Existen pocas dudas de que los servicios pblicos deben se
gestionados con eficiencia
Servicios pblicos y gobernanza
Blanca Olas de Lima GeteFacultad de Ciencias Polticas y
SociologaCampus de Somosaguas s/n28223 Pozuelo de Alarcn-
Madridcorreo: [email protected]
ResumenDesde hace dos dcadas se viene manteniendo una importante
polmica sobre cmo adaptar los servicios pblicos a las condiciones
del mundo y de la sociedad actual. El modelo hegemnico de reforma,
representado por la llamada Nueva Gestin Pblica, es la fuente de
inspiracin de la mayor parte de las iniciativas aunque no es la
nica. En este artculo se examinan las propuestas de reforma ms
difundidas y su adecuacin a las restricciones y oportunidades del
mbito pblico, as como sus repercusiones en los problemas de
gobernanza. Se concluir planteando algunos rasgos esenciales de una
renovacin de los servicios pblicos que ponga atencin en la eficacia
y fortalezca los valores pblicos.
SummaryFrom two decades ago there is an important debate about
how to adapt public services to a new set of conditions within our
world and society. A hegemonic model of reform, under the new
public management rubric, is drawing inspiration in the majority of
initiatives, however it is not the unique possible approach. In
this article they are analysed the most spread proposals of reform
and their adequacy to restrictions and opportunities of the public
sphere, including their implications addressing governance. The
conclusion will stress some essential features of reform in public
services that attend efficacy and strengthen public values.
Palabras claveServicios pblicos, gestin pblica, gobernanza,
ciudadano-consumidor, valores pblicos.
Planteamiento del temaLa bsqueda de innovacin y mejora en los
servicios pblicos que se ha desarrollado en las dos ltimas dcadas
en buena parte de los pases desarrollados, y de los menos
desarrollados tambin, es parte de un replanteamiento de las
funciones del Estado, de su sentido y de sus relaciones con la
sociedad en un entorno complejo e inestable. Esto es lo que explica
que la reforma de los servicios pblicos sea objeto de un intenso y
prolongado debate pese a que pueda parecer un mero problema de
organizacin, gestin o ingeniera productiva, que se propone
incrementar la efectividad de los servicios.Al hablar de los
servicios pblicos y de cmo hacerlos ms eficientes, eficaces y
cercanos a los ciudadanos, podemos adoptar enfoques muy diferentes
sobre el papel y la finalidad de stos (subsidiarios,
complementarios, aseguradores, distributivos, etc.), sobre el orden
de prioridades que deben respetar (eficiencia, legalidad,
flexibilidad) y sobre la eleccin de unas u otras frmulas de
organizacin y gestin con preferencia a otras. Aqu trataremos de
justificar que hay una cierta correlacin entre objetivos,
prioridades y formas de gestin, espacial y temporalmente
condicionadas.No se pretende afirmar que cualesquiera sistemas de
organizacin y gestin se correlacionen intrnseca o sistemticamente
con opciones polticas determinadas. Hay buenos ejemplos de que un
mismo instrumento de gestin puede ser empleado con xito para servir
a propsitos distintos, dentro de un cierto margen. Las Cartas de
Servicio, que partiendo del la Administracin britnica se han
popularizado en buena parte de los pases europeos, muestran una
variedad de orientaciones y contenidos (establecimiento de
estndares para los servicios, transparencia, accesibilidad,
participacin de los usuarios, etc.) susceptibles de utilizacin en
contextos burocrticos o gerencialstas y tanto para fomentar un
mayor compromiso de los servicios con los ciudadanos como para
implantar una gestin predominantemente eficientista. Pero tampoco
se puede mantener que sea indiferente el procedimiento de prestacin
y los objetivos a alcanzar, pues hay un cierto juego de adecuacin
entre proceso y producto. Especialmente si de lo que se trata es de
ofrecer servicios en un entorno pblico, esto es, dominado por
ciertos valores acerca de lo que es apropiado y justo. El sistema
de relacin entre el estado y la sociedad que se establece con
ocasin del servicio traduce y concreta, adems, una determinada
visin sobre el sistema de convivencia. El punto de partida debemos
situarlo en el reconocimiento de que el conformismo o la inercia de
los servicios pblicos, que venan dominando el escenario, no son
posibles ni aconsejables. Factores externos (globalizacin, nuevas
tecnologas, sistemas de comunicacin) e internos (crisis de
legitimidad, expectativas de los ciudadanos, pluralidad social)
presionan a favor de un cambio en el diseo y la gestin de los
servicios pblicos que los acerque a las necesidades y las
circunstancias de diversa ndole de las sociedades actuales.En este
artculo trataremos de mostrar de qu manera las proposiciones acerca
de la provisin de servicios pblicos entremezclan inevitablemente
aspectos tcnicos y polticos, esto es, que conciernen a la eficacia
y la eficiencia, pero tambin a la igualdad y la equidad, al mismo
tiempo que comprometen aspectos cruciales del sistema de
gobernanza.Comenzaremos examinando brevemente la corriente
dominante de reformas de los servicios pblicos, recogiendo sus
ideas centrales y valorando tanto sus logros como sus principales
dficits. Pasaremos a considerar las condiciones especficas de los
servicios pblicos en relacin con el modelo de mercado y las
soluciones alternativas para mejorar los servicios pblicos.
Extraeremos las conclusiones que se derivan de estas propuestas
para formular algunos rasgos esenciales de una renovacin de los
servicios pblicos que pongan atencin en la eficacia y fortalezcan
los valores pblicos.
La reforma de los servicios pblicos britnicos: el paradigma de
la reforma?Durante cerca de tres lustros los gobiernos
conservadores britnicos, primero con la seora Thatcher y ms tarde
con J. Mayor, dieron un vuelco al sector pblico britnico con
arreglo a ciertas pautas que han recibido el nombre de Nueva Gestin
Pblica (NGP). Aunque estrechamente relacionadas con el programa
conservador y con la especfica situacin socio-poltica y de valores
de ese pas, sus principales ideas y sus componentes prescriptivos
se han expandido con extraordinaria rapidez y amplitud. Esta
expansin ha ido acompaada de una teorizacin en parte
entusiasta[footnoteRef:1], pero tambin en gran medida
crtica[footnoteRef:2], tanto sobre su consistencia como sobre los
resultados alcanzados. Esta bibliografa, sin embargo, no ha dejado
de sealar la necesidad de encontrar nuevos caminos para responder a
los desafos del mundo actual y, sobre todo, a las acusaciones de
despilfarro e insensibilidad de los servicios pblicos. Porque, en
efecto, algunas de las causas que estn en el origen de las
respuestas de los conservadores britnicos[footnoteRef:3] no son
ajenas a otros pases. En concreto, la presin de los ciudadanos por
ms y mejores servicios, la insuficiencia de la principal fuente de
recursos del Estado, los impuestos, o el envejecimiento creciente
de la poblacin. [1: Entre los ms conocidos y desde pases diferentes
cfr: Michael Barcelay, Atravesando la burocracia. Una Nueva
Perspectiva de la Administracin Pblica, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1998; David Osborne y Ted Gaebler, La Reduccin de la
Burocracia, Paids, Barcelona, 1994; Owen Huges, Public Management
and Administration, 2 edicin, Pelgrave McMillan, London, 1998.] [2:
Por ejemplo: Christopher Pollit, "Is the Emperor in his
Underwear?", An Analysis of the Impacts of Public Management
Reform, Public Management vol. 2, n2, 2000; George A. Boyne, "The
Intellectual Crisis in British Public Administration: Is Public
Management the Problem or the Solution?", Public Administration
Review, vol 74, n 4, 1996; Laurence E. Lynn, "The New Public
Management: Haw to Transform a Theme into Legacy", Public
Administration Review, vol. 58, n 3, 1998; Rita Mae Kelly, "An
inclusive democratic polity, representative bureaucracies, and the
New Public Management", Public Administration Review, vol 58, n3,
1998] [3: Ver: David Farnham y Sylvia Horton, Managing The New
Public Services, segunda edicin, McMillan Press, Hampshire-London,
1996]
Aunque hoy es difcil mantener que hay una sola solucin, o
conjunto de soluciones, a un mismo problema, que compartiran las
administraciones burocrticas de los distintos estados, sera
igualmente errneo no admitir que hay ciertos temas (la
participacin, por ejemplo, o el partenariado pblico/privado) que
forman parte de la agenda de reforma de numerosos pases, entre
ellos el nuestro. Pero una cuestin es reconocer que las formas de
gobernar estn cambiado y que la provisin de los servicios pblicos
debe abrirse a nuevas formas de gestin y legitimacin, y otra, muy
distinta. mantener que a las insuficiencias del Estado slo puedan
oponerse soluciones de mercado.Aunque la NGP ha tratado de
constituir un conjunto de instrumentos y conocimientos para el
sector pblico[footnoteRef:4], una caja de herramientas disponible
para los problemas de eficiencia y eficacia que afrontan gobiernos
y gestores pblicos, sus resultados son objeto de una mayor
controversia. En estos debates se han combinado argumentos y
proposiciones de muy diversa ndole, que tiene tanto que ver con una
evaluacin rigurosa de logros como con las preferencias y las
opciones de los autores. Pero al hilo de las argumentaciones, bien
sea para fortalecerlas, bien para expresar dudas o lmites, se ha
hecho acopio de una informacin muy rica y pertinente que puede ser
de gran ayuda para reflexionar sobre la mejora de los servicios
pblicos. Ms en concreto, el problema se sita en valorar en qu
medida los instrumentos de la NGP son adecuados para fortalecer la
prestacin pblica de bienes, proporcionando unos servicios pblicos
ms eficientes, eficaces, responsables y prximos a los ciudadanos, o
en qu medida son bsicamente frmulas de "devolucin" o disolucin de
lo ms especficamente pblico de los servicios. [4: Entre la extensa
bibliografa existente, un estudio en espaol puede encontrarse en
Blanca Olas de Lima, La Nueva Gestin Pblica. Prentice Hall. Madrid,
2001]
En la NGP se pueden distinguir dos planos que, aunque conectados
e incluso relativamente dependientes uno de otro, tienen propuestas
e implicaciones de diferente alcance. Un plano macro que afecta al
diseo y configuracin del sector pblico y a una manera de entender
la gobernanza[footnoteRef:5], que pretende transformar de manera
radical, y un plano meso o micro que afecta a la gestin de las
organizaciones publicas concretas. [5: Emplearemos este trmino en
forma muy prxima a la muy extendida definicin de la Commission On
Global Governance como conjunto de procesos y modos en que los
individuos y las instituciones, pblicas y privadas, cooperan y
gestionan los asuntos comunes. Cfr.: Josep M. Valls, Ciencia
poltica. Una introduccin, Ariel, Barcelona, 2000. La evolucin del
concepto y sus diferentes usos en Renata Mayntz, Nuevos desafos de
la teora de la Governance, Instituciones y Desarrollo, n7, 2000,
www.iigov.org. La conexin del concepto con la actuacin de las
administraciones pblicas en B. Guy Peters, "La capacidad para
gobernar: retrocediendo hacia el centro?" Reforma y Democracia, n
27, 2003; Juan-Cruz Alli Aranguren, "La gobernanza local", Homenaje
a Sebastian Martn Retortillo, Revista de estudios de la
Administracin Local, n 291, 2003.]
No puede negarse que, a pesar no haber unanimidad sobre los
resultados en la gestin de las organizaciones concretas, la NGP
puede exhibir un nmero importante de experiencias exitosas en los
servicios pblicos. Especialmente en lo que se refiere a la
eficiencia, calidad y satisfaccin de los usuarios de los
servicios.En el nivel macro o sistmico el balance es bastante menos
halageo. En su conjunto, la experiencia de los sucesivos mandatos
de los conservadores britnicos ha hecho emerger segn
Stoker[footnoteRef:6] cuatro problemas: [6: Gerry Stoker,
Transforming Local Governance. From Thatcherism to New Labour,
Palgrave MacMillan, Hampshire-New York, 2004, pag. 41]
1- La complejidad del conjunto y la borrosa distribucin de
responsabilidades ha creado dudas sobre la legitimidad del sistema
de gobernanaza.2- Han aparecido nuevos cuestionamientos sobre los
niveles de probidad en la conduccin de los asuntos pblicos.3- Hay
una creciente preocupacin sobre la prdida de capacidad de direccin
y coherencia del sistema.4- Se han planteado dudas sobre el
fortalecimiento del sistema de responsabilidad pblica.
En otras palabras, la interpenetracin de intereses
pblico/privados que caracteriza el nuevo modelo de gobernanaza se
ha ejercido en provecho de los ltimos, quedando el ciudadano ms
indefenso que bajo las antiguas burocracias. Puede que las
organizaciones prestadoras, que ahora se presentan ante el
ciudadano como parte de un mercado de bienes y servicios, sean ms
eficientes y productivas, pero el beneficiario final de las mismas
no son los usuarios sino un entramado de compaas e intereses muy
poderosos y difciles de controlar. De otra parte, la
responsabilidad pblica se ha vaciado de contenido por la dificultad
de localizar e imputar responsabilidades por los fallos o los
abusos del sistema. El sistema de gobernanza se ha vuelto ms opaco,
emergiendo formas nuevas de corrupcin que son, por lo menos, tan
nocivas como las precedentes.Si tenemos en cuenta que la
irresponsabilidad, la falta de transparencia y las corruptelas han
sido los grandes dficits del sistema burocrtico, la evaluacin
global dara la razn a aquellos que mantienen que la NGP, ms all de
sus logros puntuales, es incapaz de resolver los grandes problemas
del sector pblico. Desde esta perspectiva se podra afirmar que la
NGP ha tenido mayor capacidad para materializar sus potenciales
amenazas que para desplegar sus posibilidades de renovacin y mejora
del mbito pblico.
La experiencia de reforma y los problemas de gobernanzaEl
balance de la primera generacin de reformas es profundamente
contradictorio y, en principio, presenta una cuenta de resultados
altamente descompensada. Las ganancias obtenidas en un nivel se
compensan sobradamente por las perdidas anotadas en el otro. As,
mientras algunos gerentes pueden esgrimir un buen abanico de
resultados positivos, mayor flexibilidad, rapidez y calidad en
servicios concretos, el conjunto se resiente de una merma
legitimidad, responsabilidad y coherencia, esto es, en un dficit de
gobernanza. En el nuevo sistema de gobernanza implantado por los
conservadores entre 1979 y 1997 puede haber producido un divorcio
entre la teora y la prctica del gobierno democrtico. En concreto, y
como ya fue advertido en su da[footnoteRef:7], el poder de las
nuevas agencias para definir los servicios y la amplia
discrecionalidad de que gozan los gestores escapa ampliamente al
control de las autoridades legalmente constituidas, a quienes falta
informacin e instrumentos de control. El sistema de toma de
decisiones se ha vuelto mucho ms complejo de entender y de
influenciar. Es difcil saber quin decide qu y a quien hay que
atribuir la responsabilidad por determinados efectos. [7: Patrick
Dunleavy, Christopher Hood, "De la administracin pblica tradicional
a la nueva gestin pblica. Ensayo sobre la experiencia modernizadora
de diversos pases desarrollados", Gestin y Anlisis de Polticas
Pblicas, n3, 1995]
Al mismo tiempo el sistema ha perdido legitimidad y capacidad de
integracin. Esto es especialmente sensible en el mbito local, donde
la continua injerencia del poder central a travs de las agencias ha
hecho perder a las autoridades electas capacidad de fijacin de
objetivos y direccin.En el mundo de la gerencia han renacido
antiguos vicios[footnoteRef:8]. As la designacin de gestores por
razones de lealtad, amistad o proximidad personal, ms que por vala
o capacidad profesional, con el surgimiento de nuevas redes de
intereses. Por lo mismo hay dudas razonables acerca de una posible
colusin de intereses pblico/privados, que se expresa en la
divergencia entre los objetivos establecidos y los realmente
perseguidos. No es este un tema que nos sea ajeno. La poltica de
privatizaciones llevada a cabo por los gobiernos conservadores de
nuestro pas[footnoteRef:9] ha dejado mucho que desear en cuanto a
neutralidad y fortalecimiento de los derechos de los usuarios a un
acceso igual y universal a los servicios pblicos. [8: Gerry Stoker,
op. cit, pag. 42] [9: Rocio Valdivielso, "La reforma del sector
pblico. Las privatizaciones: el estado de la cuestin y su aplicacin
al caso espaol", 2001,pag. 75, en Blanca Olas de Lima, op. cit.
]
Los principales errores de la experiencia britnica, para Bovaird
y Lffler[footnoteRef:10], se deben a una falta de reflexin sistmica
en cuya raz se encuentran tres problemas conceptuales. [10: Tony
Bovaird, Elke Lffler, (eds.) Public Management and Governanace,
Routledge, London, 2003, pag. 45.]
El primero consiste en aplicar las ideas del gerencialsmo sin
prestar suficiente atencin a sus inherentes limitaciones. En lnea
con los anlisis de Pollit[footnoteRef:11], la NGP no sera ms que
una versin renovada, o ms bien renacida, de la gerencia clsica
(scientific management) con una severa incapacidad para abordar
problemas complejos o de racionalidad limitada y una acentuada
inclinacin por las especificaciones de produccin y la
medicin[footnoteRef:12]. [11: Christopher Pollit, El Gerencialismo
y los Servicios Pblicos. La experiencia anglo-nortemericana,
Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993] [12: Aunque puede
haber excepciones en la gestin de algunas organizaciones concretas
desde un punto de vista sistmico es innegable que la experiencia
britnica de primera generacin responde a esa caracterizacin. La
principal fuente de error consiste en no haber tomado en cuenta
que, en efecto, los modelos de la empresa privada, que inspiraron
ampliamente las reformas, se basan en tareas simples y con
objetivos claros y delimitados. Los objetivos pblicos no se pueden
simplificar y concretar en el grado requerido, por mucho que se
desagreguen unidades u organizaciones. La idealizacin y el
desconocimiento de cmo opera en la prctica la empresa privada -de
sus errores, prdidas de eficacia, manipulacin de la competencia,
falta de transparencia- pueden conducir a enormes fiascos.]
El segundo problema revelara la incapacidad para comprender que
a pesar del tamao del gobierno, o mejor an, de las dimensiones del
ejecutivo y de su complejidad, gobernar es una empresa nica.
Gobernar no consiste en agregar dimensiones sino en manejar una
sistema de mltiples dimensiones (procesos polticos, sistema de
responsabilidad, presupuestos, funcin pblica, etc.) que operan en
una determinada cultura politico-administrativa. Para conseguir un
cambio en el nivel sistmico no se puede actuar en una sola de sus
dimensiones. En otras palabras, los cambio efectuados en cualquiera
de las dimensiones del sistema politico-administrativo afecta y
tiene consecuencias sobre todos los dems. Si queremos modificar
alguno de los parmetros de la gobernanza, los servicios pblicos en
este caso, deben contemplarse no slo los patrones de la gestin
pblica, sino cmo repercuten estos cambio en el conjunto de valores
y pautas de funcionamiento del sistema de gobierno. A su vez,
cualquier cambio en las variables le conforman (la relacin
autoridad-responsabilidad, por ejemplo) tendr su repercusin en la
organizacin y gestin de los servicios pblicos. El tercer problema
se debe a un error de compresin. Para Bovaird y Lffler, la gestin
pblica no trata slo sobre cmo proporcionar servicios pblicos, sino
que al mismo tiempo institucionaliza valores profundos sobre el
orden de gobierno o gobernanza y es por lo tanto inseparable de la
disposicin institucional en la que se haya inmersa. Lo que nos dice
la experiencia britnica es que es preciso retomar la reflexin sobre
los servicios pblicos desde su raz, esto es, como un conjunto de
bienes y servicios estrechamente vinculado al tipo de relaciones
que la administracin entabla con los ciudadanos y que forman parte
de la empresa de gobierno. Pero adems habr que tomar en cuenta que
el sistema de gobernanza difiere profundamente de una sociedad a
otra.No se puede olvidar que aunque el estado ya no dispone del
monopolio sobre la expertise ni sobre los recursos econmicos e
institucionales para gobernar[footnoteRef:13], es sin embargo el
instrumento clave para perseguir el inters general o colectivo.
[13: John Pierre y Guy B. Peters, Governance, Politics and the
State, St. Martins Press, New York, 2000.]
El modelo de mercado en el entorno pblicoEl punto de partida
adoptado no significa eludir la existencia de un malestar
constatable en relacin con las prestaciones pblicas, que no se
puede justificar por causas sistmicas de difcil aprensin o remedio.
Entre ellas se podra mencionar la tensin inherente al modelo
tradicional de gestin burocrtica entre control y agilidad o entre
legalidad e innovacin y flexibilidad. Desde este punto de vista, el
coste de mantener un sector pblico que preserve el principio de
igualdad, legalidad y uso legtimo de los recursos sera pagado con
rigidez, rutina y parsimonia en el comportamiento. Lo cierto es que
en las dos ltimas dcadas la mejora de los servicios pblicos ha
venido impulsada por una crisis de legitimidad asociada a su bajo
rendimiento en trminos de eficiencia y calidad. Las soluciones de
mercado ofreceran una respuesta a travs de la rendicin de cuentas y
la reorientacin de los servicios a la satisfaccin del usuario, que
se convertira en el cliente o el consumidor de los servicios. Para
que se produzca un cambio efectivo y no meramente retrico en esta
direccin habra que proceder a organizar los servicios bajo ciertas
condiciones. Muy sintticamente estas seran las siguientes. La
primera sera el establecimiento de objetivos claros y medibles, que
permitieran realizar una evaluacin clara de resultados, y que
constituyeran la base de la rendicin de cuentas ulterior. Adems
habra que proporcionar una mayor autonoma a los servicios para
perseguir eficientemente sus objetivos, estimulando y recompensado
los comportamientos adecuados. El instrumento ms eficaz para
generar los incentivos apropiados sera introducir algn grado de
competencia entre las organizaciones, que hicieran creble la
posibilidad de prdida (exit) de la prestacin. El estado garantizara
el mantenimiento del servicio, pero no la subsistencia de
organizaciones concretas. Se acabara as con la anomala
presupuestaria que implica que las organizaciones mal gestionadas
son las que reciben mayores recursos y, en cambio, aquellas que
destacan por su eficacia y eficiencia fueran penalizadas
presupuestariamente.Los ciudadanos, por su parte, podran dirigirse
a un mercado o cuasi mercado pblico (o publico/privado) de
servicios, eligiendo entre proveedores distintos aqul que ms se
ajuste a sus necesidades o a sus preferencias.Un beneficio
suplementario de este modelo vendra representado por su
flexibilidad, su agilidad, y su capacidad para adaptarse a las
circunstancias cambiantes, tanto de las preferencias de los
usuarios como de los requerimientos tcnicos de los servicios. La
innovacin y la adaptabilidad, la capacidad para aprender del
entorno, estaran garantizadas en un sistema orientado al
usuario.Examinaremos seguidamente la capacidad de este modelo para
ajustarse al entorno pblico, distinguiendo entre lo que podemos
considerar condiciones tcnicas de implantacin y las caractersticas
de la relacin entre la Administracin y los usuarios.
Condiciones de implantacin: los objetivos de los servicios
pblicosEn cuanto a los objetivos hay que reconocer que algunos
programas o servicios pueden tener objetivos claros, que permiten
traducirse con facilidad en indicadores de resultados, y que
facilitan la rendicin de cuentas[footnoteRef:14]. Pero en el sector
pblico esta circunstancia es ms la excepcin que la regla. [14: Eran
Vigoda, "From Responsiveness to Colaboration: Governance, Citizens,
and the Next Generation of Public Administration", Pubilc
Administration Review, vol 62, n 5, 2002]
En algunos servicios hay una calculada ambigedad en cuanto a
fines. La organizacin u organizaciones consideradas pueden
responder a una funcin general de inters pblico (la promocin de la
cultura o las artes, la defensa del medio ambiente, etc.), que no
se concreta. La justificacin de este tipo de organizaciones o
programas hay que buscarla en razones polticas: la existencia de
intereses encontrados que pueden apoyar una poltica por diferentes
razones o esperar beneficios incompatibles. La inconcrecin permite
mantener los apoyos de los grupos interesados sin poner de relieve
sus contradicciones y sin generar tensiones. La gestin pblica
permite conciliar las pretensiones divergentes de estos grupos
dando satisfaccin alternativamente a unos u otros, negociando, y
llegando a acuerdos circunstanciales que permiten el mantenimiento
de la poltica y de las organizaciones que la implementan. La
ejecucin de una poltica pblica es tambin una arena poltica que
permite proseguir la tarea de conciliacin de intereses que no se
pudo concluir en la fase decisional de la poltica[footnoteRef:15].
[15: Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, Las Politicas Pblicas, Ariel,
Barcelona, 1992, pag 166.]
Otras veces, sin embargo, la definicin de objetivos es imprecisa
porque se trata de misiones organizativas complejas y sometidas a
cambios que es imposible de prever con antelacin. El ejemplo de las
organizaciones de defensa es tpico. A una empresa de fusiles se le
puede, y debe, especificar con todo detalle lo que se espera de
ella: tipo y calibre del armamento, plazos de entrega, etc.. Al
ejrcito de un pas, que tiene encomendada la defensa nacional, qu se
le pide? Es a travs del mando militar y de las necesidades
nacionales cmo se irn determinando en cada momento el tipo y las
caractersticas de los objetivos deseados. Esta es, en ltima
instancia, la justificacin de un servicio civil de carrera: la
posibilidad de contar con un personal cualificado y bien entrenado
a quien confiar la ejecucin de polticas diferentes.Con gran
frecuencia, adems, lo que encontramos son organizaciones que tienen
encomendadas ms de una finalidad. No es imprescindible que los
fines sean redundantes o consistentes entre s, porque contribuyan a
lograr por diferentes caminos metas especficas ms amplias. Hay
organizaciones que tiene unos objetivos explcitos y otros tcitos,
pero no por ello menos relevantes para algn segmento significativo
de la sociedad. Esta rara cualidad es la que permite el
mantenimiento de organizaciones pblicas ms all de sus fines
declarados.Hay tambin ciertas polticas como la igualdad, la
equidad, la no discriminacin y, en general, aquellas que se dirigen
a promover los valores ms estrechamente asociados a lo pblico, que
se prosiguen a travs del conjunto de organizaciones que componen el
sector pblico. La especificacin de objetivos trae consecuencias
desastrosas para este tipo de finalidades porque es evidente que
los esfuerzos organizativos se concentraran en unas metas, las
propias de cada organizacin (la asistencia primaria, la enseanza
superior, etc.), en detrimento de otras (no discrimninacin,
solidaridad, etc.), las polticas transversales. Aunque no agotemos
en esta enumeracin el abanico de posibilidades y la rica variedad
de las organizaciones pblicas, se puede afirmar que en la mayor
parte de los servicios pblicos la especificacin de objetivos no
puede hacerse de la manera sencilla y lineal con que lo hacen las
organizaciones empresariales que operan en el mercado.
Consumidores y ciudadanosLa dificultad o la inoportunidad de
especificar objetivos no es la nica razn por la que se debe
ponderar la conveniencia de introducir mecanismos de mercado. Se ha
aludido a la conveniencia de introducir sistemas de competencia que
acaben con el monopolio del servicio, den incentivos a la
innovacin, y fomenten la capacidad de eleccin de los
clientes-consumidores.La creacin de un mercado pblico de bienes y
servicios (los cuasi-mercados) no est exenta de alguna de las
dificultades que se derivan tanto del mercado en s, las asimetras
de informacin, como de la diferente posicin y acceso a los recursos
de los usuarios. Los usuarios no son individuos aislados que tienen
una capacidad de compra similar. Las diferencias en la educacin,
los recursos, e incluso en las expectativas vitales, producen un
diferente acceso a los servicios cuando stos se desenvuelven en
situacin de competencia. Por ms que los poderes pblicos se
esfuercen en difundir y facilitar la informacin, el acceso a la
misma no se distribuye uniforme ni equitativamente. Esto significa
que los mercados pblicos tienden a distribuir de manera desigual
las oportunidades y los servicios, beneficiando a aquellos que estn
socialmente mejor situados y que en muchos casos podran costearse
el servicio privado. Pero esto se debe en buena medida a que el
modelo de mercado tiene una concepcin estrecha, igualmente
reduccionista e individualista, respecto del papel del ciudadano.
El modelo de mercado promueve un cambio en el concepto tradicional
de ciudadana de dos maneras al menos[footnoteRef:16]. [16: Joel D.
Aberbach, Tom Christensen, "Translatin Theoretical Ideas Into
Modern State Reform. Economics-Inspired Reforms and Competing
Models of Governance", Administration&Society, vol 35, n 5,
2003, pag. 502. Los autores reconocen que la visin individualsta
del papel del ciudadano no es nueva en parte, ya que ha sido
empleada desde hace tiempo en los EE.UU., a menudo con resultados
positivos, por ejemplo, para los derechos de las minoras. El
problema, a mi juicio, reside en suponer que su contenido es
equivalente o ms vigoroso que el concepto de ciudadana integrativo
convencional. Una reflexin ms amplia del tema puede verse en mi
trabajo La mejora de los servicios pblicos y la revisin de las
relaciones entre la Administracin y el ciudadano: Las Cartas de
Servicios, Reforma y Democracia, n 25, 2003. ]
Primero, promueve el cambio desde una perspectiva integrativa a
otra agregativa, en la que los ciudadanos son concebidos como
individuos atomizados con lazos o vnculos muy dbiles. Segundo, el
papel del "nuevo" ciudadano (a menudo llamado consumidor) es mucho
ms reducido. En l se subrayan y enfatizan los derechos individuales
y la capacidad de eleccin, pero se desatienden otras
consideraciones que conciernen al inters general o las limitaciones
derivadas del bienestar general.Adems la visin del
ciudadano-consumidor es esencialmente pasiva. Cuando se alude a la
satisfaccin del "cliente" se est pensado en trminos de la capacidad
para obtener bienes o servicios en mejores condiciones, gracias a
la oferta alternativa de bienes que proporciona el mercado. Los
distintos instrumentos que habitualmente se emplean para detectar
los fallos del servicio (reclamaciones, quejas) o la conformidad
con las condiciones generales de la prestacin (cuestionarios,
sondeos) reducen el marco sobre el que el ciudadano puede
pronunciarse y no permiten cuestionar las decisiones tomadas por
los gestores. Una de las preguntas que sin duda deben hacerse los
responsables de los servicios pblicos es si comprenden
verdaderamente los deseos de los ciudadanos.
Las caractersticas de los serviciosUna alternativa a las
dificultades del modelo de mercado es el uso de las caractersticas
o atributos del servicio como prueba de eficacia y
efectividad[footnoteRef:17]. Se parte en este caso de la presuncin
de que los rasgos del proceso interno estn estrechamente
relacionados con los resultados de las organizaciones. [17: George
A. Boyne, "What is Public service Improvement?", Public
Administration, vol 81, n2, 2003, pag. 220.]
Este presupuesto tiene una larga tradicin. Es la administracin
cintifica de principios del siglo XX ya se parta de una vinculacin
similar entre proceso y resultado. Pero tambin en el modelo
weberiano hay una deduccin de la misma ndole: si el sistema
burocrtico no funciona correctamente es porque existe alguna
anomala de diseo en la organizacin. El remedio en ambos casos es el
mismo, proceder a revisar las claves organizativas (la divisin del
trabajo) y corregir los fallos detectados.En esta lnea habra que
situar todas aquellas polticas de reforma de los servicios que, sin
afectar al modelo pblico de prestacin de servicios, tiene como
objetivo efectuar una actualizacin o modernizacin de sus
componentes productivos internos. El uso de indicadores financieros
y de gestin, por ejemplo, est ampliamente difundido entre los
gerentes y directivos pblicos, ya que permite un mayor control del
uso de los recursos. Desde el punto de vista de los gestores es,
adems, una tarea profesionalmente gratificante y para la que estn
bien entrenados. Un aspecto importante de los controles financieros
y contables es que permite la rendicin de cuentas ante la ciudadana
en un asunto nada trivial: el uso de los fondos pblicos.Tampoco es
indiferente que la reingenera interna incluya una fuerza laboral
competente y motivada. Hay una cierta conviccin de que un personal
cualificado, motivado y debidamente remunerado es esencial para el
buen funcionamiento de una organizacin. Incluso la humanizacin del
trabajo, que induce una mayor satisfaccin laboral, propugnada por
algunas corrientes de reforma[footnoteRef:18], puede estar
vinculada con un mayor compromiso y, por ende, con mejores
resultados. [18: Cfr.: Loe Rascacino, "Public Management Reform:
Competing Drivers of Change" Public Administration Review, vol. 62,
n 5, 2001]
No existe, sin embargo, evidencia emprica suficiente que
demuestre la existencia de una relacin directa entre los rasgos o
caractersticas internas de la organizacin y los resultados.
Numerosos estudios han puesto de manifiesto que hay cierto tipo de
factores, algunos de orden externo o medio-ambientales, otros de
medicin (periodo o variables consideradas), que hacen poco fiable o
muy dbil la relacin entre ambos.No puede negarse que hay algn tipo
de conexin entre organizacin, procesos y resultados, pero ms bien
en sentido negativo, ya que una organizacin carente de unos mnimos
estndares seguramente ofrecer un pobre servicio. Pero una
organizacin con una estructura adecuada y con personal cualificado
es ms bien una precondicin[footnoteRef:19] para el xito que un
factor derminante que asegura buenos resultados. [19: George A.
Boyne, op.cit.]
La reingienera organizativa, con su nfasis en los mtodos y los
costes, puede estar, por el contrario, en la base de algunos
sonados fracasos[footnoteRef:20] al no tomar debidamente en cuenta
"los intangibles" de la organizacin. El grado de cohesin
organizativa alcanzado, los valores subyacentes en algunos
comportamientos, ciertas caractersticas de la relacin con los
usuarios, una especial adaptacin al entorno, y otros muchos
elementos, pueden jugar un papel ms decisivo en los buenos
resultados que las prescripciones de buena gerencia de los
manuales. [20: Dominique Alet, Les enjeux actuels du management,
LHarmattan, Paris-Montreal, 1997.]
Las precisiones anteriores quieren llamar la atencin sobre el
riesgo de caer en el mecanicismo suponiendo que una buena gestin es
equivalente a la modernizacin y reordenacin de los servicios. Las
organizaciones pblicas deben poseer las capacidades tcnicas y
humanas para proporcionar servicios en las mejores condiciones de
calidad y cantidad, de acuerdo con los objetivos y directrices
emanadas de las autoridades responsables, en unas condiciones
especficas. Pero estas condiciones, siendo necesarias, no son
suficientes. Y ello por una sencilla evidencia. El servicio pblico
consiste en la provisin de bienes y servicios a travs de una
relacin entre las Administraciones pblicas y el ciudadano que est
cargada de valores. Las caractersticas de esta relacin son
decisivas tanto para el qu como para el cmo.
Las caractersticas de la relacin entre la Administracin y los
usuarios: el servicio como relacinLa relacin entre los proveedores
del servicio y los ciudadanos en el sistema tradicional se ha
descrito como el choque de dos lgicas que conducen inevitablemente
al conflicto[footnoteRef:21]. [21: Esta dimensin est especialmente
tratada por los posmodernistas y los tericos de la democracia
deliberativa. Cfr.: Charles J. Fox, Hugh T. Miller, Postmodern
Public Administration. Toward Discourse, Sage, USA, 1995; Terence
Kelly, "Unlocking The Iron Cage. Public Administration in the
Deliberative Democratic Theory of Jrgen Habermas",
Administration&Society, vol 36 n 1, 2004 ]
Los funcionarios y empleados pblicos, de una parte, a quienes se
encomienda la produccin y gestin del servicio dentro de una lgica
instrumental de consecucin de objetivos, con arreglo a ley, y
basada en criterios de eficiencia y de eficacia. Desde esta
perspectiva las pretensiones de los usuarios son frecuentemente
contempladas como aspiraciones particularistas que no toman en
cuenta ni las dificultades y limitaciones operativas, ni las
constricciones de la ley.Para los ciudadanos la lgica
administrativa es una combinacin variable de insensibilidad y
autojustificacin, en cuyo trasfondo se encuentra, sobre todo, el
deseo de preservar un reducto de privilegios e intereses
corporativos. A juicio de los ciudadanos las especificaciones del
servicio que esgrimen los funcionarios no son realistas, porque no
cuentan con la multiples dimensiones de cada problema, y son
demasiado rgidas para amoldarse a las distintas percepciones y
sensibilidades de los usuarios.En estas condiciones la relacin
entre los prestadores del servicio y los ciudadanos son fuente de
contino desencuentro y de mutua fustracin. Los importantes
esfuerzos tcnicos y financieros que destinan las Administraciones
pblicas a la mejora de los servicios caen en la indiferencia y
carecen de credibilidad. Se ha constado, adems, que la mejora
interna de los servicios, que los ciudadanos
reconocen[footnoteRef:22], no ha ido acompaada de una mayor
respaldo a las instituciones polticas o una visin ms benvola del
papel que desempean polticos, gestores y funcionarios pblicos.
Ambos actores, ciudadanos y funcionarios, se han vuelto escpticos
hacia las reformas administrativas. Los primeros porque no creen
que haya cambios efectivos en la esencia de las cosas que ms les
afectan, los segundos porque no logran obtener el respaldo del
pblico y el reconocimiento a su trabajo. [22: Cfr.: Manuel
Arenilla, La reforma administrativa desde el ciudadano, Instituto
Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2003.]
Las soluciones de mercado son incapaces de dar salida a esta
situacin e incluso la profundizan por una nueva va. Al hacer
hincapi en los estndares, la eficacia, y la competencia, dejan al
ciudadano ms inerme an frente a las decisiones de gestores y
empleados, mientras espolean a stos para que dejen de lado otras
consideraciones y se ajusten a la racionalidad de la produccin. La
pasividad y la indefensin del ususario-cliente se incrementa, ya
que el mximo derecho en el mercado es la eleccin del proveedor. Sin
duda estas organizaciones productoras innovan, asumen riesgos y
estn ms abiertas al entorno, pero no fortalecen la legitimidad de
sus decisiones ni traban una relacin con los usuarios menos
alienante.El callejn sin salida al que parecen haber llegado los
servicios pblicos contiene en su fracaso el camino de la solucin.
En lo que no han incidido, o no lo han hecho acertadamente, las
distintas reformas es en el aspecto relacional de la prestacin. Una
relacin que no se establece en el vaco sino, como se ha sealado, en
un contexto pblico dominado por valores. Por que, en efecto,
centrar la atencin en las organizaciones individualmente
consideradas puede ser til e incluso necesario en trminos
operativos, pero asumiendo la complejidad que supone ser parte de
lo "pblico". Las organizaciones prestadoras concretas no pueden
prescindir de ese dato. La suerte o el destino de cada una de ellas
se juega en una arena ms amplia que es la que corresponde a la idea
de institucin[footnoteRef:23]. El servicio pblico es ms que el
conjunto de organizaciones concretas que la componen porque en ella
se dirimen valores colectivos. El servicio pblico como institucin
afecta a los principios de igualdad, trato equitativo e imparcial,
solidaridad, y todos aquellos que conforman el sistema de
convivencia que cada sociedad desea preservar. Cada organizacin es
juzgada por el usuario por lo que proporciona y las condiciones en
que lo hace, pero tambin con arreglo a criterios de valor que se
refieren a la institucin "servicio pblico". Uno de los grandes
errores de los gestores pblicos es vaciar de valores el debate
sobre los servicios, porque los valores estn ah. [23: Sobre el
concepto de institucin puede verse Walter W. Powell y Paul J.
Dimagio (compiladores), El nuevo institucionalsmo en el anlisis
organizacional, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,1999, (edicin
inglesa de 1991) o clsico trabajo de James G. March y Johan P.
Olsen, El Redescubrimiento de las Instituciones. La base
organizativa de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,1997,
(edicin en ingls de 1989). Una panormica general del
institucionalismo en la ciencia poltica en Guy B. Peters, El nuevo
institucionalismo. Teora institucional en ciencia poltica, Gedisa,
Barcelona, 2003. ]
Transformando los servicios pblicosDesde este punto de partida,
y con esta perspectiva, es posible hablar de la necesidad de dar un
vuelco a los servicios pblicos. En primer lugar, no puede decirse
que haya dejado de ser importante mejorar la eficacia y la
eficiencia de los servicios. La diligente gestin de los recursos de
distinta ndole que requiere la provisin de servicios forma parte de
la respuesta que el sector pblico tiene que ofrecer a la sociedad
actual. No se trata slo de producir ahorros significativos en los
recursos que permitan atender una demanda crecientemente
diversificada de servicios de calidad, sino de un imperativo, a la
vez, legal y moral. Las pequeas corruptelas que se originan en los
servicios, por falta de cuidado o de incentivos, son demoledoras
desde el punto de vista de la legitimidad, y forman parte de las
imputaciones ms extendidas que se hacen a los empleados pblicos. No
hay que confundir esta exigencia con la obsesin desmedida por los
costes que ha orientado algunas polticas de reforma. En los
servicios pblicos se produce adems una contradiccin peculiar. La
baja calidad de algunos servicios no se debe tanto a las
deficiencias de la organizacin o al rendimiento del personal sino a
una falta de financiacin y de medios, de tal manera que,
parafraseando a Wildavsky, lo asombroso es que se d el servicio en
esas condiciones.En segundo lugar, y en lnea con lo anterior, se
debe potenciar la capacidad operativa de las organizaciones
pblicas. Una manera efectiva de convencer a la gente de que los
servicios pblicos son prescindibles es hacerlos efectivamente poco
tiles o de baja calidad, abandonando su actualizacin, la renovacin
de equipos, la mejora del personal o posponiendo las inversiones
necesarias. Sobre este extremo no est de ms volver a recordar que
las administraciones pblicas son la "empresa" que menos invierte en
formacin, pese a ser la que tiene ms empleados y con mayor
estabilidad laboral[footnoteRef:24]. [24: Blanca Olas de Lima,
"Empleo y relaciones laborales en la Administracin Pblica, en
Faustino Migulez, Fernando Prieto (dir y coord.) Las relaciones de
empleo en Espaa, Siglo XXI ed., Barcelona 1999]
Las mejoras tcnicas son adems una oportunidad para reorganizar
"la oficina trasera" de los servicios en la direccin deseada,
revisando procesos y rutinas, y abriendo oportunidades que incluyan
a los ciudadanos de una manera activa. Las tecnologas de la
informacin y la comunicacin, entre otras, ofrecen amplias
posibilidades para conectar a los ciudadanos con el servicio en el
da a da, con una mayor rapidez y calidad. Permiten adems una mayor
accesibilidad y transparencia mediante la informacin puntual y
exacta de los trmites administrativos en curso. Transparencia,
flexibilidad, rapidez, facilidad de acceso, son elementos en los
que puede apoyarse la mejora organizativa.La apertura de los
servicios y la receptividad hacia el ciudadano son condiciones
esenciales que permitirn iniciar una relacin apropiada con el
ciudadano, en tercer lugar, adems de ser una fuente inagotable de
mejoras que tengan la pertinencia que se reclama. La capacidad de
las organizaciones para aprender del entorno e innovar tiene mucho
que ver con la calidad del dilogo que se entabla entre los
servicios y los ciudadanos. La innovacin, como sabe hace tiempo el
mundo de los negocios, depende ms de la capacidad para escuchar y
fomentar el dilogo con los usuarios que de cualquier gabinete de
tcnicos o expertos. Los directivos pblicos no slo deben aprovechar
las oportunidades que la relacin con el usuario ofrece, sino que
deben fomentar y abrir nuevas oportunidades de encuentro y dilogo.
Lo que permite hablar de calidad en la relacin entre los servicios
y los usuarios es que el dilogo se entable en condiciones que
permitan expresar aquello que es importante para los ciudadanos, y
no slo lo que interesa a los gestores o los funcionarios pblicos.
La relacin ha de incluir a las personas, en su integridad y en su
complejidad, sin parcelarlas por razones del servicio de una manera
irreal que tiene poco que ver con sus vidas.
Servicios pblicos y mercadoEn este contexto debe plantearse la
posibilidad de introducir algunos elementos de competencia o
tcnicas de mercado. Tres observaciones preliminares permitirn
acotar mejor la cuestin. Primero, la unidad del sector pblico no
significa homogeneidad, muy al contrario. La variedad de
organizaciones, fines, niveles, y entorno requiere y hace posible
instrumentos diferentes para crear valor pblico[footnoteRef:25].
Segundo, uno de los mayores problemas derivados de la introduccin
de mecanismos de mercado reside en su idealizacin, ignorando sus
limitaciones y desconociendo cmo operan realmente las
organizaciones privadas. Tercero, se tratara de actuar
selectivamente. Una cosa es utilizar algunas de las tcnicas que
emplean las empresas privadas y otra es introducir el modelo de
mercado como alternativa global o general. [25: Mark G. Moore,
Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico, Paids,
Barcelona 1998.]
Sera cerrar los ojos a la realidad, sin embargo, no aceptar que
algunas tcnicas que hoy emplean las organizaciones privadas pueden
ser tiles en el mbito pblico. Algunas de ellas vienen siendo
aplicadas con xito en las organizaciones pblicas (valoracin de
puestos de trabajo, planificacin estratgica). Otras han iniciado un
camino que puede ser prometedor (tcnicas de marketing corporativo,
cartas de servicio). Finalmente, hay otras cuyo uso slo puede ser
muy selectivo y meditado (cheques, bonos, competencia pblica). Un
ejemplo de las dificultades que ofrecen estas ltimas se puede
apreciar en los sistemas de copago, de amplia utilizacin en el
sector sanitario. Los copagos pretenden hacer frente a dos
dificultades. De una parte, evitar el exceso de consumo de los
ciudadanos cuando hay cobertura ilimitada, aliviando la congestin
que se produce en algunos servicios. De otra, mejorar la eficiencia
en la utilizacin de los recursos y reducir, o no incrementar, la
presin fiscal. Al introducir el copago se conseguira que slo se
empleara el servicio cuando fuera til para el usuario. Pues bien,
hay evidencia suficiente[footnoteRef:26] de que la introduccin del
copago reduce la utilizacin de un servicio por los ms
desfavorecidos, tanto si su consumo es conveniente como si es
superfluo o poco til. [26: Gulillem Lpez Casanova, (dir): Los
nuevos instrumentos de gestin, La Caixa, Barcelona, 2003, pag.
68.]
En este sentido convendra volver a insistir que el mbito pblico
no es slo una "empresa" para producir bienes y servicios, sino una
parte de la empresa ms amplia que es la gobernacin o
gobernanza.Mejorar los servicios pblicos en una tarea tan poltica
como tcnica o, ms bien, al mismo tiempo poltica e impregnada de
valores como profesional. Los ciudadanos no slo desean servicios
eficientes y de calidad, tambin exigen moral, tica, valores
cvicos.Los ciudadanos necesitan confiar en los servicios pblicos,
sentirse acompaados e incluidos en un espacio comn, en el que poder
expresarse como personas y como ciudadanos. Lo importante, podemos
decir con Kelly[footnoteRef:27], no es lo que los servicios hacen,
sino cmo la gente siente sobre lo que hacen y cmo pueden
expresarlo. Los servicios no pueden limitarse a cubrir unas
necesidades estandarizadas. Los servicios deben aspirar a ajustarse
a las emociones, capacidades, disponibilidad de tiempo y dems
condiciones personales o sociales de los ciudadanos. [27: Terence
Kelly, op.cit., pag. 47.]
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