículo235 ordinal 3º, Norma Superior).

Con esta disposición el fueropierde cualquier carácter de privi-legio, al no otorgársele al Congre-so competencia alguna para auto-rizar o negar la investigación o laprivación de la libertad de uno desus miembros. No obstante, lamisma viola el principio democrá-tico y, por ende, el derecho indivi-dual a la igualdad, en detrimentodel presunto parlamentarioinfractor.

Sin lugar a dudas, las normasque regulan los deberes, derechosy actuaciones de todos los funcio-narios y autoridades públicasdeben guiarse por el principio dela responsabilidad y no de su exo-neración y más aún, cuando se

trata de los destinatarios de lasoberanía popular y de la especialmisión de proteger y hacer cum-plir los derechos y las libertadesque la Carta, como representantesde ella misma, les encomienda.

Pero también es cierto, que alquerer el Constituyente suprimircualquier prerrogativa que vulne-rada el principio democrático dela igualdad de todos ante la ley(Expediente T-180.650), lo quehizo fue inclinar la balanza haciael otro lado, generando un dese-quilibrio al otorgarle esta facultadexclusivamente a la Corte Supre-ma y dejarla como única instan-cia. Coartándole, con ello, a losCongresistas el derecho que lesasiste, como cualquier ciudadano,de poder apelar a una segundainstancia.

No se trata de otorgarles privi-legios a los congresistas perotampoco de dejar de desconocerla primacía de los derechos inalie-nables de la personas sin discrimi-nación alguna. Si consideramoslas circunstancias actuales por lasque atraviesa Colombia, que sinduda quedará en la historia comouno de los episodios más difícilesal que se ha enfrentado nuestrademocracia, las cuales han origi-nado el llamamiento a juicio dealgunos congresistas por el, malllamado, fenómeno de la “parapo-lítica” (alianza entre políticos ygrupos de extrema derecha -“paramilitares”-), donde la mayo-ría de congresistas apenas son lla-mados a indagatoria o le esdictada orden de captura, renun-cian a la investidura para podergozar de una mejor oportunidadde defensa, haciendo uso de lasmismas instancias judiciales a las

que tiene derecho un ciudadanodel común.

Situación ésta, que requiere demanera urgente la reforma delartículo constitucional, para queno quede como disposición ino-cua o letra muerta en la Constitu-ción; o lo que sería aún más gra-ve e injusto, que durante el juicioque se siga al presunto infractorse compruebe su inocencia y que,además de haber sufrido la cargaque lleva un llamamiento a juicio,no tenga la más mínima posibili-dad volver a ocupar su curul porhaberse visto obligado a la renun-cia de su investidura.

Y por último, si bien es ciertoque el congresista acusado puedesolicitar revisión del fallo ante lamisma Corte también es cierto,que esto genera un círculo vicio-so, convirtiéndose la Suprema enjuez y parte. Además, no podemosolvidad que la Corte Suprema noes infalible y que, sin dudar de lahonorabilidad y sabiduría de susmiembros, también podría serpermeada por algunos interesespolíticos.

INVIOLABILIDAD PARLAMEN-TARIA: A la luz de la CorteConstitucional

La totalidad de los ordena-mientos de las democracias cons-titucionales contienen, con unasignificación y alcance parecido,este tipo de inmunidad. Lo que eslógico, dado que la irresponsabili-dad de los congresistas es inhe-rente a la democracia constitu-cional por ser la expresiónmaterial de dos de sus pilaresfundamentales: la separación delos poderes y la soberanía popular

PANORÁMICAS: Colombia: inmunidad e inviolabilidad parlamentaria COLOMBIA 35


mo sentido, sostiene la Corte quela inviolabilidad además de ser per-petua genera una irresponsabilidadjurídica general, de ahí que se leconozca también como “irrespon-sabilidad parlamentaria”, por queel congresista deja de estar some-tido no sólo a las persecucionespenales sino también a cualquierdemanda de naturaleza civil por losvotos u opiniones manifestados enel ejercicio de sus funciones (VerExpediente T-180.650).

La doctrina y la jurisprudencia,coinciden en el ámbito materialdonde opera este tipo inmunidad,teniendo en cuenta que es (I)específica o exclusiva pero al mis-mo tiempo (II) absoluta. Es espe-cífica porque la Carta dispone queesta prerrogativa institucionalcobije única y exclusivamente losvotos y opiniones emitidos en elejercicio del cargo o sea que,cualquier otra actuación que sal-ga del ámbito de la opinión y elvoto que no se hace en ejerciciodel cargo, no garantiza el privile-gio institucional porque no estácimentado en razones de necesi-dad y justicia (SAMPER, Derechopúblico interno de Colombia, II).

Y finalmente, si ésta inviolabi-lidad es específica amparandoúnicamente los votos y opinionesexpresados en función del cargo,también es absoluta ya que todoslos votos y expresiones emitidosen la formación de la voluntadcolectiva del Congreso quedanexcluidos de cualquier responsa-bilidad jurídica. Aún los votosemitidos durante el juzgamiento alos altos funcionarios del Estado,en cumplimiento de la funciónjudicial que la Carta le otorga alCongreso (Sentencia SU-786/99).

(Ver Sentencia SU-786/99), en elordenamiento colombiano laencontramos en el artículo 185de la Carta, que establece: “LosCongresistas serán inviolables porlas opiniones y los votos que emi-tan en el ejercicio del cargo, sinperjuicio de las normas discipli-narias contenidas en el reglamen-to respectivo”.

La doctrina constitucional y lapráctica jurisprudencial (Senten-cias C-222, C-245, SU-786/99,SU- 047; Expediente T-180.650;expediente D-5208) coinciden enseñalar que esta inmunidad no esun privilegio personal del congre-sista como tal, sino, por el contra-rio, una garantía constitucionalde protección al congreso y lademocracia. Es una medida indis-pensable, que permite que losrepresentantes del pueblo puedanemitir sus votos y expresar opi-niones dentro del cumplimientode su función de control político,sin temor a que éstos les puedanocasionar persecuciones judicia-les o de otra índole.

Es así, como la Corte a señala-do que la inviolabilidad “es unainstitución que nace con el parla-mento moderno y que buscagarantizar la independencia deéste frente a los otros poderesespecialmente frente al poder Eje-cutivo” (Sentencia C-245 de1996); Además, por ser esta unagarantía institucional a favor delCongreso y de la democracia elCongresista o Parlamentario nopuede renunciar a ella y en proce-so judicial, el juez debe tomarla encuenta de oficio, por tratarse de unasunto de interés público, aún siésta no es alegada por el titular(Sentencia SU-786/99). En el mis-

REI en Parlamentos36 COLOMBIA


Pocos temas parlamentarios entraron al debate coti-diano en medios de comunicación en los últimosaños. Uno de ellos fue la inmunidad parlamentaria.

Bajo los siguientes títulos “El Congreso por encima de la ley”,“La Inmunidad no Significa Impunidad”; “Inmunidad o Impu-nidad: Otorongos deciden Autoprotegerse” entre otros títulosse cuestionó los alcances de una prerrogativa presente en laconstitución histórica (Perú ha tenido doce Constituciones;desde la de 1823 encontramos disposiciones sobre inmunidadparlamentaria) pero incomprendida y por ello cuestionada. Enefecto, la ciudadanía percibe la inmunidad como un privile-gio injustificado y la confunde con impunidad. El cuestiona-miento a los alcances de la inmunidad parlamentaria es untema que no se plantea sólo en el Perú. Así, esta instituciónno es sólo cuestionada en el Perú, así por ejemplo Sartoriexpresó su opinión en una columna de opinión de La Nación(Diputados intocables ¿por qué?; Corriere della Sera - LaNación; 16 de agosto de 2002): “La inmunidad es una insti-tución antigua, anterior a los parlamentos de nuestra época.¿Cómo se justifica? ¿Por qué los legisladores son intocables?En un principio era porque debían estar protegidos contra losabusos y las intimidaciones del soberano. Hoy, el problema esmuy distinto...no es fácil justificar la inmunidad. Inmunidadquiere decir que algunas personas están por encima de la leyy que pueden burlarse de ella. Lo que no está bien. De hecho,la inmunidad ha sido sustituida por la autorización del pro-cesamiento. Un legislador no puede ser procesado si el Parla-mento (o una comisión nombrada ad hoc) no lo permite. Enlos papeles, esto parece una solución razonable. Pero la rea-lidad es que los legisladores se protegen entre sí. Entonces, sila autorización del procesamiento es denegada por la conni-vencia de una mano que lava la otra, ¿justifica esto volver ala intangibilidad?... Inmunidad, sí, pero no una inmunidad quetransforme las cámaras en un santuario de sospechosos conaltísimo olor de culpabilidad”

Perú: inmunidad parlamentaria; marchas ycontramarchas

Perú: inmunidad parlamentaria; marchas ycontramarchas

PANORÁMICAS

Perú

37REI en Par lamentos

MILAGROS CAMPOS

Asesora en el Congreso. Perú.Coordinadora Temática de laREI en Parlamentos 2008.


número de congresistas electostenía proceso penal abierto en sucontra. En octubre del mismo año,treinta y tres congresistas queacababan de iniciar su mandato,interpusieron demanda de incons-titucionalidad contra esta modifi-cación. “Basándose en el derechocomparado y en los antecedenteshistórico-constitucionales delcaso peruano”, sostuvieron que lainmunidad protegía tanto a losprocesos penales iniciados conanterioridad a la elección como alos iniciados con posterioridad ala elección”. El Tribunal Constitu-cional estableció que la modifica-ción era constitucional. Entre losfundamentos jurídicos cabe des-tacar:

1. El principio de igualdad: Lavida en democracia exige que lasprerrogativas o garantías que asu-man estos altos funcionarios secompatibilicen con otros bienes eintereses que la propia Constitu-ción y la sociedad buscan. (…) Noes, pues, conveniente, prescribiruna protección vasta y dilatadapara estos funcionarios; antesbien, ésta debe ser coherente conla igualdad que tienen con el res-to de peruanos, tal como estáreconocida en la Constitución(artículo 2º, inciso 2). Sólo en lamedida que la inmunidad protejaa la persona por la función quecumple en la sociedad, podrá seraceptado algún tipo de protecciónespecial desde el punto de vistaconstitucional. Entendida de estamanera la democracia (comomecanismo para conseguir laigualdad entre las personas),entonces tendrá sentido que seestablezca una inmunidad condi-cionada a la protección de la fun-ción pública de alta investidura.

Este es entonces, el soporte en elque se habrá de entender la inmu-nidad parlamentaria.

2. Fundamento de la inmuni-dad: Es posible entender la inmu-nidad como una garantía quebusca proteger la libertad perso-nal de los parlamentarios contradetenciones y procesos judicialesque tienen una evidente motiva-ción y finalidad política. Condicha protección se salvaguardala conformación y funcionamien-to del Parlamento. Por ello,corresponde al Poder Legislativoefectuar la valoración de losmóviles políticos que puedanexistir a través del procedimientode levantamiento de la inmunidadparlamentaria, a fin de garantizarla autonomía del Parlamento y laplena vigencia del principio deseparación de poderes.

3 La inmunidad como garantíainstitucional del Parlamento: Si lafinalidad de la inmunidad parla-mentaria está destinada funda-mentalmente a la constitución yfuncionamiento del Congreso,entonces, la inmunidad no puedeconsiderarse como un derecho ouna prerrogativa individual de loscongresistas, sino como unagarantía institucional del Parla-mento que protege la funcióncongresal y al propio Poder Legis-lativo; es decir, se trata de unaprerrogativa institucional.

4. Legitimidad: Pero, ¿quépasaría si la inmunidad parlamen-taria atenta o no contribuye conel ejercicio democrático del Esta-do y, por el contrario, se convierteen un factor de deslegitimizacióndel Congreso? Es evidentementeahí cuando la inmunidad deja de

En momentos en los que laaprobación del Congreso peruanollegó a cifras de un solo dígito,una de las razones esgrimidas fuela inmunidad parlamentaria. Enese contexto se dieron las modifi-caciones que comentaremos.

LAS MODIFICACIONES ALREGLAMENTO

La Constitución Peruana de1993 establece en el artículo 93ºque “Los congresistas... no puedenser procesados ni presos sin pre-via autorización del Congreso ode la Comisión Permanente, desdeque son elegidos hasta un mesdespués de haber cesado en susfunciones, excepto por delito fla-grante, caso en el cual son pues-tos a disposición del Congreso ode la Comisión Permanente den-tro de las veinticuatro horas, a finde que se autorice o no la priva-ción de la libertad y el enjuicia-miento”.

El Reglamento del Congresoestableció limitaciones, al preci-sar que: “La inmunidad de proce-so no protege a los congresistascontra las acciones de naturalezadiferente a la penal, que se ejer-zan en su contra y sean derivadasde sus actos privados”.

En mayo de 2006, al términodel gobierno anterior, los congre-sistas salientes introdujeron unareforma a fin de establecer que lainmunidad parlamentaria no pro-tege a los congresistas respectode los procesos penales iniciadosante la autoridad judicial compe-tente, con anterioridad a su elec-ción, los que no se paralizan nisuspenden”. Se trataba de untema sensible pues un buen

REI en Parlamentos38 PERÚ


tener sentido y, por el contrario,desacredita el actuar de uno delos Poderes del Estado.

5. Alcances de la inmunidad:Lo que se reconoce constitucio-nalmente como inmunidad parla-mentaria son las inmunidades dearresto y proceso. La inmunidadparlamentaria solamente rigepara los procesos penales.

La modificación del 2006, cuyaconstitucionalidad ha sido ratifi-cada por el Tribunal Constitucio-nal, constituye una reformaimportante pues supone que losprocesos iniciados no se veránentrampados por la elecciónpopular.

Otra modificación al Regla-mento, aprobada el año pasadoestableció que en el supuesto queel Congresista se allane por escri-to al pedido de levantamiento deinmunidad parlamentaria, laComisión de Levantamiento deInmunidad Parlamentaria dicta-minará, en un plazo máximo detres (3) días hábiles siguientes alallanamiento, aprobándolo orechazándolo. Creemos que estadisposición es errónea concep-tualmente pues parte de la ideaque la inmunidad es un privilegiopersonal disponible y renunciable,características ajenas a la natura-leza de la institución que como loha precisado el Tribunal Constitu-cional protege a la Cámara. En talsentido se pronuncia MarcialRubio (Estudio de la ConstituciónPolítica de 1993, 1999), al señalartal prerrogativa no pertenece a lapersona individualmente conside-rada, sino a la función que ellacumple, por lo que el titular nopuede renunciar a ella.

¿ALCANZA LA INMUNIDAD AOTRAS CITACIONES JUDICIALESEN PROCESOS PENALES?

El jueves 29 de marzo de2007, se debatió una moción deorden del día, no prevista en laagenda inicial, ante la citacióndel Primer Vice Presidente de laRepublica y también congresistaa declarar en un juicio. Luego deun largo debate el acuerdo delCongreso fue: “Expresar su pro-testa más enérgica contra la Pri-mera Sala Penal Especial Anti-corrupción de la Corte Superiorde Justicia de Lima, presididapor la vocal, Inés Felipa VillaBonilla, por la indebida citaciónformulada contra el congresistaLuis Giampietri Rojas para pres-tar declaración testimonial a laSala de Audiencias el 27 demarzo a horas 2 de la tarde, bajoapercibimiento de ser conducidode grado o fuerza en caso deinconcurrencia." Sobre este par-ticular, el Tribunal Constitucio-nal ha establecido en la senten-cia del Expediente N.º1011-2000-HC/TC (fundamento1), que la inmunidad parlamen-taria es (...) una prerrogativa delos miembros del Poder Legisla-tivo, consistente en la imposibi-lidad de que sean procesados odetenidos salvo flagrante delitoprevio levantamiento de lainmunidad por parte del corres-pondiente Poder Legislativo. Deeste modo, se configura comoun impedimento procesal parala apertura de la instrucciónpenal, cuya estricta observanciaconstituye un elemento de espe-cial importancia del procedi-miento preestablecido por la leyy, desde tal perspectiva, comoatributo integrante del derechoal debido proceso.

Entre julio de 2001 y junio de2005 se tramitaron 39 solicitudesde levantamiento de inmunidad a21 congresistas. Dos fuerondeclaradas procedentes y se apro-baron con amplia mayoría, 95 y91 votos.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

América Latina atraviesa poruna crisis de representación agu-dizada por los cambios en la for-ma de hacer política. Los partidospolíticos, actores esenciales en lademocracia tienen poca credibili-dad. La distancia entre congresis-tas y sus representados se generatambién porque ante los ojos delos ciudadanos reciben una seriede beneficios a los que ellos mis-mos no acceden. La inmunidadentendida como un escudo deprotección que no tienen otrosciudadanos o funcionarios públi-cos en nada favorece a generarun clima de confianza. Es por elloque interpretarla restrictivamenteparece una necesidad en nuestrasdemocracias, permitiendo conello que su alcance sea el razona-ble y proporcional a la funciónque ejercen y riesgos que afron-tan.

PANORÁMICAS: Perú: inmunidad parlamentaria; marchas y contramarchas PERÚ 39


MILENA SOTO DOBLES

Asesora Parlamentaria en la AsambleaLegislativa. Costa Rica.Coordinadora Temática de la REI enParlamentos 2008

La Asamblea Legislativa de Costa Rica, es tan pequeña, como el terri-torio del país; está conformada por una sola cámara, integrada porcincuenta y siete diputados y diputadas.

Los diputados y diputados son elegidos por provincias por períodos de cuatroaños y no pueden ser reelegidos consecutivamente. De conformidad con la Cons-titución Política, cada provincia obtiene el número de legisladores, en proporciónal número de habitantes que tiene.

Según el ordenamiento constitucional los proyectos para convertirse en ley,deben ser objeto de dos debates, cada uno en día distinto no consecutivo, y obte-ner la aprobación de la Asamblea Legislativa, entendida ésta como la reunión detodos y todas las diputadas (Plenario). Para luego ser sancionado por el Poder Eje-cutivo y publicado.

También existe la posibilidad de que los proyectos para convertirse en ley, seanconocidos por alguna de las tres Comisiones con Potestad Legislativa Plena. Estasúltimas, formadas cada una por diecinueve diputados, integradas de tal formaque su composición refleje proporcionalmente el número de diputados que con-forman las fracciones parlamentarias, no pudiendo los diputados ser miembrosde más de una de estas Comisiones.

Para que una Comisión con Potestad Legislativa Plena conozca y apruebe unainiciativa, ésta debió haber sido delegada por la Asamblea Legislativa, la cual pue-de en cualquier momento del debate avocar dicho conocimiento.

La delegación no procede, en proyectos del ley relativos a materia electoral, ala creación de los impuestos nacionales o a la modificación de los existentes, tam-poco procede para la aprobación o improbación de los convenios internacionales,tratados públicos y concordatos, respecto a la aprobación de los presupuestosordinarios y extraordinarios de la República, sobre la enajenación o la aplicacióna usos públicos de los bienes propios de la Nación, respecto a la aprobación de losempréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, cele-

La Asamblea Legislativa deCosta Rica

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brados por el Poder Ejecutivo y en lo relativoa la determinación de la ley de la unidadmonetaria , ni legislación sobre la moneda.

Previo al conocimiento de los proyectos deley por parte del Plenario o de una Comisióncon Potestad Legislativa Plena, las iniciativasdeben ser dictaminadas por una comisiónpermanente, permanente especial o especial.

Las comisiones permanentes son lassiguientes:

- Comisión Permanente de Asuntos Jurí-dicos;

- Comisión Permanente de AsuntosSociales;

- Comisión Permanente de AsuntosHacendarios;

- Comisión Permanente de Asuntos Eco-nómicos.

Comisiones Permanentes Especiales quepueden dictaminar proyectos de ley son(existen otras comisiones permanentes espe-ciales con funciones específicas dentro delprocedimiento parlamentario, que si bienemiten un dictamen o informe, no es el depreparar el texto para la discusión en sentidoestricto en el Plenario; estas Comisiones son:Honores, Redacción, Consultas de Constitu-cionalidad y Nombramientos):

- Comisión de Relaciones Internacionalesy Comercio Exterior;

- Comisión para el Control del Ingreso ydel Gasto Público;

- Comisión de Narcotráfico; - Comisión de la Mujer; - Comisión de la Juventud;

- Comisión del Ambiente

Las comisiones especiales las nombra laAsamblea, para el estudio de un asuntodeterminado.

La Asamblea Legislativa y la ciudadanía

La ciudadanía costarricense tiene acceso alas sesiones de las comisiones y del Plenariopor medio de la llamada “barra de público”que es un espacio desde el cual se pueden very escuchar las sesiones.

Cabe señalar que las sesiones plenarias,son transmitidas diariamente por RadioNacional.

Aunado a lo anterior los expedientes yactas de sesiones son públicas y pueden serrequeridas por cualquier persona ante elórgano respectivo, sea física o electrónica-mente.

En la actualidad, también la ciudadaníapuede tener acceso a los diputados y a lasdiputadas, por medio de los chats.

Por otra parte la Asamblea Legislativa deCosta Rica cuenta desde hace varios años,con otro medio de difusión de suma impor-tancia, para ella y para el país en general, laRevista Parlamentaria, de la cual se editanvarios números al año.

Apuntar, por último, que en la Revista Par-lamentaria se publican temas de políticanacional e internacional, temas jurídicos,entre los cuales destacan materias de dere-cho parlamentario y de derecho constitucio-nal, entre otros.

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Foro: FraccionesPolíticas en losParlamentosIberoamericanos

JOSÉ ARCADIORODRÍGUEZCoordinador Temáticode la REI enParlamentos 2007

A partir del 15 de mayo de 2007 ydurante todo el mes de junio siguien-te, se desarrolló dentro del espaciovirtual de la Red de Expertos Iberoa-mericanos en Parlamentos, el “Forodedicado a las fracciones políticas enlos Parlamentos Iberoamericanos”,orientado a establecer las funciones,estructura y participación de estosgrupos políticos en el desarrollo insti-tucional parlamentario de nuestrospaíses.

La Red de Expertos Iberoamerica-nos (REI) es un proyecto que nació ennoviembre de 2006, con el objetivode intercambiar conocimientos,documentación y compartir mejoresexperiencias entre los profesionalesiberoamericanos del área parlamen-taria, copatrocinados entre el Con-greso de los Diputados de España, elBanco Interamericano de Desarrollo yla Fundación CEDDET.

La REI se propuso entre sus objeti-vos, crear un ciclo de foros entre susmiembros que permita incorporar enforma progresiva experiencias en el

área parlamentaria de organizacioneslatinoamericanas que puedan servir dereferencia en futuros cursos virtuales.

En cumplimiento con lo planteadoen el enunciado anterior dio inicio elForo, dando una cordial bienvenida atodos y todas las participantes eneste nuevo y valioso espacio, útil parael intercambio de conocimientos yprácticas de quienes participamos enla función legislativa de los Parla-mentos Latinoamericanos.

Se abrió la discusión, guiando lamisma a partir de la premisa de quelas fracciones políticas se constituyencomo un conjunto de miembros quemanifiestan la voluntad política deun partido dentro de una cámara par-lamentaria y que están dotados deestructura y disciplina política; sesometieron a discusión del grupo deexpertos algunos conceptos, valiosospara el propósito de nuestro debate:

a.- Es de esperar la existencia deuna estrecha relación entre el partidopolítico y la fracción que lo represen-ta en el Parlamento. No obstante, esde sobra conocido que en no pocasocasiones está ausente ese acerca-miento y, todo lo contrario, se danroces y antagonismos que de algunamanera llegan a incidir en la laborlegislativa en general.

b.- Derivado de lo anterior, inevi-tablemente surge el tema de la disci-plina de partido dentro de una deter-minada fracción política y,paralelamente, la duda acerca de si es

conveniente o no la obediencia sinobjeciones de directrices emanadasdesde una cúpula política externa -aunque no ajena-al Parlamento.

c.- Como consecuencia de la pérdi-da o debilitamiento del vínculo derepresentatividad entre el partidopolítico y su diputado electo al Con-greso - y aunque no es esta la únicacausa- se produce la renuncia del par-lamentario a la fracción política, másno a su curul o banca. Esta acción, laque en el lenguaje legislativo se cono-ce como “transfuguismo” y “tránsfu-ga” a quien la ejecuta, deviene inva-riablemente en distorsiones a laactividad parlamentaria y no pocasveces alcanza hasta la administrativa.

A lo largo de seis semanas segeneró una productiva discusión, porfuncionarios parlamentarios pertene-cientes a diez países de Ibero Améri-ca, a saber: Argentina, Brasil, Colom-bia, Costa Rica, Ecuador, España,Guatemala, El Salvador, Uruguay yVenezuela.

Como resultado de esa generosaparticipación de los expertos, fueimperativo ampliar a dos semanasmás la duración del foro, sumandoaproximadamente doscientas inter-venciones y en una actividad de chatde dos horas de duración.

El debate y discusión de los parti-cipantes se enfocó fundamental-mente en tres temas: relación entrela fracción política y el partido políti-co que representa; disciplina partidis-

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FOROS 2007

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ta y transfuguismo, junto con biparti-dismo y pluripartidismo en las Cáma-ras, estatutos de las fracciones políti-cas, oposición y subordinación de lasfracciones al poder. En relación con eltransfuguismo parlamentario, seseñaló en el intercambio de comenta-rios, que este es un fenómeno muycomún en América Latina, que exis-ten tres tipos, a saber: el individual,colectivo y el colectivo partidista.Estos cambios tienen implicacionespolíticas; el asunto del transfuguismono es sólo de personas, como fre-cuentemente se ha dicho, sino que esun problema de un diseño institucio-nal deficiente, razón por la cualmerece un tratamiento mayor porparte de nuestros Parlamentos. Pro-ducto del amplio debate, surgió lanecesidad e interés por parte dealgunos expertos, en profundizar endiversos temas como por ejemplo: enlos términos parlamentarios recono-cidos por cada legislación con sucorrespondiente definición, para serincorporados al glosario de la REI.

Otro tópico que se expuso en ladiscusión, fue la participación de lamujer en el poder político. Este inte-rés deviene a causa de que en algu-nos países es muy limitada la partici-pación de las mujeres en el ámbitopolítico. Como referencia, Brasil ocu-pa el puesto 122 en una lista de 168países clasificados por la Unión Inter-parlamentaria, lugar que lo ubicacomo el peor de América Latina,superado por Cuba , Argentina y Cos-ta Rica los mejores colocados en laregión. Quedó de manifiesto en eldebate, que cada vez más existe lanecesidad de abrir espacios de refle-xión sobre la participación y la repre-sentatividad política de las mujeres

en busca de lograr una mayor demo-cratización en el ejercicio del poder.

En este orden de ideas, se invitó aparticipar en el tema de la capacita-ción para los funcionarios legislati-vos, tópico que despertó un graninterés en el Foro anterior, relativo alpersonal al servicio de los Parlamen-tos. El debate generó aportes muyinteresantes, reconociendo que lacapacitación de los recursos humanosen los Congresos se constituye enuna inversión a corto y largo plazo,sus resultados se observarán en lacalidad de las leyes, en la formalidady responsabilidad en el proceso legis-lativo, producto del dinamismo delDerecho Parlamentario. Este es untema que aún no se ha agotado, debecontinuar y plasmarse en accionesconcretas en aras de una asesoríaparlamentaria de calidad.

Se llama la atención a los organiza-dores del Foro en relación con el chat,en virtud de que no se tuvo la parti-cipación que se esperaba. A criterio deeste Coordinador, esta situación seprodujo, posiblemente por la mismadinámica de trabajo de los Parlamentos,en donde a veces resulta imposibleapartarse unos cuantos minutos de lasfunciones para dedicarse a otros asun-tos de interés, y también por la dife-rencias de horarios de los países parti-cipantes. Se recomienda muyrespetuosamente considerar este esce-nario para los futuros chat.

Este relator, concluye que la parti-cipación y los aportes en este Foro,de los estimables amigos y amigas delos Parlamentos Latinoamericanosque conforman la REI fueron muyvaliosos, amplios y diversos. Se desa-rrollaron todos los temas propuestos,

extendiéndose a otros contenidos dediscusión, situación que se reflejó alampliarse a dos semanas más laduración del debate, lo que evidenciaque se cumplieron en su totalidad losobjetivos propuestos.

Es indudable que con la continui-dad de este proceso de capacitaciónparlamentaria desarrollada por la REI,se estrechan más los lazos que nosdeben unir como la gran familia ibe-roamericana que somos; tan cercanaen territorios pero -a veces- tan leja-na en la unidad que debiéramos ser.

Foro: La ÉticaParlamentaria y losprivilegios

GRACIELA CHAVESCoordinadora Temáticade la REI enParlamentos 2007

El Poder Legislativo es el órganorepresentativo por excelencia y porende el exponte fundamental de lademocracia, no obstante, este Poderes el más cuestionado cuando seplantean temas éticos y de corrup-ción política. Los puntos que afectanla imagen del legislativo son: la faltade representatividad, de eficiencia yde ética.

El tema ético y la corrupción pre-ocupan a los ciudadanos de los cincocontinentes. La Organización de Esta-dos Americanos abordó el tema yaprobó el 29 de marzo de 1996, en latercera sesión plenaria celebrada en

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Caracas, Venezuela, la “ConvenciónInteramericana contra la Corrup-ción”, que de conformidad a lo esta-blecido en su Artículo XXV, entró envigor el 6 de marzo de 1997.

Los Estados Parte de esta Conven-ción están obligados a disponermedidas, dentro de sus propios siste-mas institucionales, destinadas acrear, mantener y fortalecer normasde conducta para el correcto, hono-rable y adecuado cumplimiento de lafunción pública. En especial, aquellastendientes a la prevención de con-flictos de intereses, las de asegurar lapreservación y el uso adecuado de losrecursos y bienes asignados a losfuncionarios públicos en el desempe-ño de sus funciones y la obligaciónde informar los actos de corrupciónen la función pública de los quetuviere conocimiento por razón desus funciones y de los que se come-tieren en su repartición.

La Asamblea General de las Nacio-nes Unidas también se abocó al tema ydecidió establecer en Viena un ComitéEspecial para elaborar un instrumentointernacional contra la corrupción.Este Comité Especial trabajó desde el21 de enero de 2002 hasta el 1 deoctubre de 2003, fecha en que se ter-minó el borrador de la “Convención delas Naciones Unidas contra la Corrup-ción.” (www.unodc.org), que se apro-bó el 31 de octubre de 2003.

En ambas Convenciones se definea los “funcionarios públicos” de unmodo similar, como todo funcionarioo empleado del Estado seleccionado,designado o electo en cualquier niveljerárquico, de manera temporal opermanente, remunerada u honora-

ria, pero la Convención de las Nacio-nes Unidas hace expresa mención alos cargos en el Poder Legislativo.

Estas definiciones incluyen a losdiputados, senadores, parlamentarios,concejales, representantes, etc., loque obliga al Poder Legislativo atomar las medidas necesarias paraprevenir, detectar, sancionar y erradi-car la corrupción de su ámbito.

La corrupción es un mal que notiene fronteras e impide el desarrollode los pueblos, tiene efectos terriblesen la economía; afecta las institu-ciones democráticas, la sociedad ensu conjunto y al individuo como per-sona; afecta también los valores cul-turales y la moral de la sociedad; elsilencio y la indiferencia de las mayo-rías facilita su crecimiento.

En el Poder Legislativo, la corrup-ción implica alterar, echar a perder sunaturaleza de órgano representativode la nación y las faltas que se leatribuyen van desde el nepotismo, elclientelismo y el abuso de poder has-ta la comisión de delitos como elpeculado, el tráfico de influencia, eluso de sus fueros para evadir respon-sabilidades penales, el desvío de fon-dos públicos a favor de un grupo oproyecto político, etc.. Por supuestono todos los legisladores son corrup-tos y muchos de ellos bregan por lasanción de normas que terminen conla impunidad de la corrupción.

Como contrapartida de la corrup-ción está la ética, que reco¬noce susfuentes esenciales en la antigua Grecia.Sócrates le dio el nombre de “ética” a laciencia que estudia el comportamientoteórico humano y orienta la conducta

práctica para la vida diaria. Según elsentido en la lengua castellana, sedefine a la ética como la parte de lafilosofía que trata de la moral y lasobligaciones del hombre. Con mayorconcisión todavía, se la conoce como"la ciencia de los deberes", cuyo objeti-vo es el bien común.

Por la evolución de los conceptos alo largo del tiempo, lo ético se iden-tificó con lo bueno, lo honesto y lojusto en alusión al comportamientomoral y, dentro del comportamientomoral, con el comportamiento jurídi-co pero, el vínculo existente entre laética y la moral es equivalente al deuna ciencia y su objeto de estudio.

Dicho de otro modo, la ética es elestudio racional de la moralidadsocial, pero tal como lo sosteníanPaulo y otros clásicos, "no todo lolícito y jurídico es también conformea la moral y la ética". Esta tesis tradi-cional que maneja con frecuencia ladoc¬trina crítica, señala debilidadesde la ley, que tolera que en su nom-bre y por su aplicación, se consumenauténticas injusticias.

En el caso concreto de la éticaparlamentaria, se trata de la porciónde la ética vinculada a la actuaciónparlamentaria. Esto conduce al análi-sis de la ética de cada uno de losmiembros del congreso, parlamento,asamblea, etc. y por lo tanto la éticade la sociedad, donde surge la posibleo supuesta oposición entre los valoresde conducta individual y el actuarinstitucional.

Existen marcadas diferenciasentre la ética de carácter público y lade carácter privado.

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La ética privada establece los cri-terios para alcanzar la salvación, lafelicidad o el bien, marca los conteni-dos y conductas necesarios paracumplir con el plan de vida del serhumano y es producto de la acepta-ción individual

La ética pública marca los criteriospara organizar la vida social pormedio de valores, principios y dere-chos fundamentales y exige unesfuerzo de racionalización de la vidapolítica y jurídica. Estos criterios sir-ven de guía para la producción einterpretación del derecho.

En este orden, la ética parlamen-taria es el conjunto de normas deconducta éticas, que se concretan enderecho positivo, para ser aplicadasen el ámbito legislativo con el fin dealcanzar los objetivos previstos cons-titucionalmente.

Todas las Constituciones Iberoa-méricanas, establecen las condicio-nes, funciones, atribuciones y obliga-ciones para el ejercicio de funcionesen el Poder Legislativo.

Entre los requisitos de elegibilidadaparecen en todos los casos analizados,la exigencia de un mínimo de edad quevaría entre los 21 años en Costa Rica, alos 25 años para ser congresista en Perúy diputado en Argentina y Uruguay. Enestos dos últimos países, la edad mínimase eleva a 30 años cuando se refiere a losintegrantes del Senado. Otras requisitosexigidos son la nacionalidad, ciudadaníay la residencia por períodos que van des-de los 2 a los 10 años.

Se detallan también las inhabilida-des e incompatibilidades para el ejerci-

cio de funciones en el Poder Legislati-vo. En general, el ejercicio de la fun-ción legislativa se encuentra vedado alos miembros del ejecutivo en los dis-tintos niveles, como así también a losintegrantes del poder judicial en lamayoría de las constituciones analiza-das. Los lapsos que deben mediar entrela finalización del ejercicio de una fun-ción y la asunción del cargo de legisla-dor varían de 3 meses a 12 meses enlos distintos países.

Guatemala extiende la prohibicióna los familiares del presidente y vice-presidente. En el mismo sentido laConstitución Política de Colombiadetermina que no podrán ser congre-sistas “quienes tengan vínculos pormatrimonio, o unión permanente, ode parentesco en tercer grado deconsanguinidad, primero de afinidad,o único civil, con funcionarios queejerzan autoridad civil o política”(Artículo 179 Constitución Política).

Con respecto a los condenados apenas privativas de la libertad, laincompatibilidad rige en Paraguay“mientras dure la condena”. EnColombia, en cambio, la inhabilita-ción es perpetúa: “No podrán sercongresistas: Quienes hayan sidocondenados en cualquier época porsentencia judicial, a pena privativa dela libertad, excepto por delitos políti-cos o culposos….” (Artículo 179Constitución Política).

Finalmente, los militares en servi-cio activo no pueden ejercer la fun-ción legislativa en Guatemala, Uru-guay, Paraguay y Perú. Estos dosúltimos países, incluyen a los inte-grantes de la policía dentro de laincompatibilidad. Con respecto a “losministros o religiosos de cualquier

credo” no pueden ser legisladores enParaguay y en igual sentido, “Loseclesiásticos regulares no pueden sermiembros del Congreso…” (Artículo 73Constitución Nacional de Argentina).

Más allá de los cuestionamientos,todas las constituciones estableceninmunidades y privilegios para loslegisladores en ejercicio. La doctrinaha justificado ampliamente estas dis-posiciones que tienen por objetogarantizar los derechos de las minorí-as y de las oposiciones en sus enfren-tamientos con las mayorías y los ofi-cialismos.

Conforme las disposiciones detodas las Constituciones, la inmuni-dad de los legisladores respecto desus opiniones y votos es absoluta enel ejercicio de sus funciones parla-mentarias. Con respecto al arresto odetención sólo procede en el caso deflagrante delito y con matices dife-rentes en cada país. Las constitucio-nes de Argentina y Uruguay admitenla detención del legislador pero exi-gen la inmediata comunicación de talhecho a la Cámara respectiva.

En Costa Rica se admite la deten-ción en el caso de “in fraganti” delitopero, si la Asamblea lo ordena deberáser liberado. En la misma situación,conforme la Constitución venezolana,el parlamentario solo puede sersometido a detención domiciliaria.Este mismo criterio aplica la Consti-tución de Paraguay.

En estrecha relación con las inmu-nidades y privilegios aparece el desa-fuero como requisito previo para elprocesamiento de un legislador. Eldesafuero es el procedimiento median-



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te el cual las Cámaras se constituyenen juez de sus propios integrantes ydeben decidir si suspende los fueros dellegislador acusado y lo pone a disposi-ción de la justicia ordinaria. General-mente se requieren mayorías especia-les para la decisión.

En algunos casos, el procedimien-to para tramitar el desafuero exigidopor las constituciones para llevar ajuicio penal a un legislador seencuentra normado en el Reglamen-to del Congreso. Tal es el caso delPerú que en el Artículo 16º del Regla-mento del Congreso de la República,establece detalladamente el trámitea seguir en esas situaciones.

En la República de Guatemala elprocedimiento se encuentra normadopor la Ley de Antejuicio (Decreto 85-2002). En esta disposición se estable-ce el procedimiento para el juzga-miento de todos los funcionariospúblicos que gozan del privilegio, suámbito de aplicación y sus efectos.

A partir de la década de los 90,con la consolidación de las democra-cias en América Latina, comenzó elfenómeno de regular positivamentela ética pública. El reclamo social demayor transparencia, eficiencia yhonestidad en la función públicaobligó a la transformación de las nor-mas éticas o morales (no coercitivaspor definición) en normas jurídicas,con el carácter obligatorio de cual-quier disposición de derecho positivo.

En Uruguay la Ley 17.060 sancio-nada el 23 de diciembre de 1998establece la normativa aplicable aluso indebido del poder público. EstaLey fue reglamentada por el Decreto

30/2003 del Poder Ejecutivo sobreNormas de Conducta en la FunciónPública. En ambas disposiciones seestablece una acepción amplia de"funcionario público" que incluye alos integrantes del Poder Legislativo.

La Ley 8.422, sancionada por laAsamblea de Costa Rica el 14 de sep-tiembre de 2004, dicta normas parael control y la prevención de “laCorrupción y el Enriquecimiento Ilíci-to en la Función Pública”, adopta uncriterio amplio de “servidor público”que incluye también a los diputados.

En Argentina, con fecha 29 deseptiembre de 1999, se sancionó laLey 25.188, de Ética en el Ejercicio dela Función Pública

Las normas que anteceden ade-cuan la legislación interna de los paí-ses de América Latina al marco de laConvención Interamericana contra lacorrupción. Si bien no se definencomo “Código de Ética”, incorporanconceptos de transparencia, evitar losconflictos de intereses, supremacíadel interés publico, utilización res-ponsable de los bienes del estado,etc., pero lo más importante es que seestablecen sanciones para quienesincumplan con las normas éticas.

Los códigos de ética, recomenda-dos por los organismos internaciona-les y las leyes que norman conductasy establecen sanciones por incumpli-miento son herramientas que se ges-tan en los mismos parlamentos yponen en manos de la ciudadanía, losmedios de comunicación, las ONG yotros actores de la sociedad civil, elpoder de exigir su estricto cumpli-miento.

Los parlamentos de las Américashan realizado en general, un granesfuerzo por transparentar su accio-nar utilizando las TICs como ele-mento esencial de difusión de susactividades. Las páginas web buscanllegar a la ciudadanía y permitir elacceso a los procedimientos parla-mentarios, rendir cuentas de lasgestiones realizadas y establecervínculos más estrechos con susrepresentados.

Es necesario que las sancionesprevistas en las normas de conductao en los códigos de ética se apliquenpor las comisiones internas de losparlamentos, que sean los mismoslegisladores quienes efectúan ladepuración y excluyen del ámbito delcongreso a aquellos que comentenfaltas a la ético o actos de corrup-ción, para que el Poder Legislativorecupere la confianza de la ciudada-nía, que nunca debió perder.

Foro: La inflaciónlegislativa en las democracias liberales

JAVIER IGNACIOTOBARAbogado y Magíster enPolíticas Públicas.Profesor de DerechoEconómico.

Experto invitado en la REI enParlamentos

El presente artículo contiene unasistematización de las conclusiones

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de un Foro virtual acerca del tema enla página de la Red de Expertos Ibe-roamericanos de Parlamentos. Si biense ha intentado organizar los princi-pales argumentos entregados por losparticipantes, la extensión y relevan-cia del tema que nos ocupa será obje-to de un estudio más pormenorizadoen una oportunidad posterior. Así, elobjetivo del presente trabajo radicaen entregar una visión panorámicaacerca de la relevancia de los Parla-mentos como espacios públicos dediscusión, los sistemas de iniciativade los procesos legislativos y, final-mente, las causas y efectos de lainflación legislativa.

I.- Ideas Generales sobre los Parlamentos.

Los conflictos que surgen en lassociedades contemporáneas se solu-cionan, democráticamente, en losParlamentos. De esta forma, cada unade las partes formula sus demandas yexigencias intentado que se convier-tan en decisiones vinculantes para elresto de la sociedad. Así, los Parla-mentos constituyen el espacio públi-co en donde se enfrentan las preten-siones de los actores sociales que,representados por sus Parlamenta-rios, persiguen, en definitiva, trans-formarse en ley por medio de la per-suasión y negociación con eladversario. Este carácter de escenariopúblico es el que le ha otorgado unimportante grado de visibilidad aestas instituciones, de manera tal quehan pasado a ocupar un lugar derelevancia simbólica a veces másimportante que los otros Poderes delEstado. Sin perjuicio de lo expuesto,la importancia a que hemos hechoreferencia no se ve reflejada en su

influencia efectiva en la definición yformulación de políticas públicas.

En los sistemas de tradición libe-ral-democrática los Parlamentos estánconstituidos por órganos colegiadosdesignados por elección popular,carácter electivo que se justifica por lacondición representativa que ostentansus componentes: son mandatarios desus electores para que expresen susdemandas y negocien en su nombre.

Dentro de las funciones que se lesreconoce a los Parlamentos están, agrandes rasgos, la representaciónpopular, la labor legislativa, el controldel Poder Ejecutivo y prestar su apro-bación para el nombramiento de losmás altos cargos públicos. De ahí laposición de “plaza pública de discu-sión” que se les reconoce formalmen-te en gran parte de los sistemas polí-ticos contemporáneos. Siguiendo aVallés, la “justificación de la existen-cia de los Parlamentos radica, en pri-mer término, en la necesidad derepresentación política. Es decir, lanecesidad de trasladar al sistemapolítico el mayor número de deman-das y aspiraciones sociales por mediode representantes elegidos” (CienciaPolítica. Una introducción, 2000). Elmismo autor expresa que “cuando elParlamento aprueba una ley, estádando forma legal a un conjunto deacuerdos que pretenden resolverdiferencias de posición entre actoressociales (sobre el particular, Rawlsseñala que “considerando a los dife-rentes intereses y exigencias existen-tes, el político intenta reunir en unapolítica a la que todos o un númerosuficiente puedan dar su apoyo paraganar una mayoría. Esta idea de con-senso es la idea de un entrecruza-

miento que ya está presente o laten-te y puede ser articulada por la habi-lidad de los políticos al reunir intere-ses existentes. Debate sobre elliberalismo político, 1998). Al adoptarforma de ley - continúa el autor - seestá afirmando que estos acuerdosson vinculantes para todos, y, porello, las leyes que el Parlamentoaprueba son las que el Ejecutivo debeponer en práctica y las que los Tribu-nales deben interpretar.” (CienciaPolítica. Una introducción, 2000).

Dicho lo anterior, cabe preguntar-se por la iniciativa del proceso legis-lativo que da lugar a estas decisionesvinculantes, que pasamos a revisar acontinuación.

II.- La iniciativa en los procesos deformación de la ley.

La iniciativa legislativa es una pre-rrogativa que tienen algunos funcio-narios y organismos para presentarproyectos de ley ante el Parlamento,con la característica de que, salvocontadas excepciones, deben serobligatoriamente tomados en cuenta.En los países con sistemas democrá-ticos es habitual que sean los poderesEjecutivo y Legislativo los habilitadospara presentar iniciativas de ley. Alrespecto, Molas y Pitarch sostienenque “la mayoría de las leyes aproba-das tienen su origen en el Poder Eje-cutivo y suelen ser las de mayorimportancia y trascendencia” (LasCortes Generales en el sistema parla-mentario de Gobierno, 1987). Segúnlo descrito, la tasa de aprobación delos proyectos presentados por loscongresistas es mucho menor a la delos iniciados por propuesta presiden-cial. Mollinelli, Palanza y Sin explican



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que lo anterior se debe, en granmedida, a que “el Poder Ejecutivoenvía proyectos que realmente deseaver convertidos en ley, en cambio losparlamentarios presentan más pro-yectos en cuanto a número, pero conmotivaciones más bien electorales ode popularidad, sin mayor intenciónreal de que sean aprobados.” (Con-greso, Presidencia y Justicia enArgentina, 1999). En el mismo senti-do, Vallés expresa que “la inmensamayoría de los textos legales aproba-dos tienen su origen en una iniciati-va del Ejecutivo. La posición del Par-lamento es, pues, menos activa y más“reactiva”. Según el mismo autor, dosfactores explican este fenómeno: “a)el mayor apoyo técnico con quecuenta el Gobierno, y b) la mayoríacon que, eventualmente, cuente en elCongreso.” (Ciencia Política. Unaintroducción, 2000). De lo expuesto,cabe concluir que si bien el Poder Eje-cutivo y el Poder Legislativo son“colegisladores”, la preeminencia delprimero es manifiesta, lo que no secondice con una representacióndemocrática efectiva.

A esta preeminencia del Ejecutivo,hay que sumar una serie de prerroga-tivas constitucionales que le entreganla iniciativa exclusiva sobre algunasmaterias, normalmente presu-puesta-rias, tributarias, organización y atribu-ciones de la Administración Pública uordenación territorial de la nación1.Según las estadísticas contenidas enel libro “La política importa. Democra-cia y desarrollo en América Latina”,países como Brasil, Chile y Colombiacuentan con el mayor grado de inge-rencia del Gobierno en materia de ini-ciativa de ley, seguidos por Bolivia,Ecuador, Panamá, Perú y Uruguay.

Sobre el punto en análisis, cabedestacar la iniciativa popular de ley,que podemos entenderla como laposibilidad de que un grupo de ciu-dadanos, facultados constitucional-mente para ello, presenten proyectosde ley ante el Congreso Nacional. Lohabitual es que se exija un númeromínimo de adhesiones de los ciuda-danos con derecho a voto. Tambiénexisten condiciones respecto a lasmaterias que pueden abordar dichas

propuestas, en las que no podránpresentarse a tramitación legislativatemas que pertenezcan a la iniciati-va exclusiva del Poder Ejecutivo(actualmente países como Argenti-na, Brasil, Colombia, Costa Rica,Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Perú,Uruguay y Venezuela consagran laposibilidad de presentar proyectosque tengan su origen en la iniciativapopular de ley).

III.- La inflación legislativa.

Un aspecto relevante que debeconsiderarse para analizar el tema encuestión, es la cantidad de demandassociales que existen en una sociedaden un momento determinado. De estaforma, si existe un número relevantede exigencias ciudadanas que debenser resueltas por prescripciones nor-mativas contenidas en una ley, nodebe entenderse que estamos frenteal problema de la inflación legislati-va, por cuanto el mayor número deproducción normativa obedecerá, deesta forma, a la satisfacción de lasdemandas señaladas. El asunto está

Actividades


1 Por ejemplo en Bolivia, la Constitución otorga la iniciativa exclusiva en lo referido a contribuciones de cualquier clase o naturaleza, suprimirlas existentes y determinar su carácter nacional, departamental o universitario, así como decretar los gastos fiscales; en Chile, el Presidentede la República posee la iniciativa exclusiva para formular proyectos de ley, entre otras materias, aquellas que tengan relación con la altera-ción de la división política y administrativa del país, la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo modificaciones de laley de presupuestos y las normas sobre enajenación de bienes del Estado o de las municipalidades; en Colombia, en tanto, sólo pueden ser dic-tadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes referidas a la aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas;determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos , superinten-dencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la crea-ción y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales en un régimen de autonomía; asimismo, crear o autorizar la constituciónde empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar con-tratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. Organizar el crédito público, regular el comercio exterior y señalar el régimen decambio internacional, en concordancia con las funciones consagradas para la Junta Directiva del Banco de la República. Fijar el régimen sala-rial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública. En Uruguay requerirá la iniciativa delPoder Ejecutivo todo proyecto de ley que determine exoneraciones tributarias o que fije salarios mínimos o precios de adquisición a los pro-ductos o bienes de la actividad pública o privada.

REI 49

en determinar cuándo estamos frenteal problema que nos ocupa.

A nuestro juicio, el núcleo delasunto está en la determinación delos efectos que la inflación legislativaacarrea para los diversos ordena-mientos jurídicos, particularmente enlo que dice relación con la multiplici-dad de normas y su correlato en elaumento de los grados de falta decerteza jurídica.

En el número II de este trabajo,enunciamos que gran parte de losproyectos de ley que aprueban losParlamentos tienen su origen en ini-ciativas del Poder Ejecutivo, por lasrazones allí señaladas. Uno de losdatos revisados reveló que muchosde las propuestas presentadas porlos congresistas obedecen a otroscriterios, como, por ejemplo, lasatisfacción del electorado o lacobertura de una necesidad socialmomentánea; a diferencia de lo queocurre con los proyectos del Ejecuti-vo, los cuales, según lo expresado enese entonces por Mollinelli, Palanzay Sin, persiguen la aprobación de unproyecto para que ciertamente seconvierta en ley. Sin perjuicio de lomanifestado por los autores citados,observamos una fragilidad en elargumento, por cuanto no sólo losparlamentarios tienen necesidadeselectorales que cubrir, sino que tam-bién el Ejecutivo hace lo propio,sobretodo en épocas de campañaselectorales. Los sistemas políticosestán compuestos por una serie devariables, todas las cuales deben serentendidas como un todo, sin queunas sean más importantes queotras, razón por la cual muchas pro-puestas de los congresistas obede-

cen a la efectiva solución de proble-mas o demandas sociales.

A pesar de ello, desde mediadosdel Siglo XX las transformaciones enlas formas de hacer política han pro-vocado consecuencias en la teoría dela legislación. El surgimiento de loque se ha venido en denominar]”democracia mediática”, ha interve-nido en los procedimientos raciona-les lógicos pensados para reaccionarnormativamente frente a las necesi-dades sociales que exigen regula-ción. La individualización de esasnecesidades sociales se altera, yaque son los medios de comunicaciónquienes comienzan a dominar laagenda pública, dejando de lado lalegítima participación e intervenciónpolítica que compete a cada uno delos ciudadanos. De acuerdo a ello, loslegisladores (entendiendo al Ejecuti-vo y al Legislativo -hay que conside-rar también a la ciudadanía en lospaíses donde existe la iniciativapopular de ley-) dejan de respondernormativamente a necesidadessociales concretas desde el conteni-do de sus discursos, pasando a con-vertirse en suministradores de solu-ciones cuyo único objetivo esmantener la ilusión de que el Dere-cho sirve para resolver todas lasnecesidades sociales.

Pero más allá de las causas de lainflación legislativa, lo relevante estáen los efectos que esta provoca en losordenamientos jurídicos, que podría-mos agruparlos en los siguientes:

a) Dificultad para una adecuadasistematización.

b) Falta de certeza.

De esta forma, pareciera que losprincipales efectos negativos de lainflación legislativa se producen en laracionalidad jurídico formal, que,según Atienza, apunta a que las leyessean coherentes con el OrdenamientoJurídico al que se integran. El fin de laactividad legislativa, según el mismoautor, es la sistematicidad, esto esque las leyes constituyen un conjun-to sin lagunas, contradicciones niredundancias, lo que hace que elDerecho pueda verse como un “siste-ma de seguridad” que, en último tér-mino, resguarda valores como lalibertad y la igualdad. Desde estepunto de vista, una ley sería irracio-nal en la medida que erosiona laestructura del Ordenamiento. La pro-liferación de leyes causa efectosnegativos en el sistema del cualpasan a formar parte, puesto queproblemas como la redundancia, lafalta derogación expresa de normas,leyes misceláneas que no se consoli-dad en los cuerpos normativos de loscuales pasan a formar parte, el reen-vío y la contradicción entre normasque regulan una misma materia,lesionan la racionalidad del sistema(Arcil, La inflación legislativa, trabajopresentado en Diplomado en DerechoConstitucional, Escuela de Derechode la Universidad de Valparaíso).

IV.- Conclusiones.

Los Parlamentos constituyen, porexcelencia, el centro de la discusiónpública de las demandas sociales.Sólo es allí donde se solucionan, enlos sistemas democráticos, lasdemandas de la ciudadanía. Sin per-juicio de que esto sea así, las leyes noconstituyen el medio más idóneopara solucionar todos los problemas



en ParlamentosREI50

que día a día surgen en las comuni-dades.

Las formas de hacer política hanmostrado un cambio en cuanto a laprofesionalización de la misma y a larelación con los medios de comunica-ción. Éstos han pasado a releva, en

cierta medida, el rol que les ha sidoasignado a los partidos políticos,constituyéndose los primeros en unpuente entre las autoridades y la ciu-dadanía. De esta manera, la satisfac-ción a las demandas sociales se hatraducido en la presentación denumerosos proyectos de ley que, más

que solucionar dichas demandas, hanproliferado la existencia de normas.

El principal efecto negativo de lainflación legislativa está constituidopor la falta de sistematicidad, y, conello, el aumento en los grados deincerteza para los sujetos imperados.

Actividades


FOROS 2008

Foro: Parlamento y justicia constitucional

JORGE VILLARINOMARZO Letrado de las CortesGenerales. Coordinador temático

de la REI en Parlamentos España

Los pasados 7 a 21 de febrero de2008 tuvo lugar la celebración de unforo en la Red de Expertos Iberoame-ricanos en Parlamentos sobre “Parla-mento y justicia constitucional” cuyoobjetivo general era debatir sobre lasmúltiples relaciones que existenentre el Parlamento como institucióny los parlamentarios como titularesde derechos fundamentales y liberta-des públicas, con la justicia constitu-cional, fuera cual fuera el sistemaconcreto en que esta se articulara encada país. Desde un punto de vistamás concreto, los objetivos específi-cos eran:

• Observar los criterios de partici-pación de las Cámaras legislativascomo sujetos en un proceso de carác-ter constitucional; así como los órga-nos a los que corresponde adoptardicha decisión.

• Señalar a quién corresponde lalabor de defensa y representación enjuicio de las Cámaras en el marco delos procesos constitucionales.

• Fijar los criterios jurisprudencia-les establecidos en cada país respec-to a la defensa de los derechos ylibertades de los parlamentarios,especialmente en lo que concierne alderecho a la participación política.

• La participación de los Parla-mentos en la designación de miem-bros de los tribunales encargados dela justicia constitucional.

Se dieron un total de cuarenta yseis intervenciones, dentro de lascuales cabe señalar algunas aporta-ciones interesantes que pasamos aresumir:

En primer lugar cabe destacar ladescripción en Colombia de la acciónpública de inconstitucionalidad envirtud de la cual cualquier ciudadanopuede demandar la constitucionali-dad de una norma con rango de ley,es decir, tanto de las leyes como delos decretos con fuerza de ley delPoder ejecutivo.

También se destacó cómo, enalgunos países como Perú, existe unatensión entre el Tribunal Constitucio-nal y el Parlamento, fundamental-mente como consecuencia de que elTribunal Constitucional es muy activoy asume en ocasiones funciones delegislador positivo. A este respectotambién es digno de mencionarcómo, en Argentina, últimamente seestá dando una judicialización decuestiones consideradas políticastales como la revisión de las senten-cias del Senado dictadas durante eljuicio político o la constitucionalidadde amnistías e indultos, y ello a tra-vés de instrumentos procesales comoel amparo o el recurso extraordinariofederal.

REI 51en Parlamentos


Actividades

En cuanto a la legitimidad proce-sal, el caso peruano es muy similar alprevisto en España, por cuanto elCongreso peruano sólo puede ser par-te en los procesos de inconstitucio-nalidad en que son impugnados leyes,tratados internacionales o el propioReglamento del Congreso; aunquehay algún supuesto como el de CostaRica en el que a la Asamblea Legisla-tiva no se le reconoce legitimaciónactiva para la participación en proce-sos constitucionales, tal y como sederiva de lo dispuesto en el artículo75 de la Ley de la Jurisdicción Cons-titucional. Idéntico comentario sepuede realizar en el caso de Guate-mala de conformidad con el artículo134 de la Ley de Amparo, ExhibiciónPersonal y de Constitucionalidad.

Igualmente es frecuente que sóloun porcentaje de los parlamentariossea el que tiene legitimidad para elejercicio de la acción de inconstitu-cionalidad, caso de Perú con el vein-ticinco por ciento de los congresistaso el supuesto español, donde se reco-noce, entre otros sujetos, la legitimi-dad para interponer el recurso deinconstitucionalidad a cincuentadiputados o cincuenta senadores.

Asimismo se han recogido aporta-ciones en cuanto a la participacióndel Parlamento en una de las mani-festaciones de la función de impulsopolítico, en concreto en su participa-ción como institución en la designa-ción de cargos públicos y, más con-cretamente, de miembros de losórganos encargados del control deconstitucionalidad de las normas. Esel caso por ejemplo de Guatemaladonde, de los cinco miembros titula-res y suplentes de la Corte de Consti-

tucionalidad, uno de cada categoríaes elegido por el Congreso de laRepública; en concreto por la mitadmás uno de sus miembros. Tambiénencontramos un supuesto similar enPerú ya que le corresponde al Con-greso peruano elegir los siete miem-bros del Tribunal Constitucional conun voto además cualificado de dostercios de sus miembros. Peculiar aeste respecto es el caso de Colombiaya que los nueve magistrados queintegran su Corte Constitucional sonnombrados por el Senado de la Repú-blica para periodos individuales deocho años en ternas designadas porel Presidente de la República, la Cor-te Suprema de Justicia y el Consejode Estado. Por último, respecto aPanamá y teniendo en cuenta que elcontrol de constitucionalidad estádistribuido entre los distintos nivelesdel Poder judicial, es a la CorteSuprema de Justicia a la que corres-ponde conocer de las demandas deinconstitucionalidad contra las leyes,decretos y actos gubernativos quesean acusados de infringir la normasuperior; pues bien, el nombramientode los magistrados de esta Corte lecorresponde al Presidente de la Repú-blica, aunque corresponde a la Asam-blea Nacional la aprobación de talesnombramientos.

Por último, en lo que concierne ala defensa y representación en juiciode la institución parlamentaria, apar-te del caso español en que dichalabor corresponde a los Letrados delas Cortes Generales, es necesarioexplicar el supuesto peruano. En Perú,si se trata de la defensa y representa-ción procesal ante asuntos judicialesordinarios corresponde a la Procura-duría pública a cargo de los asuntos

judiciales del Poder legislativo; mien-tras que cuando se trata de causasante el Tribunal Constitucional esafunción corresponde a la Oficina deDefensa de las Leyes, integrada en laDirección General Parlamentaria y acuyo frente está un Jefe de Oficinanombrado por la Mesa Directiva apropuesta del Oficial Mayor y a soli-citud del Director General Parlamen-tario. Por su parte, en el caso de Gua-temala, la práctica ha sido la decontratar abogados para que trabajencomo personal temporal por contratoen la Subdirección de Asuntos Jurídi-cos; y en Paraguay también se recurrea la contratación de profesionalesexternos. Por último, en el supuestode Panamá se combina la existenciade abogados nombrados o contrata-dos por la institución y adscritos a laDirección de Asesoría Legal, con laexistencia de contrataciones especí-ficas de abogados externos. Hay quereflejar en este último punto que,dejando atrás lo meramente descrip-tivo y entrando en lo valorativo, lamayoría de los participantes se hanmostrado favorables a que la citadalabor de defensa y representación enjuicio de la institución parlamentariasea asumida por personal de la propiainstitución.

Además el foro ha puesto demanifiesto el interés por parte demuchos de sus participantes poralguna cuestión que está llamada aser tratada en un futuro más o menospróximo y nos referimos a todo lo querodea al estatuto de los parlamenta-rios.

en ParlamentosREI52

— NOMBRAMIENTO DE LOS NUE-VOS CARGOS COMO COORDINADO-RES TEMÁTICOS DE LA REI DE AMÉ-RICA LATINA: 1 DE FEBRERO 2008:

• Milagros Campos (Perú)• Milena Soto (Costa Rica)

— PUBLICACIÓN DEL Nº 2 DE LAREVISTA DIGITAL EN PARLAMENTOS"INMUNIDAD E INVIOLABILIDADPARLAMENTARIA". ABRIL 2008

— DOS CURSOS CORTOS DEACTUALIZACIÓN DE REEDICIÓN:

• “Ley de presupuestos: singulari-dades y problemas” edición 2, del 4 al10 de febrero, por Tatiana Recoder,letrada de la Asamblea de Madrid

• “La responsabilidad del estadolegislador” edición 2, del 15 al 21 deseptiembre, por Sylvia Martí, letradade las Cortes generales

— DOS NUEVOS CURSOS CORTOSDE ACTUALIZACIÓN:

• “La Documentación Jurídica enInternet: fuentes para el estudio delDerecho Comparado y las Organiza-ciones Internacionales”, del 16 al 22de junio, por Inmaculada Moreno,Archivera Bibliotecaria de las Cortesgenerales

• “Organizaciones políticas supra-nacionales y Parlamentos nacionales.Las nuevas fórmulas de participaciónde los Parlamentos nacionales en losprocedimientos normativos de orga-nizaciones supranacionales. Ense-ñanzas del modelo Europeo” del 17 al23 de noviembre 2008 por ManuelDelgado-Iribarren, letrado de las Cor-tes generales

— CUATRO FOROS DE LOS COOR-DINADORES DE LA REI:

• “Parlamento y justicia constitu-cional”, del 7 al 21 de febrero por Jor-ge Villarino, Director de relacionesinternacionales del Senado

• "El lenguaje de las leyes", del 8 al22 de septiembre, por Francisco Mar-tínez, Director de relaciones interna-cionales del Congreso de los Diputa-dos

• “Integración Regional y Globali-zación en América del Sur, Centroa-mérica y Europa. Fortalezas y debili-dades de las iniciativas existentes”por Milena Soto, coordinadora de laREI, del 26 de mayo al 8 de junio de2008

• “Transfuguismo” por MilagrosCampos, coordinadora de la REI,agosto 2008:

— FOROS DE EXPERTOS INVITADOS• "El Parlamento y la Transparen-

cia" por Eduardo Cowley, ex AsesorJurídico de la Presidencia del Senadode Chile y del Ministerio SecretaríaGeneral de la Presidencia de la Repú-blica de Chile, del 3 al 16 de marzo2008

• “Las bancadas o grupos parla-mentarios en América Latina” porCristian Beltran Gacitúa:, AgregadoCultural en la Embajada de Chile enel Perú. Del 7 al 20 de julio de 2008.

— PUBLICACIÓN DEL 3er NÚMERODE LA REVISTA DIGITAL EN OCTUBRE2008

Actividades


Plan de Actividades de la REI en Parlamentos 2008

Les presentamos las actividades para la REI en PARLAMENTOS para este año:

REI EN PARLAMENTOS POR PAÍSES

REI 53

Del 4 al 10 de febrero seimpartió la segunda edición delcurso exclusivo para miembrosde la REI en PARLAMENTOS“Ley de Presupuestos: Singulari-dades y Problemas” facilitadopor Dª Tatiana Recoder Vallina,Letrada de a Asamblea deMadrid. Los contenidos fueronlos siguientes: Módulo 1: Intro-ducción a la institución presu-puestaria; Módulo 2: Presupues-tos Generales del Estado;Módulo 3: Presupuestos de losParlamentos

Una de susparticipantes, laCPN (ContadorPúblico Nacio-nal) ANA CLA-RA REBUFFI,Auditor de la

Auditoria General de la Provinciade Salta (Argentina) comparte susimpresiones sobre el curso:

Durante la primera semana defebrero de 2008 la Red de Expertos enParlamentos nos brindó dentro de susactividades una oportunidad más paracrecer. He tenido el placer de partici-par en el curso “Ley de Presupuestos:Singularidades y Problemas” facilita-do por la Sra. Letrada de a Asambleade Madrid, Tatiana Recoder Vallina.

Si bien el tema propuesto no ofre-ce discusión respecto a lo atractivo,los participantes hemos podido apro-vecharlo como profesionales y comociudadanos, adentrándonos en la ins-titución presupuestaria como pilardel control democrático de la activi-dad financiera del estado.

El espectro de temas abordados sedesarrolló con una gran participaciónde los compañeros, una alta calidadde foros y un ordenado debate.

En lo particular, esta participaciónha contribuido a consolidar herra-mientas para el complicado análisisque como profesional del controlpúblico me corresponde realizar. EnEstados en donde los presupuestoscontienen visiones parciales de larealidad, manejos contables pocotransparentes y las posibilidades detransformarlos completamente en eltranscurso del año, es altamentepositivo el intercambio con los exper-tos y amigos iberoamericanos quecomparten las mismas realidades,ampliando nuestro horizonte hacia lainvalorable aportación de la expe-riencia española.



Curso de Actualización “La Ley de Presupuestos: singularidades y problemas”

NUEVO EQUIPO COORDINADOR DE LA REI EN PARLAMENTOSLas actividades de la REI en PARLAMENTOS son coordinadas por profesionales pertenecientes a distintas instituciones.Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón de correo de la REI; nuestro objetivo es contar

con sus aportaciones, sugerencias, comentarios...

FRANCISCO MARTÍNEZCoordinador Temáticode España

JORGE VILLARINOCoordinador Temático de España

BEATRIZ ALCOCERCoordinadora Temática de Apoyo

MILAGROS CAMPOS Coordinadora Temática de América Latina

MILENA SOTOCoordinador Temático de América Latina

CRISTINA BALARIResponsable del Progra-ma “Red de Expertos”.CEDDET

FERNANDO REVIRIEGO PICÓNRedactor jefe revistadigital en Parlamentos

MARIANA SZEFNERCoordinadora Área Parlamentaria

ESTHER GONZÁLEZ-LLANOSCoordinadora Técnica

Toda la información de lossiguientes eventos ydocumentos asociados

pueden consultarse en la páginaweb:

www.fundacionmgimenezabad.es

ENERO

• 22 y 23 de enero: I Jornadas sobreinnovación democrática, en colaboracióncon la Dirección General de ParticipaciónCiudadana y la Universidad InternacionalMenéndez Pelayo.

FEBRERO• Del 11 al 13 de febrero: Jornadas de

encuentro “Aragón-Uruguay”.• 12 de febrero: I Foro Público Aragón-

Uruguay.• 25 de febrero: Seminario sobre

“Maquiavelo para políticos”, impartido porRafael del Águila y Sandra Chaparro, auto-res del libro “La república de Maquiavelo”.

MARZO

• Buenos Aires, 26 y 27 de marzo:Seminario Internacional sobre “Tribunalesconstitucionales y federalismo”, en cola-boración con el Foro de las Federaciones yla Facultad de Derecho de la Universidadde Buenos Aires.

ABRIL

• 7 de abril: Seminario sobre “La pro-tección de los derechos humanos en la

Unión Europea tras el Tratado de Lisboa”,impartido por José Antonio Pastor Ridrue-jo, ex Juez del Tribunal Europeo de Dere-chos Humanos y Catedrático emérito deDerecho Internacional en la UniversidadComplutense de Madrid.

• Buenos Aires, del 15 al 17 de abril:Jornadas sobre “La organización políticadel territorio en Iberoamérica”, en colabo-ración con la Universidad de Buenos Aires,declaradas de interés parlamentario por elSenado argentino.

• Tercera semana: Fallo del Juradosobre la convocatoria VI Premio «ManuelGiménez Abad» para trabajos de investiga-ción sobre la descentralización política yterritorial.

MAYO

• 27 de mayo: Seminario sobre “El pen-samiento político de Carlos Marx”, impar-tido por Francisco Rubio Llorente.

• 28 y 29 de mayo: Conferencia Inter-nacional sobre “La reforma del Estadoautonómico español y del Estado federalalemán”, en colaboración con la FundaciónFriedrich Ebert y el Instituto del Federalis-mo de Tubinga.

JULIO

• 10 y 11 de julio: Congreso Internacio-nal sobre Gestión del Agua en los PaísesFederales, en colaboración Foro de lasFederaciones y Tribuna del Agua.

SEPTIEMBRE

• 29 y 30 de septiembre: III Jornadassobre educación cívica: “Ecología y Políti-ca”, dirigidas por Rafael del Águila.

OCTUBRE

• III Jornadas coorganizadas con laUNED en Barbastro.

• 21 y 22 de octubre: Seminario Inter-nacional sobre “Multiculturalismo y Justi-cia Intercultural”, coorganizadas con elCSIC y la Asociación Española de EstudiosCanadienses.

• 22 de octubre: Seminario sobre “Elproceso constituyente en Bolivia”, por Jor-ge Lazarte, politólogo y ex Vicepresidentede la Constituyente boliviana.

NOVIEMBRE

• Jornada en el Parlamento de Navarra.III Jornadas Internacionales sobre

terrorismo, dirigidas por Rogelio Alonso

54

Programación

2008

Manuel Giménez Abad


Actividades de la Fundación


Del 19 al 23 de mayo 2008.Madrid.Seminario Presencial “Los serviciosdocumentales de los parlamentos:nuevas necesidades de reforma”.

El Congreso de los Diputados, laFundación Carolina y la FundaciónCEDDET han concedido 20 becaspara asistir al seminario del cursoonline “Los servicios documentalesde los parlamentos: nuevas necesi-dades de reforma” entre los parti-cipantes de la 4ª y 5ª edición queva a celebrarse en Madrid del 19 al23 del mayo.

Del 18 al 29 de febrero 2008.Madrid.

Los pasados días 18 a 29 defebrero tuvo lugar en el Congresode los Diputados la VI edición delcurso para Asesores Jurídicos Par-lamentarios. Dicho curso está diri-gido a personal con formación jurí-dica de los Parlamentos de Américalatina, países de reciente ingreso ypaíses candidatos de la UniónEuropea, así como otros países conlos que España mantiene lazos decooperación. El curso se celebraanualmente, previa invitación delPresidente del Congreso de losDiputados de España a los Presi-dentes de los Parlamentos, quienesdesignan a la persona para partici-par en el curso y lo comunicandirectamente al Congreso de losDiputados. Desde este espacio, seagradece la asistencia a los partici-pantes de todas las ediciones quehan ido pasando por el curso, espe-

con su programa de formaciónonline, que ha permitido transferirexperiencia y conocimiento a lospaíses de Latinoamérica.

Tras este tiempo, CEDDET haofrecido más de 500 actividades deformación online y presencial, delas que se han beneficiado más de7.000 profesionales latinoamerica-nos pertenecientes a 650 institu-ciones de 19 países de la región.

Del 4 al 8 de febrero2008.Madrid.Seminario Presencial “FuncionariosJurídicos Legislativos y TécnicaLegislativa”.

El Congreso de los Diputados yla Fundación CEDDET invitaron a20 participantes para asistir beca-dos al seminario de los cursos onli-ne “Funcionarios Jurídicos Legisla-tivos 5ª edición y TécnicaLegislativa 1ª edición” celebrado enMadrid y dirigido por Dª PiedadGarcia- Escudero, Letrada de lasCortes.

rando seguir contando con la par-ticipación de nuevos asistentes enfuturas ediciones.

27 de noviembre de 2007Cinco años conect@ndo experien-cia y conocimiento con Latinoamé-rica.

El pasado 27 de noviembre, laFundación CEDDET celebró enMadrid un acto con motivo de su 5ºaniversario de creación, acompa-ñado por los miembros de su Patro-nato y los representantes de másde 50 instituciones españolas cola-boradoras.

En el acto se presentó la trayec-toria y logros del programa de for-mación de CEDDET ante las institu-ciones asociadas al programa, quehan aportado cerca de 400 profe-sionales como docentes de las acti-vidades de formación.

En apenas 5 años de existencia,la Fundación CEDDET se ha conver-tido en un referente internacional

EVENTOS Y CONVOCATORIAS

REI en PARLAMENTOS 55

Visita al senado, febrero 08

Del 12 al 16 de noviembre2007.Madrid y Zaragoza.Seminario Presencial “Parlamentosy Estructura Territorial”.

El Congreso de los Diputados, laAECID, la Fundación Carolina, laFundación Manuel Giménez Abad yla Fundación CEDDET concedieron24 becas para asistir al seminariodel curso online “Parlamento yEstructura Territorial” entre losparticipantes de la

1ª y 2ª edición que se celebró enMadrid y Zaragoza del 12 al 16 delnoviembre del año pasado. Esteseminario fue dirigido por el coor-dinador temático de la REI y direc-tor del curso Jorge Villarino.

Octubre de 2007El pasado mes de octubre, Fran-

cisco Martínez Vásquez, director derelaciones internacionales del Con-

greso de los Diputados y coordina-dor de la REI en Parlamentos acu-dió junto a Piedad Garcia- Escude-ro, letrada de las Cortes y directorade varios cursos y seminarios conla Fundación CEDDET al CongresoPeruano, donde dieron varias con-ferencias. En la foto, junto a JoséLuis Caballero y Julio Haro Carran-za, miembros de la REI en PARLA-MENTOS

14 de diciembre de 2008Videoconferencia

El pasado 14 de diciembre laCámara de Diputados de Chile, laAsamblea de Costa Rica, el CentroCFI de Salta, y la Biblioteca delCongreso de la República en Argen-tina, se conectaron a la Videocon-ferencia “Los riesgos en los proce-sos de integración políticasupranacional: Las enseñanzas delfrustrado intento de aprobar unaConstitución Europea” ofrecida porManuel Delgado-Iribarren García-Campero, Letrado de las CortesGenerales de España.

EVENTOS Y CONVOCATORIAS

REI en PARLAMENTOS56

Visita a las Cortes de Aragón,noviembre 07

Francisco Martínez Vásquez, Piedad Garcia- Escudero, José Luis Caballero y Julio Haro


1er Semestre 2008

www.ceddet.orgwww.congreso.eswww.fundacionmgimenezabad.es

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Revista de la Red de Expertos Iberoamericanosen Parlamentos


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Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Parlamentos · 2020-07-15 · 2008 1er Semestre Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Entrevistas: Rodolfo Nin Novoa. Vicepresidente