Juridiska institutionen

Vårterminen 2018

Examensarbete i konstitutionell rätt

30 högskolepoäng

Samordningsansvar i regeringsarbetet

Coordination and accountability in ministry undertaking

Författare: Sten Storgärds

Handledare: Lektor Patrik Bremdal

2

3

Innehållsförteckning

1 Inledning.................................................................................................................... 5

1.1 Bakgrund ............................................................................................................ 5

1.2 Syfte och frågeställningar .................................................................................. 6

1.3 Avgränsning ....................................................................................................... 7

1.4 Metod och material ............................................................................................ 7

1.5 Disposition ....................................................................................................... 10

2 Regeringsarbetet ...................................................................................................... 10

2.1 Några ord om regeringsarbetet, samordning och ansvar ................................. 10

2.2 Regeringskansliets bakgrund ........................................................................... 11

2.3 Femton myndigheter blev en ........................................................................... 12

2.4 Former för tillsättande av regering .................................................................. 14

2.5 Former för regeringsbeslut ............................................................................... 15

2.6 Former för beredning ....................................................................................... 18

2.6.1 Några ord om beredningskravet ............................................................... 18

2.6.2 Gemensam beredning ............................................................................... 20

2.6.3 Allmän beredning ..................................................................................... 20

2.6.4 Delning ..................................................................................................... 21

2.7 Riksdagens makt över regeringsarbetets former .............................................. 21

3 Samordningsproblemet............................................................................................ 23

3.1 Några ord om samordning ............................................................................... 23

3.2 Hur regeringsarbetets samordning skiftat ........................................................ 24

3.3 IT-skandalen .................................................................................................... 27

3.4 Uttalandepolitiken ............................................................................................ 27

3.5 Ministertitlar .................................................................................................... 30

4 Statsministerns ansvar ............................................................................................. 32

4

4.1 Hundra år av stärkt statsministermakt ............................................................. 32

4.2 Statsministerns ansvar över regeringskollektivet ............................................ 33

4.3 Statsministerns ansvar över enskilda statsråd .................................................. 34

4.4 Statsministerns ansvar över informationsöverföring ....................................... 35

5 Statsråds ansvar ....................................................................................................... 37

5.1 Statsråds beredningsansvar .............................................................................. 37

5.2 Statsråds samordningsansvar ........................................................................... 38

5.3 Krissamordningen ............................................................................................ 40

6 Ansvarsutkrävande .................................................................................................. 41

6.1 Regeringens ansvar inför riksdagen genom misstroende................................. 41

6.1.1 Riksdagens förutsättningar för misstroendeförklaringar .......................... 41

6.1.2 Skäl till misstroendeförklaringar .............................................................. 43

6.2 Konstitutionsutskottets ställning ...................................................................... 44

7 Avslutande reflexioner ............................................................................................ 47

7.1 Den svenska konstitutionen – något annat än regeringsformens ordalydelse? 47

7.2 Brister och behov ............................................................................................. 50

Källförteckning ............................................................................................................... 53

5

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Från Karl XII:s exil i Bender till Karl XIV Johans sängkammarregemente till Per Albin

Hanssons samlingsregering under andra världskriget och Ola Ullstens folkpartiregering

på 70-talet – under olika epoker och under olika ledare har den svenska regeringen haft

olika förutsättningar för samordning av sitt arbete. Behovet av fungerande

informationsöverföring genom samordning i regeringsarbetet illustreras senast genom

den så kallade IT-skandalen vid Transportstyrelsen. Uppgifter röjdes vilket riskerar att

hota rikets säkerhet och vem som visste vad inom regeringen blev föremål för omfattande

granskning trots att ansvaret över samordningen kanske borde bäras över tiden oavsett.

Finns ansvaret över samordningen av regeringsarbetet verkligen bara om

informationen nått fram? Är det inte ett minst lika allvarligt misslyckande av en

statsminister att inte hålla sig informerad och därför inte kunna utöva det ansvaret över

rikets styre som åläggs statsministern i regeringsformen (1974:152) (RF)? Betydelsen av

att samordna regeringsarbetet och rikets styre åskådliggörs varje gång ledaren misslyckas.

Rekommendationsbrev till bokförläggare, bristfällig krisberedskap vid naturkatastrofer

och röjande av hemliga uppgifter, allt har det fällt statsråd och deras närmaste

medarbetare. Att kontrollera sitt regerande, att ha en tydlig rutin och ansvarsfördelning

vid kris och att hålla sig informerad är de grundläggande förmågor som organiserandet

av regeringen bör kunna upprätthålla.

Denna uppsats behandlar regeringsmakten i Sverige, hur dess arbete regleras, hur

informationsöverföring sker och vem som bär ansvar för det. Mötet mellan dessa aspekter

skapar behovet av samordning i regeringsarbetet. Ämnet aktualiseras återkommande i

form av skandaler och regeringskriser. Vikten av en välorganiserad regeringsmakt är

emellertid mer långsiktig än kvällstidningsrubriker och det juridiska ramverket för hur

regeringens organisation ska byggas upp är utredd och stiftad för att fungera under mycket

lång tid.

”All offentlig makt i Sverige utgår från folket” heter det i regeringsformens

portalparagraf. Den svenska demokratin bygger på principen om folksuveränitet och

genomförs genom parlamentarismen där regeringen svarar inför folkets främsta

företrädare riksdagen. För att kunna genomföra ett sådant system måste folket kunna

6

granska och utkräva ansvar från regeringen för sitt styre av riket. En viss grad av

samordning internt och tydlig ansvarsfördelning mellan beslutsfattare måste därför finnas

om syftena med regeringsformen ska uppfyllas. I denna uppsats undersöks regleringen av

regeringsarbetet och ansvaret för samordning.

1.2 Syfte och frågeställningar

Uppsatsen syftar till att undersöka förhållandet mellan ansvar, information och

organisation i regeringen och Regeringskansliet, hur detta regleras och vem som bär

ansvar för vad. För att statsråd och regeringen som helhet ska kunna utföra sin

tjänsteutövning måste man kunna styra Regeringskansliet. Ordet ledning används av en

anledning både för ledarskap och ledningssystem i meningen informationssystem. För att

regeringen i enlighet med regeringsformen ska kunna styra riket och ansvara inför

riksdagen måste därför distributionen av information organiseras väl. Betydelsen av

samordning inom regeringen är därför stor. Hur är regeringens arbetsfördelning,

ansvarsfördelning och samordning reglerat och hur har den rättshistoriska utvecklingen

av samordning, ansvar och regleringen över regeringens arbete sett ut?

Det är av stor vikt i en demokrati att kunna granska och följa upp beslut som fattats.

Eftersom att de flesta beslut fattats med anledning av någon information och sedan i sin

tur är ett fastställt uttalande i form av en åsikt blir överföringen av information inom

Regeringskansliet av avgörande betydelse för hur den svenska demokratin arbetar. När

någon brist uppstått i form av beslut utan rättslig grund eller avsaknad av lämplig

vidareförmedling av känslig information till den som ytterst ansvarar för bristen uppstår

ett behov att känna till det konstitutionella regelverk som ansvariga har att arbeta inom.

Denna uppsats kommer därför att undersöka hur reglerna för ansvar för samordning i

regeringsarbetet ser ut. När brister i samordningen uppstått vilka sådana har identifierats

av Konstitutionsutskottet och vilka ställningstaganden i deras betänkanden har tagits i

fråga om reglering av regeringens arbete?

För att veta hur information vidareförmedlas till den ytterst ansvariga måste också

ansvaret för beslutet fastställas. Därför är frågan om ansvar, och vem som bär ansvar

avgörande för denna uppsats. Som regeringschef är statsministerns personliga

konstitutionella ansvar för beslutsfattande allra viktigast och därför blir detta område

7

särskilt relevant i en undersökning i denna uppsats i form av frågan hur statsministerns

ansvar är reglerat. Vilket ansvar bär statsministern som regeringschef och

myndighetschef för Regeringskansliet för samordning och förmedling av information

mellan olika beslutsfattare inom regering och regeringskansli? Hur förhåller sig

statsministerns ansvar till regeringens övriga statsråd och deras ansvar?

Avslutningsvis leder undersökningen av ovan nämna frågor till följdfrågan vilken

rättspolitisk diskussion som förts vad gäller regeringsarbetets reglering. Regeringens

arbete rör sig i ett överlappande landskap mellan politik, rättsskapande och förvaltning.

Vilka rättspolitiska reflexioner kan därför dras av övriga slutsatser som ovan nämnda

frågor kommer ge upphov till?

1.3 Avgränsning

Ingen text är oändlig och trots att en examensuppsats oftast är den längsta skrift som en

juriststudent dittills producerat är omfattningen starkt begränsad. Som författare tvingas

man därför avgränsa uppsatsens område och trots eget intresse tvingas välja bort frågor

och aspekter.

Denna uppsats behandlar just regeringen och myndigheten Regeringskansliet.

Liknande frågor som denna uppsats ställer kring regeringsmaktens organisation skulle

också kunna ställas kring riksdagens organisation eller regeringens val att organisera och

styra sina myndigheter utöver själva Regeringskansliet, men de undersökningarna faller

utanför denna uppsats område. Regeringens övriga myndigheter blir naturligtvis en

aspekt i denna uppsats men då i frågan hur Regeringskansliet internt behandlat

information och motsvarande i relation till övriga myndigheter, inte hur det skett internt

i de underlydande myndigheterna.

1.4 Metod och material

Juridisk metod är ett brett begrepp som innefattar olika metodologiska val. I centrum för

en juridisk uppsats står argumentationen. Sandgren menar att i princip alla verk som syftar

till att öka kunskapen om rätten är att betrakta som rättsvetenskapliga i den mån ett

8

juridiskt perspektiv ingår i ansatsen.1 Denna uppsats syftar till del att undersöka hur

regeringens samordning är reglerad och dess ansvarsfördelning. Den undersökningen

kommer att präglas av en rättsdogmatisk metod för att systematisera och beskriva

gällande rätt på området genom tolkning och argumentation.2 Statsministerns ansvar som

regeringschef kommer också att undersökas genom rättsdogmatisk metod för att förklara

hur dennes ansvar för regering och regeringskansli är reglerat.

Den konstitutionella rätten är som ämne mer långsiktig än andra rättsområden då

stiftandet av en konstitution eller en helt ny statsbildning syftar till att kunna hålla om inte

för evigt så i många generationer. Regler som i dag grundar maktfördelningen i den

svenska staten har därför många år på nacken och måste förstås i hur den svenska

regeringsformen utvecklats genom att bryta med äldre rätt och sedan utvecklats med

tiden. Den svenska statsbildningen är unik i att vuxit fram organiskt och det saknas ett

årtal för statens stiftande. Denna uppsats kommer därför till del att utmärkas av en

rättshistorisk metod för att förklara bakgrunden till dagens gällande rätt. Till stor del

kommer då sekundärkällor att användas för att bilda en sammanhängande bild av

utvecklingen, men till del också primärkällor som 1809 års regeringsform, förarbeten och

utredningar till nuvarande författning.3

Rättshistoria är rättens historia, reglernas utveckling men också de rättsskapande

institutionernas historiska bakgrund vilket kommer att vara återkommande inslag med

syfte att stärka förståelsen av gällande rätt. Genom att jämföra rättsdogmatiska

ögonblicksbilder och identifiera skillnader, likheter och trender kan en rättshistorisk

uppfattning skapas om hur rätten brutit med äldre uppfattningar och vart den är på väg.

Den rättshistoriska metod som jag kommer att använda framförallt som bakgrund i

kapitlen är därför ett komparativt inslag men rättshistoria är också nödvändigt i

förståelsen av gällande rätt och kommer att användas även genomgående i uppsatsen

analytiskt för att kunna tolka nutida rättsläge. Det rättshistoriska inslaget i uppsatsen

kommer därför att överlappa den rättsdogmatiska delen genom jämförelser för att förstå

syften med gällande rätt.

I de fall där eventuella brister i regleringen av regeringens organisation kan

uppmärksammas i den rättsdogmatiska delen kommer jag att redogöra för hur

förändringar i regleringen skulle kunna se ut och redogöra för vad som i den rättspolitiska

1 Sandgren s 42. 2 A a s 43. 3 Se sekundärkällors roll i rättshistoriska metoden, a a s 53.

9

debatten har föreslagits i modern tid. Denna del kommer utmärkas av en rättspolitisk

metod de lege ferenda och baseras på den rättsdogmatiska delens slutsatser. Diskussionen

syftar till att i uppsatsens avslutande del med en konstruktiv ansats identifiera förslag till

rättsliga lösningar på problem som formulerats genom uppsatsen. Samtidigt kommer

analys att ske löpande i uppsatsen med egna tolkningar och argument, den rättspolitiska

reflexionen kommer inte exkludera övrig analys.

Regeringens arbete är i den mån det alls är reglerat bundet i första hand av grundlag.

Regeringsformen är den främsta rättskällan till vilka befogenheter regeringen och

Regeringskansliet har i den svenska staten. Förarbeten, tolkningar, praxis och doktrin

baserad på hur gällande rätt i form av 1974 års författning ska tillämpas kommer därför

användas genom hela denna uppsats. Regeringskansliets interna handböcker,

arbetsordning och förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet måste

också nämnas i detta sammanhang som avgörande rättskällor för att kunna genomföra

uppsatsens undersökning.

Uppgiften att kontinuerligt och rutinmässigt granska statsrådens tjänsteutövande och

regeringsärendenas handläggning är enligt regeringsformen 13 kap 1 § lagd på riksdagens

konstitutionsutskott (KU). För att bedriva denna granskning har KU rätt enligt grundlagen

att få tillgång till alla regeringens handlingar som utskottet vill. KU:s granskning utgör

därför en stor del av det material som kommer användas i denna uppsats för att undersöka

regleringen av regeringsarbetet och den konstitutionellrättsliga praxis som KU genom sin

granskning skapat.

Genom KU:s betänkanden finns svarsskrivelser, utfrågningar och rättspolitiska

bedömningar som i mängder av konkreta fall ger en bild av hur regeringens arbete ser ut.

I denna uppsats kommer därför KU:s betänkanden användas för att finna mönster, praxis

och eventuella behov av lösningar.

Till hjälp kommer också övrig litteratur, avhandlingar, festskrifter och juridiska

tidskrifter att användas. I viss mån kommer biografier användas för att beskriva historiska

skeenden och tankar som motiverat nutida konstitutionella lösningar. Internetkällor

kommer att användas i form av tal och den KU-utfrågning från 27 april 2018 som hållits

men ännu inte expedierats och publicerats i betänkande.

10

1.5 Disposition

Uppsatsen kommer inledas med en undersökning av hur regeringsarbetet fungerar. En

historisk bakgrund för att förstå det nuvarande regeringsarbetets sammanhang kommer

inleda för att underlätta förklaringen hur regeringen arbetar och på vilket mandat den

sitter samt hur regeringsbeslut, ärendeberedning och de grundläggande förutsättningarna

för samordning är reglerade.

Samordningen kommer sedan att problematiseras i ett kapitel där historiska

samordningsproblem beskrivs för att belysa angelägenheten bakom en fungerande

samordning för att sedan kompletteras med beskrivningar över aktuella

uppmärksammade problem i regeringsarbetets samordning för att lägga grund för

uppsatsens fortsatta diskussioner om ansvar över samordningen.

Regeringsarbetets samordningsansvar kommer sedan undersökas uppdelat på

statsministerns ansvar genom olika tematiseringar och statsråds ansvar. Redogörelserna

över statsministerns och statsrådens ansvar kommer till del att överlappa varandra och

beskriva samordningsansvaret dem emellan från vardera perspektiv.

Därefter kommer ansvarsutkrävande att behandlas i ett kapitel där en historisk

redogörelse över förhållandet mellan riksdag och regering vad gäller ansvarsutkrävande

kommer att finnas med. Konstitutionsutskottets roll i att utkräva regeringen ansvar

kommer utvecklas i detta kapitel.

Avslutningsvis kommer en diskussion om den svenska konstitutionen att föras och

förhållandet mellan dess ordalydelse och tillämpning. Hela uppsatsen mynnar sedan ut i

en sammanfattning av det identifierade samordningsproblemet och med en konstruktiv

ansats föreslå förbättringar för att tydliggöra samordningsansvaret i regeringsarbetet.

2 Regeringsarbetet

2.1 Några ord om regeringsarbetet, samordning och ansvar

För att fastställa ansvaret för samordning inom regeringen kommer den första frågan att

svara på vara hur regeringsarbetet vad gäller mandat, beslutsfattande och

11

ärendeberedning är reglerat. Grundlagsberedningen ansåg inför stiftandet av 1974 års

regeringsform att den kollektiva beslutsformen i regeringen skulle bidra till ökad

samordning mellan departementen och att de beslutsformer som föreslogs skulle innebära

underlag för både politiskt och juridiskt ansvarsutkrävande.4

Detta kapitel behandlar därför regeringsarbetets reglering vad gäller beslutande och

beslutsformernas relation till samordning inom regeringen och Regeringskansliet. Genom

samrådsformer vid beredning av regeringsärenden kombinerat med ansvar för fullgod

beredning grundläggs förutsättningarna för vad som utgör samordning i regeringsarbetet

vilket undersöks nedan.

2.2 Regeringskansliets bakgrund

Inledningsvis ska detta avsnitt övergripande ge en historisk orientering i

Regeringskansliets reglering. Regleringen och vilket organ som fastställer reglerna och i

vilken utsträckning reglerna är detaljerade har skilt sig genom tiderna. Regeringsarbetets

historia sträcker sig många hundra år tillbaka i form av de första tjänstemännen som

arbetade under Kungen som regerade enväldigt. Inledningsvis tillsattes tjänstemännen för

att genomföra skriftligt arbete men med tiden också i en allt mer rådgivande roll. År 1840

genomfördes en större reform för det då modernare Kungl Maj:ts kansli och reglerna för

regeringens organisation reformerades på flera sätt genom en ändring av 1809 års

regeringsform. Antalet statsråd och departement reglerades noggrant i regeringsformen

och varje förändring av denna struktur skedde genom grundlagsändring.5

Regeringsformen innehöll noggranna styrningar hur regeringsarbetet skulle

organiseras. RF stadgade att regeringen skulle bestå av tio statsråd, varav sju

departementschefer och tre konsultativa statsråd utan portfölj.6 Två av

departementscheferna utmärkte sig med titeln statsminister – utrikesstatsministern och

justitiestatsministern varav den senares ämbete med tiden skulle utvecklas till den enda

statsministern tillika regeringschef 1876.7

4 Prop 1973:90 s 121f. 5 Larsson s 139. 6 A a s 138. 7 1809 års regeringsform, 5 § i lydelsen åren 1809-1876 jmf lydelsen från 1876.

12

Under hela 1900-talet reformerades sedan regleringen av Regeringskansliet i riktning

mot mer flexibilitet för regeringen att själv avgöra hur dess arbete ska organiseras och

styras. Från att ha varit exakt reglerat i regeringsformen reglerades antalet departement

från år 1918 till mellan åtta och tio i regeringsformen medan det exakta antalet och dess

ansvarsområden i stället flyttades till att avgöras genom vanlig lagstiftning. 1941

avskaffades grundlagens antalsramar och antalet departement fick fritt avgöras genom lag

medan dess ansvarsområden helt bestämdes av regeringen i Kungens namn.8

2.3 Femton myndigheter blev en

Detta avsnitt syftar till att illustrera hur trenden beskriven i avsnitt 2.2 fortsatt även i mer

modern tid. Den senaste stora förändringen i Regeringskansliets organisation skedde

1997 när alla departement som dittills fungerat som egna myndigheter slogs ihop till en

enda myndighet – Regeringskansliet. Motivet var bland annat den ökade

internationaliseringen, anpassning till att arbeta inom EU sedan medlemsinträdet 1995

och de så kallade budgetsaneringarna vilket ansågs kräva en högre grad av samverkan.9

Förändringen innebar att femton myndigheter blev en med statsministern som

myndighetschef. Sammanslagningen skedde genom den nya förordning (1996:1515) med

instruktion för Regeringskansliet som ersatte ett flertal förordningar som tidigare reglerat

departementen och Regeringskansliet.

Vid den tidpunkten formulerades Regeringskansliets uppgift i regeringsformen 7 kap

1 § som den gjort allt sedan stiftandet 1974: ”För beredning av regeringsärenden skall

finnas ett regeringskansli”. Den nya myndigheten erhöll däremot beslutanderätt och

särskilt genom införlivandet av Utrikesdepartementet (UD) förändrade man

Regeringskansliets ställning genom att tillföra myndigheten förvaltningsuppgifter genom

den nya förordningen.

UD hade nämligen sedan lång tid skilt ut sig bland övriga departement genom att ha

både fungerat som beredande organ och förvaltningsmyndighet över Sveriges

beskickningar och övriga utrikesförvaltning. Lösningen hade reglerats genom

8 1809 års regeringsform, 5 § i lydelsen åren 1809-1941 jmf lydelsen från 1941. 9 Prop 1996/97:1 Utgiftsområde 1 s 20.

13

Utrikesdepartementets instruktion och egna förordning, en förordning som 1997

upphävdes i förmån för den nya myndighetens instruktion.10

Att Regeringskansliet övertog uppgifter av sådan karaktär kritiserades och ansågs av

Håkan Strömberg inte kunde falla under regeringsformens ordalydelse. Han menade att

Regeringskansliet genom förordningen tillfördes uppgifter utan täckning i grundlagen.11

Kritiken från år 2000 påminner enligt min mening starkt om det konstaterande av Fredrik

Sterzels som återkommer i avsnitt 7.1 om kontinuerliga avsteg från 1809 års

regeringsforms ordalydelser under det så kallade författningslösa halvseklet.12

Omvandlingen av Regeringskansliet till en beslutande myndighet menade Strömberg

saknade grundlagsstöd.13 ”Regeringskansli” förklarades i förarbetet till 1974 års

regeringsform som den sammanfattande benämningen för departementen och som sådant

ersätta begreppet Kungl Maj:ts kansli.14 Förändringen torde därmed enligt Strömbergs

artikel krävt en grundlagsändring, något som inte skedde förrän 2010 – 13 år efter

reformen – när Regeringskansliets uppgifter i RF 7:1 breddades. Sedan dess äger

Regeringskansliet enligt regeringsformens ordalydelse också uppgiften ”att biträda

regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt”, en formulering redan tidigare

införd i förordningen genom regeringsbeslut.15

Thomas Bull däremot ansåg att skapandet av myndigheten Regeringskansliet inte

kunde anses strida mot grundlagen.16 Samtidigt menade han att det är en tolkningsfråga

huruvida beskrivningen av Regeringskansliets uppgifter enligt 7:1 ska anses vara

exkluderande. Bull föreslog därför trots allt en komplettering av regeringsformens

ordalydelse för undanröja sådana tvivel.17

Som ovan nämnts infördes också en sådan komplettering vid reformen 2010.

Formuleringen som lagstiftaren då valde är densamma som redan användes i

förordningen från 1997. Här kan man se det som att en konstitutionell reform inte skett

genom ändring av grundlag utan att regeringsformen justerats i efterhand för att

överensstämma med den redan ändrade verkligheten. Ett återkommande fenomen i

svensk konstitutionell utveckling som vi återkommer till i avsnitt 7.1. KU återkom åren

10 SOU 2008:43 s 82f. 11 Strömberg s 1. 12 Se 7.1. 13 Strömberg s 1. 14 SOU 1972:15 s 150. 15 SOU 2008:43 s 87. 16 A a s 78. 17 A a s 87.

14

efter reformen 1997 i betänkanden med efterlysningar av en analys från Regeringskansliet

i att ge en samlad bild över reformens effekter. Utskottet vars uppgift är att kunna granska

regeringens arbete, bland annat genom hur Regeringskansliet bistår regeringen, menade

under 1999/2000 års riksmöte att man inte på tre år kunnat få en sådan samlad bild.18

Som ovan nämnts återkommer enligt mig ännu en gång frågan här hur

regeringsformens princip om folksuveräniteten ska kunna genomföras när regeringens

arbete återkommande reformeras genom ensidiga beslut hos regeringen och med

bristande möjligheter för KU att upprätthålla insyn i arbetet. En lärdom vi enligt mig kan

dra av denna bakgrund till regeringsarbetets utformning är en tradition av centralisering

och att förändringar inte alltid sker genom förändrade ordalydelser i regeringsformen utan

att sådana reformer har föregåtts av att förändringen redan realiserats.

2.4 Former för tillsättande av regering

För att lägga grunden till förståelse av regeringens arbete uppstår frågan hur regeringen

tillsätts och vilka rättsregler som aktiveras för att ge regeringen dess mandat att bedriva

sitt arbete. Regeringen nämns först i regeringsformen 1 kap 6 § där det fastställs att det är

regeringen som styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Regeringen regleras

vidare i regeringsformens 6 kap och regeringsarbetet i 7 kap. I dessa kapitel fastställs att

regeringen består av statsministern och övriga statsråd vilka tillsätts av statsministern.

Statsministern i sin tur utses av riksdagen på förslag av talmannen vars förslag godkänns

så länge en majoritet av riksdagens ledamöter inte röstar nej till förslaget enligt RF 6 kap

4 §.

Ett antal formkrav på statsråd uppställs i RF 6 kap 2 § såsom krav på svenskt

medborgarskap och förbud mot att inneha anställningar. Nyvald statsminister ska enligt

regeringsformen anmäla övriga statsråd för riksdagen och regeringsskifte sker sedan vid

konselj inför statschefen enligt RF 6 kap 6 §. Talmannen förordnar på riksdagens vägnar

statsministern som i sin tur förordnar övriga statsråd.

Utnämnandet av övriga statsråd regleras inte mer noggrant i regeringsformen än att

det sker genom beslut av statsministern. Regeringsformen är medvetet knapphändig vad

gäller detaljer i hur regeringens arbete ska utformas och redan vid tillsättandet av en

18 1999/2000:KU10 s 14.

15

regering har flexibilitet lämnats åt statsministern.19 Regeringens sammansättning är enligt

grundlagen bara en persons åsikt, statsministerns vilja att förordna den regering han

önskar som kollektiv under hans ledning.20 Åsikter ändras, måste beredas och slutligt

presenteras som en beständig åsikt som gäller tills vidare och där beslutet kan härledas

till en beslutsfattare. Därmed uppstår behov av formalisering av hur åsikten om

regeringsbildning ska uttryckas. För att kontrollorgan ska kunna avgöra vilken åsikt som

gäller för stunden måste detta kunna formuleras varaktigt och därför skriftligt. Beslut att

tillsätta och entlediga statsråd sker därför av statsministern protokollfört. Genom 20-21

§§ förordning (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen stadgas att

statsministern måste underteckna övriga statsråds förordnanden och att handläggningen

måste protokollföras.

Konstitutionsutskottet har granskat statsministerns beredning inför beslut att

förordna statsråd efter regeringsskiftet 2006 med anledning av de tidiga

ministeravgångarna efter tillträdet av regeringen Reinfeldt. KU behandlade då frågan hur

statsministern hade berett statsrådsutnämningarna i form av granskning av ministrarnas

bakgrund.21 KU uttalade då i sitt ställningstagande att beslut om statsrådsförordnande inte

faller under regeringsformens beredningstvång och att någon praxis heller inte

utvecklats.22

Mot ställningstagandet reserverade sig en samlad minoritet bestående av KU:s

ledamöter från samtliga dåvarande oppositionspartier. De menade att statsministern hade

brustit vid sin beredning av statsrådsförordnanden 2006 genom att uppgiften i sig att bilda

en regering enligt RF 6 kap 1 § är så pass grannlaga enligt reservanterna att krav måste

ställas på att statsministern ställer frågor till det tilltänkta statsrådet och genomför

personliga intervjuer med samtliga tilltänkta statsråd.23

2.5 Former för regeringsbeslut

Nästa fråga att svara på om hur regeringen arbetar är hur regeringen fattar sina beslut.

Vilka är formerna för regeringsbeslut och vilka regler för beslutande finns? Frågan blir

19 Prop 1973:90 s 179. 20 A prop s 277. 21 2006/07:KU20 s 33. 22 A bet s 36. 23 A bet s 248.

16

också vad som sker innan beslut och vad ett regeringsärende är i syfte att nå förståelse för

beredningen av dessa ärenden vilket utgör kärnan i regeringens och Regeringskansliets

arbete vilket behandlas i nästa avsnitt.24

Regeringens uppdrag i RF 1 kap 6 § att styra riket genomförs genom att fatta beslut

om statens verksamhet och att leda bland annat regeringens myndigheter. Av RF 7 kap 3

§ framkommer att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden.

För att avgöra kraven på beredning och vilket ansvar som kan uppstå för ett beslut måste

vi därför undersöka vilka beslut som innebär regeringsärenden och vilka formkrav som

finns för dess avgörande vid regeringssammanträden.

Förarbetena ger ledning i vad som utgör regeringsärenden och ger begreppet ett brett

tillämpningsområde genom att formulera det som att ”principen måste vara att alla frågor

som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas som

regeringsärenden”. Beslut kan beskrivas som formaliserade och fastställda

ställningstaganden, med andra ord åsikter som dokumenterats. Frågor som kräver att

någon i regeringskretsen måste fatta ett beslut ska därför anses som regeringsärende. Det

är en logisk följd av att Sverige inte tillåter ministerstyre – regeringen styr som ett

kollektiv.25

Vissa formkrav för regeringssammanträden regleras i regeringsformen såsom att

statsministern utfärdar kallelse (RF 7 kap 4 §), minst fem statsråd ska närvara (RF 7 kap

4 §) och hur ärendens föredragande utses (RF 7 kap 5 §). Däremot saknas regler i

regeringsformen för omröstning eller i övrigt hur beslut ska fattas och formaliseras. För

dokumentation krävs protokollföring vid sammanträden och att skiljaktiga meningar ska

antecknas i dessa protokoll (RF 7 kap 6 §).

Mer detaljerad än så är inte regeringsformen i hur regeringen ska fatta beslut och

genom dessa beslut styra riket. I stället regleras protokollföring, undertecknande och

beslutsfattande genom förordning (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen.

Förordningen beslutas av regeringen själv och innehåller ett antal mer detaljerade

formkrav på särskilt hur beslut ska fattas genom undertecknande. Den rättskälla som

stadgar hur regeringsbeslut ska ske beslutas enligt sina egna regler och har ingen högre

plats i rättskällehierarkin än övriga förordningar som beslutas av regeringen på samma

sätt.

24 Se 2.6. 25 Prop 1973:90 s 184.

17

I teorin kan samtliga närvarande regeringsmedlemmar exklusive statsministern vid

ett regeringssammanträde motsätta sig ett beslut som ändå fattas av regeringen. Någon

regel att skiljaktiga meningar påverkar beslutsfattandet finns inte. Ett protokoll signerat

av statsministern räcker för att beslutet ska äga giltighet oavsett andelen närvarande

regeringsmedlemmars skiljaktiga mening.

Den kollektiva beslutsformen yttrar sig därför i form av att regeringen endast kan ha

en åsikt. Eftersom att statsministern tillsätter och avsätter övriga statsråd fritt medan

regeringens förtroende av riksdagen som helhet vilar på statsministern genom reglerna

för regeringsbildning (RF 6 kap 4-6 §§) och misstroende är det också regeringschefen

som fastställer regeringens åsikt.26

I regeringsformens proposition menar grundlagsberedningen, och

departementschefen håller i huvudsak med, att för utkrävande av politiskt ansvar är

kollektivt beslutande i regeringen mer ändamålsenligt och gynnar sammanhållning

mellan statsråd. Beredningen gjorde därmed en markerat annan bedömning än den

tidigare författningsutredningen som föreslog en särskild uppdelning av regeringsärenden

i ensamärenden och kollektivärenden. Särskilt koalitionsregeringar bestående av olika

partier menar beredningen gynnas av en ordning med i huvudsak kollektiv beslutande och

menar att regleringen av kollektivt ansvar är till fördel då det finns ett intresse av att

regeringen präglas av enhetliga värderingar.27

Det går därför att konstatera att regeringsarbetet präglas av den kollektiva

beslutsformen vilket innebär att statsministerns person blir avgörande för vilken åsikt

regeringen har. I kombination med den flexibilitet som skapas när flertalet av reglerna

kring beslutsfattande i regeringen beslutas av regeringen med statsministern som

avgörande regeringsmedlem har grunden lagts för hur viktig regeringschefens roll är i

styrandet av riket.

26 Entledigas statsministern genom misstroendeförklaring (RF 6 kap 7 §) ska talmannen även entlediga

övriga statsråd (RF 6 kap 9 §). 27 Prop 1973:90 s 182f.

18

2.6 Former för beredning

2.6.1 Några ord om beredningskravet

Innan regeringsbeslut fattas föregås beslutet av regeringsarbete i form av beredning av

regeringsärendet vilket aktualiserar samordning och samråd inom regering och

regeringskansli. Huvudregeln inför beslut i regeringen är att ärendet faller under

regeringsformens beredningskrav. Beredningskravet ålägger regeringen ett krav på att

inhämta yttranden från berörda myndigheter och grundlägger remissförfarandet i svensk

lagstiftningsprocess.

Särskilda krav på beredning av regeringsärenden uppställs i RF 7 kap 2 §. Behövliga

upplysningar och yttranden ska inhämtas. Regeln lägger grund för kravet på remiss och

innebär en kommunikationsskyldighet för ansvarigt statsråd i beredningen av ärende.28

Krav uppställs på att låta bland annat myndigheter göras hörda i beredningen av ärendet.

Konstitutionsutskottet har uttalat att ”regeringsformens bestämmelse om

beredningskravet […] endast [omfattar] beredningsförfarandets yttre sida, t.ex.

remissförfarandet. Vissa andra centrala delar i beredningsarbetet, såsom

utredningsväsendet och den interna beredningen i regeringen och Regeringskansliet,

omfattas inte av nämnda bestämmelse”.29 Slutsatsen går också att utläsa ur

departementschefens motiv i propositionen till 1974 års regeringsform där det avsiktligt

poängteras att regeringens utredningsarbete inte ska regleras i grundlag mer än vad gäller

remissförfarandet.30

Kvalitetskrav på beredning av ärenden utöver när remiss är påkallat regleras alltså

inte i regeringsformen. I stället har det lämnats till regeringen att upprätta former för

intern beredning av ärenden och samordning inom regeringskretsen. Definitionen av ett

fullgott beredande av ärende styrs därför av andra källor. Dessa källor utgörs av regler

som regeringen upprättar, praxis och uttalanden av KU samt allmänna

förvaltningsrättsliga principer.

Regeringen är ingen förvaltningsmyndighet och förvaltningslagen blir därför inte

direkt tillämplig på ärendeberedningen inom regeringen. I regeringsformens proposition

28 Kommunikationsskyldighet torde innebära ett ansvar över informationsöverföring vilket återkommer

längre ned i denna uppsats. 29 2008/09:KU10 s 46. 30 Prop 1973:90 s 288.

19

utgår däremot departementschefen från att förvaltningslagens principer ska gälla i

regeringens arbete.31 Så har enligt Anders Eka också blivit fallet vid förvaltningsärenden

som avgörs av regeringen.32

Konstitutionsutskottet har uttalat att genom samråd inom regeringen och

Regeringskansliet ”säkerställs att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt

innehåll och att alla statsråd får faktisk möjlighet att utöva det inflytande i

regeringsärenden som deras ansvar motiverar.”33 Samordning av ärendeberedningen är

därför en förutsättning för att regeringens grundlagsfästa kollektiva beslutsordning ska

kunna genomföras. Samordningen blir därmed ett kvalitetskrav för fullgod beredning.

Samrådsformerna regleras genom interna styrdokument för hantering av ärenden i

Regeringskansliet. Bland dessa finns handböckerna Gula boken34 som relativt detaljerat

behandlar hur tjänstemän vid Regeringskansliet ska handlägga ärenden och promemorian

Samrådsformer i Regeringskansliet.35 I Gula boken sätts regler upp för hur olika ärenden

ska klassificeras och behandlas. Handböckernas status är som PM i departementsserien,

en serie rapporter och utredningar huvudsakligen inom Regeringskansliet.36

Gula boken, promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet och liknande

handböcker ges ut av rättschefen i Statsrådsberedningen med stöd av 26 § förordning

(1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Bland annat i syftet att främja hög

kvalitet i förvaltning inom Regeringskansliet kan rättschefen ge ut handböcker, riktlinjer

och annat material. Regeringen har således genom förordningen delegerat ansvaret att

fastställa konkreta regler för arbetet inom Regeringskansliet till en tjänsteman.

De olika samrådsformerna är viktiga att förstå för att skapa en bild av hur

samordningen ska ske enligt regeringens interna regler. I brist på högre reglering av hur

regeringsarbetets samordning ska ske får dessa utgöra en måttstock för krav på hur

godtagbar beredning ska ske. Nedan följer därför en beskrivning av de olika

samrådsformerna.

31 A prop s. 287 32 Eka, Regeringsform (1974:152) 2 §, Lexino 2016-11-14. 33 2015/16:KU20 s 387. 34 SB PM 2012:2. 35 SB PM 2012:1 (rev 2018). 36 Se beskrivningen av departementsserien samma år som Gula boken (DS 1998:39) publicerades,

Regeringskansliets årsbok 1998 s 100.

20

2.6.2 Gemensam beredning

Gemensam beredning innebär samråd mellan flera departement i ärenden som berör

dessa. Eftersom att regeringssammanträden är formella möten där redan förankrade beslut

endast formellt fattas bereds ärendet i andra forum. Så skedde även genom konstitutionell

praxis sedan Kungens inflytande i beredningen avtagit men besluten fortfarande formellt

skulle fattas vid konselj.37

Regeringsbeslut förbereds därför genom gemensam beredning när ärenden som berör

flera departements områden ska beredas. Samrådsformen är en förutsättning för att

regeringens kollektiva beslutsfattande ska få ett rejält innehåll.38 Gemensam beredning

regleras genom 15 § förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet och

ansvaret ligger på huvudmannen för sakområdet i departementet enligt 25 och 28 §§.

Det praktiska genomförandet av gemensam beredning kan utformas efter behov. Om

det ska ske muntligt eller skriftligt och upprättande av eventuell dokumentation får

avgöras från fall till fall. Den gemensamma beredningen syftar till att skapa en gemensam

mening; den gemensamma beredningen är aldrig avslutad förrän alla i samrådskretsen är

överens. När meningsskiljaktigheter behöver överbryggas är det föredragande statsråds

ansvar att diskussionerna förs upp till politisk nivå.39

2.6.3 Allmän beredning

Allmän beredning består av samtliga statsråd som inte har förhinder att delta och äger

normalt sett rum på torsdagar efter det formella regeringssammanträdet. Beredningen leds

av statsministern eller vid statsministerns frånvaro statsministerns ställföreträdare och

inleds ofta med en redogörelse av aktuella politiska frågor och sedan föredras ärenden

statsråd anmält senast fredagen före den planerade allmänna beredningen.40

Samrådsformen får tolkas som ett forum präglat av det just föregående formella

regeringssammanträdet men med möjligheten att under fortsatt formella former ta upp

ärenden för diskussion i hela regeringskretsen. Vid beredningen tar politiskt

37 Prop 1973:90 s 119. 38 Jermsten. 39 SB PM 2012:1 (rev 2018) s 8. 40 A a s 12f.

21

betydelsefulla frågor tas upp, och samråden utmynnar ofta i faktiska beslut.41 Något krav

på slutsatser finns däremot inte uppställda i regeringens PM Samrådsformer i

Regeringskansliet. Allmän beredning får enligt mig antas fungera som en möjlighet för

statsråd att i en formell miljö genomföra informationsöverföring och därmed uppfylla sin

skyldighet till samordning.42

2.6.4 Delning

Samrådsformen delning kan enkelt beskrivas som mer passiv än de ovan förklarade

samrådsformerna i regeringsarbetet. Genom delning ges övriga departement möjligheten

att lämna synpunkter på ett ärende som bereds i ett annat departement. Praktiskt sker detta

genom att ärendet delas per e-post genom särskilda distributionslistor.

Delning kan inte ske förrän gemensam beredning har avslutats eftersom att kraven

på kontakt mellan departementen kvarstår så fort ärendet berör flera departement.

Samrådsformen får tolkas som ett komplement till gemensam beredning i ett senare skede

av ärendeberedningen.43

2.7 Riksdagens makt över regeringsarbetets former

Visserligen ligger som ovan nämnts regleringen av regeringsarbetet främst på regeringen

själv. Rätten härleds emellertid från grundlag som stiftas av riksdagen. Det är ett resultat

av folksuveränitetsprincipen att all maktutövning ska derivera från folket och riksdagen

äger därför den högsta beslutanderätten över statens organisation. Genom ändring i

grundlag skulle riksdagen kunna reglera regeringens organisation i detalj, om riksdagen

beslutar så.

Enligt regeringsformen 9 kap 1 § ankommer det på riksdagen att besluta om statens

ekonomi och budget. Utgiftsområde 1 i statsbudgeten reglerar ekonomin för rikets styre

och diverse myndigheter i statens topp. Budgetbeslutet i riksdagen utgör alltså en del av

41 2001/02:KU20 s 230. 42 Se 5.1 och 5.2. 43 SB PM 2012:1 (rev 2018) s 13ff.

22

styrningen av regeringens verksamhet och vi måste därför undersöka omfattningen av

reglering som sker genom budgetens utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

I utgiftsområde 1 Rikets styrelse ingår bland annat avsnitten Statschefen, Riksdagen

och Regeringskansliet.44 Det är riksdagen som enligt RF 9 kap 1 § beslutar om statens

budget och därmed hur statens medel ska fördelas mellan olika myndigheter.

Regeringens höstbudgetproposition 2016 innehåller ett sammanfattande mål för

Regeringskansliet att vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess

uppgift att styra riket och förverkliga sin politik.45 Riksdagen fattade beslutet om dess

finansiering och den del innehållande målet för Regeringskansliet tillstyrktes av KU i

utskottets behandling.46

Beslut om Regeringskansliets organisering och anknytande frågor ligger inte på

riksdagen enligt Konstitutionsutskottet. Vid flertalet tillfällen har motioner från

riksdagsledamöter lämnats in för behandling med förslag på ändringar i

Regeringskansliets departementsindelning och ansvarsfördelning mellan statsråd. KU har

alltjämt ansett att sådana frågor inte hör till riksdagens uppgift och därmed avstyrkt

motionerna.47

Samtidigt har riksdagen en vidsträckt möjlighet att fatta principbeslut i form av

tillkännagivanden. Dessa beslut utgör ”uttalande[n] av konstitutionellt icke-bindande

slag”.48 Riksdagen kan genom dessa beslut göra sin mening fastställd gentemot

regeringen. Så har skett vid flertal tillfällen och genom konstitutionell praxis har

utgångspunkten blivit att regeringen ska tillgodose tillkännagivanden.49 Gränser för

tillkännagivanden sätts av regeringsformen i form av bland annat legalitetsprincipen och

att riksdagen inte får fatta beslut om enskilda sakfrågor som beslutas av myndigheter.

Enligt mig skulle det gå att tolka den övergripande målsättningen för

Regeringskansliet i budgetbeslutet som ett principiellt uttalande från riksdagen likt ett

tillkännagivande. Det är oklart i vilket utsträckning tillkännagivanden innehållande

uppmaningar i förändringar inom Regeringskansliet skulle kunna få gehör. KU har trots

allt i sina betänkanden kritiserat Regeringskansliet på ett sätt som kan tolkas att man inte

ansett Regeringskansliet vid varje givet tillfälle till fullo vara effektivt och kompetent.

44 Prop 2017/18:1 Utgiftsområde 1 s 13. 45 Prop 2016/17:1 Utgiftsområde 1 s 41. 46 2016/17:KU1 s 35. 47 A bet s 60. 48 Larue s 95. 49 A a s 100.

23

Principbeslutet i budgeten skulle kunna tolkas som att riksdagen har fastställt ett mycket

övergripande men ändå ingripande krav på Regeringskansliets verksamhet. Kravet kan

samtidigt antas redan kunna uttolkas ur allmänna förvaltningsrättsliga principer

varigenom ett särskilt tillkännagivande från riksdagen vad gäller myndigheten

Regeringskansliet knappast innebär någon särskild rättslig nyhet.

Konstitutionsutskottets granskningsbetänkanden kan beskrivas som rättspolitisk

doktrin med parlamentarisk förankring. Utskottet har ett formellt ansvar att granska

regeringen enligt regeringsformen som offentligt organ, utskottet består av politiker

liksom alla riksdagens utskott. Deras granskning av regeringen är rättslig men då kritik

framförs i utskottets ställningstaganden utan att för den skull föranleda beslut om att

väcka åtal eller föreslå riksdagen om att stifta lag eller motsvarande får

ställningstagandena karaktär av doktrin.

Som doktrin blir KU:s betänkanden viktig rättspolitisk materia med ståndpunkter

innehållande kritik och förslag på lösningar. Genom att arbeta där politiken och juridiken

möts och genom kontinuerlig och grundlagsreglerad granskning av regeringen blir

betänkandena en särskilt tungt rättspolitisk källa.

Konstitutionsutskottet har trots sin egen ståndpunkt att det inte är riksdagens uppgift

att besluta om Regeringskansliets organisation tagit ställning med förväntningar på hur

organisationen ska se ut. Utskottet har ansett att Regeringskansliet borde övat mer på

krishantering och samordning innan flodvågskatastrofen 2004. KU menade också att

statsministern borde sökt mer information själv och tagit initiativ till regeringsbeslut vad

gällde finansiering av åtgärder med anledning av katastrofen.50

3 Samordningsproblemet

3.1 Några ord om samordning

Vid större verksamheter uppstår behovet av att samordna olika delar av arbetet för att

uppnå en helhetligt fungerande organisation. Regeringens behov av samordning grundar

sig på formerna för dess arbete och reglerna för detta vilka redogjort ovan. I syfte att

50 2005/06:KU8 s 206f.

24

uppnå en koherens i regeringsarbetet och uppfylla regeringsformens stadganden om

regeringen som kollektivt beslutande organ blir samordningen ett sådant ansvar som

lägger grunden för hela regeringens politiska mandat. Följande kapitel syftar till att

formulera samordningsproblemet genom att undersöka olika former av samordning i

regeringsarbetet och belysa olika exempel på när bristande samordning skadat regeringen.

3.2 Hur regeringsarbetets samordning skiftat

Inledningsvis kommer i detta avsnitt samordningsproblemet att introduceras genom en

historisk bakgrund över hur regeringsarbetet samordnats. Innan statsministerämbetet

skapades som den främste ministern återkom diskussionen vem som kunde tala för hela

regeringen. Med Kungen som både stats- och regeringschef men med en under 1800-talet

alltmer självständig regering under sig blev det ett återkommande föremål för kritik från

oppositionen att regeringen inte kunde samordna sin uttalandepolitik och tala med en

röst.51

Den rättspolitiska anledningen var naturligtvis de mångåriga tvisterna om

kungamakten, ståndsriksdagens existens och demokratins genombrott i allmänhet. Utan

en stark ledare av regeringen stärktes Kungens roll som ensam makthavare. I takt med att

statministerämbetet infördes och med tiden tillfördes mer makt över vad som skulle

komma att bli statsministerns regering avtog till viss del regeringens oförmåga att tydligt

signalera vem som har rätten att föra dess talan.

När så 1974 års regeringsform trädde i kraft rådde ingen tvekan om statsministerns

roll som ledare för hela regeringen. Regeringen som organ regleras utifrån statministerns

person genom RF 6 kap 1 § där statsministerns roll att utse övriga medlemmar av

regeringen stadgas. I specialmotiveringen till paragrafen konstaterar departementschefen

att regeringen är ett ”kollektiv under statsministerns ledning”.52

Trots denna rättshistoriska utveckling av statsministerämbetets makt över hela

regeringen har problem bestått vad gäller samordningen. Torbjörn Larsson tar upp det

största samordningsproblemet under 1900-talet som problemet för regeringen att förmå

sig ”hålla sig informerad om vilken verksamhet som olika statsråd och departement

51 Larsson s 153 52 Prop 1973:90 s 277.

25

bedriver och därmed förmå[tt] att dra åt samma håll i olika frågor”.53 Hur dessa

återkommande problem ska lösas regleras inte mer än vad som ovan nämnts ur

regeringsformen och i övrigt genom regeringens egna styrdokument, regler som skapas

av regeringen själv.54

Samordningsansvaret har därför sett mycket olika ut under olika statsministrar som

kunnat reglera detta till stor del efter eget huvud. Särskilda samordningsministrar har vid

olika tillfällen tillsatts under några enstaka år på 40-talet och 70-talet men framförallt

brukats av regeringen Persson i olika former åren 1996-2006.

Enligt min tolkning fungerade samordningsproblemet under andra halvan av 1900-

talet närmast som en påskyndare av utvecklingen av ett modernt regeringskansli. Genom

Wennerström-affären när statsminister Tage Erlander inte hållits informerad om spionen

Stig Wennerström uppstod ett så kallat ”window of opportunity” för att inrätta ett

kraftigare kansli till statsministern med bland annat en egen statssekreterare.55

Ansvarig i regeringen för samordningen var under Erlanders senare år

finansministern. Dels beroende på det redan då relativt stora och mäktiga

finansdepartementet och dess budgetmakt. Dels också beroende på person då

finansministern Gunnar Strängs personliga roll gavs en tung position i både regering och

det regerande socialdemokratiska partiet.56

I samband med koalitionsregeringar har behovet av fungerande samordning ökat.

Återigen har det första samordningsproblemet med vem som för regeringens talan blivit

aktuellt när en regering består av flera partier och flera partiledare och ibland en vice

statsminister. Enligt mig går det att identifiera två olika sätt att styra samordningen på

under de borgerliga koalitionsregeringarna på 70- och 80-talen, regeringen Bildt,

Reinfeldt och koalitionsregeringen Löfven.

Fälldinregeringarna samordnades relativt decentraliserat i vardera departement som

ofta delades av de olika partierna. Tydligast är hur det tidigare mycket mäktiga och

samordnande finansdepartementet under socialdemokratiskt enpartistyre i stället delades

upp i två olika departement med en ekonomiminister och en budgetminister från olika

partier. Även sedan finansministerposten åter slogs ihop 1982 har dess särställning bland

andra statsråd varit allmänt känd. Endast under åren 1991-1994 har statsministern och

53 Larsson s 153. 54 Se 2.5 och 2.6. 55 Ruin s 48f. 56 A a s 47f.

26

finansministern hört till olika partier och statsministern har kunnat använda finansens

makt i syfte att samordna sin egen regering.57

Carl Bildt som fungerade som samordningsansvarig tjänsteman i Fälldins

regeringskansli valde vid sin egen regeringsbildning som nyvald statsminister 1991 en

annan lösning än den av Fälldin. Departementen hölls ihop i stort sett till de enskilda

partiernas förfogande och ett centralt samordningskansli inrättades i stället vid

Statsrådsberedningen där de fyra koalitionspartierna representerades av varsin

statssekreterare med ansvar för samordning. Här samlades de samordningsproblem där

regeringen var tvungen att finna en kollektiv åsikt för att uppfylla regeringsformens krav

på kollektivt beslutsfattande.58 Bildt ville också ursprungligen införliva

koalitionspartiernas riksdagsgruppledare som fullvärdiga statsråd i regeringen, men

kunde endast adjungera dem vid regeringssammanträdena för ökad samordning mellan

partiernas arbete i regering och riksdag. Viljan att förordna gruppledarna som fullvärdiga

statsråd föll på att statsråd inte fick utöva allmän eller enskild tjänst enligt dåvarande RF

6 kap 9 § (motsvaras sedan ändringen 2010 av RF 6 kap 2 §) och att statsråd som tidigare

valts in i riksdagen därmed måste ta uppehåll från riksdagsuppdraget.59

Den praxis för samordning i koalition som utvecklats av statsminister Carl Bildt

återkom även under regeringen Reinfeldt. På likartat sätt delades departementen upp

partierna emellan och ett samordningskansli vid Statsrådsberedningen återupprättades.60

Detta kansli kom att överleva regeringsskiftet 2014 när Socialdemokraterna för första

gången sedan 1957 kom att bilda regering i koalition. Däremot påminner

regeringsbildningen 2014 mer om Fälldinregeringarnas partisplittrade departement där

koalitionspartierna delar departement tillsammans, dock i kombination med ett centralt

samordningskansli. Vid regeringsombildningen 2016 återinstiftades också

samordningsministerposten vid Statsrådsberedningen men splittrade samtidigt

Miljödepartementet genom att föra med sig energifrågorna till Statsrådsberedningen.

57 Hermansson s 121. 58 Ruin s 168f. 59 Hermansson s 120. 60 A st.

27

3.3 IT-skandalen

Vikten av fungerande samordning och informationsöverföring i regeringen har

aktualiserats genom den så kallade IT-skandalen vid Transportstyrelsen. Genom brister i

informationsöverföring inom regeringen tydliggjordes angelägenheten i en fungerande

och effektiv samordning.

Statsminister Stefan Löfven har sagt att rutinerna för informationsöverföring brast

när han inte meddelades om att SÄPO skickat ett brev till Justitiedepartementet. I brevet

informerade SÄPO om att man påbörjat en förundersökning med anledning av

Transportstyrelsens upphandling av IT-tjänster som kunde röja hemliga uppgifter och

innebära men för rikets säkerhet. Generaldirektören för Transportstyrelsen hade för att

möjliggöra upphandlingen beslutat om att göra avsteg från gällande rätt och trots att

information hade nått Regeringskansliet överfördes inte informationen till dess chef,

statsministern, förrän januari 2017 trots att statsministern själv i utfrågning av KU ansett

att han borde informerats i februari 2016 när SÄPO rekommenderat Transportstyrelsens

generaldirektör att avbryta outsourcingen. Brevet från SÄPO inkom emellertid till

Regeringskansliet redan i november 2015.61

Risker för rikets säkerhet kan i fallet IT-skandalen enligt min mening antas ha

minimerats ifall samordningen fungerat så att en helhetlig bild av situationen hade skapats

tidigt genom fungerande intern informationsöverföring inom Regeringskansliet.

3.4 Uttalandepolitiken

Den svenska regeringen fungerar som ett kollektiv byggt kring statsministerns person.

Regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträden och innebär ett fastställande och

formaliserande av regeringens åsikt i form av skriftliga beslut. Eftersom att besluten är

en viss åsikt, en politik, blir frågan om enskilda statsråds uttalanden viktiga i drivandet

av denna politik.62

61 Riksdagen, KU-utfrågning om granskningsärenden, utfrågning av statsminister Stefan Löfven den 27

april 2018 med anledning av granskningsärende nr 9, dnr 2581-2016/17, och granskningsärende nr 12, dnr

2659-2016/17. 62 Propositionen beskriver regeringsbeslut i termer som avgörande av ärende där avgörandet ska vara ett

uttryck för regeringens gemensamma värderingar, se prop 1973:90 s 183.

28

Uttalanden kan ske på många olika sätt, skriftligt, muntligt och i olika sammanhang.

Statsråd bedriver som politiker en verksamhet där uttalanden kan ske i egna

talarsammanhang, i intervjuer och i mer formella statssammanhang som i riksdagens

kammare. Frågan uppstår därför vad ett statsråd kan uttala med hänsyn till regeringens

kollektiva åsiktsbildning och samordning.

Yttrandefriheten tillkommer envar (RF 2 kap 1 §) och således också statsråd liksom

övriga invånare. Statsråd i egenskap av politiker kan också antas utnyttja yttrandefriheten

för opinionsbildning och påverkan i relativt hög utsträckning. Statsråd måste inte ha en

politisk bakgrund men kan enligt mig antas bedriva en verksamhet som får beskrivas som

politisk i egenskap av statsråd enbart genom skyldigheten att försvara sin regerings politik

och statsrådets bundenhet till kollektivt fattade beslut.

Kravet på beredning läggs också på statsråds uttalanden i de fall uttalandena är ett

uttryck för regeringen gemensamma ståndpunkt på samma sätt som regeringsbeslut.

Uttalandena måste därför beredas gemensamt i enlighet med kraven på förfarande i PM

Samrådsformer i Regeringskansliet och de formella kraven i förordning (1996:1515) med

instruktion för Regeringskansliet 13 och 15 §§.63

KU har principiellt uttalat att ett statsråds uttalanden generellt får antas göras i

statsrådets egenskap av just statsråd. Regeringens kollektiva beslutsform föranleder att

alla statsråd oavsett ansvarsområde faller under ansvaret att uttalanden får stå för hela

regeringen. Enskilt statsråds eget ansvarsområde bör enligt utskottet i viss mån vägas in

i bedömningen. Enligt mig kan man anta att uttalanden i sakfrågor tillhörande statsrådets

eget ansvarsområde därför i viss mån kan i högre grad antas ske i egenskap av statsråd.64

Det har också av KU uttalats att statsråd har ett eget ansvar vad gäller bedömningen

om vem som ska företräda regeringen utåt. Utskottet har menat att inte bara tjänstemän

som exempelvis pressekreterare kan åläggas ansvaret att göra upp om vilket statsråd som

ska företräda regeringen i vilket fall och har kritiserat statsråd för att inte i högre grad

själva aktivt delta i de bedömningarna. Det ställningstagandet går enligt mig att tolka som

att valet av statsråd som ska företräda regeringen är ett sådant tillfälle då statsrådets ansvar

som föredragande i en fråga blir relevant för att signalera utåt vilket område regeringen

sätter fokus på genom uttalandet.65

63 SB PM 2012:1 (rev 2018) s 5f. 64 1991/92:KU30 s 45. 65 2005/06:KU8 s 205.

29

I Konstitutionsutskottet har frågan om statsråds uttalanden oftast varit förbunden med

myndigheternas självständighet och regeringen som kollektivt beslutande organ.

Granskningen har ofta varit om frågor om statsråd genom uttalanden syftat till att påverka

myndighetsbeslut eller genom uttalandet kunnat uppfatta sig som bunden vid yttrandet.

Frågan om statsråds uttalanden kan binda myndigheter eller binda regeringen ställer

uttalandepolitiken på sin spets där regeringens kollektiva beslutsform vad gäller styrning

av myndigheter inte får utmanas av enskilda statsråds uttalanden. Genom själva uttalandet

kan ett beslut anses ha skett.66

Uttalandepolitiken och statsråds uttalanden har därför ett intimt samband med

beslutsfattande. Även beslut fattade enligt konstens alla regler vid

regeringssammanträden är ett uttalande, om än formaliserat, fastställt och dokumenterat

i tryck. Regeringens beslutsfattande är i viss mån detsamma som uttalanden där

ärendeberedningen får jämföras med tankeverksamhet före muntliga uttalanden av

enskilda personer.

Beslut som sker i sig genom själva uttalandet brukar kallas för performativa

uttalanden. Formen beskrivs av riksdagens utrikesutskott som ”doing something by

saying something”.67 Själva uttalandet är handlandet och beslutet är detsamma som

uttalandet. Särskilt i utrikespolitiken är medvetenheten om performativa uttalandens

betydelse stor enligt Utrikesutskottet.68

Vikten av en samordnad uttalandepolitik är därför stor, särskilt i utrikespolitiska

uttalanden. Det kollektiva beslutsfattandet motiverades inför stiftandet av 1974 års

regeringsform bland annat med att bidra till regeringens sammanhållning.69 KU har uttalat

att regeringen ”får förutsättas hållas samman av gemensamma politiska värderingar och

målsättningar” till följd av det kollektiva beslutsfattandet. Sammanfattningsvis får därför

uttalandepolitiken anses vara i behov av samordning och gränserna för enskilda statsråd

att uttala åsikter som skiljer sig från regeringens beskrivas som snäva.70

66 2006/07:KU20 s 211. 67 2015/16:KU20 s 389. 68 A st. 69 SOU 1972:15 s 148f. 70 2001/02:KU20 s 229f.

30

3.5 Ministertitlar

Vid ansvarsutkrävande av medlemmar av regeringen måste deras ansvarsområde kunna

fastställas. Regeringskansliet har uttalat att ”varje statsråd ansvarar för de åtgärder han

eller hon vidtar i denna egenskap”.71 Att rätt person fattar beslut vad gäller rätt åtgärder i

regeringen innebär att utåt vara tydlig med vem som bär vilket ansvar internt. Därför blir

nästa undersökning hur statsråd får rätten att kalla sig för regeringsföreträdare och hur

deras titlar bestäms. I sin verksamhet i att företräda Sverige och regeringen används titlar

för att understryka en persons befogenhet.

Statsrådens titlar har av kutym utformats efter deras ansvarsområden. Den enda

speciella titel hos regeringens medlemmar som regleras i regeringsformen är

statsministerns medan övriga endast benämns ”statsråd”. Grundlagsberedningen föreslog

inför stiftandet av 1974 års regeringsform att titeln ”minister” skulle användas i stället för

statsråd men detta avstyrktes av departementschefen i propositionens specialmotivering i

förmån för att benämna enskilda regeringsledamöter statsråd.72 Titeln minister har ändå

kommit att användas för statsråd även i formella sammanhang som ”utrikesminister” eller

”försvarsminister” beroende på ansvarsområde i regeringen.

Regeringskansliet har också som svar på fråga från KU svarat att det är statsministern

som avgör vilka benämningar statsråden ska ha och att ministertitlarna har utformats

utifrån statsrådens ansvarsområden.73 Till skillnad från reglerna om förordnande av

statsråd är statsministerns ställningstagande om ministrars titlar enligt Regeringskansliet

formlöst och dokumenteras ej.74 Titlarna används ändå utåt, bland annat på regeringens

hemsida, i pressmeddelanden och i andra utåtriktade sammanhang. Titeln vice

statsminister presenterades vid Stefan Löfvens regeringsförklaring i riksdagen 2014 för

statsrådet Åsa Romson och enligt statsministern har titeln vice statsminister betydelse i

internationella sammanhang och ger möjlighet till inflytande.75 Statsministern menade på

fråga från KU att ”på COP20-sammanträdet i Peru 2014 var det så att den titeln gav

möjlighet för Åsa Romson att få en större roll”.76

71 2015/16:KU20 Bilaga A s 386. 72 Prop 1973:90 s 276f. 73 2015/16:KU20 Bilaga A s 387. 74 A bet s 399. 75 2015/16 KU20 s 338. 76 A bet s 340.

31

Statsministern anser därmed att valet av titlar för statsråden spelar roll och kan

användas för att skapa fördelar för regeringen och för Sverige. Regeringskansliet har

samtidigt meddelat att valet av dessa titlar sker av statsministern genom formlösa och ej

dokumenterade beslut.77 Gränserna för hur statsministern kan förläna statsråd titlar sätts

upp av statsministern själv och riskerna för oförutsebarhet eller oklarheter i vem som bär

ansvar för regeringen ökar därmed. Det blir därför enligt min mening av avgörande vikt

hur dessa titlar informeras. Om formella beslut saknas bör ändå titlarna för att kunna

användas och utgöra någon fördel delges allmänheten, riksdagen och statschefen.

KU menade i sitt betänkande att informationen om vem som är statsministerns

ställföreträdare under Stefan Löfvens första tid inte varit tillräcklig. KU underströk att det

vid exempelvis en krissituation måste vara tydligt klarlagt vem som träder i

statsministerns ställe, vad gäller Löfvens ställföreträdare hade endast en snäv krets

informerats om ordningen. Titeln vice statsminister motsvarade heller inte vad som

brukar menas med termen ”vice” och utskottet föreslog att vem som är statsministerns

ställföreträdare borde uttryckas tydligt vid en regeringsbildning oavsett om en särskild

ställföreträdare utsetts enligt regeringsformen 6 kap 10 § eller inte.78

Vikten av just tydlighet vem som bär ansvaret för krissamordning vid statsministerns

frånfälle innebär att problemet med oklarheter genom titelförläningar som den som skett

till statsråden Åsa Romson och Isabella Lövin enligt mig utgör ett hinder för en effektiv

samordning. Genom de flexibla reglerna för statsministern att forma regeringsarbetet och

dess samordning som statsministern själv vill har något så grundläggande som vem som

får titulera sig vice statsminister blivit oklart. Effekterna av en sådan ordning kan enligt

mig leda till flera skador mot rikets säkerhet vad gäller oklarheter vid krissamordning och

hur sådana oklarheter nyttjas i modern hybridkrigföring där just osäkerhet om legitima

makthavare nyttjas för att skada länder.

77 2015/16 KU20 Bilaga A s 399. 78 2015/16:KU20 s 341.

32

4 Statsministerns ansvar

4.1 Hundra år av stärkt statsministermakt

Till att börja med för att skapa fördjupad förståelse i statsministerämbetets ställning

kommer jag i detta avsnitt att övergripande beskriva hur positionen stärkts under de

senaste hundra åren. Med sitt personligt starka inflytande över regeringsmakten, med brist

på sluttid vad gäller mandatperiod och med makten att tillsätta och avsätta övriga

regeringsmedlemmar helt själv kan man fråga sig om statsministern ersatt Kungen som

enväldig härskare.

En enligt mig viktig trend som går att identifiera i den konstitutionella utvecklingen

sedan parlamentarismens införande 1917 är nämligen hur statsministerns makt

konsekvent ökat. Från att Kungen utsåg regeringen efter eget huvud har den rollen flyttats

till statsministern. Statsministerns roll i regeringsbildningen utvecklades redan under

1809 års regeringsform som den som helt själv hade det avgörande beslutet vilka som

kom att ingå i regeringen. Regeringen i sin tur utvecklades till att enligt propositionen till

1974 års regeringsform vara ett kollektiv uppbyggt kring statsministerns person.79

Historiskt har de rättsliga förutsättningarna för statsministern att på egen hand styra

riket ökat steg för steg. I takt med att i regeringsformen mycket snäva regler för hur

regeringens uppbyggnad skulle se ut har ersatts med att regleringen sker i först vanlig lag,

sedan förordning beslutad av regeringen och till stor del också genom Regeringskansliets

interna PM som fastställs av rättschefen vid Statsrådsberedningen.80

I och med den utvecklingen har övriga statsråd förlorat positionen som

myndighetschefer över sina departement och i stället har statsministern ansvaret som

myndighetschef över hela Regeringskansliet. Från en regering på 1800-talet utan någon

ledande minister men med en Kung som regeringschef har den monarkiska makten enligt

min mening flyttats till statsministern vars ansvar över Regeringskansliet centraliserats

påtagligt sedan demokratins genombrott.

79 Se 7.1. 80 Se 2.6.1.

33

Även sedan den nya regeringsformens införande 1974 har statsministerns makt

framställts som allt större. I allmänpolitisk debatt och forskning har statsministerämbetet

beskrivits som allt mer presidentlik.81

Thomas Bull har lyft att det går att diskutera denna utveckling till ett starkare

statsministerämbete såsom mindre lämpligt för att ge maktutövningen maximal

legitimitet. I kombination med att riksdagens inflytande över Regeringskansliet också

minskade under 1990-talet när man genom budgetbeslutet inte längre kan styra

fördelningen av anslag mellan de olika departementen utan endast till hela

Regeringskansliet stärks bilden av en sedan dess historiskt stark statsminister.82

Ansvaret för regeringens samordning måste ur ett historiskt perspektiv anses ytterst

landa på statsministern. Samordningskansliet har också placerats vid

Statsrådsberedningen där statsministern alltid varit chef. När statsministern också blivit

chef över hela Regeringskansliet kan detta tyda på ytterligare ansvar över helheten. Som

ovan nämnts var en av orsakerna till att Regeringskansliet blev en myndighet just behovet

av ökad samverkan för att genomföra 1990-talets budgetsaneringar.83

4.2 Statsministerns ansvar över regeringskollektivet

Regeringen styr riket enligt RF 1 kap 6 § och statsministern tillsätter samtliga medlemmar

av regeringen exklusive sig själv enligt RF 6 kap 1 §. Statsministerns roll att styra

regeringen som styr riket blir därför viktig. Som nämnts i föregående avsnitt har jag

identifierat en trend av stärkt statsministermakt och ökad centrering av regeringsarbetet

kring statsministern under de senaste hundra åren. Vilket ansvar bär då statsministern som

regeringschef över regeringens arbete?

Statsministern skiljer ut sig som regeringsmedlem som den som tillsätter och som

kan avsätta övriga regeringsmedlemmar, statsministern är chef över Regeringskansliet

och över Statsrådsberedningen. Då inget av de övriga departement står över något annat

departement är det Statsrådsberedningen som ansvarar över helheten i Regeringskansliet.

81 SOU 2007:42 s 7. 82 SOU 2008:43 s 78. 83 Se 2.3.

34

De rutiner som fastställer hur ärendeberedning, samråd och därmed samordningen i

regeringsarbetet ska ske fastställs av rättschefen i Statsrådsberedningen.84

Som regeringschef, myndighetschef över Regeringskansliet och chef över

Statsrådsberedningen samtidigt är statsministern ytterst ansvarig för att rutiner för

informationsöverföring ska finnas. Statsministerns ansvar över regeringskollektivet blir i

det avseendet att tillse att rutiner för samordning i regeringsarbetet finns på plats.

Statsministerns ansvar som samordnande av regeringskollektivet har av regeringens

etikkommitté sammanfattats som ”att i möjligaste mån förebygga uppkomsten av

intressekonflikter och jävssituationer i regeringsarbetet”. Ansvaret aktualiseras vid

regeringsbildning och regeringsombildningar där det är statsministerns beslut vem som

ska ingå i statsministerns regering. Genom detta ansvar är det statsministern som över

tiden bär ansvaret att rätt personer sitter i regeringen och som kollektivbildare är det

statsministerns ansvar att kollektivet har förutsättningarna att leva upp till

regeringsformens och andra rättskällors stadgande om regeringsarbetet.85

4.3 Statsministerns ansvar över enskilda statsråd

Statsministern tillsätter övriga statsråd enligt RF 6 kap 1 §. Valet av statsråd är upp till

statsministern själv och statsråd sitter endast i statsministerns regering så länge som

statsministern anser att statsrådet kan göra så. Formen med regeringen som kollektivt

organ byggt kring statsministerns person innebär att personerna i organet också tillsätts

och avsätts efter statsministerns eget huvud. Hur fördelar statsministern ansvaret bland

de enskilda statsråden?

Regeringen blir på grund av dess uppbyggnad kring statsministerns person i hög grad

bunden av statsministern och hur denne anser att regeringsarbetet ska utformas. Eftersom

statsministern äger att tillsätta och avsätta statsråd i sin regering där makten centraliserats

till en person blir också ansvaret över enskilda statsråd och deras verksamhet stor. Det är

statsministerns ansvar att se till att de delar i regeringsformen som styr över de formella

krav som ställs på ett statsråd uppfylls.86

84 SOU 2005:104 s 308. 85 2006/07:KU20 s 39f. 86 2006/07:KU20 s 33.

35

Statsministern förfogar också över möjligheten att fatta formlösa beslut och nyttja

informella kontakter i sitt regerande. Som ovan konstaterat är statsrådens ministertitlar ett

formlöst beslut där statsministern kan besluta om titlar för enskilda statsråd helt själv och

utan dokumentation. Något så grundläggande som vad statsråd ska kallas för i officiella

eller mediala sammanhang är ett ansvar som ligger på statsministern ensamt.87

Vidare är det statsministerns eget beslut vilka ansvarsområden som föredragande och

därmed beredandeansvarig statsråd ska ha. Genom §5-förordnanden, förordnanden enligt

regeringsformen 7 kap 5 §, beslutar statsministern över fördelningen av ansvar mellan

statsråden och genom statsrådsförordnanden även över statsrådens

departementstillhörighet och eventuella uppdrag som departementschef. Över tiden bär

därför statsministern ansvaret att pröva statsrådens fortsatta lämplighet i dessa uppdrag

eftersom mandatet härleds från statsministern på obegränsad tid och när som helst kan

överföras till någon annan eller återtas till statsministern. Uppdraget får därför ses som

en förlängning av statsministern i fördelningen av uppgifter i det kollektiv som bygger

kring regeringschefens person.

Utifrån detta går det enligt mig att argumentera för att statsministern alltid ansvarar

över statsrådens tjänsteutövning och deras regeringsarbete. För att styra det arbetet är det

statsministern som fastställer rutiner och sedan bär skyldigheten att hålla sig informerad

om statsråd frångår dessa rutiner. Väljer statsministern att behålla statsrådet i regeringen

trots att statsrådet frångått rutiner för exempelvis samordning och informationsöverföring

är min tolkning att statsministern väljer att ta ansvaret för statsrådets agerande och således

blir ansvaret för statsrådets agerande också statsministerns.

4.4 Statsministerns ansvar över informationsöverföring

För att statsministern ska kunna uppfylla de krav och kunna ta det ansvar som åläggs i

rollen som regeringschef uppstår behovet att hålla sig informerad och se till att

informationsöverföring sker på rätt sätt inom regeringskretsen och inom

Regeringskansliet. Detta avsnitt syftar därför till att undersöka vilka krav på ansvar vad

gäller informationsöverföring som statsministern ålagts.

87 Se 3.5.

36

Ett tydligt ansvar på statsministern vad gäller information är att hålla statschefen

informerad om rikets angelägenheter enligt RF 5 kap 3 §. Statschefen som landets främsta

företrädare måste för att kunna utöva sin roll hållas informerad. Samtidigt har ansvaret att

styra riket flyttats helt från tronen till regeringen genom 1974 års författning. Det

ankommer därför på statsministern att informera Kungen om regeringens verksamhet.

Ansvaret att hålla någon informerad är dubbelsidigt. För att kunna informera någon

annan måste man hålla sig informerad själv, annars är ansvaret innehållslöst.

Statsministerns ansvar att hålla sig informerad torde därför som lägsta nivå vara samma

som i den mån statsministern måste hålla statschefen informerad.

Genom RF 5 kap 3 § åläggs därför enligt mig ett krav på statsministern att hålla sig

informerad, annars kan statsministern inte uppfylla sina krav gentemot statschefen. Att

RF 5 kap 3 § ställer krav på statsministern har också Konstitutionsutskottet behandlat i

efterdyningarna av Tsunamikatastrofen 2004. Då uttalade KU bland annat att kravet på

informerande inte bara sträcker sig till de så kallade informationskonseljerna bestående

av Kungen och regeringen som normalt sett samlas tre till fyra gånger per år. Kravet

innebär också att statschefen måste informeras snabbt vid händelse av till exempel en

katastrof.88

Utskottet uttalade i samband med detta också att statsministern inte som i

regeringsformens ordalydelse personligen måste informera statschefen men att det är

statsministern ansvar att informeringen sker.89 Enligt mig innebär det uttalandet från KU

att det åligger statsministern att för att uppfylla sitt ansvar hålla sig personligen

informerad och kunna avgöra när sådan information måste vidarebefordras till hovet.

Även om inte statsministern och statschefen personligen måste mötas för att utbyta

informationen så är det statsministern som person som ansvarar för att informationen når

fram.

Till sin hjälp för att uppfylla sitt ansvar över informationsöverföring har

statsministern en egen statssekreterare som regleras i 9 § förordning (1996:1515) med

instruktion för Regeringskansliet. Statssekreterare ansvarar främst för samordning och

planering i sitt departement enligt 23 § förordningen. Statsministerns statssekreterare

ansvarar därför för samordningen i Statsrådsberedningen, att information når

Statsrådsberedningen och att lösa kompetenstvister mellan departement. Tidigare

statssekreterare vid Statsrådsberedningen Lars Danielsson beskrev att informera

88 2005/06:KU8 s 204. 89 A bet s 205.

37

statsministern som en av sina huvuduppgifter i rollen som statsministerns

statssekreterare.90

Ansvaret över informationsöverföring i Regeringskansliet faller därför genom

regeringsformens regler kombinerat med statsministerns enskilt starka makt och ansvar

över sina statsråd i hög grad på statsministern själv. Rutinerna för beredning bör här enligt

mig fungerande som vägledande källor för hur information generellt ska kunna överföras

i regeringsarbetet. De rutinerna fastställs av rättschefen vid Statsrådsberedningen där

statsministern är chef men i ljuset av ovan nämnda beskrivning av ansvaret kan det frågas

om dessa rutiner tydligare bör beslutas av statsministern för att statsministern också ska

kunna uppfatta ansvar över att de följs.

5 Statsråds ansvar

5.1 Statsråds beredningsansvar

Som ovan redogjort tillsätts statsråd av statsministern genom protokollfört beslut. Vilka

statsråd som ska vara departementschefer beslutas även det av statsministern och förs in

i samma förordnande som själva utnämningen till statsråd. Hur ansvaren sedan fördelas

statsråden emellan är till del ett annat beslut, men även det av statsministern själv.91

Statsministern kan också fastställa en ersättarlista bland föredraganden som avgör

vilket statsråd som ska ersätta vilket som föredragande vid regeringssammanträde ifall

ordinarie föredragande statsråd är frånvarande. Statsministern kan också utse ersättare vid

regeringssammanträde genom formlösa beslut.92

Genom RF 7 kap 5 § kan statsministern förordna statsråd som föredragande i

regeringen för ärenden som tillhör andra departement än statsrådet själv. Huvudregeln är

att chefen för det departement vartill ärendet hör är föredragande men statsministern kan

genom dessa §5-förordnanden fördela ansvaret till statsråden oaktat

90 SOU 2007:44 s 107. 91 Se 2.4. 92 Gula boken. SB PM 2012:2 s 10.

38

departementstillhörighet. I de fall statsrådet inte är departementschef måste dennes ansvar

som föredragande i regeringen alltid härledas från ett §5-förordnande.

Som föredragande åligger det statsrådet ett ansvar att ärendet bereds på ett fullgott

sätt.93 Vid regeringssammanträden är ärendena redan förberedda och ett förslag till beslut

ska därmed redan vara förankrat och färdigställt för gemensamt avgörande av regeringen.

Ansvaret som föredragande vid regeringssammanträde är därmed också ett ansvar för

ärendets beredning i Regeringskansliet. Sambandet mellan ansvar som föredragande och

ansvar över ärendets beredning framhålls också i 14 § förordning (1996:1515) med

instruktion för Regeringskansliet.

Ansvaret genom att vara föredragande innebär därmed också ett ansvar för de

samrådsformer i beredning som nämnts ovan.94 När oenigheter gällande vad som bör vara

regeringens ståndpunkt behöver överbryggas är det föredragande statsråds ansvar att

diskussionerna förs upp till politisk nivå, genom exempelvis gemensam eller allmän

beredning. Inom departementen åligger samordningsansvaret på statssekreteraren enligt

23 § förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. När ett ärende

behöver samordnas utanför det egna departementet blir det således föredragande statsråds

ansvar att denna samordning sker fullgott.95

5.2 Statsråds samordningsansvar

Statsråd som är departementschef bär ett ansvar över regeringsarbetet i departementet.

Departementschef är statsråd som utses av statsministern enligt regeringsformen 7 kap 1

§. Arbetet inom ett departement leds av departementschefen i enlighet med 23 §

förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Under departementschef

och övriga statsråd i departementet leds arbetet av statssekreterare enligt samma paragraf

i instruktionen. Statssekreteraren ansvarar för samordning inom departementet enligt 23

§ instruktionen medan statsråd som föredragande ansvarar i regeringskretsen för

samordning mellan andra departement som följd av statsråds beredningsansvar undersökt

ovan i avsnitt 5.1.

93 Eka. 94 Se 2.6. 95 SB PM 2012:1 (rev 2018) s 8.

39

Frågan om statsråds ansvarskänsla över sina organisationer, de departement de leder,

genom att avgå på grund av misslyckanden i organisationerna har år 2005 besvarats i en

SOU:

”Inom den politiska sfären kan konstateras att ministrar mycket sällan avgår som ett direkt resultat av

misslyckande i de organisationer som de leder. I Sverige har det i modern tid bara hänt en gång att ett

statsråd har avgått av denna orsak, och då på vederbörandes personliga initiativ.”96

Bristande samordningsansvar vad gäller misslyckanden i statsrådens organisationer var

enligt citatet ovan en mycket ovanlig grund för avgång. Statsråds mandat att sitta i

regeringen utgår som konstaterat i avsnitt 2.4 från statsministern. Statsministern tillsätter

och avsätter statsråd och därför blir relationen mellan statsministerns och enskilda

statsråds ansvar intressant.

Inför Konstitutionsutskottet har dåvarande statsminister Fredrik Reinfeldt framhållit

att det är statsministern som bär det yttersta ansvaret för att motverka intressekonflikter i

regeringsarbetet. Statsminister Stefan Löfven berättade inför KU att han hade enskilda

fördjupade samtal med sina tilltänkta statsråd i syfte att uppfylla RF 6 kap 2 §. Reinfeldt

påpekade i nämnda KU-utfrågning också att ansvaret att följa de regler och rutiner som

finns ytterst låg på det enskilda statsrådet själv.97

De två statsministrarnas hållning tyder därför enligt mig på att statsministerns

övergripande ansvar handlar om att skapa rutiner som det sedan åläggs varje enskilt

statsråd att följa. Statsrådens samordningsansvar blir därför vad statsministern gör det till,

således kan ansvaret därför beskrivas som avhängiga varandra. Statsministern måste se

till att rutiner finns och det är statsministern som tillsätter och avsätter de statsråd

statsministern förutsätter kommer följa reglerna.98

96 SOU 2005:104 s 501. 97 2015/16RFR1 Bilaga 3 s 131. 98 Se 4.3 för hur statsråds ansvar kan anses överföras på statsministern genom statsråds fortsatta medverkan

i regeringen.

40

5.3 Krissamordningen

Samordningen av krishantering i Regeringskansliet är lagd på en chefstjänsteman i

Justitiedepartementet genom 11 b § och 11 c § förordning (1996:1515) med instruktion

för Regeringskansliet. Särskild chefstjänsteman för krishantering i Justitiedepartementet

anställs genom beslut av regeringen enligt 34 § instruktionen. Statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet beslutar därmed inte själv över utnämningen av chefstjänstemannen

som ansvarar för samordningen av krishanteringen men är i regeringen föredragande för

departementet om inte annat beslutats enligt 7 kap 5 § regeringsformen.

Som chefstjänsteman i ett departement förefaller det enligt min mening som

oförenligt med statsrådens ansvar för beredning och dess samordning mellan

departementen att chefstjänstemannen skulle samordna krishantering över sin

departementschefs huvud. Rutinerna för övrig samordning bör här enligt min mening

skapa oklarheter vem som bör lyfta frågor gällande krishantering till regeringskretsen och

regeringschefen.

KU har uttalat att ”av statsministerns särskilda ställning i regeringen får anses följa

en allmän skyldighet för departementen att i god tid informera Statsrådsberedningen om

regeringsärenden av större vikt”. Som redogjort för i avsnitt 2.5 innebär alla frågor som

kräver ett ställningstagande av någon i regeringskretsen ett regeringsärende och i

kombination med KU:s uttalande och krissamordningsansvaret i Justitiedepartementet

innebär detta enligt mig en situation där egentligen alla frågor som kräver samordning av

krishantering också innebär en skyldighet för departementschefen att informera

Statsrådsberedningen. Placeringen av krissamordningen i Justitiedepartementet innebär

därför krav på en i princip ständig kommunikation mellan Statsrådsberedningen och

Justitiedepartementet.99

Efter Tsunamikatastrofen 2004 uttalade katastrofkommissionen att krisberedskap bör

samordnas i Statsrådsberedningen. Kommissionen menade att Statsrådsberedningen har

ett samordnande ansvar över sådana händelser eftersom att inget departement står över

det andra. Övergripande ansvar hamnar därför på Statsrådsberedningen där statsministern

är chef.100

99 2001/02:KU20 s. 232. 100 SOU 2005:104 s 308.

41

Vid KU:s förhör med statsminister Stefan Löfven 27 april 2018 med anledning av

IT-skandalen i Transportstyrelsen menade statsministern att informationsöverföringen

borde skett så att han hade nåtts av informationen i februari 2016 och inte som det blev i

januari 2017. Statsministern menade att det inte fanns en samlad bild av

händelseutvecklingen förrän 2017 och att han därför inte kan utkrävas ansvar förrän då.

Enligt min mening är det däremot just Statsrådsberedningens uppgift att skapa en sådan

samlad bild genom samordning och informationsöverföring. Det arbetet leds ytterst av

statsministern, att inte skapa en samlad bild i Regeringskansliet är också grund för

ansvarsutkrävande då statsministern inte uppfyllt sin uppgift vad gäller samordning.

Statsministern medger i samma förhör att ”om rutinerna för informationsöverföring inte

följs är det statsministerns ansvar att de ska korrigeras”. Statsråden Anders Ygeman och

Peter Hultqvist förutsatte att statsministern varit informerad vilket tyder på att rutinen i

regeringen egentligen är att statsministern ska känna till motsvarande händelser.101

6 Ansvarsutkrävande

6.1 Regeringens ansvar inför riksdagen genom misstroende

6.1.1 Riksdagens förutsättningar för misstroendeförklaringar

Parlamentarismens principer innebär att regeringsmakten ansvarar inför den

parlamentariska sammansättningen. Allt sedan parlamentarismens införande i Sverige har

regeringsbildningen hämtat sin auktoritet från riksdagen och därmed svarat inför denna

och varit beroende av dess förtroende, eller avsaknad av dess misstroende.

Parlamentarismens utformning ansågs dock inledningsvis bestämmas av de partipolitiska

förhållandena snarare än ansvarighetsregler. Regeringar har av det skälet vid olika

tillfällen ställt kabinettsfråga av sakpolitiska frågor och därmed icke-bindande utlovat att

avgå ifall dess politik inte vinner stöd i riksdagen.102

101 Riksdagen, KU-utfrågning om granskningsärenden, utfrågning av statsminister Stefan Löfven den 27

april 2018 med anledning av granskningsärende nr 9, dnr 2581-2016/17, och granskningsärende nr 12, dnr

2659-2016/17. 102 Bremdal s 193.

42

Ett formellt verktyg för riksdagen att utkräva ansvar genom att avsätta regeringen

eller enskilda statsråd infördes inte förrän genom den partiella grundlagsreformen 1969

då riksdagens formella makt till misstroendeförklaring infördes i regeringsformen.103

Denna möjlighet att avsätta regeringen ingick också i den nya regeringsformen 1974 och

har i sak stått oförändrad sedan dess.104 I kombination med 1974 års RF 1 kap 6 § (vid

stiftandet 1 kap 5 §) konstrueras i grundlag det parlamentariska statsskicket där

regeringen är ansvarig inför riksdagen och riksdagen äger rätten att avsätta regeringen.

Den parlamentariska grunden för regeringens rätt att styra riket har också med tiden

utvecklats till att ha en starkare anknytning till riksdagsvalen. Under ungefär samma

tidsperiod som statsministerns enskilda makt stärks genom att Regeringskansliet formas

till en myndighet från 1997 utvecklas en praxis där regeringens förtroende i riksdagen

prövas efter avklarat riksdagsval.

Statsministerämbetet har aldrig styrts av fasta mandatperioder och ingen

statsminister har därför varit tvungen att avgå på grund av att mandatet löpt ut i tid som

sker i många andra länder där regeringschefens mandat är tidsbegränsat. Sittande regering

har därför bedömts ha ett övertag inför regeringsbildning efter ett val där en statsminister

kunnat sitta kvar i fall en majoritet i kammaren inte kunnat enas om att aktivt avsätta

statministern genom misstroendeförklaring.

För att skapa tydlighet i hur regeringens parlamentariska underlag är utformat

utvecklades därför inledningsvis en praxis i riksdagen att oppositionsledaren tog initiativ

till en misstroendeförklaring. Så skedde efter valen 1998 och 2002 varav ingen vann stöd

i kammaren. 2006 avgick statsminister Göran Persson självmant efter valförlusten och

2010 utgör ett undantag där statsminister Fredrik Reinfeldt satt kvar och frågan om

misstroendeförklaring inte väcktes av oppositionen trots att regeringen förlorat sin

majoritet i riksdagsvalet. Därefter grundlagsfästes denna ordning genom en reform av

regeringsformen som började gälla 2011 som genom RF 6 kap 3 § reglerar att en

statsministeromröstning måste ske efter riksdagsval om statsministern inte självmant

avgår.105

Den historiska anledningen till bristande regler kring regeringsskiften kan enligt mig

förklaras av att regeringsformen stiftades efter 40 år av total regeringsdominans av ett

politiskt parti och avsaknad av stora regeringsskiften. Att det saknades tydliga regler för

103 1809 års regeringsform, 35 § i lydelsen åren 1809-1969 jmf lydelsen från 1969. 104 Bremdal s 195. 105 Bremdal s 195f.

43

hur ett skifte efter ett riksdagsval skulle se ut blev tydligt 1976 när viss förvirring uppstod

kring hur talmannens roll skulle se ut vilket ledde till en lösning där talmannen från den

tidigare majoriteten fick sitta kvar för att inte öka förvirringen med ett talmansval innan

en ny regeringsbildare kunde föreslås. Lars Tobisson har beskrivit anledningen som att

talmansvalet konstitutionellrättsligt placerats för sent för att kunna arrangeras innan

talmanssonderingar inför en regeringsbildning. I kombination med Socialdemokraternas

vilja att skapa en praxis att talmannen alltid ska komma från det största partiet i riksdagen

samtidigt som den borgerliga kandidaten enligt Tobisson av många ansågs som mindre

seriös föll de tre borgerliga partiledarna undan och talman Henry Allard fick sitta kvar

trots borgerlig majoritet i kammaren.106

Riksdagens förmåga att utkräva ansvar gentemot regeringen har därför enligt min

tolkning stärkts genom dels möjligheten att avsätta regeringar överhuvudtaget och dels

genom en större medvetenhet om riksdagens rätt att realisera parlamentarismen genom

regeringsskiften och statsministeromröstningar. I takt med att möjligheterna att bilda

parlamentariska majoriteter ser ut att bli svårare lär enligt mig vikten av riksdagens

ansvarsutkrävande av minoritetsregeringar bli allt mer angeläget. En regering som vill

kunna bedriva sin politik effektivt bör därför ha all anledning att ha tydliga regler för

samordning i regeringsarbetet och följa dessa för att inte riskera misstroende från

riksdagen.

6.1.2 Skäl till misstroendeförklaringar

Inom ramen för riksdagens makt att avsätta en regering har misstroendeförklaringar

väckts ett antal gånger och förväntats väckas vid andra tillfällen. Vid sidan om de tillfällen

då misstroendeförklaring väckts för att generellt pröva regeringens parlamentariska

underlag efter allmänna val åren 1998 och 2002 (samt kan det argumenteras för januari

2015 sedan regeringens parlamentariska legitimitet blivit oklar efter att den förlorat sin

första budgetomröstning och tagit tillbaka ett löfte om nyval) har fråga om

misstroendeförklaring väckts med anledning av relativt konkreta händelser där

106 Tobisson (2009) s 219f.

44

medlemmar av riksdagen ansett att statsråd brustit i sitt ansvar och därmed prövat deras

fortsatta parlamentariska stöd.107

Regeringens uttalandepolitik och samordningsförmåga har vid flertal tillfällen blivit

föremål för prövning av riksdagen i form av misstroendevotum. Det gäller dels dåvarande

utrikesminister Lennart Bodström vars uttalande om ubåtsfrågan 1985 ansågs bryta mot

regeringens officiella linje. Dels gäller det dåvarande statsminister Göran Perssons

uttalande om politisk stabilitet i Kina 1996 och senast försvarsminister Peter Hultqvists

ansvar för samordning i den så kallade IT-skandalen vid Transportstyrelsen 2017.108

Inte vid något av ovan nämnda tillfällen har misstroendeförklaring vunnit kammarens

stöd men däremot har institutet vid ett antal tillfällen lett till att statsråd föregått votering

i kammaren genom att avgå. Dessa tillfällen har alla gemensamt att kritiken handlat om

bristande förmåga till samordning i form av bristfällig kommunikation internt i

regeringen. Dels underlät dåvarande justitieminister Anna-Greta Leijon att diarieföra och

söka stöd hos regeringen för ett rekommendationsbrev hon författat som kunde tolkas

vara ett uttalande av den svenska regeringen i förmån för Ebbe Carlssons verksamhet

1988. Dels avgick Laila Freivalds efter hot om misstroendeförklaring 2006 efter kritik

mot hennes sätt att som utrikesminister samordna och hantera Tsunamikatastrofen 2004.

Senast avgick dåvarande infrastrukturminister Anna Johansson och inrikesminister

Anders Ygeman år 2017 efter hot om misstroendeförklaring med stöd av en

riksdagsmajoritet som ansåg att statsråden frånhållit statsministern information om hot

mot rikets säkerhet i samband upphandlingen av IT-tjänster i Transportstyrelsen.109

6.2 Konstitutionsutskottets ställning

För att förstå Konstitutionsutskottets ställning och varför dess granskning av regeringen

väger så pass tungt måste man enligt min mening känna till utskottets historia. Detta

avsnitt undersöker därför varför Konstitutionsutskottets ställning är så stark vad gäller

ansvarsutkrävande av statsråd. KU:s ställning regleras i RF och har därigenom en stark

ställning genom gällande grundlag. Kritik från KU och dess betänkanden vad gäller när

statsråd agerat utanför regeringens regelramar har dock genom historien fått en stärkt

107 Bremdal s 198f. 108 A a s 196f. 109 Stiernstedt & Sundkvist, SvD 28/7 2017.

45

tyngd och KU:s praxis och roll i skapandet av normer för regeringens arbetsformer finner

stort stöd i rättshistorien.

KU:s ställning som kontrollorgan har på senare tid i rättshistorien stärkts. Från dess

grundande 1809 har utskottet periodvis levt ett undanskymt och tämligen obskyrt liv.

Efter representationsreformen 1866 fram till sekelskiftet lämnades under fem år KU:s

betänkanden till och med helt blanka och under 28 år upptogs i snitt två ärenden årligen.110

Utskottets verksamhet hämmades även 1937 efter ett tillfälligt uppsving under

mellankrigstiden när statsminister Per Albin Hansson valde att själv delta i

dechargedebatten för att ”sätta KU på plats”.111

Under historiens lopp har utskottet provat sig fram i sitt förfarande för granskning

genom att utanför regeringsformens ordalydelse genomföra uttalanden om statsrådens

arbete. Under 1800-talets första hälft förekommer uttalanden utan åberopande av 1809

års RF 107 § vilket av de högre stånden ansågs grundlagsvidrigt.112 Förfarandet dog ut

men återkom från 1922 då dechargebetänkandenas tyngdpunkt kom att utgöras av

uttalanden ”utan åberopande av 107 § RF”.113 De sista åren under tvåkammarriksdagens

tid 1967-1970 genomförde KU på försök den juridiskt-administrativa granskning som

skulle komma att ersätta den politiska granskningen. Den politiska granskningen skulle i

sin tur i stället ersättas av det nya misstroendeförklaringsinstitutet.

Författningsutredningens förslag på grundlagsändring om KU:s granskning kom efter

försöket att införas redan 1971.114

Sedan 1809 har KU haft olika befogenheter. Utskottet har bland annat alltid haft en

rätt att åtala statsråd. 1809 års regeringsform innehöll regler om riksrätt som däremot inte

tillämpades efter 1850-talet.115 I 1974 års RF har KU befogenheten att väcka åtal mot

statsråd som begått brott i utövningen av statsrådstjänsten och prövas sedan den nya

regeringsformens stiftande av Högsta Domstolen.

Som ovan nämnts har KU:s ställning efter dessa perioder av tynande tillvaro

konsekvent stärkts i den senare rättshistorien, ofta påskyndat av enskilda händelser som

föranlett ett ökat intresse bland allmänheten i granskningen av regeringens arbetsformer

och skapat windows of opportunities. Inledningsvis var det IB-affären 1974 som utlöste

110 Sterzel s 359. 111 A a s 359f. 112 A a s 358. 113 A a s 360. 114 A a s 361. 115 Bremdal s 104.

46

de första KU-förhören med statsråd, då bakom lyckta dörrar. I samma betänkande

granskades regeringens hantering av Norrmalmstorgsdramat 1973 och betänkandet blev

mycket omfattande för sin tid och innebar ett viktigt skifte i utskottets verksamhet.116

En förklaring till 70-talets stärkande av KU kan enligt mig vara de allmänna

förändringarna i det parlamentariska arbetet genom ett mer osäkert läge vad gäller

parlamentariskt underlag för regeringen i riksdagen. Efter en mycket stabil period sedan

1930-talet där konstitutionella frågor inte varit av någon större betydelse när ett och

samma parti regerat i cirka 40 år väljs 1973 den så kallade lotteririksdagen där de två

politiska blocken vinner 175 mandat vardera och flertalet sakfrågor slutar jämnt vid

votering och avgörs genom lottdragning. 1976 förlorar Socialdemokraterna valet och den

första borgerliga regeringen på 44 år tillträder. Åren som följer präglas av regeringskriser

och olika minoritetsregeringar där bland annat situationen där ledarna för riksdagens två

största partier och motståndare – Socialdemokraternas Olof Palme och Moderaternas

Gösta Bohman – blir bänkgrannar i opposition på stockholmsbänken i riksdagen.

Kombinationen osäkra riksdagsmajoriteter, regeringskriser och skandaler kan enligt mig

anses vara gynnsamma förutsättningar för att pröva möjligheterna för ett

granskningsorgan i en ny regeringsform.117

Den största intresseökningen för KU:s granskning hos allmänheten inföll sedan några

år efter 70-talets stärkande år 1988. På våren hade beslut fattats om att göra KU-förhören

offentliga. I kölvattnet av mordet på statsminister Olof Palme aktualiserades förändringen

bara några månader senare när det uppdagades att bokförläggaren Ebbe Carlsson hade

bedrivit en egen spaning efter mördaren. I denna privatspaningsverksamhet hade Ebbe

Carlsson smugglat illegal buggningsutrustning till Sverige, fått resurser från Polisen och

haft ett rekommendationsbrev signerat av justitieministern. Under valrörelsen samlades

KU för att offentligt och TV-sänt genomföra en utfrågning av utpekade statsråd och

tjänstemän. Förhören fick ett mycket stort medialt genomslag och sedan dess har KU:s

granskning ofta jämförts med dessa utfrågningar. Förhör, KU-anmälningar och så kallade

”prickar” av KU lever i den mediala bevakningen sedan dess som institutionella

fundament i riksdagens granskning av regeringsmakten. Sedan Ebbe Carlsson-affären har

omfattningen av KU:s betänkanden ökat kraftigt och sedan 90-talet har KU:s granskning

skilts åt i höstens allmänna granskning och vårens särskilda granskning.118

116 Sterzel s 362f. 117 Tobisson (2013) s 225. 118 Sterzel s 363.

47

Regeringens ansvar inför riksdagen fullföljs alltså historiskt till stor del genom KU:s

arbete. Genom KU:s grundlagsfästa roll att granska regeringens arbete har regeringen

kontinuerligt bokstavligen svarat riksdagen på frågor om sitt arbete. Särskilt genom

sittande statsråds skyldighet att medverka i granskningen blir KU:s roll unik i att utkräva

det samordningsansvar i regeringsarbetet som undersökts i denna uppsats. Genom

granskningsärenden och svarsskrivelser från regeringskansliet ställs regeringen till svars

för alla frågor som anmälts av riksdagens ledamöter. Därmed har en ovärderlig rättskälla

för hur regeringen bör arbeta, och inte bör arbeta, uppstått i form av KU:s betänkanden

och enligt mig är ovan redogjorda historiska bakgrund kanske den viktigaste anledningen

till utskottets ställning som rättspolitisk upphovsman.

7 Avslutande reflexioner

7.1 Den svenska konstitutionen – något annat än

regeringsformens ordalydelse?

Den 1 januari 1975 trädde den nya regeringsformen i kraft efter årtionden av utredningar

och förslag på förändringar. Till dess gällde fortfarande 1809 års regeringsform vilken

vid den tiden blivit världens näst äldsta gällande grundlag efter den amerikanska från

1787.119 Sedan parlamentarismens praktiska införande på 1910-talet hade 1809 års

regeringsform partiellt förändrats och till stor del också blivit obsolet.120 Trots att

regeringsformen från tidigt 1800-tal kunde antas redan några månader efter statskuppen

1809 kom inte en ersättare till stånd förrän efter cirka 50 år från parlamentarismens

praktiska införande 1917.121 Perioden har kommit att kallas det författningslösa

halvseklet.122 Det skulle dröja till 1954 då arbetet inleddes med utredningen som skulle

leda till en ny regeringsform hela 20 år senare.123

119 Möller s 26. 120 En övergångsperiod 1917-1921 enligt Sterzel s 16. 121 Möller s 26. 122 Sterzel s 18f. 123 A a s 15.

48

Fredrik Sterzel har konstaterat att den stora lärdomen från 1809 års regeringsform är

just att ”grundlagsändringar hade mycket begränsad betydelse för

författningsutvecklingen”.124 De stora reformer i den svenska konstitutionen som skedde

under den gamla regeringsformen skedde ofta inte genom att ordalydelsen i

regeringsformen ändrades. Dess ordalydelse hade redan vid 1900-talets början kommit

att vara en annan än den tillämpade konstitutionen. Sterzel belyser det bland annat genom

exemplet att parlamentarismen i realiteten infördes i Sverige 1917 helt formlöst och inte

ens protokollfört. Genom ett muntligt samtal mellan dåvarande kung Gustaf V och

blivande regeringsbildaren liberalen Nils Edén lovade Gustaf V att han skulle respektera

de parlamentariska principerna som förutsättning för den liberala-socialdemokratiska

koalitionen som hade vunnit majoritet i riksdagens andra kammare.125

När långt senare den nya regeringsformen skulle införas skedde detta närmast genom

en kodifiering av den praxis som utvecklats i takt med att den gamla regeringsformens

ordalydelse blivit obsolet. Sterzel konstaterar att Sverige utan problem hade kunna

fortsätta med ett konstitutionellt system där grundlagen inte direkt reglerat den praktiska

konstitutionen utan andra faktorer styrt hur rikets styre regleras.126 I det praktiska politiska

arbetet verkar alltså den icke-tillämpningsbara regeringsformen inte vållat några problem

eller tvister. Den situationen kan enligt min mening förklaras till del av att ett och samma

parti innehade regeringsmakten i 40 år och några tvister om makten genom

grundlagstolkningar av rättskipande karaktär inte förekommit. Nils Herlitz menade 1959

att ”det inte finns någon vana att tänka på hur domstolar skulle bedöma

grundlagsenligheten av statsmakternas åtgärder”.127

Den till 1809 års regeringsform kontrasterande enkelheten i den nya regeringsformen

låter sig därför förklaras av dess syfte att formulera i ord en konstitution som sedan länge

gällt i praxis. 1974 års regeringsforms innehåll är i mycket få fall någon nyhet trots dess

till ordalydelsen stora skillnad mot vad som stadgats i den gamla regeringsformens text.

Den nya regeringsformen innehåller stadganden att det svenska statsskicket är

parlamentariskt, att det bygger på folksuveränitetens princip och att regeringen styr riket.

Formuleringarna är en brytning med den regeringsform som ända tills den partiella

grundlagsreformen 1969 i sin ordalydelse stadgat att ”konungen äger att allena styra

124 A a s 17. 125 A a s 17. 126 A a s 20. 127 Herlitz s 152ff.

49

riket” och med den ännu längre överlevande portalparagrafen ”Sveriges rike skall styras

af en konung”. Som ovan redogjort blev dessa formuleringar obsoleta redan 1917 när

parlamentarismen infördes genom praxis. Beslutet att frångå regeringsformens syfte från

1809 på det sättet torde egentligen kunna utgöra ett flagrant brott mot grundlagen, ett

avsteg som kom att gälla de fortsatta 50 åren.128

Formuleringarna från 1974 präglas i departementschefens motiveringar i

propositionen av att de utgör självklarheter och sällan innebär någon förändring av

nuläget.129 Motiven kring den nya regeringsformens utformning grundar sig framförallt i

praktiska skäl och självklarheter. En mer konstitutionell motivering till varför

regeringsarbetet bör regleras eller inte regleras på ett visst sätt sker knappast. Den

flexibilitet som årtionden av formella avsteg från den skrivna regeringsformen skänkt

lagstiftare och regeringsmakt kan enligt mig antas ha präglat motiven till att behålla denna

situation. I stället för som tidigare en mycket detaljrik regeringsform där avsteg inte

ansågs särskilt kontroversiellt skapades en regeringsform där visserligen ordalydelsen

skulle överensstämma med verkligheten men där samma flexibilitet skulle behållas.

Vad vi kan lära oss av denna redogörelse är sammanfattningsvis att Sverige under

perioder har kunnat beskrivas som en stat utan skriven konstitution. Landet har styrts med

andra rättskällor som grund än regeringsformen och den traditionen torde prägla

regeringsarbetet än i dag. Argument har framlagts att reformen av Regeringskansliet till

en enda myndighet var ett sådant avsteg från regeringsformens ordalydelse på samma sätt

som Sterzels konstaterande att grundlagsändringar hade en mycket begränsad betydelse

för författningsutvecklingen under 1809 års regeringsform.130

Det går också att konstatera att 1974 års regeringsform inte stiftades med ett syfte att

stifta en grundlag präglad av konstitutionalism eller med viljan att skapa maktdelning

byggd på någon konstitutionalistisk tanke. Regeringsformen präglas i stället av en

praktisk ansats och ändringar i ordalydelsen ter sig som självklara i motiven när de redan

i realiteten föregåtts av förändringar i den tillämpade konstitutionen. Avslutningsvis är

därför en reflexion att ett behov för att komma åt de i denna uppsats uppmärksammade

samordningsproblemen i regeringsarbetet enligt mig är ett nytt tankesätt vid

128 ”Under dessa år var det ju fortfarande kungen som hade den formella rätten att utse statsråd, men

Erlander upplevde ändå aldrig några problem i detta hänseende med monarken” skriver Ruin s 46. 129 Se t ex prop 1973:90 s 277, att statsministern formellt åläggs att utnämna övriga statsråd – en nyhet vad

gäller ordalydelse i svensk grundlag – ”innebär inte någon förändring av nuläget” och ”bestämmelsen ter

sig självklar och som en naturlig konsekvens av 1968-1969 partiella grundlagsreform”. 130 Se 2.3.

50

grundlagsstiftande byggd på vad som är mest lämpligt och inte vad som är en redan

genomförd realitet.

7.2 Brister och behov

Avslutningsvis kan ett antal brister i gällande rätt och behov av reformer redovisas med

bakgrund av undersökningarna i denna uppsats. Detta kapitel syftar till att sammanfatta

de ovan identifierade bristerna och med en konstruktiv ansats kortfattat föreslå alternativ

på lösningar. Min mening är att vikten av tydligt samordningsansvar i regeringsarbetet

har ökat och kommer bli viktigare när parlamentariska majoriteter blir svårare att bilda

och regeringsunderlaget i riksdagen minskar samtidigt som koalitionsregeringar kan bli

norm när den parlamentariska sammansättningen är mer diversifierad genom ett historiskt

stor antal partier representerade i riksdagen.

Statsrådsberedningens och dess chefs samordningsuppdrag bör därför enligt mig

förtydligas. Som övergripande organ i Regeringskansliet lett av statsministern bör det

inledningsvis förtydligas i Regeringskansliets instruktion vilket ansvar för samordning

som ligger på Statsrådsberedningen med ett samordningskansli reglerat i förordningen

med instruktion för Regeringskansliet. Genom att tydliggöra statsministerns ansvar för

informationsöverföring bör det enligt min mening bli svårare för statsministern att frigöra

sig från ansvar statsministern egentligen har genom att hålla sig oinformerad. Att just

hålla sig informerad som chef för Statsrådsberedningen är ett ansvar som bör ligga på

statsministern.

Riksdagens roll i att reglera samordningsansvaret bör därefter diskuteras. Eftersom

Konstitutionsutskottet löpande granskar regeringsarbetet har Thomas Bull lyft frågan om

riksdagen bör ges mer inflytande över hur regeringsarbetet organiseras.131 Att KU

granskar hur regeringen följer regeringens egna förordningar där de reglerar sitt eget

arbete skulle enligt mig kunna kompletteras genom en särskild lag där grundläggande

krav på samordningsansvar regleras och frivilliga överenskommelser om före detta

statsråds deltagande i KU:s granskning ersätts med en lag stiftat av riksdagen.

Regeringsformen är dock tydlig och KU har själv i uttalanden framhållit att under

regeringsformens gällande lydelse är det inte riksdagens uppgift att reglera regeringens

131 SOU 2008:43 s 90.

51

arbete, ett införande av en sådan lag skulle kräva en grundlagsändring.132 Lagen skulle

enligt mig kunna utformas som en förväntningslag innehållande riksdagens förväntningar

på regeringen, en slags målbild som regeringen genom fortsatt egen flexibilitet har att

uppfylla där olika metoder kan väljas. Kollektivt beslutsfattande, flexibilitet för

regeringen och centralisering av Regeringskansliet har motiverats med att bidra till ökad

samordning, samtidigt kan man med denna uppsats problembeskrivning fråga sig om

syftet genom detta system verkligen uppfyllts.

I Statsrådsberedningen bör enligt min mening ett nationellt säkerhetsråd för

samordning vid kris och krig organiseras och samordningsansvaret för krishantering

flyttas från en chefstjänsteman vid Justitiedepartementet till statsministern. Vid frågor

gällande rikets säkerhet bör rutiner för informationsöverföring enligt mig handla om

statsministerns behov och genom tydliggjorda krav ansvar att söka upp och rutinmässigt

samla information samordnat i ett särskilt organ i Statsrådsberedningen under

statsministerns ledning. I kölvattnet av 2017 års IT-skandal vid Transportstyrelsen har

förslaget om ett nationellt säkerhetsråd aktualiserats i den säkerhetspolitiska debatten av

Moderaterna och frågan hur samordningen i Regeringskansliet regleras blivit en

valfråga.133

För ansvarsutkrävande, granskning och för att möjliggöra folksuveränitetsprincipen

och parlamentarismen bör enligt mig formlösa beslut nedgå till ett minimum. I avsnitt 3.5

i denna uppsats redogörs för hur något så grundläggande som statsrådens ministertitlar

bestäms genom formlösa beslut av statsministern. I syfte att åstadkomma spårbarhet,

förutsebarhet och tydliggöra ansvarsområden bör enligt mig ministertiteln ingå i

statsministerns förordnande av statsrådet och presenteras inför riksdagen. Enskilda

statsråd bör inte kunna missbruka en titel som kan tolkas som att statsrådet har ett annat

ansvar än vad som gäller och en regering som ansvarar inför riksdagen bör vara tydlig

inför riksdagen vilka ansvarsområden som ålagts vilket statsråd vilket statsrådens titlar

signalerar.

Sammanfattningsvis har denna uppsats svarat på frågor om hur samordningsansvaret

i regeringsarbetet är reglerat. Uppsatsen har i genomförandet av detta belyst den historiska

bakgrunden och argumenterat för varför regleringen av samordning är angelägen. Mötet

mellan juridik och politik vad gäller ledningen av regeringen och Regeringskansliet har i

132 2016/17:KU1 s 60. 133 Moderaterna s 6.

52

uppsatsen formulerats med hjälp av de rättskällor som styr regeringens ärendeberedning,

beslutsfattande och särskilt belyst statsministerns roll i det arbetet.

53

Källförteckning

Offentligt tryck

Propositioner

Proposition 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och

ny riksdagsordning m. m.

Proposition 1996/97:1, Förslag till statsbudget för budgetåret 1997, m.m. Utgiftsområde

1 Rikets styrelse.

Proposition 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017. Förslag till statens budget för

2017, finansplan och skattefrågor. Utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

Proposition 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018 Förslag till statens budget för

2018, finansplan och skattefrågor. Utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

Betänkanden

Bet 1991/92:KU30, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas

handläggning

Bet 1999/2000:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning

Bet 2001/02:KU20, Granskningsbetänkande

Bet 2005/06:KU8, Granskning av regeringens krisberedskap och krishantering i

samband med flodvågskatastrofen 2004

Bet 2006/07:KU20, Granskningsbetänkande

Bet 2008/09:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas

handläggning

Bet 2015/16:KU20, Granskningsbetänkande

Bet 2015/16:KU20, Bilaga A Utredningsmaterial

Bet 2016/17:KU1, Konstitutionsutskottets betänkande Utgiftsområde 1 Rikets styrelse

54

Statens offentliga utredningar

SOU 1972:15. Ny regeringsform – ny riksdagsordning.

SOU 2005:104. Sverige och tsunamin – granskning och förslag.

SOU 2007:42. Från statsminister till president? – Sveriges regeringschef i ett

jämförande perspektiv.

SOU 2007:44. Händelseförloppet närmast efter tsunamin − kompletterande beskrivning.

SOU 2008:43. Tre rapporter till Grundlagsutredningen.

Övrigt offentligt tryck

Gula boken (DS 1998:39)

Regeringskansliets årsbok 1998

SB PM 2012:1 (rev 2018) Samrådsformer i Regeringskansliet

SB PM 2012:2 Gula boken

2015/16RFR1, Statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning

Övrig litteratur

Tryckt litteratur

Bremdal, Patrik, Riksdagens kontroll av regeringsmakten, Juridiska institutionen,

Uppsala universitet 2011

Herlitz, Nils, Regeringsformen i nutida författningsliv, I: 1809 års regeringsform

minnesskrift till 150-årsdagen den 6 juni 1959. Redaktör Erik Fahlbeck, Håkan

Ohlssons boktryckeri 1959, s 152-169

Hermansson, Jörgen, Regeringsmakten i Sverige: ett experiment i parlamentarism 1917-

2009, SNS förlag 2010

Larsson, Torbjörn, Regeringens och regeringskansliets organisationsstruktur,

berednings- och beslutsformer under 150 år, I: Att styra riket : regeringskansliet 1840-

1990, Departementshistoriekommittén, Allmänna Förlaget 1990

Larue, Thomas, Riksdagens tillkännagivanden till regeringen, SvJT2015 s 95-124

55

Möller, Tommy, Svensk politisk historia : strid och samverkan under tvåhundra år, 2

uppl, Studentlitteratur 2011

Ruin, Olof, Statsministern : från Tage Erlander till Göran Persson, Gidlund 2007

Sandgren, Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare: ämne, material, metod och

argumentation, Norstedts juridik 2015

Sterzel, Fredrik, Författning i utveckling: tjugo studier kring Sveriges författning, Iustus

2009

Stiernstedt, Jenny; Sundkvist, Frida, Alliansens hot kvarstår trots

regeringsombildningen, SvD 28/7 2017 s 6-7

Strömberg, Håkan, Regeringskansliet – en myndighet? FT 2000 s 1-4

Tobisson, Lars, 2009, Främling i folkhemmet: ett högerspöke ser tillbaka, Atlantis 2009

Tobisson, Lars, 2013, Gösta Bohman: ett porträtt av en partiledare, Atlantis 2013

Internetresurser

Eka, Anders, Regeringsform (1974:152) 2 §, Lexino 2016-11-14

Eka, Anders, Regeringsform (1974:152) 3 §, Lexino 2016-11-14

Jermsten, Henrik, Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet,

Karnov 2018-04-01

Moderaterna, Ett nationellt säkerhetsråd, ett starkare svenskt försvar och en tydlig väg

till Nato. Tal av Ulf Kristersson vid Folk och Försvars rikskonferens den 14 januari

2018. (hämtad 2018-05-20)

https://moderaterna.se/sites/default/files/page_attachments/2018-

01/Ulf%20Kristersson%20tal%20180114%20FoF.pdf

Riksdagen, KU-utfrågning om granskningsärenden, utfrågning av statsminister Stefan

Löfven den 27 april 2018 med anledning av granskningsärende nr 9, dnr 2581-2016/17,

och granskningsärende nr 12, dnr 2659-2016/17. Tillgänglig:

https://www.riksdagen.se/sv/webb-tv/video/oppen-utfragning/ku-utfragning-om-

granskningsarenden_H5C220180427ou1