1

Sisteme administrative europene şi drept administrativ european comparat

Capitolul I. Consideraţii introductive

§ 1. Conceptul de administraţie publică

Abordarea completă şi complexă a diferitelor sisteme de administraţie publică din

Europa contemporană ridică numeroase probleme de drept comparat public, atât

constituţional cât şi administrativ, deoarece abordarea problematicii executive trebuie

realizată în contextul legilor fundamentale ce guvernează respectivele societăţi,

inclusiv statul acestora, cât şi prin prisma regimurilor politice existente, desigur

democratice, mai vechi sau relativ noi, care îşi exercită prerogativele de putere în

armonie cu drepturile şi libertăţile cetăţeneşti fundamentale.

Pe de altă parte, este imperios necesar să cunoaştem şi evoluţia dreptului

administrativ european, începând cu geneza sa din Evul Mediu până în zilele noastre,

când asistăm la un evident proces de constituţionalizare a acestuia, dar şi de

uniformizare în contextul integrării europene comunitare.

O primă abordare introductivă trebuie făcută sub aspect conceptual în sensul

definirii administraţiei publice prin prisma înţelesului dat respectivei noţiuni în unele

state europene1, pentru a marca şi, în acest fel, diferenţele existente faţă de sensul

conferit de legislaţia şi doctrina românească.

Într-adevăr, pornind de la principiul separaţiei puterilor în stat în conformitate cu

care într-un stat funcţionează trei sisteme fundamentale de autorităţi, respectiv puterea

legislativă, creatoare a legilor, puterea executivă, chemată să le aplice, şi puterea

judecătorească, investită cu atributul sancţionării încălcării acestora, ajungem la

concluzia existenţei unei poziţii proprii şi intermediare a administraţiei între celelalte

două sisteme.

Cum acest principiu constituie o creaţie a epocii moderne, prefigurat de teoreticienii

premergători şi justificatori ai revoluţiilor burgheze, din secolele XVIII şi XIX care

reprezintă şi perioada cristalizării noţiunii moderne a administraţiei - deşi nimeni nu poate

contesta că fenomenul executiv în sine, văzut ca instituţie fundamentală a statului, a

1 I. Alexandru , „Drept administrativ comparat". Lumina lex, Bucureşti, 2000, p.23-32

2

existat şi s-a manifestat din plin cu mult înainte, începând chiar cu primele forme de

organizare statală cunoscute din antichitatea orientală sau din cea greco-romană, ceea ce a

permis formularea unor consideraţii teoretice, deşi incipiente, din partea unor gânditori

sau reformatori precum Solon, Platon, Aristotel, Cicero, Iustinian - , iar mai târziu

Machiavelli, Bodin, Grotius, Pascal, etc., au dezvoltat gândirea politico-juridică din acest

domeniu.

Crearea primelor regimuri şi state democratice a condus la înscăunarea principiului

separaţiei puterilor în stat, dar cu nuanţări, mai ales, practice, foarte variate de la stat la

stat, de unde şi o evoluţie diferită a conceptului de putere executivă sau de administraţie

publică.

În general, noţiunea de administraţie văzută în sens organizaţional sau instituţional,

excludea din conţinutul său chiar guvernul conceput, mai degrabă, ca un factor de

conducere (guvernare), în timp ce „administraţia" în mod concret se concentra pe

activitatea administrativă de aplicare a legilor care-i limitau acţiunile fie prin acte de

autoritate ale puterii publice respective, fie prin acte de gestionare şi administrare ce

ţineau de dreptul privat.

Mai mult, la finele sec. XIX şi începutul sec. XX se pune accentul pe noţiunea de

„serviciu public” prestat de administraţie în beneficiul resortisanţilor săi, iar nu pe

„puterea publică”.

În acelaşi sens, interesul general sau public al colectivităţii naţionale sau locale

devine scopul principal pentru care acţionează administraţia prin exercitarea

competenţelor sale2.

Dacă aceasta este viziunea franceză, în optica germană „administraţia este activitatea

statului pentru realizarea obiectivelor sale în interiorul sistemului juridic, cu excepţia

puterii judiciare”3 , sau, cu alte cuvinte, orice activitate a statului sau a altui purtător al

puterii publice, separată de puterea legislativă şi cea judiciară reprezintă

administraţie, într-o definiţie negativistă.

În Anglia, preocupările privind executivul sunt mai mult pragmatice decât

doctrinare, această putere fiind identificată cu guvernul care, împreună cu partenerul său

2 André de Laubadére „Traité du droit administrative", Mouton, Paris, 1984, p.41 3 Otto Mayer citat de I. Alexandru, op.cit p.27

3

administraţia, exercită funcţia executivă subordonată instituţiei legislative, respectiv

parlamentului care este suveran şi deasupra oricărui control juridic.

În ţări ca Belgia, Luxemburg, România şi Italia se resimte influenţa şcolii

franceze, iar în Danemarca şi Olanda a celei germane, în Irlanda a celei engleze.

În doctrina românească actuală există două mari tendinţe în definirea

conţinutului acestui concept.

Într-o primă opinie4 puterea executivă este sinonimă cu statul sau autorităţile sale

publice centrale şi teritoriale, respectiv guvern, ministere, precum şi structurile acestora

din teritoriu, adică prefect şi serviciile publice deconcentrate, în vreme ce administraţia

locală (consilii locale şi judeţene, respectiv primarii) reprezintă o cu totul altă

instituţie fundamentală ce nu poate fi inclusă în puterea executivă, neîndeplinind o

funcţie executivă.

Într-o a doua opinie5, dimpotrivă, administraţia publică este un sistem unitar, în

frunte cu guvernul, indiferent de structurile sale centrale, teritoriale sau locale,

reprezentând ansamblul autorităţilor constituite în mod distinct în capitolul V al

titlului III din Constituţie sub denumirea juridică generică de administraţie publică.

Indiferent de opiniile doctrinare exprimate, vom defini administraţia publică ca

acea categorie a autorităţilor publice constituite în temeiul aceleiaşi funcţii

fundamentale de activitate executivă pe care o înfăptuiesc şi prin care se realizează în

mod specific puterea publică6.

La rândul ei, activitatea executivă reprezintă acea funcţie fundamentală de

activitate ce realizează în mod specific puterea de stat şi care constă în aplicarea

prevederilor legislative şi a altor acte juridice emise în temeiul legii, înfăptuită, de

regulă, de o categorie distinctă a autorităţilor publice, respectiv administraţia publică, în

principal.

4 1 Alexandru, op.cit., ibidem 5 Santai "Drept administrative şi ştiinţa administraţiei", Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p.4 6 T Drăganu, „ Formele de activitate ale organelor statului...."Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1965, P.214

4

§ 1.2. Geneza şi evoluţia dreptului administrativ în Europa7

Franţa

Dreptul administrativ francez îşi are originea în perioada absolutistă şi

centralizată a statului francez în care regele era în fruntea sistemului executiv pe care

îl conducea şi îl controla.

Revoluţia franceză de la 1789 şi Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului

marchează trecerea de la statul nedemocratic de tip despotic la un stat de tip

constituţional, bazat pe reguli de drept care fundamentează, prin intermediul dreptului

public (administrativ) şi în temeiul principiului separaţiei puterilor în stat, o

administraţie publică modernă supusă statului de drept.

Aplicarea strictă a acestui principiu a exclus de la bun început intervenţia

judiciară a puterii judecătoreşti asupra celei executive, inclusiv a curţilor

administrative, revenind chiar administraţiei însăşi să soluţioneze litigiile privitoare

la acţiunile executive, iar, ulterior, Consiliul de Stat (creat în 1799), organ consultativ

al guvernului, formula opinii obligatorii pentru activitatea executivă, dobândind mai

apoi (1872) atribuţii jurisdicţionale, prin secţia sa specială consacrată litigiilor

administrative, devenită Curte administrativă independentă8.

Practica judiciară franceză în materie de contencios şi-a adus o contribuţie

esenţială la fundamentarea unor concepte de bază, pornind de la distincţia dintre

responsabilitatea autorităţilor publice bazată nu pe principiile Codului Civil, ce

vizează relaţiile dintre indivizi, ci pe regulile dreptului public cu caracter special ce

au în vedere consilierea drepturilor statului cu drepturile private, în contextul, mai

general, al promovării interesului public.

În acest sens s-au conturat distincţii între „domeniul public" şi „domeniul

privat", „contract administrativ" şi „contract privat", „gestiune publică" şi „gestiune

privată", „servicii publice" şi „servicii private", „agent public" şi „salariat privat",

„interes public" şi „interes privat", etc.

7 1 Alexandru, op.cit p.32 şi următoarele 8 J.M.Auby, R. Drago „Traité de contentieux administrativ", Mouton, Paris, 1984, vol.I, p.233-243

5

Germania

Aceeaşi evoluţie a dreptului administrativ de la statul poliţienesc al secolelor

XVII- XVIII, la statul constituţional liberal din secolul XIX, până la administraţia

statului constituţional social din secolul XX şi terminând cu Constituţia de la

Bonn (1949), similară celei franceze, se constată şi în Germania.

Într-adevăr, curţile regale ale landurilor, apoi cea de la Berlin, a ţării unificate,

au exercitat o putere nelimitată bazată pe o administraţie birocratică puternic

ierarhizată având în compunere funcţionarii profesionişti de carieră.

Mişcarea constituţională din sec XIX a vizat limitarea puterii monarhice, o reală

separare a puterilor în stat, consacrarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale

cetăţeneşti.

În a doua jumătate a sec XIX s-au înfiinţat tribunalele administrative autonome

ale landurilor (1863) urmate de crearea Înaltei Curţi Administrative Prusace (1872).

Începând cu Constituţia de la Weimar (1919) şi până la actuala Lege

fundamentală de la Bonn (1949), exceptând perioada interbelică naţional-socialistă,

administraţia publică germană a evoluat de la un sistem constituţional liberal -

preocupat de garantarea securităţii statului, menţinerea legii şi ordinii, precum şi

vegherea la derularea legală a economiei de piaţă- la un sistem constituţional social

caracterizat prin prestarea serviciilor publice administrative, prin înfiinţarea utilităţilor

publice municipale în transporturi, salubritate, etc. şi asigurarea serviciilor sociale,

educative, sanitare şi culturale într-o societate hiperindustrializată şi urbanizată care

trebuia să garanteze bunăstarea generală, a tuturor.

Italia

Dreptul administrativ italian s-a format între finele sec. XVIII şi sfârşitul sec.

XIX pe fondul preocupărilor de consolidare a statelor italiene urmate de unificarea

peninsulară realizată de Garibaldi.

Regimul juridic aplicabil administraţiei publice a fost iniţial cel privat, comun,

deopotrivă autorităţilor şi particularilor, pentru ca apoi să evolueze spre domeniul

public, mai ales sub influenţa dominaţiei franceze, proces accelerat de proclamarea

Italiei ca regat (1861) şi adoptarea unei vaste legislaţii vizând administraţia publică.

6

În acest sens, uniformizarea legislaţiei a determinat elaborarea legilor privind

organizarea municipalităţilor, a sănătăţii publice, a poliţiei, a lucrărilor publice şi a

Consiliului de Stat.

În materia litigiilor administrative asistăm la desfiinţarea Tribunalului special de

contencios administrativ, dependent de executiv, şi încredinţarea acestei competenţe

tribunalelor ordinare, pentru ca apoi Consiliul de Stat (1889) să dobândească

jurisdicţia de soluţionare - prin secţia sa judecătorească- a disputelor privind

legalitatea acţiunilor administrative ce încălcau interesele cetăţenilor.

De-a lungul sec. XX dreptul administrativ italian a evoluat substanţial pe fondul

dezvoltării industriale, a crizelor economice şi sociale, ceea ce a condus la

intervenţionismul de stat în domeniul public prin creşterea şi diversificarea

numărului de oameni care foloseau serviciile publice şi prin protecţia socială

asigurată categoriile defavorizate.

Spania

Dezvoltarea dreptului administrativ în această ţară are loc în prima jumătate a

sec. XIX, odată cu adoptarea Constituţiei (1812) care limita puterile monarhului

instaurând clar separaţia puterilor în stat.

Centralizarea accentuată a administraţiei a pus bazele unui sistem juridic

coerent care a creat cadrul juridic unitar de procedură administrativă (1889) primul de

acest gen în Europa, pentru ca în anul 1950 sa aibă loc reforme administrative

substanţiale.

Spania a cunoscut şi ea sistemul tribunalelor administrative sub forma

Consiliului Regal (1845), înlocuit cu Consiliul de Stat, de inspiraţie franceză, având o

secţie judecătorească devenită tribunal administrativ (1888) competent în soluţionarea

litigiilor administrative şi utilizând o procedură cvasi-judecătorească.

Ulterior, Curtea Supremă prin senatul ei special, ca şi tribunalele ordinare au

dobândit competenţe în materie administrativă (1904) situaţie menţinută şi în urma

reorganizării tribunalelor administrative (1956) constituite pe lângă instanţele

judecătoreşti ordinare.

7

Portugalia

Crearea sistemului constituţional, sub influenţa franceză (1832) conduce la o

separare a puterilor în stat. Ulterior se adoptă Codul administrativ (1842) care a

stabilit principiile fundamentale ale guvernării locale.

Se înfiinţează Consiliul de Stat cu o secţie judecătorească (1845) devenită

Tribunal Administrativ Suprem (1870), iar interpretarea exegetică a Codului

Administrativ a format bazele jurisprudenţei administrative.

La începutul sec. XX se dezvoltă doctrina administrativă portugheză sub

influenţă franceză, dar adaptată particularităţilor naţionale, elaborându-se o

legislaţie administrativă de uniformizare, concretizată în noul Cod Administrativ.

Grecia

Sistemul dreptului administrativ a fost influenţat de dreptul francez, dar cu

evoluţii sinuoase datorită unei evoluţii oscilante a dreptului constituţional,

consecinţă a situaţiei istorice specifice acestei ţări balcanice, ceea ce a influenţat şi

stabilitatea tribunalelor supuse unor frecvente reorganizări şi la neformarea unei

jurisprudenţe administrative unitare în materie.

Danemarca

Dreptul danez este influenţat de sistemul german şi de cel francez. Totuşi, legile

referitoare la protecţia legală a particularilor faţă de abuzurile administraţiei sunt sub

influenţă engleză, încredinţând jurisdicţia tribunalelor ordinare.

Administraţia publică este supusă supravegherii ombudsman-ului (avocatul

poporului) investit de parlament, instituţie specifică întregului sistem nordic de drept

public.

Doctrina juridică a impulsionat dezvoltarea dreptului administrativ, mai ales

sub aspectul principiilor acestui sistem, extrase din studiul comparat al dreptului

nordic, german şi a celui francez, principii însuşite în practica judiciară a

tribunalelor.

8

Belgia

Dreptul administrativ al acestei ţări este puternic influenţat de cel francez, iar

începuturile se regăsesc în ocupaţia franceză (1795-1814) când modelul birocratic

francez a fost impus în locul celui autohton.

Deşi operează subordonarea administraţiei faţă de lege, conform Constituţiei

(1831), jurisdicţia litigiilor cu executivul este încredinţată instanţelor ordinare de

drept comun ca şi în sistemul englez.

Extinderea treptată a intervenţiei executive în sferele tot mai largi ale

activităţilor economice şi sociale a accentuat şi evidenţiat slăbiciunile sistemului

administrativ implicat în tot mai multe litigii cu particularii, ceea ce a determinat

crearea Consiliului de Stat (1948), de inspiraţie franceză, cu o secţiune legislativ-

consultativă, în probleme administrative, şi alta judecătorească pentru a judeca

abuzurile şi depăşirile de putere ale executivului, anulând actele administrative

individuale sau normative ale acestuia.

Luxemburg

Dreptul administrativ a fost influenţat de cel francez, dar şi de cel al ţărilor

învecinate, Belgia şi Olanda, pe care istoria le-a impus în structuri statale comune,

inclusiv cu Franţa.

Conform Constituţiei din 1841, protecţia legală a cetăţeanului împotriva

abuzurilor administraţiei era asigurată de Consiliul Guvernului care judeca litigii

conform competenţei conferite de statutul propriu. Recursul împotriva deciziilor

Consiliului erau de competenţa Marelui Duce.

Începând cu Constituţia liberală din 1848 în mod constant tribunalele ordinare

exercită jurisdicţia generală în materia drepturilor civile şi politice ale cetăţenilor

încălcate de administraţia publică, mai ales în privinţa despăgubirilor revendicate

de cei vătămaţi.

Celelalte dispute administrative se soluţionează de Consiliul de Stat prin secţia

sa judecătorească după modelul francez.

9

Olanda

Dreptul administrativ olandez a fost iniţial sub influenţă engleză şi ulterior sub

influenţa sistemului francez şi german.

La începutul sec. XIX a fost stabilită distincţia între dreptul privat şi dreptul

public.

Protecţia legală a cetăţenilor în faţa abuzurilor administraţiei se realiza prin

tribunalele ordinare care exercitau jurisdicţia în materie de proprietate, plata datoriilor,

iar în rest jurisdicţia se exercita în urma plângerilor la organele executive superioare,

până la Coroană care pronunţa o hotărâre judecătorească după ce analiza opinia

Consiliului de Stat.

La sfârşitul sec. XIX dreptul privat era aplicat in general pentru a obţine

compensaţii în urma intervenţiei ilegale a executivului, în vreme ce prevederile de

drept administrativ erau complementare, constituind excepţia.

Treptat, în urma extinderii serviciilor publice administrative, dreptul public

devine un sistem propriu şi independent ce guvernează acest sector alături de dreptul

contractelor.

Sec. XX marchează apariţia legislaţiei administrative privind protecţia legală a

cetăţeanului împotriva executivului, jurisdicţia fiind exercitată de tribunalele

administrative speciale (în materie de taxe şi asigurări sociale).

În paralel s-a accelerat reglementarea procedurală şi instituţională a rezolvării

reclamaţiilor pe cale administrativă, faţă de organele locale, apoi centrale, chiar în

baza unei proceduri cvasi-judecătoreşti.

În 1970 a fost creată o secţie judecătorească a Consiliului de Stat, după model

francez, având jurisdicţie în materia contestaţiilor vizând deciziile administrative.

Marea Britanie şi Irlanda

Sistemul de drept britanic are ca trăsătură specifică sistemul jurisprudenţial

bazat pe precedentul judiciar, în care hotărârea judecătorească este un important

izvor de drept şi în materie administrativă.

În paralel, actele parlamentului impun supremaţia legii iar legislaţia delegată

aparţinând executivului este circumscrisă legii, excluzând acţiunile arbitrare care

10

dacă, totuşi, sunt comise nu beneficiază de o ordine legală separată şi nici de o

justiţie diferită ci de jurisdicţia tribunalelor ordinare urmare a principiului egalităţii

în faţa legii şi de dreptul comun în materie

Dezvoltarea industrială şi diversificarea serviciilor publice au necesitat tot mai

numeroase intervenţii normative cărora parlamentul nu le mai putea face faţă motiv

pentru care practica delegării puterii legislative către guvern a devenit tot mai uzitată

spre sfârşitul sec. XIX, urmând a se extinde tot mai mult în sec. XX, incluzând

ministere şi alte corpuri administrative anume stabilite care pot emite reglementări în

materie

Mai mult, are loc un proces accentuat de transferare a unor atribute judiciare şi

cvasi-judiciare către ministere sau chiar către tribunalele administrative anume

create în acest scop de executiv, reprezentând jurisdicţii speciale derogatorii de la

sistemul judiciar comun, ceea ce a determinat numeroase critici.

Sistemul englez 1-a influenţat pe cel irlandez care nu are un sistem de drept

administrativ distinct de cel civil şi nici unul de tribunale administrative. Prin

dobândirea independenţei (1921) Republica Irlandeză adoptă o Constituţie, practica

tribunalelor în domeniul dreptului administrativ reducând considerabil prerogativele

exercitate de stat.

11

Capitolul II. Baza constituţională şi legislativă a dreptului administrativ în

unele ţări europene

§ 2.1. Franţa

Constituţia Franţei din anul 1958 instituie o formă de guvernământ republicană

de tip semiprezidenţial în care atribuţiile de vârf ale executivului se împart între

preşedintele ţării şi guvernul condus de premier.

Parlamentului îi revine competenţa de a legifera în domenii foarte importante ale

vieţii sociale, expres şi limitativ enunţate, în legea fundamentală (art. 34 şi urm.), în

vreme ce guvernul poate interveni normativ practic în orice domeniu din proprie

iniţiativă sau din împuternicirea legislativului chiar şi în domenii rezervate acestuia

din urmă, emiţând ordonanţe9.

Legile abordează în mod incidental problematica administrativă având

tendinţa de a codifica acest domeniu, prin sistematizări parţiale ale unor sectoare

executive de strictă specialitate (Codul administraţiei comunale, Codul mediului,

Codul urbanismului).

Desigur, cele mai multe norme administrative, se regăsesc în ordonanţele de

guvern menite a dezvolta, ulterior, legislaţia în materie şi care, în plus, încorporează

obiectivele Comunităţii Europene, făcându-le accesibile în mod direct în dreptul

intern francez.

În privinţa modului de asigurare a ordinii de drept în activitatea normativă

remarcăm faptul că prin intermediul Consiliului Constituţional se exercită verificarea

prealabilă a conformităţii legilor cu legea fundamentală anterior promulgării acestora.

Pe de altă parte, Consiliul de Stat are competenţa de a verifica legalitatea

ordonanţelor guvernamentale emise din iniţiativa proprie a executivului, în timp ce

tribunalele pot, de regulă, controla legalitatea acţiunilor administrative.

În privinţa dreptului nescris sau cutumiar, acesta joacă un rol considerabil în

sistemul francez al izvoarelor de drept, fiind subordonat legislaţiei existente în

9 G. Burdeau „Drept constituţional şi instituţii politice”, Paris. 1984, p.603 şi urm.

materie, deşi practica judiciară a fost influenţată considerabil de acest gen de drept,

Curţile Administrative însuşindu-şi unele reguli cutumiare, prin hotărârile pronunţate.

În privinţa practicii judiciare sau a jurisprudenţei în materie executivă ea a

contribuit în mod hotărâtor la dezvoltarea dreptului administrativ, mai ales în domenii

lacunare, de goluri legislative, având un rol creativ.

Deşi Constituţia, nu recunoaşte practicii judiciare, în speţă, a curţilor

administrative, dreptul de a emite reguli obligatorii şi general aplicabile, totuşi

jurisprudenţa în materie administrativă, mai ales a Consiliului de Stat, materializată,

în deciziile de îndrumare, este recunoscută ca fiind obligatorie de urmat, atât Consiliul

de Stat, cât şi instanţele administrative neabătându-se de la ea, orice încălcare din

partea executivului antrenând nulitatea sau navalabilitatea actelor sau acţiunilor sale,

ori răspunderea autorităţilor publice10. Această situaţie recunoscută unanim de

doctrina franceză11 se datorează rolului jucat de jurisprudenţă în definirea şi

clasificare unor concepte de bază ale dreptului administrativ francez de genul actului

administrativ, contractului administrativ, etc., pe linia demarcaţiei dintre dreptul

(public) administrativ şi dreptul (privat) civil.

Pe de altă parte, un rol important revine jurisprudenţei în formularea principiilor

generale de drept aplicabile administraţiei mai ales în raporturile ei cu cetăţenii în

materia unor drepturi cetăţeneşti (civile), cele precum libertatea publică, egalitatea,

accesul la servicii publice, continuitatea serviciului public (raportată la dreptul la

grevă a funcţionarilor) ori categoria drepturilor procedurale (procesuale) vizând

dreptul la audiere, dreptul la apărare, asistarea, reprezentarea în cazul procedurilor

disciplinare sau sacţionatorii, etc.

Mai mult, chiar Consiliul Constituţional a acordat un statul legal acestor

principii jurisprudenţiale, înaintea oricăror reglementări administrative autonome

care trebuie să fie conforme cu ele şi chiar în cazul proiectelor de legi ajunse în faţa

Consiliului înaintea promulgării lor se poate pune problema conformităţii

respectivelor acte normative cu aceste reguli fundamentale.

TP

10 I. Alexandru, op. cit. pag 55/56. 68/72

1211 J. Rivero, op. cit. pag. 77

§ 2.2. Germania

Legea fundamentală din anul 1949 consacră structura federativa bazată pe

principiul legalităţii şi justiţiei sociale (art. 20 al. 1 şi art. 20 al. 1), demarcând

puterile administrative între statul federal şi landuri. În dezvoltarea prevederilor

constituţionale legislaţia federală a reglementat în mod unitar şi uniform aspecte

importante ale dreptului administrativ ca, de exemplu, Legea privitoare la

procedura administrativa federală (din anul 1976), urmată de legile unitare ale

landurilor, precum şi de numeroase statute ce au reglementat diverse domenii

speciale ale dreptului administrativ.

Oricum, reglementările dezvoltătoare reflectă principiile constituţionale, pe

care practica judiciară le respectă în materia litigiilor administrative.

Dreptul cutumiar este aplicabil în mod restrâns numai la nivelul

autorităţilor locale şi numai în măsura în care este consacrată o utilizare prelungită

şi continuă a acestuia, dublată de credinţa celor care îl folosesc că această

întrebuinţare este legitimă, cum ar fi cazul raporturilor în materie de urbanism,

dezvoltare locală, etc., deciziile autorităţilor locale trebuind să fie conforme cu

cutuma locală.

În privinţa practicii judiciare, ca izvor de drept, curţile administrative ale

landurilor ca şi Curtea Administrativă Federală au influenţat decisiv formularea şi

aplicarea principiilor administrative, inclusiv Curtea Federală de Justiţie precum

şi Curtea Constituţională Federală, mai ales pe fondul unor lacune legislative

evidenţiate cu prilejul soluţionării unor litigii în care se ridică vasta problematică a

limitelor sau restricţiilor normative statutare comparativ cu intervenţionismul

federal în aceleaşi domenii paralele ale sectoarelor executive.

În privinţa principiilor dreptului administrativ deşi sunt de inspiraţie

constituţională totuşi dreptul cutumiar ca şi jurisprudenţa au consacrat reguli

fundamentale în aplicarea principiilor constituţionale, ca, de exemplu, cazul

Curţii Federale Constituţionale care a impus regula revocării actelor

13

administrative care acordă avantaje ilegale, principiul aprobării tacite sau

irevocabilităţii unor acte şi operaţiuni tehnice puse în executare pentru a bloca

intervenţii nejustificate ale executivului cauzatoare de prejudicii.

Doctrina germană a avut un rol important în abordarea sistematică a părţii

generale a dreptului administrativ mai ales în privinţa formelor de acţiune prin

intermediul cărora sancţionează executivul, măsurile administrative fiind reduse

exclusiv numai la cele individuale, de prestaţie, contrar teoriei franceze care

include şi prescripţiile normative în aceeaşi categorie.

Un rol important a revenit analizei „rezervei administrative”, respectiv sfera

de atribuţii care să permită executivului dreptul de asumare a unor decizii sub

propria responsabilitate.

§ 2.3 Italia, Spania, Portugalia, Grecia

Italia

Principiile constituţionale vizând administraţia n-au fost dezvoltate pe cale

normativă (legislativă sau executivă) ci prin dreptul judiciar şi doctrină.

Deşi începând cu anul 1948 au fost formulate numeroase propuneri

legislative vizând în special codificarea administrativă, ele nu au fost practic,

materializate, deşi viziunea constituţională asupra executivului depăşea

aprecierea lui ca un simplu executant, ci îl considera un factor normativ prin

emiterea de decrete-lege şi legislaţia delegată. Mai mult, funcţia normativă poate fi

încredinţată şi spre nivelele inferioare ale autorităţilor, cum ar fi, de exemplu,

regiunile. În acest sens, executivul în mandatul său tinde să devină tot mai

independent de legislativ, dar şi în mod similar, şi administraţia centrală şi din

teritoriu faţă de guvern.

Tendinţa dreptului administrativ actual12 este de consolidare constituţională

sub aspectul principiilor generale aplicabile, dar şi de declin sub aspectul

aplicării dreptului civil.

12 I. Alexandru, Op cit. pag. 59

14

Practica judiciară a avut un rol important în configurarea principiilor generale

ale dreptului administrativ, în lipsa unei codificări legislative sau executive.

În acest context şi dreptul cutuniar a avut un rol deosebit în formarea

dreptului administrativ după legea scrisă şi practica judiciară, cu aplicabilitate nu

împotriva legii ci numai după lege şi pe lângă ea, în completarea ei.

Administraţia publică nu îşi poate depăşi limitele legale fără să se facă

vinovată de abuz de putere.

Printre principiile legale care vizează administraţia enumerăm organizarea şi

funcţionarea legală a acesteia, eficienţa şi imparţialitatea sistemului, buna-credinţă

şi protecţia drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţeanului.

Spania

Constituţia din anul 1978 stabileşte principiile generale de guvernare, între

care responsabilitatea executivă şi exercitarea puterii statuare, conform legii

fundamentale, în vreme ce administraţia publică serveşte interesul general

acţionând în concordanţă cu principiile de eficacitate, descentralizare,

deconcentrate şi coordonare (art. 37).

Pe de altă parte, sunt consacrate şi principii speciale administrative vizând

dreptul la audiere a cetăţeanului, anterior întreprinderii unor acţiuni administrative

care l-ar putea afecta sau înaintea adoptării unor decizii ori dreptul de acces la

arhivele şi documentele deţinute de administraţie.

Izvoarele dreptului administrativ general se regăsesc pe larg în statute precum

şi în legi organice (de rang constituţional), legi de bază şi legi ordinare, urmate de

reglementările emise de provincii şi municipalităţi având o forţă juridică egală

cu legile ordinare.

Pe primul loc se află legea din 1968 referitoare la procedura administrativă

care îşi are originea în legea cadru din 1889.

Noua reglementare reorganizează procedura administrativă standardizând şi

simplificând formalităţile prin reducerea numărului de reguli şi îmbunătăţind

15

nivelul de participare al cetăţeanului13. în acest sens, dreptul administrativ general

este cuprins în legea referitoare la statutul legal al administraţiei şi în legea

procedurală astfel încât se realizează o codificare a părţii generale a acestei

ramuri de drept sub aspect material şi sub aspect formal. Este de menţionat faptul

că multe principii juridice administrative consacrate numai jurisprudenţial de

Consiliul de Stat francez au deja o consacrare legală şi constituţională în Spania

având aplicabilitate absolută.

În privinţa dreptului cutuniar acesta nu mai poate constitui izvor de drept

pentru dreptul administrativ codificat, în schimb pentru alte domenii reprezintă

o sursă juridică „indirectă” cu caracter legal, dacă obiceiul a fost recunoscut printr-

o hotărâre judecătorească, practica administrativă neavând valoare juridică pentru

dreptul administrativ general.

În ceea ce priveşte jurisprudenţa sau practica judiciară în Spania nu i se

recunoaşte caracterul de sursă legală de drept, deşi în privinţa principiilor

universale de drept ea este creatoare de reguli de bază în privinţa aplicării

dreptului în litigiile purtate cu administraţia.

Astfel, Tribunalul Suprem a recunoscut, printre altele, ca principii formate

în acest mod următoarele:

• proporţionalitatea şi caracterul restrictiv al intervenţiei administrative;

• buna credinţă şi neinvocarea beneficiului propriei culpe;

• dreptul la apărare în lipsa căruia nu se poate dispune sancţionarea

administrativă a cuiva.

Oricum, tribunalele supraveghează atât exercitarea puterii publice executive

prin emiterea reglementărilor cât şi conformitatea acţiunilor executive cu statutele

legale, dar şi cu obiectivele care le justifică.

13 I. Alexandru, Op cit, pag. 92, 94

16

Portugalia

Constituţia din 1976 şi revizuirea ei din 1982 consacră statul democratic bazat

pe domnia legii existând o diviziune şi interconectare a puterilor între

preşedintele republicii, guvern, adunare legislativă, tribunale.

Guvernul are şi puteri legislative în domeniile nerezervate parlamentului

adoptând reglementări statutare supuse controlului şi ratificării legiuitorului.

Capitolul referitor la activităţile administraţiei publice conţine principii

constituţionale referitoare la:

• promovarea şi apărarea interesului public în raport cu cel personal;

• exercitarea funcţiei publice cu imparţialitate;

• dreptul la audiere şi la apărare în cadrul procedurilor disciplinare;

• participarea cetăţenească la procesul decizional administrativ care

afectează comunitatea;

• responsabilitatea funcţionarilor publici.

În această ţară asistăm la procesul de transpunere a prevederilor constituţionale

în legislaţia ordinară, printr-un proiect de lege privind procedura administrativă

graţioasă (necontencioasă). Domeniul dreptului material administrativ general este

reglementat prin Codul Administrativ care vizează numai guvernarea şi

administraţia locală, în timp ce codificarea procedurală rămâne încă un deziderat

formulat constituţional.

Jurisprudenţa administrativă nu are relevanţa celei franceze, dar tribunalele

aplică şi dezvoltă principii generale ale dreptului administrativ făcându-se distincţie

între principiile legale generale sau fundamentale, principiile generale de drept

public şi principiile generale ale dreptului administrativ. Dintre unele principii

enumerăm:

• promovarea interesului public:

• legalitatea, egalitatea şi imparţialitatea;

• competenţa profesională administrativă:

• audierea prealabilă şi corectă.

17

Aceste principii, în majoritatea lor, cunosc şi o consacrare constituţională.

Grecia

Constituţia Greciei din anul 1975 consacră principiul separării puterilor în

stat în care sens parlamentul îşi împarte puterea legislativă cu preşedintele, iar

puterea executivă este împărţită între şeful statului şi guvern, acesta din urmă

având atribuţii de legiferare extinse.

Totuşi administraţia publică este circumscrisă legislaţiei în vigoare în care

sens puterile preşedintelui sunt limitate ca şi cele cu care sunt investite ministerele.

Grecia nu are un statut care să codifice dreptul administrativ eşuând în

încercarea de a codifica procedura administrativă.

Constituţia formulează unele principii cum ar fi, de exemplu, dreptul la o

audiere corectă, regulă recunoscută iniţial de practica Consiliului de Stat.

Totuşi, Consiliul de Stat, care este tribunalul administrativ suprem, a

formulat, prin jurisprudenţa sa, cele mai multe principii fundamentale ale

dreptului administrativ.

Ca şi în Franţa, de unde este inspirată şi practica judiciară a acestui

organism, sunt recunoscute ca forme ale acţiunii administrative reglementările

şi actele individuale iar, pe de altă parte, contractele de drept public.

Printre principiile de drept material şi procedural administrativ merită reţinute

următoarele:

• egalitatea în faţa legii, imparţialitatea, buna credinţă;

• audierea părţii afectate de o acţiune administrativă şi motivarea deciziei.

§ 2.4 Belgia, Luxemburg

Belgia

Deşi Belgia cunoaşte una din cele mai vechi Constituţii europene (1831)

care reprezintă baza dreptului public şi administrativ ea nu are o codificare

generală, materială sau procedurală administrativă.

18

Reglementarea fundamentală face referire la puterile regelui, la subdiviziunile

şi instituţiile regionale, provinciale, municipale şi supramunicipale.

În acest context jurisprudenţa, în special cea a Consiliului de Stat, are un rol

decisiv pentru sistemul de drept administrativ.

Deciziile în anularea actelor administrative ale acestei autorităţi produc

efecte faţă de toţi exercitând o influenţă considerabilă în dezvoltarea respectivei

ramuri de drept, mai ales în privinţa principiilor generale ale ramuri de drept în

cauză.

În acest sens au fost consacrate reguli de bază vizând egalitatea în faţa legii

(figurând şi în Constituţie), administrarea competentă, dreptul la audiere,

justiţie echitabilă, etc.

Şi doctrina a exercitat o influenţă importantă, iar în funcţie de grupul lingvistic

de apartenenţă a autorilor se resimte preferinţa pentru un sistem de drept sau altul

de inspiraţie franceză, germană sau engleză.

Deşi dreptul cutuniar este recunoscut ca sursă legală, totuşi are un rol secundar

în dreptul belgian.

Luxemburg

Constituţia din 1968 revizuită în 1979 se apropie de cea belgiană proclamând

democraţia parlamentară, consacrând separarea puterilor în stat şi responsabilitatea

ministerială.

Influenţa franceză şi cea belgiană se resimte în dreptul administrativ.

Consiliul de Stat este reglementat prin legile din 1866 şi 1961 iar motivele de

anulare sau revizuire a actelor administrative, inspirate de modelul francez,

vizează14:

• lipsa de competenţă a autorităţilor executive constituie motiv de

revizuire verificabil din oficiu;

14 I. Alexandru, op cit pag. 88

19

• încălcarea unei forme procedurale destinată a proteja interesele private

are relevanţă numai acolo unde a fost instituită în vederea unui beneficiu

recunoscut individului;

• deciziile administrative nu pot viola legea scrisă;

• libertatea de acţiune a executivului nu poate fi exercitată în alt scop decât

cel legal prevăzut, reprezentând vina de deturnare a puterii;

• motivul de anulare, numit exces de putere, apare în urma unei încălcări a

unor principii legale nescrise cu caracter general, făcându-se distincţia,

necunoscută

în dreptul francez (unde recursul pentru exces de putere este posibil atât în cazul

legii scrise cât şi a celei nescrise), în sensul că violarea operează în cazul legii

scrise, iar excesul de putere pentru încălcarea legii nescrise.

Ca principii legale generale sunt consacrate egalitatea în faţa

administraţiei prestatoare de servicii sau declanşatoare de intervenţii,

continuitatea administraţiei şi revocarea actelor administrative.

Practica judiciară este izvor de drept în materie administrativă mai ales în

privinţa procedurii administrative vizând aspecte referitoare la audierea părţilor,

argumentaţia (motivarea) actelor administrative, etc., reglementarea procedurală

rămânând un deziderat în materie administrativă.

§ 2.5 Danemarca şi Olanda

Danemarca

Constituţia din 1953 consacră o monarhie constituţională bazată pe separaţia

puterilor în stat, în care sens parlamentul exercită puterea legislativă, actele sale

necesitând consimţământul formal al monarhului, guvernul şi miniştrii exercită

puterea executivă limitând practic puterea regală, iar tribunalele pot hotărî în

privinţa limitelor exercitate de autorităţile administrative.

20

Legea pentru administraţia publică şi legea referitoare la caracterul public al

administraţiei adoptate în 1985 au realizat în mare măsură codificarea dreptului

procedural administrativ.

Prima lege consacră dreptul părţilor de a obţine o consultanţă de specialitate în

procedura administrativă, dreptul de a consulta documente relevante, dreptul la

audiere, dreptul la reprezentare , motivarea deciziei administrative.

Cea de-a doua lege consacră accesul cetăţeanului la dările de seamă ale

autorităţilor , obligaţiile administraţiei de a consemna fapte legate de disputele

administrative.

În privinţa principiilor generale ale dreptului administrativ ele sunt formulate

de puterea administrativă , de cea judiciară şi de doctrina de specialitate.

Olanda

Constituţia din 1983 consacră monarhia constituţională şi parlamentară

recunoscându-se natura publică a administraţiei si necesitatea elaborării de statute

privind dreptul administrativ general, deşi lucrările pentru elaborarea unui cod

general sunt mult întârziate.

Legea referitoare la acţiunile împotriva deciziilor administrative (contenciosul

general) indică motivele unui astfel de demers judiciar şi anume :

• decizia încalcă o prevedere generală ;

• scopul actului diferă de cel al legii ( statutului);

• decizia contravine ideii de administraţie competentă ;

• decizia nu a avut în vedere toate interesele implicate prin respectivul act;

Multe din aceste principii s-au dezvoltat în practica judiciară a instanţelor

de drept comun şi a celor administrative.

Dreptul cutumiar are o relevanţă secundară ca izvor de drept dar nu pentru

dreptul administrativ general.

21

§ 2.6 Marea Britanie şi Irlanda Marea Britanie, deşi cea mai veche dintre democraţiile contemporane, este

cunoscută pentru absenţa unei Constituţii scrise şi sistematizate, motiv pentru care,

în lipsa unei unice legi fundamentale, alte reglementări, precum şi o serie de

cutume, inclusiv jurisprudenţa în materie, toate formează un drept constituţional

original, „sui generis” nemaiîntâlnit în nici un alt sistem de drept european.

În consecinţă nu se poate vorbi despre o bază constituţională propriu-zisă a

dreptului administrativ englez, ci de o legislaţie şi apoi de o practică judiciară în

materie executivă, dreptul cutumiar neavând relevanţă pe planul dreptului

administrativ, iar doctrina juridică constituie cu totul excepţional o sursă

secundară.

În aceste condiţii actele parlamentului şi legislaţia delegată a executivului sunt

principalele izvoare sau surse juridice ale dreptului administrativ.

Anglia nu cunoaşte totuşi un statut general privitor la administraţia publică şi

nici unul referitor la procedura administrativă (aşa cum este cazul Actului american

de procedură administrativă).

Reglementări speciale vizând administraţia abordează sectorial problemele

specifice procedurii administrative dintr-un domeniu sau secţiune, aşa cum, de

exemplu, cea de-a 12-a secţiune care stabileşte ca îndatorire generală motivarea

(justificarea) pentru toate deciziile luate de ministere sau de tribunalele

administrative.

Dreptul administrativ general poate fi desprins din jurisprudenţa precedentelor,

în virtutea căreia curţile inferioare sunt limitate în soluţii şi ţinute de deciziile

curţilor superioare aparţinând de aceeaşi jurisdicţie.

Creaţia juridică a magistraţilor este constituită din interpretările legale, inclusiv

a principiilor generale de drept administrativ, cu aplicabilitate extinsă şi la dreptul

administrativ special, deşi nu s-a elaborat o teorie sau o doctrină sistematică în acest

sens, ceea ce nu împiedică parlamentul să adopte, în virtutea suveranităţii sale şi a

supremaţiei legislative, reglementări contrare interpretării jurisprudenţiale.

22

Într-adevăr „domnia legii” nu permite nici unei autorităţi administrative să-şi

depăşească propriile limite de competenţă conferite de parlament, ceea ce afectează

atât valabilitatea actelor administrative normative, dar şi a celor individuale emise în

astfel de condiţii. În acest sens, acţiunea administrativă este considerată abuzivă,

prin depăşirea puterilor conferite („ultra vires”) fie când încalcă condiţiile

procedurale mandatate (cum ar fi, de pildă, neaudierea prealabilă, neaducerea la

cunoştinţă părţii interesate a remediilor legale) sau când s-a acţionat într-un domeniu

de atribuţii neconferite autorităţii (neexistând împuternicirea legală în acest sens) ori

când aceste puteri se exercită în scopuri nelegale sau cu rea-credinţă.

Pe de altă parte, „legea justiţiei naturale” implică respectarea unui minim de

condiţii necesare pentru o procedură corectă de către persoane sau structuri

judecătoreşti, ca de exemplu, diversele tribunale administrative, în baza regulilor

comune de drept civil, ceea ce impune, printre altele, drepturi şi obligaţii reciproce

privind audierea corectă, publicitatea proceselor, incompatibilitatea de a fi

judecătorul propriei cauze, etc.

Într-adevăr, dreptul englez15 este condiţionat, sub aspectul realizării sale, în

principal, de considerente procedurale care reprezintă cadrul de exercitare şi de

restabilire a drepturilor de sine stătătoare.

În Irlanda baza dezvoltării constituţionale o reprezintă legea fundamentală din

1973 ce consacră principiul separaţiei puterilor în stat, dar în forma modernă a

interacţiunii dintre legislativ, executiv şi autoritatea judecătorească.

Parlamentului îi este recunoscută facultatea delegării puterii legislative către

executiv. Pe de altă parte, Constituţia consacrând o gamă largă de drepturi şi

libertăţi fundamentale cetăţeneşti opozabile administraţiei şi, în consecinţă, în caz de

împiedicare sau vătămare a exerciţiului acestora există posibilitatea legală de a se

formula plângeri contra executivului.

15 I. Alexandru, op. cit., p. 79

23

Actele parlamentului şi legislaţia delegată (aparţinând executivului) a

guvernului, ministerelor, municipalităţilor reglementează cele mai diferite părţi ale

dreptului administrativ.

Principiile dreptului administrativ sunt formulate de Constituţie şi, deşi

reflectate de legislaţia aferentă, nu mai pot fi înlăturate nici chiar prin actele

parlamentului, aşa cum se poate întâmpla în Anglia, în lipsa unei Constituţii scrise.

Pe de altă parte, instanţele irlandeze au conferit o substanţă constituţională, prin

soluţiile lor, mult mai mare, principiului justiţiei naturale decât o fac tribunalele

britanice.

Deciziile Înaltei Curţi Administrative şi a Curţii Supreme conţin principii

generale de drept administrativ formulate în virtutea doctrinei „ultra vires”

(depăşirea puterilor) care nu permite executivului depăşirea propriilor puteri legal

conferite nici în activitatea normativă (cvasi-legislativă) şi nici în cea jurisdicţională

sau de judecată (cvasi-judecătorească), iar, în consecinţă, orice acţiune

administrativă este ilegală dacă a fost realizată de o autoritate necompetentă sau cu

încălcarea condiţiilor (de fond şi de formă) legal prevăzute ori a fost exercitată cu

rea-credinţă, în mod discreţionar, sau prin încălcarea unor principii de justiţie

constituţională de genul audierii şi celeilalte părţi, nejudecării propriei cauze, ca

motiv de incompatibilitate administrativă în căile de atac, etc.

24

Capitolul III. Structurile administrative în unele ţări europene

§ 3.1 Franţa

Franţa se caracterizează printr-un înalt grad de centralizare administrativă,

cu vechi rădăcini în istoria ţării, păstrat şi accentuat de-a lungul domniei lui

Napoleon şi continuat, practic, de toate regimurile ulterioare.

Pe de altă parte, acest sistem a fost determinat şi de structura unitară a

statului, iar, apoi de regimul semiprezidenţial care a accentuat concentrarea puterii

executive în mâinile şefului statului. Regimul juridic instituit de Constituţia celei de-a V-a Republici a perpetuat

această stare, dar politica de integrare europeană a determinat ca, după anul 1970, să înceapă o orientare necentralizatoare spre deconcentrarea administrativă în urma transferului puterii de decizie de la autorităţile centrale către cele subordonate din teritoriu prin deconcentrare, inclusiv asupra autorităţilor locale, însoţită şi de o descentralizare prin cedarea puterii de decizie în probleme de interes local de către stat pe seama autorităţilor administraţiei publice locale autonome.

Legislaţia anilor 1972,1982/83 a realizat reforme regionale şi municipale, în acest sens, dar esenţa exerciţiului unitar al puterii centrale nu a fost afectată în modul de conducere unitară şi directă a Franţei şi nici controlul central al statului.

Administraţia publică centrală are o structură ierarhică şi o alcătuire bicefală sau un executiv dualist.

Într-adevăr preşedintele republicii este cel care îl numeşte pe primul ministru, iar la propunerea acestuia din urmă numeşte şi revoca pe ceilalţi membrii ai guvernului în funcţiile lor executive.

Şeful statului prezidează şedinţele Consiliului de Miniştri, semnează ordonanţele şi decretele adoptate în urma dezbaterilor în guvern, de regulă contrasemnate de premier şi, eventual de miniştri de resort, numeşte în funcţii civile şi militare de stat.

Guvernul stabileşte şi conduce politica naţională, dispunând de administraţie şi de forţa armată şi răspunzând în faţa parlamentului.

25

Miniştrii nu pot cumula funcţia de parlamentar şi conduc instituţiile executive de resort dintre care cele mai multe au şi structuri în teritoriu.

Primul ministru conduce activitatea guvernului şi răspunde pentru activitatea acestuia în faţa Adunării Naţionale, putând delega unele atribuţii ale sale miniştrilor din subordine, iar, uneori, în mod excepţional poate prezida şedinţele guvernului, iar actele sale sunt contrasemnate de miniştri însărcinaţi cu aplicarea lor.

Guvernul are o competenţă de reglementare (acte cu caracter reglementar) deosebit de largă în condiţiile în care, prin Constituţie, Parlamentul are atribuţii legislative strict delimitate (art.34), ceea ce înseamnă că poate interveni în orice domeniu care nu intră în sfera de atribuţii rezervate expres puterii legiuitoare, emiţând decrete.

Pe de altă parte, el poate interveni în situaţii excepţionale precum starea de asediu sau cea de urgenţă decretată în şedinţa executivului.

În sfârşit, există şi sistemul legislaţiei delegate care permite guvernului să ceară, în îndeplinirea programului său, autorizarea parlamentului pentru adoptarea unor ordonanţe în domenii care revin în mod normal legii.

Parlamentul abilitează prin lege domeniul şi termenul până la care astfel de acte guvernamentale pot fi emise, după care vor trebui supuse în parlament spre ratificare.

Ordonanţele trebuie avizate de Consiliul de Stat şi intră în vigoare imediat după publicare, dar devin caduce dacă proiectul legii de ratificare a acestora nu este depus în legislativ înaintea datei fixate de legea de abilitare.

După expirarea acestui termen ordonanţele nu mai pot fi modificate decât

prin legi în domeniile care sunt de competenţa legislativului. Consiliul Constituţional controlează legea de abilitare sub aspectul

concordanţei sale cu legea fundamentală. Administraţia publică în teritoriu este formată din administraţia publică

locală şi din structurile teritoriale ale administraţiei publice centrale.

Administraţia publică locală este compusă din regiuni (21), departamente (96)

şi comune (3621) iar cea centrală îşi exercită puterea indirect prin intermediul 26

serviciilor publice deconcentrate, constituite la nivel teritorial, aparţinând

ministerelor şi altor autorităţi naţionale de resort.

Unităţile administrativ-teritoriale reprezintă colectivităţi locale, de nivel

diferit, cu statut propriu ce exercită multiple atribuţii expresie a autonomiei locale şi

a descentralizării având o natură administrativă, stabilite conform legii, şi garantată

constituţional (art. 72/1,2).

Statul, deţinătorul suveranităţii naţionale, deşi degrevat de multiple sarcini

locale, îşi exercită supremaţia puterii publice prin emiterea reglementărilor

legislative şi executive de nivel central, obligatorii de aplicat concomitent cu

exercitarea controlului juridic (administrativ şi judiciar, în special) în mod curent,

constant, din oficiu sau la sesizare, ori de câte ori acesta se dovedeşte a fi necesar,

util şi eficient pentru remedierea încălcărilor de lege, indiferent de autoritatea locală

în culpă.

Exercitarea atribuţiilor organelor reprezentative ale comunităţilor locale are la

bază unele principii16:

- administrarea liberă, prin consilii alese, în condiţiile prevăzute de lege;

- interdicţia exercitării tutelei administrative a unei colectivităţi locale

asupra alteia;

- transferul de competenţă sau putere normativă de la nivel central spre nivel

local pentru exercitarea corespunzătoare a sferei de atribuţii transmise în

acest mod;

- transferarea de bunuri, persoane şi servicii în competenţa locală însoţită de

compensarea financiară pe baza cheltuielilor suportate de stat la data

transmiterii acestora.

Caracteristicile structurilor administrative ale comunităţilor locale constau în:

a) existenţa consiliilor ca organe de conducere locală, cu caracter eligibil,

colegial, deliberativ, reprezentativ şi de conducere, alăturat cărora există

16 Liviu Coman Kund „Sisteme administrative europene”, Casa de Presă şi Editură „Tribuna”, Sibiu, 2003, p. 104 şi urm.

27

un preşedinte executiv, respectiv primar pentru localităţi, persoane alese de

către şi din rândul membrilor organului colegial;

b) între autorităţile locale de diferite nivele nu operează principiul

subordonării, dar nici între acestea, pe de o parte, şi reprezentantul statului

în teritoriu, pe de altă parte (tutela administrativă), ci numai principiul

colaborării şi subsidiarităţii;

c) exercitarea unor atribuţii comune acestor autorităţi locale fie de ordin

general (precum elaborarea planului de dezvoltare locală, cel de amenajare

a teritoriului, sau, după caz a celui de urbanism, adoptarea bugetului,

organizarea serviciilor administrative publice locale, gestionarea

patrimoniului propriu, protecţia mediului înconjurător, etc.), precum şi a

unor atribuţii specifice (stare civilă, turism, etc.), are loc în funcţie de

nivelul organizării administrative şi de particularităţile acesteia;

d) distribuţia echilibrată a unor atribuţii comune între stat şi comunităţile

locale, în funcţie de natura şi amploarea interesului social promovat, în

care sens, de exemplu, în materie de învăţământ primul are

responsabilitatea organizării generale a sistemului educativ, recrutarea,

gestionarea şi salarizarea personalului didactic, inclusiv finanţarea

învăţământului universitar, în timp ce finanţarea liceelor revine regiunilor,

a colegiilor revine departamentelor, iar pentru şcoli şi grădiniţe obligaţia

revine localităţilor (comunelor) ;

e) reprezentarea statului în cadrul acestor entităţi are loc prin prefect

(regiunea), comisar (împuternicit al Republicii) care a luat locul

prefectului (pentru departament), respectiv primarul pentru localităţi prin

unele atribuţii speciale încredinţate în acest sens;

f) prefectul îşi exercită autoritatea numai asupra serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor şi altor organe centrale constituite la nivel

regional şi departamental;

28

g) controlul administrativ general asupra actelor autorităţilor publice locale

este numai de legalitate, nu şi de oportunitate, se exercită numai ulterior

activităţii verificate şi se înfăptuieşte de prefect (comisar) prin sesizarea

tribunalului administrativ competent.

A. Regiunea

Regiunea are, ca organ reprezentativ şi deliberativ, consiliul regional format

din consilieri aleşi în mod direct pe departamente pentru un mandat de 5 ani şi care

aleg la şi din rândul lor, un preşedinte ca autoritate executivă, precum şi mai mulţi

vicepreşedinţi care împreună cu alţi membri, aleşi dintre consilieri, formează

comisia permanentă care exercită unele atribuţii curente delegate de plenul

organului colegial.

Regiunea are ca misiune asigurarea dezvoltării economice elaborând un plan

corespunzător de dezvoltare avizat de un organism specializat denumit comitet

economic şi social (având la nivel naţional ca organism coordonator Consiliul

Economic şi Social), alcătuit din membri desemnaţi de organismele cu caracter

economic, social, profesional, ştiinţific, educativ, sportiv, etc., din regiune, consultat

în prealabil deliberării consiliului regional.

Ca atribuţii proprii regiunea organizează şi finanţează transporturile (inclusiv

feroviare), învăţământul liceal, profesional şi calificarea prin ucenicie.

Prefectul regiunii reprezintă statul şi este funcţionar executiv al guvernului,

exercitând aceeaşi funcţie şi asupra departamentului component în care îşi are sediul

regiunea (comisar, după 1982/83, care a luat locul prefectului), având autoritate

ierarhică asupra celorlalţi comisari din departamentele care alcătuiesc regiunea,

conducând, totodată, serviciile deconcentrate ale ministerelor constituite la nivelul

regiunii.

B. Departamentul

Organul reprezentativ şi deliberativ al departamentului este consiliul general

format din consilieri aleşi direct pe circumscripţii (cantoane) electorale, pentru un

mandat de 6 ani, cu reînnoirea a jumătate din numărul lor la fiecare interval de 3 ani.

29

Consilierii aleg la şi din rândul lor, un preşedinte, ca autoritate executivă,

precum şi mai mulţi vicepreşedinţi, care împreună cu alţi membri aleşi formează

comisia permanentă care poate exercita şi unele atribuţii curente delegate de plen.

Departamentul are misiunea asigurării solidarităţii şi echilibrării

intercomunale, iar ca atribuţii proprii, distincte, asigurarea unor servicii şi ajutoare

sociale, sanitare, a transportului şcolar din afara perimetrelor comunale, realizarea

programelor de dotate a localităţilor rurale.

Comisarul de departament reprezintă statul şi guvernul conducând serviciile

deconcentrate ale ministerelor şi regiunilor organizate la acest nivel.

C. Comunele

Comunele sunt nivelul de bază ale structurilor administrative teritoriale

reprezentând colectivitatea locală, fiind împărţite în comune rurale (la rândul lor de

două categorii după cum au o populaţie de până la 3500 de locuitori sau peste

această limită) şi comune urbane.

Comuna are ca organ deliberativ consiliul municipal format din consilieri

aleşi în mod direct, pentru un mandat de 6 ani şi un primar ales de şi dintre consilieri

ca organ executiv ajutat de un viceprimar.

Consiliul îşi poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, având

profile diferite, care efectuează analize, documentaţii, iniţiază proiecte de hotărâri, le

avizează fără a avea atribuţii decizionale care aparţin plenului.

Comuna are ca misiune principală organizarea urbanistică a localităţii şi

utilităţilor publice de detaliu.

Consiliul are ca atribuţii proprii organizarea învăţământului elementar,

transportul şcolar în perimetrul său, acordarea ajutoarelor de urgenţă, elaborarea

planurilor de dezvoltare intercomunală.

Ca atribuţii delegate de stat, stabilite sectorial prin reglementări speciale

indicăm pe cele în materia stării civile, ordinii publice şi cea electorală.

Primarul are ca atribuţii proprii conducerea şedinţelor consiliului, eliberarea

autorizaţiilor de construcţie, iar ca reprezentant al statului asigură punerea în

30

executare a legilor şi hotărârilor de guvern, este ofiţer de stare civilă şi de poliţie

judiciară.

În exercitarea atribuţiilor proprii dispune de autonomie locală, dar pentru cele

delegate de stat este subordonat ierarhic comisarului şi prefectului.

În Franţa mai sunt organizate, după caz şi structuri administrative

intermediare, în funcţie de numărul de locuitori de genul comunităţilor rurale pentru

mai mult de 20.000 de locuitori şi comunitatea urbană formată din regruparea

comunelor în aglomeraţii mai mari de 50.000 de locuitori.

Dacă regiunea, departamentul şi comuna sunt colectivităţi teritoriale

dispunând de autonomie, Franţa mai cunoaşte şi arondismentul ca eşalon specializat

în administraţia de „proximitate” (de pildă, Parisul are asemenea subdiviziuni)

condus de un subprefect subordonat ierarhic.

Prefectul este singurul titular al autorităţii de stat şi reprezentant al şefului

statului, al primului ministru şi a fiecărui ministru de resort în teritoriu17, conducând

serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, este responsabil cu ordinea publică,

organizarea alegerilor şi cu situaţiile de urgenţă.

§ 3.2. Germania

Republica Federală Germania este un stat compus ca structură şi o republică

parlamentară sub aspectul formei de guvernământ.

Din această cauză separaţia puterilor în stat se realizează atât la nivel federal sau

central, cât şi la nivelul fiecărui land, respectiv orizontal, între legislativ, executiv şi

justiţie, cât şi pe nivel vertical între autorităţile federale precum şi cele din aceeaşi

categorie aparţinând landurilor componente ale federaţiei.

Constituţia din anul 1949 (art. 20) reglementează repartizarea competenţelor între

autorităţile federale şi landuri, acestea din urmă având acele atribuţii în măsura în

care ele nu au fost conferite expres puterii centrale.

17 I. Alexandru „Drept administrativ comparat”, Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 111.

31

Parlamentul german este alcătuit din două camere, una inferioară (Bundestag),

unde electoratul este reprezentat în funcţie de ponderea numerică a opţiunii politice

a alegătorilor, şi camera superioară (Bundesrat) în care această reprezentare, numai

a landurilor care compun statul, este egală numeric.

În mod evident şi landurile îşi au propriile parlamente locale.

Puterea executivă este exercitată pe plan central de guvernul federal condus de

cancelar şi alcătuit din miniştri federali; premierul fiind propus de preşedintele

republicii şi ales de camera inferioară cu majoritatea voturilor exprimate.

Cancelarul stabileşte liniile directoare ale politicii guvernamentale interne şi

externe şi îşi asumă responsabilitatea aplicării acesteia de către executivul condus de

el.

Guvernul federal răspunde în faţa cancelarului şi a parlamentului, el decide şi

asupra divergenţelor dintre miniştri care îl compun sau dintre aceştia şi omologii lor

din guvernele de land.

Miniştrii federali sunt numiţi şi revocaţi de şeful statului la propunerea

cancelarului, fiecare din ei conducând în mod autonom propriul departament şi pe

propria sa răspundere.

La nivelul landurilor funcţionează guverne distincte conduse de un prim

ministru.

În afara nivelului federal sau central de organizare, Germania mai cunoaşte şi

următoarele nivele teritoriale:

- landurile (Länder), ţări ale federaţiei, reprezentând nivelul regional;

- arondismentul (Landkreise) – judeţ, departament, district, după diverse

terminologii, ca nivel intermediar;

- comuna (Gemeinden) sau localitatea (urbană ori rurală) ca nivel de bază.

Alăturat acestora, potrivit tradiţiilor istorice recunoscute legislativ, Germania

mai cunoaşte şi aşa numitele oraşe libere sau autonome respectiv:

- oraşe stat, cu regim asemănător landurilor (Berlin, Hamburg, Bremen);

32

- marile oraşe arondisment, cu un statut specific în cadrul landurilor şi de

egalitate cu respectiva structură administrativ-teritorială căreia îi

corespund.

Germania este o federaţie în care:

- landurile au preexistat istoric federaţiei, având o suveranitate originară,

înnăscută, care, în urma unificării statale, s-a limitat, transferându-şi unele

atribuţii (de exemplu, în domeniul apărării, finanţelor, politicii monetare, a

celei externe, etc.), în beneficiul federaţiei, păstrându-şi unele competenţe

specifice şi având parlament, guvern şi justiţie proprii;

- arondismentele şi comunele au autonomie limitată la rezolvarea

problemelor specifice în baza competenţei atribuite de federaţie şi land,

conform Constituţie federale precum şi a Constituţiei şi a codurilor proprii

landului, potrivit statutelor respectivelor colectivităţi locale şi a tradiţiilor

istorice locale.

Fiecare din cele trei nivele de organizare, land, arondisment şi comună

dispune de:

- autorităţi reprezentative proprii, alese de comunitate;

- autonomie proprie, distinctă şi determinată ca aptitudine de a acţiona în

nume propriu pentru rezolvarea problemelor comunităţii locale respective;

- capacitate de drept public şi privat care permite exercitarea în regim de

putere sau de iniţiativă particulară, prin acte de autoritate administrative

sau contractuale emise sau încheiate în vederea realizării propriilor

atribuţii.

Autorităţile federale cât şi landurile îşi pot exercita funcţiile direct prin

propriile organe federale sau de land în cadrul tuturor structurilor inferioare până la

nivel de arondisment sau comunal ori în mod indirect, în cazul competenţelor locale

exclusive, asupra cărora exercită doar un control de legalitate superior (aparţinând

de stat sau de land).

33

Competenţele legislative, executive şi judiciare sunt riguros determinate la

nivelul structurilor teritoriale şi în raport cu puterea centrală.

A. Competenţa legislativă are ca subdiviziuni:

- competenţa proprie sau exclusivă a federaţiei;

- competenţa concurentă sau comună (paralelă) a federaţiei şi a landului;

- competenţa proprie landului.

Competenţa legislativă generală deşi teoretic este atribuită landului, practic

este încredinţată federaţiei, în condiţiile în care, totuşi, Consiliul Federal (camera

superioară, Bundesrat), format din reprezentanţii numeric egali ai landurilor,

contribuie decisiv la elaborarea legii federale aplicate efectiv de administraţia

landurilor, în domenii de importanţă naţională precum apărarea, politica externă,

finanţe, servicii publice naţionale (poştă, telecomunicaţii, căi ferate).

Competenţa concurentă (comună sau paralelă) vizează justiţia, asistenţa

socială, domeniile dreptului civil, penal, muncii, iar în caz de conflict între cele două

are prioritate legislaţia federală.

Competenţa proprie (exclusivă) a landurilor vizează învăţământul, cultura,

ordinea publică, statutul colectivităţilor locale şi procedurile administrative.

Respectarea repartizării de atribuţii şi soluţionarea conflictelor juridice

derivând din acest domeniu revine Tribunalului Federal Constituţional.

B. Arondismentele şi comunele au:

- caracter de colectivitate teritorială locală, dispunând de autonomie

administrativă proprie, iar nu de autonomie legislativă încredinţată doar

landului din care fac parte;

- exercită competenţe executive proprii şi exclusive pentru rezolvarea

problemelor specifice, iar, alăturat lor, au şi competenţe delegate de

federaţie sau de land;

- principiul subsidiarităţii, respectiv intervenţia autorităţilor superioare în

sprijinul celor inferioare, acţionează ori de câte ori acestea din urmă sunt

depăşite economic sau financiar de amploarea unei sarcini, care nu o pot

34

realiza integral prin efort propriu, în care sens landul intervine în sprijinul

arondismentului, iar acesta din urmă în sprijinul comunelor.

I. Arondismentul

Acesta reprezintă o colectivitate teritorială locală intermediară între land şi

comună, având un statut special stabilit printr-un cod adoptat ca lege a landului şi

care dispune de autonomie administrativă.

Adunarea arondismentului este organul colegial, reprezentativ, aleasă pe un

mandat de 5 ani prin vot universal, egal, direct şi secret de către electoratul local

respectiv.

Adunarea decide în toate problemele de competenţa arondismentului şi poate

delega unele atribuţii preşedintelui ei sau unor comitete restrânse formate din

membrii acesteia.

Preşedintele de arondisment este ales de adunare pe un mandat cuprins între

6-12 ani, având atât statutul de ales şi de reprezentant local, dar şi calitatea de

funcţionar public, fiind atât conducătorul organului colegial, cât şi şef al aparatului

administrativ al arondismentului.

Arondismentul desfăşoară activităţi ce depăşesc mijloacele financiare şi

capacitatea de gestiune a comunelor componente, având atribute de activitate

publică în acest sens constând în capacitatea de a organiza, recruta şi gestiona

personalul administrativ, dispunând de puterea bugetară şi financiară necesară,

având competenţa de a emite reglementări juridice aplicabile întregului arondisment,

precum şi dreptul la sigiliu, stemă şi drapel propriu.

Atribuţiile arondismentului se clasifică în:

- atribuţii proprii care, la rândul lor, sunt obligatorii vizând amenajarea

teritoriului şi a drumurilor intercomunale, întreţinerea parcurilor naturale,

construirea şi întreţinerea spitalelor, şcolilor profesionale şi liceelor, asistenţa

socială, colectarea, depozitarea şi prelucrarea reziduurilor menajere şi atribuţii

facultative precum susţinerea activităţilor culturale, a bibliotecilor publice, bazelor

sportive, promovarea turismului, în funcţie de capacitatea financiară;

35

- atribuţii delegate încredinţate, respectiv transferate sau preluate după caz,

comunelor mai mari sau de la comunele mai mici în funcţie de posibilităţile reale ale

acestor comunităţi de a le realiza efectiv.

Aparatul administrativ al arondismentului are o alcătuire dualistă, atât ca

serviciu propriu al acestei structuri, cât şi ca serviciu deconcentrat al landului, fiind

format din funcţionari aparţinând celor două entităţi.

Ca serviciu propriu exercită atribuţiile stabilite potrivit statutului său, iar ca

serviciu al landului exercită competenţe de poliţie, disciplină în construcţii,

amenajarea drumurilor, căilor de navigaţie şi teritoriului, iar costurile prestaţiilor

administrative fiind împărţite între land şi arondisment.

Preşedintele arondismentului ca şef al adunării conduce lucrările acesteia, fără

drept de vot, pregăteşte şi execută hotărârile adoptate de plen, având drept de

opoziţie („veto”) împotriva celor ilegale, putând decide în domeniile conferite de

lege, în cele delegate de adunare, iar în situaţiile de urgenţă în toate domeniile de

competenţa acesteia din urmă.

Preşedintele, ca şef al aparatului administrativ al arondismentului, este

superior ierarhic atât propriilor funcţionari locali de arondisment, cât şi celor ai

landului de la nivelul arondismentului răspunzând de activitatea lor.

II. Administraţia publică locală comunală

Administraţia comunală cuprinde localităţile urbane (oraşele) şi cele rurale.

Statutul comunei este supus principiului liberei administrări şi celui al

autonomiei locale ceea ce permite să decidă în nume şi pe răspunderea proprie pe

ansamblul problemelor locale în domenii precum dezvoltarea economică şi

financiară, recrutarea şi gestionarea personalului propriu, adoptarea de reglementări

proprii, etc.

Atribuţiile proprii exclusive pot fi:

- obligatorii în domeniul urbanismului, construcţiei şi întreţinerii şcolilor

primare, drumurilor locale, cimitirelor, ajutoarelor sociale;

36

- facultative privitoare la promovarea economiei locale, infrastructura

transportului local în comun, susţinerea activităţilor sportive, culturale, distractive, a

unor obiective sociale, crearea unor case de economii comunale, etc.;

Atribuţiile neexclusive pot fi:

- delegate de land în materia stării civile, evidenţei populaţiei, recensământ,

control alimentar, a comerţului cu băuturi alcoolice, a alimentatiei publice;

- transferate de arondisment.

Comunele pot acţiona ca agenţi economici, în limitele legii, putând înfiinţa

întreprinderi economice pentru nevoi locale, cu caracter rentabil, vărsând în

întregime tot profitul la bugetul local. Un mare număr de sarcini administrative

locale au fost transmise unor particulari ca, de exemplu, în materie de transport

public local, saluritate, etc., sub controlul autorităţilor locale, realizându-se, după

caz, asociaţii comunale, acolo unde interesele economice şi efortul financiar impun

o asemenea colaborare.

În funcţie de mărimea comunelor distingem:

- marile oraşe, asimilate arondismentelor, având o populaţie de peste 100.000

de locuitori care exercită atât atribuţii de arondisment cât şi de comună;

- oraşele mijlocii (peste 20.000 de locuitori) care exercită numai unele

atribuţii de arondisment, cât şi atribuţii proprii;

- oraşele mici şi satele care exercită atribuţii proprii, iar alte atribuţii sunt

exercitate pe seama lor de către arondisment.

Comunele cunosc trei modele distincte de organizare şi exercitare a

conducerii administrative locale.

I. Modelul „consiliului” (utilizat în nord) de inspiraţie engleză, respectiv un

organ colegial, deliberativ, ales pe un mandat de 4 ani, în mod direct de locuitorii

comunei, care deţine toate atribuţiile importante, alegând la rândul său, un primar

onorific, dar şi un director executiv numit care conduce toate serviciile

administraţiei comunale locale.

37

În Saxonia există un comitet de administraţie care cuprinde pe acest director

şi adjuncţii săi, precum şi un număr de consilieri comunali, care pregăteşte şi

execută hotărârile consiliului local având, totodată, şi un drept de decizie în domenii

limitate.

II. Modelul „magistratului” care presupune un consiliu ca organ colegial,

deliberativ şi eligibil şi „magistratul” ca organ executiv restrâns, format din primar

şi adjuncţii săi, aleşi de consiliu, fiecare având atribuţii proprii, cu rolul de a pregăti

şedinţele şi proiectele de acte ale consiliului pe care le duce la îndeplinire.

III. Modelul „primarului” ce presupune un primar ales direct de locuitori, cu

puteri importante, dublat de un consiliu comunal, organism colegial, deliberativ şi

eligibil prezidat de primar ca organ comunal executiv şi şef al administraţiei locale.

Primarul conduce atât administraţia locală (aparatul), cât şi consiliul local,

având sau nu, în funcţie de legislaţia locală, şi un drept de vot, fiind ales, de regulă,

pentru un mandat de 5 ani.

Oricum, cetăţenii şi nivelele inferioare ale organizării administrative, au

dreptul la reprezentare legală la nivel de comună, respectiv arondisment şi land, prin

alegeri generale şi nemijlocite (directe).

III. Relaţiile locale şi controlul administrativ

Între toate nivelurile organizării administrative din Germania nu există

raporturi administrative ierarhice de subordonare datorită recunoaşterii autonomiei.

Controlul landului asupra arondismentului vizează atât actele emise în

exercitarea atribuţiilor proprii acestei structuri cât şi asupra atribuţiilor delegate de

land.

A. Controlul asupra actelor emise în exercitarea atribuţiilor proprii este

ulterior emiterii, vizează numai legalitatea actului administrativ şi este înfăptuit de

un organ deconcentrat subordonat direct ministrului de interne al landului.

Controlul nu este general (de fond) şi nici de oportunitate, nu este sistematic

ori periodic, sau din oficiu, fiind declanşat numai dacă există o sesizare privind

legalitatea actelor adunării de arondisment sau a preşedintelui acesteia.

38

Atribuţiile acestei forme de verificare constau în:

- dreptul de informare a autorităţii de control, la cererea acesteia, şi obligaţia

de furnizare a tuturor datelor solicitate în problema respectivă, existând posibilitatea

organului de control de a participa la şedinţele adunării de arondisment, a

comitetului ei, putându-se face recomandări în cadrul acestora;

- dezaprobarea oficială a actului ilegal ceea ce poate antrena revocarea

măsurii de către emitent sau, în caz de menţinere a actului, organul de control poate

hotărî anularea lui, ca sancţiune coercitivă, indicându-se ce măsuri trebuie luate,

inclusiv un termen rezonabil de îndeplinire;

- substituirea organului de control în atribuţiile autorităţii verificate, prin

emiterea unui act administrativ contrar, asigurându-se punerea în executare a

acestuia, inclusiv atitudinea celui verificat de conformare faţă de dispoziţiile noului

act, iar în cazul în care nu se mai pot dispune măsuri administrative asupra actelor

verificate se va declanşa, după caz, controlul judecătoresc de anulare a acestora, la

sesizarea autorităţii de control;

- numirea unui comisar, dacă autorităţile arondismentului nu mai

funcţionează, şi care va prelua, total sau parţial, atribuţiile arondismentului, când

apar blocaje sau disfuncţionalităţii grave în activitatea executivului local, cu

respectarea unor condiţii strict determinate legal privind preluarea atribuţiilor;

- demiterea sau dizolvarea, după caz, a preşedintelui sau a adunării de

arondisment, pentru încălcări deosebit de grave.

B. În cazul controlului exercitat asupra atribuţiilor delegate de land

arondismentului verificarea poate să fie şi de oportunitate, nu numai de legalitate,

exercitându-se şi verificarea prealabilă sau anterioară emiterii actului, nu numai

ulterioară acestui moment, declanşată din oficiu sau la sesizare, concomitent cu

dreptul de a emite îndrumări obligatorii de urmat de către organul supus verificării.

În cazul verificării de oportunitate asupra actelor emise în temeiul atribuţiilor

delegate nu se exercită controlul judiciar declanşat de autoritatea de control în

justiţie.

39

În mod similar sau analog arondismentul exercită asupra comunelor, acelaşi

gen de verificări ca şi landul asupra arondismentului, preşedintele de arondisment

exercitând controlul asupra administraţiei locale comunale atât în calitatea de

autoritate locală cât şi de reprezentant al landului.

În mod identic, privitor la atribuţiile proprii ale comunei verificarea este

numai de legalitate şi exclusiv ulterioară emiterii actului, iar referitor la atribuţiile

delegate localităţii controlul mai poate fi şi de oportunitate, cât şi prealabil emiterii

actului, indiferent că delegarea iniţială s-a încredinţat de land ori de arondisment.

§ 3.3 Spania

Această ţară constituie o monarhie parlamentară, sub aspectul formei de

guvernământ.

Premierul este propus de rege şi votat cu majoritatea absolută a congresului

deputaţilor. Guvernul este format din primul ministru, ca preşedinte, vicepreşedinţi,

miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege.

Administraţia publică centrală şi locală acţionează conform principiilor de

eficacitate, ierarhie, deconcentrare, descentralizare, autonomie şi coordonare cu

respectarea legii şi a sistemului de drept.

Statul spaniol exercită atributele esenţiale ale suveranităţii şi realizează

principalele serviciile publice naţionale de interes general (precum apărarea

naţională, sănătatea publică, relaţiile externe, politica monetară, sistemul judiciar)

asigură legislaţia civilă, penală, comercială, socială şi de muncă.

Potrivit Constituţiei, statul stabileşte cadrul juridic general al comunităţilor

autonome (regiunile) şi al colectivităţilor teritoriale locale (provinciile şi

municipiile) cărora le recunoaşte competenţa administrativă generală în problemele

de interes local.

Totuşi statul stabileşte şi regimul juridic general al organizării şi funcţionării

administraţiei publice locale, statutul funcţionarilor publici locali, procedurile

40

administrative, concesiunile, exproprierile, contractele administrative şi răspunderea

administrativă.

Ca organizare teritorială, Spania cunoaşte regiunile, provinciile şi municipiile

(urbane şi rurale), la care se adaugă arii metropolitane (Barcelona, Valencia).

Constituţia garantează unitatea naţiunii cât şi dreptul la autonomie pentru

diferitele naţionalităţi sau regiuni, îmbinând criteriul etnic colectiv cu cel etnic

teritorial (cazul Cataloniei, Ţării Bascilor, Galiţiei).

Toate structurile teritoriale dispun de o autonomie conformă intereselor

specifice fiecăreia, existând posibilitatea extinderii acesteia.

I. Regiunea

Regiunea reprezintă o comunitate autonomă, care dispune de competenţa

legislativă, ce diferă de la regiune la regiune, şi care este în conformitate cu

reglementările naţionale şi cele ale propriilor statute ce consacră autonomia

comunităţilor regionale, inclusiv cu reglementările proprii adoptate în temeiul

acestora.

Constituţia (art. 148) reglementează competenţa legislativă a regiunilor

potrivit regulii „per a contrario”, prin comparaţie şi în opoziţie cu cea a statului, de

unde concluzia că ceea ce nu este expres rezervat puterii legislative centrale poate fi

reglementat de regiune în domenii precum dezvoltarea regională şi economică,

amenajarea teritoriului şi urbanismul, lucrări publice de interes regional, căi ferate şi

rutiere, de acelaşi interes, etc.

Organele regiunilor sunt adunarea legislativă, consiliul regional de guvernare

şi preşedintele comunităţii.

Adunarea legislativă este aleasă, în mod direct pe 4 ani, lucrează în şedinţe

publice, este un organism deliberativ în materie legislativă locală ale cărei acte sunt

controlate de Tribunalul Constituţional.

Consiliul regional de guvernare este organul executiv ai cărui membrii sunt

numiţi de preşedintele comunităţii şi au responsabilităţi asemănătoare unor miniştrii.

41

Preşedintele comunităţii este ales de adunare şi numit de rege, conduce

consiliul regional, are statut de prim-ministru şi răspunde în faţa adunării.

II. Provinciile

Acestea dispun de autonomie locală iar administraţia acestora este realizată de

„reprezentanţa locală” compusă din consiliul provinciei, comisia de guvernare,

preşedintele şi vicepreşedinţii.

Consiliul provinciei este organul deliberativ format din deputaţi provinciali

aleşi de consilierii municipali din rândul lor, care lucrează în şedinţe publice, având

atribuţii normative, de control, de organizare, financiare şi de protecţie a intereselor

colectivităţilor locale.

Comisia de guvernare este compusă din preşedintele acesteia şi un număr de

deputaţi numiţi de el în cadrul său, exercită atribuţii delegate de consiliu sau de

preşedinte, după caz, asistându-l pe acesta din urmă în exercitarea atribuţiilor care îi

revin.

Preşedintele este ales de consiliu dintre membrii săi, organism care îl poate

destitui prin moţiunea de cenzură.

El numeşte vicepreşedinţii dintre membrii comisiei de guvernare, care

îndeplinesc atribuţii delegate de preşedinte şi îl înlocuiesc în caz de absenţă.

Atribuţiile proprii ale provinciilor sunt stabilite de legile naţionale şi de cele

regionale, diferind de la o comunitate la alta, dar fiind comune în materia

promovării şi dezvoltării intereselor specifice provinciei, prestarea serviciilor

publice la acelaşi nivel supra municipal, coordonarea serviciilor municipale pentru

realizarea integrală şi eficientă a acestora, acordă asistenţa economică, tehnică şi

juridică a municipiilor rurale.

Autonomia regulamentară permite provinciilor, cu respectarea prevederilor

legislative naţionale şi regionale, să-şi reglementeze propria organizare a

autorităţilor reprezentative de conducere, a propriilor servicii publice, să adopte

diverse regulamente interne de organizare şi funcţionare vizând proprii funcţionari.

42

Coordonarea serviciilor publice municipale presupune elaborarea anuală a

planurilor de cooperare în vederea realizării investiţiilor şi serviciilor de competenţă

municipală cu consultarea a acestora din urmă.

Principiul subsidiarităţii obligă provincia la sprijin financiar a municipiilor

când fondurile localităţii sunt insuficiente, dublat de subvenţii acordate de regiuni

sau chiar de stat, după caz.

Atribuţiile delegate18 provinciei trebuie să respecte ca reguli:

- în actul de delegare trebuie să se prevadă condiţiile, conţinutul, durata şi

mijloacele afectate atribuţiei transmise;

- administraţia titulară păstrează dreptul de îndrumare şi control asupra

administraţiei delegate;

- delegarea se face numai cu acordul colectivităţii teritoriale care preia

atribuţia.

Prin înfiinţarea regiunilor provincia a devenit un intermediar între regiune şi

chiar stat, pe de o parte, şi administraţia municipală, pe de altă parte, ca structură de

bază având chiar rol coordonator între aceste entităţi, inclusiv substituirea

municipiilor care fiind depăşite nu-şi pot îndeplini corespunzător unele atribuţii.

În concluzie provincia este o entitate locală cu personalitate juridică

constituită dintr-o grupare de municipii (comune) sau alte subdiviziuni teritoriale în

scopul îndeplinirii unitare ale unor activităţi locale sau de stat.

III. Administraţia municipală

Această structură dispune de autonomie administrativă locală alegându-şi,

după caz, organisme de conducere obligatorii şi/sau facultative.

Cele obligatorii cuprind consiliul municipal, comisia de guvernare, primarul şi

adjuncţii acestuia.

Consiliul municipal este alcătuit din consilieri aleşi în mod direct pe 4 ani şi

reprezintă organul deliberativ al localităţii.

18 Liviu Coman Kund, op. cit. p. 124

43

Printre atribuţiile proprii enumerăm adoptarea bugetului şi organizarea

serviciilor publice locale, gestiunea domeniului public, adoptarea preluării

atribuţiilor delegate de la alte autorităţi, precum şi, după caz, alegerea şi revocarea

primarului, dacă legea nu atribuie acest drept în mod direct alegătorilor.

Alte atribuţii vizează ordinea şi circulaţia publică, urbanismul, protecţia civilă

şi a mediului înconjurător, prevenirea şi stingerea incendiilor, transporturi publice

locale, servicii sociale, salubritatea, colectarea şi depozitarea deşeurilor.

Ca servicii minime proprii şi obligatorii de asigurat, prin lege, în mod propriu,

exclusiv sau asociativ, enumerăm iluminatul public, întreţinerea străzilor, reţeaua de

canalizare, alimentarea cu apă potabilă, colectarea rezidurilor menajere, salubritatea,

controlul alimentelor şi băuturilor.

Atribuţii delegate de stat, regiune sau provincie sunt încredinţate numai în

măsura în care ar spori eficacitatea acestora şi ar antrena o mai bună participare a

cetăţenilor la îndeplinirea lor, desigur cu respectarea condiţiilor legale de delegare.

La rândul său, consiliul îşi poate delega unele atribuţii comisiei de guvernare

sau primarului.

Comisia de guvernare este formată din primar şi unii consilieri desemnaţi de

el, ca organism executiv care îndeplineşte în plen sau individual prin membrii săi

unele atribuţii delegate de consiliu sau primar.

Primarul ales, după caz, de consilieri ori de electoratul local, este executivul

local şi şeful administraţiei locale.

Are ca atribuţii numirea şi revocarea adjuncţilor săi, a membrilor comisiei de

guvernare, este ordonator de credite, dispune măsurile necesare în caz de calamităţi

naturale sau catastrofe.

Adjuncţii primarului exercită atribuţii delegate de primar în domeniile

economic, urbanism, financiar, circulaţie rutieră, înlocuindu-l în caz de absenţă.

Organismele facultative19 sunt constituite la libera apreciere a comunităţilor

locale şi a municipiilor şi vizează:

19 idem, op. cit. p. 127

44

- comisii de informare alcătuite din consilieri locali, ca organisme de lucru ale

consiliului, constituite pe probleme şi reflectând configuraţia politică a plenului, cu

rol de pregătire sau avizare a hotărârilor acestuia;

- consiliile sectoriale, prezidate de un consilier local, cu o componenţă liber

stabilită de autoritatea locală, cu rol de angrenare a cetăţenilor şi a asociaţilor locale

la rezolvarea propunerilor şi sesizărilor adresate executivului local;

- echipele municipale de district (subdiviziuni urbane ale marilor oraşe) ca

organisme deconcentrate ale consiliului municipal cu rol în îmbunătăţirea afacerilor

orăşeneşti.

Consiliile municipale pot întâmpina dificultăţi în exercitarea atribuţiilor

proprii motiv pentru care legea permite degravarea lor de respectivele competenţe

prin:

- scutirea acestora de obligaţiile ce nu le pot îndeplini, conferită, după caz,

de provincii sau regiuni;

- sprijinirea prin ajutor acordat de provincii sau regiuni în îndeplinirea

serviciilor publice minimale obligatorii.

Relaţiile dintre toate nivelele organizării administrative locale şi între

structurile aferente acestora nu au la bază subordonarea.

Controlul administrativ general asupra actelor de putere ilegale ale

administraţiei locale se face ulterior prin atacarea lor în faţa tribunalului

administrativ, distinct de instanţele de drept comun, ceea ce nu conduce la

suspendarea de drept a măsurii contestate.

Autoritatea de control administrativ la nivel regional este un organ special,

delegat al guvernului, iar la nivelele provinciei şi municipiilor este delegatul

guvernamental de la nivel provincial, care reprezintă puterea centrală în teritoriu,

exercitând administraţia statului în mod direct în interesul comunităţii autonome şi

în coordonare cu administraţia locală.

Municipiile (oraşele şi comunele) sunt autonome şi au personalitatea juridică

deplină.

45

Exercitarea dreptului la autonomie permite provinciilor limitrofe cu trăsături

istorice, culturale şi economice comune, dar distincte de ale altora, teritoriilor

insulare şi provinciilor ca entităţi să se constituie în comunităţi autonome în baza

unui referendum popular local, fără ca prin aceasta să aibă loc un proces de

federalizare a statului şi a comunităţilor respective. Asemenea comunităţi vor putea

adopta statute proprii trimise parlamentului spaniol spre legiferare.

Datorită acestui regim juridic diversificat, diferit şi flexibil s-a recunoscut „de

jure” şi în mod oficial autonomia tradiţională a unor regiuni precum Catalonia, Ţara

Bascilor şi Galiţia.

§ 3.4. Marea Britanie

Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord are ca formă de

guvernământ monarhia parlamentară (constituţională), un executiv puternic,

respectiv cabinetul de miniştri condus de premier şi parlamentul deţinător al

suveranităţii naţionale.

Primul ministru a evoluat, de-a lungul timpului, de la rangul de ministru

delegat de rege pentru a conduce şedinţele cabinetului în absenţa monarhului, la

persoana pe care monarhul trebuia să o numească obligatoriu în fruntea guvernului

deoarece reprezenta liderul majorităţii parlamentare câştigătoare din Camera

Comunelor.

Premierul are, printre altele, următoarele atribuţii:

- alcătuirea listei cabinetului;

- propune monarhului numirea sau revocarea miniştrilor;

- stabilirea şi realizarea direcţiilor politice ale guvernării, aprobate de

parlament;

- controlul asupra majorităţii parlamentare din cameră.

Executivul britanic exercită o legislaţie delegată de parlament care trebuie să

respecte limitele împuternicirii conferite precum şi procedurile prestabilite de ea,

fără a putea depăşi sau încălca puterile încredinţate în acest mod.

46

Sistemul executiv britanic este unitar, prin existenţa unui singur rând de

organe centrale în cadrul cărora ministerele (departamente) pot avea funcţii majore

în cazul unor interese naţionale generale de prim ordin (sănătate, interne, apărare,

externe) ori funcţii minore, mai reduse ca importanţă naţională (artă, vamă,

informaţii, etc.).

În teritoriu aparatul administrativ local acţionează, mai degrabă, ca agent

guvernamental, deşi unele zone se bucură de un anumit grad de independenţă

regională care nu conduce, totuşi, la o structură de tip federal a statului.

Structura teritorială a Marii Britanii ţine de tradiţia istorică a principalelor sale

regiuni istorice, Anglia, Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord, în cadrul cărora

diferă atât modul de organizare administrativ-teritorială, cât şi gradul de autonomie

a comunităţilor locale, reflectate în particularităţile reglementărilor juridice din

domeniu.

Marea Britanie nu are o Constituţie unitară, sistematizată şi integral scrisă în

care să fie prevăzută şi garantată autonomia locală sau descentralizarea, aşa cum

întâlnim în cazul noilor constituţii sau a celor revizuite din cadrul statelor europene

continentale, mai ales în cadrul legilor fundamentale adoptate în ultima perioadă,

din care cauză se impun unele constatări20.

În primul rând, parlamentul britanic stabileşte sau modifică, oricând şi fără

nici o îngrădire constituţională, raporturile dintre puterea centrală şi cea din teritoriu,

recunoscând existenţa unei „guvernări locale”, echivalentul european al autonomiei,

consacrate legal, concomitent cu dreptul de control al statului, prin intermediul

administraţiei şi a justiţiei, asupra actelor autorităţilor locale.

În al doilea rând, nu există o reglementare de principiu care să atribuie

autorităţilor locale o competenţă generală, cadru, în problemele de interes local ale

comunităţii ci numai împuterniciri special conferite acestora pe domenii de activitate

în baza legii scrise sau a cutumei (obiceiului) locale, ori chiar a unor reglementări

20 Liviu Coman Kund, op. cit.

47

proprii locale în probleme de strict interes local neprevăzute în conţinutul legilor,

dar recunoscute de puterea centrală.

În al treilea arând, guvernul acţionează în raporturile sale cu administraţia

locală, numai în limitele puterilor (atribuţiilor) conferite de parlament prin lege

oricând modificabilă de către legislativ.

În al patrulea rând, depăşirea competenţei încredinţate de parlament

executivului central sau celui local („ultra vires”) este sancţionată, printre altele , cu

nevalabilitatea actului juridic administrativ emis în acest fel.

În sfârşit, cu toate aceste limitări legislative şi chiar în condiţiile absenţei unor

prevederi constituţionale în materie, totuşi în Marea Britanie există o reală, profundă

şi originală autoguvernare locală similară autonomiei locale continentale în

rezolvarea problemelor de interes local de către autorităţile locale comunităţile

respective.

I. Organizarea autorităţilor locale

A. Anglia

Anglia cunoaşte ca subdiviziuni:

- comitatele (ţinuturi sau departamente), la care se adaugă Londra (formată

din 32 de burguri şi City);

- districtele, ca entităţi intermediare, la cere se adaugă districtele

metropolitane (marile oraşe care cunosc subdiviziuni municipale, sectoare,

secţii, etc.);

- parohiile, ca entităţi de bază ale comunităţilor locale.

Anglia nu cunoaşte nici regiunile administrative şi nici autorităţi regionale,

dar din anul 1997 s-au creat agenţii regionale de dezvoltare care nu sunt autorităţi

decizionale.

În privinţa celorlalte trei regiuni istorice ele se constituie în comunităţi

regionale care cunosc doar o singură subdiviziune administrativ-teritorială

(circumscripţii sau districte), au adunări legislative proprii, alese pe un mandat

determinat, precum şi un executiv propriu condus de un premier.

48

B. Ţara Galilor are o Adunare Naţională Galeză, un comitet executiv

prezidat de Leader.

C. Scoţia are Parlamentul scoţian, un executiv propriu condus de primul

ministru, având un grad ridicat de autonomie administrativă, dispunând de

departamente proprii pentru sănătate, agricultură, pescuit, etc.

D. Irlanda de Nord are o adunare semiautonomă, un comitet executiv şi

un prim ministru.

Irlanda de Nord, deşi are propriul Senat şi Cameră a Comunelor, propriul

Cabinet şi un Guvernator general, are şi proprii săi reprezentanţi în parlamentul

britanic.

Ultimele două regiuni cunosc un regim de autoguvernare regională

recunoscându-lise statutul de comunităţi autonome, deşi toate trei sunt, în egală

măsură, şi comunităţi regionale, ceea ce nu este şi cazul Angliei. Totuşi gradul

diferit de independenţă regională nu conduce, în cazul Marii Britanii, la o structură

de tip federal.

Toate colectivităţile locale, indiferent de existenţa sau nu a mai multor nivele

de subdiviziuni administrativ-teritoriale, îşi aleg consiliile locale în mod diferit pe

un mandat de 3 ani, cu reînnoirea anuală a unei treimi din consilieri, organisme care,

în plenul lor, hotărăsc asupra bugetului local şi a taxelor locale în acord cu legislaţia

naţională.

Consiliile îşi pot delega unele atribuţii unor comitete sau comisii, ce reflectă

componenţa politică a consiliului sau unui funcţionar public desemnat de ele.

Comitetele sau comisiile funcţionează între şedinţele plenului pregătind lucrările şi

proiectele acestuia.

Consilierii locali nu au funcţii în executivul local, iar funcţionarii locali nu pot

desfăşura activităţi politice şi nici să candideze pentru consiliu, fiind executanţii

deciziilor adoptate de plenul organului colegial.

Nu există funcţia de primar, ci alte funcţii ca:

49

- „mayor”, persoana aleasă dintre consilieri care prezidează şedinţele

consiliului, reprezentându-l în exterior, ales pe termen de 1 an cu

posibilitatea de a fi reales;

- „leader” cel care prezidează comisia de politică generală locală;

- „preşedinţii” („chairmen” sau „chais”) care prezidează celelalte comisii;

- „şeful executivului local” („chief executive”) este un funcţionar public

retribuit ajutat de şefii de servicii, cu care formează echipa administrativă

având atribuţii paralele sau suprapuse competenţei comisiilor de profil.

Deşi nu există o autoritate guvernamentală care să reprezinte statul în

teritoriu, de genul prefectului cunoscut în Franţa, Italia, România, etc., totuşi la nivel

central avem câte un secretar de stat responsabil cu relaţiile dintre guvernul britanic

cu regiunile respective, Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de Nord, iar departamentele

sau ministerele centrale britanice supraveghează, pe domeniul lor, activităţile

autorităţilor similare din regiuni, exercitând şi un control financiar.

II. Repartizarea atribuţiilor între autorităţile locale

A. Anglia

Distingem următoarele structuri:

- consiliile de comitat au atribuţii vizând ordinea publică, servicii sociale,

educaţia, drumurile, transporturile, protecţia consumatorilor, prevenirea şi

stingerea incendiilor, prelucrarea şi depozitarea deşeurilor;

- consiliile de district au atribuţii în materia fondului locativ, regimul

construcţiilor, protecţia sanitară şi a mediului, igienă publică şi salubritate,

colectarea deşeurilor;

- atribuţiile comune celor două categorii vizează urbanismul, gestiunea

muzeelor şi parcurilor, organizarea activităţilor recreative, etc.;

- consiliile de parohii răspund de lotizarea terenurilor, construcţii publice,

amenajarea şi întreţinerea parcurilor, zonelor verzi, bazelor sportive,

drumurilor, trotoarelor, parcărilor, iluminatului public, cimitirelor, etc.

50

B. Ţara Galilor

Adunarea Naţională reglementează ulterior („secundum legem”)

parlamentului britanic în domenii expres încredinţate precum sănătate, educaţie,

formare profesională, preluând de la Secretariatul de stat britanic pentru Ţara Galilor

atribuţii vizând telecomunicaţiile, finanţele publice, ordinea publică, justiţia şi

penitenciarele.

Consiliile de circumscripţii au atribuţii vizând dezvoltarea economică locală,

agricultură, silvicultură, pescuit, drumuri, transporturi, urbanism, protecţia

consumatorului, servicii sociale, cultură, artă, sport, prevenirea şi stingerea

incendiilor, colectarea şi procesarea deşeurilor.

C. Scoţia

Parlamentul poate reglementa în mod propriu (primar), cât şi în baza legilor

naţionale în domenii similare Adunării Galeze, dar având şi competenţa de a majora

sau micşora, cu anumite procente, impozitele regiunii.

Comisiile de circumscripţie au atribuţii asemănătoare cu cele din Ţara Galilor.

D. Irlanda de Nord

Adunarea semiautonomă reglementează, atât în mod propriu, cât şi în baza

legii britanice, în domenii ca justiţia, administraţia locală, sănătate, educaţie, cultură,

patrimoniu local şi fond locativ.

Secretarul de stat britanic pentru Irlanda de Nord poate suspenda activitatea

Adunării, după caz, şi are atribuţii proprii privind telecomunicaţiile, finanţele

publice, politica de securitate, ordinea publică, justiţia penală, penitenciare.

Consiliile de district au pierdut treptat atribuţiile proprii preluate de consilii de

circumscripţie – ca autorităţi ale puterii centrale începând cu anul 1973 – în domenii

ca urbanism, fond locativ, drumuri principale, asistenţă sanitară şi socială, educaţie,

etc.

Rolul autorităţilor locale în exercitarea unor atribuţii diferă, în care sens

avem:

- rol de reglementare, de exemplu în materia controlului sanitar;

51

- rol de reglementare şi stimulare a organismelor locale şi private, în

domenii ca dezvoltarea economică, urbanismul, etc.;

- rol de prestator de servicii publice şi de monopol asupra acestora în materii

precum, salubritatea, colectarea deşeurilor, etc.

Oricum, guvernul central doreşte încetarea statutului autorităţilor locale de

furnizoare directe de servicii publice care să fie transferate unor corporaţii publice

de genul întreprinderilor, societăţilor comerciale, deci societăţi concurenţiale care

îndeplinesc sarcini publice economice, sociale, etc., administrând intreprinderi,

bunuri, fonduri sau unor corpuri ce se autoguvernează, cum ar fi de exemplu, în

domeniul ordinii publice locale, preluate de la agentul teritorial al guvernului.

III. Relaţiile între autorităţile locale şi controlul celor centrale

Anglia

Toate consiliile, indiferent de nivel, au statute egale, fără relaţii de

subordonare sau control între ele, fiind autonome pe linia competenţelor exclusive,

iar pentru cele paralele sau comune ori concurente (ca, de exemplu, domeniu

urbanismului) au obligaţia să se pună de acord acţionând împreună.

În Ţara Galilor şi Scoţia, Adunarea Naţională şi respectiv, Parlamentul,

exercită controlul de legalitate şi cel financiar asupra consiliilor locale fără ca

acestea să le fie subordonate.

În Irlanda de Nord cvasiinexistenţa atribuţiilor proprii ale consiliilor de

district, conduce la inexistenţa oricăror raporturi cu Adunarea semiautonomă.

Controlul este exercitat în mod diferit de către puterea centrală asupra

structurilor locale.

a) În cazul secretariatelor de stat create pe anumite domenii guvernul verifică,

în Anglia, sectoare precum mediul, transporturile, iar în cazul celorlalte regiuni se

exercită un control similar.

52

În cazul Irlandei de Nord, secretariatul de stat anume creat controlează

circumscripţiile administrative înfiinţate de puterea centrală în teritoriu pe anumite

sectoare de activitate.

b) Miniştrii şi funcţionarii publici centrali, din celelalte sectoare controlează

colectivităţile locale numai în baza unor împuterniciri legale exprese exercitând,

după caz, sectorial, mai multe forme de verificare după cum urmează:

- controlul prealabil (anterior), prin autorizarea prealabilă a actelor emise de

autoritatea locală pe anumite domenii expres prevăzute, de exemplu, în materie de

împrumuturi publice;

- controlul ulterior activităţii verificate, în urma sesizării autorităţilor centrale

de cetăţeni vătămaţi prin actele organelor locale când un inspector desemnat

anchetează şi se pronunţă în caz în cadrul unei proceduri cvasijurisdicţionale;

- controlul prin stabilirea limitelor de acţiune a autorităţii locale împuternicite

în acest sens de către secretariatul de stat competent, de exemplu în materia

impozitelor şi taxelor locale.

În general, autorităţile locale acţionează independent atât în exercitarea

atribuţiilor proprii sau încredinţate (transferate) ori recunoscute de puterea centrală,

fără acordul sau avizul prealabil al autorităţilor naţionale.

Autorităţile locale au libertatea de a încheia contracte, iar controlul financiar

asupra cheltuielilor este exercitat de întregul consiliu, apoi de comisia (comitetul)

pentru finanţe din cadrul acestuia împreună cu un trezorier, dar şi de către un agent

al guvernului central („District auditor”) care examinează toate conturile.

Rezultă că departamentele executive centrale exercită o supraveghere

continuă administrativă în materia legalităţii actelor organelor locale, indiferent de

natura publică (de autoritate) sau privată (contractuală) a acestora, şi, mai ales, cu

precădere în domeniul managementului financiar.

Justiţia britanică de drept comun soluţionează, potrivit principiilor generale de

drept civil, conflictele dintre particulari şi autorităţi, generate de actele ilegale ale

organelor locale, ori conflictele dintre autorităţile locale şi cele centrale privind

53

deciziile guvernamentale ilegale, ori de câte ori se invocă depăşirea competenţelor

proprii („ultravires”) sau a celor delegate, încredinţate organelor locale.

Practic în Marea Britanie nu există, pe deplin format ca şi în Europa

continentală, un drept administrativ naţional unitar şi nici un sistem de tribunale

administrative anume specializate în litigiile purtate de particulari cu executivul

local sau central, pentru actele şi faptele de autoritate cu caracter vătămător sau

ilicit.

§ 3.5. Italia Guvernul este condus de un preşedinte al Consiliului de Miniştri, iar în

structura sa intră miniştri. Premierul îndrumă politica generală a executivului şi răspunde de realizarea ei, coordonând activitatea miniştrilor.

În privinţa organizării teritoriale subdiviziunile sunt regiunile, provinciile, şi comunele.

Regiunile posedă autonomie financiară şi au anumite puteri legislative, putând dezvolta o legislaţie paralelă cu cea centrală, dar în acord cu ea.

Consiliul regional este organul de conducere al regiunii, cu atribuţii legislative locale şi cu drept de iniţiativă parlamentară.

Consiliul administrativ este organul executiv. Preşedintele consiliului este conducătorul autorităţii, promulgă legile (locale) şi actele consiliului.

Comisarul guvernului asigură realizarea funcţiilor administrative ale statului, coordonându-le în teritoriu cu funcţiile regiunii.

Provinciile şi comunele sunt colectivităţi autonome în limitele fixate de legislaţie, prefectul funcţionând la nivelul provinciei sub autoritatea ministerului de interne.

Constituţia italiană (1948) proclamă principiile autonomiei administrative locale şi maxima descentralizare a serviciilor publice puse la dispoziţie de către stat.

Toate autorităţile locale, consilii regionale, provinciale, municipale, ca şi primarii, sunt alese direct pentru un mandat, supuse controlului guvernamental prin comisari (pentru regiuni) şi prefecţi (pentru provincii) existând posibilitate

54

dizolvării organelor reprezentative locale de către guvern dacă săvârşesc acte contrare Constituţiei sau legilor în vigoare.

Pe lângă autorităţile locale, sistemul administraţiei descentralizate cuprinde şi

servicii publice (organizate de stat, regiuni, provincii şi municipalităţi), ca

persoane juridice supuse dreptului public cu diferite grade de independenţă şi

putere de autoguvernare. Mai există şi societăţi autonome care intră parţial sub

regimul de drept public şi mai mult sub cel privat, care acţionează în domenii

economice precum construcţii, agricultură, transport rutier, etc.

§ 3.6. Alte state europene

Portugalia

Portugalia are un regim semiprezidenţial în care şeful statului este ales prin vot popular. Acesta desemnează pe şeful guvernului. Guvernul este competent să emită decrete legi în domenii nerezervate parlamentului.

Potugalia, conform Constituţiei sale (art.6/1), este un stat unitar, a cărui structură respectă principiile de autonomie, a guvernării locale şi de descentralizare democratică a administraţiei publice.

Autorităţile locale sunt comunele, municipalităţile şi regiunile administrative supuse supravegherii puterii executive centrale.

Grecia

Grecia este o republică parlamentară având în frunte un preşedinte cu atribuţii limitate.

Guvernul este desemnat, prin votul de încredere a legislativului care-1

poate demite prin moţiunea de cenzură.

Constituţia distinge între administraţia de stat condusă la nivel central de

miniştrii de resort, iar la nivel regional de prefecţi, având o competenţă generală

dublată de organele speciale ale ministerelor în teritoriu. Guvernarea locală este

exercitată de oraşe şi municipalităţi aflate sub regim de drept public care nu pot

emite legi.

55

Autorităţile locale sunt supravegheate de stat care controlează modul în care măsurile locale sunt în acord cu legea.

Mai există şi administraţia autonomă specială, de regulă structuri corporatiste, sub autoritatea dreptului public (colegiile de învăţământ superior) sau privat (înterprinderi publice).

Luxemburg Diviziunile teritoriale includ 3 arondismente administrative, 12 cantoane şi

126 de municipalităţi. Autorităţile centrale şi miniştrii care le conduc supraveghează administrarea

serviciilor publice asistaţi de departamentele ministeriale şi de serviciile generale

care aparţin statului şi sunt deconcentrate în teritoriu sub conducerea

departamentelor ministeriale de resort ocupând o poziţie distinctă de

administraţia locală.

Municipalităţile au un grad ridicat de autoguvernare.

Coorporaţiile publice sunt independente de stat şi de municipalităţi şi sunt

organizate pentru managementul unor treburi publice legate de asigurare socială şi

asocierea profesională. Ele sunt strict supravegheate de autorităţile centrale care

exercită faţă de ele o adevărată tutelă administrativă.

Belgia

Regatul belgian are o structură compusă descentralizată de tip federativ.

Nivele de organizare sunt compuse din federaţie, comunităţi şi regiuni toate trei

egale în drepturi dar în domenii diferite.

Nivelul inferior este ocupat de provincii care acţionează în cadrul

comunităţilor federale, comunitare şi regionale, fiind subordonate tuturor

autorităţilor superioare.

La baza structurii administrative stau comunele, finanţate şi controlate de

regiuni, subordonate autorităţilor superioare în raport cu competenţele lor.

56

Problemele care intră exclusiv în grija municipalităţilor şi provinciilor

trebuie reglementate exclusiv de consiliile acestora în acord cu principiile

constituţionale.

Olanda

Puterea executivă aparţine reginei şi cabinetului. Premierul şi miniştrii

sunt numiţi şi revocaţi prin decret regal.

Structura administraţiei olandeze are în vedere caracterul unitar al statului

şi descentralizarea executivului local.

Autorităţile publice sunt constituite în trei nivele, administraţia de stat, cea a

provinciilor, precum şi cea municipală.

Consiliul de miniştri este format din premier, care prezidează şedinţele, şi

miniştri.

Faţă de executiv operează principiul responsabilităţii colective, dar fiecare

ministru răspunde şi personal în faţa parlamentului.

Autorităţile provinciale şi municipale sunt subiect al supravegherii statului,

iar un comisar regal supraveghează, la nivelul provinciei, modul de aplicare

a directivelor emise de guvern.

Autorităţile locale se bucură de o mare autonomie şi treptat li se atribuie noi

şi sporite responsabilităţi, experimentate la acest nivel şi care contribuie, astfel, la

dezvoltarea dreptului administrativ.

Adunările provinciale şi consiliile municipale sunt alese pe patru ani, iar

primarii sunt numiţi prin decret regal. Tot prin acest act pot fi anulate deciziile

organelor locale contrare legii. La nivel local şi provincial anumite impozite revin

acestor autorităţi.

Danemarca

Puterea executivă aparţine regelui care o exercită cu miniştrii, numiţi şi

revocaţi de monarh, inclusiv premierul.

57

Suveranul prezidează şedinţele cabinetului, convocând şi şedinţa restrânsă

a acestuia în care se pot lua hotărâri care dacă nu sunt acceptate de monarh pot fi

retrimise plenului consiliului de miniştri.

Miniştrii conduc propriile departamente şi sunt responsabili pentru acţiunile

lor.

Au fost create comitete şi comisii de coordonare ministerială şi

interministerială necesare integrării comunitare europene odată cu intrarea ţării în

Uniunea Europeană (1972).

Conducerea locală este exercitată de municipalităţi şi districte conduse de

consilii municipale şi adunări districtuale constituind corpuri reprezentative alese

de localnici, conduse de un primar sau preşedinte aleşi de ei.

Irlanda

Republica irlandeză are administraţia structurată central şi local.

Puterea executivă centrală revine ministerelor care răspund în faţa

parlamentului, structura guvernului şi a acestora purtând influenţa britanică din

timpul uniunii cu Anglia.

Elementele autonomiei şi democraţiei ocupă un loc mai puţin important decât

în ţara vecină.

În acest sens titularul postului de manager de ţinut, care deşi răspunde în faţa

consiliului municipal ales, are puteri specifice executive conferite prin statut.

Corpurile independente sau sponsorizate de stat au preluat o bună parte din

sarcinile administrative locale în baza unui act al parlamentului sau ordin

ministerial.

Acestea sunt investite cu puteri şi îndatoriri specifice fiind supravegheate de

ministere, dar pot lua şi forma unor intreprinderi supuse dreptului privat.

58

Capitolul IV. Aplicarea principiului legalităţii în activitatea administrativă

în unele ţari europene

§ 4.1. Aspecte generale

Statul de drept reprezintă puterea publică guvernată de propriile legi precum şi de reglementările sau acordurile internaţionale la care acel stat este parte.

Statul de drept democratic este guvernat de legi care se legitimează prin voinţa reprezentanţilor naţiunii aleşi în mod liber, caracterizat prin separaţia puterilor în stat, pluralismul politic, o gamă largă de drepturi, libertăţi şi inviolabilităţi recunoscute cetăţenilor săi, precum şi garantarea reală a acestora pe fondul unui control riguros a respectării lor în caz de încălcare, inclusiv din partea autorităţilor menite a le apăra.

Într-un stat de drept autorităţile acţionează numai în limita competenţelor legale atribuite, orice acţiune - act sau fapt juridic sau nejuridic - săvârşit în afara cadrului legal este nevalabil, ilicit şi, în consecinţă, dacă mai şi încalcă drepturi ori interese legitime personale sau publice, antrenează răspunderea juridică, sub diferite forme, din partea celor vinovaţi.

O caracteristică esenţială a statului de drept este acţiunea principiului legalităţii în conformitate cu care toate subiectele de drept, persoane fizice sau juridice, cetăţeni sau străini, particulari sau oficiali, autorităţi sau organizaţii neguvernamentale trebuie să respecte în relaţiile lor legea, precum şi toate celelalte acte juridice şi măsuri întemeiate pe lege aplicabile raporturilor sociale in care se afla.

Desigur, în orice stat democratic, legalitatea este nu numai o simpla îndatorire, e drept fundamentală sau constituţională, dar şi un principiu fundamental de drept care se regăseşte la baza tuturor reglementarilor în vigoare, a tuturor normelor ce trebuie respectate, această îndatorire revenind, în mod egal, tuturor. Necesitatea respectării dreptului într-un stat democratic este atât o cerinţă obiectivă cât şi una subiectivă21.

21 I. Ceterchi, M. Luburici "Teoria generală a statului şi dreptului", Tipografia Universalităţii, Bucureşti, 1983, p.42;

59

Sub aspect obiectiv necesitatea respectării dreptului apare ca o cerinţă generală sau colectivă din moment ce legea promovează interesul general, comun tuturor sau marii majorităţi a populaţiei.

Sub aspect subiectiv necesitatea respectării dreptului se manifestă la nivel individual, prin recunoaşterea propriilor interese consacrate în reglementare ceea ce cointeresează persoana în sensul beneficiului protecţiei de care dispune în acest sens când drepturile sau interesele sale sunt încălcate.

De aceea orice încălcare a legii trebuie văzută nu numai ca o simplă abatere de la interesul general, dar şi ca o lezare, în ultimă instanţă, şi a interesului personal reflectat în interesul comun.

Legalitatea are anumite cerinţe fundamentale22 care constau în :

• ierarhia actelor normative, în frunte cu Constituţia având forţă juridică supremă, continuând cu legile având o forţă superioară tuturor celorlalte reglementări şi terminând cu ultimul act individual de realizare a dreptului, întemeiat pe lege şi aplicabil unui subiect determinat;

• unitatea şi unicitatea legii, vizează aplicarea ei uniformă pe întreg teritoriul ţarii şi în acelaşi mod absolut egal tuturor celor aflaţi în aceeaşi situaţie juridică, respectiv tratamentul juridic unitar al acestora, nediscriminatoriu;

• legalitatea şi oportunitatea presupun o aplicare a legii, diferenţiată în cadrul permis de ea, în funcţie de locul, timpul, persoana sau situaţia vizată, adică actualitatea măsurii luate care corespunde cel mai bine condiţiilor concrete date în procesul de individualizare a aplicării legii, astfel că orice măsură dispusă de autorităţi să fie atât legală cât şi oportună;

• respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, a inviolabilităţilor consacrate

şi garantate, astfel încât orice încălcare a lor, inclusiv din partea autorităţilor, să

fie sancţionată prin mijloace juridice eficiente care ţin de exercitarea dreptului

de petiţionare, accesul liber la justiţie, garanţii procedurale şi procesuale

ferme în vederea restabilirii legalităţii încălcate;

• disciplina de stat sau de serviciu care impune, în special, funcţionarilor publici ai administraţiei, aplicarea, alături de lege, a tuturor regulamentelor şi dispoziţiilor ierarhice cu caracter legal,

22 „Tratat de teoria generală a dreptului”, Ed. Didactică şi Pedagogică. Bucureşti, 1967, p.439

60

receptivitatea faţă de solicitările adresate, soluţionarea la timp şi în mod corespunzător a acestora, în condiţii de transparenţă, cu minimum de formalităţi, eliminând birocraţia şi procedurile inutile.

În cazul administraţiei publice principiul legalităţii acţionează deplin atât asupra activităţii juridice a acesteia cât şi asupra celei lipsite de asemenea efecte. În acest sens este de remarcat faptul că:

• autorităţile publice sunt înfiinţate, organizate şi funcţionează în temeiul

legii, fie în mod direct, nemijlocit, fie în mod indirect;

• atribuţiile acestor organe se stabilesc tot în temeiul legii care le circumscrie sfera de competenţă în care acţionează;

• actele şi, în general, măsurile dispuse sunt prevăzute tot de lege. Edificarea statului de drept democratic a însemnat atât egalitatea reală a

indivizilor în faţa legii, dar şi protecţia legală a drepturilor lor, ca măsură de garanţie

juridică oferită de jurisdicţii investite cu atribuţia de soluţionare a încălcării

acestor drepturi, inclusiv instanţe judecătoreşti specializate.

De la statul de tip arbitru, deasupra conflictelor cu rol mediator, pentru

începuturile democraţiei moderne, la statul şi, în special, la administraţia sa supusă

supremaţiei Constituţiei şi superiorităţii legii, dar şi obligativităţii executării

hotărârii judecătoreşti care îl determină să restabilească legalitatea şi drepturile

încălcate, s-a derulat o evoluţie progresivă unanim acceptată de statele europene

dincolo de evoluţiile naţionale istorice proprii şi fireşti23.

§ 4.2. Franţa În această ţară sistemul de drept administrativ puternic centralizat prin

competenţa autorităţilor guvernamentale şi caracterul unitar al statului este marcat

de principiul legalităţii, executivul trebuind să acţioneze conform legii sau

dreptului, respectiv Constituţiei, tratatelor, regulamentelor, etc.

Desigur, datorită caracterului semiprezidenţial al formei de guvernământ,

competenţele normative centrale, şi implicit, acţiunea principiului legalităţii se

manifestă şi, respectiv, se exercită în mod diferit.

23 I.Alexandru, op. cit. p.134

61

Într-adevăr, parlamentul, conform Constituţiei, are o putere legislativă

limitată (art.34) şi riguros delimitată faţă de executiv, acesta din urmă având o

largă sferă de atribuţii normative, precum şeful statului prin decrete, iar executivul

prin regulamente şi chiar competenţe legislative prin intermediul ordonanţelor

guvernamentale.

Totuşi puterile discreţionare de care dispune executivul sunt implicit limitate de

principiile fundamentale de drept reieşite din Constituţie şi din tratatele

internaţionale, -iar dreptul cutumiar nu are nici un rol important în acest sens-,

tratate care au rol prioritar faţă de legislaţia naţională (art.55).

În sfârşit administraţia trebuie să respecte dreptul comunitar al Uniunii

Europene, cu efectele directe şi superioare faţă de dreptul intern.

Asigurarea legalităţii actelor administrative se realizează procedural prin

recursul pentru exces de putere în cadrul căruia cererile, reclamaţiile, sesizările,

etc., se pot baza pe deficienţele formale sau procedurale, alte încălcări ale legii,

abuz de putere discreţionară şi chiar lipsa de competenţă.

Sub aspect instituţional, garanţia legalităţii în administraţie este asigurată

jurisdicţional prin tribunalele administrative în frunte cu Consiliul de Stat, care a

avut, de-a lungul timpului, un rol decisiv în limitarea puterilor executivului în

raporturile sale cu cetăţeanul şi în subordonarea sa faţă de Constituţie şi legi.

§ 4.3. Italia

Principiul legalităţii este unanim acceptat ca regulă de bază ce guvernează

funcţiile administraţiei, deşi interpretările sunt numeroase în acest sens pornind de

la textul constituţional (art.97/1) conform căruia „instituţiile publice sunt organizate

corespunzător prin actele emise de parlament pentru a asigura funcţionarea corectă şi

imparţialitatea administraţiei."

În primul rând, acest principiu impune executivului regiunii şi provinciei

îndatorirea de a se supune atât legii cât şi principiilor generale de drept.

În al doilea rând, totuşi, administraţia poate să se abată de la prevederile vizând

libertatea sau proprietatea cetăţeanului, dar numai atunci când are prin lege,

62

asemenea posibilitate consacrată expres, cum ar fi, de exemplu, stările de necesitate,

de urgenţă, de asediu, etc.

§ 4.4. Grecia

Constituţia caracterizează statul ca fiind constituţional, motiv pentru care şi

administraţia este condusă de acelaşi principiu al legalităţii care înseamnă

subordonarea atât faţă de lege cât şi faţă de ordonanţele executivului. Mai mult, însuşi şeful statului, preşedintele, care este şi şef al executivului,

dispune numai de autoritatea conferită de Constituţie şi de legi. Totuşi activitatea administraţiei greceşti este guvernată nu numai de

principiile exprese ale legilor ci, şi de cele generale nescrise ale dreptului, rezultând tacit din reglementări sau desprinse din ele.

Procedura de atacare a deciziilor administrative este inspirată din legislaţia franceză, pentru cazurile de exces de putere constând în încălcarea legii, lipsa de competenţă, vicii de formă sau procedurale, abuz de autoritate, etc.

§ 4.5. Portugalia Constituţia din 1974 a consacrat prin principiul legalităţii în urma evoluţiei

politice radicale post dictatoriale, utilizând sintagma de „legalitate democratică” creată ca un compromis între conceptele de „legalitate socialistă" specific Europei de est socialiste, în acea epocă, şi cel de „stat constituţional" utilizat în occidentul european.

Ulterior, revizuirea din anul 1982 a legii fundamentale a introdus sintagma de „stat constituţional democratic”.

Desigur, întreaga administraţie publică în frunte cu guvernul se subordonează legii scrise, dar spre deosebire de legislaţia şi sistemul juridic al altor state europene, executivul are o competenţă legislativă proprie, distinctă de cea a parlamentului, exercitată prin reglementări de natură primară iar nu derivată din lege.

Totuşi intervenţia administrativă asupra domeniului drepturilor fundamentale sau care ar putea afecta aceste drepturi cere, însă, legitimare printr-un act parlamentar.

63

§ 4.6 Spania Constituţia din 1978 instituie forma de guvernământ specifică monarhiei

parlamentare în cadrul unui stat constituţional social - democratic ca regim politic. În definirea acestei forme de guvernare autorităţile publice sunt supuse

Constituţiei şi sistemului juridic general. Elementele definitorii ale statului constituţional rezidă în principiile legalităţii,

ierarhiei normelor legale, caracterului public al regulilor juridice, neretroactivitatea sancţiunilor, certitudinea (stabilitatea) legală sau juridică, responsabilitatea şi veto-ul asupra acţiunii arbitrare a autorităţilor publice (art.9 din Constituţie).

Deşi guvernul exercită, în principal, funcţia de bază executivă, toluşi are şi puterea de a emite reglementări, atribute care trebuie să le exercite conform Constituţiei şi legilor (art.97).

Restricţionările aduse de executiv drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti au, totuşi, nevoie de cerinţa legii scrise.

§ 4.7. Luxemburg şi Belgia Marele Duce exercită, potrivit Constituţiei (art.33), puterea executivă constând

în emiterea actelor de aplicare a legilor, respectiv a decretelor şi ordonanţelor, care în nici un caz, nu pot fi folosite la rectificarea (modificarea) legilor sau pentru împiedicarea executării lor.

Principiile generale de drept constrâng administraţia la executarea legii în care sens, de exemplu, sunt consacrate principiul audierii, cel al tratării egale în materia impozitării publice sau al accesului la beneficiile publice.

Principiile administraţiei franceze influenţează puternic legislaţia luxemburgheză, chiar sub aspectul erorilor şi abuzurilor din activitatea executivă.

În Belgia administraţia publică este supusă legii în sensul că ea trebuie să asigure aplicarea acesteia având puterile conferite de lege.

Dar, principiul legalităţii determină ca acţiunile executive să fie legale şi în măsura în care sunt în acord şi cu deciziile autorităţilor superioare, conform ierarhiei juridice a normelor de drept determinată de forţa lor juridică sub aspectul efectelor produse.

Deşi Constituţia nu instituie un regim juridic privind controlul constituţionalităţii legilor, organismele judiciare neavând puterea să decidă în acest

64

sens iar actul emis de parlament nu are o sancţiune în caz de neconstituţionalitate, totuşi Curţile, conform legii fundamentale (art. 107) sunt obligate să respingă reglementări ale provinciilor şi municipalităţilor contrare legii.

Mai mult, orice persoană interesată poate cere Consiliului de Stat revocarea deciziilor administrative neconforme cu legea.

Pe de altă parte principiul legalităţii presupune regula potrivit căreia nici o autoritate administrativă nu poate adopta prevederi contrare reglementărilor generale proprii, neputând deroga prin acte individuale de la propriile norme.

§ 4.8. Germania Constituţia (art.20/3) obligă executivul să-şi exercite atribuţiile în acord cu

legea fundamentală şi celelalte legi, dar în condiţiile respectării drepturilor fundamentale.

De aici constituţionalizarea principiului legalităţii activităţii executive sub aspectul primatului statutului şi cerinţa respectării legii ca act emis de parlament în domeniul respectiv de acţiune administrativă.

Primatul legii, ca act emis de parlament, asigură superioritatea acestei surse originare asupra altor surse secundare şi derivate de reglementare, de genul ordonanţelor, altor acte administrative, acestea din urmă trebuind să fie conforme cu primele.

Probleme deosebite, privind reglementările administrative, în cazul în care se bazează pe lege, nu se ridică în practica executivă.

Totuşi se pune problema în ce domenii rezervate legislativului are acesta o competenţă exclusivă şi în ce măsură domeniile nerezervate parlamentului pot reveni competenţei normative a executivului?

Soluţia aleasă de Constituţia germană (art.80/1), diferită de cea a legislativului francez, este deosebit de restrictivă în sensul că ordonanţele executivului trebuie să se bazeze numai pe autoritatea statuară clar definită, administraţia neputând acţiona prin reglementări proprii în lipsa unui act normativ parlamentar care o împuterniceşte în acest sens.

În cazul administraţiei serviciilor publice s-a pus în mod similar problema bazei legale a prestaţiilor acestora în raport cu drepturile cetăţeneşti exercitate sau beneficiare ale acestor servicii, mai ales în cazul deciziei arbitrare de refuzare a

65

acestora, în sensul determinării gradului de detaliere a reglementării parlamentare faţă de aplicarea administrativă normativă sau individuală.

Curtea Constituţională Federală a apreciat, în acest sens, că nevoia de legislaţie primară şi natura actului legislativ sunt impuse de importanţa problemei în cauză pentru indivizi, în care sens cu cât drepturile fundamentale sunt mai ameninţate sau cu cât măsurile ce urmează a fi emise produc efecte mai mari asupra lor cu atât mai precisă şi mai restrictivă trebuie să fie autorizarea actului emis de parlament.

În privinţa constrângerilor impuse administraţiei privind măsurile sale legale acestea sunt impuse de principiile generale ale dreptului cât şi de materia drepturilor şi libertăţile fundamentale care limitează explicit şi implicit, libertatea de acţiune executivă (art.1/3 din Constituţie) atât în sfera dreptului public cât şi în cea a dreptului privat.

Actul procedurilor administrative (secţiunea 35) face distincţie între actele administrative, ca decizii individuale, şi ordonanţe, ca reglementări.

Un act administrativ pentru a fi pe deplin legal trebuie să îndeplinească

următoarele condiţii:

• emiterea actului să se realizeze de autoritatea executivă competentă;

• actul să fie emis în conform procedurii legale instituite;

• actul să fie emis în forma cerută de lege;

• actul să corespundă prin conţinutul său prevederilor legale(neavând nici

un defect de substanţă).

Dacă una din aceste cerinţe nu este îndeplinită actul administrativ este ilegal

datorită aplicării improprii a regulilor legale existente (Decizia 13,28(31) a Curţii

Constituţionale Federale)24. § 4.9. Danemarca şi Olanda În Danemarca principiul legalităţii acţionează în administraţia publică ca şi

în dreptul german în sensul că executivul dispune măsuri numai în temeiul şi în cadrul legii elaborate de parlament, acesta dispunând numai de puterile aprobate de legislativ.

24 I.Alxandru, op.cit.p.139

66

Într-adevăr, în acest sens guvernul nu are nici o autoritate (competenţă) independentă ci este obligat să acţioneze numai secundar, ulterior legii.

Pe de altă parte, executivul este restricţionat în acţiunile sale şi de principiile neenunţate expres dar aplicabile sau pertinente aparţinând legii şi, în general, dreptului.

Mai mult, măsurile administrative care pot afecta libertatea individului sau proprietatea trebuie să se întemeieze tot pe lege.

Legislaţia administrativă este emisă numai în temeiul legii adoptate de parlament, executivul neavând o competenţă sau autoritate proprie în acest sens. Mai mult, chiar şi legiferarea delegată guvernului de către parlament se face tot în temeiul unei legi exprese de abilitare-cum ar fi, de exemplu, materia taxelor (art.43 din Constituţie).

Legislaţia administrativă cât şi actele individuale emise în baza ei pot fi contestate în justiţie în condiţii şi temeiuri similare.

Curtea sesizată examinează dacă există deficienţe definite ca şi în dreptul francez precum violarea (încălcarea legii, lipsa competenţei autorităţii), compunerea defectuoasă a organului implicat, vicii procedurale, vicii formale ale actului, cazuri de deturnare de putere, etc.

În Olanda ca şi în Germenia principiul legalităţii administraţiei este recunoscut. Desigur, există în acest sens, primatul legii scrise, promulgate de Coroană şi

de Adunarea Generală, care se impune în faţă de orice altă sursă derivată de drept. Principiul constituţional al separaţiei puterilor şi distincţia funcţiilor

fundamentale ale acestora, realizate conform Constituţiei, obligă administraţia să acţioneze numai în temeiul legii scrise, iar drepturile şi libertăţile cetăţeneşti pot fi limitate administrativ numai în baza acesteia.

Emiterea reglementărilor administrative se face numai în temeiul şi în vederea aplicării legii scrise.

Primatul legii scrise este afectat, conform Constituţiei (art.94), de tratatele internaţionale la care Olanda este parte, în cazul în care legislaţia nu se pune în acord cu prevederile din tratate şi din decizii ale organizaţiilor internaţionale.

67

§ 4.10. Anglia şi Irlanda În Marea Britanie restrângerile legale aduse administraţiei se bazează pe cele

două principii constituţionale fundamentale şi anume suveranitatea nelimitată a parlamentului precum şi puterea legislativă supremă a acestuia împreună cu monarhul care nu cunoaşte nici o îngrădire.

Pe de altă parte, administraţia este supusă dreptului comun în forma sa adoptată de parlament.

Aceeaşi autoritate sau competenţă parlamentară este necesară şi când guvernul promulgă reguli generale în cadrul legislaţiei delegate încredinţată acestuia.

Reglementările administrative depind, în acest sens, de conţinutul autorizării legislative, parlamentul putând, spre deosebire de Germania, să intervină prin acte proprii în domenii administrative.

Libertatea de acţiune a executivului este limitată, nu numai de legea scrisă, dar şi de principiile „Justiţiei naturale” şi ale dreptului cutumiar, mai ales sub aspect procedural, în baza unor reguli cum sunt cele referitoare la faptul că nimeni nu poate fi judecător în propria cauză sau că persoană are dreptul la audiere judiciară într-o cauză care îl vizează, reguli care, iniţial se aplicau procedurilor judiciare, iar ulterior şi celor administrative, cu ocazia adoptării deciziilor executive.

În mod similar, cu alte state şi sisteme de drept european, orice act al puterii guvernamentale care afectează drepturi, libertăţi, inviolabilităţi şi îndatoriri fundamentale trebuie să aibă o bază strict legală.

Orice persoană afectată se va putea adresa curţii de justiţie, iar dacă nu se va putea stabili temeiul legal al actului administrativ acesta va fi invalidat judiciar şi ignorat de persoana în cauză.

Supremaţia legii presupune şi egalitatea tuturor în faţa ei: fără nici o discriminare, inclusiv egalitatea în faţa tribunalelor ordinare.

În acest sens, doctrina juridică engleză nu a recunoscut supremaţia nici unui alt tip de drept, în afara legii, cum ar fi dreptul administrativ, şi nici o altă jurisdicţie, de genul tribunalelor administrative franceze, în afara jurisdicţiei tribunalelor ordinare, de drept comun.

Treptat s-a format un drept administrativ britanic ca şi tribunalele administrative special create pentru a soluţiona conflicte purtate cu executivul.

68

Legalitatea conduitei administrative mai este garantată parţial şi prin mijloacele doctrinare cum ar fi teoria depăşirii competenţei sau atribuţiilor legale („ultra vires") de către executiv ceea ce antrenează caracterul ilegal al acţiunii administrative.

În Irlanda, ca şi în Anglia, „dominaţia legii" obligă administraţia să acţioneze numai în acord cu legea emisă de parlament.

Ca şi în dreptul englez doctrina „ultra vires" determină caracterul ilegal al actului administrativ indiferent de caracterul său normativ sau individual.

Controlul judiciar asupra administraţiei se realizează în condiţiile şi de către

justiţia comună, ordinară, ca şi în Marea Britanic.

69

Capitolul V. Funcţionarul public în dreptul comparat european

§ 5.1. Consideraţii terminologice şi introductive

Funcţionarul public este titularul unei funcţii publice de natură executivă sau

administrativă, deşi aceasta din urmă mai poate fi deţinută şi de alte categorii de

funcţionari (de exemplu, parlamentari, prezidenţiali) ori de demnitari sau aleşi locali.

Funcţia publică reprezintă o concretizare a modului de înfăptuire a unui serviciu

public, văzut ca activitate înfăptuită în vederea realizării unui interes general naţional

sau local.

Ea este denumită diferit25 ca, de exemplu, în Franţa „founction publique”

(funcţia publică), în Marea Britanie „civil servant” – „service” (serviciul civil) sau în

Germania „öffentlicher Dienst” (serviciu public).

În Europa continentală regimul juridic al funcţiei publice reflectă concepţia

statală, de drept public, în vreme ce în Marea Britanie concepţia liberală, este prioritar

contractualistă.

În privinţa gradului de cuprindere a persoanelor ce exercită funcţia publică

distingem:

• o primă grupă unde funcţia publică este sinonimă cu personalul administrativ

(Belgia, Franţa, Grecia, Irlanda, Olanda, Portugalia şi Spania);

• o a doua grupă în care se face delimitare între funcţionarii cu statut de drept

public, pe de o parte, şi angajaţii şi lucrătorii din administraţie supuşi regulilor

din dreptul muncii, pe de altă parte (Germania, Luxemburg);

• o a treia grupă unde funcţia publică se rezumă doar la agenţii civili ai statului,

cu pondere redusă în totalul personalului administrativ (Marea Britanie).

25 Dana Apostol tofan, „Instituţii administrative europene”, C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p.154, 168 şi urm.

70

În ţările Uniunii Europene dreptul funcţiei publice presupune un nucleu central

de reguli aplicabile unor agenţi, dublate de dispoziţii aplicabile altor categorii de

personal din administraţie, de unde distincţia între statutul general al funcţionarilor

publici şi statutele speciale ale unor categorii distincte de funcţionari publici, centrali

sau locali, civili sau militari, alăturat personalului contractual aflat sub incidenţa

legislaţiei muncii, fără ca să existe un model unitar european de funcţie publică

reflectat în legislaţia statelor comunitare.

De aici şi concluzia după care în nici o ţară a Uniunii Europene ansamblul

personalului administrativ nu se supune unui singur statut juridic unitar şi identic. Mai

mult, în condiţiile lipsei unui sistem unitar european al funcţiei publice, constatăm

existenţa unor sisteme naţionale proprii şi diversificate, care ţin de specificul, tradiţia,

istoria şi cultura fiecărui stat, dar, şi de influenţele exercitate, de-a lungul timpului,

asupra acestora, de către ţări învecinate, ori cele de ocupaţie, după caz.

Oricum, putem distinge între statutul legal în regim de drept public

administrativ cu caracter unilateral şi statutul contractual supus regimului dreptului

privat al muncii cu caracter bilateral, primul fiind un regim de execuţie a funcţiei

bazate direct pe putere, iar al doilea un regim de prestaţie a serviciului prin deservirea

membrilor comunităţii care îl solicită sau pentru care se exercită.

Tranziţia între cele două sisteme este conferită de treptata privatizare a unor

servicii publice concesionate unor particulari cu personalul acestora cu tot.

Indiferent de denumirea funcţiei şi funcţionarului public, de clasificarea ori de

modul de recrutare al acestora, există anumite caracteristici comune tuturor.

În primul rând, este cazul numirii unilaterale din partea autorităţilor centrale,

teritoriale, locale sau a comunităţii care investeşte persoana.

În al doilea rând, persoana face parte dintr-o autoritate, instituţie sau serviciu

public.

În al treilea rând, persoana se află în raporturi ierarhice de supra şi subordonare

în cadrul instituţiei respective.

71

În al patrulea rând, ea este supusă unui regim de drept public în privinţa

atribuţiilor exercitate şi a disciplinei de serviciu pe care o respectă.

În al cincilea rând, ocuparea funcţiei se face pe o perioadă nedeterminată, de

regulă, până la încetarea raportului de serviciu prin pensionare.

În al şaselea rând, persoana este salarizată sau îndemnizată pentru activitatea

depusă.

În al optulea rând, conflictele de serviciu sunt supuse unei jurisdicţii

administrative sau de contencios administrativ la instanţele de judecată.

Există diferenţieri notabile de la o ţară la alta în privinţa modului şi duratei

numirii. Astfel, Olanda permite nominalizarea şi cu titlul temporar pe funcţie, în timp

ce Marea Britanie şi Irlanda diferenţiază statutul celor numiţi temporar de cel al

numiţilor cu titlul permanent. În privinţa atribuţiilor dreptul german precizează că

exercitarea prerogativelor de putere publică nu poate fi incredinţată unor persoane de

drept privat.

În privinţa dispunerii funcţionarilor în structurile ierarhice26 distingem:

- modelul englez, caracterizat prin nivelul superior al structurii de dispunere

(secretari permanenţi), în vreme ce agenţii guvernamentali reprezintă statul

în teritoriu;

- modelul francez, caracterizat prin dispersia centrală şi teritorială a

funcţionarilor guvernamentali la care se mai adaugă cei locali ai regiunilor,

departamentelor şi comunelor;

- modelul german, cu un prim nivel, federal, de cuprindere, apoi nivelul

landurilor, departamentelor (comitate sau arondismente, dupa diverse

traduceri) şi cei ai localităţilor.

26 I. Alexandru, „administraţia publică şi integrarea europeană”, în „Revista de drept public”, nr. 1-2/1997, p. 114 şi urm.

72

§ 5.2. Constituţionalitatea şi legalitatea (statutul) funcţiei publice

Constituţionalizarea treptată a dreptului administrativ din ţările europene este

reflectată şi în materie administrativă prin faptul că în legile fundamentale se regăsesc

principii vizând funcţia publică.

O primă problemă este cea a determinării autorităţii competente să stabilească

regulile funcţiei publice în care sens distingem următoarele sisteme:

a) competenţa expusă a legiuitorului în elaborarea acestor norme, instituită prin

constituţie în ţări ca Austria, Danemarca, Finlanda, Grecia, Italia, Portugalia, Spania,

Suedia, cu o menţiune specială pentru Germania unde se face distincţie între funcţiile

federale de competenţa parlamentului german şi a ministerului de interne federal de

resort, pe de o parte, şi parlamentele landurilor componente pentru celelalte categorii

de funcţionari ai structurilor locale, pe de altă parte;

b) competenţa tacită a parlamentului în materia statutului funcţionarilor publici

rezultată din calitatea sa de organ legiuitor care poate interveni în orice domeniu

social prin reglementările sale cu valoare supremă (Irlanda, Luxemburg);

c) partajarea între legislativ şi executiv, în baza constituţiei, a modului de

reglementare a funcţiei publice, în condiţiile în care şeful statului (monarhul) are

competenţa de numire în funcţiile administrative centrale (Belgia) sau are competenţa

de a stabili reguli privind funcţia publică (Marea Britanie).

Reglementările enunţă principiile aplicabile funcţiei publice precum:

- liberul acces la funcţia publică ce permite recrutarea după criteriul capacităţii

profesionale, nu după criterii politice;

- principiul accesului egal sau egalităţii la funcţia publică, indiferent de

considerentele de ordin politic, social, religios, de avere, sex, etc., expresie a

caracterului democratic al societăţii;

- principiul recrutării prin concurs a candidaţilor la funcţia publică prin

îndeplinirea unor condiţii generale şi prealabile de acces

73

- principiul transparenţei în ocuparea şi cariera funcţiei şi funcţionarului, astfel

încât evoluţia profesională a acestuia să fie cunoscută public şi personal de

către el, avizul şi dreptul de a fi informat despre deciziile care îl vizează

nemijlocit.

O problemă esenţială vizează raportul dintre administraţie şi politică în materia

funcţiei publice. Într-adevăr, cea de a doua putere în stat situată, oarecum, la

interferenţa legislativului politic şi a justiţiei apolitice, împrumută de la fiecare

anumite trăsături, mai ales că organele reprezentative ale administraţiei publice

centrale şi locale sunt constituite pe considerente politice, în vreme ce majoritatea

aparatului administrativ este, sub acest aspect, pentru, având chiar, în unele cazuri,

instituite limitări şi interdicţii politice exprese, existând tendinţa europeană generală

spre funcţii publice profesionale, cu caracter permanent şi apolitice27, dar şi cu

tendinţa blocării intervenţiei administrative în sfera politică şi limitarea activităţii ei la

transpunerea juridică în practică a politicii decise.28

Statutele funcţionarilor publici din ţările europene îşi au originea în dispoziţiile

constituţionale care prevăd aceste acte normative ca reprezentând dreptul comun în

materie determinând, după caz, şi autoritatea competentă să le adopte (respectiv

puterea legislativă sau executivă), uneori fixând şi unele reguli de fond.

Denumirea de „statut” – derivat latin substantivat („statutum”), provenind din

verbul a statua sau a decide ori a ordona („statuere”) – semnifică un ansamblu de

norme juridice ce reglementează în mod autoritar o categorie de raporturi juridice29

vizând autorităţi, activităţi sau persoane de interes general (public sau privat),

constituind dreptul comun în materie şi o formă superioară de sistematizare a

legislaţiei asemănătoare codificării.

Statutul cuprinde un fond de reguli comune vizând situaţia juridică a

funcţionarului public având valoare generală sau specială după natura funcţiei vizate.

27 Dana Apostol Tofan, op. cit., p.160 28 V. Vedinaş, „Câteva aspecte legate de privatizarea funcţiei publice”, în A.U.B., seria Drept, 1998, p.45 29 V. Prisăcaru, „Tratat de drept administrativ”, ed. a III-a, Luminalet, Bucureşti, 2002, p.354

74

În primul rând, o problemă centrală vizează categoria de funcţionari publici care

intră sub incidenţa statutului.30

Într-o primă grupă de ţări se consideră că statutul este aplicabil tuturor agenţilor

permanenţi din administraţia statului,a autorităţilor autonome şi cei ai colectivităţilor

locale (cazul Belgiei, Spaniei – care a avut primul statut în 1852, Irlandei 1922,

Olandei 1929, Franţei 1949, Greciei 1951).

Într-o a doua grupă se face distincţie între funcţionarii supuşi unui statut de

drept public şi lucrătorii contractuali, urmând ca numai primii să exercite prerogative

de putere publică sau de satisfacere a interesului general (Germania 1937, Luxemburg

1872).

Într-o ultimă grupă diferită se află Marea Britanie unde nu dreptul comun

(„common-law”), ci dreptul public se aplică doar personalului din administraţia de

stat, deşi unele reguli ale sale se îmbină cu cele private bazate pe convenţii colective

cum este cazul personalului didactic şi a celui sanitar.

În cazul nefuncţionarilor (lucrătorilor) situaţia este diferită.

În Franţa agenţii de drept privat care presteză activităţi în administraţie cad sub

incidenţa contractului administrativ de muncă, impunându-se acestora un minim de

reguli private.

În alte state (Germania, Italia, Marea Britanie) agenţilor contractuali din

administraţie li se aplică pe deplin dreptul privat, ponderea acestui personal fiind

semnificativă.

În al doilea rând sfera de generalitate a dispoziţiilor statutare ridică problema

necesităţii stabilirii existenţei doar a unui singur statut cu reguli atotcuprinzătoare

pentru toate funcţiile publice sau şi o existenţă simultană a mai multor statute speciale

pentru alte funcţii deosebite supuse şi unui fond de reguli proprii.

În ţările UE există un statut general al funcţionarilor publici, dar pentru anumite

tipuri de funcţii speciale s-a recurs fie la includerea lor în statutul general, dublat de

30 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.163 şi urm.

75

intervenţia unor statute particulare, stabilite prin hotărâre de guvern, fie au fost

excluse, de la bun început, din statutul general prevăzându-se statute speciale,

particularizate.

Prevederile speciale vizează în special serviciile publice de apărare, ordine

publică, justiţie, structurile informative, respectiv militarii, poliţiştii, jandarmii,

magistraţii, etc., supuşi fie unei discipline deosebite, cu multiple îngrădiri pe linia

unor libertăţi publice şi politice, cum ar fi asocierea sindicală, dreptul la grevă, dar şi

diplomaţii supuşi unor constrângeri privitoare la mobilitatea profesională sau

comportament public rezervat ori garanţii de independenţă şi stabilitate conferite

judecătorilor şi profesorilor universitari.

Astfel, în Franţa31 distingem între funcţia publică propriu-zisă, reglementată de

legea privind drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, şi reglementările speciale

privind militarii şi magistraţii.32

La rândul ei, funcţia publică propriu-zisă cuprinde funcţia publică de stat,

funcţia publică teritorială (a colectivităţii locale) şi funcţia publică sanitară, la care se

mai adaugă operatorii publici de poştă şi telecomuniaţii (France Telecom), acestea

două din urmă fiind persoane juridice de drept public bazate pe dreptul comun în

relaţiile lor cu beneficiarii (utilizatorii), furnizorii şi terţii.

În Franţa şi Spania orice funcţionar public este supus la două tipuri de

reglementări paralele, primele cuprinse în statutul general cu valoare de principii şi a

doua categorie cuprinse în statutele speciale ale corpului din care face parte aceasta în

mod concret.

§ 5.3. Recrutarea funcţionarilor publici33

Selecţia persoanelor pentru funcţiile publice a reprezentat o preocupare

constantă a claselor şi partidelor politice îmbrăcând forme specifice şi diferite după

poziţia acestora faţă de deţinerea sau nu a puterii publice, după trăsăturile sistemului

31 Dana Apostol Tofan, op. cit., p.165-166 32 V. Vadinaş, S. Cristea „Structura funcţiei publice în România. Studiu comparativ cu Franţa”, Revista de drept public, nr. 1/2003, p.25 33 Dana Apostol Tofan, op. cit., p.169 şi urm.

76

administrativ, tradiţii istorice, influenţe externe, etc., inclusiv în funcţie de regimul

politic democratic sau nedemocratic.

Pentru regimurile democratice liberul acces la funcţia publică, egalitatea de

şanse şi meritul profesional au devenit pilonii de bază ai recrutării şi promovării în

funcţii publice, mai ales în statele occidentale democratice (Franţa, Marea Britanie) ca

urmare a revoluţiilor burgheze şi a instaurării şi consolidării treptate a statului de

drept.

Statele din UE au înscris în Constituţii şi legi, sub diferite forme, aceste

principii, iar în legislaţiile naţionale s-a mai consacrat şi principiul recrutării prin

concurs a funcţionarilor publici cu respectarea unor condiţii prealabile înscrierii.

Pe de altă parte, doctrina europeană mai distinge între sistemul carierei în care

recrutarea se face pe viaţă avându-se în vedere realizarea unor evoluţii profesionale în

baza unor criterii legale riguroase şi sistemul angajării în care agenţii sunt recrutaţi pe

funcţii determinate, fără drept de carieră (pomovare sau avansare) în care reprezintă

statul la nivel cetral sau teritorial, acţionând ca simpli împuternicit pe durata

exercitării funcţiei.

În cadrul sistemului carierei, recrutarea după merit în care funcţia este acordată

ca o favoare personală, reprezintă o recompensare personală („merit system”) mai

degrabă pe considerente politice decât profesionale, sistem iniţiat şi dezvoltat în

Marea Britanie, începând cu sec. XIII pentru membrii marilor familii aristocratice,

continuând cu reprezentanţii marilor partide politice aflate la guvernare ca o

modalitate de recompensare a sprijinului, de toate felurile, şi a fidelităţii politice,

pentru ca din a doua jumătate a sec. XIX să reprezinte o recunoaştere a calităţii sau

capacităţii profesionale a celui vizat.

În cadrul sistemului liberului acces la funcţie elementul politic rămâne un

criteriu de bază în recrutarea demnitarilor şi înalţilor funcţionari publici, fie în baza

autonomiei legislative, dar, mai ales, ministeriale, cazul Germaniei pentru nivelul

federaţiei şi a landurilor, iar sub acest nivel intervine concursul ce elimină

posibilitatea opţiunii politice, în vreme ce egalitatea de acces pune un accent mai mare

77

pe drepturile individului angrenat într-o competiţie ce vizează pregătirea profesională,

publicarea posturilor vacante, examinarea candidaţilor, aprecierea lor şi numirea celor

reuşiţi.

§ 5.4. Condiţiile de acces la funcţia publică

Condiţiile de acces la funcţia publică reprezintă un cumul de elemente prin a

căror îndeplinire sau realizare se poate ocupa o anumită funcţie.

Aceste condiţii pot fi clasificate după mai multe criterii.

Astfel, după sfera de cuprindere există condiţii generale necesare pentru

ocuparea oricărei funcţii şi condiţii speciale necesare doar pentru anumite categorii de

funcţii din administraţie (militari, diplomaţi), justiţie sau parlament.34

Modalităţile de verificare a îndeplinirii acestor condiţii diferă însă de la o ţară la

alta.35

Astfel, în Danemarca, Germania şi Olanda recrutarea este realizată de

administraţia care procedează şi la verificarea îndeplinirii condiţiilor şi la numirea în

funcţie. În Franţa, Spania, Italia şi Portugalia selecţia este realizată de o altă autoritate

decât cea care numeşte, dar şi aceasta din urmă verifică îndeplinirea condiţiilor. În

Belgia verificarea o înfăptuieşte Secretariatul permanent al recrutării, iar în Irlanda şi

Marea Britanie Comisia funcţiei publice.

Un prim sistem de selecţie presupune recrutarea liberă a funcţionarilor,

cunoscut în Germania, care presupune un minim de condiţii şi formalităţi ce trebuie

îndeplinite de candidaţi, urmat de selecţia în etape, practica în materie consacrând

monopolul juriştilor pentru funcţiile de conducere.

Un al doile sistem se bazează pe concursul deschis al candidaţilor înscrişi, este

întâlnit în majoritatea statelor din UE precum Belgia, Franţa, Irlanda, Italia,

Luxemburg, Marea Britanie, Portugalia, Spania, etc., deşi cunoaşte particularităţi

specifice.

34 A. Iorgovan, op.cit., p.599 35 D. Apostol Tofan, op.cit., p. 173-174

78

Astfel, în Marea Britanie există o comisie formată din personalităţi

independente numită de guvern cu statut de comisari care selectează personalul

ministerelor, mai ales cel de conducere. Modelul francez se caracterizează prin

concursuri deschise absolvenţilor care au urmat o pregătire specială pentru viitoarea

profesie.

Consursul presupune un număr de locuri determinate, un juriu independent şi

un clasament al candidaţilor admişi cu respectarea ordinii rezultatelor obţinute.

O altă clasificare după criteriul stabilităţii se face în condiţii fixe de acces la

funcţie valabile pentru toţi candidaţii (cetăţenie, domiciliu, vârstă, etc.) şi condiţii

variabile sau diferite care ţin de nivelul şi forma pregătirii, diplome, titluri, nivele de

experienţă, vechime, etc.36

În sfârşit după caracterul lor avem condiţii obiective, legal fixate, invariabile,

care ţin, de exemplu de existenţa posturilor vacante bugetare, certificate de naştere,

inclusiv lista de aşteptare sau a rezervărilor la recrutare, şi condiţii subiective, care ţin

de specificul concret al postului dat, aptitudini psihice verificate pe bază de certificat

medical.

§ 5.5. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici

După sfera de cuprindere avem drepturi şi obilgaţii cu caracter general care

revin tuturor funcţionarilor publici, precum şi drepturi şi obligaţii specifice unor

categorii de funcţionari.

După natura lor avem drepturi şi obligaţii care privesc situaţia personală a

funcţionarului (retribuţie, odihnă, protecţie socială) şi drepturi şi obligaţii obiective,

specifice funcţiei publice, indiferent de funcţionarul care o exercită.

Unele drepturi vizează raporturile funcţionarului cu instituţia în sine, iar în

această categorie intră:

36 V. Vedinaş, „Valori europene în statutul funcţionarilor publici”, în „Studii de drept românesc”, nr. 3-4/2002, p.323

79

- stabilitatea în funcţie ceea ce înseamnă titularizarea pe post până la încetarea

raportului prin pensionare, cel în cauză fiind definitivat pe funcţie după

depăşirea stagiaturii

- dreptul la carieră, adică la dezvoltarea în timp a situaţiei profesionale prin

promovarea profesională şi avansare salarială37, în baza unor reguli stricte38

- neutralitatea politică atât în exercitarea atribuţiilor de serviciu, dar şi în afara

acestora, inclusiv promovarea în funcţie în afara criteriilor politice

În privinţa îndatoririlor amintim:

- obligaţia de loialitate faţă de instituţie şi ataşamentul faţă de valorile

promovate de ea şi de interesul public;

- obligaţia de profesionalitate în îndeplinirea sarcinilor;

- obligaţia de imparţialitate şi obiectivitate în realizarea atribuţiilor de serviciu

în mod nediscriminatoriu;

- obligaţia de fidelitate faţă de instituţie şi de interesul general promovat de ea

cu prioritate faţă de alte interese personale, politice sau partizane;

- discreţia profesională în legătură cu informaţiile obţinute în exercitarea

atribuţiilor sale şi nedivulgarea acestora celor care nu au legătură cu

serviciul.

Pe planul drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti există o serie de limitări în ceea

ce priveşte libertatea de opinie în materie politică pe timpul exercitării atribuţiilor sale,

interzicerea sau, după caz, limitarea dreptului la grevă pentru anumite categorii de

funcţionari din domeniul ordinii publice, intervenţiei în situaţii de urgenţă.

În toate legislaţiile se reglementează regimul incompatibilităţilor şi al

conflictelor de interese, interzicându-se cumulurile de funcţii şi sancţionându-se

infracţiunile de corupţie specifice.

37 V. Vedinaş, op.cit., p.326 38 I. Alexandru, op.cit., p.122

80

Doctrina franceză mai enumeră categorii de drepturi noi cum sunt cele legate de

participarea la luarea deciziilor, la consultări, la informarea cu privire la deciziile care

îl vizează pe funcţionar sau obligaţii vizând productivitatea şi calitatea serviciului

prestat, nediscriminarea socială.

§ 5.6. Răspunderea funcţionarilor publici

Răspunderea juridică a funcţionarului intervine pentru încălcarea atribuţiilor

sale de serviciu având scop preventiv, educativ şi sancţionator.

Răspunderea disciplinară se manifestă prin sancţiuni specifice precum

avertismentul, votul de blam, retrogradarea, diminuarea remuneraţiei, revocarea din

funcţie inclusiv cu suprimarea dreptului la pensie.

Procedura disciplinară implică prezenţa unui organ colegial (comisie paritară,

sindicat) în iniţierea şi derularea cercetării, inclusiv în recomandarea (avizul) făcut

factorului decident cu respectarea dreptului la apărare, asistenţă juridică şi dreptul la

recurs ierarhic şi jurisdicţional în faţa unui tribunal independent.

În Franţa, de exemplu, sancţiunile (mai puţin cele uşoare) se pronunţă numai

după emiterea avizului comisiei de disciplină. În Germania a fost instituită o

procedură jurisdicţional-disciplinară derulată de magistraţi profesionişti, procurori

discipinari şi reprezentanţi ai personalului.

81

Capitolul VI. Funcţia Publică Comunitară

§ 6.1. Regimul juridic al funcţiei comunitare

În cadrul organismelor Comunităţii Europene îşi desfăşoară activitatea lucrători

publici supuşi reglementărilor comunitare ce se constituie în dreptul funcţiei publice

europene. 39

Aceste reglementări şi regulamente aplicabile, deopotrivă, atât funcţionarilor cât

şi altor agenţi ai Comunităţilor Europene formează un adevărat statut profesional al

acestora care se constituie în dreptul comun în materie.

Conform legislaţiei în vigoare (art. 1/1 coroborat cu art 3 şi 4/1) este funcţionar

al Comunităţii orice persoană numită, în condiţiile acestui statut, printr-un act scris al

autorităţii învestite cu puterea de numire dintr-o instituţie comunitară în care

respectiva persoană urmează să-şi desfăşoare activitatea.

Definiţia departajează funcţionarii comunitari de alte categorii de agenţi sau

angajaţi, întrucât primilor li se aplică prevederile statutului, iar celor din urmă, după

caz, fie dreptul comunitar, fie dreptul naţional (privat local), fiind agenţi temporari,

angajaţi pe durată determinată, supuşi jurisdicţiilor naţionale, specifice statului căruia

îi aparţin.

Dobândirea funcţiei publice se face prin act scris de numire, emis în mod

unilateral de autoritatea competentă, în care se precizează şi data de la care învestirea

devine efectivă şi care nu poate fi anterioară sau retroactivă celei de intrare în funcţie.

Recrutarea funcţionarilor se face prin concurs, ca regulă (art. 29/2), pentru

ocuparea unui post vacant (art. 4) adus la cunoştinţa personalului instituţiei, de îndată

ce autoritatea învestită cu puterea de numire a declanşat procedura de numire pentru

ocuparea postului liber, în urma aprobării noului buget.

39 C. Călinoiu, V. Vedinaş, „Teoria funcţiei publice comunitare”, Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.9 şi urm.

82

Statutul indică condiţiile de acces la funcţie (art. 28) prin formulări negative din

care „per a contrario”, se pot deduce cerinţele pozitive necesare a fi întrunite pentru

învestire:

a) cetăţenia unui stat membru al Comunităţii, cu excepţiile legale;

b) deplinătatea exerciţiului drepturilor civile;

c) situaţia militară clarificată legal;

d) garanţii de moralitate;

e) aptitudini fizice necesare funcţiei;

f) cunoaşterea perfectă a unei limbi comunitare şi satisfăcătoare a unei

alte limbi comunitare necesare funcţiei de exercitat;

g) îndeplinirea unei alte condiţii speciale cerute de lege de genul lipsei

incompatibilităţilor (vizând rudenia în cadrul aceleaşi instituţii),

vârsta, vechimea;

h) promovarea consursului profesional la care participă

Principiile care guvernează accesul la, precum şi exercitarea funcţiei sunt

următoarele:

a) principiul egalităţii şanselor (accesului) la ocuparea şi promovarea în funcţie,

fără nici o deosebire de rasă, credinţă religioasă, sex şi fără nici o discriminare

în sensul rezervării funcţiei doar pentru cetăţenii unui anumit stat membru;

b) principiul subordonării exclusive faţă de instituţia şi interesele comunităţii

europene aparţinătoare care trebuie promovate prioritar;

c) principiul independenţei absolute faţă de orice guvern, autoritate, organizaţie

sau persoană exterioară instituţiei sale, inclusiv faţă de propriul stat membru al

Comunităţii căruia îi aparţine cel în cauză;

d) principiul dispoziţiei exclusive a funcţionarului faţă de autoritatea şi

comunitatea aparţinătoare;

83

e) principiul caracterului exclusiv al privilegiilor şi imunităţilor acordate numai în

beneficiul şi interesul autorităţii şi comunităţii în cauză.

§ 6.2. Drepturi şi îndatoriri ale funcţiei şi funcţionarului

Acestea por fi analizate sub aspect obiectiv şi subiectiv. Primele sunt expresia

exercitării funcţiei publice şi decurg din ea, iar ultimele revin persoanei fizice titulară

a funcţiei şi care este beneficiară sau obligată, după caz, la exercitarea sau îndeplinirea

lor.

În privinţa drepturilor conferite funcţiei ele decurg din regulamentele proprii ale

instituţiilor comunitare care atribuie asemenea facultăţi sau obligaţii ce ţin de sfera

dreptului de decizie, constatare, informare, verificare, avizare, propunere, îndrumare,

etc., nefiind necesară enumerarea lor în statutul general.

Alte drepturi se manifestă în relaţia funcţionarului cu autoritatea aparţinătoare şi

vizează stabilitatea în funcţie, dreptul la carieră, dreptul de a fi informat cu privire la

deciziile care îl vizează direct.

În sfârşit, există drepturi decurgând din raporturile interne ierarhice ce se

stabilesc între funcţionarii superiori sau de conducere şi cei inferiori sau de execuţie

vizând numirea, revocarea, suspendarea, sancţionarea, verificarea şi substituirea celor

subordonaţi de către cei supraordonaţi.

În privinţa altor drepturi şi obligaţii personale cu caracter fundamental mai

enumerăm:

- libertatea de opinie şi expresie cu obligaţia de rezervă şi discreţie;

- dreptul de asociere sindicală şi profesională (art. 24 bis);

- dreptul la grevă;

- dreptul la concediu anual de odihnă;

- dreptul la salar;

84

- dreptul de a candida la funcţii elective.

În privinţa îndatoririlor revenind funcţiei publice40 s-a instituit regula generală,

de principiu, că funcţionarul trebuie să se achite de obligaţiile sale de serviciu şi să-şi

adapteze conduita având în vedere numai interesele Uniunii (art. 11/1 teza I-a).

A. În scopul realizării corespunzătoare a obligaţiilor cere-i revin, Statutul instituie

independenţa şi neutralitatea funcţionarului faţă de orice autoritate, alta decât

cea aparţinâtoare, motiv pentru care sunt prevăzute o serie de interdicţii,

incompatibilităţi sau posibile conflicte de interese ce trebuie evitatea şi în are

sens:

- se interzice acceptarea sau solicitarea de instrucţiuni de la orice guvern

(inclusiv cel propriu), autoritatea, organizaţie sau persoană exterioară

instituţiei la care funcţionează (art. 11/1 teza II);

- interdicţia de a accepta de la un guvern ori o sursă exterioară instituţiei ale a

unei distincţii, a unui favor sau dar ori cadou, o remuneraţie de orice natură

(art.11/2 teza I-a), cu excepţia aprobărilor obţinute de la autoritatea

aparţinătoare pentru desfăşurarea unor activităţi exterioare, remunerate sau

nu, ori mandatate în afară, iar în care prin aceasta îi este afectată

independenţa sau se prejudiciază activităţile Uniunii i se poate refuza

autorizarea (art. 12/3);

- interdicţia de a conserva sau de a primi ori promova în mod direct sau

indirect, de la instituţiile supuse controlului comunitar, orice interese de

natură şi având o semnificaţie care să-i compromită independenţa

exerciţiului funcţiei (art. 12/2);

- abţinerea de la soluţionarea unor probleme în care funcţionarul are un interes

personal de natură a-i afecta independenţa concomitent cu obligaţia de

informare a autorităţii care l-a învestit despre această situaţie (art. 14/1)

40 C. Călinoiu, V. Vedinaş, op. cit., p. 78 şi urm

85

- această independenţă vizează şi familia sa, inclusiv soţul (soţia), existând

obligaţia funcţionarului de încunoştinţare a autorităţii unde funcţionează

soţul (soţia) sau un alt membru al familiei despre starea existentă, pentru ca

aceasta să decidă în consecinţă.

B. Îndatorirea de rezervă şi discreţie asupra faptelor şi informaţiilor ajunse la

cunoştinţa funcţionarului în exercitarea sau cu ocazia exercitării funcţiei sale

(art. 17) în care sens:

- are interdicţia de a le comunica, sub orice formă, unor persoane care nu au

calitatea de a le lua la cunoştinţă;

- are interdicţia de a le publica sau de a le da publicităţii, inclusiv a unor texte

legate de activitatea Uniunii fără autorizare (art. 17/2);

- funcţionarul nu poate uza nici chiar în justiţie de informaţiile astfel obţinute

decât cu autorizarea autorităţii aparţinătoare, interdicţie inoperantă în cazul

depunerii de mărturii în faţa Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene,

interdicţie ce operează nu numai în timpul, ci şi după încetarea ocupării

funcţiei publice;

- obligaţia de abţinere de la orice act sau exprimare care ar putea aduce

atingere demnităţii funcţiei (art. 12/1)

C. Îndatorirea de a se achita de sarcinile funcţiei cu maximum de conştiinţă

profesională în care sens:

- are obligaţia ocupării efective a postului pe care a fost numit, refuzul

antrenând răspunerea;

- obligaţia exercitării continue şi efective a funcţiei;

- obligaţia exercitării personale sau proprii a funcţiei pe care nu o poate delega

(încredinţa) altuia conform legii.

D. Obligaţia de subordonare ierarhică care presupune:

- executarea integrală, întocmai şi la timp a ordinelor superiorilor;

86

- refuzul motivat, scris şi notificat privind neexecutarea ordinului ilegal;

- obligaţia executării neîntârziate a ordinului contestat dacă el este confirmat

în scris, iar punerea în executare este urgentă.

E. Obligaţia comportamentului profesional corespunzător în relaţiile cu colegii,

personalul instituţiei, cu superiorii şi subalternii, precum şi respectul de sine;

F. Obligaţia de rezidenţă sau de locuire efectivă în raza teritorială a instituţiei

aparţinătoare.

G. Interdicţia de a ocupa - timp de 3 ani de la încetarea funcţiei – a unor posturi

sau sarcini, retribuite sau nu, incompatibile, având obligaţia să o înştiinţeze pe

aceasta din urmă care poate decide acceptarea sau refuzarea funcţiei noi (art.

16).

H. Obligaţia de a repara prejudiciile cauzate Comunităţii prin faptele sale grave

(art. 22).

I. Îndatorirea de moralitate care îi interzice deplina libertate în viaţa privată,

tocmai datorită puterilor cu care este învestit şi a prestigiului derivat din

funcţie, ceea ce influenţează nu numai evaluarea sa ci, chiar şi menţinerea,

promovarea, retrogradarea sau eliberarea din funcţie.

J. Obligaţia efectuării anuale a controlului medical.

§ 6.3. Situaţii vizând cariera funcţionarului

1.Activitatea funcţinarului se exercită în funcţia corespunzătoare postului ocupat (art.

36), el fiind, în orice moment, la dispoziţia instituţiei sale (art. 55), cu o durată

normală a timpului de lucru ce nu poate depăşi 42 de ore săptămânal, orele

suplimentare neputând trece de 150 de ore semestrial şi numai pentru cazuri de

urgenţă (art. 56);

87

2. Detaşarea, prin decizia autorităţii, în interesul serviciului sau la cererea sa, când

ocupă un post temporar în afara instituţiei sale (art. 37), cu respectarea unor condiţii

legale (art. 38), în primul caz fiind consultat;

3. Disponibilitatea, ca măsură de reducere a numărului de posturi, dispusă de

autoritatea învestită cu putere de numire (art. 41), are loc numai după primirea

avizului comisiei paritare, urmând ca pe durata următorilor doi ani să existe un drept

de prioritate pentru reintegrare în orice post din categoria respectivă sau unul

echivalent, nou creat ori devenit vacant, beneficiând de o indemnizaţie aferentă

limitată;

4. Concediu anual de odihnă, (art. 57), concediu în interes personal – fără plată (art.

40), concedii speciale (art. 58), concediu pentru serviciu militar (art. 42), în cazul

celui încorporat, concentrat, sau care urmează o perioadă de instrucţie militară,

concediu de boală (art. 59);

5. Competenţa profesională, notarea sau evaluarea ei, randamentul şi conduita în

serviciu a funcţionarilor fac obiectul unui raport periodic, cel puţin odată la doi ani,

comunicat celui în cauză care are libertatea de a formula obiecţii (art. 43);

6. Promovarea vizează funcţionarul cu minimum doi ani vechime şi constă în trecerea

din eşalonul gradului său în eşalonul următorului grad printr-o decizie a autorităţii de

numire, fără a avea un salar inferior vechiului său grad şi, de regulă, în urma susţinerii

şi promovării unui concurs;

7. Încetarea definitivă a funcţiei are loc prin:

- demisie, ca act unilateral, neechivoc, scris şi notificat de încetare definitivă a

activităţii comunicată autorităţii în termen de cel mult o lună şi care ia act de această

atitudine, putând să o refuze dacă este în curs de desfăşurare o procedură disciplinară

împotriva celui în cauză (art. 48);

- demisia din oficiu (demiterea) când funcţionarul nu mai corespunde unor condiţii

legale de investire (prevăzute la art. 28 lit. A, pct. 13, 39, 40, 41, pct. 4 şi 5, art. 14

alin.2 din anexa VIII), conform art. 49;

88

- retragerea din funcţie în interesul serviciului (art. 50), fără să reprezinte o măsură

disciplinară, beneficiând de o indemnizaţie compensatoare corespunzătoare, de fapt o

restructurare;

- licenţierea pentru insuficienţă profesională, în baza unei decizii motivate, eventual

propunerea, acceptată, de clasare pe un grad inferior (art. 51);

- pensionarea (art. 52) la cerere (60 de ani) sau din oficiu (65 de ani) sau în caz de

invaliditate.

Regimul disciplinar reglementează (art.86) sancţiunile aplicabile funcţionarilor

pentru abaterile intenţionate sau din culpă, de la îndatoririle de serviciu, obligaţi să le

respecte şi care cuprind:

a) avertismentul scris;

b) blamul (mustrarea);

c) amânarea avansării;

d) schimbarea încadrării;

e) retrogradarea

f) revocarea, reducerea sau suspendarea dreptului la pensia de vechime;

g) decăderea totală sau parţială, cu titlu definitiv sau temporar, din dreptul la

pensie pentru funcţionarul care şi-a încetat definitiv activitatea din motive

imputabile.

Declanşarea procedurii disciplinare presupune citarea, apoi audierea prealabilă

a celui în cauză, motivarea şi comunicarea actului sancţionator iar, după caz,

suspendarea temporară din funcţie.

Căile de atac (recurs) vizează două modalităţi (art. 90):

- sesizarea autorităţii învestite cu puterea de numire în vederea emiterii unei

decizii privind situaţia personală a funcţionarului şi care trebuie să se

pronunţe în termen de patru luni, nerespectarea termenului echivalând cu o

89

decizie implicită de respingere a sesizării, care la rândul ei, poate forma

obiectul unei reclamaţii;

- reclamaţia împotriva unui act sancţionator, fie că s-a luat o decizie în acest

sens, fie că există o abţinere de la pronunţarea deciziei, introdusă în termen

de 3 luni.

Autoritatea nou învestită comunică decizia sa în termen de 4 luni de la data

introducerii reclamaţiei, iar la expirarea termenului lipsa răspunsului echivalează tot

cu o decizie implicită de respingere susceptibilă ce face obiectul unui recurs la Curtea

de Justiţie a Comunităţii Europene.

90

Capitolul VII. Funcţia publică în administraţia publică

§ 7.1. Noţiunea, regimul juridic şi clasificarea funcţiilor şi funcţionarilor publici

§ 7.1.1. Noţiunea funcţiei publice41

Autorităţile publice, inclusiv cele administrative, sunt înzestrate cu atribuţii

necesare îndeplinirii sarcinilor care le revin în conformitate cu care exercită

competenţe determinate participând în baza capacităţii juridice pe care o au la

raporturi juridice de autoritate în nume propriu.

Desigur, nu toate atribuţiile unui organ de stat implică şi exerciţiul autorităţii

sau puterii publice, întrucât există şi atribuţii - însoţite de competenţele

corespunzătoare – necesare doar asigurării bunei funcţionări a instituţiei respective

îndeplinite de şi în cadrul compartimentelor reprezentând structuri funcţionale de

genul secretariat, registratură, contabilitate, financiar, arhivă, etc.

Totuşi, capacitatea juridică abstractă a unei autorităţi sau instituţii trebuie să se

materializeze şi să se concretizeze în serviciul public prestat efectiv prin intermediul

funcţiei concrete exercitate de către o persoană fizică în mod individualizat.

În studiul nostru interesează numai acele funcţii care implică exercitarea

atribuţiilor publice (de putere) prin care se înfăptuieşte activitatea executivă a statului,

nu şi celelalte funcţii nepublice din chiar structura autorităţilor sau instituţiilor publice

(casier, dactilograf, curier, bibliotecar, etc.), dar nici funcţiile publice din cadrul

asociaţiilor, fundaţiilor, partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societăţilor

comerciale indiferent de capitalul lor (inclusiv integral sau majoritar de stat).

Funcţia publică se poate defini – în sensul cel mai larg al conceptului – ca

reprezentând o situaţie juridică predeterminată normativ constituită dintr-un complex 41 Asupra definiţiei funcţiei şi funcţionarului în literatura mai veche a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag.177; I. Iovănaş, op.cit., pag. 175; A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia Învăţământului, Braşov, 1958, pag. 125; pentru literatura nouă a se vedea Al.Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureşti, 1993, pag.78-79; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pag. 313; M.Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag. 78-79; V.Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pag. 141; R.M.Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99; Gh.T.Zaharia, Drept administrativ român, Editura Ankarom, Iaşi, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir” Bucureşti, 1994; pag. 196; I.Alexandru, Tratat…, op.cit., pag. 333 şi următoarele.

91

unitar de drepturi şi obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific

competenţa unui organ de stat exercitându-se puterea publică în conformitate cu

atribuţiile ce revin autorităţii respective.

În primul rând, funcţia publică este obiectiv predeterminată, fiind reglementată

legal astfel încât drepturile şi obligaţiile care îi alcătuiesc conţinutul sunt prestabilite

neputând fi create, modificate sau suprimate de către titularul ei sau de către alte

subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dacă legea nu le-a conferit o asemenea

prerogativă.

În al doilea rând, funcţia publică este o situaţie juridică, adică un complex unitar

şi interdependent de drepturi şi obligaţii ce revin titularului ei, căruia îi conferă un

adevărat statut propriu, iar nu un simplu conţinut de raport juridic – format între

funcţionar şi superior ori între primul şi cel administrat – în care părţile se disting doar

prin opozabilitatea, uneori reciprocă, a drepturilor şi obligaţiilor ce le revin ca

participanţi în respectiva relaţie juridică.

Dacă într-un raport juridic obişnuit drepturile şi obligaţiile sunt strâns legate de

formarea, modificarea şi desfiinţarea relaţiei, în cazul funcţiei drepturile şi obligaţiile

(care-i alcătuiesc conţinutul) preexistă raporturilor propriu-zise, iar formarea,

modificarea şi încetarea acestora – în urma producerii unui act sau fapt juridic –

constituie doar prilejul exercitării respectivei facultăţi sau îndatoriri legale care nu

sunt doar produsul voinţei exclusive a subiectului titular, limitat, în acţiunile sale, nu

într-atât la constituirea lor, cât, mai ales, la realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul

funcţiei se contribuie la declanşarea incidenţei legii pentru soluţionarea unui caz dat.

În al treilea rând, funcţia are un caracter propriu, aparţinând numai celui investit

anume în cadrul unei autorităţi pentru a-i realiza competenţa. În cadrul funcţiei se vor

putea săvârşi numai anumite acte şi fapte (cu sau fără semnificaţie juridică) conform

atribuţiilor ce revin instituţiei respective, ceea ce delimitează – în cadrul organului – o

funcţie de alta chiar similară. Desigur, acest lucru nu împiedică, pe de o parte, ca o

persoană sau mai multe să poată îndeplini simultan sau succesiv aceeaşi funcţie sau

funcţii similare, iar prin delimitări de ordin material, teritorial, personal sau temporal

să se poată face distincţie între funcţii.

92

Pe de altă parte, o funcţie de regulă, nu epuizează, prin conţinutul ei, întreaga

sferă atribuţională a unei autorităţi, decât în mod cu totul excepţional (de exemplu, în

cazul organelor unipersonale), întrucât – corespunzător diversităţii de sarcini şi

atribuţii reglementate în vederea realizării lor – în cadrul unei autorităţi se exercită

mai multe funcţii a căror sumă evidenţiază specificul competenţei organului din care

fac parte.

În al patrulea rând, funcţia are un caracter continuu sau de permanenţă în timp,

în întreg intervalul scurs de la investirea şi până la dezinvestirea titularului căruia îi

aparţine, indiferent de existenţa sau nu a unui mandat ca durată limitată ori a lipsei

oricărui termen limită.

În al cincilea rând, funcţia are un caracter obligatoriu, prin îndatorirea

exercitării drepturilor şi cea de îndeplinire a obligaţiilor care-i alcătuiesc conţinutul, în

sensul că ea nu este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit

persoanelor fizice sau juridice şi faţă de care există latitudinea de a intra sau nu, după

propria voinţă, în raporturi juridice conform interesului propriu.

Într-adevăr, funcţia publică administrativă trebuie exercitată în orice

împrejurare care-i solicită intervenţia – din oficiu sau la cerere – chiar dacă faţă de o

anumită atribuţie autoritatea în cauză are un drept de apreciere sau de alegere în

soluţionarea într-un anumit mod a unei situaţii. Această îndatorire de rezolvare sau de

pronunţare chiar şi faţă de o solicitare (ce nu impune neapărat şi o intervenţie de drept

sau soluţionare favorabilă din partea autorităţii), operează în mod permanent deoarece

neexprimarea sau neluarea de poziţie din partea organelor executive – fie prin

nesoluţionarea în termen, fie prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri

privitoare la un drept legal recunoscut – permit declanşarea unei proceduri judiciare ce

se poate finaliza cu tragerea la răspundere a celui vinovat (inclusiv pentru

insubordonare dacă nu îndeplineşte o dispoziţie ierarhică), a autorităţii executive din

care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea şi îndeplinirea măsurilor

solicitate, plata despăgubirilor şi a daunelor morale, conform Legii contenciosului

administrativ nr.29/1990 (în cazul funcţionarului public) sau a justiţiei care trebuie să

soluţioneze orice cauză cu care a fost sesizată (în cazul judecătorului – conform art.3

din Codul Civil).

93

În al şaselea rând, numai prin îndeplinirea efectivă a tuturor funcţiilor din cadrul

unei autorităţi se realizează exercitarea practică a competenţei autorităţii în cauză

conform atribuţiilor legal stabilite. Aceasta înseamnă că funcţiile trebuie încredinţate

efectiv unor persoane fizice apte să le exercite, care dispun de voinţa şi energia

necesară realizării lor. Desigur, pot exista şi funcţii neocupate de titulari, iar, uneori,

chiar funcţii neexercitate, dar acestea nu afectează, pe ansamblu, realizarea atribuţiilor

organului, ci numai integralitatea îndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista

delegări sau cumuluri ori suplinirii de funcţii ca situaţii excepţionale când una şi

aceeaşi persoană va asigura exercitarea efectivă a două sau mai multor funcţii tocmai

pentru asigurarea funcţionării normale a instituţiei.

În al şaptelea rând, prin exercitarea funcţiei se contribuie la realizarea puterii

publice,42 fie într-o formă directă, în cazul funcţiilor de decizie ce incumbă emiterea

actelor juridice de putere sau de autoritate (de regulă, de către conducătorul autorităţii

sau instituţiei), fie indirectă prin acţiunile de pregătire, executare şi control strâns

legate sau în legătură cu exerciţiul autorităţii de stat (cazul inspectorilor, referenţilor,

etc.).

Această precizare este necesară deoarece numai în acest mod distingem între

funcţiile publice de autoritate şi alte funcţii publice existente chiar în cadrul aceleaşi

autorităţi (primele revenind conducătorilor, celelalte subordonaţilor ierarhici), pe de o

parte, şi funcţii nepublice constituite mai ales la nivelul structurilor funcţionale interne

– bazate pe contract de muncă (secretariat, registratură, contabilitate) -, menite a

asigura doar buna funcţionare a instituţiei şi care nu sunt legate de exerciţiul propriu-

zis al puterii publice, motiv pentru care le întâlnim şi la administraţiile

neguvernamentale, nestatale, la cele private, societăţi comerciale, etc., exercitarea

acestora întemeindu-se pe contractul de muncă, eventual pe convenţii civile. Cu alte

cuvinte, în funcţia publică se reflectă în mod esenţializat trăsăturile de bază ale

activităţii publice constând în exercitarea puterii de către autoritatea în care se

integrează respectiva funcţie.

42 Art. 105/1 din Constituţie face referire la funcţii publice de autoritate, iar art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului de Interne prevede că în realizarea atribuţiilor cadrele militare sunt investite cu exerciţiul autorităţii de stat având anumite drepturi şi obligaţii.

94

§ 7.1.2. Funcţia publică administrativă

Trăsăturile anterior prezentate sunt valabile, în general, oricărei funcţii publice

(inclusiv legislative, executive sau judiciare) deoarece toate presupun exerciţiul puterii

publice. Însă funcţia executivă sau administrativă o vom putea defini drept o categorie

ce reprezintă situaţia juridică legal predeterminată constând dintr-un complex unitar

de drepturi şi obligaţii prin care se înfăptuieşte, de regulă, competenţa unui organ al

administraţiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive în

conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii în cauză.

În primul rând, este de remarcat faptul că funcţia publică executivă nu este

numai apanajul administraţiei publice, ci ea poate fi întâlnită în orice activitate publică

de altă natură (parlament, justiţie, preşedinţie), dar care în subsidiar, mai ales prin

aparatul propriu, îndeplineşte şi atribuţii administrative pentru organizarea şi

asigurarea funcţionării corespunzătoare a însăşi instituţiei în cauză.

În al doilea rând, prin această funcţie se înfăptuieşte în exclusivitate activitatea

executivă a statului, constând, în principal, din emiterea actelor administrative sau

pregătirea, executarea şi controlul realizării lor.

Funcţia publică – în sensul ei restrâns administrativ – a fost amplu reglementată

prin Legea43 privind Statutul funcţionarilor publici nr.188/1999 care a definit-o ca

reprezentând ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite în temeiul legii, în

scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică

centrală, locală şi autonomă (art.2/1).

În primul rând, definiţia legală precizează conţinutul funcţiei care constă într-un

ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi.

Dacă prin atribuţie înţelegem un complex de drepturi şi de obligaţii de care

dispune o autoritate în vederea realizării sarcinilor sale, în schimb, prin

responsabilitate trebuie să avem în vedere o obligaţie de a efectua sau de a îndeplini o 43 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a nr. 600 din 8 decembrie 1999 şi Ordonanţa de urgenţă nr. 82 pentru modificarea şi completarea ei publicată în „Monitorul Oficial al României” nr. 293, Partea I-a din 28.06.2000, modificată prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I-a, nr. 279 din 21.04.2003, republicată în iunie 2004, dându-se o nouă numerotare articolelor („Monitorul Oficial al României” nr.251, din 22 martie 2004), modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006 (publicată în M.Of.nr.574 din 4.07.2006), republicată în mai 2007, dându-se o nouă numerotare articolelor (Monitorul Oficial nr.365/29 mai 2007.

95

sarcină concretă de serviciu, o îndatorire trasată şi determinată, noţiunea neavând

nimic comun, în acest caz, cu cea de răspundere pentru neîndeplinirea unei obligaţii

legale, părând că are, mai degrabă, o încărcătură politică şi etică, decât juridică.44

În al doilea rând, aceste atribuţii şi responsabilităţi sunt stabilite în temeiul legii.

Desigur, ar fi fost mai corect să se prevadă că ele sunt stabilite prin lege – atunci când

această reglementare le stipulează – iar mai apoi în temeiul legii când această

competenţă este delegată autorităţii sau instituţiei publice; de regulă, prin

conducătorul ei, pentru a-i determina conţinutul conform reglementărilor legale în

vigoare şi în acord cu ele, ceea ce ar fi în deplină concordanţă şi cu principiul

legalităţii funcţiei.

În al treilea rând, atribuţiile şi responsabilităţile sunt determinate, în cazul

funcţiei publice, de către autoritatea publică sau instituţia publică în cadrul căreia ea

există şi se exercită. Autoritatea publică reprezintă forma organizată şi exteriorizată de

manifestare a puterii publice într-un mod determinat în cadrul unei funcţii

fundamentale îndeplinite de stat. În cazul autorităţilor administrative, care ne

interesează în mod special, avem de a face cu o categorie a autorităţilor publice care

dispunând de o capacitate administrativă specifică participă în nume propriu la

înfăptuirea puterii executive a statului în limitele competenţelor legal determinate.

Deci, practic, autorităţile publice administrative exercită puterea executivă în scopul

organizării şi înfăptuirii unor servicii publice de interes general ori în sectoare

specifice precum finanţe, învăţământ, sănătate, cultură, etc. În schimb, instituţia

publică – nu în sensul ei foarte larg care ar include şi autorităţile, dar nici în sensul ei

juridic ca ansamblu de norme unitare grupate şi foarte restrânse ca obiect de

reglementare45 - ni se prezintă ca o formă organizată menită a desfăşura activităţi din

domeniul conducerii serviciilor publice sau al efectuării serviciilor publice

(neimplicată în sfera producţiei materiale) aflată, de regulă, în subordinea unei

autorităţi publice. În acest sens, de exemplu, Agenţia Naţională a Funcţionarilor

Publici – organ de specialitate al administraţiei publice centrale – este o instituţie din

subordinea guvernului cu rol de conducere în sectorul său de activitate, în vreme ce

44 M. Preda, G. Stecoza, Unele consideraţii şi observaţii critice asupra statutului funcţionarilor publici, în „Dreptul”, nr. 8/2000, pag. 63. 45 Asupra diferitelor sensuri ale instituţiei a se vedea I. Alexandru, op.cit., pag. 30-33.

96

spitalul, şcoala, teatrul, etc., sunt instituţii publice prestatoare efective de servicii

publice. Oricum, denumirea generică de persoană administrativă ar fi suficient de

acoperitoare pentru toate categoriile de noţiuni administrative.

În al patrulea rând, funcţia publică este instituită în scopul realizării

prerogativelor de putere publică a autorităţii sau instituţiei publice din care face parte

funcţionarul.

În al cincilea rând, funcţiile publice sunt cele prevăzute în statut (anexă) în

hotărârea de guvern sau sunt identificate – dintre funcţiile existente – prin actele

conducătorilor autorităţilor sau instituţiilor nominalizate în lege (prefect, primar) cu

acordurile şi avizele cerute de lege.

Funcţia publică are la bază o serie de principii (art.3):

- principiul legalităţii funcţiei publice, întrucât funcţia publică este definită de

Statut, iar funcţiile publice sunt prevăzute în anexa acestuia (art.3 lit. a, teza I-a),

conţinutul activităţilor desfăşurate de funcţionari în exercitarea prerogativelor de

putere publică fiind determinat de lege (art.2/3);

- principiul imparţialităţii exercitării funcţiei publice, respectiv a serviciului

public înfăptuit prin intermediul ei, întrucât funcţionarul trebuie să asigure derularea

raportului administrativ, declanşat la cerere sau din oficiu, fără părtinire, nefavorizând

nici una din părţile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, în

acest sens, incompatibilităţile, conflictele de interese şi interdicţiile ce se impuneau

(art.3 lit. a, teza a II-a), ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime şi legale,

după caz, a cetăţenilor ori a autorităţilor şi instituţiilor publice implicate (art.1/2 teza

ultimă);

- principiul obiectivităţii în exercitarea funcţiei publice, presupune soluţionarea

cazului dat cu respectarea adevărului obiectiv, respectiv pe baza stării de fapt corect

stabilite şi cu respectarea prevederilor legale integral aplicabile situaţiei, astfel încât

propunerea, avizul, decizia, etc., să fie temeinice şi legale (art.3, lit. a teza a III-a);

- principiul transparenţei în exercitarea funcţiei publice, adică a furnizării tuturor

informaţiilor necesare şi solicitate, utile soluţionării cauzei, cunoaşterea, de către cel

interesat ori de către opinia publică, în funcţie de natura (normativă sau individuală) a

actului şi de importanţa acestuia, a modului de desfăşurare şi fundamentare a

97

procesului decizional, inclusiv a actului rezultat în cadrul lui (art.3 lit. b din Statut şi

art.1 şi 2 din Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia

publică);

- principiul eficienţei şi eficacităţii are în vedere, pe de o parte, rezultatul

economic al exercitării funcţiei (nu neapărat în sensul rentabilităţii economice, ci în

cel al încadrării în limita veniturilor sau bugetelor proprii realizate ori alocate), iar, pe

de altă parte, rezultatul social scontat, aşteptat de individ, colectivitate, autoritate

(art.3 lit. c);

- principiul responsabilităţii, în conformitate cu prevederile legale, adică de

îndeplinire sau exercitare a funcţiei în conformitate cu obligaţiile decurgând din

competenţele şi atribuţiile încredinţate titularului ei şi prin a căror încălcare se

declanşează răspunderea juridică a acestuia (art.3 lit. d);

- principiul orientării către cetăţean a funcţiei publice în sensul prestării la termen

şi întocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui în interesul acestuia de către

autoritatea sau instituţia publică cea mai apropiată posibil (art.3 lit. e);

- principiul stabilităţii în exercitarea funcţiei în sensul că funcţionarii publici nu

pot fi eliberaţi sau destituiţi din funcţie decât în condiţiile şi cazurile legal şi limitativ

prevăzute, iar întreruperea sau suspendarea temporară ori încetarea definitivă a

raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determină pierderea

drepturilor legal câştigate şi nici a calităţii de funcţionar public păstrat în corpul de

rezervă (art.3 lit. f coroborat cu art.2/2 teza ultimă);

- principiul subordonării ierarhice a funcţionarului

public – trăsătură distinctivă a acestuia faţă de parlamentar sau judecător -, constând

în îndatorirea executării tuturor dispoziţiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia,

în limitele competenţei sale, la timp şi întocmai (art.3 lit.g).

Deşi legea nu le mai enunţă ca şi principii generale şi distincte, totuşi

putem considera ca principii şi următoarele reguli:

- principiul egalităţii (accesului) şanselor de intrare şi promovare în corpul

funcţionarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetăţean ce îndeplineşte

condiţiile legale (art.57/3 teza a II-a) ceea ce este o reflectare particularizată a

principiului egalităţii în drepturi, fiind interzisă orice discriminare (art.27/2);

98

- principiul selecţiei funcţionarilor prin concurs după criteriul competiţiei

deschise, transparenţei, meritelor şi competenţei profesionale (art.57/3 teza I-a).

Conţinutul concret al drepturilor şi îndatoririlor decurgând din funcţie şi

revenind titularului ei se stabilesc prin fişa postului. Ea reflectă şi diferenţierile faţă de

alte funcţii sau posturi similare.

Totalitatea funcţiilor dintr-o autoritate sau instituţie, atât cele publice cât şi cele

nepublice, corespunzător schemei de organizare a lor, cu diviziunile şi subdiviziunile

componente structurale, constituie statul de funcţii a acestora.

§ 7.1.3. Noţiunea funcţionarului public

Titularul unei funcţii se numeşte funcţionar, iar cel al unei funcţii publice se

numeşte funcţionar public. Titularul unei funcţii publice care implică şi exerciţiul

autorităţii se va numi funcţionar public de autoritate. În acest fel operează distincţia

între funcţionarul public, inclusiv cel de autoritate, şi titularii altor funcţii, chiar

administrative, din cadrul unor societăţi comerciale, regii autonome, inclusiv autorităţi

şi instituţii care nu au atribuţii executive, sunt încadraţi cu contract de muncă şi

reprezintă, mai ales, în organizaţiile cu scop lucrativ aşa-numitul personal neproductiv

sau indirect productiv, numit şi administrativ.

Funcţionarul public este persoana fizică numită în mod legal cu exercitarea unei

funcţii publice. Între funcţie şi funcţionar, deci între situaţia juridică şi titularul ei,

există multiple legături şi diferenţieri.

În primul rând, funcţia publică este o situaţie juridică obiectivă, impersonală –

deoarece este o creaţie a legii – existând independent de titularul sau deţinătorul ei,

respectiv funcţionarul public, care se poate schimba, izvorând din nevoile practice ale

exercitării organizate a puterii publice în scopul realizării unui serviciu public

determinat, de larg interes.

În al doilea rând, funcţia publică nu se poate realiza în afara unui titular investit

cu înfăptuirea ei şi devenit, astfel, funcţionar public apt pentru misiunea încredinţată.

În al treilea rând, de regulă, funcţia publică nu epuizează întreg conţinutul

atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu ce revin unui funcţionar deoarece cel în cauză mai

99

poate primi, alături de acestea, şi alte însărcinări legate de exerciţiul funcţiei sale, fie

în baza legii, fie în baza dispoziţiilor superiorilor săi ierarhici.

În al patrulea rând, funcţionarul exercită funcţia numai în baza unei investiri

legale şi în limitele ei, fără a putea refuza realizarea ei decât în cazul unor dispoziţii

apreciate ca ilegale ale conducerii sale.

În privinţa noţiunii de „funcţionar” sau de „funcţionar public”, instituită şi

generalizată prin noul Statut, trebuie să remarcăm faptul că deşi era şi este utilizată

frecvent de ştiinţa dreptului administrativ şi de cea a dreptului muncii, de ştiinţa

administraţiei ori de cea economică, legislaţia utilizează diferite terminologii

neunitare incluzând noţiuni ca „salariat”, „angajat”, „personal”, „lucrător”, etc.46

Pornind de la conţinutul funcţiei publice executive putem defini funcţionarul

public (administrativ) ca reprezentând persoana fizică ce face parte dintr-o autoritate

sau instituţie publică aflată în raporturi ierarhice şi care a fost legal investită cu

exerciţiul unei funcţii publice executive, de regulă, pentru o perioadă de timp

nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă.

În primul rând, funcţionarul public trebuie să facă parte dintr-o autoritate sau

instituţie publică, de regulă administrativă sau executivă, întrucât funcţia se exercită în

cadrul acestora, chiar dacă unele efecte se produc şi în afara ei, în raporturile cu terţii

în care intră organul în cauză. Raţiuni practice pot determina că în mod temporar –

prin delegare sau detaşare – o persoană să-şi exercite funcţia în cadrul unei alte

autorităţi sau instituţii, decât cea din care face parte în mod obişnuit, ca o consecinţă a

modificării vremelnice a raportului de serviciu în care se află, dar şi în acest caz

funcţionarul se află tot în cadrul unui organism determinat. Neapartenenţa la un organ

exclude posibilitatea valabilităţii juridice a manifestărilor de voinţă intenţionate,

conducând la inexistenţa actelor sale juridice lipsite de orice urmă de legalitate

(autenticitate sau oficialitate).

În al doilea rând, funcţionarul trebuie investit cu exerciţiul funcţiei sale, de

regulă, prin numire, mai rar prin alegere sau prin alte forme (desemnare).

46 Astfel, unele reglementări se referă la „funcţionarii publici” (art. 72/3 lit. j din Constituţie), altele la „funcţionarii autorităţii” (art. 16 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) sau la „salariaţii organelor administraţiei de stat” (art. 1 din Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă).

100

În al treilea rând, funcţionarul public administrativ, spre deosebire de

parlamentar sau magistrat (judecător), se află în raporturi ierarhice de supra şi

subordonare faţă de inferiorul, respectiv superiorul său ierarhic. Aceasta îl obligă la

executarea întocmai a dispoziţiilor curente de serviciu ale superiorilor şi, după caz, îi

conferă atributul de a emite, la rândul său, asemenea acte pe seama subordonaţilor săi,

inclusiv dreptul de a fi controlat sau de a putea verifica, precum şi posibilitatea de a fi

sau de a se substitui în atribuţii, în cazul exercitării lor neconforme cu legea.

În al patrulea rând, investirea şi exerciţiul funcţiei se fac, de regulă, pe o

perioadă nedeterminată, ceea ce înseamnă necunoaşterea limitei maxime în timp până

la care operează exerciţiul funcţiei, fără ca aceasta să echivaleze cu o stare perpetuă,

pe viaţă, de inamovibilitate şi care, dincolo de stabilitatea în funcţie (dreptul la

carieră) nu exclude posibilitatea modificării (prin delegare ori detaşare) sau încetării

(prin demisie, eliberare sau destituire) a raportului de serviciu. Desigur, nu sunt

excluse anumite limitări în timp care să confere un caracter temporar exercitării unei

funcţii (cazul delegării sau detaşării).

În al cincilea rând, de regulă, funcţionarul este salarizat pentru activitatea

depusă, salariul reprezentând echivalentul bănesc al funcţiei (poziţie şi existenţă

socială).

Statutul funcţionarilor publici a adoptat, din raţiuni specifice, o definiţie şi

anumite criterii particulare în configurarea conceptului de funcţionar public (art.2 şi

6).

În primul rând, funcţionar public este numai persoana numită într-o funcţie

publică (art.2/2), ceea ce exclude de la bun început toate persoanele alese (primari,

viceprimari şi consilieri în cazul autorităţilor locale) sau desemnate (cazul premierului

şi a întregului guvern votat de parlament).

Prima precizare are în vedere faptul că numirea provine de la conducătorul

autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea dispoziţiilor din Statut (nr.2/2),

indiferent de locul ocupat de cel în cauză în ierarhia internă a organului din care face

parte (director, şef serviciu, inspector, referent, deci persoane de conducere sau de

execuţie).

101

A doua precizare, vizează numirea în funcţii de conducere a sau din cadrul

autorităţii sau instituţiei publice care, credem, revine conducătorului autorităţii sau

instituţiei ori conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor

formalităţi de genul acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la

numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate

ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

În al doilea rând, nu intră în categoria funcţionarilor publici, în sensul

Statutului, sau mai precis nu se aplică prevederilor acestuia persoanelor numite sau

alese în funcţii de demnitate publică (art.6 lit. e), cum ar fi, de exemplu, membrii

guvernului, etc., neexistând încă o lege proprie pentru această categorie, exceptând-o

pe aceea a responsabilităţii ministeriale nr.115/1999 sau a Legii nr.161/2003.

În al treilea rând, funcţionarii publici nemaiîncheind contract individual de

muncă, conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi

instituţiilor publice, care efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol,

gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi alte categorii de personal

care nu exercită prerogative de putere publică, este angajat cu contract individual de

muncă neavând calitatea de funcţionar public şi aplicându-i-se legislaţia muncii (art.6

lit. a).

De la prevederile Statutului mai sunt excluse (art.6) şi:

- personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul

demnitarului;

- corpul magistraţilor;

- cadrele didactice.

Prima precizare care trebuie făcută este aceea că, o bună parte din aceste

persoane au calitatea de funcţionari (secretar-dactilograf, curier, casier,

bibliotecar), dar nu pe aceea de funcţionar public.

A doua precizare vizează faptul că nimic nu împiedică la ocuparea posturilor de

către cei în cauză să opereze şi o numire în funcţie, dublată de încheierea contractului

de muncă, mai ales dacă se susţine un concurs de către mai mulţi candidaţi.

102

A treia precizare are în vedere aplicarea integrală a regimului juridic de dreptul

muncii şi la modificarea ori încetarea contractului de muncă, precum şi în materia

litigiilor de muncă (jurisdicţiei muncii), pentru acest personal auxiliar, de deservire.

În al patrulea rând, funcţionarilor publici li se aplică prevederile din Legea

privind Statutul funcţionarilor publici.

O primă precizare are în vedere faptul că această lege este, conform Constituţiei

(art.73/3 lit. j), de natură organică, adoptată în condiţiile angajării răspunderii

Guvernului faţă de plenul parlamentului în şedinţa comună a camerelor sale (art.114/1

din Constituţie), deşi este discutabilă modificarea aceluiaşi act normativ prin

ordonanţa de urgenţă a executivului (nr.82/2000), care, nefiind o lege organică ce s-ar

fi pretat la o asemenea intervenţie (art.115/1 şi 4).

O a doua precizare se referă la terminologia specifică legii şi anume aceea de

Statut.

Această denumire reflectă într-un prim sens47 specificul reglementării şi anume

acela de a grupa principalele probleme pe care le presupune situaţia juridică a

funcţionarilor publici, precum şi ansamblul normelor esenţiale aplicabile tuturor

acestora sau majorităţii48 lor, constituind dreptul comun în materie. Totuşi, trebuie să

remarcăm faptul că legea în cauză are un conţinut mult mai larg deoarece

reglementează şi organizarea funcţiei publice (art.1 teza I-a), abordând probleme de

genul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, de management a funcţiilor publice

şi funcţionarilor publici (art.21-26).

Pe de altă parte, deşi dispoziţiile Statutului în cauză se aplică tuturor

funcţionarilor publici, inclusiv celor care au deja statute proprii (aprobate prin legi

speciale), aceasta are loc numai în măsura în care respectivele statute nu dispun altfel.

Această idee călăuzeşte, în mod derogator nu numai reglementările deja existente în

temeiul legilor speciale dar şi cele viitoare, cazul militarilor, militarizaţilor, a celor din

transporturi (feroviar, naval, aerian) sau învăţământ, etc. Oricum, beneficiază de

statute speciale funcţionarii publici din structurile de specialitate ale Parlamentului,

47 C. Călinoiu, V. Vedinaş, Teoria funcţiei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pag. 11-13, precum şi bibliografia citată acolo. 48 Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation générale. Contentieux administratif. Interventions de l’administrations dans l’economie. Prix. Planifications. Amenagement du téritoire. Dalloz, Paris, 1996, ed. a VII-a, pag. 383.

103

Administraţiei Prezidenţiale, Consiliul Legislativ, serviciile diplomatice şi consulare,

autoritatea vamală, poliţia şi alte structuri ale Ministerului Internelor şi Reformei

Administrative.

Denumirea de Statut reflectă, în al doilea sens, însăşi natura situaţiei

funcţionarului sau condiţia juridică a acestuia.49

Într-adevăr, calitatea de funcţionar nu este aceea de simplu subiect sau parte într-un

raport juridic concret, titular de drepturi şi/sau obligaţii, ci este cazul unei situaţii sau

poziţii într-un ansamblu de raporturi juridice, adică un statut personal.50

În al cincilea rând, acolo unde prevederile statutare sunt neîndestulătoare ele se

completează, în măsura în care nu contravin, cu prevederile legislaţiei muncii

(art.117), cu ale legislaţiei pensiilor şi asigurărilor sociale (art.39), Legii

contenciosului administrativ (art.106).

Numărul total al persoanelor care îndeplinesc funcţiile prevăzute în statul de

funcţiuni formează efectivul de personal al respectivei autorităţi sau instituţii. În baza

statului de funcţii şi a efectivului de personal se obţine statul de personal care

cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), funcţiile ce fac parte din

ele şi numărul posturilor pentru fiecare funcţie cu numele persoanelor care ocupă

fiecare post. Statul de plată sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu

specificarea drepturilor băneşti (salariale) cuvenite, în principal, pentru munca depusă,

şi a obligaţiilor corespunzătoare decurgând din aceste drepturi, fie în baza legii

(impozitul pe salar, contribuţia la asigurări sociale, de exemplu), fie a unor titluri de

creanţă (imputaţii şi reţineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de

întreţinere, etc.).

Totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice din

administraţia publică centrală şi locală constituie Corpul funcţionarilor publici.

49 Jean Boulouis, Droit institutionnel de l’Union Européene, ediţia a VI-a, Montchrestein, 1997, pag.192. 50 T. Drăganu, Drept constituţional, 1972, op.cit., pag. 189.

104

§ 7.1.4. Regimul juridic al funcţiei publice

a. Condiţii generale ale investirii în funcţie

Regimul juridic al funcţiei publice reprezintă ansamblul normelor juridice care

au ca obiect reglementarea funcţiei respective în privinţa modului ei de formare,

modificare şi încetare. Deşi funcţia publică reprezintă o situaţie juridică obiectivă,

preexistentă, legal reglementată, totuşi raportul juridic concret de funcţiune sau de

serviciu se formează în mod efectiv numai prin investirea unei persoane fizice cu/sau

în funcţia publică respectivă şi care devine, astfel, titulara drepturilor şi obligaţiilor ce

alcătuiesc conţinutul raportului juridic nou format, de unde şi concluzia că odată

ocupată funcţia devine şi o situaţie juridică subiectivă, prin apartenenţa ei la o anumită

persoană strict determinată.

Investirea în funcţie reprezintă actul juridic individual unilateral de putere al

unei autorităţi care numeşte, cu respectarea condiţiilor legale, o persoană fizică într-o

anumită funcţie determinată în scopul exercitării acesteia corespunzător legii.

Există condiţii generale51 de acces la funcţiile publice administrative care

trebuie întrunite, conform Statutului, în persoana celui care urmează a fi investit cu o

anumită funcţie (alăturate diverselor condiţii speciale atât de diferite de la o funcţie la

alta, dar care sunt prevăzute în statute sau reglementări proprii) şi anume (art.54 din

Statut):

- existenţa cetăţeniei române şi domiciliul în România;

- vârsta de minimum 18 ani împliniţi;

- capacitate deplină de exerciţiu;

- stare de sănătate corespunzătoare;

- cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit;

- promovarea concursului (art.57/1);

- pregătirea profesională de specialitate;

- declaraţia de avere;

- compatibilitate morală;

- lipsa stării de incompatibilitate;

51 Al. Negoiţă, Drept administrativ, op.cit., pag. 160.

105

- depunerea jurământului de credinţă;

- îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei.

Prima condiţie a investiţii în funcţie este cea referitoare la existenţa cetăţeniei

române deoarece mai mult decât oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesenţa

statului, persoana îndreptăţită la această activitate trebuie neapărat să aparţină numai

de acel stat pe care îl reprezintă şi cu ale cărei autorităţi şi interese se identifică.

În cazul nostru, cetăţenia română exprimă apartenenţa persoanei la statul român

şi reprezintă o garanţie de loialitate faţă de acesta şi faţă de modul de promovare a

intereselor naţionale. De aceea, conform Statutului (art.54 lit. a) şi altor legi numai

cetăţenii români pot fi admişi în funcţiile publice civile şi în cele militare (art.1/2 din

Legea cetăţeniei române nr.21/1991), iar conform Constituţiei (art.16/3), funcţiile şi

demnităţile politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetăţenia

română şi domiciliul în ţară.

Dacă existenţa cetăţeniei reprezintă o condiţie minimală de acces la o funcţie

publică rezultă că străinii (cu sau fără altă cetăţenie) sau calitatea de străin constituie

un impediment legal absolut pentru accesul şi ocuparea funcţiei publice, datorită

conflictului sau coliziunii posibile de interese între cele ale statului român şi statul sau

statele ce-şi reclamă propriile prerogative faţă de persoana care prin cetăţenia sa

străină intră şi sub jurisdicţia statului terţ, dacă ar îndeplini o atribuţie de competenţa

autorităţilor române.

Prin modificarea Statutului a dispărut condiţia cetăţeniei române exclusive

pentru accesul la funcţia administrativă.

Nu are nici o relevanţă modul în care a fost dobândită cetăţenia română – prin

faptul naşterii, prin actul încetăţenirii la cerere, prin adopţie, nici faptul că, eventual, a

fost redobândită prin repatriere – important este că această condiţie a cetăţeniei

române să se menţină pe tot parcursul exercitării funcţiei, deoarece pierderea ei atrage

după sine, de drept, şi încetarea raportului de funcţiune operând eliberarea din funcţie

dispusă de conducătorul instituţiei.

Cetăţenia este generatoarea egalităţii între cetăţeni în faţa legii, a autorităţilor

publice, inclusiv administrative, precum şi în privinţa modul de acces şi a şanselor de

ocupare şi promovare în funcţiile publice.

106

Subsecventă condiţiei de cetăţenie, condiţia de domiciliu în România trebuie şi

ea îndeplinită, în mod cumulativ, deoarece exerciţiul funcţiei presupune prezenţa

permanentă a titularului ei în raza teritorială a autorităţii căreia îi aparţine, după cum

însăşi funcţia are, la rândul ei, o componentă sau o dimensiune spaţială prin locul de

manifestare a competenţei între anumite limite geografice. Mai mult, în unele situaţii,

mai ales în cazul unor funcţii reprezentative eligibile (cazul primarilor, viceprimarilor,

consilierilor) pe plan local, cerinţa legală este ca domiciliul să fie în raza unităţii

administrativ-teritoriale în care cel în cauză este ales (art.4 alin. 2 din Legea pentru

alegerea autorităţilor administraţiei publice locale nr.67/2004).

Cea de a doua condiţie care se cere a fi întrunită de titularul unei funcţii publice

este, în mod evident, vârsta de minimum 18 ani împliniţi, respectiv deplinătatea

facultăţilor mintale deoarece cei lipsiţi de discernământ (minorii sub vârsta de 14 ani

şi debilii mintali) sau având discernământul alterat sau diminuat (alienaţii mintali şi

minorii între 14-18 ani) n-au acces la funcţia publică dacă, desigur, având psihicul

deficitar sunt puşi sub interdicţie prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă,

ceea ce îi lipseşte sau îi privează de exerciţiul drepturilor atât civile cât şi electorale.

Într-adevăr, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar nici investit sau numit în

funcţii publice, conform legislaţiei noastre electorale în materie.52

Statutul face referire expresă la condiţia capacităţii depline de exerciţiu ceea ce

include, fără îndoială, atât majoratul (cu excluderea capacităţii de exerciţiu restrânse),

cât şi inexistenţa punerii sub interdicţie, deci starea legală de pierdere a exerciţiului

drepturilor civile şi electorale.

Se subînţelege că cel lipsit de discernământ prin act juridic, neavând exerciţiul

drepturilor civile, nu poate avea nici exerciţiul drepturilor electorale.

Pierderea ulterioară a discernământului şi, implicit, a capacităţii de exerciţiu,

justifică eliberarea din funcţie.

Statutul a prevăzut această condiţie prin două elemente distincte.

Primul se referă la majorat, adică la vârsta de minimum 18 ani împliniţi (art.54

lit. c) desigur cel târziu în ziua numirii în funcţie, deşi pentru unele funcţii se

52 Art. 36, 37 din Constituţie, şi art. 5 din Legea privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale nr.67/2004

107

prevedeau vârste mai mari (de exemplu, prefectul şi subprefectul cel puţin 30 de ani,

respectiv 27 de ani).

Al doilea element se referă la starea de sănătate corespunzătoare funcţiei pentru

care candidează cel în cauză, atestată pe bază de examen medical de specialitate

(art.49 lit. e). Această condiţie deosebit de largă include şi starea psihică

corespunzătoare, inclusiv existenţa discernământului complet, neabolit şi nealterat.

Cea de a treia condiţie, a stării de sănătate corespunzătoare, (art.54, lit.e),

atestată pe bază de examen medical de specialitate, vizează atât aspectul psihic, cât şi

cel fizic. Într-adevăr, lipsa, definitivă sau temporară, a discernământului, alterarea

acestuia împiedică persoana să poată deţine o funcţie ce reclamă discernământul

permanent necesar exercitării puterii şi asumării responsabilităţii şi răspunderii care

decurg din ea.

De aceea, nu are relevanţă, în acest sens, că este cazul debililor sau alienaţilor

mintali, puşi sub interdicţie pe cale judecătorească, aşa cum prevede legislaţia în

vigoare, ori a celor faţă de care s-a dispus numai măsura de siguranţă a obligării la

tratament medical (psihic) ori la internarea medicală obligatorie pentru că s-a săvârşit

o infracţiune (art.113, 114 din Codul Penal) sau cazul celor care prezintă tulburări

psihice ori de comportament, care dacă sunt constatate medical de specialişti, iar nu şi

legal, sau nu ca urmare a unei solicitări a organelor judiciare, reprezintă temei pentru

a-l exclude pe cel în cauză de la accesul la o funcţie publică sau justifică, ulterior,

eliberarea din funcţie. În mod similar se pune problema şi sub aspect fizic.

Cea de a patra condiţie vizează capacitatea deplină de exerciţiu şi are în vedere

existenţa în persoana celui în cauză a drepturilor politice (de a alege şi de a fi ales) în

totalitatea lor deoarece însăşi funcţia publică este expresia puterii chemate să apere şi

să garanteze realizarea drepturilor fundamentale cetăţeneşti.

Drepturile electorale sau politice se exercită în anumite condiţii prevăzute de

Constituţie şi de legislaţia electorală, iar lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilită

prin hotărâre judecătorească definitivă de condamnare împiedică accesul la o funcţie

publică pe o perioadă temporară de timp (excepţie făcând cazul condamnării la

închisoare pe viaţă), în acest sens art.64 lit. a din Codul Penal a prevăzut ca pedeapsă

108

complimentară interzicerea dreptului de a alege şi de a fi ales în organele puterii de

stat şi în funcţii elective de stat.

Cea de a cincea condiţie vizează starea de compatibilitate morală definită în

Statut în sensul că cel în cauză să nu fi fost condamnat pentru săvârşirea unei

infracţiuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea funcţiei publice (art.54 lit. h).

Modificarea adusă Statutului nu a eliminat interdicţiile prevăzute în Codul

Penal (art.64 lit. b şi c) care consacră ca pedepse complimentare pentru cel

condamnat, interzicându-i:

- dreptul de a ocupa o funcţie publică implicând exerciţiul autorităţii de stat;

- dreptul de a ocupa o funcţie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de

care s-a folosit condamnatul pentru săvârşirea infracţiunii.

În schimb, au fost prevăzute ca abateri penale incompatibile cu calitatea de

funcţionar pentru cel care a fost condamnat (art.54 lit. h) pentru infracţiuni

contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în

legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte

de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face

incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a

intervenit reabilitarea.

În aceste situaţii nu este necesar ca instanţa penală să fi pronunţat şi pedeapsa

complimentară a interdicţiei, aceasta operând de drept, „ope legis”, împiedicând

fie accesul la funcţia publică, fie impunând eliberarea din funcţie a celui

condamnat definitiv.

Pedepsele complimentare nu ridică probleme deosebite în cazul infracţiunilor

de serviciu sau în legătură cu serviciul (art.246 – 258 din Codul Penal), cum ar

fi cele de genul abuzului şi neglijenţei în serviciu, luării de mită, etc., unde

pedepsele principale sunt însoţite, de regulă, şi de pedepsele complimentare

corelative. Însă, textul din Statut este cu mult mai larg făcând referire nu numai

la infracţiuni care se pretează a fi săvârşite şi de funcţionari, ca de exemplu, cele

de corupţie sau de fals, ci, se are în vedere orice infracţiune intenţionată,

indiferent de modul ei de sancţionare, cu închisoare ori cu amendă, de modul de

executare ori de suspendare a executării, chiar dacă făptuitorul a fost amnistiat

109

sau pedeapsa aplicată a fost graţiată, cu excepţia situaţiei când a intervenit

reabilitarea.

Desigur, dacă cel în cauză a fost condamnat şi s-a dispus o pedeapsă

complimentară de interdicţie nu se mai ridică probleme deosebite în privinţa

situaţiei juridice a funcţiei publice respective. În schimb, în celelalte situaţii

rămâne la aprecierea autorităţii, mai ales pentru acele infracţiuni intenţionate în

care condamnarea pentru ele atrage şi incompatibilitatea exercitării funcţiei

publice.

Tot incompatibilităţi morale sunt determinate şi de:

- destituirea dintr-o funcţie publică sau desfacerea disciplinară a contractului

de muncă în ultimii 7 ani (art.54 lit. i);

- desfăşurarea unei activităţi de poliţie politică, astfel cum este ea definită

prin lege (art.54 lit. j).

Dacă în timpul exercitării funcţiei cel în cauză suferă o condamnare pentru o

infracţiune incompatibilă cu funcţia avută va fi eliberat din funcţie.

Cea de a şasea condiţie se referă la cunoaşterea limbii române scris şi vorbit

(art.54 lit. b), ca o cerinţă minimală de cultură generală, indiferent de nivelul (mediu

sau superior al pregătirii), dar şi ca o cerinţă legală întrucât limba oficială a statului

este româna, lucrările (şedinţele) autorităţilor se desfăşoară în această limbă, iar actele

se întocmesc (redactează) în limba română.

Această cerinţă revine tuturor funcţionarilor, inclusiv celor aparţinând

minorităţilor naţionale şi activând în autorităţile din unităţile administrativ-teritoriale

unde locuiesc astfel de minorităţi legal recunoscute, chiar dacă aceştia cunosc limba

acestei minorităţi aparţinătoare ca limbă maternă.

Îndeplinirea cerinţei poate fi verificată la numirea în funcţie prin examinarea

susţinută de candidat, fie direct la limba română, fie indirect prin probele scrise şi

orale de specialitate ori este prezumată a fi îndeplinită prin certificatele şi diplomele

de absolvire depuse la dosar.

În unităţile administrativ-teritoriale în care persoanele aparţinând unei

minorităţi naţionale deţin o pondere semnificativă (de peste 20%), unii funcţionari

110

publici din serviciile care au contact direct cu cetăţenii vor cunoaşte şi limba

minorităţii naţionale respective (art.108).

A şaptea condiţie vizează pregătirea profesională de specialitate sau condiţiile

de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică (art.54 lit. f), respectiv nivelul

studiilor superioare de lungă sau scurtă durată, studii medii, liceale sau post-liceale ori

al specializării (administrative, juridice, economice, tehnice, medicale, didactice, etc.,

art.9/1). Dacă între timp aceste cerinţe de studii sunt modificate sau se schimbă, iar cel

în cauză nu le mai îndeplineşte, va opera eliberarea lui din funcţie (art.84 lit.c).

A opta condiţie se referă la promovarea examenului sau câştigarea concursului

organizat pentru ocuparea funcţiei publice (art.57/1) sau, altfel spus, capacitatea sau

competenţa profesională ori de specialitate pentru postul pe care urmează să-l ocupe,

diploma de studii în sine nefiind suficientă pentru ocuparea şi deţinerea funcţiei

publice decât cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitată în timp.

Aceasta înseamnă verificarea profesională prealabilă prin examinarea, uneori şi

efectuarea perioadei de stagiu sau de probă ori de încercare cu caracter provizoriu în

funcţie.

A noua condiţie se referă la obligaţia prezentării declaraţiei de avere, în

condiţiile legii, la numirea şi la eliberarea din funcţie conducătorului autorităţii sau

instituţiei din care face parte în scopul cunoaşterii stării sale materiale la preluarea

postului, precum şi a evoluţiei acesteia la finele exercitării funcţiei publice, ca o

garanţie că exerciţiul puterii nu a reprezentat o sinecură sau un prilej de îmbogăţire,

relevat de discrepanţa dintre venituri şi achiziţiile de bunuri ori acumulările de bani

peste nivelul celor dintâi (art.47/2). Declaraţia de avere se reactualizează anual.

Concomitent se depune şi o declaraţie de interese care se reactualizează, după caz.

A zecea condiţie, negativă de altfel, se referă la lipsa sau inexistenţa

incompatibilităţii între calitatea de funcţionar public cu orice altă funcţie sau

demnitate publică, cu excepţia calităţii sau activităţii didactice, ştiinţifice, literar –

artistice, adică practic imposibilitatea cumulului de funcţii (art.94/1 din Legea

nr.161/2003).

Într-adevăr, în sistemul actual legislativ care consacră libertatea muncii

(art.41/1 teza a II-a din Constituţie), orice persoană poate cumula mai multe funcţii

111

având dreptul să primească salariul corespunzător pentru fiecare din funcţiile ocupate

(art.1/1 şi 2, art.3/3 din Legea nr.2/1991 privind cumulul de funcţii).

Legea a prevăzut ca incompatibilităţi deţinerea altor funcţii şi desfăşurarea altor

activităţi, remunerate sau neremunerate după cum urmează (art.94/2 din Legea

nr.161/2003):

a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;

b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul

public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata

numirii sale;

c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori alte unităţi cu scop

lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau

ca persoană fizică autorizată;

d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.

Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi

de monitorizare şi control cu privire la asemenea societăţi sau unităţi nu pot să-

şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la asemenea

organizaţii timp de 3 ani după ieşirea din Corpul funcţionarilor publici.

În privinţa calităţii de membru al unui grup de interes economic trebuie să avem

în vedere faptul că acest grup reprezintă o asociere între două sau mai multe persoane

fizice sau juridice constituită pe o perioadă determinată, în scopul înlesnirii sau

dezvoltării activităţii economice a membrilor săi, precum şi al îmbunătăţirii

rezultatelor activităţii respective (art.118/1 din Legea nr.161/2003).

Grupul este persoană juridică cu scop patrimonial care poate avea sau nu

calitatea de comerciant.

Funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte

efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

În sfârşit, nu sunt permise raporturi ierarhice directe între funcţionarii publici

care sunt soţi sau rude de gradul I. Aceeaşi incompatibilitate apare şi în cazul în care

şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar.

Legea nr.161/2003 a reglementat şi conflictul de interese ca situaţie în care

persoana ce exercită o demnitate sau o funcţie publică are un interes personal de

112

natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor

care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative (art.70).

Astfel, funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una din

următoarele situaţii:

a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea

deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu

caracter patrimonial;

b) participă în cadrul aceleaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionarii

publici care au calitatea de soţ sau rudă de gradul I;

c) interesele sale patrimoniale, ale soţului ori rudelor sale de gradul I pot

influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

Analiza raportului dintre incompatibilităţi şi conflictul de interese relevă

următoarele aspecte:

- în primul rând, incompatibilitatea vizează o stare perpetuă, continuă, pe durata

exercitării funcţiei publice, fiind un conflict permanent cu o altă funcţie sau autoritate,

în timp ce conflictul de interese este numai temporar, între cele două stări;

- în al doilea rând, dacă incompatibilitatea cuprinde prohibiţii vizând funcţii sau

alte activităţi atât remunerate cât şi neremunerate, conflictul de interese vizează numai

aspecte patrimoniale;

- în al treilea rând, incompatibilitatea se rezolvă prin renunţarea la una din stările

care o generează, în timp ce conflictul de interese presupune abţinerea de la

implicarea funcţionarului în rezolvarea cererii ori participarea la procesul decizional

respectiv;

- în al patrulea rând, rezolvarea stării de incompatibilitate prin opţiunea celui în

cauză conduce, după caz, la menţinerea sau la pierderea funcţiei publice, în timp ce

nerezolvarea conflictului de interese atrage, după caz, răspunderea disciplinară,

administrativă, penală sau civilă potrivit legii.

Legislaţia mai prevede şi cazuri speciale de incompatibilitate vizând

administraţia publică, cum este cazul membrilor guvernului (art.105 din Constituţie),

prefecţilor şi subprefecţilor (art.9 din Legea nr.340/2004) şi secretarului de localitate

113

şi de judeţ care nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaţiuni politice, sub

sancţiunea eliberării din funcţie (art.116/2 din Legea nr.215/2001).

Corelativ incompatibilităţii – ca stare de durată – există şi interdicţia, ca stare de

moment, sau oprelişte temporară, care nu permite funcţionarului, de exemplu,

exprimarea de opinii politice în cadrul exercitării atribuţiilor de serviciu.

Dacă totuşi funcţionarii publici sunt aleşi sau numiţi pentru exercitarea funcţiei

de demnitate publică, vor fi suspendaţi din funcţia publică deţinută pe durata

exercitării acelei funcţii (art.94/1 lit.a).

Toate aceste incompatibilităţi, deşi sunt limitări ale capacităţii juridice a

persoanelor fizice, nu sunt o ştirbire ori o decădere din drepturile politice şi civile – de

genul interdicţiilor pronunţate prin hotărâre judecătorească – menite a-l împiedica pe

cel vizat în accesul la funcţia publică, deoarece el poate renunţa la calitatea sau funcţia

care-i blochează accesul, ele fiind doar simple îngrădiri temporare de natură specială

în scopul evitării unor conflicte de interese, conferind o reală independenţă

funcţională în exercitarea deplină a puterii publice.

Inexistenţa stării de incompatibilitate trebuie să persiste pe toată durata

exercitării funcţiei. Apariţia ei în acest interval, neurmată, în termen de 10 zile de la

apariţia ei, de renunţarea la calitatea incompatibilă de către cel în cauză, atrage

destituirea din funcţie a celui vizat prin actul conducătorului (art.101/1 lit.b).

Statutul a mai prevăzut, fără să le definească (art.43/1 teza a II-a şi art.44/3), şi

interdicţiile, ce reprezintă simple oprelişti privitoare la anumite activităţi sau acţiuni

ce nu trebuie săvârşite de funcţionar în legătură cu sau în timpul exercitării funcţiei

sale (ca de exemplu, abţinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor

politice, etc.) care ar putea aduce prejudicii instituţiei sau terţilor cu care se intră în

relaţii.

A unsprezecea condiţie de acces la funcţia publică se referă la depunerea

jurământului de credinţă, în termen de 3 zile de la numire având următorul conţinut

(art.62/6): „Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului,

să aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios

îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am fost numit, să păstrez secretul

profesional şi să respect normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute

114

Dumnezeu!” Jurământul se poate depune şi fără formula religioasă de încheiere,

respectând libertatea convingerilor sau cu o altă formulare religioasă.

Depunerea jurământului înseamnă angajarea deplină şi fidelă a titularului

funcţiei în realizarea integrală şi întocmai a atribuţiilor de serviciu, în litera şi spiritul

legii. Depunerea lui, ca ultimă formalitate procedurală, desăvârşeşte investitura în

funcţie şi reprezintă momentul de debut în exercitarea legală a funcţiei. Săvârşirea de

fapte care îl încalcă atrage declanşarea răspunderii juridice, în diferite forme, unele

chiar foarte severe, penale (trădarea), în persoana celui vinovat.

Lipsa depunerii jurământului nu afectează în mod esenţial valabilitatea

acţiunilor întreprinse de funcţionar care vor putea fi considerate legale, în baza

principiului aparenţei în drept („error communis facit ius”), dacă s-au respectat toate

condiţiile prevăzute de lege în realizarea lor (sau la emiterea înscrisurilor

administrative).

Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris şi atrage revocarea

actului de numire (art.62/7) uneori legea prevăzând sancţiuni deosebit de specifice

cum ar fi demisia de drept a celui în cauză, cazul consilierului local sau judeţean ori a

primarului.

Mai pot exista şi unele condiţii speciale (art.54 lit.g) care se cer a fi întrunite

pentru ca o persoană să poată ocupa anumite funcţii publice, de conducere sau de

execuţie, prevăzute în reglementări speciale cuprinse în statute şi regulamente proprii

mai ales în cazul militarilor sau unor servicii speciale

În rândul acestor condiţii, care se adaugă celor generale sau care le

particularizează pe acestea, putem enumera limita de vârstă maximă, studii de

specialitate corespunzătoare sistemului, vechimea în funcţie, sexul, condiţia fizică,

reputaţia şi moralitatea neştirbită, etc.

b. Formarea, modificarea, suspendarea, întreruperea şi încetarea

raportului de serviciu (funcţiune)

a. Odată întrunite condiţiile generale şi cele speciale de acces la funcţia publică

urmează operaţiunea propriu-zisă a investirii sau investitura ca act juridic unilateral

individual de autoritate provenind de la un organ public sau instituţie publică prin care

115

se încredinţează unei persoane exercitarea unei funcţii publice în cadrul autorităţii sau

instituţiei respective.

Conform Statutului (art.2/2, 4/1) investirea se face prin numire, deşi alte

categorii beneficiază de alegere în funcţiile reprezentative (primarii, art.57/1 din

Legea nr.215/2001) sau desemnare şi votare (premierul şi guvernul art.103/1-3 din

Constituţie), ceea ce permite formarea şi exercitarea raportului de serviciu pe durată

nedeterminată.

Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regulă, de

conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, fiind o manifestare de voinţă exclusivă

şi unilaterală provenită de la acea parte a raportului juridic care încredinţează funcţia

spre exercitare. Această caracteristică este esenţială nu numai pentru formarea

raportului de serviciu ori de funcţiune, ci şi pentru derularea lui ulterioară – prin

modificare şi suspendare – dar şi pentru încetarea lui în acelaşi mod, când, ca regulă

nu operează şi consimţământul celeilalte părţi a raportului juridic, respectiv a

funcţionarului, conform principiului simetriei formal - juridice. În concluzie,

investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voinţă, chiar

dacă viitorul titular al funcţiei ar fi formulat anterior o solicitare expresă în vederea

investirii sale urmată de actul numirii.

Investirea poate cuprinde şi o procedură mai complexă care să includă

formalităţi anterioare, concomitente sau ulterioare operaţiunii propriu-zise de ocupare

(numire) a funcţiei, dar strâns legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului,

aprobării, confirmării, etc. Operaţiunea cea mai frecventă este cea a concursului sau

examenului de specialitate, incluzând condiţii specifice (vechime în funcţie, notarea

cunoştinţelor, calificativele profesionale anterior obţinute, etc.). O formalitate tipică

prealabilă este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de

respectare a condiţiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioară şi ultimă, ce

desăvârşeşte procedura investiturii este depunerea jurământului de credinţă.

Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul

legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data şi

locul de la care şi unde se exercită, precum şi drepturile salariale.

116

Fiind esenţială în naşterea raportului de funcţiune lipsa numirii şi a celor mai

multe din formalităţile esenţiale ale învestiturii antrenează nevalabilitatea exercitării

funcţiei şi, implicit, a oricărei manifestări de voinţă care se vrea producătoare de

efecte juridice, din partea persoanei în cauză, adică inexistenţa actelor administrative

lipsite de orice aparenţă de legalitate (cazul persoanei încă nenumite, destituite,

concursul nevalidat, numirea neaprobată).

Dimpotrivă, în cazul iregularităţii investirii, în sensul încălcării unor condiţii

neesenţiale de legalitate la numire, promovare, transferare (lipsa avizului,

nedepunerea jurământului, avansare înainte de termen) când suntem în prezenţa

aşa-numitului “funcţionar de fapt” se pune problema valabilităţii actelor şi

operaţiunilor emise sau întreprinse în legătură cu atribuţiile sale exercitate, mai ales,

în raporturile cu terţii. Desigur, acestora din urmă nu li se poate imputa necunoaşterea

iregularităţii investirii, dar care ar putea fi vătămaţi în drepturile lor prin nulitatea

actelor şi operaţiunilor respective, deşi ele îndeplinesc condiţiile de fond şi de formă

cerute de lege (de exemplu, actele de sancţionare contravenţională, actele de

impozitare, actele de stare civilă).

În general, se apreciază că actele de autoritate ce ţin de voinţa exclusivă a

funcţionarului (cele se sancţionare, de autorizare) sunt nule, reprezentând o simplă

cale de fapt, în vreme ce actele de constatare, făcute corespunzător legii (cele de stare

civilă, procese-verbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide în baza

principiului aparenţei în drept („error communis facit ius”). În acest sens, Legea cu

privire la actele de stare civilă nr.119/1996 prevede (art.7) că actele de stare civilă

întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare

civilă, cu respectarea prevederilor legii în materie, sunt valabile, chiar dacă acea

persoană nu avea această calitate.

Până la apariţia Statutului majoritatea funcţionarilor numiţi încheiau şi un

contract de muncă, prin care deveneau şi angajaţi ai instituţiei respective, supus

regimului juridic de dreptul muncii şi expresie a acordului de voinţă a celor două părţi

contractante din raportul de muncă. Acest contract individual, reglementat de Codul

muncii şi având o natură privată, reflecta drepturile şi obligaţiile reciproce ale părţilor

privitoare la condiţiile şi durata muncii, salarizarea, protecţia socială, concediile şi

117

repaosul, etc., mai puţin drepturile şi obligaţiile funcţiei care formau conţinutului

raportului de serviciu, respectiv al funcţiei publice. Nu încheiau şi nici acum nu

încheie contracte de muncă personalul militar şi cel militarizat, respectiv persoanele

active din aceste sectoare.

În schimb, Statutul actual prevede obligativitatea încheierii contractului

individual de muncă de către personalul din aparatul de lucru al autorităţilor şi

instituţiilor publice, care efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol,

gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire care are calitatea de angajat (art.6

lit.a) şi care nu este funcţionar public aplicându-i-se legislaţia muncii. Desigur, nu este

greu de observat că unele funcţii din aceste categorii au efectiv o natură administrativă

nepublică (secretar-dactilograf, registrator, curier, arhivar, etc.), fiind întâlnite şi la

societăţile comerciale, asociaţii sau organizaţii neguvernamentale.

Raportul de serviciu al funcţionarului public se exercită pe durată nedeterminată

cu excepţia cazurilor de ocupare a funcţiilor publice pe o perioadă determinată, în

cazul funcţiilor vacante temporar, în condiţiile prevăzute de lege (art.4/2), de regulă,

funcţii publice de execuţie vacante pe o perioadă de cel puţin o lună (art.4/3).

Pentru numirea înalţilor funcţionari publici sunt reglementate condiţii speciale

de studii, de specializare şi perfecţionare, de vechime în specialitate, de concurs şi

numire (art.16, 18).

b. Modificarea raportului de funcţie sau de serviciu este rezultatul aceleiaşi

manifestări unilaterale a voinţei autorităţii sau instituţiei publice, care poate conferi

sau retrage atribuţii, poate încredinţa o nouă funcţie titularului în mod permanent (prin

redistribuire de personal) ori în mod temporar (prin delegare sau detaşare) în acelaşi

loc sau organ, ori în altă localitate sau în alt organ având ca scop asigurarea în cadrul

corpului funcţionarilor publici. Modificarea este mijloc de asigurare a mobilităţii

corpului funcţionarilor publici având ca scop asigurarea eficienţei activităţii, interesul

public sau al funcţionarului privind cariera sa.

Ca regulă, funcţionarul nu poate negocia drepturile şi obligaţiile ce formează

conţinutul raportului de serviciu în care se află şi nici modificarea sau schimbarea lor

ulterioară, deoarece cu privire la aceste aspecte decide în exclusivitate autoritatea sau

instituţia publică la care se află.

118

Delegarea sau detaşarea se dispune de către conducătorul autorităţii sau

instituţiei în cadrul căreia funcţionează persoana pentru a îndeplini anumite activităţi

în afara organului din care face parte, fie în aceeaşi localitate, fie în alta (în afara ei).

Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care

funcţionează persoana pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an,

sau peste acest interval, (în acest din urmă caz numai cu acordul funcţionarului -

art.76/1), funcţionarul păstrându-şi funcţia şi salariul avut.

Delegarea are mai multe elemente:53

- ea se realizează în interesul propriu al autorităţii sau instituţiei care deleagă şi

nu a funcţionarului ei;

- reprezintă o schimbare temporară (implicit o modificare) a locului de exercitare

a funcţiei, de regulă într-o altă localitate şi la o altă autoritate sau instituţie, deşi este

posibilă neschimbarea localităţii, dacă, de exemplu, un funcţionar de nivel central sau

judeţean este delegat la o filială sau serviciu descentralizat din localitatea unde îşi are

sediul şi propria sa autoritate;

- constituie o obligaţie de serviciu care trebuie îndeplinită în condiţiile stabilite de

conducător;

- funcţionarul îşi păstrează funcţia şi salariul pe perioada delegării, iar la

încetarea ei revine pe acelaşi post, toate acestea reprezentând tot atâtea obligaţii ale

instituţiei din care face parte cel în cauză, căruia i se asigură, astfel, şi stabilitatea

funcţiei;

- funcţionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazării şi

indemnizaţiei de delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat.

În concluzie, delegarea reprezintă54 măsura temporară şi unilaterală dispusă de

conducerea autorităţii sau instituţiei şi prin care funcţionarul subordonat are

îndatorirea de îndeplinire a unor activităţi în interesul, dar în afara, organului din care

face parte.

53 S. Ghimpu, I. Tr. Ştefănescu, Ş. Belingrădeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978, pag. 302-303. 54 Idem, op.cit., pag. 303.

119

Delegarea poate fi refuzată în caz de graviditate, când starea sănătăţii, dovedită

medical, împiedică realizarea ei fiind contraindicată şi când funcţionarul creşte singur

copilul minor (art.76/2).

Refuzul nejustificat al îndeplinirii delegării reprezintă o abatere disciplinară,

care, deşi nenominalizată expres în statut (art.77/2) între încălcările de acest gen,

justifică aplicarea unei sancţiuni disciplinare (prevăzută de art.77/3) intrând în larga

categorie a refuzului nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu

(art.77/2 lit.i).

Detaşarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei în care urmează să îşi

desfăşoare activitatea cel în cauză pentru o perioadă de cel mult 6 luni, iar în cursul

unui an calendaristic poate depăşi mai mult de 6 luni, numai dacă există acordul scris

al funcţionarului public (art.89/1).

Elementele detaşării sunt:55

- să corespundă pregătirii profesionale, atribuţiilor şi responsabilităţilor ce i se

vor încredinţa;

- deşi se dispune tot în interesul serviciului, este totuşi vizată organizaţia unde

persoana este detaşată, iar nu cea aparţinătoare ei, ca şi în cazul delegării;

- reprezintă tot o schimbare temporară a locului de exercitare a funcţiei, de

regulă, la o altă instituţie şi uneori într-o altă localitate;

- constituie o obligaţie de serviciu instituită de conducere şi care trebuie

îndeplinită în condiţiile stabilite de instituţia unde persoana este detaşată, dar dacă

durata ei depăşeşte mai mult de 6 luni într-un an calendaristic trebuie acordul celui în

cauză;

- pe perioada detaşării, cel în cauză se integrează ierarhic în noua instituţie de la

care primeşte salariul şi faţă de a cărei conducere se subordonează complet;

- pe aceeaşi perioadă funcţionarul îşi păstrează funcţia şi drepturile salariale

iniţiale, beneficiind de stabilitatea funcţiei, iar dacă salariul corespunzător funcţiei pe

care este detaşat este mai mare, el are dreptul la acest salariu;

55 Ibidem, pag. 317-318.

120

- persoana detaşată în altă localitate beneficiază pe acest interval de timp de

costul legal al transportului, dus-întors, şi cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al

indemnizaţiei de detaşare suportate de instituţia beneficiară;

- la expirarea detaşării cel în cauză va reveni în organul iniţial pe aceeaşi funcţie

şi cu acelaşi salariu avut, ca element de stabilitate.

În concluzie, detaşarea reprezintă măsura unilaterală dispusă de conducere pe

timp limitat prin care funcţionarul subordonat are îndatorirea de a îndeplini funcţia

publică în interesul unei alte autorităţi unde urmează să funcţioneze şi în care se

integrează ierarhic, de regulă, într-o altă localitate.

Refuzul nejustificat a îndeplinirii detaşării reprezintă o abatere disciplinară de

neîndeplinire a sarcinilor şi atribuţiilor de serviciu (art.77/2 lit.i), legea permiţând o

asemenea atitudine doar pentru situaţiile prevăzute de delegare, precum şi în

următoarele cazuri justificate (art.89/3):

- în cazul neasigurării condiţiilor corespunzătoare de cazare într-o altă

localitate;

- ori de câte ori motive familiale temeinice justifică refuzul de a da curs

detaşării;

- este singurul întreţinător de familie.

Dacă detaşarea se dispune în interes public refuzarea ei nejustificată antrenează

eliberarea din funcţie (art. 87/3 teza I-a).

Apreciem că atât măsura delegării cât şi cea a detaşării pot fi contestate, de cel

vizat, pe cale ierarhică şi în eventualitatea refuzului unităţii de a da curs solicitării,

petiţionarul se poate adresa instanţei de contencios administrativ în condiţiile Legii

nr.554/2004, dacă poate dovedi vătămarea unui drept legal consacrat, sau a unui

interes legitim, prin măsura de modificare (provizorie sau temporară) a raportului de

serviciu. Facem precizarea că în actualele condiţii* vătămarea unui interes, chiar

legitim, poate fi invocată în instanţa de judecată, după cum justiţia va putea cenzura

refuzul autorităţii de a da curs refuzului de detaşarea din partea funcţionarului dacă, de

* Avem în vedere modificarea Constituţiei (art. 52/1) care permite atacarea în contencios administrativ şi a vătămării interesului legitim, inclusiv Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ care a abrogat reglementarea anterioară a Legii nr.29/1990.

121

exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca

fiind netemeinice de către autoritatea executivă.

O altă modificare a raportului de serviciu, introdusă prin Statut, o reprezintă

mutarea în cadrul altui compartiment sau structuri fără personalitate juridică a

autorităţii sau instituţiei publice (art.87/2 lit.d).

Mutarea poate fi definitivă (din oficiu, în acest caz numai cu acordul scris al

funcţionarului) şi se dispune de conducătorul autorităţii sau instituţiei în cauză

(art.91/2) pe o funcţie publică vacantă similară. De asemenea, mutarea mai poate

opera la solicitarea justificată a funcţionarului aprobată de conducător ori în alte

situaţii prevăzute de lege. Noul post este corespunzător funcţiei iniţiale, pregătirii

profesionale şi salariului avut anterior.

Mutarea temporară se dispune motivat de către acelaşi conducător în interesul

autorităţii sau instituţiei publice pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an cu

respectarea pregătirii profesionale şi a salariului avut de funcţionarul public.

Mutarea temporară sau definitivă poate fi cerută şi de funcţionarul public în

cazul în care starea de sănătate dovedită medical nu-i mai permite continuarea

activităţii, dar este apt pentru îndeplinirea noii funcţii (art.91/4).

Mai există şi mutarea în altă localitate, care poate fi refuzată pentru aceleaşi

motive ca şi detaşarea (art.91/4)..

În sfârşit, tot o modificare o reprezintă şi exercitarea temporară a unei funcţii

publice de conducere, vacantă în urma promovării temporare a celui care îndeplineşte

condiţiile specifice necesare în acest scop şi care înlocuieşte titularul postului

respectiv, suspendat din funcţie în condiţiile legii (art.92/1).

Mutarea temporară se dispune pe cel mult 6 luni de către conducătorul

autorităţii cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi, deşi legea nu

prevede, la rândul său cel mutat este suspendat din funcţia iniţial deţinută. De

asemenea, acesta va beneficia, după caz, de salariul majorat pentru noua funcţie.

Statutul a mai considerat şi transferul ca o modificare a raportului de serviciu

(art.87/2 lit.c).

c. Suspendarea din funcţie publică reprezintă o situaţie de întrerupere (încetare)

temporară sau vremelnică a derulării raportului de serviciu legal reglementată şi a

122

cărei finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciţiu ori prin încetarea definitivă a

relaţiei juridice în cauză.

Statutul a prevăzut (art.94/1) suspendarea de drept (obligatorie) în următoarele

situaţii pentru funcţionarul public:

a) numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică pentru perioada

respectivă, în cazul înalţilor funcţionari şi ai celor de conducere numirea

atrage încetarea raportului de serviciu;

b) încadrat la cabinetul unui demnitar;

c) desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în

cadrul misiunilor diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau

instituţii internaţionale, pentru perioada respectivă;

d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în

condiţiile legii;

e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau

mobilizat;

f) este arestat preventiv;

g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă nu se află în concediu

medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea

soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în

condiţiile legii;

h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, în condiţiile

legii;

i) carantină, în condiţiile legii;

j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;

k) este declarat dispărut prin hotărâre judecătorească irevocabilă;

l) forţă majoră;

m) în cazul trimiterii în judecată pentru infracţiunile indicate la art.54 lit.h;

n) pe perioada cercetării administrative disciplinare dacă există pericolul

influenţării de către funcţionar a anchetei, la propunerea motivată a comisiei

disciplinare;

o) în alte cazuri expres prevăzute de lege.

123

În cazul arestării preventive măsura suspendării se impune deoarece

funcţionarul nu-şi poate exercita în mod practic funcţia deţinută. Nu interesează

motivul arestării, dacă este cazul unei infracţiuni intenţionate sau din culpă, ori dacă

reprezintă fapte penale care-l fac incompatibil cu exercitarea funcţiei publice (art.54

lit. h). Desigur, rămâne de datoria conducerii autorităţii sau instituţiei publice, în lipsa

unei comunicări din oficiu, să ceară, organului care a dispus arestarea (parchet sau

instanţă de judecată), comunicarea măsurii privării de libertate şi a duratei acesteia. La

încetarea, de drept sau prin revocare a măsurii respective – dacă totuşi urmărirea

penală continuă, ori s-a dispus trimiterea în judecată sau funcţionarul public se află în

curs de judecată – starea de suspendare din funcţie de menţine, până la soluţionarea

definitivă a cauzei când, în funcţie de soluţia judiciară adoptată, funcţionarul este fie

destituit, încetând de drept raportul de serviciu în urma condamnării sale definitive

(art.54 lit.h coroborat cu art.97 lit.d), fie repus în funcţie dacă s-a dispus scoaterea sa

de sub urmărire penală sau încetarea acesteia, precum şi în cazul în care instanţa

judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal56. În acest ultim caz

funcţionarul va fi reintegrat în funcţia publică anterior deţinută şi îi vor fi achitate

drepturile salariale aferente perioadei de suspendare (art.86/3 teza ultimă).

Funcţionarul public este obligat, ca în termen de 15 zile calendaristice de la data

încetării motivului de suspendare de drept, dar nu mai târziu de data luării la

cunoştinţă a încetării suspendării, să informeze în scris conducătorul autorităţii sau

instituţiei despre acest fapt, urmând ca acesta din urmă să asigure, în termen de 5 zile,

condiţiile necesare reluării activităţii funcţionarului (art.94/2, 3). Neinformarea atrage

de drept încetarea raportului de serviciu, cu unele excepţii (art.94/1, lit.f,h,i,k,l).

Deşi suspendarea operează de drept ca şi încetarea acesteia, apreciem că, totuşi,

conducătorul organului administrativ trebuie să emită actul administrativ de constatare

a suspendării ori a cauzei de încetare (revocare) a acestora şi, implicit de revenire

(reintegrare) în funcţie a celui vizat.

Deşi Statutul nu a nominalizat expres, tot o suspendare de drept operează şi în

cazul în care, deşi nu avem dispusă măsura arestării, s-a pus în mişcare acţiunea

56 Art. 10 şi 11 din Codul de procedură penală

124

penală – faţă de funcţionarul care a comis una din faptele penale prevăzute de art.54

lit.h – de către procuror (în faza urmăririi sau s-a dispus trimiterea în judecată).

Şi în această ipoteză scoaterea de sub urmărire penală sau încetarea ei, ori

achitarea sau încetarea procesului penal determină, de drept, încetarea măsurii

suspendării.

Oricum, stingerea urmăririi penale sau a procesului penal trebuie să fie cauzată

de lipsa vinovăţiei celui în cauză ori de inexistenţa abaterii penale sau

nesăvârşirea faptei de către funcţionar pentru a determina repunerea în funcţie,

întrucât, în caz contrar, dacă a operat amnistia sau graţierea, prescripţia sau

retragerea plângerii penale prealabile ori părţile s-au împăcat, nu operează de

drept încetarea suspendării, neexistând obligativitatea reintegrării în funcţie.

Desigur, nimic nu împiedică funcţionarul ca în astfel de cazuri să ceară

continuarea urmăririi penale sau a judecăţii în vederea dovedirii nevinovăţiei

sale cu scopul de a fi repus în drepturile sale şi reintegrat în funcţie.

Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public în

următoarele situaţii (art.95/1):

a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau până la

împlinirea vârstei de 3 ani, în cazul copilului cu handicap, în condiţiile legii;

b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau

până la împlinirea vârstei de 18 ani în cazul copilului cu handicap pentru

afecţiuni intercurente;

c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii

internaţionale, altele decât cele vizând misiunile diplomatice româneşti ori

organisme internaţionale la care a fost numit (altele decât cele prevăzute de

art.94/1 lit.c);

d) pentru participarea la campania electorală;

e) pentru participarea la grevă, în condiţiile legii.

În toate aceste cazuri solicitarea funcţionarului, respectiv cererea, se va formula

în scris cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicită

suspendarea, trebuind însoţită de documentele justificative şi aprobată de

conducerea instituţiei sale prin act juridic, inclusiv încetarea suspendării şi

125

revenirea în funcţie pe postul iniţial, când, din nou, funcţionarul va solicita acest

lucru, dar în termen de 5 zile de la încetarea stării de suspendare (art.95/3

coroborat cu art.94/2).

Raportul de serviciu se poate suspenda şi la cererea motivată a funcţionarului

public (art.95/2) fără ca legea să indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei

situaţii decât existenţa unui interes personal legitim. Noi apreciem că ele pot viza stări

subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial, vizând funcţionarul public,

de exemplu, de genul perioadelor de pregătire şi susţinere a unor examene de studii,

de urmare a unor tratamente medicale, curative, în afara îngrijirilor medicale propriu-

zise, vizite documentare, expediţii şi activităţi sportive, etc.

Desigur, motivarea trebuie dovedită de solicitant, iar caracterul justificat sau nu

al motivelor este la aprecierea conducerii care poate încuviinţa sau nu solicitarea.

Durata unei astfel de suspendări poate fi cuprinsă între o lună şi 3 ani.

Pe perioada suspendării raportului de serviciu postul în cauză este rezervat în

vederea asigurării revenirii titularului său, putând fi ocupat pe perioadă determinată de

un funcţionar public din corpul de rezervă sau de o altă persoană în baza unui contract

individual de muncă cu caracter temporar.

Deşi Statutul nu a prevăzut, apreciem că măsura suspendării din funcţie mai

poate fi dispusă facultativ şi oricând de către conducere pe durata apariţiei şi

menţinerii unor alte cauze ce afectează derularea normală a raportului de serviciu şi

care impun clarificarea situaţiei de menţinere sau nu a titularului în funcţie ca, de

pildă, apariţia unei pretinse stări de incompatibilitate, care trebuie verificată, etc.

d. Încetarea raportului de serviciu are loc, de regulă, în acelaşi mod unilateral,

întocmai ca şi formarea sa, cu respectarea aceloraşi formalităţi procedurale avute în

vedere la numirea în funcţie, manifestarea de voinţă a funcţionarului neavând, în

principiu, relevanţă juridică în lipsa hotărârii organului competent, Statutul

reglementând amănunţit cazurile de încetare (art.97 - 102).

Primul caz este cel al încetării de drept a raportului de serviciu (art.98/1) în

următoarele situaţii:

126

a) la data decesului funcţionarului public, ca urmare a faptului morţii

indiferent de cauza care a provocat respectivul eveniment (naturală,

violentă, umană, etc.);

b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii

funcţionarului public, perioadă până la care, apreciem, deşi legea nu o

stipulează, va opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a raportului

de serviciu;

c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din condiţiile prevăzute

prin investirea sa (la art.54 lit. a, d, f) respectiv cetăţenia română şi

domiciliul în ţară, capacitatea de exerciţiu deplină şi studiile

corespunzătoare, deşi se subînţelege că, în baza principiului simetriei formal

juridice, nemenţinerea condiţiilor iniţiale şi pe parcursul derulării raportului

conduce la încetarea acestuia, astfel că această prevedere putea lipsi din

textul modificat al reglementării noi;

d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă standard şi stagiu

minim de cotizare pentru pensionare, la data comunicării deciziei de

pensionare pentru limită de vârstă, anticipată, anticipată parţial ori

invaliditate a funcţionarului public;

e) de la data constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în

funcţie prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, care apreciem

că operează cu efect retroactiv;

f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească

definitivă pentru o faptă penală prevăzută de Statut (art.54 lit. h) sau

condamnată, în mod similar, cu privare de libertate, indiferent de natura

infracţiunii;

g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de

siguranţă ori ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive a

hotărârii judecătoreşti, privitoare la interdicţie;

h) la data expirării termenului pentru care a fost exercitată funcţia publică cu

caracter temporar.

127

Constatarea cazului de încetare de drept a raportului de serviciu se face prin act

administrativ al conducerii în termen de 5 zile lucrătoare de la intervenirea lui,

comunicat celui în cauză.

Al doilea caz de încetare a raporturilor de serviciu se realizează prin acordul

părţilor, consemnat în scris.

Pare curios acest caz prevăzut de Statut (art.97/1 lit. b) deoarece raportul în

cauză nu ia naştere prin acordul sau consimţământul părţilor - nefiind o relaţie

contractuală de muncă, tipică pentru angajat şi angajator (aşa cum prevede art.55 lit. b

din Codul Muncii) – ci, dimpotrivă, prin actul de numire unilaterală în funcţia publică

a celui în cauză ceea ce influenţează hotărâtor modificarea şi încetarea relaţiei juridice

respective.

Al treilea caz de încetare a raporturilor de serviciu vizează eliberarea din funcţie

(art.99/1) în următoarele situaţii:

a) Autoritatea sau instituţia şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o

altă localitate, iar funcţionarul nu este de acord să o urmeze.

Prima ipoteză cea a încetării activităţii reprezintă practic o încetare a existenţei

sau o desfiinţare a organului respectiv adică dispariţia subiectului de drept

administrativ ori a filialei sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat

ori strict subordonat acestuia, deci a unei părţi din raportul juridic cu care se afla în

legătură funcţionarul, indiferent de existenţa personalităţii juridice a structurii.

O asemenea situaţie poate să apară ca urmare a unei reforme sau reorganizări

instituţionale care să conducă la dispariţia unor instituţii, urmată sau nu de înfiinţarea

altora, ceea ce presupune intervenţii normative adecvate care nu mai depind de voinţa

celor vizaţi prin ele şi care nici nu le sunt imputabile acestora, fiind stări obiective ca

mod de apariţie şi manifestare.

Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori restructurări de personal şi nici

de preluări de atribuţii şi de funcţii de către o altă instituţie – deja existentă sau nou

înfiinţată – funcţia încetează să mai existe.

Cea de a doua ipoteză este mutarea organului (schimbarea sediului) într-o altă

localitate, iar funcţionarul refuză (nu vrea) să o urmeze. Desigur, se are în vedere

situaţia în care în noua localitate nu se poate asigura total sau parţial necesarul de

128

personal de pe plan local, ceea ce obligă să se recurgă la proprii funcţionari anume

deplasaţi în acest scop. Apreciem că s-ar putea recurge la soluţii temporare sau

provizorii prin delegări sau detaşări, deşi acestea oferă doar o rezolvare pe moment a

problemei.

Instituţia fiind interesată în menţinerea, totală sau parţială, a raporturilor de

serviciu face oferta corespunzătoare. Neacceptarea ei de către funcţionar – nu

contează din ce cauze sau motive – îi este imputabilă, ceea ce îndreptăţeşte propria-i

conducere să recurgă la eliberarea din funcţie.

Pentru personalul care-şi urmează instituţia nu operează nici o modificare a

raportului de serviciu, părţile rămânând în aceeaşi relaţie juridică, schimbându-se doar

locul desfăşurării activităţii.

b) Autoritatea sau instituţia îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării

activităţii prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public.

Prima precizare are în vedere faptul că suntem în prezenţa unei reduceri de

activitate a instituţiei (prin micşorarea volumului de activităţi sau de atribuţii ori

schimbarea naturii acestora), iar nu o desfiinţare (încetare) completă a acesteia.

Reorganizarea activităţii constă şi în modificarea substanţială a atribuţiilor

acesteia ori a structurii organizatorice a compartimentelor.

A doua precizare se referă la împrejurarea că, drept consecinţă a acestei situaţii,

anumite funcţii şi posturi trebuie eliminate total sau parţial. Relaţia dintre funcţie şi

post ne arată că dincolo de identitatea aparentă dintre ele (de exemplu, unei funcţii

unice să-i corespundă un singur post – de director, contabil şef, secretar general,

jurisconsult, etc.), există numeroase cazuri când unei funcţii îi corespund mai multe

posturi, dar niciodată invers (de pildă, mai multe posturi pentru funcţia de inspector,

de consilier, de referent, etc.).

Dacă dispare funcţia, dispar şi toate posturile aferente, însă sunt şi cazuri când

se elimină numai unele dintre ele ca urmare a reducerii de activitate şi, implicit,

consecinţa disponibilizării celor în cauză, titulari pe posturile respective. Totuşi,

conform Statutului (art.100/1) reducerea unui post este justificată numai dacă

atribuţiile aferente acestuia se modifică în proporţie de peste 50%, ori ele se reduc sub

129

50%, sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv, se

reduc atribuţiile compartimentului sau structura acestuia.

A treia precizare vizează faptul că dacă în instituţie există concomitent funcţii

sau posturi similare vacante, restructurarea începe cu acestea şi, numai în măsura în

care operaţiunea eliminării acestora se dovedeşte neîndestulătoare, se va trece la

eliminarea celor ocupate cu titulari.

A patra precizare are în vedere existenţa posibilităţilor de redistribuire a

personalului propriu în cadrul autorităţii pe funcţie sau posturi similare dar neocupate

cu păstrarea, pe cât posibil, a gradului şi clasei avute anterior de funcţionar, eventual

de nivel inferior, dar cu acordul funcţionarului.

A cincea precizare se referă la împrejurarea că în cazul reorganizării prin

reducerea posturilor nu se mai pot înfiinţa posturi similare celor desfiinţate pentru

perioadă de un an de la data reorganizării.

O ultimă precizare are în vedere că instituţia are dreptul de opţiune în selectarea

personalului păstrat şi a celui disponibilizat, dar în baza unor criterii profesionale

prestabilite, unitar aplicate şi respectate în procesul selecţiei. Uneori legea poate

prevedea asemenea criterii ca de exemplu prioritatea funcţionarului de conducere în

ocuparea unei funcţii vacante inferioare (art.99/7). Totuşi, legea (art.100/3) obligă în

situaţia existentă mai multor funcţionari organizarea unui examen de selecţie.

c) Eliberarea din funcţie operează şi ca urmare

a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către funcţionar a

funcţionarului anterior eliberat sau destituit nelegal ori din motive neîntemeiate, de la

data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de reintegrare.

În primul rând, instituţia este obligată să-l reprimească pe fostul său funcţionar

în temeiul cererii sau solicitării exprese a acestuia bazată pe actul judecătoresc.

În al doilea rând, funcţionarului aflat pe postul în cauză i se va oferi un post

similar, dacă este posibil, sau va fi eliberat din funcţie trecând în corpul de rezervă a

funcţionarilor publici, dacă nici Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu i-a

putut oferi un post corespunzător. Oricum, încetarea raportului de serviciu are loc din

motive neimputabile titularului postului.

130

d) În cazul incompetenţei profesionale constatată prin calificativul

„nesatisfăcător” la evaluarea performanţelor profesionale individuale, ceea ce

înseamnă practic necorespunderea profesională sub aspectul funcţiei ocupate (art.99/1

lit.d).

Prima ipoteză este aceea a funcţionarului public debutant care în urma

parcurgerii perioadei de stagiu obţine la evaluarea activităţii sale calificativul

„necorespunzător” şi care va fi eliberat din funcţie (art.61/1 lit.b).

A doua ipoteză are în vedere funcţionarul public definitiv care a obţinut acelaşi

calificativ pentru anul în curs, acordat la finele acestuia, ceea ce determină ca în anul

următor să se dispună, de îndată, eliberarea din funcţie.

Reglementarea modificată nu a mai condiţionat măsura eliberării din funcţie de

notarea „necorespunzător” pentru ultimii doi ani consecutivi şi nici oferta conducerii

pentru cel în cauză de trecere într-o funcţie inferioară, urmată de acceptarea ei de către

titular ca şi condiţii cumulative de eliberare din funcţie, cum se prevedea în

reglementarea iniţială (art.62/2).

Explicaţia acestei situaţii de licenţiere din funcţie rezidă din faptul că deşi

investitura în funcţie se face pe baza verificării cunoştinţelor teoretice şi, eventual, a

aptitudinilor profesionale practice, - în urma susţinerii concursului sau examenului de

titularizare sau de promovare – totuşi, de-a lungul timpului se pot ivi situaţii de

necorespundere profesională comparativ cu cerinţele iniţiale de investire.

Prima precizare vizează activitatea profesională practică care poate dezvălui

carenţe, neevidenţiate la concursul sau examenul iniţial, lipsa de cunoştinţe

profesionale, în cauzele şi situaţiile deduse soluţionării funcţionarului respectiv, ori,

pur şi simplu, lipsa aptitudinilor corespunzătoare.

A doua precizare evidenţiază faptul că nu are importanţă că această lipsă de

profesionalism ţine de o stare obiectivă sau subiectivă a celui în cauză, imputabilă sau

nu acestuia, precum boală, infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregătire, etc.

A treia precizare are în vedere faptul că abaterile disciplinare constând în

întârzierea sistematică şi neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor (art.77/2 lit. a şi b)

sunt distincte de necorespunderea în funcţie pe motive profesionale, reprezentând o

încălcare de atribuţii (din intenţie sau culpă) sub aspect formal – de exemplu,

131

nepredarea la termen sau neînregistrarea la termen a lucrărilor, depunerea lor fără

aprobarea sau viza conducerii, etc. – deşi aceste abateri ar putea ascunde şi deficienţe

profesionale, putând determina sancţiunile disciplinare corelative şi, în consecinţă,

chiar acordarea unui calificativ necorespunzător.

e) Funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru

ocuparea funcţiei respective (art.50 lit.g), condiţii prevăzute, de regulă, în Statutul

general (art.99/1 lit.e).

f) Starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a funcţionarului constatată prin

decizia organelor competente în baza expertizei medicale, nu permite îndeplinirea

corespunzătoare a atribuţiilor aferente funcţiei sale (art.99/1 lit.f).

În toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din

funcţie se comunică celui în cauză în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere şi

trebuie motivat. Se va acorda funcţionarului public un termen de preaviz de 30 zile

calendaristice, cu sau fără reducerea programului de lucru până la minimum 4 ore,

fără afectarea drepturilor salariale cuvenite.

Eliberarea din funcţie în cazul motivelor neimputabile funcţionarului apt de

exercitarea atribuţiilor (art.99/1 lit.a-c, e şi f) se face doar în cazul în care nu există

funcţii publice corespunzătoare în cadrul respectivei autorităţi sau instituţii.

Autorităţile sau instituţiile au obligaţia de a comunica Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici lista funcţiilor vacante iar cel eliberat din funcţie poate solicita

numirea într-o asemenea funcţie în perioada de preaviz.

Aceeaşi Agenţie se va îngriji de redistribuirea funcţionarilor eliberaţi din

funcţie din motive neimputabile acestora (art.99/1 lit.a, b, c şi e) şi care formează

corpul de rezervă al funcţionarilor publici gestionat de respectiva agenţie.

Al patrulea caz de încetare a raportului de serviciu vizează destituirea

disciplinară sau pe motiv de incompatibilitate a funcţionarului public (art.101/1) în

următoarele cazuri:

a) ca sancţiune disciplinară aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri

disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;

132

b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu

acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice

de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.

În privinţa destituirii disciplinare se impun unele precizări.

În primul rând, Statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care pot fi

săvârşite de funcţionari (art.77/2), precum şi sancţiunile aplicabile celor vinovaţi de

săvârşirea lor (art.77/3), inclusiv destituirea din funcţie, aspecte ce se vor analiza

amănunţit în secţiunea consacrată răspunderii disciplinare. Asemenea prevederi

figurează şi în statutele specifice ale anumitor categorii de funcţionari publici.

În al doilea rând, spre deosebire de Codul muncii (art.61 lit.a) şi de angajaţi,

abaterile disciplinare ale funcţionarilor sunt expres prevăzute de Statut şi/sau statutele

ori regulamentele proprii, neputând reprezenta orice încălcare a legii care să deschidă

poarta arbitrariului conducerii în aprecierea abaterii şi în aplicarea sancţiunii.

În al treilea rând, abaterile în cauză încalcă disciplina serviciului, adică

totalitatea obligaţiilor legale decurgând pentru funcţionari din regulamentul propriu al

autorităţii sau instituţiei publice aplicabil acestora şi care vizează raporturile din

interiorul organului (dintre subordonaţi şi superiorii ierarhici).

În al patrulea rând, destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu una

singură ci cel puţin două, sau pentru o abatere, apreciată de conducere, ca fiind cu

consecinţe grave pentru buna funcţionare ori imaginea instituţiei în cauză, atât în

interiorul cât şi în afara ei.

În privinţa cazurilor de incompatibilitate care pot apărea pe durata exercitării

unei funcţii publice determinând destituirea se impun unele precizări.

În primul rând, aceste cazuri sunt cele prevăzute de lege (art.94/2 din Legea

nr.161/2003).

În al doilea rând, deşi conduc la destituirea celui devenit incompatibil, ele devin

motive imputabile acestuia doar dacă funcţionarul nu a acţionat în termen de 10 zile

calendaristice de la data survenirii lor pentru încetarea acestora, ceea ce înseamnă

practic eliminarea noii stări care a determinat situaţia de incompatibilitate şi nu doar

simplul demers întreprins fără nici o finalitate.

133

Deşi legea a reglementat atât acţiunea mijloc (demersul întreprins) cât şi

finalitatea ei (încetarea stării) s-ar putea ca această finalitate să nu poată fi atinsă prin

puterile proprii funcţionarului, starea de incompatibilitate persistând cu toate eforturile

acestuia ori pur şi simplu ea apare ca o situaţie obiectivă şi când, credem, nu se poate

reţine o destituire pe motive imputabile celui în cauză.

Aşa ar fi, de exemplu, cazul căsătoriei intervenite între persoane aflate în

raporturi ierarhice sau a numirii unei rude de gradul I într-o funcţie aflată în astfel de

raporturi (art.95/1 din Legea nr.161/2003) ori dobândirea ori redobândirea unei alte

cetăţenii, concomitent cu pierderea cetăţeniei române, care l-ar face incompatibil cu

funcţia publică prin obligaţiile care le impune ori situaţiile pe care le creează (de

exemplu, satisfacerea stagiului militar în ţara străină, mobilizarea în armata străină,

etc.).

Într-o atare împrejurare ar fi fost mai indicat să opereze eliberarea, iar nu

destituire, din funcţie pentru motive neimputabile funcţionarului.

Destituirea din funcţia publică se dispune prin act administrativ de către

conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi se comunică funcţionarului în termen

de 5 zile lucrătoare de la data emiterii dar anterior datei destituirii. Desigur, acest act

poate fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ de către funcţionarul vizat

(art.106/1).

Al cincilea caz de încetare a funcţiei publice are loc prin demisie ca urmare a

cererii funcţionarului de încetare a raporturilor de serviciu (art.97 lit.e).

Legea nu defineşte demisia, dar din reglementarea legală rezultă că ea este

expresia manifestării unilaterale şi libere a voinţei titularului funcţiei publice de a

denunţa raportul juridic în care se află cu toate consecinţele ce decurg din încetarea

acestuia, expresie a libertăţii de care dispune57.

Legea nu stabileşte în mod riguros (art.102) toate condiţiile formale şi de fond

ale demisiei, decât în mod parţial, de aceea apreciem că:

- demisia trebuie prezentată în formă scrisă;

- ea trebuie notificată (depusă şi înregistrată) persoanei care a făcut numirea,

conducătorului autorităţii sau instituţiei publice;

57 S. Ghimpu, op. cit., vol. I, pag. 418

134

- cel în cauză nu trebuie să-şi motiveze acţiunea;

- produce efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare, indiferent de

nivelul ierarhic al funcţiei;

- în acest interval de preavizare – care reprezintă anunţarea prealabilă a

denunţării unilaterale a raportului de serviciu de către titular la un termen anterior

intrării măsurii în aplicare efectivă, perioadă în care raportul juridic se menţine58 -

persoana poate reveni asupra demisiei sale, rămânând în funcţie, atâta timp cât

instituţia nu a declanşat sau efectuat demersurile necesare în vederea titularizării altei

persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant începând cu data limită a preavizului.

La încetarea, modificarea sau suspendarea raportului de serviciu funcţionarul

public are îndatorirea să predea lucrările şi bunurile care i-au fost încredinţate în

vederea exercitării atribuţiilor de serviciu.

La încetarea raporturilor de serviciu funcţionarul îşi păstrează drepturile

dobândite în cadrul carierei sale cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a

încetat din motive imputabile acestuia.

El mai beneficiază de drepturi din bugetul asigurărilor pentru şomaj, dacă

raportul de serviciu a încetat prin nemenţinerea condiţiilor prevăzute pentru ocuparea

funcţiei publice, referitoare la capacitatea de exerciţiu şi condiţiile de studii, în situaţia

în care s-a constat pe cale judecătorească nulitatea actului de numire în funcţie în

cazul expirării termenului pe care a fost exercitată cu caracter temporar funcţia

publică.

Un ultim caz de încetare a raportului de serviciu este transferul, deşi Statutul îl

consideră doar o modificare (art.87/2 lit.c), reprezentând trecerea definitivă59 a

titularului unei funcţii de la autoritatea sau instituţia publică la o alta, într-o funcţie

identică sau diferită, dar în acelaşi sector de activitate executivă cu respectarea

condiţiilor legale şi cu încuviinţarea conducerilor interesate în efectuarea acestui

demers.

De aici şi diferenţa între delegare şi detaşare, care sunt modificări temporare, şi

transfer care reprezintă o schimbare definitivă, încetând relaţia cu organul aparţinător

58 Ş. Beligrădeanu, Aspecte procedurale ale încetării contractului de muncă în reglementarea noului Cod al muncii, în R.R.D., nr. 11/1973, pag. 21 59 S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciază că transferul este doar o modificare definitivă a contractului de muncă.

135

şi luând naştere un nou raport de serviciu cu o nouă autoritate chiar dacă se menţine

aceeaşi funcţie.

Transferul cunoaşte două modalităţi şi anume:

- transferul în interesul serviciului (art.90/1 lit. a);

- transferul la cererea funcţionarului interesat (art.90/1 lit.b).

Condiţiile pe care le presupune transferul în general sunt următoarele:

- existenţa unui raport de serviciu în care se află titularul unei funcţii publice;

- acordul de voinţă a celor două instituţii ori autorităţi – prin conducerile lor –

pentru efectuarea operaţiunii între ele;

- dispoziţia conducerii proprii a funcţionarului ce se transferă sau aprobarea dată

cererii sale;

- forma scrisă a dispoziţiei de transfer, a cererii de transfer şi a aprobării acesteia,

precum şi a acordului funcţionarului, dacă transferul este în interesul serviciului;

- transferul trebuie justificat fie prin interesul autorităţii la care are loc transferul,

fie prin interesul personal şi motivat a celui transferat.

Efectele transferului constau în:

- naşterea raporturilor juridice între cele două autorităţi sau instituţii interesate

prin perfectarea transferului în sensul că una se obligă să permită plecarea

funcţionarului său iar cealaltă se obligă să-l primească;

- încetarea raportului de serviciu între funcţionar şi autoritatea aparţinătoare

iniţială, precum şi formarea unui raport juridic nou cu instituţia faţă de care operează

transferul sau acceptarea acestuia;

- păstrarea cel puţin a clasei şi gradului dobândite anterior de cel în cauză;

- dacă transferul în interesul serviciului operează în altă localitate cel în cauză are

dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul de bază net din ultima lună, la acoperirea

cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile, aceste plăţi fiind suportate

de autoritatea sau instituţia la care se face transferul.

În privinţa naturii juridice a transferului, la cerere sau în interesul serviciului

(dar cu acordul scris al celui în cauză), distingem două situaţii şi, implicit, două

categorii de acte juridice administrative şi anume:

136

- în cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care

funcţionează cel în cauză şi actul de numire în funcţie al autorităţii unde urmează să

funcţioneze; primul act desfiinţează raportul de serviciu, cel de al doilea îl formează;

- în cazul transferului în interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziţia de

transferare) a autorităţii iniţiale (bazată pe solicitarea celeilalte instituţii şi pe acordul

scris a celui transferat), precum şi actul de numire în funcţie emis de cea de a doua

instituţie, întemeiat pe actele anterior indicate.

În privinţa sancţiunii aplicabile în materie de transfer în interesul serviciului

refuzul de a-i da curs de către cel vizat nu reprezintă o abatere din moment ce

operaţiunea nu se poate realiza decât cu acordul scris a celui în cauză, măsură menită

a garanta stabilitatea în funcţie, în primul rând, şi a apăra dreptul la carieră a

funcţionarului, în al doilea rând.

Corpul de rezervă este format din funcţionarii publici care au fost eliberaţi din

funcţia publică pentru motive neimputabile acestora (art.99/1 lit.a-c şi e) şi care pierd

această calitate părăsind respectivul corp dacă (art.100 5/1):

a) au trecut 2 ani de la data trecerii în corpul de rezervă;

b) refuză redistribuirea A.N.F. într-o funcţie publică vacantă corespunzătoare

studiilor şi pregătirii profesionale;

c) s-au angajat cu contract de muncă pe o perioadă mai mare de 12 luni;

d) au făcut o cerere în acest sens.

Privind retrospectiv cazurile de încetare a raportului de serviciu se impun unele

constatări.

În primul rând, din păcate, enumerarea lor este incompletă, necuprinzând

numeroase alte situaţii posibile să apară în practică, ca, de exemplu, în cazul averii

funcţionarului, dobândită ilicit, nemenţinerea în funcţie a pensionarului.

În al doilea rând, remarcăm faptul că raportul de serviciu poate înceta din

iniţiativa titularului funcţiei (demisie, transfer în interes personal) ori din iniţiativa

autorităţii sau instituţiei publice (eliberarea şi destituirea din funcţie, transferul în

interesul serviciului, pensionarea).

137

În al treilea rând, încetarea raportului de serviciu din iniţiativa titularului este

practic nelimitată, pe când din iniţiativa organului trebuie să se limiteze la cazurile şi

condiţiile expres prevăzute de Statut.

În al patrulea rând, încetarea raportului de funcţiune este obligatorie (în cazul

destituirii pentru condamnare penală) sau poate fi facultativă (în cazul menţinerii

funcţionarului după pensionare).

În al cincilea rând, chiar încetarea raportului de funcţie din iniţiativa organului

poate fi determinată de motive imputabile funcţionarului (destituirea disciplinară) sau

neimputabile (obiective), ca, de exemplu, pensionarea.

Corespunzător încetării funcţiei, potrivit reglementărilor anterioare actualului

Statut, opera şi încetarea raportului de muncă aferent contractului individual de muncă

încheiat de funcţionar, fie prin denunţarea unilaterală a uneia din părţi (nelimitată

pentru salariat şi limitativă pentru angajator) ori prin acordul de voinţă al părţilor –

întocmai ca la încheierea convenţiei – potrivit Codului muncii (art.55 lit. b) şi

legislaţiei muncii. Aceste prevederi rămân actuale numai pentru personalul auxiliar,

de deservire.

În reglementarea actuală problematica jurisdicţiei, derivând din modificarea şi

încetarea, ca de altfel chiar şi formarea raportului de serviciu, poartă amprenta

regimului juridic de drept public, motiv pentru care, de regulă, căile de atac în materie

au o natură administrativ-ierarhică şi/sau contencios-judiciară, ieşind astfel de sub

incidenţa conflictelor individuale de muncă ce ţin de competenţa instanţelor

judecătoreşti de drept comun potrivit legislaţiei muncii şi intrând în competenţa

instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ (art.106/1).

§ 7.1.5. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici60 (Conţinutul

raportului de serviciu)

Investirea într-o funcţie publică, indiferent de modalitatea ei de realizare

(numire, alegere, desemnare, etc.), dă naştere unui raport tipic de serviciu sau de

funcţie care intră sub incidenţa regimului de drept public, administrativ în cazul

60 Al. Negoiţă, Drept administrativ…, op.cit., pag. 171.

138

nostru, având un conţinut specific ce constă din totalitatea drepturilor şi a obligaţiilor

specifice părţilor titulare participante la respectiva relaţie juridică. În sistemul anterior

Statutului actual, în care raportul administrativ era dublat şi de unul de muncă, evident

apăreau drepturi şi obligaţii derivând din contractul încheiat, situaţie care nu mai

există la ora actuală în cazul funcţiilor publice.61

Desigur, s-ar putea ridica întrebarea unde sunt atunci acele drepturi şi îndatoriri

decurgând din salarizare, concedii, protecţie socială, etc., consacrate de legislaţia

muncii? Răspunsul este găsit în reglementările Statutului şi în legislaţia muncii la care

se face trimiterea cu caracter completator (art.117).

Totuşi, la o analiză mai atentă am putea lesne observa că distingem între

drepturi şi obligaţii care privesc situaţia personală a funcţionarului (salarizare,

concediu, protecţie socială) pe de o parte, precum şi drepturi şi îndatoriri specifice

funcţiei publice deţinute, indiferent de titular, pe de altă parte. Cu alte cuvinte,

distingem între drepturi şi îndatoriri care revin funcţiei şi decurg din ea, precum şi

drepturi şi obligaţii care revin persoanei sau titularului funcţiei (anterior decurgând din

legislaţia muncii şi din contractul aferent).

A. Privitor la prima categorie de drepturi şi îndatoriri revenind funcţiei publice

evident Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, în mod amănunţit pornindu-se de la

premisa că ele oricum sunt evidenţiate de statutele şi regulamentele proprii, fiind

detaliate prin fişa postului, diferenţiindu-se de la o autoritate sau instituţie publică la

alta, dar şi după cum funcţiile sunt de conducere ori de execuţie, ori fac parte din

autorităţile centrale sau teritoriale ori locale, precum şi după cum sunt vizate

raporturile din interiorul autorităţii ori din afara acesteia.

Totuşi, statutul, a consacrat activităţile desfăşurate de funcţionarii publici, care

implică exercitarea prerogativelor de putere publică (art.2/3) şi anume:

a) punerea în executare a legilor şi celorlalte acte normative;

b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii

sau instituţiei publice, precum şi a asigurarea avizării acestora;

61 Asupra discuţiei privind natura juridică a raporturilor de serviciu sau de funcţiune a se vedea Ş.Belingrădeanu, Consideraţii teoretice şi practice …, op.cit., pag. 4-14; V. Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998, pag. 41-42; V. Prisăcaru, op.cit., pag. 183-184; A.Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999, pag. 383; I. T. Ştefănescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pag. 28.

139

c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor,

analizelor şi statisticilor necesare realizării şi implementării politicilor publice,

precum şi a documentaţiei privind executarea legilor, necesare pentru realizarea

competenţei autorităţii sau instituţiei publice;

d) consilierea, controlul şi auditul public intern;

e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;

f) colectarea creanţelor bugetare;

g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu

persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi din străinătate, în

limitele stabilite de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi

desfăşoară activitatea;

h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a

administraţiei publice.

Observăm că reglementarea legală nu disociază aceste atribuţii în drepturi şi

obligaţii şi nici pe categorii de funcţii de conducere sau de execuţie.

Dreptul de a decide sau de a hotărî, de regulă, aparţinând funcţiilor de

conducere (dar şi unora de execuţie, inspector, agent) constă în facultatea legală de a

dispune măsuri juridice, concretizate în acte administrative (emitere, revocare,

anulare) în general, dar şi în acte concrete în special, de genul autorizării, aprobării,

impozitării, sancţionării (amendă, confiscare), ceea ce generează, modifică şi

desfiinţează raporturi juridice concrete în cazul actelor individuale, dar şi intrări sau

ieşiri din vigoare (abrogări) în cazul celor normative.

Cum numeroşi funcţionari publici, de execuţie, nu sunt factori de decizie, ci

numai participanţi în anumite etape ale procesului decizional (consilieri, experţi,

referenţi) mai ales cei având funcţii de execuţie, prezenţa şi activitatea lor se

materializează în operaţiuni (iar nu în acte sau în decizii) concretizate în:

- dreptul de a informa şi cel de a constata o anumită situaţie sau stare, inclusiv

dreptul de a controla executarea unei măsuri concretizate în procese-verbale, referate

şi rapoarte înaintate conducerii pentru ca aceasta să decidă în deplină cunoştinţă de

cauză;

140

- dreptul de a propune factorilor de decizie soluţii juridice, proiecte de acte

juridice (propuneri) pentru soluţionarea sau remedierea unor situaţii;

- dreptul de avizare a unor soluţii, propuneri, proiecte de acte juridice, autorizaţii,

etc., prin prisma specialităţii proprii.

Numeroase sunt drepturile decurgând din raporturile interne ierarhice, de supra

şi subordonare care se stabilesc între funcţionarii superiori şi cei inferiori, între cei de

conducere şi cei de execuţie, precum:

- dreptul de numire, revocare şi suspendare din funcţie a personalului propriu din

subordine, inclusiv delegarea, detaşarea, transferarea, pensionarea, eliberarea din

funcţie (art.54/2, 75, 84);

- dreptul de recompensare, sancţionare şi evaluare a personalului (art.66/2, 60);

- dreptul de control şi de îndrumare obligatorie a acestuia, inclusiv emiterea de

dispoziţii privind atribuţii de serviciu (art.44/2);

- dreptul de anulare, modificare şi suspendare a actelor şi măsurilor

subordonaţilor, concomitent cu emiterea actelor proprii ce dispun o atare operaţiune;

- dreptul de substituire sau înlocuire în atribuţiile şi a subordonaţilor de către

superiorul ierarhic prin actele proprii, etc.;

- dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor de serviciu prin asigurarea şi

apărarea funcţionarului împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora

le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei sau legat de aceasta (art.41), în care scop

administraţia va solicita sprijinul organelor abilitate potrivit legii.

Există şi drepturi care se manifestă nemijlocit în relaţia funcţionarului cu

autoritatea sau instituţia din care face parte acesta şi care îi sunt opozabile acesteia

precum:

- dreptul la stabilitate în funcţie, un adevărat principiu legal formulat (art.3 lit. f)

condiţie inerentă bunei funcţionări a serviciului public, garantat şi care permite celui

înlocuit, transferat, destituit, demis, etc., să se adreseze instanţei de contencios pentru

valorificarea şi apărarea acestei prerogative legale;

- dreptul de a promova, adică accesul în funcţiile superioare, prin îndeplinirea

condiţiilor legale de ocupare a posturilor vacante, precum şi promovarea în clasa şi

gradul profesional şi de a avansa în treptele de salarizare (art.63);

141

- dreptul de a beneficia gratuit de uniforma obligatorie pentru anumite categorii

de funcţii, dar şi obligaţia de a o purta pe durata exerciţiului funcţiunii (art.32);

- dreptul la despăgubirea suportată de autoritatea sau instituţia din care face parte

funcţionarul şi din a cărei culpă a suferit un prejudiciu material în timpul îndeplinirii

atribuţiilor de serviciu (art.42);

- dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care îl vizează în mod direct

(art.28).

În privinţa drepturilor decurgând din funcţie se impun următoarele precizări cu

caracter general-valabil în orice sector al administraţiei publice.

În primul rând, exercitarea acestor drepturi faţă de cei administraţi se face în

limitele competenţei legale ce revine autorităţii executive din care face parte

funcţionarul, neputându-se exercita alte drepturi sau drepturi specifice altor organe

decât cele expres conferite de propria lege de organizare, de regulamentele speciale

proprii, de dispoziţiile ierarhice, etc., în caz contrar suntem în prezenţa unor ilegalităţi,

abuz în serviciu, etc.

În al doilea rând, funcţionarul exercitând un drept legal conferit, cealaltă parte a

raportului juridic de funcţiune trebuie să urmeze, ca titular al obligaţiei, o conduită

conformă interesului ocrotit juridic, în caz contrar suportând consecinţele

nerespectării legii.

În al treilea rând, faţă de lege şi de alte reglementări, respectivele drepturi au un

caracter obiectiv, decurgând din norme şi aparţinând funcţiei, iar nu funcţionarului,

neavând un caracter subiectiv, lăsate la aprecierea titularului funcţiei, motiv pentru

care ele sunt şi adevărate îndatoriri pentru funcţionar care este obligat să-şi exercite

competenţa, neavând – în cele mai multe cazuri - nici măcar libertatea de apreciere în

conduita pe care o adoptă şi pe care o urmează. Dimpotrivă, neexercitarea drepturilor

legal conferite ori exercitarea lor abuzivă, necorespunzătoare, ca şi împiedicarea

exercitării lor sunt sancţionate în persoana celui vinovat, fie el titularul funcţiei,

superior sau subordonat ierarhic, fie terţă persoană intrată în raportul juridic, ca

abateri de serviciu sau în legătură cu serviciul, ori alte abateri ce afectează grav

drepturile participanţilor la raportul administrativ, sub forma răspunderii disciplinare

(art.77/3 din Statut), contravenţionale (art.83), penale (art.86) şi patrimoniale (art.84).

142

În privinţa îndatoririlor62 ce decurg din funcţia publică vom remarca faptul că

unele au un caracter onerativ (activ) în altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul

lor, în raport cu conduita prescrisă acestuia.

Dacă avem în vedere conţinutul acestora, unele ţin de profesionalismul

exercitării funcţiei, altele de loialitatea funcţionarului, unele de confidenţialitate, iar

altele de responsabilitate, etc.

Toate aceste îndatoriri decurg, în ultimă instanţă, din principiul care

fundamentează orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, şi anume că

autorităţile şi instituţiile executive sunt în serviciul exclusiv al cetăţenilor, pentru

satisfacerea cerinţelor vieţii sociale prin aplicarea corectă a legilor şi a celorlalte

dispoziţii legale sau, după caz, prin organizarea aplicării lor.63

Astfel, de profesionalismul funcţionarilor – care reprezintă îndatorirea de

îndeplinire a atribuţiilor ce le revin, potrivit funcţiei ocupate în vederea realizării

sarcinilor serviciului public şi servirii binelui comun sau public – ţin următoarele:

- îndeplinirea cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea a

îndatoririlor de serviciu (art.43/1);

- conformarea faţă de dispoziţiile superiorilor ierarhici (art.45/2);

- îndatorirea rezolvării lucrărilor repartizate de conducătorul compartimentului în

care funcţionează în termenele stabilite (art.48/1) care corespund funcţiei şi postului

titularului, apreciem noi;

- îndatorirea perfecţionării continue a pregătirii profesionale şi a abilităţilor fie în

cadrul organului din care face parte, fie urmând cursuri de perfecţionare organizate în

acest scop şi ale căror rezultate vor fi avute în vedere la evaluarea anuală a activităţii

acestora şi, implicit, la avansarea lor (art.50).

Tot o îndatorire, cu caracter activ, este şi aceea ca funcţionarul să prezinte, în

condiţiile legii, la numirea şi la eliberarea sa din funcţie, o declaraţie de avere

conducătorului autorităţii sau instituţiei publice din care face parte (art.46/2) şi care se

reactualizează anual.

62 Al. Negoiţă, op.cit., pag. 174 şi următoarele. 63 Art. 1/1 din Hotărârea Guvernului nr. 667/1991 privind unele măsuri pentru asigurarea prestigiului social al funcţionarilor publici (abrogată implicit prin Statut).

143

În sfârşit, funcţionarul are obligaţia de a purta uniforma în timpul serviciului,

potrivit legii (art.32).

Desigur, profesionalismul se manifestă pe multiple planuri şi anume în relaţiile

de serviciu, cu colegii din compartiment şi din instituţie, faţă de superiorii şi

subordonaţii ierarhici, dar şi în exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori juridice cu

care autoritatea vine în contact, inclusiv respectul de sine sau relaţia cu sine însuşi

conform poziţiei şi prestigiului conferit de funcţia ocupată şi a aşteptărilor celorlalţi,

receptivitate şi operativitate în îndeplinirea sarcinilor.

Loialitatea presupune îndeplinirea corectă, la timp, întocmai şi în mod

conştiincios a sarcinilor de serviciu, dar, în acelaşi timp, ea mai presupune şi iniţiativă

în exercitarea atribuţiilor,

într-ajutorarea în realizarea lor, inclusiv suplinirea reciprocă în serviciu în cadrul

specialităţii lor.

Corectitudinea presupune respectarea întocmai a legislaţiei, regulamentelor şi

dispoziţiilor aplicabile în domeniu, exercitarea cu bună credinţă a atribuţiilor,

furnizarea informaţiilor cerute de public în cadrul serviciului cu respectarea

prevederilor privind apărarea secretului de serviciu, asigurând transparenţa necesară

activităţii desfăşurate.

O mare grupă de îndatoriri au caracter pasiv, constituind interdicţii legale

menite a proteja funcţia şi titularul ei, asigurându-i prestigiul, consideraţia şi

încrederea, obligându-l pe cel în cauză să se abţină de la acte şi fapte de natură a

compromite poziţia oficială deţinută în care sens acesta trebuie:

- să se abţină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii persoanelor fizice

sau juridice ori prestigiului funcţionarilor publici (art.43/1 teza a II-a);

- să nu primească cereri a căror rezolvare intră în competenţa sa – dacă nu i-au

fost repartizate de superiorii ierarhici – sau să discute direct cu petenţii, cu excepţia

celor care au asemenea atribuţii, ori să intervină pentru soluţionarea acestor cereri

(art.48/2);

- să păstreze secretul de stat şi secretul de serviciu, în condiţiile legii,

nedivulgând şi neneglijând păstrarea acestora, inclusiv a documentelor şi suporturilor

144

care conţin astfel de informaţii cu excepţia informaţiilor de interes public (art.46),

apărând secretul faţă de orice divulgare sau scurgere;

- să păstreze confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau

documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei (art.46 teza a II-a);

- să nu solicite sau să nu accepte, direct sau indirect; pentru ei sau pentru alţii, în

considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje (art.47/1);

- să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi

preferinţelor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la

activităţi politice în timpul programului de lucru (art.44/1);

- funcţionarii publici nu pot face parte din conducerile partidelor politice

(art.44/1), iar dacă fac parte din conducerile organizaţiilor sindicale raporturile de

serviciu se suspendă (art.29/3)

Reglementări speciale pot prevedea şi alte categorii de îndatoriri specifice unor

funcţii publice cum ar fi, de exemplu, programul de lucru cu publicul, paza sediului şi

a documentelor secrete, portul şi uzul de armă, programul de instruire fizică şi trageri

cu armă de foc, alarmare, etc.

De asemenea, funcţionarii au obligaţia să respecte întocmai regimul juridic al

conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii (art.49).

Evident că încălcarea acestor îndatoriri atrage răspunderea funcţionarului

vinovat de abaterile comise, mai ales dacă avem în vedere obligaţia executării

ordinelor şi dispoziţiilor superioare (art.45/2).

O primă situaţie este aceea în care funcţionarul primeşte o dispoziţie de la un

superior indirect pe linie ierarhică. În acest caz executarea se va face numai după

încunoştinţarea prealabilă a superiorului direct şi în mod cu totul excepţional fără

această încunoştinţare, dacă există o imposibilitate practică de a o realiza, iar

executarea ordinului nu suferă amânare, dar şi în acest caz, după îndeplinirea

ordinului executantul îl va înştiinţa, de îndată, pe superiorul său direct.

O a doua problemă are în vedere existenţa mai multor dispoziţii ierarhice,

succesive sau simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse în executare. În

acest caz dacă ele au aceeaşi forţă juridică, provenind de la aceeaşi autoritate sau

funcţionar ierarhic, se va executa ultima dispoziţie, desigur în măsura în care prima

145

sau primele nu au fost deja puse în aplicare. În situaţia în care contrarietatea vizează

două sau mai multe dispoziţii provenind de la autorităţi sau funcţii ierarhice diferite se

va executa ordinul cu forţa juridică superioară, de regulă, provenind de la treapta

ierarhică cea mai înaltă.

O a treia problemă, care se ridică în această materie, vizează situaţia în care

ordinul ierarhic ce se cere a fi executat este vădit ilegal şi când nu mai operează

obligaţia de conformare faţă de dispoziţia superiorului ierarhic (art.45/3 teza I-a).

Desigur, dacă este de principiu că legea şi dispoziţiile întemeiate pe ea trebuie

executate, tot de principiu este şi faptul că o dispoziţie (vădit) ilegală, nu trebuie

executată, căci, altfel, va antrena şi răspunderea executantului alăturată autorului ei.

Într-o astfel de situaţie funcţionarul va refuza, în scris şi motivat, aplicarea

ordinului (art.45/3 teza a II-a), încunoştinţând, persoana imediat superioară celui care

a dat un astfel de ordin.

Dacă emitentul ordinului, pretins ilegal, stăruie în executarea lui, va trebui să-l

formuleze în scris, ceea ce obligă la îndeplinirea lui de către cel care l-a primit

(art.45/3 teza a III-a), mai ales dacă aplicarea dispoziţiei nu suferă nici o amânare, cu

excepţia cazului când acesta este vădit ilegal, încunoştinţându-l pe superiorul ierarhic

al autorului ordinului.

Aceste dispoziţii legale se corelează şi cu dispoziţiile Legii contenciosului

administrativ nr.554/2004 care prevăd că acţiunile în justiţie împotriva actelor şi

faptelor administrative care au vătămat drepturi recunoscute de lege se vor putea

formula şi personal împotriva funcţionarului care a elaborat actul sau care se face

vinovat de refuzul rezolvării sau de nerezolvarea în termen a cererii, dacă se solicită

plata unor despăgubiri. Persoana astfel acţionată poate chema în garanţie şi pe

superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui

ilegalitate este supusă judecăţii (art.16/2 din Legea contenciosului administrativ).

B. Privitor la drepturile şi îndatoririle personale funcţionarului, cea de a doua

categorie, vizează situaţia lui individuală sau proprie, având un caracter subiectiv,

chiar dacă ele sunt reglementate de Statut şi nu pot forma obiectul unui contract

colectiv sau individual de muncă, pe care legea nu le prevede decât în beneficiul

146

personalului administrativ auxiliar, de deservire – care nu are calitatea de funcţionar

public (art.6 lit.a).

Întrucât acestea se reîntâlnesc şi în persoana oricărui salariat sau angajat, iar

studiul lor amănunţit revine ştiinţei dreptului muncii nu vom insista în mod deosebit

asupra lor, oricum Statutul făcând trimitere la legislaţia muncii.

1. Dreptul la salariu al funcţionarilor publici este un rezultat al activităţii depuse

de aceştia şi cuprinde salariul de bază, sporuri de vechime, suplimentul postului,

suplimentul gradului şi indemnizaţii constituite într-un sistem unitar de salarizare

stabilit prin lege (art.31).

La stabilirea sistemului de salarizare se au în vedere următoarele:

a) necesitatea de a restrânge costurile administraţiei publice în condiţiile în care

funcţionarii publici competenţi trebuie motivaţi şi recompensaţi în mod corespunzător;

b) crearea unei ierarhii a sistemului profesional şi de salarizare pe clase, grade şi

trepte bazate pe evaluarea postului;

c) stabilirea unui raport just între partea fixă şi partea variabilă a salariului care să

ţină seama de activitatea depusă şi de importanţa ei.

Datorită specificului raportului de serviciu în care se află funcţionarul salariul

acestuia are o natură juridică proprie în raport cu salariul celor angajaţi deoarece, pe

de o parte, el nu rezultă din negocierea directă cu instituţia - nefiind influenţat de

legitatea economică a relaţiei cerere-ofertă de pe piaţa muncii - iar, pe de altă parte,

salariul este stabilit prin lege la nivelul funcţiei şi nu al persoanei.

Apreciem că, şi în cazul funcţionarului, salariul reprezintă contravaloarea

muncii prestate de acesta, deci o contrapartidă a activităţii realizate, dovadă că absenţa

nejustificată de la serviciu sau neîndeplinirea atribuţiilor conduc la diminuarea lui

corespunzătoare. Dar, totodată, el mai conţine şi o componentă socială, alăturată celei

economice, de asigurare a existenţei, necesară menţinerii unui statut social compatibil

cu funcţia deţinută şi destinată asigurării unei poziţii sau unui rang social

corespunzător, prin traiul şi condiţiile de viaţă decente pe măsura demnităţii publice

exercitate.

Se asigură, în acest fel, un personal cointeresat în realizarea atribuţiilor şi

devotat funcţiei, ceea ce permite realizarea corespunzătoare a serviciului public.

147

Salariul reflectă şi atitudinea statului şi, în general, a societăţii, faţă de rolul funcţiei şi

serviciului public şi faţă de cei puşi în slujba sa.

Salariul se compune din (art.31/1):

a) salariul de bază;

b) sporul pentru vechime în muncă (funcţie);

c) suplimentul postului;

d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare, se mai adaugă primele şi alte

drepturi salariale, potrivit legii.

2. Dreptul la durata normală a timpului de lucru (art 33/1)de 8 ore pe zi şi de 40

de ore pe săptămână pentru funcţionarii publici.

Într-adevăr, funcţia se exercită în mod limitat în timp şi în cadrul unui program

bine determinat care să permită realizarea corespunzătoare a atribuţiilor. Pe de altă

parte, acest drept opus organului din care face parte cel în cauză şi care are îndatorirea

de a-l respecta, este concomitent şi o obligaţie a funcţionarului pe care dacă o încalcă

este pasibil de sancţiune pentru absenţe nemotivate de la serviciu (art.77/2 lit. c).

Pentru orele lucrate – din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei

publice – peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori

declarate zile nelucrătoare, funcţionarii publici de execuţie au dreptul la recuperare

sau la plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază, iar acest spor nu se

poate acorda decât în limita a 360 de ore pe an (art.33/2) şi în nici un caz conducătorul

nu şi-l poate conferi sieşi.

3. Dreptul la odihnă, repaus zilnic şi săptămânal precum şi la concediu de

odihnă, inclusiv la concedii medicale şi de altă natură (art.35/1). Exercitarea acestui

drept are în vedere atât refacerea forţei fizice şi a celei psihice a funcţionarului,

consumată în activităţile profesionale, dar şi asigurarea sănătăţii celui în cauză.

Limitarea timpului de muncă la cel mult 8 ore pe zi, a duratei săptămânii de

lucru la 5 zile lucrătoare permit exercitarea acestui drept, alăturat concediilor de tot

felul, începând cu cel de odihnă, medical, de maternitate (pre şi post natal),

continuând cu cel alocat îngrijirii copiilor, cel de studii, etc.

148

În perioada concediilor de boală, de maternitate şi a celor pentru creşterea şi

îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât

din iniţiativa funcţionarului în cauză (art.36).

4. Dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă de natură să ocrotească

sănătatea şi integritatea fizică a funcţionarilor (art.37).

Elementele esenţiale ale acestui drept vizează:

- asigurarea condiţiilor normale de muncă şi igienă, care să ocrotească sănătatea,

integritatea fizică şi psihică a persoanei;

- asistenţa medicală gratuită în instituţiile sanitare publice;

- ajutoare în cazul accidentelor de muncă sau a bolilor profesionale.

5. Dreptul la asistenţă medicală, medicamente şi proteze în condiţiile legii

(art.38) în caz de îmbolnăvire, indiferent de cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai

ca rezultat al îndeplinirii obligaţiilor decurgând din plata contribuţiei la asigurările

sociale, sănătate, etc.

6. Dreptul la pensie, precum şi la celelalte drepturi de asigurări sociale de stat

potrivit legii. Acest drept reprezintă o formă de retribuire a funcţionarului public

conferită la încetarea funcţiei ca urmare a îndeplinirii condiţiilor legale referitoare la

vârstă, vechime în funcţie şi stagiul de cotizare (art.39). Membrii familiei sale au

dreptul la pensie de urmaş potrivit legii.

Mai există o categorie de drepturi, de factură politică, care sunt inerente

condiţiei de cetăţean, dar care au fost incluse în Statutul funcţionarilor publici nu

pentru că ar fi specifice numai lor, ci pentru că se exercită în mod specific de către

lucrătorii din administraţie, şi pentru faptul că s-a dorit evidenţierea apartenenţei lor şi

la această categorie profesională – desigur cu excepţiile prevăzute de statutele speciale

pentru militari, militarizaţi sau alte categorii de funcţionari civili – dar în anumite

condiţii impuse de regimul specific funcţiei publice.

Dreptul la opinie al funcţionarilor publici este garantat (art.27/1). Această

prevedere particularizează art.30 din Constituţie privitor la libertatea de exprimare.

Desigur, spre deosebire de cetăţeanul obişnuit, exercitarea acestui drept este supusă

unor condiţionări după cum urmează şi anume:

149

- în exercitarea atribuţiilor de serviciu funcţionarul este obligat să se abţină de la

exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor sale politice

(art.44/3 din Statut), să nu favorizeze vreun partid şi să nu participe la activităţi

politice în timpul programului de lucru;

- în afara serviciului, deşi legea nu interzice, apreciem că trebuie să existe o

conduită rezervată şi măsurată, în exprimarea ideilor sale, pentru a nu afecta prestigiul

organului din care face parte.

Această ultimă idee este susţinută de raţionamentul dedus din consacrarea

expresă a dreptului de asociere în sindicate de unde concluzia inexistenţei vreunei

limitări a dreptului de asociere politică a funcţionarilor publici – interdicţia

constituţională privitoare la această categorie, aşa cum se prevede în art.40/3 teza

ultimă cu referire la legea organică a funcţionarilor, nefiind nici preluată, nici

eliminată de Statut, decât în măsura în care este consacrată prin legi organice.

Există cazuri speciale, ca, de exemplu, în situaţia secretarului localităţii care

dacă încalcă această oprelişte suportă sancţiunea eliberării din funcţie (art.116/2 din

Legea administraţiei publice locale nr.215/2001) dacă este membru al unui partid

politic.

Totuşi, funcţionarilor publici li se interzice să facă parte din organele de

conducere ale partidelor politice (art.44/1).

Pentru a asigura totuşi o protecţie juridică completă a funcţionarilor faţă de

posibile discriminări rezultate din exercitarea dreptului la opinie şi pentru întărirea

principiului statutar al egalităţii şanselor la intrarea şi promovarea în corpul

funcţionarilor publici s-a prevăzut interzicerea oricărei discriminări între funcţionari

pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare

materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură (art.27/2).

Dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, în condiţiile

legii (art.29/1). Cei interesaţi pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să

adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora (art.29/2). Sunt exceptaţi

înalţii funcţionari publici, cei de conducere şi categoriile cărora le este interzis acest

drept prin statute speciale.

150

Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putând exista autorităţi şi instituţii

în care să nu existe organizaţii sindicale sau să existe funcţionari care să nu facă parte

din ele. Pentru cazul inexistenţei unei asemenea organizări legea a prevăzut în mod

expres ca în comisiile paritare – create pentru a participa la stabilirea măsurilor

privind condiţiile de muncă ale funcţionarilor şi buna funcţionare a autorităţii – aceştia

să fie reprezentaţi prin desemnarea cu vot majoritar de către masa lucrătorilor

(art.18/2). Desigur, funcţionarii auxiliari se pot organiza în sindicate potrivit dreptului

comun în materie (a se vedea Hotărârea de Guvern nr.1210/2003 privind aceste

comisii).

Funcţionarilor li se mai recunoaşte şi dreptul de asociere în organizaţii

profesionale sau în alte organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii,

promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor (art.29/4).

Recunoaşterea acestui drept se face în afara oricărei conotaţii politice, dar şi fără

posibilitatea unui amestec sau intervenţii legal recunoscute a autorităţilor nici în

formarea şi nici în activitatea acestor organizaţii.

Dreptul la grevă este recunoscut funcţionarilor în condiţiile legii (art.30), el

reprezentând un drept fundamental al salariaţilor consacrat de Constituţie (art.43)

pentru apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale acestora. Desigur,

statute speciale, mai ales pentru funcţionarii militari sau militarizaţi, pot să nu

recunoască un asemenea drept, după cum el nu este recunoscut expres de legea

cadru64 (art.63) acestor categorii şi nici funcţionarilor publici, lege faţă de care

Statutul funcţionarilor având valoarea de reglementare specială, derogă recunoscând

dreptul la declanşarea conflictului (colectiv) de muncă cu excepţiile legale (de

exemplu prefectul). Întrucât serviciul public se desfăşoară permanent, exercitarea

dreptului la grevă trebuie să aibă loc în condiţiile asigurării funcţionării normale a

acestuia pe timpul întreruperii activităţii (starea civilă, administraţia cimitirelor, etc.),

adică continuitatea şi celeritatea serviciului public.

În mod corespunzător, funcţionarul are şi o serie de îndatoriri, vizând

obligativitatea de a desfăşura o activitate corespunzătoare, de a respecta timpul de

64 A se vedea Legea privind soluţionarea conflictelor de muncă nr. 168/1999, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I-a, nr. 582/29.11.1999.

151

lucru, de a plăti contribuţia la asigurările sociale, de a respecta disciplina de serviciu,

etc.

Ca o concluzie generală privind drepturile şi îndatoririle specifice funcţionarilor

şi derivând din raporturile lor personale cu instituţia în care se află vom remarca

următoarele:

- corespunzător drepturilor acestora (la salar, la odihnă), instituţiei îi corespund

obligaţii corelative (de plată a salariului, de acordare şi plată a concediului);

- în mod similar, corelativ obligaţiilor funcţionarului (cum sunt cele legate de

respectarea programului de lucru al instituţiei, a disciplinei de serviciu) îi corespund

drepturile acesteia de a pretinde îndeplinirea lor conformă, în caz contrar operând

tragerea la răspundere a celor vinovaţi;

- şi aceste drepturi şi obligaţii au un caracter obiectiv prin reglementarea lor

statutară, dar subiectiv prin exercitarea personală, părţile neputând să le elimine, să le

ignore sau să le fixeze în alt fel, în altă formulare, conţinut sau reglementare, decât

cele cuprinse în legea organică cadru, sub sancţiunea nulităţii actelor ilegale astfel

emise.

În conformitate cu legislaţia în vigoare a fost adoptată Legea nr.7/2004 privind

Codul de conduită a funcţionarilor publici (modificată prin Legea nr.50 şi republicată

în Monitorul Oficial nr.525/2.08.2007) şi Legea 477/2004 privind Codul de conduită a

personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice.

§ 7.1.6. Clasificarea funcţiilor publice şi categoriilor de funcţionari publici

Întrucât între funcţia publică şi titular există o legătură indisolubilă, clasificarea

funcţiei reprezintă şi o clasificare, implicită, a funcţionarilor. Această operaţiune de

grupare are la bază mai multe criterii unitare, dintre care cele mai multe se regăsesc

chiar în Statut.

A. După nivelul atribuţiilor, mai precis al competenţei, încredinţate

titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în trei categorii (art.10/1):

a. funcţii publice corespunzătoare categoriilor înalţilor funcţionari publici;

152

b. funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de

conducere;

c. funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie.

Din păcate, legea nu stabileşte conţinutul fiecărei funcţii, cu drepturile şi

obligaţiile ce decurg din ea, ci se mulţumeşte să le enumere, stabilind în mod limitativ

că funcţionarii publici din clasele a II-a (cu studii superioare de scurtă durată absolvite

cu diplomă) şi a III-a (cu studii liceale absolvite cu diplomă) pot ocupa numai funcţii

publice de execuţie, (art.10/2 coroborat cu art.9 lit. b şi c). Totuşi, se precizează că

funcţionarii publici de conducere organizează, coordonează, îndrumă şi controlează

activităţile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, sub autoritatea

unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar (art.12/2 coroborat cu

art.2/3) omiţând, din păcate, primarul, viceprimarul, preşedintele şi vicepreşedinţii

consiliului judeţean ca persoane alese.

La nivel central categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde secretarul

general al Guvernului şi adjunctul său, secretarul general şi adjunctul său din

ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi

inspector guvernamental (art.12 lit. a, b, d şi f).

La nivel teritorial avem prefectul şi subrefectul (art.12

lit.c, e).

Categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde persoane care trebuie să

îndeplinească condiţiile generale de acces la funcţia publică (art.54), precum şi studii

superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, a absolvit

programe de formare specializată ori a exercitat un mandat complet de parlamentar,

pentru ocuparea funcţiei respective, are cel puţin 5 ani vechime în specialitatea

funcţiei respective şi a promovat concursul organizat la nivel naţional pentru ocuparea

funcţiei publice din respectiva categorie (art.16/2).

Numirea înalţilor funcţionari publici se face de către (art.19/1):

- Guvern pentru secretar general, secretar general adjunct, prefect şi

subprefect;

- Primul ministru pentru secretarul general şi adjunctul său la Guvern,

ministere, alte organe centrale şi subprefect;

153

- ministrul internelor şi reformei administrative pentru secretarul general al

prefecturii, judeţului şi municipiului Bucureşti;

- ministrul sau conducătorul autorităţii centrale pentru directorii generali din

cadrul ministerelor şi a autorităţilor centrale.

Funcţionarii publici de conducere cuprind următoarele persoane (art.13/1):

a) secretarul unităţii administrativ-teritoriale;

b) director general şi adjunct, director şi director adjunct din aparatul

ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice

centrale, precum şi funcţiile asimilate lor;

c) director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice

deconcentrate ale ministerelor şi ale organelor administraţiei publice

centrale, în cadrul instituţiei prefectului şi în cadrul aparatului propriu al

administraţiei publice locale şi judeţene;

d) şef serviciu şi funcţii asimilate;

e) şef birou şi funcţii asimilate.

Rezultă că unele funcţii de conducere sunt numai de nivel central (director

general), altele numai de nivel local (secretarul de unitate administrativ teritoriale), iar

unele pot fi atât de nivel teritorial sau local (director executiv) cât şi central (şef birou,

şef serviciu).

Pe de altă parte, funcţia de conducere are un sens deosebit de larg incluzând

atribuţii de organizare, coordonare, îndrumare şi control, cât şi dreptul de decizie, pe

care reglementarea legală a omis să-l prevadă. În acest sens este funcţionar de

conducere atât cel care are toate aceste atribute (subînţelegându-se că cel ce are

dreptul de decizie le exercită, implicit, pe toate celelalte), de regulă conducătorul

autorităţii instituţiei publice, dar şi conducătorii de compartimente, chiar dacă aceste

structuri nu au, de exemplu, decât atributul de control încredinţat în mod limitativ.

Rezultă că funcţiile de conducere pot viza conducerea autorităţii în ansamblul ei ori

conducerea unei structuri interne din cadrul acesteia, indiferent de mărimea

compartimentului, inclusiv cea mai mică subdiviziune (de genul biroului sau

oficiului).

154

În sfârşit, în cadrul aceluiaşi sistem de clasificare mai distingem între funcţii de

conducere ierarhic superioare (director general, director) şi ierarhic inferioare (şef

serviciu, şef birou).

Uneori chiar Statutul sau legile speciale pot face referiri exprese la funcţiile de

conducere. Astfel, de exemplu, în cazul numirii funcţionarilor de către conducătorii

autorităţilor sau instituţiilor publice (art.62/3) sau a eliberării din funcţia publică

(art.99/4) a acestora.

Funcţiile publice generale de execuţie cuprind următoarele clase (art.14/1):

a) clasa I-a include consilierii, inclusiv juridici, auditorii, experţii, inspectorii

şi funcţii asimilate;

b) clasa a II-a cuprinde referenţii de specialitate şi funcţii asimilate;

c) clasa a III-a include referenţii şi funcţii asimilate.

La rândul lor, funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade

profesionale, după cum urmează (art.15):

a) superior, ca nivel maxim;

b) principal;

c) asistent;

d) debutant.

Uneori, Statutul face referire expresă la funcţionari de execuţie atunci când

prevede modul de recuperare sau plata majorată pentru orele suplimentare lucrate

peste program (art.33/2).

Distincţia între funcţii de conducere şi funcţii de execuţie are importanţă sub

mai multe aspecte. În primul rând, de regulă, numai funcţionarul de conducere poate

emite acte de autoritate (dispoziţii) cu efecte în interiorul instituţiei şi asupra

subordonaţilor săi, iar în cazul conducătorului acesteia efectele se pot extinde şi în

afara autorităţii.

În al doilea rând, dispoziţiile funcţionarilor de conducere sunt obligatorii pentru

cei de execuţie care trebuie să se conformeze acestora (art.45/2), subordonându-se

ierarhic.

În al treilea rând, numirea şi eliberarea din funcţie a personalului de execuţie de

face de conducătorul autorităţii sau instituţiei, în vreme ce conducătorul

155

compartimentului unde funcţionează poate dispune sau propune măsuri disciplinare

pentru abaterile acestuia.

În al patrulea rând, funcţionarii de conducere pot să-şi delege, în mod

permanent sau temporar, anumite atribuţii personalului din subordine.

În al cincilea rând, numai conducătorul autorităţii sau instituţiei publice

reprezintă însuşi organul de stat atât în raporturile interne din cadrul administraţiei

respective, cât, mai ales, în relaţiile externe, din afara acesteia, putând emite actele

administrative corespunzătoare în acest sens, şi încheia acte juridice (contracte) ce

angajează răspunderea autorităţii respective.

B. După cerinţele privind nivelul studiilor absolvite Statutul distinge următoarele

clase necesare ocupării funcţiei publice (art.8):

a) clasa I-a cuprinde funcţiile ce necesită studii universitare de licenţă sau

superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;

b) clasa a II-a vizează funcţii ce reclamă studii superioare de scurtă durată

absolvite cu diplomă sau echivalentă;

c) clasa a III-a vizează funcţii publice care necesită studii (medii) liceale absolvite

cu diplomă de bacalaureat.

Spre deosebire de reglementarea iniţială din Statut (art.15 lit. b coroborat cu

art.9) cea modificatoare nu mai prevedea şi conţinutul acestor funcţii, diferenţiat după

nivelul studiilor, prevăzând că funcţionarii publici din clasele a II-a şi a III-a pot

ocupa numai funcţii de execuţie, în vreme ce pentru cele de conducere, „per a

contrario” sunt necesare numai studii superioare de lungă durată cu licenţă,

determinând conţinutul formal al acestora (organizare, coordonare, îndrumare şi

control (art.12/2 din Statutul republicat în anul 2004).

Structura carierei funcţionarilor public de execuţie este astfel realizată încât ea

cuprinde:

a) clasele, adăugăm noi profesionale, respectiv clasa I-a, a II-a şi a III-a, fiecare

cuprinzând funcţii specifice, cum ar fi cea de referent de specialitate pentru clasa a II-

a sau referent pentru clasa a III-a (art.14);

b) în cadrul claselor se disting gradele profesionale de debutant, asistent, principal

şi superior ca nivel maxim (art.15);

156

c) existenţa claselor de studii I-a, a II-a şi a III-a, având în vedere că ultimele clase

vizează numai funcţii publice de execuţie (art.10/2);

d) în cadrul gradelor profesionale se disting treptele de salarizare condiţionate de

salariul de bază, vechimea în funcţie, suplimentul postului, de calificativele obţinute şi

de promovarea concursului (art.31).

În acest fel clasele profesionale cuprind gradele profesionale, iar acestea includ

treptele de salarizare, toate acestea dublate de clasele de studii.

C. După sfera atribuţiilor încredinţate distingem (art.7/1 lit. a şi art.7/2 şi 3):

a) funcţii publice generale reprezentând ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor

cu caracter general comune tuturor autorităţilor şi instituţiilor în vederea realizării

competenţelor generale;

b) funcţii publice specifice reprezentând ansamblul atribuţiilor şi

responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, în vederea

realizării competenţelor specifice.

Din clasificarea legală nu rezultă cu certitudine conţinutul exact al fiecărei

categorii de funcţii, mai ales că se face confuzie între caracterul general şi special al

funcţiei, pe de o parte, cu cel al competenţei generale şi speciale, aparţinând autorităţii

sau instituţiei publice, pe de alt parte.

Or, conform clasificării competenţei materiale o autoritate nu poate fi încadrată

decât în una din formele sale, fie generală (guvern, consilii locale şi judeţene, prefect,

primar), fie specială (ministere şi alte organe centrale ale administraţiei publice de

specialitate, inclusiv serviciile lor deconcentrate în teritoriu).

Credem, mai degrabă, că s-a avut în vedere felul structurii în care îşi desfăşoară

activitatea funcţionarii în care sens cei din structurile funcţionale (de genul juridic,

financiar-contabil, informatic, resurse umane) sunt comuni tuturor instituţiilor şi

autorităţilor publice asigurând buna funcţionare a acestora, în vreme ce funcţiile

publice specifice (secretar de localitate sau judeţ, poliţist, vameş, lucrător în domeniul

financiar,

sanitar-veterinar, etc.) sunt expresia competenţei proprii şi distincte specifice numai

unei anumite autorităţi sau instituţii publice.

157

D. După vechimea şi durata funcţiei distingem între funcţionarii publici

debutanţi şi funcţionarii definitivi (art.11).

Debutanţii sunt persoanele numite în funcţii de execuţie, care au promovat

concursul pentru ocuparea unei funcţii publice de grad profesional debutant şi nu

îndeplinesc condiţiile legale pentru ocuparea unei funcţii publice definitive.

Perioada de stagiu pe care trebuie să o parcurgă un funcţionar debutant diferă

după clasa în care se află, astfel pentru clasa I-a este de 12 luni, pentru clasa a II-a este

de 8 luni, iar pentru clasa a III-a este de 6 luni (art.11/3 lit.b coroborat cu art.60/2).

La expirarea perioadei de stagiu în baza evaluării obţinute cel în cauză va fi

numit sau nu în funcţia publică de execuţie definitivă în gradul profesional de asistent

(art.53/1 lit. a).

Definitivii sunt debutanţii titulari pe funcţie, persoanele titularizate prin concurs

având vechimea minimă în specialitate corespunzătoare funcţiei publice de 12, 8 şi 6

luni corespunzător nivelului studiilor absolvite şi care intră în Corpul funcţionarilor

publici.

Funcţionarii publici definitivi sunt numiţi în funcţie pe durată nedeterminată,

dar prin excepţie funcţiile publice pot fi ocupate pe o perioadă determinată, în

condiţiile expres prevăzute de lege, cum ar fi, de exemplu, în cazul funcţiilor temporar

vacante.

E După modul de investire Statutul face distincţie între funcţionarii publici şi

personalul (auxiliar) din aparatul propriu (de lucru) al autorităţilor şi instituţiilor

publice care nu exercită prerogative de putere publică (art.6 lit. a).

Distincţia are următoarele consecinţe:

- funcţionarii publici sunt numiţi, iar personalul încheie contract de muncă;

- funcţionarii exercită o funcţie publică în vreme ce acest personal efectuează

activităţi de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de

deservire (art.6 lit.a), neavând această calitate;

- funcţionarii publici sunt supuşi regimului juridic de drept public, cel

administrativ, prevăzut de Statut, în vreme ce personalul auxiliar regimului juridic de

drept privat, Codului şi legislaţiei muncii;

158

- jurisdicţia litigiilor privitoare la funcţia publică revine instanţelor de contencios

administrativ, iar cea a litigiilor de muncă instanţelor de drept comun.

Tot în cadrul modului de investire Statutul face distincţie între funcţionari

publici numiţi şi persoane numite sau alese în funcţii de demnitate publică, ultimele

categorii neintrând sub incidenţa sa.

Distincţia dintre cele două categorii constă în mai multe trăsături.

În primul rând, funcţionarii numiţi desfăşoară o activitate nelimitată în timp, în

vreme ce personalul ales îşi exercită funcţia, de regulă, până la expirarea mandatului

pentru care a avut loc alegerea.

În al doilea rând, revocarea din funcţie se face în mod distinct, respectiv în

cazul funcţionarului de către cel care a efectuat numirea, iar cazul celor aleşi la

expirarea mandatului, ori în alte cazuri expres prevăzute (deces, demisie).

În al treilea rând, funcţionarii numiţi sunt investiţi prin actul unilateral al

numirii, în timp ce personalul ales este investit prin operaţiunea alegerii supusă

validării (primarul, consilierul, etc.).

e. După competenţa teritorială exercitată distingem funcţionari centrali sau

guvernamentali, respectiv de stat (ministeriali sau departamentali) şi funcţionari

teritoriali sau locali (ai prefecturii, aparatul consiliului judeţean, primăriilor,

serviciilor publice deconcentrate – art.8/1).

f. După gradul de stricteţe a disciplinei şi modul de subordonare distingem, în

funcţie de calitatea persoanei, funcţionari civili şi funcţionari militari, cu regimuri

juridice distincte, ultimii fiind supuşi exclusiv incidenţei regulamentelor militare şi

unei jurisdicţii proprii, inclusiv sub aspectul răspunderii juridice.

159

§ 7.2 Probleme de personal şi ale răspunderii în administraţie a

funcţionarilor publici

§ 7.2.1. Pregătirea (formarea) profesională a funcţionarilor

Activitatea executivă acoperă, prin atribuţiile conferite autorităţilor

administrative, întreaga viaţă social-economică cu caracter public. Existenţa

autorităţilor cu competenţă generală şi a celor cu competenţă specială sau limitată

relevă faptul că cei ce funcţionează în cadrul puterii executive trebuie să fie, în cazul

lucrătorilor de carieră, buni cunoscători ai activităţilor respective având o pregătire de

specialitate corespunzătoare.

Cu toate aceste constatări general valabile, vreme îndelungată nu au existat

forme de pregătire profesională destinată în exclusivitate celor care profesează în

administraţia publică, iar încadrarea personalului în acest sector nu era predeterminată

de o anumită orientare profesională consacrată într-o politică de stat reglementată

juridic.

Într-adevăr, exceptând cazul fostelor profiluri

economico-administrative (de ştiinţe ori de drept) din învăţământul liceal şi

universitar, precum şi a unor sporadice cursuri de perfecţionare postliceală şi

postuniversitară a anilor ‘70-‘80, nimic nu lasă să se înţeleagă că vreunul din celelalte

profiluri şi forme de învăţământ existente ar fi putut pregăti în mod distinct şi direct

cadre pentru administraţia publică generală sau specială.

Singura excepţie o reprezenta, pe de o parte, profilul juridic care conferea

specialitatea necesară unor funcţii legal determinate (de exemplu, secretar de primărie

şi de judeţ) sau, pe de altă parte, profilul economic în cazul administraţiei finanţelor

publice, desigur toate acestea în cazul administraţiei civile.

Într-adevăr, dintre toate specialităţile universitare sau superioare se considera

că65cele mai apropiate cerinţelor administraţiei publice sub aspectul profesiei

administrative sunt profilurile juridic şi cel economic, deoarece există o pondere,

relativ ridicată, de aspecte administrative şi de administraţie publică în conţinutul

65 I. Iovănaş, op.cit., pag. 183-184.

160

pregătirii profesionale a juriştilor şi economiştilor. Pe de altă parte, cele două profiluri

au şi un caracter complementar, deoarece profilul juridic de pregătire oferă şi o sumă

de cunoştinţe economice, în vreme ce profilul economic conferă şi el un suport de

cunoştinţe juridice.

Cu toate acestea şi respectivele profiluri se dovedesc deficitare în asigurarea

unei cunoaşteri atât reciproce, pe domeniile respective, şi cu atât mai mult în materie

administrativă. În acest sens, în pregătirea actuală a juriştilor sunt extrem de reduse

disciplinele de profil economic, după cum în pregătirea economiştilor dreptul ocupă o

pondere relativ scăzută. Soluţia ar fi pregătirea postuniversitară ulterioară şi forme de

perfecţionare care complinesc lipsurile fiecărui profil, precum şi deficitul

cunoştinţelor de administraţie publică.

Asupra acestei situaţii s-a revenit prin crearea specializării administraţie publică

în cadrul învăţământului superior de lungă şi scurtă durată (colegiu) începând cu anul

universitar 1995-1996, respectiv 1996-1997 care au dat deja primele promoţii de

absolvenţi.

Pe de altă parte, marea diversitate a funcţiilor publice executive şi,

corespunzător, a posturilor aflate în structura administraţiei publice nu reclamă numai

o varietate a profilurilor de pregătire (administrativă, juridică, economică, tehnică,

medicală, etc.), dar implică şi diferite forme sau nivele de pregătire (medie,

superioară), concomitent cu asigurarea unui nivel minim de cunoştinţe administrative

generale sau speciale pentru cei care, având o cu totul altă specialitate decât cea

administrativă, ajung să funcţioneze în cadrul puterii executive (centrale sau locale),

din cele mai diferite motive, obiective sau subiective, aleşi sau numiţi, în funcţii de

conducere sau de execuţie.

Problematica pregătirii profesionale pentru cariera administrativă nu poate fi

tratată unitar şi nediferenţiat, ci ea presupune o abordare concretă şi diferenţiată pe

categorii de funcţii.

În primul rând, în cadrul funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici de carieră

care cad sub incidenţa Statutului trebuie să remarcăm faptul că ele acoperă întregul

aparat executiv, atât cel cu competenţă generală (guvern, prefecturi, consilii), cât şi cel

cu competenţă specială (ministere şi alte organe centrale, inclusiv serviciile lor

161

deconcentrate din teritoriu) şi, implicit, atât autorităţile centrale sau naţionale cât şi

cele teritoriale sau locale, precum şi funcţiile de conducere ca şi cele de execuţie.

Aici se impune precizarea că unele funcţii sunt de specialitate strictă în cadrul

structurilor de specialitate administrativă, economică, juridică, tehnică, etc., cum ar fi

cele din Direcţia prefecturi a Ministerului Internelor şi Reformei Administrative,

Departamentul impozite şi taxe din Ministerul Economiei şi Finanţelor Publice,

Direcţia juridică şi de contencios a oricărei autorităţi, Direcţia Învăţământului

Universitar din Ministerul Educaţiei şi Cercetării, etc.

Pe lângă aceste funcţii mai există şi cele de natură funcţională (contabilitate,

salarizare, personal şi resurse umane, comunicare, etc.) tipice pentru orice autoritate

publică, inclusiv cele de deservire sau auxiliare (secretar, dactilograf, curier,

bibliotecar) care necesită pregătirea corespunzătoare (economică, arhivistică, birotică,

etc.).

Statutul funcţionarului public nu a reglementat însă profilul pregătirii pentru

funcţiile publice indiferent de felul acestora, ci numai nivelul sau categoria de

pregătire respectiv:

- clasa I-a – studii universitare de licenţă sau de lungă durată, absolvite cu

diplomă de licenţă sau echivalentă;

- clasa a II-a – studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă;

- clasa a III-a – studii medii liceale absolvite cu diplomă de bacalaureat.

Ori, această reglementare a studiilor se suprapune peste Anexa cuprinzând

funcţiile publice şi care acoperă atât funcţii de natură strict administrativă (generală

sau specială), dar şi pe cele de natură funcţională.

Exemplificativ arătăm că secretarul general de minister sau al judeţului sau

municipiului reprezintă funcţii publice de conducere – centrală sau locală – de

specialitate administrativă, în vreme ce contabilul şef reprezintă un post funcţional

inerent oricărui organism ce are un buget propriu.

Însă alte funcţii de genul şef de departament, director, şef de serviciu sau de

birou acoperă orice structură de conducere (funcţională sau de specialitate) în vreme

ce funcţii de execuţie cum sunt cele de consilier, expert, inspector sau referent acoperă

şi ele atât posturi funcţionale cât şi de specialitate.

162

Dar, indiferent de profilul pregătirii de specialitate (mai puţin cel de

administraţie publică generală, centrală, teritorială sau locală), funcţiile de strictă

specialitate din finanţe, învăţământ, sănătate, etc., atât cele de conducere cât şi cele de

execuţie, necesită şi cunoştinţe administrative suprapuse celor de specialitate şi a căror

volum trebuie să sporească cu cât se promovează în ierarhia executivă unde ele cresc

treptat în pondere diminuându-se cele de strictă specialitate, dar cu care se îmbină.

În al doilea rând, în cazul funcţiilor reprezentative, fie eligibile (primar,

viceprimar, consilier local sau judeţean, preşedinte sau vicepreşedinte de consiliu

judeţean) nivelul sau profilul pregătirii nu are relevanţă pentru momentul electoral,

dar odată alegerea făcută, cei în cauză trebuie să-şi asigure un nivel minim de

pregătire administrativă pentru a putea conduce în acest sector şi să poată adopta acte

în deplină cunoştinţă de cauză. În mod similar se pune problema şi în cazul

demnitarilor (miniştri, secretari şi subsecretari de stat).

În al treilea rând, în cazul personalului auxiliar şi de deservire, care încheie

contract de muncă, pregătirea va fi adecvată profilului postului pe care îl ocupă

(informatician, bibliotecar, arhivar, etc.).

În orice caz, clasificarea ocupaţiilor* sau nomenclatorul funcţiilor din

administraţia publică ar trebui să clarifice profilul pregătirii pentru ocuparea funcţiilor

publice.

Rezultă, în mod evident, că, alături de cerinţa unei pregătiri de specialitate,

funcţionarul din administraţia publică trebuie, indiferent de specialitatea lui, să mai

posede şi o pregătire administrativă, alăturată uneia juridico-economice, în vederea

unei bune cunoaşteri a modului particularizat în care se pun problemele profesiei sale

(tehnice, medicale, economice, juridice) la nivelul funcţiei publice executive pe care o

exercită, indiferent de natura postului şi, cu atât mai mult, în cazul celor de conducere.

De asemenea, se consideră66 că funcţiile de conducere în administraţie, mai ales

cele care reclamă şi o pregătire superioară, necesită în plus şi o anumită experienţă în

munca administrativă pentru a conferi un caracter organizat şi temeinic acestei

activităţi, permiţând sesizarea aspectelor de natură administrativă ale specialităţii

* A se vedea „Clasificarea ocupaţiilor din România” elaborată de Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Comisia Naţională de Statistică, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000. 66 J. Starosciak, op.cit., pag. 261.

163

(tehnice, economice, medicale), ceea ce uşurează asigurarea unei derulări normale a

raporturilor executive şi a relaţiilor administraţiei cu cetăţenii.

În sfârşit, se apreciază că funcţionarul trebuie să aibă şi o temeinică cultură

generală şi politică pentru o reală înţelegere a complexităţii muncii desfăşurate,

precum şi a situaţiilor ori a persoanelor cu care vine în contact, alături de însuşiri

proprii, în special de natură psihologică,67 atât de necesare în relaţiile oficiale şi în

cele cu publicul, care se cer a fi bine stăpânite.

§ 7.2.2. Selecţia şi numirea personalului administrativ

Întrucât nu există o singură formă de pregătire destinată exclusiv carierei

administrative, autorităţile executive sunt puse, de regulă, în situaţia de a opta asupra

persoanei care, întrunind condiţiile legale, poate ocupa funcţia administrativă publică.

Într-adevăr, nivelul studiilor şi profilul specializării nu sunt suficiente, prin ele însele,

pentru a permite „de iure” sau „de facto” intrarea în administraţia publică.

Statutul a prevăzut (art.56) că ocuparea funcţiilor vacante se face prin

promovare, transfer, redistribuire, recrutare (prin concurs) şi alte modalităţi legale

desfăşurate de autoritatea sau instituţia publică interesată.

Intrarea directă în corpul funcţionarilor publici de carieră imediat după

absolvirea studiilor pe funcţia publică de debutant nu mai este consacrată de

legal şi în acest caz instituţia interesată recurge la organizarea concursului

pentru proaspătul absolvent (art.11/2). În oricare dintre aceste situaţii, în urma

expirării perioadei de stagiu – nu mai mică de 6 luni şi nu mai mare de 12 luni –

se va organiza examinarea celui în cauză în scopul definitivării pe post.

Categoriile de funcţionari începători sunt funcţionari publici debutanţi, iar

numirea acestora se face prin ordinul sau dispoziţia conducătorului organului ce deţine

postul vacant.

Durata perioadei de stagiu pentru funcţiile de execuţie este de cel puţin 12 luni

pentru clasa I-a, de 8 luni pentru clasa a II-a şi de 6 luni pentru clasa a III-a.

67 M. Oroveanu, Elemente ale ştiinţei administraţiei de stat, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982, pag. 68-97.

164

Definitivarea pe post are loc numai după terminarea stagiului. La terminarea

acestei perioade debutantul redactează un raport de stagiu. Perioada de stagiu are ca

obiect confirmarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi

responsabilităţilor funcţiei publice, formarea practică, cunoaşterea administraţiei şi a

exigenţelor sale. În baza evaluării are loc numirea în funcţia publică de execuţie ca

„asistent”.

În mod evident, ceilalţi funcţionari publici, alţii decât cei de carieră, pătrund în

administraţie prin alegere (primarul, preşedintele consiliului judeţean), prin desemnare

(primul ministru) sau chiar prin numire în demnităţile publice (ministrul, prefectul).

Concursul reprezintă examinarea – la care poate participa oricine îndeplineşte

condiţiile legale – efectuată prin verificarea cunoştinţelor profesionale (teoretice şi

practice) necesare obţinerii sau ocupării unui post în ordinea clasificării rezultatelor şi

în limita locurilor existente în autoritatea sau instituţia organizatoare.

Legea prevede (art.57/5) condiţiile minime de vechime în specialitatea studiilor

necesare pentru funcţiile de execuţie şi anume pentru asistent, cala I, II şi a III-a

(respectiv 1 an, 8 luni şi 6 luni), principal (5 ani) şi superior (9 ani).

Concursul - ca operaţiune prealabilă investirii în funcţie - prezintă unele

avantaje:68

- asigură publicitatea privind existenţa posturilor şi a modului de ocupare a

acestora;

- oferă o bază largă şi reală de selecţie a candidaţilor, ceea ce este un lucru

esenţial în recrutarea celor valoroşi;

- obligă la respectarea reală a unor condiţii şi criterii în persoana candidaţilor

înscrişi, cu privire la procedura desfăşurării sale şi în privinţa modului de

examinare;

- conferă un regim unitar de notare sau atestare, implicit de apreciere, a

competenţei profesionale a tuturor candidaţilor;

- oferă, mai mult decât orice altă modalitate, garanţia unor criterii obiective în

verificarea şi selecţia personalului;

68 J. Starosciak, op.cit., pag. 201; I. Iovănaş, op.cit., pag. 181; M. Oroveanu, op.cit., pag. 159.

165

- permite verificarea eficientă asupra modului de desfăşurare a examinării şi a

respectării condiţiilor legale, inclusiv un control al opiniei publice asupra

politicii profesionale şi de cadre a executivului.

Odată candidaţii reuşiţi în ordinea descrescândă a notării şi în funcţie de

posturile existente intervine, ulterior, actul individual al numirii în funcţie, nedublat de

încheierea contractului de muncă (decât în cazul personalului auxiliar).

Numirea reprezintă actul juridic administrativ cu caracter individual care dă

naştere raportului de serviciu sau de funcţie guvernat de dreptul public şi în privinţa

derulării şi încetării lui. Acest act este scris şi motivat, însoţit de fişa postului.

Concursul se organizează numai în limita posturilor disponibile pentru autorităţi

sau instituţii nou înfiinţate sau a celor vacante în cazul celor existente precum şi a

prevederilor legale referitoare la transferuri.

Funcţiile publice vacante, pentru care se organizează concurs de intrare în

corpul funcţionarilor publici, se dau publicităţii în Monitorul Oficial cu 30 de zile

înainte de data organizării concursului.

Condiţiile de organizare şi de desfăşurare a concursului, precum şi condiţiile de

validarea rezultatelor acestuia se stabilesc prin hotărâre a Guvernului (Hotărârea

nr.1209/2003).

Există diverse situaţii vizând alte persoane - decât debutanţii sau candidaţii

primari - la ocuparea prin concurs a funcţiilor publice.

În primul rând, persoanele care au ocupat funcţii de demnitate publică – alese

sau numite – ori funcţii asimilate acestora, potrivit legii, pot participa la concurs.

În al doilea rând, persoanele care au deţinut funcţii de specialitate în afara

autorităţilor sau instituţiilor publice pot, de asemenea, participa la concurs.

În al treilea rând, în mod evident, persoanele demisionate, eliberate şi destituite

din funcţia publică, dacă doresc revenirea în corpul funcţionarilor publici şi

îndeplinesc condiţiile legale, vor trebui să susţină un nou concurs.

Toate aceste persoane pot fi numite, în urma concursului, în funcţii publice

definitive. Numirea se va face în categoria corespunzătoare studiilor absolvite, în clasa

şi gradul corespunzător, prin echivalare, vechimii în funcţia de demnitate publică sau

de specialitate, la care se adaugă (prin echivalare apreciem noi), dacă este cazul, şi

166

vechimea în funcţii publice deţinute anterior, inclusiv recunoaşterea, după caz, a

vechimii anterioare avute în funcţia publică administrativă.

Există şi situaţii, de revenire sau de schimbare în funcţia publică, când nu

operează obligaţia susţinerii concursului de către cel în cauză.

În primul rând, funcţionarului public care nu mai deţine funcţia din motive

neimputabile lui şi aflată în evidenţa corpului de rezervă a funcţionarilor publici, i se

va asigura investirea în altă funcţie publică (chiar la o altă autoritate sau instituţie), în

limita posturilor disponibile potrivit pregătirii sale profesionale.

În al doilea rând, funcţionarul transferat, în interes personal sau al serviciului,

nu are obligaţia susţinerii concursului deoarece îşi păstrează clasa şi gradul avute

anterior.

În al treilea rând, funcţionarii publici care au fost aleşi sau numiţi în funcţii de

demnitate publică – şi care sunt suspendaţi din funcţia publică administrativă deţinută

anterior pe respectiva perioadă – după expirarea mandatului pentru care au fost aleşi

sau numiţi, beneficiază de asigurarea, la revenire, de funcţia publică avută (iniţial) sau

de una echivalentă.

În toate aceste situaţii dacă are loc şi o adăugare de clase şi de grade

corespunzătoare timpului lucrat în alte sectoare sau o promovare faţă de poziţia

iniţială avută, va trebui susţinut şi promovat concursul sau examenul corespunzător,

nu numai limitat la cei care revin în corpul funcţionarilor din motive neimputabile, ci

şi pentru toţi cei anterior indicaţi.

Situaţiile de posturi vacante – susceptibile de scoatere la concurs sau examen –

se determină numai după scăderea din numărul acestora a următoarelor posturi:

- cele pe care se întorc funcţionarii care le-au pierdut din motive neimputabile

lor şi care revin în funcţie;

- cele ocupate prin transfer de către cei aflaţi în corpul funcţionarilor publici.

Concursul are la bază principiul competiţiei deschise, transparenţei, meritelor şi

competenţei profesionale, precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice

pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale.

Concursul se poate desfăşura prin examinare, teoretică şi practică, a

candidatului care trebuie să susţină unele probe sau se mai cunoaşte aşa-numitul

167

concurs de dosar, când studiile de specialitate absolvite şi aptitudinile candidatului se

verifică de către o comisie profesională, vechimea în specialitate, titlurile şi lucrările

ştiinţifice ale celui în cauză determinând, în consecinţă, asupra rezultatului

concursului.

În anumite situaţii autoritatea ce organizează concursul poate avea, recunoscut

prin lege, un drept de apreciere asupra condiţiilor necesare a fi întrunite de viitorii

candidaţi pentru a se putea înscrie la concurs, putând chiar să efectueze o examinare

preselectivă a acestora anterioară desfăşurării concursului propriu-zis. Acest drept de

opţiune nu va putea fi cenzurat pe cale judiciară69 de către candidaţii respinşi în

această fază preliminară ei nedisputând de un drept necondiţionat de candidatură.

Dacă însă cei înscrişi la concurs întrunesc toate condiţiile legale, iar autoritatea

sau instituţia organizatoare nu dispune de un drept legal de apreciere, atitudinea

ei de respingere de la înscriere sau refuzul de a permite participarea la examen

sunt fapte ilegale cenzurabile judiciar pe calea contenciosului administrativ,

conform Legii deoarece au vătămat drepturi subiective legale sau interese

legitime, inclusiv în cazul modificării condiţiilor iniţiale de desfăşurare a

concursului în timpul derulării acestuia.

Acelaşi drept de natură procesuală este conferit de statut persoanelor

nemulţumite de rezultatul concursului şi care se pot adresa instanţei de contencios.

Cu toate avantajele sale concursul cunoaşte şi unele dezavantaje, considerate

minime, care pot consta în caracterul formal al organizării sale - în sensul desemnării

prin această modalitate a unor persoane predeterminate pentru funcţia în cauză - sau

posibilitatea prezenţei unor elemente subiective în selecţia şi notarea (aprecierea)

candidaţilor.

Administraţia publică mai cunoaşte şi alte sisteme de investire în funcţii publice

reglementate prin statute proprii sau legi speciale ca, de exemplu, numirea directă sau

recrutarea, fără concurs, a personalului militar, militarizat care a absolvit propriul

sistem de învăţământ cu diploma corespunzătoare sau sistemul numirii libere, după

aprecierea şi cu motivaţia celui care dispune investirea într-un post devenit vacant

69 Trib. Supr., sec.civ., dec.nr. 907/1970, iulie. G. Mihuţă, Repertoriu de practică judiciară în materie civilă…, pe anii 1969/1975, pag. 317.

168

(cazul numirii miniştrilor de către şeful statului la propunerea premierului sau şefilor

serviciilor deconcentrate de către ministru).

Şi în aceste cazuri există anumite cerinţe minime cu caracter legal special

prevăzute referitoare la studiile absolvite, vârsta minimă, apartenenţa politică, etc.

§ 7.2.3. Repartizarea şi integrarea funcţionarilor

Statutul nu a mai reglementat şi situaţia noilor numiţi în funcţii publice.

Apreciem că noului investit i se va aduce la cunoştinţă postul individualizat pe

care urmează să-şi desfăşoare activitatea, mai ales dacă există posturi similare pe

aceeaşi funcţie, luând la cunoştinţă fişa postului pentru care semnează. Instruirea

acestuia se va face asupra:

- atribuţiilor de serviciu pe care le exercită conform fişei postului, adică asupra

drepturilor conferite şi a îndatoririlor ce îi revin, a actelor pe care le poate emite şi a

operaţiunilor ce trebuie să le realizeze;

- structura autorităţii din care face parte, a locului şi poziţiei acesteia în cadrul

sistemului executiv, precum şi raporturile cu alte organe;

- cunoaşterea actelor normative ce reglementează activitatea proprie, inclusiv a

celor provenind de la forurile superioare, precum şi reglementările proprii, de uz

intern, precum regulamentele de organizare şi funcţionare, cele de ordine interioară,

etc.;

- uneori se mai pot săvârşi unele operaţiuni specifice ca, de exemplu,

încredinţarea gestionării unor valori materiale, a titlurilor de valoare, actelor de stare

civilă, a imprimatelor cu regim special, sau instruirea în vederea păstrării şi protejării

documentelor secrete şi a secretului de serviciu, de stat, etc.

Pentru cei aflaţi în perioada de stagiu, ca debutanţi, se recomandă asigurarea

îndrumării acestora de către persoane cu vechime şi experienţă în activitatea

executivă. De asemenea, această categorie mai poate susţine, după o scurtă

perioadă (de

6-12 luni) un examen sumar în urma căruia să dobândească dreptul la semnătură

169

care-i conferă competenţa legală de a întocmi lucrări şi de a efectua operaţiuni

valabile.

Indiferent de modul sau vechimea avută la investire noul venit trebuie să

beneficieze de toate condiţiile optime necesare desfăşurării corespunzătoare a

atribuţiilor într-un climat de disciplină şi respect, precum şi de cointeresare pentru

activitatea înfăptuită.70

Integrarea funcţionarilor priveşte şi aspecte personale şi familiale, inclusiv de

ordin social, vizând pe cei noi intraţi în administraţie, dar şi pe cei aflaţi deja în

administraţie, care suportă modificări în statutul lor, în urma detaşării, transferării,

redistribuirii, legea reglementând unele aspecte băneşti şi salariale ale acestora.

Tot de domeniul repartizării şi integrării aparţin şi problemele de politică

profesională vizând modul de distribuire a funcţionarilor între autorităţile centrale şi

cele teritoriale, între nivelele ierarhice superioare şi cele inferioare, uneori chiar o

reprezentativitate geografică care, desigur, nu poate atinge proporţionalitatea

caracteristică funcţiilor publice eligibile.

În orice caz, debutul în carieră influenţează, de cele mai multe ori, evoluţia

viitoare a celui în cauză, stabilitatea sa personală, ceea ce are un rol hotărâtor în

exercitarea dreptului la carieră şi în stabilizarea generală a corpului de funcţionari

publici.

§ 7.2.4. Perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor

Indiferent de existenţa sau nu a unei pregătiri speciale pentru administraţia

publică ori a uneia de altă specialitate aceasta nu exclude realizarea unui proces

continuu de perfecţionare a cunoştinţelor în acest domeniu, ceea ce înseamnă, pentru

specialist, cunoaşterea la zi şi adecvată a cadrului în care îşi exercită profesiunea.

Perfecţionarea pregătirii funcţionarilor publici reprezintă, conform Statutului

(art.50) un drept şi o îndatorire a acestora, indiferent de natura, durata şi vechimea

funcţiei deţinute*.

70 Al. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op.cit., pag. 93-94. * A se vedea în acest sens art. 5/1 lit. c şi d din Ordonanţa de Guvern nr. 129/2000 privind formarea profesională a adulţilor, publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 430/02.09.2000, precum şi Ordonanţa nr.

170

Autoritatea trebuie să prevadă în bugetul anual sumele necesare pentru

acoperirea cheltuielilor de perfecţionare organizate la iniţiativa ori interesul instituţiei.

Ea se poate realiza la iniţiativa sau în interesul instituţiei sau la iniţiativa

funcţionarului cu acordul conducătorului instituţiei.

Această perfecţionare, deşi legea nu o spune, are un caracter continuu, pe toată

durata funcţiei exercitate, şi în mod ciclic (anual, cincinal, etc.), fapt uşurat de

existenţa formelor de pregătire continuă a personalului administrativ.

Perfecţionarea trebuie realizată în forme organizate fie în cadrul autorităţii sau

instituţiei publice de care aparţine cel în cauză, fie urmând cursuri de perfecţionare

organizate în acest scop în afara serviciului propriu, în cadrul Institutului Naţional de

Administraţie ori a Centrelor Teritoriale de Formare Continuă pentru Administraţie

Publică Locală.

Forma organizată în cadrul serviciului cuprinde în principal, învăţământul

profesional desfăşurat cu o anumită periodicitate (lunar, trimestrial, etc.) în baza unui

ciclu tematic care acoperă un anumit interval de timp (anual, de exemplu).

Desfăşurarea acestei forme se poate realiza prin modalităţi dintre cele mai

diferite cum sunt, de exemplu, dezbaterea temei fixate, prezentarea de referate, lucrări

sau cazuistică din practica administrativă şi cea judiciară în materie de contencios

administrativ, civilă sau penală. Finalizarea pregătirii se concretizează în susţinerea

unui examen de verificare a cunoştinţelor, a unor teste sau a unei lucrări notate în mod

corespunzător.

Tot în cadrul formei organizate de pregătire, dar cu caracter individual, se mai

includ şi alte forme profesionale cum sunt diversele cursuri pe probleme tematice sau

pe genuri de funcţii iniţiate de diversele centre teritoriale de pregătire continuă a

funcţionarilor, de instituţiile de învăţământ superior (cursuri postuniversitare sau

ciclul de studii aprofundate, masterat etc.), participarea la schimburi – naţionale sau

internaţionale – de experienţă în probleme administrative, cu sau fără scoaterea din

serviciu, în mod temporar, a celui vizat.

102/1998 privind formarea profesională continuă prin sistemul educaţional, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I-a, nr. 321/28.08.1998.

171

În cazul în care cursurile de perfecţionare sunt organizate în altă localitate decât

cea de domiciliu, funcţionarii publici beneficiază şi de drepturile de delegare, potrivit

legii.

Dacă se urmează o formă de specializare sau de perfecţionare cu o durată mai

mare de 90 de zile într-un an calendaristic, primindu-se pe această perioadă drepturile

salariale, există obligativitatea angajamentului scris de a lucra între 2-5 ani în cadrul

autorităţii sau instituţiei publice respective.

În cazul nerespectării acestui angajament, cei în cauză vor suporta cheltuielile

organului proporţional cu timpul rămas până la împlinirea termenului. Aceste

prevederi nu se aplică în cazul în care funcţionarul nu mai deţine funcţia publică din

motive neimputabile sau în cazul transferului în interesul serviciului.

Alăturat formelor constante şi tradiţionale se mai cunosc şi alte modalităţi de

pregătire profesională cu caracter „ad hoc”, de moment, improvizate şi provizorii,

determinate de anumite evenimente sau situaţii legislative ori practice ca, de exemplu,

adoptarea unei noi reglementări (electorale, funciare, financiare, etc.), ceea ce impune

o nouă orientare în practica administrativă, organizarea unor acţiuni cum sunt

alegerile, referendumul, recensământul (populaţiei, locuinţelor, gospodăriilor, etc.),

etc.

Forma neorganizată include, de regulă, pregătirea individuală sau personală

care, la nivelul funcţiei administrative înseamnă, în general, cunoaşterea legislaţiei

existente în materie, inclusiv a noilor reglementări, noile orientări ale practicii

judiciare şi administrative într-un domeniu dat, studiul literaturii (doctrinei) de

specialitate într-o anumită materie, însuşirea modului de utilizare a mijloacelor

materiale şi tehnice din dotare (tehnica de evidenţă şi prelucrare a datelor, tehnica de

comunicare la distanţă, etc.).

Se folosesc două noţiuni distincte şi anume perfecţionarea şi, respectiv,

specializarea.

Perfecţionarea reprezintă procesul de acumulare a noilor cunoştinţe într-un

domeniu pentru care funcţionarul are deja o pregătire de specialitate, dezvoltându-i

competenţa profesională, câtă vreme specializarea este o adâncire a cunoştinţelor

dintr-un anumit domeniu extrem de limitat al funcţiei sau ocupaţiei (de exemplu,

172

juristul în materie de contencios administrativ, inspectorul financiar în materia

impozitelor şi taxelor locale, etc.).

Deosebirea dintre cele două noţiuni nu este lipsită de semnificaţie pentru că

numai cu privire la perfecţionarea pregătirii operează obligaţia legală a funcţionarului,

nu şi pentru specializare (de exemplu doctoratul). Este însă adevărat că din moment ce

una nu o exclude pe cealaltă, ele pot fi realizate simultan sau succesiv. Totuşi,

apreciem că datorită caracterului superior al specializării (prin doctorat, masterat,

studii aprofundate, postuniversitare, etc.) ea ţine loc de şi poate înlocui perfecţionarea.

Pe de altă parte, numai rezultatele obţinute la cursurile de perfecţionare de către

funcţionarii publici pot fi avute în vedere la evaluarea anuală a acestora. Apreciem că

acelaşi regim legal trebuia consacrat şi specializării, altfel acesta din urmă lasă

impresia unei probleme strict personale a celui în cauză, având un caracter inferior şi

subsidiar perfecţionării.

Scopul principal al perfecţionării şi specializării este stimularea procesului de

pregătire continuă prin dobândirea de cunoştinţe noi cu aplicabilitate practică, ceea ce

se reflectă în calitatea actului executiv permiţând şi o evaluare obiectivă şi pozitivă a

celui implicat.

§ 7.2.5. Evaluarea funcţionarilor publici

Fiecare funcţionar public are un dosar profesional alcătuit din întreaga

documentaţie ce acoperă integral toată perioada în care a exercitat funcţia publică. În

acest dosar se cuprind:

a) documentul de numire în funcţie, cel de atestare a studiilor şi cel privind

depunerea jurământului;

b) documentele privind evaluarea anuală a activităţii sale, promovările în

funcţii, clase şi grade sau categorii, precum şi sancţiunile disciplinare care i-au fost

aplicate, ordonate cronologic şi fără discontinuităţi, legiuitorul omiţând enunţarea şi a

recompenselor sau stimulentelor conferite, care, apreciem, trebuie menţionate.

Funcţionarul poate primi, la cerere, copii de pe actele existente în dosarul său.

173

În dosar nu vor fi introduse documente care fac referire la activităţile sau la

opiniile politice, sindicale, religioase sau de altă natură a funcţionarului.

Pentru evidenţa situaţiei disciplinare se va întocmi cazierul administrativ care

cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului şi care nu au fost radiate în

condiţiile legii, eliberat la solicitare şi necesar în cazuri vizând ocuparea unor funcţii.

Buna organizare şi, mai ales, funcţionare a autorităţilor executive impune

cunoaşterea permanentă şi sistematică de către acestea a modului de realizare a

atribuţiilor lor, cât şi a activităţii profesionale a personalului din subordine.

Pentru a se realiza o asemenea cunoaştere este necesară evaluarea corectă a

stadiului de competenţă profesională a fiecărui lucrător şi, în consecinţă, luarea

măsurilor ce se impun faţă de personalul propriu.

Evaluarea, numită şi caracterizare sau apreciere, reprezintă operaţiunea de

cunoaştere, efectuată în baza unor criterii de performanţă legal determinate, a

persoanei funcţionarului şi activităţii sale în cadrul unei perioade de timp şi în

cadrul unei funcţii, realizată în mod periodic, de regulă anual, în scopul

determinării performanţelor profesionale ale acestuia.

Evaluarea performanţelor profesionale are ca scop fundamentarea avansării sau

retrogradării în gradele de salarizare, promovarea sau eliberarea din funcţie,

prin verificarea criteriilor de performanţă profesională (art.63).

a. Autorul evaluării este, de regulă, şeful ierarhic direct al persoanei vizate,

respectiv conducătorul compartimentului din care face parte cel în cauză care

completează şi notează în fişa de evaluare performanţele profesionale individuale

obţinute în ultimele 12 luni de către funcţionarii din subordine.

În cazul persoanelor cu funcţii de conducere evaluarea se va face de către

conducerea superior ierarhică acestora.

Faţă de reglementarea legală se impune observaţia că ar fi fost recomandabil ca

operaţiunea de evaluare să fie, totuşi, realizată de către o comisie care cunoaşte pe

ansamblu activitatea celui în cauză, evitându-se, astfel, pe cât posibil, subiectivismul

şi arbitrariul care s-ar putea manifesta atunci când operaţiunea este efectuată numai de

către o singură persoană, respectiv şeful ierarhic, condiţia comisiei de evaluare

cerându-se numai pentru înalţii funcţionari publici.

174

b. Criteriile de performanţă profesională individuală stau la baza evaluării iar în

temeiul lor se definesc clasele şi gradele existente.

Performanţele profesionale individuale se determină pe baza criteriilor elaborate

anual de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi propuse spre aprobare

Ministerului Administraţiei şi Internelor.

Prin hotărâre de guvern, la propunerea Agenţiei, se stabileşte metodologia de

evaluare a performanţelor profesionale individuale, precum şi de contestare a

calificativelor acordate (art.60/5, Hotărârea nr.1209/2003).

La începutul anului conducătorii de compartimente vor comunica, în scris,

fiecărui funcţionar aceste criterii de performanţă corespunzătoare clasei şi gradului

funcţiei publice ocupate de acesta, stabilite prin Ordin al Ministerului Administraţiei

şi Internelor*.

La baza evaluării trebuie să se regăsească următoarele criterii:

- rezultatele obţinute în îndeplinirea sarcinilor de serviciu;

- nivelul pregătirii profesionale de specialitate şi preocuparea pentru ridicarea şi

perfecţionarea acestui nivel;

- calităţile personale, respectiv spirit de iniţiativă, disciplină în muncă,

conştiinciozitate şi perseverenţă în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul

profesional al celui caracterizat;

- preocuparea faţă de bunul mers al instituţiei, respectarea şi aplicarea legilor,

păstrarea secretului de stat şi a celui de serviciu;

- comportarea sau atitudinea faţă de colegi, superiori ierarhici şi public,

comportamentul în societate şi familie.

c. Metodele71 de apreciere sunt dintre cele mai diferite.

O primă metodă constă în caracterizarea diferenţiată, bazată pe criterii de natura

celor indicate deja, de la caz la caz, în special pentru funcţiile atipice (de

conducere, unice ca profil singular, de exemplu, contabil şef, consilier juridic,

etc.) care, în general, nu permit utilizarea unui model sau formular unitar.

* A se vedea, cu titlu de exemplu, Ordinul nr. 8/2002 pentru aprobarea criteriilor de performanţă pe baza cărora se face evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici pentru anul 2002, publicat în „Monitorul Oficial al României”, Partea I-a, nr. 76/31.01.2002. 71 Al. Negoiţă, op.cit., pag. 98 şi următoarele.

175

Cea de a doua metodă este cea a chestionarului cu rubrici corespunzătoare

criteriilor deja enumerate şi, eventual, completate cu altele, în funcţie de specificul

activităţii organului, având anumite baremuri de notare care în baza unui total de

punctaj conferă un calificativ ce stă la temeiul caracterizării generale.

Desigur, este preferabilă instituirea unei metodologii unitare de evaluare şi

notare pentru funcţionarii din cadrul aceluiaşi compartiment sau care îndeplinesc

funcţii similare, ceea ce permite şi aprecierea lor comparată.

În cadrul criteriilor unitare de evaluare se pot avea în vedere, de exemplu,

volumul de muncă realizat (număr de cereri, acte, dosare sau cauze soluţionate)

şi complexitatea acestora, modul de respectare a termenelor legale de

soluţionare sau indicele de operativitate (exprimat procentual şi anume cât din

câte s-au soluţionat), ca şi criterii cantitative, alăturate altora, calitative.

Pot fi luate în considerare criterii calitative cum ar fi, de exemplu, numărul sau

procentul de soluţii (propuneri, avize, rezoluţii) infirmate sau neconfirmare de şefii

ierarhici, de alte autorităţi (superioare sau judiciare), deoarece au fost

necorespunzătoare (netemeinice sau nelegale), gradul de pregătire profesională a celui

în cauză, rezultat din testarea, notarea sau examinarea efectuată.

Metoda chestionarului poate fi asociată cu metoda caracterizării diferenţiate

vizând situaţii specifice care ţin de personalitatea celui evaluat şi care pot viza, de

pildă, modul de exercitare a unor atribuţii temporar încredinţate ori soluţionarea unui

caz deosebit, complex, etc.

d. Conţinutul aprecierii reprezintă o sumă de concluzii desprinse din

confruntarea (raportarea) activităţii realizate cu sistemul de referinţă sau cerinţele

legale aplicabile unor funcţii şi autorităţi date, în baza unor criterii de performanţă

determinate. Va rezulta, din această comparare, după caz, o relaţie (raport) de

conformitate sau de neconformitate între activitatea înfăptuită şi analizată cu

exigenţele la care trebuie raportată.

Acest conţinut trebuie să fie o reflectare obiectivă a realităţii semnalând nu

numai deficienţele, ci şi plusurile (pozitive) din activitatea celui evaluat, cu

recomandările de rigoare pentru eliminarea neajunsurilor.

176

De aceea referirile trebuie să se facă la date concrete (cifre, procente, perioade),

iar aprecierea să nu se facă în termeni generali, vagi, confuzi.

Se vor indica abaterile comise de cel în cauză, sancţiunile aplicate, rezultatele

deosebite obţinute, stimulentele şi recompensele acordate.

Observaţiile critice trebuie formulate în cadrul unor aprecieri generale a

activităţii celui analizat pentru a le putea evalua într-un context general.

Terminologia utilizată va fi sobră, concisă, decentă, neînjositoare.

e. Calificativul obţinut este suma finală sau rezultantă a tuturor concluziilor ce

se desprind din conţinutul evaluării şi vizează aprecierea generală sau sintetică

cuprinsă în formulări de genul „excepţional”, „foarte bun”, „bun”, „satisfăcător” şi

„nesatisfăcător” (art.69/2).

f. Efectele caracterizării sunt de natură social-juridică.

În primul rând, ele reflectă pe de o parte atitudinea autorităţii faţă de propriul

funcţionar, dar şi atitudinea acestuia din urmă faţă de instituţia sa.

În al doilea rând, în raport de această apreciere cel în cauză poate fi menţinut,

promovat, retrogadat sau înlăturat din postul deţinut.

Astfel, funcţionarul notat în ultimul an cu calificativul „nesatisfăcător” sau

„satisfăcător” nu poate fi avansat în anul următor.

Dacă a fost notat cu calificativul „nesatisfăcător” conducătorul organului

procedează la eliberarea din funcţie (art.99/1 lit. d).

Evaluarea este analizată periodic de către conducere şi este avută în vedere ori

de câte ori se pune problema unor modificări în raportul de serviciu sau la repartizarea

sarcinilor de serviciu.

De aceea ea ocupă un loc central în avansarea funcţionarilor, iar în situaţia

restrângerii numărului de posturi conducătorul organului va avea în vedere rezultatele

obţinute de aceştia la evaluarea anuală a activităţii.

g. Cunoaşterea sau limitele de publicitate ale evaluării are în vedere faptul că, în

primul rând, cel vizat trebuie informat asupra modului său de apreciere, luând la

cunoştinţă şi calificativul acordat, pe bază de semnătură. Acest lucru îi va permite, în

caz de dezacord, exercitarea căii de atac faţă de evaluarea obţinută, mai ales, dacă

177

apreciază că a îndeplinit criteriile de performanţă profesională comunicate la începutul

anului corespunzătoare clasei şi gradului său.

În al doilea rând, deşi activitatea executivă nu se caracterizează – în

desfăşurarea ei – prin publicitate, cu toată transparenţa finalităţilor ei, există, totuşi,

interesul ca evaluarea să mai fie cunoscută de un număr redus de alte persoane, din

cadrul autorităţii sau instituţiei în cauză.

În acest sens, alăturat şefului direct de compartiment – care întocmeşte actul de

apreciere – mai pot apărea, alţi şefi ierarhici (indirect), serviciul de personal sau de

resurse umane, chiar conducătorul organului în cauză, ca subiecte interesate în

cunoaşterea evaluării.

În al treilea rând, în anumite situaţii deosebite, poate opera şi o publicitate ceva

mai extinsă, în cunoaşterea conţinutului evaluării, mai precis a calificativelor, în cazul

unor împrejurări de recompensare excepţională ori de sancţionare severă pentru

abateri deosebit de grave, când instituţia, sistemul din care ea face parte, mass-media

trebuie să fie informate.

În sfârşit, ori de câte ori este contestată evaluarea şi calificativul ele trebuie

comunicate organelor de jurisdicţie îndreptăţite la soluţionarea conflictului,

inclusiv instanţa de judecată (prin hotărâre de guvern stabilindu-se procedura în

materie, Hotărârea nr.1209/2003).

h. Controlul evaluării şi a calificativului se exercită la cererea celui nemulţumit

existând obligativitatea soluţionării căii de atac de către organele competente.

Exercitarea acestei căi poate determina sau nu reevaluarea calificativului

acordat, acordarea sau recunoaşterea, în acest context, a unor drepturi legale dar

neconferite, precum şi, după caz, acordarea unor daune.

§ 7.2.6. Stabilitatea şi cariera funcţionarilor

Recunoaşterea caracterului profesional al activităţii executive şi a funcţiilor

publice prin intermediul cărora se înfăptuieşte, inclusiv asigurarea unei obiectivităţi şi

continuităţi în realizarea ei, presupune o anumită stabilitate a personalului care să-i

178

permită acestuia exerciţiul puterii publice în mod permanent şi prompt, liber de

prejudecăţi şi presiuni politice de orice ingerinţă nelegală sau abuz de putere.72

Stabilitatea în funcţie conferă o continuitate în exerciţiul ei, adânceşte

profesionalizarea modului de exercitare a puterii şi nu înseamnă, aşa cum s-ar crede,

crearea unui sistem de privilegii deosebite cu caracter personal şi perpetuu şi nici o

stare de inamovibilitate pentru funcţionari, care să le permită să acţioneze oricum

discreţionar şi independent, în afara oricărei subordonări ierarhice sau a unui control.

Dimpotrivă, stabilitatea în funcţie şi recunoaşterea dreptului la carieră,

concomitent cu existenţa unor elemente de cointeresare şi stimulare a titularului – de

natură profesională, materială, socială, etc. – constituie o garanţie a eficienţei sociale

realizate prin pregătirea şi investirea individului.73

Stabilitatea poate fi privită în mod absolut, ca indice cât mai ridicat de utilizare,

în general, în administraţia publică a tuturor celor anume pregătiţi şi, mai ales,

destinaţi special acestui sector, dar şi în mod relativ, adică un indice corespunzător de

utilizare în structurile administrative a celor care deja se află în anumite structuri

având o evoluţie profesională de durată.

Desigur, referirea se face la funcţionarul public de carieră, iar nu la personalul

ales ori numit în funcţii de demnitate publică, unde durata mandatului sau

considerentele de natură politică limitează în timp exercitarea funcţiei publice. Tot

aici nu avem în vedere nici personalul auxiliar care încheie contract de muncă pe

durată nedeterminată, situaţie în care stabilitatea în muncă este garantată prin

contractul de muncă şi legislaţia aferentă lui, deoarece acest act individual fiind un

acord de voinţă al părţilor interesate, desfacerea lui are loc în acelaşi mod, desfiinţarea

unilaterală de către angajator fiind expres şi limitativ prevăzută (art.61 - 79 din Codul

Muncii) comparativ cu libertatea nelimitată a denunţării de către cel angajat.

Statutul a consacrat principiul stabilităţii funcţionarilor publici (art.3 lit. f) şi

dreptul la carieră al acestora, în sensul că aceştia nu pot fi eliberaţi sau destituiţi din

funcţie decât în condiţiile şi cazurile legal prevăzute, iar întreruperea (temporară sau la

cerere) ori încetarea sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile

72 Al. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, op.cit., pag. 90. 73 J. Starosciak, op.cit., pag. 187.

179

acestora nu determină pierderea drepturilor câştigate (funcţii, clase şi grade),

indiferent dacă se asigură sau nu numirea într-o nouă funcţie publică ori rămânerea în

Corpul de rezervă a funcţionarilor publici.

Apreciem că sub aspect conceptual există totuşi diferenţieri între stabilitate şi

dreptul la carieră. Într-adevăr, prima noţiune desemnează continuitatea în timp şi pe

acelaşi post a titularului, pe câtă vreme, cea de a doua are în vedere, alături de

permanenţa temporală în executiv precum şi avansarea salarială şi promovarea

profesională pe nivelele existente, cu respectarea ierarhiei stabilite pe clase şi grade, în

concordanţă cu criteriile corespunzătoare de performanţă profesională.

În sprijinul stabilităţii este amănunţit reglementată structura şi dezvoltarea*

carierei funcţionarilor pe clase de studii, grade profesionale şi funcţii. Gradul

reprezintă o etapă din cariera funcţionarului, iar fiecare componentă, precum superior,

principal, asistent şi debutant corespunde unui nivel al salariului din grila de

salarizare. Deşi legea nu o spune, funcţionarul are un drept la carieră căreia îi

corespunde obligativitatea autorităţii de a-i asigura stabilitatea, promovarea, avansarea

şi continuitatea în funcţie, chiar necondiţionată de existenţa unui post vacant (art.63

teza ultimă).

Sunt mai multe argumente în acest sens:

a) consacrarea posibilitătii sau facultăţii ca interes de promovare în cariera

profesională în urma rezultatelor obţinute în evaluarea performanţelor

profesionale individuale ceea ce permite trecerea sau înaintarea în grad,

clasă de studii (în acest din urmă caz prin dobândirea unei diplome de studii

de nivel superior celei avute) şi de a avansa în treptele de salarizare (art.63

teza I-a);

b) limitarea cazurilor şi condiţiilor de eliberare sau destituire din funcţie

(art.99);

c) păstrarea clasei şi gradului avute atunci când pierderea funcţiei nu este

imputabilă titularului ei;

* Hotărârea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.

180

d) păstrarea calităţii de funcţionar public şi menţinerea în corpul de rezervă al

funcţionarilor publici a celui căruia i-a încetat raportul de serviciu din

motive neimputabile;

e) revenirea în corpul funcţionarilor publici după părăsirea acestuia, pentru

motive neimputabile, se face în clasa şi gradul anterior avute, la care se pot

adăuga, prin examen, clasele şi gradele corespunzătoare timpului cât a

funcţionat în alte sectoare;

f) nepierderea continuităţii şi drepturilor aferente în urma delegării, detaşării,

încetării, suspendării, mutării, revenirii după întreruperea activităţii la

cerere, inclusiv a transferării în funcţie;

g) necesitatea, în numeroase cazuri, a consimţământului (acordului)

funcţionarului pentru împrejurări care i-ar afecta situaţia, în urma unor

măsuri dispuse de conducere, cum ar fi detaşarea (mai mult de 6 luni),

transferul (în interesul serviciului);

h) obligativitatea asigurării unei alte funcţii publice echivalente funcţionarului

care nu o mai deţine, din motive neimputabile lui, în limita posturilor

disponibile şi potrivit pregătirii profesionale;

i) posibilitatea exercitării căii de atac la comisiile de disciplină, inclusiv în faţa

instanţei de judecată, împotriva oricărei măsuri de natură a împiedica

evoluţia normală a carierei şi punerea sau repunerea în drepturile legal

recunoscute titularului funcţiei publice afectat.

În unele cazuri legea specială poate consacra stabilitatea în funcţie în mod

expres, aşa cum este cazul secretarului de localitate (art.116/1 din Legea nr.215/2001).

În literatura de specialitate74 s-a apreciat că îngreunarea şi complexitatea

formelor procedurale la numirea, modificarea sau încetarea funcţiei publice, prin

sporirea numărului de avize, acorduri sau aprobări provenite de la autorităţi ierarhic

superioare propriei conduceri a funcţionarului, ar fi de natură să garanteze o stabilitate

mai mare în funcţie prin eliminarea abuzurilor şi bunului plac al conducătorului

propriei instituţii, desigur totul sub controlul unei jurisdicţii independente de

autoritatea ce a efectuat sau/şi a participat la investirea şi dezinvestirea din funcţie.

74 Idem, op.cit.

181

Apreciem că, în condiţiile eliminării contractului de muncă din cariera

funcţionarilor publici – care oferea prin sine şi prin legislaţia aferentă, suficiente

temeiuri de stabilitate în funcţie - actualul statut a prevăzut destule elemente apte să

garanteze în mod eficient această stabilitate, împiedicând fluctuaţiile de persoane în

administraţie cu consecinţe negative pentru continuitatea exerciţiului puterii şi funcţiei

executive.

§ 7.2.7. Promovarea şi avansarea funcţionarilor

Promovarea sau înaintarea în funcţie reprezintă trecerea – în intervalul de timp

în care se exercită funcţia publică – pe şi prin nivelele de ascensiune profesională în

mod corespunzător şi cu respectarea ierarhiei stabilite prin îndeplinirea criteriilor de

performanţă profesională, însoţită, de obicei, de mărirea salariului.75

În acest sens, promovarea are loc pe clase de studii şi grade profesionale, iar

avansarea pe trepte salariale.

Statutul a consacrat dreptul de promovare ca modalitate de dezvoltare a carierei

prin ocuparea unei funcţii superioare vacante sau nu, în urma îndeplinirii acestor

criterii de către personalul administrativ, ceea ce înseamnă şi obligativitatea instituţiei

de a-l trece pe cel în cauză în clasa de stusii şi gradul profesional ori funcţia (inclusiv

prin dobândirea unei noi diplome de studii) imediat următoare, superioară, indiferent

de existenţa posturilor vacante.

Avansarea este înaintarea în treptele de salarizare şi este cuprinsă în promovare,

deşi poate opera şi independent de aceasta (art.63 teza I-a).

Atât promovarea cât şi avansarea constituie un puternic factor de motivaţie şi,

prin aceasta, de cointeresare, pentru activitatea funcţionarului ceea ce se reflectă

pozitiv în realizarea atribuţiilor de serviciu. Din păcate, aceeaşi „stimulare” determină,

în lipsa unor criterii legale, riguroase şi stabile, numeroase stări „concurenţiale” de

factură neloială, amorală şi necolegială între funcţionari contrar ideilor de respect şi

sprijin reciproc şi de deontologie, ce ar trebui să călăuzească relaţiile intercolegiale.

75 În acest sens I. Iovănaş, op.cit., pag. 185; în sensul includerii şi a salariului, J. Starosciak, op.cit., pag.220, cu condiţia ca această mărire să fie personală şi nu generală, conform A. Iorgovan, op.cit., pag.284.

182

Conform legii (art.7, 14, 15) structura carierei profesionale cuprinde clasele de

studii (I - studii superioare de lungă durată, II - studii superioare de scurtă durată, III –

studii medii liceale), funcţiile de execuţie corespunzătoare acestora, respectiv pentru

clasa I-a expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, pentru clasa a II-a

referent de specialitate, pentru clasa a III-a referent. Funcţiile publice în cauză au

gradele profesionale superior (maxim), principal, asistent, debutant.

Fiecărui grad îi corespunde un nivel de salarizare şi care se acordă începând cu

data de 1 ianuarie a anului următor perioadei pentru care s-a făcut evaluarea.

Prima precizare are în vedere faptul că din moment ce funcţionarul îndeplineşte,

prin rezultatele muncii sale, criteriile de performanţă profesională, evaluarea îi

permite dreptul de a avansa în gradul de salarizare însă pentru promovare trebuie

condiţia existenţei unei vacanţe a nivelului imediat superior la care accede.

Promovarea se face numai prin examen sau concurs (art.64/2) într-o funcţie sau

grad imediat superioare, sau urcând imediat de la debutant la asistent, de aici la

principal, iar de pe acest post pe cel superior, corespunzător clasei de studii absolvite.

A doua precizare are în vedere condiţiile de vechime minimă în funcţia de

execuţie din gradul profesional, calificativul de foarte bun în ultimii doi ani,

îndeplinirea cerinţelor din fişa postului.

A treia precizare se referă la împrejurarea că promovarea îl vizează numai pe

cel aflat într-o funcţie publică, intrat deja în corpul funcţionarilor publici şi care,

astfel, trebuie să susţină un concurs sau examen pentru ocuparea postului, alături de

alţi participanţi interni sau externi cu care să se întreacă în disputarea acestuia.

A patra precizare referitoare la modul de promovare porneşte de la ideea că

autoritatea sau instituţia publică poate stabili ca promovarea să se realizeze în urma

unei examinări profesionale a celui interesat, care va cunoaşte, din timp sau în timp

util, acest lucru. Desigur, regulamente interne şi statute proprii pot prevedea condiţiile

de examinare şi baremurile de avansare pentru cei vizaţi şi interesaţi.

Pentru funcţiile publice de conducere vacante sunt stabilite criterii legale de

participare la concurs (art.66).

Modalităţile de promovare sau de avansare se pot clasifica după mai multe

criterii, conform opiniilor de specialitate.

183

a. După provenienţa funcţionarilor aceasta se poate realiza din cadrul

personalului propriu sau al sistemului propriu de autorităţi sau instituţii ori din afara

acestora.

Avantajele primei modalităţi rezidă în promovarea unui personal bun

cunoscător al activităţii executive de profil, concomitent cu cointeresarea şi stimularea

oferită de perspectiva înaintării pe linie profesională a celui în cauză.

Dezavantajul sistemului constă în limitarea cercului de persoane din cadrul

căruia se face avansarea, apariţia tendinţelor de elitism datorită sferei închise de

cuprindere, precum şi pericolul instaurării rutinei şi birocratismului în exercitarea

funcţiei.

În cazul autorităţilor (ierarhic) superioare (centrale sau naţionale ori judeţene)

se mai poate pune problema provenienţei geografice a funcţionarilor avansaţi, adică

reprezentativitatea teritorială şi proporţiile ei în cadrul respectivelor autorităţi.76

Sistemul promovării din afara organului sau chiar din afara sistemului are unele

avantaje constând din eliminarea deficienţelor primului sistem, dar şi dezavantaje

proprii, legate de necunoaşterea de către cei în cauză a specificului activităţii funcţiei

respective, o acomodare mai dificilă a noului venit, inclusiv o posibilă atmosferă

nefavorabilă sau chiar ostilă a colectivului de serviciu faţă de o persoană străină.

Anumite sectoare ale administraţiei (armată, finanţe, căi ferate, etc.) în mod

tradiţional s-au caracterizat prin utilizarea exclusivă a personalului propriu în politica

de avansare şi promovare. Desigur, nu se pune în discuţie situaţia funcţiilor alese sau a

celor de demnitate publică din autorităţile executive reprezentative (guvern, consilii,

ministere, prefecturi) a căror statute sunt prioritar politice.

b. După modul de efectuare a avansării se cunoaşte sistemul avansării libere şi

cel prin concurs.

Sistemul avansării libere se poate realiza, într-o primă modalitate, după libera

apreciere a factorului de conducere care adoptă decizia privitoare la persoana, funcţia

şi momentul realizării promovării. Procedeul este criticat, şi mai rar folosit, datorită

marii doze de subiectivism pe care îl implică.

76 Al. Negoiţă, op.cit., pag. 87-88.

184

Cealaltă modalitate este sistemul avansării de drept constând în trecerea

perpetuă (continuă) dintr-o funcţie pe alta imediat superioară, de drept, prin simpla

îndeplinire a cerinţelor legale de vechime în funcţia deţinută, vârsta împlinită,

eventual cumulate cu calificativele dobândite de-a lungul unei perioade determinate

sau acordate de către unele inspecţii (procedeu utilizat, mai ales, în armată).

Sistemul avansării prin examen sau concurs reprezintă modalitatea de trecere

într-o funcţie superioară numai în urma verificării cunoştinţelor de specialitate

necesare exercitării acelei funcţii.

De regulă, acest sistem permite participarea la verificare şi a altora din afara

instituţiei, dar care îndeplinesc condiţiile legale, lărgind sfera de selecţia a

candidaţilor, iar desfăşurarea examenului – susţinut în baza unei tematici şi

bibliografii, după o anumită procedură şi în faţa unei comisii de specialitate – îi

conferă un plus de obiectivitate. Acest sistem are o mai veche tradiţie în legislaţia

noastră,77 fiind reactualizat de reglementările78 de după 1989, în vigoare şi pentru

funcţionari până la adoptarea noului Statut, care consacrau sistemul concursului sau

examenului.

Să analizăm sistemul consacrat de actualul Statut pentru funcţiile de execuţie.

În primul rând, pe linia întăririi stabilităţii şi continuităţii în funcţie şi în scopul

consacrării carierei publice s-a instituit iniţial, dreptul la promovare a funcţionarului în

grad, clasă sau funcţie în urma rezultatelor obţinute la concurs sau examen prin

evaluarea performanţelor profesionale individuale, înlocuit cu posibilitatea de

promovare (art. 55 din Statutul iniţial republicat, devenit art.63 după ultima

republicare).

Prima precizare are în vedere faptul că existând trei categorii de clase (I, II, III),

fiecare cuprinzând funcţii şi fiecare funcţie cuprinzând, la rândul ei, trei grade

profesionale, fiecăreia din ele, trepte sau nivele de salarizare începând cu data de 1

ianuarie a anului următor perioadei pentru care s-a făcut evaluarea (a se vedea anexa

8).

77 Legea nr. 12/1971 privind încadrarea şi promovarea în muncă a personalului din unităţile socialiste de stat (abrogată). 78 Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariaţilor în funcţie de competenţă.

185

A doua precizare se referă la faptul că promovarea în gradul următor se face în

cadrul aceleiaşi funcţii, şi, desigur, în cadrul aceleiaşi clase de studii.

Totuşi, atunci când se obţine o diplomă de studii de nivel superior celei deţinute

de funcţionar are loc şi o schimbare sau trecere în altă clasă de studii, nu neapărat cu

respectarea ierarhiei, ci corespunzător studiilor (I de nivel superior de lungă durată, II

de nivel superior de scurtă durată, III de nivel mediu liceal sau postliceal), deci este

posibilă o trecere de la clasa III direct la clasa I, prin transformarea postului deţinut

(art.59/1).

A treia precizare vizează condiţiile de promovare în grad în care sens ea

operează dacă există o vechime minimă de 4 ani în gradul din care are loc promovarea

cel puţin 2 ani vechime în treapta de salarizare şi dacă la evaluarea anuală a

performanţelor profesionale, individuale, s-a obţinut cel puţin calificativul „bun” 2 ani

consecutiv şi să nu existe o sancţiune disciplinară neradiată din cazier (art65/2).

În al doilea rând, avansările în grade, promovarea şi avansarea nu se mai face în

funcţie de numărul de posturi vacante, fără a se depăşi numărul maxim de titulari

stabilit în condiţiile legii. Numărul maxim de titulari în raport cu efectivul total de

funcţionari publici din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii se stabileşte anual prin

hotărâre de Guvern pentru autorităţile centrale şi structurile lor din teritoriu, inclusiv

prefecturi sau, după caz, prin hotărârea consiliului local ori judeţean.

Legea a mai consacrat (art.68) condiţiile vizând promovarea în funcţii publice

de conducere, precum şi sistemul promovării rapide (art.70/1) în condiţii de vechime

reduse, calificativul „foarte bine”, obţinerea calificării de manager public ori

absolvirea unui curs de perfecţionare şi lipsa sancţiunii disciplinare.

Avansările aprobate de autorităţi sau instituţii vor fi comunicate Agenţiei

Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Ca o concluzie generală putem aprecia actualul sistem de promovare ca fiind un

sistem deschis caracterizat prin existenţa dreptului la înaintare în funcţie recunoscut

personalului propriu în condiţiile legii şi numai în limita posturilor vacante

corespunzătoare, pentru funcţionari în baza calificativelor obţinute la evaluarea

performanţelor profesionale individuale, prin susţinerea unei forme de verificare

(examen sau concurs).

186

Promovarea reprezintă principalul factor de stimulare şi cointeresare a

funcţionarilor, atât sub aspect moral cât şi material, căreia i se adaugă şi alte

stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale (premii, gratificaţii).

§ 7.2.8. Răspunderea funcţionarilor

În activitatea desfăşurată funcţionarii trebuie să respecte legile şi celelalte acte

normative şi individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care

participă. De asemenea, trebuie să îndeplinească obligaţiile legale care le revin,

precum şi să nu încalce regimul incompatibilităţilor conflictelor de interese şi

interdicţiilor care le sunt impuse.

Încălcarea tuturor acestora antrenează răspunderea juridică pentru abaterile

comise. Această răspundere este extrem de diversificată având în vedere natura

juridică variată a reglementărilor aplicabile în administraţia publică (administrative,

civile, penale, financiare, etc.), dar ea poate fi redusă la două forme principale şi

anume: răspunderea sancţionatorie şi răspunderea reparatorie.

Răspunderea sancţionatoare are un caracter represiv, intimidant, supunând pe

autorul ei unei constrângeri exclusiv personale pentru fapta săvârşită şi cunoaşte, în

funcţie de gravitatea abaterii, formele răspunderii disciplinare, contravenţionale şi

penale pentru abateri de la îndatoririle de serviciu.

I. Răspunderea disciplinară intervine în cazul încălcării de către funcţionar cu

vinovăţie a îndatoririlor de serviciu şi a normelor de conduită profesională şi civica

prevăzute de lege, ceea ce constituie abateri disciplinare antrenând sancţionarea

disciplinară (art.75/1). Se apreciază că pe scara faptelor de pericol social abaterile

disciplinare reprezintă treapta cea mai de jos, comparativ cu contravenţiile şi

infracţiunile, deoarece pericolul lor social se limitează şi afectează numai

colectivitatea serviciului în care activează cel vinovat, aflat în raporturi de serviciu sau

de funcţiune grav tulburate în derularea lor normală, ceea ce afectează bunul mers al

activităţii oficiale.

187

A. Noţiunea, categoriile şi condiţiile abaterii disciplinare

Statutul enumeră (art.77/1) următoarele abateri disciplinare:

a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;

c) absenţe nemotivate de la serviciu;

d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;

e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;

f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest

caracter;

g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice din

care face parte;

h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;

i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;

j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte

de interese şi interdicţii privind funcţionarii publici, stabilite prin lege;

k) alte fapte prevăzute prin acte normative speciale.

Desigur, prin reglementări şi statute proprii se pot prevedea şi alte abateri

specifice de genul întârzierii la serviciu, nepurtarea uniformei, nerespectarea

programului de lucru cu publicul, etc.

Condiţiile răspunderii disciplinare sunt, în general, cele ale oricărei răspunderi

juridice, evident cu anumite particularităţi.

În primul rând, trebuie să existe o abatere disciplinară, ca faptă ilicită având ca

obiect-valoarea socială protejată juridic şi lezată – relaţiile sociale, ordinea şi

disciplina serviciului public înfăptuit prin funcţia executivă concretă.

Fapta ilicită poate fi comisivă (acţiune) sau omisivă (inacţiune) încălcând o

obligaţie legală decurgând din reglementări, dispoziţii ierarhice, norme de

comportament, etc.

Fapta trebuie să fie săvârşită cu prilejul exercitării sau în legătură cu atribuţiile

de serviciu deoarece comiterea ei în afara acestui cadru nu mai poate constitui o

abatere disciplinară, ci una de altă factură.

188

Aceste fapte sunt descrise expres şi limitativ în Statutul funcţionarilor publici,

precum şi în alte reglementări proprii cuprinse în statute şi regulamente specifice, ceea

ce constituie o diferenţiere netă faţă de Codul şi legislaţia muncii unde nu sunt

enumerate abaterile disciplinare ale salariaţilor, ceea ce înseamnă că orice încălcare a

acestor reguli de disciplină a muncii se constituie într-o abatere sancţionabilă.79 De

aici şi concluzia firească şi anume că săvârşirea unei fapte neprevăzute expres nu

reprezintă o abatere disciplinară în materie administrativă, decât în cazurile expres

prevăzute de Statut sau de statute speciale şi în condiţiile legii.

În al doilea rând, fapta trebuie să aibă drept consecinţă perturbarea desfăşurării

normale a activităţii publice executive, împiedicând derularea ei sau afectând calitatea

acesteia ori alterând ori diminuând eficienţa serviciului prestat de autoritate, instituţie

sau funcţionar, fie de cel în cauză, fie de altul sau de alţii.

Efectul de pericol social se localizează la acest nivel al colectivităţii de serviciu

uneori răsfrângându-se şi în afara acesteia în relaţiile cu alte autorităţi cu publicul sau

cu terţii, ceea ce nu mai reprezintă o condiţie obligatorie pentru existenţa abaterii.

Datorită caracterului ilicit al faptei şi efectul are o natură identică nu neapărat şi

de prejudiciu sau materială (ca de exemplu, în cazul întârzierii în efectuarea lucrărilor

prin depăşirea termenului legal prevăzut), soldat cu pagube evaluabile pecuniar.

De aici şi concluzia că abaterea disciplinară presupune fapte consumate, iar nu

tentative sau încercări neconsacrate legal şi, deci, nesancţionabile (absenţe

nemotivate, neglijenţă, refuz nejustificat, etc.).

În al treilea rând, între fapta disciplinară şi rezultatul perturbator trebuie să

existe un raport de cauzalitate în sensul că săvârşirea ei a perturbat bunul mers al

serviciului public care nu a putut fi prestat ori s-a prestat, din acest motiv, în mod

defectuos.

Dacă abaterea nu a avut asemenea efect ori rezultatul produs (dereglări în

programul de lucru, calitatea slabă a unor lucrări, etc.), este consecinţa unei alte

împrejurări atunci nu mai suntem în prezenţa unei abateri ilicite, ci a unei alte

împrejurări inapte de a produce consecinţe sancţionatorii disciplinare sau, dimpotrivă,

producătoare de efecte juridice pe planul altor ramuri de drept (penal, de exemplu).

79 A se vedea S. Ghimpu, op.cit., vol. II, pag. 47.

189

În al patrulea rând, trebuie să existe un autor al faptei ilicite sau un subiect al

răspunderii disciplinare în persoana funcţionarului care deţine această calitate specială

determinantă în declanşarea şi aplicarea sancţiunii.

Într-adevăr, aceasta înseamnă că cel în cauză trebuie să deţină în mod legal

atributul de putere, răspunderea intervenind pe toată durata menţinerii acestei calităţi

de la investire până la încetarea deţinerii funcţiei pentru cazurile sau cauzele prevăzute

de statut. Uneori, chiar abaterea, mai precis aplicarea sancţiunii reprezentând o

împrejurare de încetare a raportului de serviciu (cazul destituirii).

De aici concluzia că cel neinvestit sau nelegal investit nefiind subiect calificat

nu se află în raport de serviciu, în consecinţă, abaterile sale nu pot fi catalogate

disciplinare, ci de altă natură dacă au produs efecte juridice ilegale.

Evident, va fi subiect al răspunderii disciplinare şi funcţionarul detaşat sau

delegat, deşi problematica vizează relaţiile sale de serviciu cu autoritatea sau instituţia

unde funcţionează temporar.

În al cincilea rând, trebuie să existe vinovăţia autorului răspunderii, sub forma

intenţiei sau a culpei, legea nefăcând nici o distincţie în acest sens, de unde concluzia

că abaterile disciplinare se pot săvârşi în oricare din formele anterior enunţate,

exceptând cazurile când se sancţionează una dintre ele (de exemplu, neglijenţă

repetată în rezolvarea lucrărilor, art.77/2 lit. b).

În sfârşit, răspunderea nu poate interveni, deşi sunt întrunite toate condiţiile,

atunci când există cauze de exonerare de răspundere sau de neresponsabilitate, de

regulă, determinate de lipsa vinovăţiei de genul legitimei apărări, stării de necesitate,

cazul fortuit, etc.

Uneori, chiar din Statut pot rezulta asemenea împrejurări, printr-o interpretare

„per a contrario”, de genul neglijenţei primare (nerepetate) în rezolvarea lucrărilor

(art.65/2 lit. b).

B. Sancţiunile disciplinare aplicabile sunt următoarele (art.77/3):

a) mustrarea scrisă;

b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă până la 3 luni;

190

c) suspendarea dreptului de avansare în treptele de salarizare sau de promovare în

funcţie pe o perioadă de 1-3 ani;

d) retrogradarea în treptele de salarizare sau în funcţia publică pe o perioadă până la

un an;

e) destituirea din funcţie.

Şi sancţiunile disciplinare sunt forme ale răspunderii juridice represive, adică

mijloace de constrângere aplicabile autorilor abaterilor respective. Ele au un caracter

represiv şi intimidant faţă de cel în cauză, dar şi preventiv urmărind evitarea

producerii în viitor a unor abateri de acelaşi gen. Scopul lor constă în apărarea ordinii

de drept şi de serviciu în cadrul organului executiv şi educarea personalului în spiritul

respectării şi asigurării acestora.

C. Principiile de drept care guvernează răspunderea disciplinară sunt similare cu

cele ale răspunderii juridice în general, de unde se deduc, dobândind o aplicabilitate

proprie (formulate în Hotărârea de Guvern nr.1210/2003).

a) Principiul legalităţii răspunderii constă în aceea că răspunderea disciplinară

nu poate opera decât în cazurile prevăzute expres de Statut (art.77/2) sau de

regulamente proprii şi cu aplicarea sancţiunilor expres prevăzute (art.77/3), în forma şi

limitele legal stabilite, conform unei anumite proceduri derulate de organe legal

investite.

b) Principiul răspunderii pentru fapta săvârşită cu vinovăţie, deci a răspunderii

subiective bazată pe intenţie sau culpă, operând prezumţia de nevinovăţie, ceea ce

obligă autoritatea să efectueze cercetări prealabile asupra faptei imputate pentru a

dovedi vinovăţia celui cercetat. Desigur, forma vinovăţiei (intenţie sau culpă), precum

şi întinderea ei vor fi determinante la individualizarea şi severitatea sancţiunii aplicate

(art.77/4).

c) Principiul răspunderii proprii sau personale conform căreia răspunderea

revine şi sancţiunea se aplică numai celui vinovat de comiterea abaterii, iar nu altuia.

Diferite forme de participaţie de genul instigării, complicităţii, etc., nu au valoare

juridică în această materie dacă nu există autorat (direct şi nemijlocit) în comiterea

abaterii proprii şi distincte.

191

d) Principiul unicităţii răspunderii conform căruia pentru o faptă ilicită există o

singură sancţiune aplicabilă iar nu mai multe („non bis in idem”) având aceeaşi natură

juridică ca şi norma încălcată. Excepţia o avem în cazurile în care prin aceeaşi faptă se

încalcă norme de drept de natură diferită concomitent cu declanşarea unor forme

diverse de răspundere juridică având scopuri diferite. Aşa ar fi, de exemplu,

destituirea din funcţie şi condamnarea penală a funcţionarului, concomitent cu

obligarea sa la plata despăgubirilor pentru pagubele cauzate prin fapta sa

patrimoniului autorităţii sau instituţiei în care funcţionează, cât şi terţilor vătămaţi cu

care s-a aflat în raporturi administrative (oficiale).

e) Principiul justeţei sau proporţionalităţii răspunderii în conformitate cu care se

impune corelarea răspunderii cu fapta săvârşită sub aspectul gradului şi formelor de

vinovăţie, a repetabilităţii ei, ori cu întinderea pagubei produse, printr-o corectă şi

concretă individualizare sau proporţionalizare a sancţiunii, deci o corelare a severităţii

răspunderii cu gravitatea abaterii. În acest sens, se va ţine seama de împrejurările în

care

s-a comis abaterea şi de consecinţele ei asupra bunei funcţionări a serviciului de

persoana funcţionarului, sub aspectul comportării sale generale, de existenţa altor

abateri şi sancţiuni în antecedenţa acestuia care n-au fost radiate din cazierul

disciplinar.

f) Principiul celerităţii sau operativităţii tragerii la răspundere şi a punerii în

executare a sancţiunii, ceea ce înseamnă o reacţie represivă cât mai apropiată de

momentul comiterii abaterii, fără amânări sau tergiversări nejustificate în soluţionarea

cazului pentru sporirea rezonanţei sociale, a actului de sancţionare.

g) Prezumţia de nevinovăţie care presupune nevinovăţia funcţionarului public

(cât timp vina lui nu este dovedită);

h) Garantarea dreptului la apărare prin audierea funcţionarului, posibilitatea

invocării dovezilor în apărare şi asistarea de către un apărător sau de a fi reprezentat;

i) contradictorialitatea procedurii, în sensul exprimării cu privire la orice act sau

fapt disciplinar sesizat comisiei disciplinare de către cei aflaţi în divergenţă de poziţii

procedurale.

192

D. Clasificarea sancţiunilor disciplinare se poate realiza după mai multe criterii:

a) După modul lor de consacrare distingem între sancţiuni generale prevăzute

de Statut, şi sancţiuni speciale, cuprinse în statute şi regulamente proprii ori speciale

cu caracter derogator.

b) După conţinutul lor, pot fi nepecuniare (mustrare scrisă) sau pecuniare

(diminuarea drepturilor salariale) ori mixte (destituirea).

c) După modul de sesizare al autorului actului de aplicare, distingem între

sancţiuni ale conducătorului autorităţii la propunerea provenind de la conducătorul

compartimentului în care funcţionează cel în cauză (mustrare) sau de la conducătorul

autorităţii sau instituţiei din care face parte (destituirea din funcţie) la propunerea

comisiei disciplinare.

d) După influenţa lor asupra raportului de funcţiune sau de serviciu, distingem

sancţiuni ce nu influenţează această relaţie (mustrare), altele care îl modifică (trecerea

în funcţie inferioară) şi cele care îl desfiinţează (destituirea din funcţie).

e) După durata de timp necesară radierii lor de drept din dosarul propriu al

funcţionarului, distingem între sancţiuni ce au nevoie de o perioadă de 6 luni

(mustrare) şi cele care au nevoie de o durată de 1 an (trecerea în funcţie inferioară) şi

cele care au nevoie de 7 ani (destituirea).

f) După jurisdicţia competentă să soluţioneze calea de atac îndreptată împotriva

sancţiunii, distingem competenţa conducătorului autorităţii sau instituţiei faţă de

sancţiunile propuse de conducătorii de compartimente şi competenţa Agenţiei

Naţionale a funcţionarilor Publici pentru cele aplicate de conducătorul organului, la

propunerea comisiei disciplinare.

g) După gradul de severitate ele, se clasifică în conformitate cu prevederile din

Statut (art.65/3) începând cu cea mai uşoară (mustrare) şi terminând cu cea mai severă

(destituirea din funcţie).

E. Categoriile de sancţiuni generale

a) Mustrarea scrisă (art.77/3 lit. a) reprezintă prima sancţiune pe scara

răspunderii şi constă într-o atenţionare scrisă a funcţionarului asupra gravităţii abaterii

sale cu consecinţe negative sau păgubitoare pentru activitatea structurii ori a autorităţii

193

din care face parte cel în cauză cu punerea expresă în vedere a acestuia că pe viitor i

se vor aplica sancţiuni mai severe mergând până la destituirea sa.

Deşi legea nu prevede, nici aici, condiţiile abaterii care declanşează o atare

răspundere (înscrisă şi ea în dosarul propriu) noi apreciem că asemenea împrejurări ar

fi determinate de:

- săvârşirea primară a unei fapte grave, cu caracter intenţionat sau din

neglijenţă gravă sau crasă;

- săvârşirea repetată a unei abateri iniţial nesancţionate;

- aprecierea organului că nesancţionarea ar fi neîndestulătoare faţă de

gravitatea abaterii.

Mustrarea este sancţiune nepecuniară, aplicabilă de către conducătorul

compartimentului din care face parte cel în cauză şi se radiază de drept din dosarul de

personal după trecerea unui interval de 6 luni de la aplicare (art.82/1 lit. a).

b) Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni (art.77/3

lit. b), reprezintă o retrogadare de natură pecuniară fără afectarea raportului de

serviciu sau a funcţiei deţinute permiţând o mai bună individualizare a sancţiunii

cuprinsă între limita inferioară şi superioară ca şi cuantum

(5-10%) şi ca perioadă (1-3 luni), afectând însă stabilitatea salarială.

Se aplică o asemenea sancţiune pentru abateri grave, primare sau repetate,

indiferent de natura altora precedente sau de existenţa altor forme de sancţiuni

pecuniare, de genul amenzilor contravenţionale ori de sancţiuni reparatorii

(patrimoniale) pentru daune provocate, inclusiv penalităţi de întârziere în plata

despăgubirilor, dar apreciem că totuşi corelată diminuarea cu amenda, despăgubirea

sau penalitatea pentru a nu fi prea împovărătoare sarcina bănească pentru cel vinovat.

c) Suspendarea dreptului de avansare în gradele salariale sau de promovare în

funcţie pe o perioadă de 1-3 ani (art.77/3 lit. c) reprezintă o sancţiune tipică pentru

funcţionarii publici care au un drept la avansare în cadrul dreptului lor la carieră. Deşi

nu afectează drepturile salariale prezente şi certe, suspendarea afectează posibile şi

viitoare drepturi salariale văzute prin prisma blocării temporare a avansării şi

promovării, cu toate că rămâne, în esenţă, o sancţiune nepatrimonială şi cu caracter

provizoriu.

194

d) Retrogradarea în treptele salariale sau în funcţia publică pe o perioadă de

până la un an (art.77/3 lit. d). Sancţiunea are o dublă natură atât prin caracterul ei

profesional (nepatrimonial) cât şi prin efectul ei pecuniar (asupra salariului),

reprezentând o retrogradare, mixtă dar alternativă, cu efecte prin modificarea

raportului de serviciu în mod unilateral de către autoritate fără consimţământul

funcţionarului.

Măsura este deosebit de severă, reprezentând penultima treaptă, premergătoare

destituirii din funcţie, şi se aplică pentru abateri cu consecinţe deosebite pentru

autoritatea sau instituţia publică când menţinerea în aceeaşi funcţie sau pe acelaşi post

(de conducere sau de execuţie) a celui în cauză apare ca imposibilă faţă de

consecinţele extrem de negative şi perturbatorii ale faptei.

Caracterul repetat al unor abateri, ori ale unor

sancţiuni – chiar mai puţin severe – antecedentele disciplinare, concursul de noi

abateri, atitudinea şi circumstanţele autorului încălcării conduc la o asemenea

sancţiune.

Diminuarea salariului reprezintă o sancţiune distinctă lăsată la aprecierea

conducerii, iar nu cumulativă ca în reglementarea anterioară. Considerăm că este la

aprecierea autorului sancţiunii care este funcţia inferioară pe care este retrogradat cel

vizat, respectiv din funcţia de conducere (şef şi adjunct) sau pe funcţie de execuţie, în

funcţia imediat inferioară ierarhic sau pe alte funcţii subordonate fără respectarea

gradelor din scara ierarhică ori chiar cu schimbarea clasei profesionale de studii (I, II,

III), adică degradarea profesională ori a treptelor de salarizare.

De reţinut că suspendarea de la avansare, retrogradarea şi diminuarea salarială

se dispun nu de conducătorul de compartiment, ci de către conducătorul autorităţii sau

instituţiei la propunerea comisiei de disciplină, iar radierea de drept a sancţiunii

operează în termen de 2 ani de la expirarea perioadei pentru care au fost aplicate.

e) Destituirea din funcţie reprezintă cea mai severă sancţiune disciplinară

aplicabilă care conduce la încetarea raportului de serviciu, întrerupând cariera şi

stabilitatea funcţiei şi funcţionarului, cu consecinţe deosebite şi pentru viitor, deoarece

o nouă revenire a acestuia nu se mai poate realiza de la nivelul iniţial avut şi atins

datorită motivelor imputabile lui şi care l-au exclus din corpul funcţionarilor publici.

195

Statutul enumeră abaterile disciplinare care justifică o atare măsură, ele sunt de

o gravitate deosebită – primare sau repetate – ceea ce determină imposibilitatea

menţinerii în continuare a celui vinovat într-o funcţie de natură publică fără a afecta

prestigiul autorităţii sau instituţiei vizate.

Totuşi, (art.101/1 lit.a) din Statut prevede că destituirea operează, ca sancţiune

disciplinară, în cazul săvârşirii repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri

disciplinare care a avut consecinţe grave, ori a ivirii unui motiv legal de

incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia în

termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului respectiv.

Pe de altă parte, Statutul prevede eliberarea din funcţie pentru necompetenţă

profesională (art.99/1 lit. d) determinată de obţinerea calificativului „nesatisfăcător”.

În cazul săvârşirii unor abateri disciplinare repetate (apreciem ca cel puţin două)

destituirea se justifică prin atitudinea constantă a celui în cauză în încălcarea

disciplinei serviciului, având mai puţin relevanţă natura şi gravitatea abaterii ori

severitatea sancţiunilor corelative aplicate. Oricum, nu este de conceput ca în cazul

repetării – ca motiv al destituirii – să nu fi fost sancţionate faptele anterioare, chiar

dacă ele s-au radiat de drept din dosarul propriu al celui în cauză.

Desigur, aici intervin şi elemente de apreciere sau de oportunitate ale menţinerii

în funcţie sau nu a celui vinovat, ca atribut al conducerii raportat la conduita conştient

negativă şi de perseverenţă în încălcarea disciplinei serviciului de către cel în cauză.

Este adevărat că Statutul a prevăzut ca abatere distinctă (art.77/2 lit. b) neglijenţa

repetată în rezolvarea lucrărilor, sancţionabilă în orice mod pe scara răspunderii, deşi

aceasta s-ar putea constitui şi într-o abatere premisă pentru destituirea din funcţie.

În privinţa necompetenţei profesionale ea constituie cauză a eliberării din

funcţie indiferent că se datorează sau nu culpei (vinovăţiei) celui în cauză şi indiferent

de existenţa sau nu a unor abateri pe linie disciplinară.

În mod evident, destituirea şi eliberarea se dispun de conducerea autorităţii şi cu

toate că se înscriu în dosarul propriu al funcţionarului nu mai sunt supuse radierii după

trecerea unei perioade.

Sancţiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a

faptei imputate şi după audierea funcţionarului consemnată în scris, sub sancţiunea

196

nulităţii. Refuzul funcţionarului de a se prezenta la audiere sau de a semna declaraţia

privind abaterea imputată se consemnează într-un proces verbal, neafectând aplicarea

sancţiunii.

Împotriva sancţiunii aplicate la iniţiativa conducătorului de compartiment se

poate introduce contestaţie la conducătorul instituţiei sau autorităţii, soluţionarea

având loc, pe baza propunerii comisiei de disciplină, prin ordin sau dispoziţie

definitivă (cazul mustrării - a se vedea Hotărârea de Guvern nr.1210/2003 privind

aceste comisii).

Împotriva sancţiunii aplicate de conducătorul instituţiei, la propunerea comisiei

de disciplină, funcţionarul nemulţumit se poate adresa Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici solicitând anularea ori modificarea ordinului sau dispoziţiei de

sancţionare, iar ulterior instanţei de contencios administrativ.

Sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la sesizarea

comisiei de disciplină, dar nu mai târziu de 2 ani de la săvârşirea abaterii.

Sancţiunile disciplinare se înscriu în cazierul administrativ al funcţionarului,

document necesar evoluţiei carierei acestuia, participării sale în diferite comisii (de

concurs, de disciplină, paritare), precum şi în orice situaţii cerute de lege.

II. Răspunderea contravenţională

Această răspundere este angajată în cazul funcţionarilor publici în cazul în care

aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu

(art.76/1).

Specificul acestei răspunderi rezidă în faptul că gradul de pericol al abaterilor,

deşi mai ridicat decât al celor disciplinare, dar mai scăzut decât al celor penale,

depăşeşte nivelul local al instituţiei sau funcţiei, trecând şi asupra societăţii în general.

Din această cauză reglementarea contravenţiilor nu mai este lăsată la aprecierea

statutelor, ci se face prin lege, ordonanţe şi hotărâri de guvern, hotărâri ale consiliilor

de locale şi judeţene.

Pe de altă parte, aceste contravenţii fiind săvârşite în timpul exercitării şi în

legătură cu sarcinile de serviciu reclamă şi calitatea specială a autorului lor

197

contravenient, cea de funcţionar public nu de simplă persoană fizică, deci ca subiect

calificat.

Într-adevăr, numai în acest context, încălcarea atribuţiilor de serviciu pe linia

prevenirii şi stingerii incendiilor, disciplinei financiare şi gestionare, pazei şi protecţiei

bunurilor devin contravenţii specifice funcţionarilor, ca subiecţi calificaţi, stabilite şi

sancţionate prin procesele-verbale încheiate de organele de stat competente, prin care

se dispune, de regulă, amendarea celui vinovat.

Desigur, aceasta nu exclude, dacă abaterea este concomitent şi o încălcare

internă a atribuţiilor de serviciu, şi aplicarea sancţiunii disciplinare corelative

încălcării produse.

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de sancţionare a

acestora funcţionarul poate formula – în condiţiile Ordonanţei de Guvern nr.2/2001 –

plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia

publică în care funcţionează cel sancţionat (art.83/2).

Plângerea suspendă de drept punerea în executare a actului sancţionator pe toată

durata soluţionării ei, inclusiv în căile judiciare de atac, până la rămânerea definitivă şi

irevocabilă a hotărârii judecătoreşti.

Sancţiunea contravenţională aplicată, urmată sau nu şi de una disciplinară, nu se

înscrie în dosarul profesional al funcţionarului şi, în consecinţă, nu se radiază după

trecerea timpului legal, însă poate fi luată în considerare la evaluarea anuală a celui în

cauză, inclusiv în acordarea calificativelor mai ales dacă este rezultatul constatării

unor organe de inspecţie şi control ierarhic, ceea ce va influenţa, desigur, şi criteriile

de avansare şi recompensare a celui în cauză.

III. Răspunderea penală

Această răspundere intervine în cazul infracţiunilor săvârşite în timpul

serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice ocupate şi se angajează

potrivit legii penale (art.86/1).

Subiectul activ sau făptuitorul trebuie să aibă calitatea specială de funcţionar,

Codul penal definind (art.147) într-un sens deosebit de larg, potrivit nevoilor specifice

198

acestei ramuri de drept, cuprinderea oricărei persoane în categoria funcţionarilor dacă

a săvârşit un anumit gen de infracţiuni specifice, aflate sub incidenţa legii penale.

În acest sens prin funcţionar se înţelege “orice salariat care exercită, permanent

sau temporar, cu orice titlu, indiferent dacă şi cum a fost investit, o însărcinare de

orice natură, retribuită sau nu, în serviciul instituţiilor publice, instituţiilor sau altor

persoane de interes public. Sunt asimilate cu funcţionarii şi persoanele anterior

enunţate, precum şi orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte

persoane juridice decât cele deja indicate.

Faptele comise în această calitate specială sunt infracţiuni de serviciu sau în

legătură cu serviciul (luarea de mită, abuzul sau neglijenţa în serviciu contra

intereselor publice sau personale) ori alte categorii de infracţiuni specifice exercitării

unei funcţii sau în legătură cu ea, precum delapidarea, falsul intelectual, falsul în

înscrisuri oficiale, insubordonarea, etc. Mai mult, există şi reglementări specifice

vizând funcţionarii publici cuprinse în legi penale speciale, altele decât Codul penal,

cum este cazul Legii 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor

de corupţie, Legea nr.141/1997 privind Codul vamal al României, Legea

responsabilităţii ministeriale nr.115/1999 ce vizează demnitarii din administraţia

publică, etc.

Alăturat sancţiunii penale principale sau pedepsei, de regulă, închisoarea, se

mai pot aplica şi pedepse complimentare (prevederile art.64 Cod penal) ce se execută

după executarea sancţiunii principale şi care pot consta în interzicerea unuia sau unora

din următoarele drepturi:

a) dreptul de a alege şi de a fi ales în organele puterii publice şi în funcţii

elective publice;

b) dreptul de a ocupa o funcţie implicând exerciţiul autorităţii publice;

c) dreptul de a ocupa o funcţie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de

care s-a folosit condamnatul pentru săvârşirea infracţiunii.

În cazul militarilor şi rezerviştilor se aplică, în cazul condamnării la închisoare

mai mare de 10 ani, degradarea militară.

Răspunderea penală se stabileşte numai prin hotărâre judecătorească de

condamnare.

199

Statutul s-a preocupat şi de faza cercetării penale pentru a clarifica situaţia

funcţionarului anchetat sau aflat în curs de judecată.

Astfel (art.86/2), în cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale, pentru

infracţiuni prevăzute de art.54 lit. h, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va

lua măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică deţinută.

În cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale împotriva funcţionarului

public, care a săvârşit o infracţiune de natură să-l facă incompatibil cu funcţia publică

pe care o ocupă, se va dispune suspendarea din funcţie.

Din prevederile statuare rezultă, în mod tacit, că începerea urmăririi penale faţă

de funcţionar nu antrenează suspendarea acestuia dacă nu există o sesizare adresată

organului din care face parte, ceea ce înseamnă că dispunerea ei este facultativă,

devenind obligatorie numai în urma sesizării, iar dacă suntem în prezenţa unei

urmăriri vizând o infracţiune incompatibilă cu funcţia deţinută (de exemplu, luarea de

mită), suspendarea este obligatorie chiar în lipsa vreunei sesizări ca urmare a nevoii de

a proteja siguranţa, stabilitatea şi credibilitatea serviciului public.

Dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire ori încetarea urmăririi penale

sau instanţa încetează procesul sau achită inculpatul suspendarea din funcţie încetează

(art.86/3) de drept, apreciem noi, în lipsa unui enunţ corespunzător al legii, urmând ca

să-i fie plătite celui vizat drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendării.

Suspendarea reprezintă o încetare sau o întrerupere temporară a raportului de

serviciu datorită stării de dubiu care planează asupra funcţionarului cercetat sau în

curs de judecată penală.

Măsura, în mod evident, nu poate dura la nesfârşit prin însăşi natura sa

provizorie, cât şi prin nesiguranţa ori instabilitatea situaţiei de neexercitare a funcţiei

şi serviciului public, de aceea constatarea certă a inexistenţei cauzelor care au

determinat-o conduce la încetarea ei de drept.

Dacă însă funcţionarul este condamnat pentru o faptă prevăzută de art.54 lit. h

prin hotărâre judecătorească penală definitivă măsura suspendării din provizorie se

transformă în definitivă determinând încetarea de drept a raportului de serviciu

conform Statutului (art.98/1 lit. f) şi indiferent de natura faptei penale reţinute în

sarcina sa dacă este privat de libertate.

200

Aceasta atrage, după sine, eliminarea din corpul funcţionarilor publici şi

pierderea tuturor drepturilor dobândite de-a lungul timpului şi care nu vor mai fi

recunoscute chiar dacă, ipotetic, cel în cauză ar mai reveni vreodată pe o funcţie

publică, cu excepţia cazului unei erori judiciare.

Reamintim că în conformitate cu art.50 lit. h din Statut condamnarea trebuie să

intervină pentru infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de

serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a

unor fapte de corupţie sau a unor infracţiuni săvârşite cu intenţie, care-l fac pe

funcţionar incompatibil cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia intervenirii

reabilitării.

IV. Răspunderea patrimonială

În mod cu totul interesant şi original Statutul funcţionarilor publici rupe tradiţia

juridică românească consacrată în codurile şi legislaţia muncii – ce instituiau

răspunderea materială a salariaţilor pentru pagubele cauzate - din vina lor şi în

exercitarea sau în legătură cu atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de muncă,

creând un regim juridic unitar al răspunderii unice civile, indiferent de persoana

păgubită. Această răspunderea operează (art.84) pentru:

a. pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei

publice în care funcţionează

b. nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

c. daunele plătite de autoritate sau instituţia publică, în calitate de comitent,

unor terţe persoane în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi

irevocabile.

a) Prima ipoteză, a pagubelor produse cu vinovăţie patrimoniului propriei

instituţii (art.84 lit. a) a primit o consacrare patrimonială (civilă), iar nu materială (de

dreptul muncii) pornind de la o premisă juridică exactă şi anume inexistenţa raportului

de muncă, bazat pe contractul aferent, între autoritate şi funcţionarul său, întrucât

raportul de serviciu se bazează pe numirea în funcţie care are o natură administrativă,

de drept public. În consecinţă, devin aplicabile condiţiile răspunderii delictuale

201

(art.998 Cod Civil) conform căreia cel ce produce o pagubă patrimonială altuia trebuie

să o repare, răspunzând pentru fapta proprie.

Remarcăm, totuşi, faptul că între autoritate şi funcţionarul său, deşi există o

relaţie juridică de serviciu având o natură administrativă, nu mai apare însă şi o relaţie

civilă de prepuşenie – de la comitent la prepus – deoarece autoritatea sau instituţia

publică nu se înfiinţează şi organizează, după cum nici nu funcţionează având scopuri

similare persoanelor juridice (societăţi comerciale). În plus, numeroase autorităţi şi

instituţii nu au nici măcar personalitate juridică civilă ori nu deţin un patrimoniu

propriu (care poate fi al autorităţii ierarhic superioare, a statului, a unităţii

administrativ-teritoriale, etc.). Altfel spus, funcţionarul va răspunde pentru prejudiciul

produs, ca orice alt terţ ce a cauzat o pagubă, deşi modalitatea juridică practică de

recuperare a pagubei este alta decât litigiul civil patrimonial derulat în faţa instanţei de

judecată.

Natura civilă a răspunderii nou instituite nu este lipsită de semnificaţie practică,

dincolo de fundamentul ei juridic propriu. Într-adevăr, se ştie că – spre deosebire de

răspunderea materială a salariatului, limitată la suportarea reparaţiei pentru paguba

efectiv produsă – răspunderea civilă delictuală este mult mai severă incluzând şi

beneficiul sau câştigul nerealizat (deci atât „damnum emergens” cât şi „lucrum

cessans”).

Totuşi, care sunt condiţiile specifice şi proprii ale răspunderii civile delictuale a

funcţionarului pentru fapta proprie, comparativ cu terţul care ar prejudicia patrimoniul

unei instituţii (desigur, condiţiile generale ale acesteia fiind întrunite prin existenţa

delictului civil, a pagubei produse prin el, a raportului de cauzalitate între ele şi a

culpei celui în cauză)?

În primul rând, autorul pagubei trebuie să aibă calitatea de funcţionar public al

autorităţii sau instituţiei păgubite, aflat în raport de serviciu cu ea, legal investit în

funcţia deţinută.

În lipsa acestei calităţi (nedobândite sau pierdute) ori în prezenţa altei calităţi

(de ales ori de demnitar sau de funcţionar auxiliar ori de deservire angajat cu contract

de muncă), procedura de recuperare va fi după dreptul comun, prin hotărâre

judecătorească, după regulile răspunderii din dreptul muncii. Cu alte cuvinte, normele

202

răspunderii contractuale nu sunt aplicabile celor care nu îşi desfăşoară activitatea în

temeiul contractului de muncă.80

În al doilea rând, deşi legea nu o spune, fapta şi paguba trebuie produse în

exerciţiul sau în legătură cu exercitarea atribuţiilor de serviciu, pentru că altfel am

putea fi în prezenţa unei răspunderi delictuale generate de comiterea vreunei

infracţiuni contra patrimoniului de genul furtului sau delapidării constatate şi

consacrate prin hotărâre judecătorească penală. Acest lucru obligă la determinarea

riguroasă a atribuţiilor de serviciu încălcate sau nu – prin faptă ilicită comisivă (de

acţiune) sau omisivă (de inacţiune) – de cel căruia îi reveneau spre exercitare.

De aceea, putem fi în prezenţa unei încălcări a atribuţiilor de serviciu (de

exemplu, preluarea defectuoasă prin inventar a unor bunuri sau valori, ori

neasigurarea corespunzătoare a modului lor de păstrare) sau o neexercitare

corespunzătoare a acestora (de exemplu, neefectuarea riguroasă şi periodică a

controlului financiar sau gestionar).

Dacă paguba a fost produsă în urma aplicării unei dispoziţii ierarhice aparent

legale răspunderea reparatorie nu poate reveni executantului decât dacă şi în măsura în

care trebuia sau putea să-şi dea seama de ilegalitatea şi de consecinţele măsurii în

cauză. Desigur, dacă ordinul era vădit ilegal sau neoportun răspunderea va reveni

deopotrivă celor doi factori din raportul ierarhic de serviciu.

În al treilea rând, prejudiciul cauzat patrimoniului autorităţii trebuie să constea

fie într-o diminuare a acestuia (micşorarea drepturilor sau a activului), fie într-o

sporire a pasivului (creşterea obligaţiilor), respectiv o necreştere a activului.

Exemplificativ arătăm pentru cazurile anterioare pierderea unor titluri de valoare,

sume de bani, obiecte, determinarea, prin neplată la termen, a suportării unor

penalităţi de către instituţia proprie sau neîncasarea unor drepturi (creanţe) cuvenite

autorităţii.

La rândul său, prejudiciul trebuie să fie material, efectiv, direct, real, cert şi

actual “per a contrario” orice alt prejudiciu nematerial, viitor, indirect, incert,

nedeterminabil, nu antrenează răspunderea patrimonială.

80 A se vedea S. Ghimpu…, op.cit., vol. III, pag. 115.

203

Evident, între fapta ilicită şi prejudiciu trebuie să existe o legătură cauzală

deoarece dacă fapta n-a generat prejudiciul constatat ori el provine dintr-o altă sursă,

nu mai poate opera o răspundere reparatorie delictuală ci, eventual, o răspundere

contractuală.

În sfârşit, vinovăţia celui în cauză, numită şi culpă în dreptul civil, trebuie să

existe sub forma intenţiei (directe sau indirecte) numită dol în dreptul civil ori a culpei

(cu previziune sau fără previziune), respectiv imprudenţa şi neglijenţa.

Desigur, intervenţia unor cauze care exclud caracterul ilicit al faptei, mai ales

prin inexistenţa vinovăţiei înlătură, implicit, şi răspunderea juridică aferentă, aşa cum

este cazul legitimei apărări, stării de necesitate, cazului fortuit, constrângerii fizice sau

morale, beţia involuntară, eroarea de fapt, iresponsabilitatea cunoscute din dreptul

penal, la care se mai adaugă, în mod specific,81 executarea unei obligaţii legale şi

riscul normal al serviciului, precum şi forţa majoră (de exemplu, punerea în executare

a actului de demolare a unei construcţii ridicate în mod neautorizat ori distrugerea

unor bunuri contaminate de către organele de inspecţie sanitar-veterinară).

b) Cea de a doua ipoteză vizează răspunderea civilă a funcţionarului pentru

nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit (art.84 lit.b).

Această obligaţie de restituire a sumelor acordate în mod necuvenit nu este

neapărat generată din vina funcţionarului, fiind posibilă lipsa oricărei culpe a acestuia,

apărând ca vinovat cel ce a dispus plata, de exemplu, a unor cheltuieli de deplasare

(transport, diurnă, cazare) ori salariale mai mari decât cele legal prevăzute.

Temeiul restituirii este îmbogăţirea fără justă cauză a beneficiarului plăţilor,

printr-un fapt ce sporeşte patrimoniul altei persoane fără ca pentru acesta să existe un

temei juridic, ceea ce obligă la o restituire corespunzătoare proporţiei nejustificate de

mărire corelată cu diminuarea patrimonială a celuilalt.82

Neexistând vină în comiterea faptei, aceasta are un caracter licit, astfel încât nu

sunt întrunite condiţiile răspunderii pentru faptă proprie, iar, pe de altă parte, subiectul

obligaţiei, în acest caz, trebuie să aibă şi calitatea specială de funcţionar public, ceea

ce influenţează hotărâtor procedura legală de recuperare a creanţelor datorate. Dacă

81 Idem, op.cit., pag. 94. 82 C. Stătescu, C. Bîrsan, Tratat de drept civil, Teoria generală a obligaţiilor, Ed. Academiei, Bucureşti, 1981, pag. 130.

204

cel în cauză are alte calităţi, de demnitar sau persoană aleasă, de salariat cu contract de

muncă, procedurile de urmat vor fi cea civilă (acţiunea în restituire) sau cea materială

(de imputare).

Ar fi fost util ca, urmând cazurile prevăzute de Codul muncii (art.272) să se fi

lărgit sfera de cuprindere a acestei ipoteze şi cu obligaţia de restituire a plăţii

contravalorii bunurilor ori a serviciilor primite, respectiv prestate fără drept. Deşi în

practică nu este exclusă o asemenea ipoteză, apreciem că în lipsa unei proceduri legale

statutare exprese se va acţiona faţă de funcţionarul public vizat, după regulile

dreptului civil.

Repararea pagubelor produse cu vinovăţie de funcţionar patrimoniului

serviciului său ori obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art.84 lit. a şi

b) se dispune prin emiterea de către conducătorul organului public a unui ordin sau

dispoziţie de imputare, în termen de 30 zile de la constatarea pagubei sau, după caz,

prin asumarea unui angajament de plată (art.85/1). Dreptul conducătorului de a emite

ordinul sau dispoziţia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data procedurii

pagubei (art.78/3).

Împotriva ordinului sau dispoziţiei funcţionarul public în cauză se poate adresa

instanţei de contencios administrativ (art.85/2).

Trebuie să remarcăm faptul că deşi natura celor două cazuri de răspundere este

evident civilă, sub aspectul dreptului material, totuşi procedura de stabilire a

răspunderii şi de recuperare a pagubei este administrativă, având în vedere raporturile

de serviciu în care se află funcţionarul, ca şi criteriile de celeritate în obţinerea

reparaţiei prin acte administrative sau angajament de plată a celui vizat.

c) Cea de a treia ipoteză vizează răspunderea funcţionarului pentru daunele

plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane,

în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile (art.84 lit. c).

În acest caz, suntem în prezenţa unei răspunderi civile delictuale pentru fapta

altuia, respectiv a autorităţii ca şi comitent pentru fapta prejudiciantă a funcţionarului

(prepus) faţă de patrimoniul unui terţ (conform art.1000/3 din Codul civil).

În primul rând, pentru a interveni o astfel de răspundere în persoana

funcţionarului trebuie să fie întrunite condiţiile răspunderii pentru fapta proprie

205

(prevăzute de art.998 şi 999 Cod civil), respectiv fapta ilicită, prejudiciul, raportul de

cauzalitate între cele două, existenţa subiectului vinovat.

În al doilea rând, trebuie întrunite şi anumite condiţii speciale,83 respectiv:

- existenţa unui raport (de prepuşenie în dreptul civil) de serviciu sau de

funcţiune între autoritate, care a răspuns civil, şi funcţionarul acesteia;

- fapta ilicită prejudiciantă să fi fost săvârşită cu prilejul sau în legătură cu

exerciţiul funcţiei publice, chiar dacă a avut loc prin încălcarea, neîndeplinirea sau

depăşirea atribuţiilor, dar în nici un caz în afara sau fără vreo legătură cu ele. În acest

ultim caz nu se mai pune problema decât sub aspectul răspunderii proprii a celui

efectiv vinovat, iar nu şi a răspunderii autorităţii din care face parte.

Dacă, însă, prejudiciul cauzat terţilor este urmarea unui fapt ilicit al conducerii,

răspunderea autorităţii este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca şi în

cazul subordonaţilor, a personalului de execuţie, etc.

Totuşi, apreciam că Statutul în mod greşit a identificat raporturile de serviciu

sau de funcţiune, având o natură administrativă, publică, cu cele de prepuşenie, având

o natură civilă, privată, pentru simplul fapt că exerciţiul autorităţii publice impune

considerarea întregului organ sau a întregii instituţii ca un tot unitar, acest exerciţiu

nerevenind numai conducerii, ci şi altor funcţionari de decizie sau cu atribuţii de

punere în executare a actelor de drept public.

În acest sens, în baza unor reglementări, cum sunt Legea contenciosului

administrativ nr.544/2004 răspunderea pentru actele şi faptele de putere, licite sau

ilicite, vătămătoare pentru drepturile sau interesele terţilor, revine în primul rând

autorităţii faţă de persoana lezată solidar cu funcţionarul efectiv vinovat.

Mai mult, reglementările contravenţionale consideră abateri anumite încălcări

ale legii săvârşite de persoana juridică, organizaţia, subiectul colectiv, indiferent că, în

ultimă instanţa, vinovată se face o persoană fizică determinată din cadrul ei, legea

nefăcând distincţie între personalul de conducere şi cel de execuţie. În acest sens fapta

este considerată săvârşită de către însăşi organizaţia respectivă, chiar dacă amenzile

stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de aceasta celor efectiv vinovaţi.

83 Idem, op.cit., pag. 253.

206

De aceea, apreciem că daunele provocate de administraţie terţilor prin acte sau

fapte de putere ar trebui să determine răspunderea acesteia pentru fapta proprie, nu

pentru fapta altuia prin analogia civilistă în materie, la care s-a recurs prin Statut.

În al treilea rând, recuperarea pagubei pentru daunele plătite de autoritate sau

instituţie unor terţe persoane se va face de la funcţionarul vinovat în temeiul unei

hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile (art.85/1 teza ultimă coroborat cu

art.84/1 lit. c).

Autoritatea obligată la suportarea despăgubirilor se va întoarce împotriva

funcţionarului său efectiv vinovat (prin acţiunea în regres) pentru a-şi acoperi

prejudiciul suportat, iar acesta va răspunde atât pentru paguba efectiv produsă, cât şi

pentru câştigul (folosul) nerealizat.

Ca o concluzie generală, încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a

îndatoririlor de serviciu atrage, după caz, răspunderea disciplinară, contravenţională,

civilă sau penală a acestora.

Orice persoană vătămată într-un drept sau interes legitim propriu se poate

adresa instanţelor judecătoreşti împotriva autorităţii sau instituţiei publice care a emis

actul sau care a refuzat să rezolve ori nu a rezolvat în termen cererea referitoare la o

astefel de facultate reclamată a fi recunoscută şi apărată.

În cazul admiterii acţiunii juridice şi stabilirii vinovăţiei funcţionarului aceste

va fi obligat la plata daunelor solidar cu autoritatea sau instituţia în cauză.

Răspunderea juridică a funcţionarului nu se poate angaje dacă acesta a respectat

prevederile legale şi procedurile administrative aplibabile instituţiei unde îşi

desfăşoară activitatea (art.76/3).

207

Capitolul VIII. Reforma administrativă din perspectiva Constituţiei

Europene

§ 8.1. Reforma constituţională - cerinţă esenţială pentru statele membre

sau candidate la U.E.

Ordinea juridică comunitară are o structură deosebit de complexă şi un sistem

de drept extremt de diversificat prin ramurile sale principale. În acest sens se poate aprecia că, spre deosebire de structurile federative ale

unor state-în care dreptul intern federal primează asupra sistemelor juridice componente -, dar şi spre deosebire de comunităţile sau confederaţiile statale, unde tratatele internaţionale reglementează raporturile dintre statele suverane şi independente, dreptul comunitar european, văzut ca un drept regional se grefează pe structuri suprastatale care, dincolo de tratatele de aderare la organizaţie, sunt chemate să aplice un sistem juridic unitar şi supranaţional bazat pe o constituţie europeană , ca lege fundamentală unanim acceptată de statele naţionale componente, dar şi pe reglementări proprii instituţiilor comunitare, adoptate prin proceduri distincte şi pentru domenii specifice de competenţe proprii.

Pe de altă parte, dreptul comunitar, ca drept regional, nu poate să nu fie în acord şi să nu dezvolte principiile şi normele dreptului internaţional public, atât prin reglementările sale, dar şi prin practica legislativă, administrativă şi, chiar, judiciară, a instituţiilor sale fundamentale.

Originalitatea sistemului juridic comunitar rezidă din următoarele

caracteristici84:

• deşi sunt recunoscute competenţele juridice ale statelor membre, ca rezultat al păstrării suveranităţii naţionale, totuşi reglementările comunitare au o forţă superioară celor interne ;

• efectele juridice ale reglementărilor comunitare produc consecinţe directe asupra dreptului intern, fără alte modalităţi juridice ulterioare de natură

84 V. Ducu1escu, C. Călinoiu. G. Duculescu, op. cit. p. 506-506

208

aprobatoare sau ratificatoare care să condiţioneze valabilitatea pe plan naţional a dreptului european;

• principiul subsidiarităţii acţionează ca măsură de sprijin comunitar prin intervenţia ulterioară a factorului regional numai în acele domenii în care statele, în mod individual, nu dispun de posibilităţi efective şi mijloace suficiente pentru a duce singure la bun sfârşit angajamentele comunitare.

Desigur, proiectul de Constituţie europeană, acceptat, în principiu, de statele membre în U.E. în anul 2007, urmează procese naţionale de acceptare, fie pe cale parlamentară sau referendară, în funcţie de specificul sistemului juridic al ţărilor componente, dublate de modificări sau revizuiri semnificative ale constituţiilor proprii în vigoare şi care vor trebui amendate, mai ales în materia legiferării, în mod corespunzător.

§ 8.2.Dreptul administrativ european şi comunitar

Sub aspectul dreptului administrativ comunitar şi a celui naţional mutaţiile suferite de acesta din urma vor fi deosebit de semnificative deoarece, după dreptul constituţional, ramura conducătoare în sistemul juridic tocmai datorită legii fundamentale pe care se bazează, aproape în exclusivitate, dreptul administrativ, ca o a doua ramură importantă a dreptului public cunoaşte cele mai profunde schimbări85 în primul rând sub aspectul izvoarelor sale, dreptul administrativ intern sau naţional se va subordona aplicării directe a legislaţiei comunitare în materie în cazul legilor europene ale Parlamentului european, în vreme ce legile cadru europene, tot atât de obligatorii pentru statele membre, lasă autorităţilor naţionale competenţa de a alege formele şi mijloacele de realizare, formându-se, treptat un drept administrativ european unitar prin uniformitatea lui.

Pe de altă parte, deciziile europene ale Consiliului şi Comisiei din U.E., ca acte nonlegislative, dar de punere în aplicare a legilor comunitare, au efecte depline pe planul dreptului administrativ intern tocmai pentru că lasă autorităţilor naţionale alegerea formelor şi mijloacelor de punere în executare, sarcină ce revine sistemului executiv de autorităţi şi instituţii din domenii precum finanţele publice, învăţământ, agricultură, vamă, sănătate ,etc. 85 I. Alexandru, op. cit., p. l80 şi urm.

209

În al doilea rând, trebuie realizată aplicarea unitară şi uniformă a dreptului comunitar bazată pe prioritatea şi loialitatea acestuia şi, respectiv, faţă de acesta, astfel ca efectele sale să fie identice în cazul tuturor statelor membre, neputându-se invoca prevederi interne pentru a eluda prevederile dreptului comunitar, în deplinătatea consecinţelor sale.

În al treilea rând, aplicarea administrativă a legislaţiei comunitare impune respectarea unor principii juridice care să guverneze activitatea executivă naţională, multe din ele stabilite de practica judiciară a Curţii de Justiţie Europene, precum principiul egalităţii şi nediscriminării, principiul protecţiei juridice a drepturilor legitime şi al siguranţei legale, principiul consultării (audierii) prealabile emiterii actului, principiul motivării acţiunii administrative, principiul liberul acces al cetăţenilor comunitari la mecanismele instituţionale comunitare, principiul bunei administrări, etc.

Desigur şi în această materie există unele dificultăţi privind situaţia desfiinţării (anulării sau revocării) cu efect retroactiv al actelor administrative, a stabilităţii aceloraşi acte, precum şi a efectelor produse în beneficiul destinatarilor lor.

În al patrulea rând, aspectele anterior indicate ridică o problemă esenţială a dreptului administrativ comunitar şi a celui intern şi anume codificarea administrativă cu caracter general, atât de drept material, dar mai ales procedural, ca o prioritate absolută atât europeană cât şi naţională, mai ales atunci când se ridică probleme legate de contestarea legalităţii măsurilor comunitare sau a celor interne de aplicare a dreptului european.

În al cincilea rând, pornind de la constatarea că dreptul cutumiar (nescris) are o valoare diferită în cadrul statelor membre începând cu dreptul englez unde i se recunoaşte "de iure" caracterul de izvor de drept, continuând cu dreptul german şi francez, în care practica judiciară îi conferă acest rol, şi terminând cu majoritatea statelor europene care nu-i recunosc acest caracter în materie administrativă, rămâne deschisă discuţia doctrinară, dacă măcar anumite principii (de echitate, egalitate, proporţionalitate, etc.) ar putea fi deduse şi consacrate pe cale jurisprudenţială dintr-un asemenea drept.

Într-adevăr, tratatele de bază conferă Curţii de Justiţie o poziţie privilegiată în privinţa asigurării legalităţii, prin interpretarea şi aplicarea dreptului cu un statut egal cu cel al Parlamentului, Consiliului şi Comisiei.

210

Jurisdicţia administrativă a Curţii vizează litigiile declanşate de cetăţeni sau funcţionarii comunitari împotriva unor instituţii ale Uniunii, iar efectele hotărârilor judecătoreşti adoptate sunt considerate cvasi-normative, adică opozabile nu numai părţilor din procesul dat, dar posibile a fi invocate şi în alte litigii ulterioare de acelaşi gen, aşa cum este în cazul unor litigii privind validitatea dreptului comunitar, prioritatea (preemţiunea) acestuia faţă de dreptul intern, etc.

Desigur, jurisprudenţa europeană a Curţii are, în lipsa unei codificări administrative, un rol esenţial în formularea şi fixarea principiilor generale ale dreptului administrativ comunitar, pentru a umple golurile din reglementările europene, datorită caracterului incomplet al acestora, dar şi ca ajutoare sau substitute de interpretare a dreptului scris, existent, deficitar, contradictoriu sau necorelat prin reglementările sale, ori a neconcordanţei dintre acestea cu dreptul naţional al statelor membre.

Uniunea se caracterizează printr-un sistem de drept complex, un adevărat edificiu juridic format din paliere normative diferite ca forţă juridică începând cu legile comunitare, continuând cu regulamentele şi terminând cu diferitele directive şi decizii în cele mai diverse domenii de acţiune comunitară.

Dacă până la apariţia Constituţiei europene, în vârful aceste piramide normative era aşezat dreptul primar de natură constituţională, de multe ori dedus din legile europene ale comunităţii sau chiar din principiile generale de drept desprinse dintr-o analiză comparată a unor reguli similare în majoritatea legislaţiilor naţionale, de acum încolo, constituţionalizarea dreptului administrativ comunitar prin noua lege fundamentală a U.E. conduce la apariţia expresă, alteori tacită sau dedusă, a unor principii general valabile şi în materie administrativă, de exemplu, în materia drepturilor, libertăţilor şi inviolabilităţilor fundamentale de genul egalităţii, legalităţii, solidarităţii, etc.

Mai mult, noua Constituţie Europeană consacră faptul că aplicarea eficientă la scară naţională a dreptului Uniunii de către statele membre este de interes comun şi esenţială pentru buna funcţionare a Uniunii, ceea ce impune o bună cooperare administrativă pentru îmbunătăţirea capacităţii administrative tocmai în acest scop.

211