LOS MISMOS ACTORES CON DIFERENTESGUIONES: LA NUEVA REFORMA EDUCATIVA

SEGÚN SUS BASES LEGALES

Conferencia pronunciada por el Prof. Guillermo Ruizen la Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires,

acto organizado por el Instituto de Derecho Público,Ciencias Políticas y Sociología, el 26 de noviembre de 2006

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1. Introducción

El 25 de mayo de 2003 Néstor Kirchner asumió la Presidencia dela Nación y desde su mismo discurso de asunción le dio centralidada la política educativa al cuestionar en ese momento algunos de losaspectos regulados en el marco de la reforma llevada a cabo en ladécada de los ’90 por el ex-presidente Menem. A partir de entoncesse empezaron ejecutar diversas políticas que le otorgaron mayorprotagonismo, al menos mediático, al rol del Ministerio de Educación,Ciencia y Tecnología de la Nación, aunque se resguardó el marco deconcertación y de consulta que se observó desde la década anteriorpara el Consejo Federal de Cultura y Educación.

En la medida en que fueron transcurriendo los dos primerosaños de gestión y ante el aumento innegable de la popularidad y dela cooptación de diferentes sectores y actores sociales y políticos,muchos de ellos de la comunidad educativa (principalmente algunosgremios docentes), el gobierno nacional comenzó a trabajar en pro-yectos de leyes para modificar o subsanar algunas de las consecuen-cias derivadas de la aplicación de la ley 24.195 (Ley Federal deEducación). De esta manera durante el año 2005, el Congreso Nacio-nal sancionó dos leyes: la de Formación Técnico-Profesional y la deFinanciamiento Educativo. El 16 de septiembre de 2006, el PoderEjecutivo Nacional (PEN) presentó ante la sociedad el anteproyectode Ley de Educación Nacional, luego de un período de cuatro mesesde consultas a distintos sectores de la sociedad, con la intención deenviarlo al parlamento nacional y conseguir su sanción antes quefinalice el año 2006.

En este artículo se trata de describir las acciones legislativas quellevó adelante el gobierno del presidente Kirchner, que terminaránpor modificar la organización institucional, la estructura académicay la política curricular del sistema educativo nacional. Se toma comounidad de análisis a las leyes educativas sancionadas por el CongresoNacional durante este gobierno y se considerará, siguiendo aPaviglianiti, que la legislación puede ser entendida como la expresiónnormativa del diseño y ejecución de las políticas educativas por parte

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del estado1. En el período iniciado en agosto de 2005 y hasta septiem-bre de 2006 el gobierno nacional lanzó una serie de proyectos de leyeseducativas, dos de los cuales ya fueron sancionados como tales. Eltercer proyecto de ley modificará las dimensiones centrales del sis-tema educativo, algo que ocurrirá por segunda vez en el plazo detrece años, dato particularmente destacable para cualquier país. Ental sentido, a continuación se analizarán las finalidades generales de-claradas por el gobierno nacional para la política educativa y luegolas normas ya sancionadas; finalmente se hará lo propio con algunosde los aspectos principales del anteproyecto de ley de educación na-cional.

2. La política educativa encarada a partir del año 2003

Las autoridades nacionales, al asumir el poder en mayo de 2003,pusieron al frente del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnologíaal Licenciado Daniel Filmus, quien se desempeñaba como Secretariode Educación del gobierno de Aníbal Ibarra en la ciudad de BuenosAires, luego de haber sido el Director de la Facultad Latinoaméricade Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina desde diciembre de 1992hasta agosto de 20002.

Con este funcionario en el cargo de Ministro de Educación de laNación, el planteo que realizó el gobierno nacional incluyó una pro-clama, “por una educación de calidad para todos”, que tenía, entreotros, los siguientes objetivos para la gestión educativa para el perío-do comprendido entre los años 2003 y 20073:

1. Garantizar un mínimo de 10 años de escolaridad obligatoria ypromover la universalización del nivel medio/polimodal.

1 Norma Paviglianiti (1993): Programa de la asignatura Política Educacional.Buenos Aires: UBA-OPFYL.

2 Filmus, desde su lugar en FLACSO, colaboró con el gobierno nacional en lareforma educativa implementada a partir del año 1991, cuando se sancionó la pri-mera de las tres leyes educativas que dejó el gobierno de Menem (ley 24.049 sobrela transferencia de servicios nacionales de educación media y superior no universi-taria a las jurisdicciones donde se encontraban localizados). Asimismo, Filmus ocupólos cargos de Director General de Educación (entre 1989 y 1990) y de Subsecretariode Educación (entre 1990 y 1992) ambos de la Municipalidad de Ciudad de BuenosAires, durante la gestión de Carlos Grosso, además de ser asesor de la Ministro deEducación Susana Decibe.

3 Información provista por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología ensu sitio web.

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2. Garantizar como mínimo 180 días de clase por año.3. Jerarquizar el rol del Consejo Federal de Cultura Educación

como organismo de concertación, orientación y regulación de laspolíticas educativas nacionales.

4. Desarrollar políticas que dieran unidad al sistema educativo na-cional y consolidar un rol para el ministerio nacional de educa-ción de apoyo a las necesidades de las jurisdicciones.

5. Desarrollar estrategias para compensar las desigualdades y lo-grar una genuina equiparación de las posibilidades educativas.

6. Fortalecer la vinculación del sistema educativo con el mundo deltrabajo y afianzar la formación técnico profesional a través de lageneración de espacios de articulación entre el sistema educativoy el sistema productivo.

7. Desarrollar estrategias de articulación e integración entre los di-ferentes niveles y modalidades del sistema educativo y el siste-ma científico tecnológico.

8. Apoyar las políticas jurisdiccionales que tiendan a jerarquizar,profesionalizar y mejorar las condiciones materiales y cultura-les del trabajo docente.

9. Desarrollar, junto con las jurisdicciones, políticas activas para larenovación pedagógica de la formación docente inicial y perma-nente.

10. Desarrollar estrategias sistemáticas de evaluación integral de lacalidad de la educación a los efectos de generar políticas de me-jora y compensación de las desigualdades.

11. Promover una mayor complementación y colaboración activaentre la educación de gestión oficial y la de gestión privada.

12. Apoyar las políticas que mejoren la calidad, pertinencia, moder-nización y democratización del acceso, retención y egreso de lasuniversidades, en el marco del respeto a la autonomía y el cogo-bierno.

13. Fortalecer la investigación científico-tecnológica.14. Convocar a todos los actores nacionales, fuerzas políticas, socia-

les, religiosas y productivas, entre otras, a la elaboración de unProyecto Educativo Nacional que se constituya en núcleo centralde la política de Estado a mediano y largo plazo para el desarro-llo económico, social y cultural.A partir de entonces el ministerio comenzó a ejecutar una serie

de programas, algunos de los cuales hacían referencia a estos obje-tivos (Programa Nacional de Inclusión Educativa; VoluntariadoUniversitario; Elegir la Docencia), mientras que otros continuaban

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líneas de acciones de anteriores gestiones (Escuela y Medios;PROFOR; Programa Nacional de Olimpiadas).

Resulta interesante tener en cuenta una declaración aprobadapor el Consejo Federal de Cultura y Educación el 27 de noviembre de2003, denominada “Educación en la Democracia. Balance y perspec-tiva” en la cual se realiza una descripción de las políticas educativasinstrumentadas desde el año 1983, estableciéndose básicamente con-tinuidades más allá de los diferentes gobiernos4. Allí se destaca el“ordenamiento sistemático” que experimentó el sistema educativonacional en este período de veinte años (1983-2003); se toman comopunto de partida el Congreso Pedagógico Nacional y la Ley Federalde Educación en tanto hitos sobresalientes y ejemplos de acuerdosnacionales que fueron construidas a través de procesos de concerta-ción política. El documento critica un aspecto de la política educati-va del período: la transferencia de los servicios nacionales, dispuestapor la ley 24.049, a la cual le atribuye los problemas evidenciados enla educación argentina y ello, a su vez, es esgrimido como argumen-to de defensa de la propia Ley Federal de Educación. Se reconoce quela transferencia se ejecutó “sin garantizar los recursos necesariospara llevarla a cabo” pero nada se dice sobre que la Ley Federal deEducación garantizó una organización institucional descentralizadapara el sistema educativo nacional. Tampoco se cuestiona la formaen que aparecía en la ley 24.195 el rol del estado nacional respectode la regulación de la política curricular y de la propia aplicación dela estructura académica diseñada por dicha ley, lo que constituye unade las principales razones de la adopción diferenciada de la estruc-tura académica por parte de las jurisdicciones.

Otro aspecto problemático que se reconoce en este documento esel de la escasez presupuestaria para la educación en el período con-siderado. Así se menciona al Pacto Federal Educativo como un logrodel período que permitió un aumento de la inversión de recursos perono se reconoce sus alcances limitados, en términos del salario docen-te, de inversión genuina en su formación docente continua y en in-fraestructura y recursos didácticos y bibliográficos para las escuelas.En suma, la declaración parece no reconocer los problemas reales quetienen las jurisdicciones que deben crear, sostener y gestionar los es-tablecimientos de todos los niveles menos el universitario5 y tampo-

4 Consejo Federal de Cultura y Educación (2003): Educación en la democracia.Balance y perspectiva. Buenos Aires.

5 Vale decir que la provincia de Entre Ríos cuenta con una universidad provin-cial desde el año 2001.

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co se tiene en cuenta los contextos en los que deben enseñar los do-centes, con bajos salarios (sin equiparación entre las distintas juris-dicciones) y en condiciones edilicias, laborales y profesionalesdeterioradas (si se piensa en sus recursos de capacitación en servi-cio, material didáctico y acceso a bibliografía actualizada y renova-da en el caso de las obras clásicas). Nada de eso se menciona en ladeclaración de balance del Consejo Federal de Cultura y Educaciónde 2003. Se plantea la necesidad de incorporar a los sectores másdesfavorecidos y se propone como meta una “escuela mejor”, lo quesupone, según esta declaración: una escuela “abierta”, “justa”, “de-mocrática y solidaria”, “federal”, “que reafirme y renueve sus obje-tivos fundacionales” y “esforzada”.

Las acciones encaradas desde el año 2003 por parte del Ministe-rio de Educación fueron acompañadas por aumentos en los presu-puestos de los años siguientes para la educación e incluso para lainvestigación científica. Dichos incrementos redundaron, a su vez, engraduales recomposiciones salariales de los docentes de todos losniveles a partir del año 2005 así como también de los científicos decarrera y becarios pertenecientes al sistema científico y tecnológiconacional a partir del año 2004. Sin embargo, lo que es objeto de estetrabajo está constituido por la legislación educativa que el gobiernonacional comenzó a sancionar desde la segunda mitad del año 2005,con lo cual se asemeja a los otros gobiernos justicialistas, que histó-ricamente han legislado de forma profusa en materia educativa,aunque ninguno como en el caso del gobierno del presidente Menem,al menos hasta ahora. Estas leyes sancionadas durante el año 2005abrieron el panorama a la sanción de una nueva ley orgánica para laeducación, lo cual ocurriría en diciembre de 2006.

3. Leyes educativas sancionadas en el año 2005

El gobierno nacional sancionó dos leyes educativas durante elaño 2005: 1) la ley 26.058, de Formación Técnico Profesional, queapuntó a regular la formación técnico profesional de nivel medio ysuperior no universitario, marcando algunas modificaciones en elrumbo sobre uno de los aspectos cuyo tratamiento en la Ley Federalde Educación más cuestionamientos recibió: la formación técnica,principalmente en lo que se refiere al nivel medio del sistema edu-cativo nacional; 2) la ley 26.075, de Financiamiento Educativo, la cualprevé un incremento de la inversión en educación, ciencia y tecnolo-

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gía por parte del gobierno nacional, los gobiernos provinciales y el dela Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en forma progresiva, hastaalcanzar en el año 2010 una participación del 6 % en el ProductoBruto Interno. En esta norma se establecen los porcentajes de creci-miento anual del gasto consolidado en educación, ciencia y tecnolo-gía, por el plazo de cinco años de una asignación específica derecursos coparticipables en los términos del inciso 3 del artículo 75°de la Constitución Nacional. También se determina el índice de con-tribución anual y la creación del Programa Nacional de Compensa-ción Salarial Docente, por lo cual se modifica la ley 25.919 que habíacreado el Fondo Nacional de Incentivo Docente. A continuación seanalizan los aspectos sobresalientes de ambas normas.

3.1. La ley 26.058 de Educación Técnico Profesionalcomo intento ambiguo de subsanar uno de los vacíosgenerados por la Ley Federal de Educación

El Congreso Nacional sancionó el 7 de septiembre de 2005 la ley26.058, que fue promulgada al día siguiente y publicada en el Bole-tín Oficial el día 9 del mismo mes. La ley se estructura en 7 títulosy varios capítulos en los que se distribuyen los 57 artículos que lacomponen. Es una ley que se caracteriza por la amplitud de defini-ciones y la poca precisión de algunos de los conceptos vertidos en ella.Los títulos dan cuenta de los siguientes aspectos regulados:Título I: Objeto, alcances y ámbito de aplicación (artículos 1° a 5°)Título II: Fines, objetivos y propósitos (artículos 6° a 8°)Título III: Ordenamiento y regulación de la educación técnico pro-

fesionalCapítulo I: De las instituciones de educación técnico pro-fesional (artículos 9° a 14°)Capítulo II: De la vinculación entre las instituciones edu-cativas y el sector productivo (artículos 15° a 16°)Capítulo III: De la formación profesional (artículos 17° a20°)Capítulo IV: Definición de ofertas formativas (artículos21° a 25°)Capítulo V: Títulos y certificaciones (artículos 26° a 28°)

Título IV: Mejora continua de la calidad de la educación técnico pro-fesionalCapítulo I: De los docentes y recursos (artículos 29° a 30°)Capítulo II: Del equipamiento (artículo 31°)

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Capítulo III: Del ordenamiento y organización del servi-cio educativo (artículos 32° a 33°)Capítulo IV: Registro Federal de Instituciones de Educa-ción Técnico Profesional (artículos 34° a 35°)Capítulo V: Catálogo Nacional de Títulos y Certificacio-nes (artículos 36° a 37°)Capítulo VI: Homologación de Títulos y Certificaciones(artículos 38° a 39°)Capítulo VII: De la igualdad de oportunidades (artículo40°)

Título V: Del gobierno y administración de la educación técnicoprofesionalCapítulo I: Disposiciones generales (artículo 41°)Capítulo II: De las funciones del Ministerio de Educación,Ciencia y Tecnología (artículo 42°)Capítulo III: Del Consejo Federal de Cultura y Educación(artículos 43°)Capítulo IV: De las autoridades jurisdiccionales (artícu-lo 44°)Capítulo V: Del Instituto Nacional de Educación Tecno-lógica (artículo 45°)Capítulo VI: Del Consejo Nacional de Educación, Trabajoy Producción–creación (artículos 46° a 48°)Capítulo VII: Comisión Federal de Educación TécnicoProfesional (artículos 49° a 50°)

Título VI: Financiamiento (artículos 51° a 54°)Título VII: Normas transitorias y complementarias (artículos 55° a

57°)La ley plantea definiciones generales sobre qué es la educación

técnico profesional, en qué instituciones se provee este tipo de edu-cación y a qué niveles del sistema educativo abarca. Sin embargo, susdefiniciones no resultan precisas en ningún sentido, al contrario re-sultan vagas, difíciles de entender y cuando se las explicita se dacuenta de la falta de precisión sobre lo que efectivamente se deberíaenseñar en esta modalidad educativa a la que tanto se la pregonacomo importante. Así, se mencionan distintos circuitos educativosque transcurren en diversos tipos de instituciones pero sin ningunadisposición taxativa acerca de qué se estará enseñando en cada casoy delega las reglamentaciones de los aspectos aquí señalados a otrasinstancias del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y a las jurisdiccioneso sus representantes ante el Consejo Federal de Cultura y Educación.

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La ley plantea además un complejo sistema de organización ins-titucional para la educación técnico profesional, lo cual se evidenciaen la gran cantidad de organismos intervinientes en su definición ycon competencias concurrentes pero también solapadas entre sí. Sibien algunos de los organismos ya existen y son parte del legado quedejó la reforma educativa de los años ’90, otros son creados por estaley y complejizan bastante la comprensión del funcionamiento deeste tipo de educación, que parece asemejarse a un circuito diferen-cial pero con posibilidades de integración horizontal (al menos así seexplicita) con la educación formal obligatoria, aunque no se indicacon precisión cómo ello acontecería.

La ley apunta a regular la educación técnico profesional enel nivel medio y superior no universitario y lo que denomina forma-ción profesional (artículo 1°) y se aplica al conjunto del sistemaeducativo nacional (artículo 2°) por lo que se invita a las jurisdiccio-nes a adecuar su legislación en función de esta norma (artículo 56°).Declara que este tipo de educación constituye un derecho y la defi-ne como un servicio educativo profesionalizante que comprende laformación ética, ciudadana, humanístico general, científica, técnicay tecnológica (artículo 3°).

Son los propósitos generales que presenta este tipo de educaciónlos primeros en presentar un alto grado de imprecisión conceptual,similar al que se encuentra en la ley 24.195. Así, se plantea que ellapromueve: “el aprendizaje de capacidades, conocimientos, habilida-des, destrezas, valores y actitudes relacionadas con desempeños pro-fesionales y criterios de profesionalidad propios del contextosocio-productivo, que permitan conocer la realidad a partir de la re-flexión sistemática sobre la práctica y la aplicación sistematizada dela teoría” (artículo 4°). Al tratarse de una nueva ley, que legisla unaspecto central de todo sistema educativo, sobre todo en un país querequiere reforzar la educación técnica (luego de haber sido práctica-mente desmantelado en los años ’90) conceptos tales como “capacida-des, conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes” deberían serdefinidos con precisión y no ser mencionados en forma meramenteacumulativa, como si todo los habitantes a los que afecta esta normasupiesen de sus alcances. Lo mismo se aplica para “desempeños pro-fesionales” y para “criterios de profesionalidad”. ¿Qué implican estosconceptos? ¿Por qué no denominar con precisión los aspectos que seregulan y a los que se hace referencia? Eso garantizaría su compren-sión por parte de la sociedad en general y sobre todo por la comuni-dad educativa que está regulada por esta norma.

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La ley intenta avanzar en lo que atañe a su cobertura ins-titucional sobre la base de la fuerte desarticulación evidenciada enel sistema educativo nacional, sobre todo en este tipo de modalidad,anteriormente denominada educación técnica, que fue reconvertidadentro de la propia educación polimodal o bien como parte de los tra-yectos técnico profesionales o bien en el marco del proyecto escuelatecnológica del año 2000. Todas éstas resultaron invenciones institu-cionales estructurales o coyunturales (al menos la última) que noresolvieron la vacancia dejada por la ley 24.195 y que se aplicaronincluso en contextos donde pervivían ex-escuelas nacionales de edu-cación técnica. Así la ley sostiene que la educación técnico profesio-nal “abarca, articula e integra los diversos tipos de instituciones yprogramas de educación para y en el trabajo” (artículo 5°), ya seannacionales, jurisdiccionales, municipales, de nivel medio o superiorno universitario y de formación profesional, de gestión estatal o pri-vada (articulo 9°)6. En tal sentido es posible distinguir, a pesar de lasescasas y poco rigurosas definiciones explicitadas, tres tipos institu-cionales donde transcurre este tipo de educación (artículo 9°):

a) Instituciones de educación técnico profesional de nivel medio.b) Instituciones de educación técnico profesional de nivel supe-

rior no universitario.c) Instituciones de formación profesional. Estas últimas esta-

rían constituidas por centros de formación profesional, escue-las de capacitación laboral, centros de educación agraria,misiones monotécnicas, escuelas de artes y oficios, escuelasde adultos con formación profesional o equivalentes.

De esta forma, la ley distingue entre dos circuitos formativos:a) La educación técnico profesional que transcurría en ins-

tituciones de nivel medio y superior no universitario y de lacual egresarían técnicos medios y técnicos superiores en áreasocupacionales específicas (artículo 7°, inciso a). Es destacabletambién que se plantee que este tipo de circuito, en lo que serefiere al nivel superior no universitario, debería permitir“continuar con itinerarios profesionalizantes” (artículo 12°)aunque nuevamente aquí no se explicite qué se está querien-do decir con tal concepto y menos aún cómo se logrará esepropósito. Para el caso de la educación media se dispone quelos planes de estudios deberán tener una duración mínima de

6 Se evidencia en esta ley el respeto por la terminología introducida en nues-tra legislación en el año 1993, al considerarse la educación pública como “de gestiónestatal”.

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6 años y que deben estructurarse según “los criterios organi-zativos adoptados por cada jurisdicción y resguardando la ca-lidad de tal Servicio Educativo Profesionalizante” (artículo24°), sin definir qué significa esto último.

b) La formación profesional que se daría en instituciones queno forman parte de la educación formal y que apuntaría “apreparar, actualizar y desarrollar las capacidades de las per-sonas para el trabajo, cualquiera sea su situación educativainicial… con inserción en el ámbito económico-productivo”(artículo 8°). Más adelante se ensaya otra definición para estecircuito cuando se la entiende como “el conjunto de accionescuyo propósito es la formación socio-laboral para y en el tra-bajo, dirigida tanto a la adquisición y mejora de las cualifica-ciones como a la recualificación de los trabajadores y quepermite compatibilizar la promoción social, profesional y per-sonal con la productividad de la economía nacional, regionaly local. También incluye la especialización y profundizaciónde conocimientos y capacidades en los niveles superiores dela educación formal” (artículo 17°). Se trata además de uncircuito que contempla “formas de ingreso y desarrollo” di-ferenciales a los requerimientos académicos propios de laeducación formal (artículo 18°) a pesar que no se indica cuá-les serían los criterios contemplados o hasta dónde se diferen-cian de los vigentes en las instituciones de la educaciónformal. No obstante, y marcando cierta ambigüedad en susalcances, se plantea que estas instituciones y cursos “podránser reconocidos en la educación formal” (artículo 20°) pero nose señala criterio alguno para que ello ocurra.

De todos modos, la validez de ambos circuitos estaría por enci-ma de las regulaciones que atañen estrictamente a la educación for-mal debido a que el encargado del reconocimiento de estos circuitoses el Registro Federal de Instituciones de Educación TécnicoProfesional, en el marco del régimen dispuesto por esta ley. Noqueda claro así cuáles son los límites de la formalidad que se estaríandelineando para el sistema educativo argentino, lo que afecta a supropio carácter sistémico. Así, el reconocimiento oficial de las insti-tuciones estaría dado por su inscripción en este registro federal deinstituciones, creado por esta ley (artículo 32°) con la finalidad pre-cisamente de inscribir a las instituciones educativas para que éstaspuedan emitir títulos y certificaciones de educación técnico profesio-nal. El Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) aparece

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como el responsable de gestionar este registro federal (artículo 45°,inciso e). Estrechamente asociado con esta creación se encuentra otranovedad: el Catálogo Nacional de Títulos y Certificaciones y elproceso de homologación de éstos, los cuales también serán ges-tionados por el ministerio nacional a través del INET (artículo 32°).

En el capítulo IV del título III es donde se puede apreciar lacentralidad que adquiere el Consejo Federal de Cultura y Educación,que no deja de ser un consejo de ministros7, en la regulación de estaeducación técnico profesional. Este consejo es el que define la ofer-ta académica específica, para este tipo de educación, para los nive-les medio y superior no universitario (artículo 21°). Para ello debeconsiderar las “familias de profesiones” que el INET elabora. En estatarea el consejo federal debe establecer los criterios básicos y losparámetros mínimos referidos a: perfil profesional, alcance de lostítulos y certificaciones y estructuras curriculares, en lo relativo a laformación general, científico-tecnológica, técnica específica y prácti-cas profesionalizantes y a las cargas horarias mínimas (artículo 22°).Dichos criterios serán los que encuadrarán los procesos de homolo-gación de títulos y certificaciones de educación técnico profesional yservirán también para la estructuración de ofertas formativas oplanes de estudio que pretendan para sí el reconocimiento de valideznacional por parte del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología(artículo 22°). Asimismo, el Consejo Federal de Cultura y Educaciónes el que define los “niveles de cualificación” como marco para la eva-luación, reconocimiento y certificación de los saberes y capacidadesadquiridos por los trabajadores en el ámbito laboral o por medio demodalidades educativas formales o no formales (artículo 27°).

Un aspecto sobresaliente es la consonancia de esta norma con laregulación de carreras por parte del Estado establecida por la ley24.521 (Ley de Educación Superior) en su artículo 43°. Allí se esta-blece la definición de carga horaria mínima y los contenidos curricu-lares básicos y criterios para intensidad de la formación práctica (porparte del Ministerio de Educación en consulta con el Consejo de

7 En varios trabajos se han señalado la discrecionalidad que puede tener laacción del Consejo Federal de Cultura y Educación en la reglamentación de la legis-lación nacional, como ocurrió en el caso de la ley 24.195. Este consejo está constitui-do por los responsables del área educativa de los poderes ejecutivos jurisdiccionales.En la situación actual la conformación del consejo federal refleja el contexto deamplia mayoría nacional que tiene el Partido Justicialista ya que posee 17 goberna-ciones en todo el país; a ello cabría sumar las alianzas políticas que tiene el gobier-no nacional con la mayoría de los gobernadores pertenecientes a la Unión CívicaRadical.

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Universidades) así como la evaluación y acreditación periódica deestas carreras (por parte de la Comisión Nacional de Evaluación yAcreditación Universitaria). En este sentido la ley 26.058 estableceque “los diseños curriculares de las ofertas de educación técnico pro-fesional que se correspondan con profesiones cuyo ejercicio pudieraponer en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechoso los bienes de los habitantes deberán, además, atender a las regu-laciones de los distintos ejercicios profesionales y sus habilitacionesprofesionales vigentes cuando las hubiere reconocidas por el Estadonacional” (artículo 23°)8.

Sin embargo, al igual que lo dispuesto por la ley 24.195, en la ley26.058 son las autoridades provinciales las que terminan diseñandolos planes de estudios sobre la base de los criterios básicos y paráme-tros mínimos establecidos en el nivel federal y son ellas también lasque establecen los requisitos de ingreso y las cargas horarias anua-les y totales de ambos circuitos de formación: educación técnico pro-fesional de nivel medio o superior no universitario y ofertas deformación profesional. La aplicación de los contenidos básicos comu-nes derivados de la Ley Federal de Educación, para todos los nivelesy ciclos de la enseñanza, dejó como consecuencia de este esquema degobierno y formas de definiciones curriculares uno de los mayoresproblemas que afectan al sistema educativo nacional en la actuali-dad: la desarticulación horizontal, que dio origen a una fuerte seg-mentación educativa. Cabría esperar resultados similares en estenuevo caso ya que el contexto de empobrecimiento social generaliza-do no se ha modificado por lo que nada hace pensar que las jurisdic-ciones ejecutarán políticas diferentes a las que llevaron adelantecuando implementaron los diseños curriculares reformados, duran-te la década pasada9.

Uno de los aspectos más importantes en todo sistema educativonacional está dado por el reconocimiento de la validez nacional de los

8 La errónea forma gramatical que presenta el artículo trascripto correspondeal texto original de la ley.

9 Es válido recordar que durante los años de implementación de la reformaeducativa en la década pasada, como resultado de la distribución dispuesta por elrégimen de coparticipación federal de impuestos, la mala administración y los cicloseconómicos críticos vividos en la Argentina a partir de la crisis de 1995, varias ju-risdicciones provinciales tuvieron severas crisis económicas que redundaron en laeducación. Consiguientemente, se dejaron de pagar sueldos de los docentes, con losconsecuentes paros y pérdidas de días de clases para los estudiantes de todos losniveles administrados por los gobiernos provinciales. Ello afectó la calidad de laeducación en su conjunto y ciertamente limitó los alcances de la reforma educativa,al menos de sus objetivos declarados.

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estudios y los títulos que otorgan las instituciones que componen elsistema. Para este caso, no se innova respecto de la situación vigen-te: son las autoridades educativas jurisdiccionales en función de losplanes de estudios que aprueben, las que fijarán los alcances de lahabilitación profesional correspondiente y el Ministerio de Educa-ción, por su parte, es el que otorgará la validez nacional y la consi-guiente habilitación profesional de los títulos, en el marco de losacuerdos alcanzados en el Consejo Federal de Cultura y Educación(artículo 26°). Si se contempla que la definición curricular será dadaen el nivel jurisdiccional, este esquema puede terminar reforzandola potencial desarticulación horizontal de este tipo de educación téc-nico profesional y refrendar así la validez nacional de títulos que secorrespondan con estudios y carreras muy diferenciadas en el planocurricular, tal como ha ocurrido con los diseños curriculares y títu-los derivados de la aplicación de la estructura académica y loscurrículos definidos a partir de la Ley Federal de Educación.

En la ley 26.058 no se establece con precisión quiénes enseñaránen estos circuitos educativos. Se plantea en forma genérica que losdocentes serán formados en el marco de programas federales de for-mación continua, los que a su vez serán concertados por el Minis-terio de Educación Nacional con el Consejo Federal de Cultura yEducación, en lo que atañe a su implementación (artículo 29°). Tam-bién se sostiene que abarcarán todas las especialidades y promove-rán la actualización de los equipos directivos y docentes de lasinstituciones de educación técnico profesional (artículo 29°). Asimis-mo, el ministerio nacional y consejo federal acordarán “la implemen-tación de modalidades para que: i) los profesionales de nivel superioruniversitario o no universitario egresados en campos afines a lasdiferentes ofertas de educación técnico profesional, puedan realizarestudios pedagógicos –en instituciones de educación superior univer-sitaria o no universitaria– que califiquen su ingreso y promoción enla carrera docente; ii) los egresados de carreras técnico profesionalesde nivel medio que se desempeñen en instituciones del mismo nivel,reciban actualización técnico científica y formación pedagógica, quecalifiquen su carrera docente” (artículo 30°).

Resulta sumamente complejo el proceso de reconocimiento ofi-cial de las instituciones y la validación nacional de los estudios y tí-tulos dentro de este circuito. En todos los casos el ministerio nacionaly el consejo federal recentralizan las definiciones curriculares queencuadran las decisiones jurisdiccionales. Veamos cómo se organizanestas instancias:

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– Registro Federal de Instituciones de Educación Técni-co Profesional: integrado por las instituciones de EducaciónTécnico Profesional que incorporen las jurisdicciones, confor-me a la regulación reglamentaria correspondiente (artículo34°).

– Catálogo Nacional de Títulos y Certificaciones: es lanómina exclusiva y excluyente de los títulos y/o certificacionesprofesionales y sus propuestas curriculares que cumplen conlas especificaciones reguladas por la ley y está organizado enfunción de las familias y perfiles profesionales adoptadas parala definición de las ofertas formativas según el artículo 22 dela ley (artículo 36°).

– Los títulos de técnicos medios y técnicos superiores no uni-versitarios y las certificaciones de formación profesionalpodrán ser homologados en el orden nacional a partir de loscriterios y estándares de homologación acordados y definidospor el Consejo Federal de Cultura y Educación, los cualesdeberán contemplar aspectos referidos a: perfil profesional ytrayectorias formativas (artículo 38°).

Por su parte, la conformación de las instancias y de los órganosde administración y coordinación de la educación técnico profesional,según lo establece esta ley, resulta también compleja, y sigue así latendencia observada no sólo en la ley 24.195 sino y sobre todo en laley 24.521 cuando se definen los órganos de gobierno y coordinacióndel sistema educativo. En ley 26.058 se dispone que el gobierno yadministración de este circuito de educación técnico profesional “esuna responsabilidad concurrente y concertada del Poder EjecutivoNacional, de los Poderes Ejecutivos de las provincias y del Gobiernode la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (artículo 41°). Consecuen-temente, se evidencian las múltiples instancias y competencias sola-padas como anteriormente se mencionó:

1) El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología apare-ce con centralidad en las definiciones políticas generales pero con lanecesidad de acordarlas con el Consejo Federal de Cultura y Educa-ción (artículo 42°). Sólo así puede establecer:– Los criterios y parámetros de calidad hacia los cuales se orientarán

las instituciones que integren el Registro Federal de Institucionesde Educación Técnico Profesional.

– La nómina de títulos técnicos medios y técnicos superiores y decertificaciones de formación profesional que integrarán el CatálogoNacional de Títulos y Certificaciones.

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– Los criterios y estándares para la homologación de los títulos téc-nicos medios y técnicos superiores y de certificaciones de formaciónprofesional.

– Los niveles de cualificación referidos en el artículo 27 de la ley.2) El Consejo Federal de Cultura y Educación debe, además

de constituirse en el ámbito de concertación de las políticas queimplemente el ministerio, llevar adelante las siguientes funciones(artículo 43°):– Acordar los procedimientos para la creación, modificación y actua-

lización de ofertas de educación técnico profesional.– Acordar los perfiles y las estructuras curriculares y el alcance de

los títulos y certificaciones relativos a la formación de técnicosmedios y técnicos superiores no universitarios y a la formaciónprofesional.

– Acordar los criterios y parámetros de calidad hacia los cuales seorientarán las instituciones que integren el Registro Federal deInstituciones de Educación Técnico Profesional y los criterios yparámetros para la homologación de los títulos técnicos medios ytécnicos superiores no universitarios y de las certificaciones de for-mación profesional.

– Acordar los procedimientos de gestión del Fondo Nacional para laEducación Técnico Profesional que es creado por esta ley así comotambién los parámetros para la distribución jurisdiccional.

3) Las autoridades jurisdiccionales tienen muchas responsa-bilidades y serán las que delinearán las características efectivas queadoptará esta modalidad en el país (artículo 44°):– Establecer el marco normativo y planificar, organizar y adminis-

trar la educación técnico profesional en las respectivas jurisdiccio-nes.

– Generar los mecanismos para la creación de consejos provinciales,regionales y/o locales de educación, trabajo y producción como es-pacios de participación en la formulación de las políticas y estra-tegias jurisdiccionales en materia de educación técnico profesional.

– Participar en la determinación de las inversiones en equipamiento,mantenimiento de equipos, insumos de operación y desarrollo deproyectos institucionales.

4) El INET constituye el ámbito del Ministerio de Educación,Ciencia y Tecnología para el desarrollo de las siguientes funciones(artículo 45°):– Determinar y proponer al Consejo Federal de Cultura y Educación

las inversiones en equipamiento, mantenimiento de equipos,

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insumos de operación y desarrollo de proyectos institucionalespara el aprovechamiento integral de los recursos recibidos para lasInstituciones de educación técnico profesional, financiadas con elFondo establecido por la ley en su artículo 52°.

– Desarrollar los instrumentos necesarios para la evaluación de lacalidad de las ofertas de educación técnico profesional e interve-nir en la evaluación.

– Llevar a cabo el relevamiento y sistematización de las familiasprofesionales, los perfiles profesionales y participar y asesorar enel diseño curricular de las ofertas de educación técnico profesional.

– Ejecutar acciones de capacitación docente.– Desarrollar y administrar el Registro Federal de Instituciones de

Educación Técnico Profesional, el Catálogo Nacional de Títulos yCertificaciones y llevar a cabo el proceso de Homologación de Tí-tulos y Certificaciones.

5) Se crea por esta ley también el Consejo Nacional de Edu-cación, Trabajo y Producción (sobre la base del Consejo Nacionalde Educación - Trabajo) como un órgano consultivo, propositivo y deasesoramiento al Ministro de Educación en todos los aspectos rela-tivos al desarrollo y fortalecimiento de la educación técnico profesio-nal (artículo 46°). Entre sus funciones se destacan que apunta aconciliar intereses con los sectores productivos y actores sociales enmateria de educación técnico profesional y promover la vinculaciónde la educación técnico profesional con el mundo laboral. Su integra-ción contempla (artículo 48°) a personalidades de destacada actua-ción en temas de educación técnico profesional, producción y empleo,con representantes del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnolo-gía, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, del Minis-terio de Economía y Producción, del Consejo Federal de Cultura yEducación, de las cámaras empresariales, de las organizaciones delos trabajadores, incluidas las entidades gremiales docentes, de lasentidades profesionales de técnicos, y de entidades empleadoras quebrindan educación técnico profesional de gestión privada. Sus miem-bros desempeñan sus funciones ad honorem y por tiempos limitados.

6) También se crea por esta ley la Comisión Federal de Edu-cación Técnico Profesional “con el propósito de garantizar los cir-cuitos de consulta técnica para la formulación y el seguimiento de losprogramas federales orientados a la aplicación de la presente ley, enel marco de los acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educación”(artículo 49°); en este caso también el INET ejerce su coordinación.Su integración está dada por los representantes de las provincias y

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del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, designadospor las máximas autoridades jurisdiccionales respectivas. Ellos cum-plen funciones ad honorem (artículo 50°).

7) Por último y como aspecto que hace al financiamiento de laeducación técnico profesional (la cual se atenderá con “los recursosque determinen los presupuestos nacional, provinciales y de laCiudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda” –artículo51°–), se crea el Fondo Nacional para la Educación TécnicoProfesional que será financiado con un monto anual que “no podráser inferior al 0,2 % del total de los Ingresos Corrientes previstos enel Presupuesto Anual Consolidado para el Sector Público Nacional,que se computarán en forma adicional a los recursos que el Ministe-rio de Educación, Ciencia y Tecnología tiene asignados a otros pro-gramas de inversión en escuelas” (artículo 52°). Como ya semencionó, en el consejo federal se deben acordar los parámetros parala distribución de este fondo entre las jurisdicciones así como los pro-cedimientos para su gestión (artículo 53°).

Vale destacar que entre las normas transitorias se dispone queel Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología debe concertar conel Consejo Federal de Cultura y Educación, un procedimiento detransición para resguardar los derechos de los estudiantes de lasinstituciones de educación técnico profesional, hasta tanto se comple-ten los procesos de ingreso al Registro Federal de Instituciones deEducación Técnico Profesional y de construcción del Catálogo Nacio-nal de Títulos y Certificaciones (artículo 55°).

Como puede observarse a través del análisis efectuado, la leycrea un complejo dispositivo de formación, escasamente definido, sinprecisiones conceptuales para la gran cantidad de términos y concep-tos utilizados en la misma norma y con una alta estructura burocrá-tica que se solapa en funciones y responsabilidades y que respeta elesquema de gobierno y administración establecido en la ley 24.195.

3.2. La ley 26.075 como intento de recomponerel financiamiento del sector

El 21 de diciembre de 2005 el Congreso Nacional sancionó lamuy publicitada Ley de Financiamiento Educativo, la cual fue pro-mulgada el día 9 de enero de 2006 y publicada en el Boletín Oficialel día 12 del mismo mes. Se trata de una norma de 21 artículos queapunta a incrementar la inversión en educación, ciencia y tecnologíapor parte del estado nacional y jurisdicciones de forma progresiva a

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partir del año 2006 hasta lograr una participación del 6 % del produc-to bruto interno hacia el año 2010.

En este punto vale recordar que durante los años ’90 la reformaeducativa se ejecutó en un contexto de aplicación de medidas fisca-les por las que el gobierno federal apuntó a un compulsivo “discipli-namiento fiscal”, en función de las demandas que realizaronorganismos internacionales de financiamiento10. Dentro de este pa-quete de medidas fiscales se encontraba la transferencia a las juris-dicciones de los servicios educativos nacionales de nivel medio ysuperior no universitario, llevada a cabo luego de la sanción de la ley24.049, entre los años 1992 y 1994. Esta política compulsiva y muyperjudicial para la organización institucional del sistema, que fueraratificada por la ley 24.195 del año 1993, daba cuenta de la voluntaddel estado nacional de desprenderse de la enorme masa de gastopúblico nacional para dejar que las jurisdicciones realizaran sus pro-pios procesos de ajustes. De este modo se comenzaron a llevar ade-lante acciones que daban cuenta de las posiciones subsidiarias delestado en materia de educación pública11. De esta forma las jurisdic-ciones quedaron a cargo de una parte sustancial de la administracióneducativa, con capacidades diferenciales para llevar adelante estatarea, en un contexto nacional de crisis económica y empobrecimientogeneralizado.

10 En tal sentido deben ser comprendidas medidas tales como:– el Pacto Fiscal firmado en el año 1992 (ley 24.130) por el cual el estado na-

cional podía retener un 15 % de los recursos de impuestos coparticipables para aten-der obligaciones previsionales a la vez que garantizó una suma fija para lasprovincias ($ 725 millones mensuales) más allá de los niveles de recaudación;

– el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del año 1993que derogó impuestos provinciales e impuso a las provincias la obligación de reem-plazar impuestos a los ingresos brutos por impuestos al consumo;

– la Ley de Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal delaño 1999 (ley 25.400) que dio lugar a una nueva suma fija de transferencia.

11 Vale recordar que se transfirieron instituciones de ambos niveles que habíanexperimentado una fuerte expansión de sus matrículas respectivas, sin políticas deresguardo de la unidad y articulación, no sólo curricular, sino salarial. La descen-tralización de la negociación salarial profundizó el impacto heterogéneo de la trans-ferencia en las provincias ya que puso en juego la capacidad de negociación de lasjurisdicciones, así las últimas jurisdicciones en aceptar y firmar los convenios detransferencia fueron las que obtuvieron los mejores acuerdos por la presión que teníael estado nacional de finalizar el proceso, en función de sus compromisos interna-cionales que suponían, entre otras cosas, la reducción del peso de la administracióncentral en el presupuesto nacional. Por otro lado influyó también, en la heterogenei-dad de resultados obtenidos, las situaciones económicas y de recursos societalesdiferenciados entre las jurisdicciones para sostener sistemas educativos ampliadosque quedaron bajo su exclusiva responsabilidad de gestión.

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Una de las disposiciones que se estableció en la Ley Federal deEducación también implicaba un aumento gradual y sostenido de lainversión pública consolidada total en educación y se tomó como baseal presupuesto destinado al sector en el año 1992 (artículo 61° de la ley24.195). El aumento suponía un incremento mínimo a razón de un 20% anual a partir del presupuesto del año 1993. Para ello, el estadonacional y las jurisdicciones debían firmar un Pacto Federal Educa-tivo, el que debía ser ratificado por el Congreso Nacional y por las le-gislaturas provinciales y apuntaría a la consecución de los objetivos dedicha ley (artículo 63° de la ley 24.195). Este pacto se firmó en el año1994 y dispuso el compromiso del gobierno nacional de invertir 3.000millones de pesos en el lapso de cinco años, con una contraparte pro-vincial del 20 %. Esto se sumaba los aportes externos que financiabandiversos programas del Ministerio de Educación de la Nación y queestaban orientados a implementación de la reforma educativa; la deu-da generada por dichos fondos fue posteriormente asumida por el go-bierno nacional. Lo interesante de todo este proceso es que lo dispuestopor la ley 24.195 y por el propio pacto federal fue luego derogado dehecho por las leyes de presupuesto nacional de los años subsiguientes,las cuales no cumplían con dichas disposiciones ante la necesidad dehacer frente a otras demandas, de sectores diferentes al educativo.

En la ley 26.075 se dispone que el Ministerio de Educación de laNación constituye la autoridad de aplicación de esta norma y por lotanto debe acordar con las jurisdicciones dentro del Consejo Federalde Cultura y Educación las forma de implementación de las políticastendentes al incremento de la inversión e incluso de los programasen los cuales se enmarcarán así como de las acciones que se desarro-llarán para optimizar las capacidades de administración y evaluacióny de la eficiencia del gasto sectorial (artículo 11°).

En el artículo 2° de la ley 26.075 se plantean varios objetivos aefectos de direccionar este proceso tendente al incremento de la in-versión educativa, entre los que pueden destacarse los siguientes:a) Incluir en el nivel inicial al 100 % de la población de 5 años de

edad, “priorizando los sectores sociales más desfavorecidos”.b) Garantizar un mínimo de 10 años de escolaridad obligatoria para

todos los niños, y lograr que al menos un 30 % de los alumnos deeducación básica tengan acceso a escuelas de jornada completa,“priorizando los sectores sociales y las zonas geográficas más des-favorecidas”.

c) Avanzar en la universalización del “nivel medio/polimodal” y pro-mover la reincorporación en él de los desertores.

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d) Erradicar el analfabetismo en todo el territorio nacional.e) Producir las transformaciones pedagógicas y organizacionales y

garantizar “la apropiación de los Núcleos de Aprendizajes Priori-tarios por la totalidad de los alumnos de los niveles de educacióninicial, básica/primaria y media/polimodal”.

f) Fortalecer la educación técnica y la formación profesional vía unincremento de la inversión en infraestructura y equipamiento.

g) Mejorar las condiciones laborales y salariales de los docentes detodos los niveles del sistema educativo, así como su jerarquizaciónprofesional y la calidad de su formación docente inicial y continua.

h) Fortalecer la calidad y la pertinencia de la educación universita-ria “nacional” y la investigación científico-tecnológica.

Para el cumplimiento de los objetivos se dispone que deberácrecer anualmente el gasto consolidado en educación, ciencia y tec-nología del gobierno nacional, y se toma como base el año 2005, deacuerdo con los porcentajes específicamente consignados a partir deun cálculo, en el cual el gobierno nacional debe financiar con sus re-cursos los programas destinados a cumplir los objetivos especificadosen los incisos referidos a la educación universitaria y la investigacióncientífico-tecnológica del artículo 2° de la ley en lo atinente a institu-ciones y organismos dependientes del Estado Nacional (artículo 4°).

En lo que respecta al resto de los objetivos explicitados en elartículo 2°, la ley estipula el incremento anual del gasto consolida-do en educación, ciencia y tecnología de las jurisdicciones y tambiéntoma como base al año 2005, a través de un cálculo específico. En estecaso, el incremento debe destinarse a la mejora de los salarios docen-tes, a la adecuación de las plantas orgánicas funcionales de las ins-tituciones de modo de atender las necesidades de una matrículaincrementada y a la jerarquización de la carrera docente vía la capa-citación (artículo 5°).

Si bien se calcula el incremento de la inversión vía el ProductoBruto Interno (PBI) contemplado en la presentación del proyecto deLey de Presupuesto de la Administración Nacional, se dispone quecuando no haya incremento en el PBI o cuando su variación “no genereel incremento en la recaudación exigible para alcanzar las metas fi-nancieras previstas, la meta anual deberá adecuarse proporcional-mente al incremento de la recaudación” y que se podrá acordar laredefinición de los plazos y condiciones de los compromisos asumidospor esta ley (artículo 6°).

Para la obtención de estos fondos se dispone una asignación es-pecífica, por 5 años, de recursos coparticipables con la finalidad de

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garantizar la disponibilidad de los recursos previstos en el artículo5° de esta ley en los presupuestos de las provincias y de la CiudadAutónoma de Buenos Aires. Asimismo, se establece que se afectarán,al incremento de la inversión, los recursos anuales coparticipablescorrespondientes a las jurisdicciones en el régimen de la ley 23.548y sus modificatorias y complementarias (artículo 7°).

Los compromisos de inversión sectorial anual por parte de lasjurisdicciones provinciales deben respetar: “a) una participación delgasto en educación en el gasto público total no inferior a la verifica-da en el año 2005 y b) un gasto anual por alumno no inferior al ve-rificado en el año 2005” (artículo 12°).

La ley en su artículo 8° establece un índice, anualmente cons-truido, para explicitar los criterios que permitan determinar losmontos de asignación específica de jurisdicción a partir del montototal que surge de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 7°; di-chos criterios son los siguientes12:

a) La participación de la matrícula de cada jurisdicción en eltotal de los niveles inicial a superior no universitario, corres-pondiente a todos los tipos de educación; en este caso la pon-deración alcanza al 80 %.

b) La incidencia relativa de la ruralidad en el total de la matrí-cula de educación común de cada jurisdicción; en este caso seponderará hasta un 10 %.

c) La participación de la población no escolarizada de 3 a 17años de edad, en cada jurisdicción en el total de la población;lo cual supone una ponderación del 10 %.

Asimismo la ley crea dentro del Ministerio de Educación de laNación el Programa Nacional de Compensación Salarial Do-cente a efectos de subsanar las desigualdades salariales entre lasprovincias (artículo 9°). En este caso se delega al Consejo Federal deCultura y Educación (en consonancia con la modalidad heredada dela Ley Federal de Educación para la organización y gestión del sis-tema) la determinación de los criterios de asignación de los fondospara compensar las desigualdades evidenciadas entre las jurisdiccio-nes a través del cálculo del porcentaje de los recursos determinadosen el artículo 4° de la ley que se destinen a este programa, así como

12 Se dispone que la construcción anual del índice tendrá como base la informa-ción suministrada por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Ca-lidad Educativa del Ministerio de Educación y del Instituto Nacional de Estadísticay Censos del Ministerio de Economía (artículo 8°).

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su operatoria y los requisitos que deben cumplir las jurisdiccionespara acceder a estos recursos (artículo 9°).

Se deja al Ministerio de Educación de la Nación, conjuntamen-te con el Consejo Federal de Cultura y Educación y los gremios do-centes nacionales, la responsabilidad de acordar un convenio marcocon “pautas generales” sobre: condiciones laborales, calendario edu-cativo, salario mínimo docente y carrera docente (artículo 10°).

Respecto de la distribución anual de los recursos, según los pre-supuestos nacionales destinados a las administraciones jurisdicciona-les, se deben contemplar varios indicadores propios del rendimientointerno del sistema educativo, en cuya ponderación debe intervenirel Consejo Federal de Cultura y Educación (artículo 14°):

a) la distribución nacional de la matrícula y de la población noescolarizada de 3 a 17 años de edad;

b) la incidencia relativa de la ruralidad respecto del total de lamatrícula y de la población no escolarizada;

c) la capacidad financiera de las jurisdicciones;d) el esfuerzo financiero de las jurisdicciones en la inversión

destinada al sistema educativo;e) la incidencia de la sobreedad escolar, la tasa de repetición y

la desgranamiento;f) el cumplimiento de las metas anuales que se acuerden en

virtud de lo establecido en el artículo 12° de la ley.El Consejo Federal de Cultura y Educación adquiere también

centralidad en el control de la gestión de la aplicación de los recur-sos transferidos (en virtud de lo dispuesto por esta ley en sus artícu-los 4° y 5° al ser considerado) como el organismo “encargado deevaluar el funcionamiento del sistema de información física y finan-ciera conforme a los clasificadores presupuestarios utilizados por laLey N° 25.917 con el objeto de garantizar la homogeneidad de la in-formación y el estricto cumplimiento de los compromisos entre laspartes” (artículo 16°).

La ley también establece procedimientos a seguir ante eventua-les incumplimientos por parte de las jurisdicciones respecto de lasobligaciones derivadas de esta norma. En tales casos, el Ministeriode Educación de la Nación, en consulta con el consejo federal, puedeinstrumentar “la ejecución total o parcial de la retención de las trans-ferencias de los fondos asignados en el presupuesto” del ministerioque estaba destinado a las jurisdicciones hasta tanto se cumplan lascondiciones acordadas con el gobierno nacional (artículo 17°). Es elmismo ministerio el que puede reasignar los fondos retenidos en fun-

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ción de los criterios establecidos en el artículo 4° de la ley, para lo quedebe tomar “en cuenta el esfuerzo de cada jurisdicción” (artículo 18°).Por último, la ley prorroga la vigencia del Fondo Nacional de Incen-tivo Docente por el plazo de 5 años a partir del 1 de enero de 2004(artículo 19°)13.

4. El anteproyecto de Ley de Educación Nacional:análisis preliminar con especial énfasis en la nuevaestructura académica propuesta

El sábado 16 de septiembre de 2006 el Ministro Filmus presentóel “Borrador de la nueva ley de educación nacional para la discusión”.Junto con él se encontraban autoridades nacionales y jurisdicciona-les y se destacaba la presencia del Secretario de Educación de laNación, el Lic. Juan Carlos Tedesco, ya que aparecía como uno de losautores de esta proyecto de ley. Este dato no resulta menor debido alrol que ambos tuvieron durante los años ’90 como asesores o consul-tores externos durante la gestión de la ministra Decibe, en los añosprevios y posteriores a la sanción de la Ley Federal de Educación14.En este caso, ambos son las máximas autoridades educativas nacio-

13 Este fondo había sido creado en el año 1999 por medio de la ley 25.919 ysupuso un monto fijo que desde entonces se sumó al salario docente, con una sumaadicional para el caso de 9 provincias con mayor urgencia por el deterioro salarial(Chaco, Chubut, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta y Tucu-mán). La incorporación de esta monto al presupuesto nacional implicó una modifi-cación de la relación entre el estado nacional y las jurisdicciones en materia definanciamiento educativo respecto de la que había prevalecido en los años ’90 por dosrazones:

1) el estado nacional comenzó a ofrecer una respuesta (más que una solución)a la demanda por una mejora del salario docente aunque a través de criterios deincentivos al trabajo;

2) el financiamiento de este fondo dio lugar al abandono de otros rubros comoinfraestructura, capacitación docente y políticas compensatorias ya que las jurisdic-ciones perdieron las sumas que recibían para ellos de parte del estado nacional.

14 Además de su asesoramiento al ministerio, ambos funcionarios han produ-cido documentos y publicaciones, durante la década pasada, que justifican en buenamedida las características que tuvo la política educativa de aquellos años. Véase,entre otros, los siguientes trabajos: Tedesco, Juan Carlos (1988): “Bases para la de-finición de estrategias de cambio educativo: aspectos regionales y el caso argentino”.En Braslavsky, Cecilia y Filmus, Daniel: Respuestas a la crisis educativa. BuenosAires: Editorial Cántaro – FLACSO; Filmus, Daniel (1993): “La transferencia de lasescuelas a la ciudad”. En Papeles, Boletín N° 4. Buenos Aires: Centro de documen-tación e investigaciones para la gestión urbana.

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nales y su responsabilidad sobre este proyecto de reforma es direc-ta. Si bien el análisis de este proyecto de reforma educativa en sutotalidad excede los alcances de este trabajo, se pondrán en eviden-cia algunos de los contenidos que plantea y el proceso de formulaciónque lo encuadra15.

La presencia y el protagonismo de algunos de los mismos acto-res propulsores de la ley 24.195 en este proceso de reforma educati-va, trece años después de su sanción, constituye un dato muyimportante. Otro aspecto lo es sin duda el encuadre de este proyec-to político educativo en el marco de la política nacional que llevaadelante el actual gobierno. En tal sentido, en la redefinición de unade las áreas centrales de la vida social de un país, como lo es la edu-cación, cobra sentido siempre que se apunte a instalar un proyectopolítico hegemónico exitoso.

Sin duda resulta necesario resolver los problemas derivados dela implementación de la estructura académica (que suponía 10 añosde escolaridad obligatoria) y de la política curricular a ésta asociadaluego de la reglamentación de la ley 24.195, en las múltiples formasque fueron resueltas ambas cuestiones por cada jurisdicción provin-cial. La aplicación de la estructura académica diseñada en esa ley fuetan diferente en cada jurisdicción y dentro de cada una de ellas quepuede pensarse en la pérdida del carácter sistémico de nuestro sis-tema nacional de educación. Esto es consecuencia de que pervivenmúltiples modalidades educativas gracias a la adaptación diferencialde dos de los ciclos y niveles más problemáticos que se diseñaron apartir de la ley 24.195: el 3er. ciclo de la Educación General Básica(EGB3) y la educación polimodal. Esta aplicación es tan diferente quedio lugar dentro del país a que dos jurisdicciones no aplicaran la es-tructura académica diseñada por la ley. Por otro lado, algunas juris-dicciones aplicaron dentro de sus territorios diversas modalidades yadaptaciones de estos ciclos y niveles educativos no congruentes nien la propia jurisdicción. El panorama se diferenció aún más a par-tir del año 2005 cuando la provincia de Buenos Aires (que había sidouna de las primeras en aplicar la nueva estructura de forma masiva)desmanteló dicha estructura académica y creó dos niveles educativosnuevos: la “escuela primaria básica” (6 a 11 años de edad) y la “escue-la secundaria básica” (12 a 14 años de edad) como unidades pedagó-gicas y organizativas propias y de asistencia obligatoria, la última

15 Sin duda queda para un próximo estudio el análisis crítico de cada uno de losaspectos que regularía esta ley de educación.

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como nivel previo a la educación polimodal16. Estos son sólo algunosde los múltiples problemas que conllevó la aplicación de esta ley san-cionada en 1993 y que requerirán de muchos años para ser resueltosde manera efectiva, es decir, vía la garantía de ejercicio efectivo delderecho a la educación por parte de todos los habitantes de la Argen-tina.

Por su parte, la propuesta del gobierno nacional, al igual que suantecesor de los años ’90, se caracterizó por una falta de diagnósti-co integral de los problemas de la educación argentina y por la cele-ridad que se le dio al proceso de debate y formulación de una nuevaley orgánica de educación. En el mes de mayo el Presidente de laNación dio lugar a la apertura de una convocatoria para un debatedel conjunto de la sociedad vía la presentación de un documento debase y la sanción de un decreto que establecía plazos para la presen-tación de un nuevo proyecto de ley de educación nacional17. El calen-dario estipulaba plazos excesivamente cortos, tal como puedeobservarse en el siguiente cuadro:

Cuadro: Calendario fijado por el PEN para el proceso de sanciónde la Ley de Educación Nacional

Actividad Fecha/mes Firma del decreto presidencial y lanzamiento del debate preparatorio de la nueva ley nacional

22 de mayo

Fase de consultas a instituciones y especialistas Mayo Debate general, encuestas de opinión, jornadas en escuelas Junio Sistematización de los aportes y de la información disponible Julio Primera redacción del proyecto de ley Agosto Nueva fase de consultas a instituciones y especialistas Septiembre Presentación del anteproyecto de ley 16 de septiembre Redacción final y elevación del proyecto de ley al Congreso de la Nación

Octubre / noviembre

Fuente: Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología

16 Podría cuestionarse la legalidad de esta innovación en la medida en que laescuela secundaria básica contradice la estructura académica de la ley 24.195, en-tonces vigente, debido que no respeta la unidad pedagógica que dicha ley contem-pla para la Educación General Básica (EGB) y porque creó un nivel educativo queella no prevé y le dio entidad, al concursar cargos para la administración y gestióndirectiva para dicha escuela secundaria básica.

17 Presidencia de la Nación: Ley de educación nacional. Hacia una educaciónde calidad para una sociedad más justa. Documento para el debate. Buenos Aires:mayo de 2006.

Al igual que en la década pasada la preparación del proyecto deley se hizo en plazos muy cortos aunque con la diferencia que en esta

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oportunidad su consenso fue mucho más exitoso al contarse con elaval de los gremios docentes en la redacción del proyecto de ley y porla legitimación que se dio al proceso de apertura de canales para quelas personas, las instituciones y los “especialistas” pudieran acercarsus propuestas. Algunas jurisdicciones como la provincia de BuenosAires incluso implementaron una consulta a todos los miembros dela comunidad educativa provincial, padres, docentes y alumnos.Dicha consulta fue realizada a través de una encuesta de opinión concategorías de respuestas discrecionales, que permitían obtener resul-tados que avalaran el proceso de consulta en su conjunto18.

Asimismo, el documento de base para la convocatoria al debatepresentaba precisamente “10 ejes de debate y líneas de acción” quetenían un alto nivel de generalidad sobre los aspectos problemáticoso centrales que cualquier ley de educación tendría que contemplarpero sin mayores precisiones sobre cómo serían regulados o no dichosaspectos. En suma, los términos de la convocatoria al debate y laforma en que se lo implementó, por su celeridad y canales efectivosde participación, resultan seriamente cuestionables, dado que suvalidez es prácticamente nula, al no haber garantizado plazos y con-diciones razonables para la participación genuina de todos los acto-res con capacidad de opinar en materia educativa19.

18 En agosto de 2006, la Dirección General de Cultura y Educación de la pro-vincia de Buenos Aires hizo circular un documento titulado “Consulta 2006. Haciauna nueva ley de educación nacional”, que estaba destinado a padres y alumnos ydebía ser administrado por las autoridades de las instituciones, es decir, debíanrealizar jornadas de reflexión, encuestar a los padres y alumnos y procesar los datospara su envío a la dirección general. La encuesta tenía tres preguntas: en la primerase preguntaba si la escuela secundaria debía ser obligatoria; en la segunda si elladebía formar (y daba varios ítems de respuestas posibles) para: a) construir identi-dad individual e identidad colectiva; b) seguir estudiando; c) ingresar en el mundolaboral; d) desempeñarse como ciudadano activo. En la tercera pregunta se indagabasi “para promover una buena educación es necesario”, a) respeto por los derechos delos alumnos; b) condiciones laborales dignas para los docentes; c) la capacitación yactualización de los docentes; d) la participación de los padres; e) valoración de lacultura del trabajo y del esfuerzo; f) la valoración de las áreas de la expresión artís-tica y de la educación física. Como puede advertirse las categorías de respuestasresultan sumamente cuestionables ya que no resultan mutuamente excluyentes,orientan la respuesta y los encuestados no poseen información ni posibilidad paraelaborar respuestas alternativas. Más allá que desde un punto de vista valorativoes casi impensable no acordar con semejante nivel de vaguedad contemplado porcada uno de estos ítems.

19 Una de las ausencias institucionales más notorias en esta convocatoria aldebate estuvo dada precisamente por la Universidad de Buenos Aires (UBA), la cualse encontraba inmersa durante los meses de debate en un serio conflicto de gober-nabilidad interna, al no haber podido renovar regularmente sus autoridades desde

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El proyecto de ley que el gobierno nacional presentó el 16 deseptiembre tiene 139 artículos, distribuidos en 12 títulos que regu-lan todos los aspectos, niveles y modalidades de enseñaza del siste-ma educativos nacional20. Su análisis detallado merece ser objeto deotro trabajo pero vale destacar que lo más sobresaliente de la pro-puesta está dado porque se modifica sustancialmente la estructuraacadémica que había establecido la Ley Federal de Educación, a tansolo 13 años de su creación. Son escasos los antecedentes históricose internacionales que den cuenta de cambios de tal envergadura porparte de un sistema educativo nacional en tan breve lapso de tiempo,sobre todo porque los cambios en las políticas educativas tienen im-plicancias en el largo plazo histórico y los gobiernos, cuando realizanreformas educativas, apuntan a implementar cambios graduales queno perturben la unidad del sistema en su conjunto. Los títulos en losque estructura el proyecto de ley regulan los siguientes aspectos:Titulo I: Principios y fines de la educación (artículos 1° a 10°)Título II: La política educativa nacional (artículos 11° a 13°)Título III: El sistema educativo nacional

Capítulo I: Disposiciones generales (artículos 14° a 18°)Capítulo II: Educación inicial (artículos 19° a 25°)Capítulo III: Educación primaria (artículos 26° a 29°)Capítulo IV: Educación secundaria (artículos 30° a 33°)Capítulo V: Educación superior (artículos 34° a 38°)Capítulo VI: Educación técnico profesional (artículo 39°)Capítulo VII: Educación artística (artículos 40° a 45°)Capítulo VIII: Educación especial (artículos 46° a 50°)Capítulo IX: Educación permanente de jóvenes y adultos(artículos 51° a 53°)Capítulo X: Educación rural (artículos 54° a 55°)Capítulo XI: Educación intercultural bilingüe (artículos56° a 58°)Capítulo XII: Educación en contextos de privación de lalibertad (artículos 59° a 64°)Capítulo XIII: Educación domiciliaria y hospitalaria (ar-tículos 65° a 66°)

Título IV: De la educación de gestión privada (artículos 67° a 71°)Título V: De los docentes y su formación

el mes de mayo de 2006 debido al impedimento violento que ejerció la conducción dela federación estudiantil para la constitución de la Asamblea Universitaria.

20 Este proyecto de ley fue sancionado por el Congreso Nacional el 14-12-2006, pro-mulgado como ley 26.026 el 27-12-2006 y publicado en el Boletín Oficial el día 28-12-2006.

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Capítulo I: Derechos y obligaciones (artículos 72° a 75°)Capítulo II: De la formación docente (artículos 76° a 83°)

Título VI: Políticas de promoción de la igualdad educativa (artícu-los 84° a 88°)

Título VII: La calidad de la educaciónCapítulo I: Disposiciones generales (artículos 89° a 91°)Capítulo II: Disposiciones específicas (artículos 92° a 96°)Capítulo III: Información y evaluación del sistema edu-cativo (artículos 97° a 102°)

Título VIII: Educación, nuevas tecnologías y medios de comunicación(artículos 103° a 109°)

Título IX: Educación a distancia (artículos 110° a 118°)Título X: Gobierno y administración

Capítulo I: Disposiciones generales (artículos 119° a120°)Capítulo II: Del Ministerio de Educación, Ciencia y Tec-nología (artículo 121°)Capítulo III: Del Consejo Federal de Educación (artícu-los 122° a 127°)Capítulo IV: De las autoridades educativas de las provin-cias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (artículo128°)Capítulo V: La institución educativa (artículos 129° a136°)

Título XI: Cumplimiento de los objetivos de la ley (artículo 137°)Título XII: Disposiciones complementarias y transitorias (artículo

139°)Más allá de las cuestiones que han sido resaltadas por los medios

en los primeros días posteriores a la difusión de este proyecto de leyde educación y que ameritan ser tratadas con detenimiento, en estetrabajo se analizarán a modo de acercamiento preliminar las dispo-siciones relativas a la estructura académica y al gobierno y adminis-tración del sistema según el esquema de este proyecto21.

21 El proyecto de ley contiene regulaciones muy importantes, incluso algunasoriginales, sobre: el principio de inclusión educativa para la educación especial; laeducación permanente para jóvenes y adultos; la educación rural; la educación in-tercultural bilingüe con formación docente específica (aunque vagamente definida);la educación en contextos de privación de la libertad; la educación domiciliaria yhospitalaria; las garantías para el desarrollo de la educación privada; disposicionescurriculares sobre la inclusión de contenidos relativos al problema de la soberaníasobre las Islas Malvinas y al proceso histórico y político relativo a período de terro-rismo de estado entre los años 1976 y 1983; entre otros.

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Como puede observase en las denominaciones de los títulos y enla cantidad de capítulos y artículos que cada uno de ellos agrupa,sobresalen aspectos tales como: la modificación en la estructura aca-démica, las políticas de formación docente y la centralidad que tieneel (por esta norma creado) Consejo Federal de Educación, que reem-plaza al Consejo Federal de Cultura y Educación que había sido crea-do en 197222. De hecho el último título de este proyecto de ley,“disposiciones complementarias y transitorias”, establece la deroga-ción de la Ley Federal de Educación y de las leyes que regulaban elfuncionamiento del consejo federal. La composición prevista paraeste consejo resulta compleja debido a que se contempla la existen-cia de miembros plenos con voz y voto mientras que también hayrepresentantes sectoriales sin capacidad de voto (artículo 124°, incisoa). Se destaca también que las resoluciones que sancione este consejoserán vinculantes para las jurisdicciones pero nuevamente se indu-ce a la confusión al establecerse que el carácter de “cumplimientoobligatorio” de dichas resoluciones quedará sujeto a la disposición dela Asamblea Federal del consejo (su máximo órgano de gobierno) yde acuerdo con la reglamentación que emita el consejo (artículo 125°).Es decir, la ley no especifica en qué oportunidades o circunstanciaslas resoluciones del Consejo Federal se volverán obligatorias para lasjurisdicciones y ello queda a criterio discrecional de sus miembros,reunidos en la asamblea y en función de las correlaciones de fuerzasque poseen cada uno, más que en función de las políticas o temas aregular.

En lo que a la estructura académica se refiere, el proyecto con-templa la eliminación de la EGB y de la Educación Polimodal y el“retorno” a las denominaciones preexistentes: Educación Primaria yEducación Secundaria con la curiosa distinción que prevé la coexis-

22 El Consejo Federal de Cultura y Educación fue creado en el año 1972 pormedio de la ley 19.682 y, según lo dispuesto en dicha norma, apuntaba a que la po-lítica educativa nacional se concrete coordinadamente “sobre la base de los estudiosy experiencias realizadas dentro de los lineamientos fijados por el Plan Nacional deDesarrollo y Seguridad, ley 19.039, cuidando de respetar las necesidades de cadaprovincia”. Por lo que no tenía atribuciones para fijar políticas educativas ya que sólopodía planificar y coordinar acciones entre el estado nacional y las jurisdicciones.Posteriormente, la ley 22.047 del año 1979 modificó su funcionamiento y organiza-ción. El gobierno del Presidente Alfonsín intentó sancionar leyes para modificar sufuncionamiento durante los primeros años de su gestión pero no tuvo éxito en dichoemprendimiento ya que el Congreso Nacional no sancionó los dos proyectos de leyque se habían presentando en este sentido. Sin embargo, sí sancionó un decretoreglamentario de la ley 22.047 (Decreto PEN 934/84) que le dio su organización vi-gente hasta su reemplazo por el Consejo Federal de Educación.

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tencia de dos posibles estructuras académicas en función de su du-ración (articulo 15°): una de 6 años de duración para el nivel prima-rio y otros 6 años para el nivel secundario; otra posibilidad quecontempla 7 años de duración para la educación primaria y 5 añospara la secundaria, tal como era la estructura vigente históricamentehasta la sanción de la ley 24.195 y que continúa intacta en la ciudadde Buenos Aires, por tomar un caso de no aplicación de dicha norma.Asimismo, el proyecto de ley contempla la obligatoriedad de la educa-ción secundaria (artículo 30°), junto con el último año de la educacióninicial (artículo 19°). Por lo que la obligatoriedad de la escolaridad seextendería a 13 años en total. De esta forma la nueva estructura delsistema educativo tendría 4 niveles educativos: inicial, primario,secundario y superior y 8 “modalidades” educativas: técnico profesio-nal; artística; especial; permanente de jóvenes y adultos; intercultu-ral bilingüe; rural; y educación en contextos de privación de lalibertad; domiciliaria y hospitalaria (artículo 17°)23.

La aplicación de la nueva estructura se torna evidentementeproblemática en el nivel de educación secundaria, lo que da cuentade la gravedad de la situación en materia de enseñanza debido a laadopción diferenciada por parte de las jurisdicciones de la EGB3 y dela educación polimodal. Allí es donde incluso los escasos y parcialesanálisis que desarrolló el ministerio de educación a principios de laactual década dan cuenta de la diversidad de duraciones de los ciclosy niveles, agravado por la diferencia de diseños curriculares en lo queatañe no sólo a la definición de las áreas curriculares sino tambiéna cantidad de horas semanales y anuales destinadas a su enseñan-za en cada jurisdicción24.

La propuesta que presenta el gobierno lejos de apuntar a equi-parar, al menos en el largo plazo, la situación de diferenciación ho-

23 Es preciso destacar en este punto la confusión conceptual en torno a las mo-dalidades educativas que aquí se presenta ya que se confunden modalidades propia-mente dichas (como artística y especial) con formas de cursado diferencial pero dela educación común (educación en contextos de privación de la libertad).

24 Véase al respecto, entre otros, los siguientes trabajos: Ministerio de Educa-ción de la Nación (2000): Estado de la situación curricular en las provincias. BuenosAires: Subsecretaría de Educación Básica – Programa de gestión curricular y capa-citación; Ministerio de Educación de la Nación (2002): Estado del arte sobre la im-plementación del Tercer ciclo de la Educación General Básica. Buenos Aires:Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa – Unidadde Investigaciones Educativas. CIPPEC (2004): Mirada comparada de la reformaeducativa en las provincias: Fichas por provincia. Buenos Aires: Área de política edu-cativa del CIPPEC.

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rizontal detectadas, contempla la posibilidad de existencia de dos“opciones” de estructuras académicas, para las cuales no especificaperíodos de implementación, ni formas de articulación y absorción delas situaciones existentes en cada jurisdicción. Al contrario, delegaal ministerio nacional y al consejo federal la atribución de especifi-car los criterios para la implementación de estas políticas relativasa la estructura académica, con lo que se asemeja al esquema previstopor la ley 24.195, la cual no definía algunas cuestiones relativas aestos mismos aspectos, cuando podía haberlos regulado y evitar asílas consecuencias que conllevó su aplicación diferencial por parte delas jurisdicciones. En este caso, el proyecto prevé en su penúltimoartículo que “la implementación y seguimiento de las políticas educa-tivas destinadas a cumplir con los objetivos establecidos en la presenteley” serán acordados por el ministerio nacional y las jurisdicciones enel ámbito del consejo federal sin especificar plazos, formas y recursosa ello destinados (artículo 137°). Por supuesto, esto puede ser explicadopor el hecho que los autores intelectuales son, en algunos casos, losmismos que los que participaron en el diseño de la anterior ley.

Dos aspectos importantes relativos también a la estructura aca-démica aquí diseñada tienen que ver con la ratificación de normas yaexistentes. Por un lado, el capítulo destinado a la educación técnicoprofesional cuenta con un solo artículo en el que se ratifica la vagaorganización delineada para esta modalidad por medio de la ley26.056 (artículo 39°), anteriormente analizada. Por otro lado, el ca-pítulo destinado a la educación superior ratifica la vigencia de la muycuestionada ley 24.521, de Educación Superior (artículo 35°), la quefue objeto de fuertes críticas por parte de la comunidad universita-ria democrática durante el proceso de sanción y luego durante sutraumática implementación. A pesar que el proyecto contempla laposibilidad de existencia de instituciones de educación superior nouniversitarias nacionales en este mismo capítulo y crea el Institu-to Nacional de Formación Docente (artículo 82°), entendemosque la vigencia de la ley 24.521 constituye un aspecto fuertementecuestionable debido a que esta norma reglamentarista supone unmodelo competitivo entre las instituciones de este nivel, que lo frag-menta a la par que centraliza acciones en el complejo y oneroso sis-tema de gobierno y coordinación que prevé para la educaciónsuperior.

El último aspecto cuestionable de esta norma está dado por laforma en que se implementarán las profusas regulaciones que esti-pula, a pesar que no define con precisión muchas de ellas. En este

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sentido, vale recordar que el primer proyecto de la ley general deeducación que elaboró el ex ministro Antonio Salonia a principios dela década del ’90 contaba con 25 artículos. Como consecuencia deltratamiento que tuvo en el Senado de la Nación salió con 50 artícu-los; posteriormente en la Cámara de Diputados fue incrementado esenúmero y fue sancionada en el año 1993 con 75 artículos. Ahora bien,este nuevo proyecto ley que propone el actual gobierno contien 139artículos pero queda evidenciado, a lo largo del análisis de los textosde las leyes ya sancionadas y del proyecto de ley que hay demasia-das confusiones e imprecisiones. A esto hay que sumar que casi todaslas jurisdicciones tienen, lógicamente, sus respectivas leyes educati-vas para regular a sus sistemas de educación y todo ello no conllevanecesariamente a un equilibrio normativo ni de organización. Lasbases legales de la educación deberían presentar los grandeslineamientos y no necesariamente disposiciones curriculares peroesos grandes lineamientos deben estar definidos con precisión y cla-ridad, como ocurría con los artículos que conformaban la ley 1420, deeducación común, o la ley Avellaneda (ley 1.597 que tenía 5 artícu-los solamente y estuvo vigente por 67 años) y la ley Láinez (ley4.897), las que conformaron las bases legales de la buena educaciónque tuvo el país en las primeras décadas del siglo XX.

En suma, varias preguntas se derivan de lo someramente descri-to en los párrafos anteriores: ¿cuándo comenzará a regir la nuevaestructura? ¿Cómo se capacitará a los docentes en ejercicio para estetipo de estructura académica? ¿Qué se hará con los cargos docentesconcursados para ciclos y niveles que dejarán de existir? ¿Cómo seadecuará la planta funcional de las instituciones en función de lanueva estructura? ¿Cómo se definirán los diseños curriculares paralos nuevos niveles? ¿Se adaptarán los vigentes para los cuales losdocentes habían sido capacitados previamente y el Estado había gas-tado muchos recursos? ¿Qué posibilidades hay que no se acrecientela diferenciación horizontal en cada nivel cuando se prevé desde lamisma ley la coexistencia de dos estructuras académicas de diferenteduración? Valdría recordar, para esto último en especial, que en laeducación el orden de los factores altera el producto.

Si no se contemplan estos y otros aspectos que aparecen a prime-ra vista como problemáticos, si no se consideran las condiciones efec-tivas en las que se desarrolla la enseñanza en cada contextoinstitucional, regional y jurisdiccional, es poco probable que se alcan-cen algunos de los objetivos fijados en este proyecto de ley en susprimeros artículos. Pero también resulta muy importante aprender

603

las lecciones que nos dejó la aplicación de la ley 24.195; si bien esposible no considerar dichas lecciones, no resultaría racional no to-mar en cuenta las consecuencias que tuvieron las regulaciones quese dieron a partir de dicha ley y, sobre todo, la forma en que se lainstrumentó. Más allá que el contexto de sanción de esta norma noes comparable con el vigente en el año 1993, debido al aval que tieneel proyecto actual por parte de las cúpulas gremiales de los docentes,sí parecen comparables algunas características que adquiere el pro-ceso de sanción de la futura ley: la falta de previsión efectiva de laseventuales consecuencias que tendría una modificación tan profun-da de la estructura académica en el marco de niveles de gobierno concompetencias concurrentes para aplicarlas de forma diferenciada. Noes lo mismo en cuanto al contenido de la estructura académica queahora se sustenta, ya que deroga la estructura creada 13 años atrás,pero sí parece ser la misma la forma que tendrá su aplicación en elconjunto del sistema educativo nacional. Ello en sí mismo constitu-ye un problema potencialmente muy serio cuyas consecuencias pa-recen no ser tenidas adecuadamente en cuenta.

CONICET – UBA

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Gráfico N° 1Dimensión del sistema educativo argentino. Educación común.

Matrícula por niveles.Año 2005.

ANEXO

ESTUDIANTES

11.382.989

NIVEL INICIAL (*)

1.256.011 PUBLICO 71.9 % PRIVADO 28.1 %

NIVEL PRIMARIO (*)

5.341.553 PUBLICO 78.9 % PRIVADO 21.1 %

NIVEL MEDIO (*)

2.761.553

PUBLICO 72.1 % PRIVADO 27.9 %

NIVEL SUPERIOR

NO UNIVERSITARIO (*) 530.316

PUBLICO 57.3 % PRIVADO 42.7 %

NIVEL SUPERIOR

UNIVERSITARIO (**) (1) 1.493.556

PUBLICO 85.6 % PRIVADO 14.4 %

(*) Fuente: Red Federal de Información – Relevamiento Anual 2003. Ministerio deEducación, Ciencia y Tecnología. Año 2005.(**) Fuente: Anuario de Estadísticas Universitarias 1999-2003. Ministerio deEducación, Ciencia y Tecnología. Año 2005.(1) Corresponde sólo a carreras de grado y se incluye la matrícula correspondientea 5 Institutos Universitarios Nacionales y 10 Institutos Universitarios Privados. Nose incluye la matrícula a las universidades: Provincial, Extranjera e Internacional.

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Gráfico N° 4Opciones de Estructura Académica del Sistema EducativoFormal propuestas por el Proyecto de Educación Nacional