No.5

GUATEMALA, JUNIO 2015

En busca del trabajo decente

La creación de empleo debe ser uno de los propósitos centrales de la política pública, para que todos los hombres y mujeres tengan oportunidades para un trabajo decente y productivo.

Conseguir un trabajo que garantice la satisfacción de las necesidades fundamentales del trabajador y de su familia, y mantenerse en él, constituye una de las principales preocupaciones de las personas. Sin embargo, los logros en la materia alcanzados por los últimos gobiernos son escasos e insuficientes para satisfacer las necesidades y expectativas de los guatemaltecos.

Según datos de la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos 2-2014, la Población Económicamente Activa (PEA) representa 38% de la población guatemalteca, y la ocupada es de 6,131,995. La tasa de desempleo es de 2.9%, siendo mayor el subempleo, que afecta a 12% de los ocupados. La población rural es la que padece mayores niveles de precariedad y, dentro de esta, las mujeres y los indígenas. Asimismo, más de la mitad de la población ocupada (PO) carece de estudios o tiene, como máximo, primaria completa.

La actividad económica que genera más empleo es la agricultura, pero contribuye solamente con el 14% del PIB, evidenciando bajos niveles de productividad. Esta es la principal actividad del área rural, donde residen casi cuatro de cada cinco jornaleros. Más de la mitad de los hogares agropecuarios carece de tierra o se encuentra en situación de infrasubsistencia o subsistencia.

La informalidad laboral aqueja a casi dos tercios de la PO; medida por la falta de cobertura de la seguridad social, afecta a siete de cada 10 ocupados. Hay una gran diferencia entre los ocupados protegidos por la seguridad social resultantes de la ENEI (1.7 millones) y los cotizantes activos (1.2 millones) que reporta el IGSS. Puede suponerse que hay un elevado nivel de evasión en el pago de contribuciones por parte de muchos empleadores.

Área laboral

Elaborado en el marco del proyecto “Diálogo social para el trabajo decente”, ejecutado por ASIES con el apoyo de la Unión Europea.

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Las ventajas del empleo formal, aparte de la cobertura de seguridad social, se reflejan en el ingreso, pues los ocupados formales tienen ingresos superiores a los informales en todas las categorías de ocupación. En promedio, el ingreso de la PO es inferior al salario mínimo vigente en 2014 para las actividades agrícolas y no agrícolas. El alto nivel de incumplimiento del salario mínimo, según experiencias latinoamericanas, se relaciona con la debilidad de la institucionalidad laboral y la ausencia de un eficaz régimen de sanciones (OIT, 2014)1.

Todo lo anterior evidencia que la creación de empleo debe ser uno de los propósitos centrales de la política pública de un gobierno, con la finalidad de que todos los hombres y las mujeres tengan oportunidades para un trabajo decente y productivo. No se trata, sin embargo, de crear cualquier trabajo: tienen que ser puestos de trabajo decente, pues no puede separarse la cantidad de la calidad.

En ese sentido, debe tomarse en consideración que el proceso de desarrollo y, en particular, la creación de empleo, depende de la presencia y combinación de numerosos factores, por lo que se requieren intervenciones integrales, que busquen aprovechar las ventajas competitivas del país e impulsar el desarrollo empresarial, a la par que promueven la reducción de la desigualdad y el logro de mayores niveles de cohesión social y bienestar.

Diez propuestas para la creación de trabajo decente

Propuesta 1: Los motores para la creación de empleo

- Agricultura y forestal: Combinar el desarrollo de pymes dedicadas al mercado interno y la exportación, incluyendo la promoción de cadenas de valor (asegurando una participación favorable de los pequeños productores) con el fortalecimiento de la economía campesina. Es importante la consolidación del Sistema Nacional de Extensión Rural (SNER) y la ampliación de la agricultura bajo riego. También el sector forestal es crucial, debido a la vocación de la

1 OIT, 2014. Incumplimiento con el salario mínimo en América Latina. El peso de los factores económicos y sociales. Andrés Marinakis (Editor). Santiago de Chile: Organización Internacional del Trabajo.

mayoría de suelos y sus posibilidades de generación de puestos de trabajo.

- Industria alimentaria y manufactura ligera: Los sectores con más potencial son los de vestuario y textil, comida fresca, productos de cuero y comida procesada. Debe establecerse un régimen fiscal temporal para el sector de vestuario y textil, condicionado a su transición hacia procesos sostenibles.

- Turismo: Buscar un incremento promedio del 12% en el turismo receptor, atendiendo el mercado centroamericano y consolidando la oferta turística, lo que incluye un mejor aprovechamiento de Tikal y otras ciudades mayas.

- Vivienda: El déficit cuantitativo de vivienda es de 266,000 unidades y el cualitativo de 1.1 millones. La población urbana de ingresos medios y bajos necesita soluciones de parte del Estado. La asignación de Q1,000 millones al año generaría no menos de 15,000 viviendas.

Propuesta 2: La obra pública como generadora de trabajo decente

Tal como indica en su resolución la 101ª Conferencia Internacional del Trabajo (2012), la inversión pública intensiva en empleo en infraestructuras a gran escala y los programas públicos de empleo pueden generar nuevas oportunidades de trabajo decente y, al mismo tiempo, responder a las necesidades sociales y mejorar la infraestructura.

En el Presupuesto del Estado 2015 se incluyeron más de Q13,000 millones en rubros de inversión, cuyo gasto es cuestionable en términos de eficiencia y probidad, a lo que se agregan los fondos depositados en fideicomisos. Esos recursos podrían orientarse a la inversión en infraestructura y servicios básicos, administrándolos con máxima probidad, transparencia y racionalidad. Además, pueden multiplicarse si se formalizan alianzas público-privadas que garanticen una adecuada relación entre el interés público y la utilidad empresarial.

Propuesta 3: Fortalecer la integración económica centroamericana

La Unión Aduanera es imprescindible para superar los obstáculos que afectan el comercio intrarregional, que podría ampliarse entre 30% y 35%, según estimaciones del Sistema de Integración Centroamericana (SICA).

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Guatemala es el país más beneficiado del intercambio regional, por lo que significará mayores oportunidades de ventas para los productores nacionales y de creación de puestos de trabajo.

Propuesta 4: Promover el empleo rural

La población rural es la que padece condiciones laborales más precarias, por lo que se sugieren dos grandes líneas de acción:

- Apoyo al trabajador agrícola por cuenta propia: El marco orientador debe ser la Política de Desarrollo Rural Integral, transformando el MAGA en Ministerio de Desarrollo Rural, para lo cual es necesario retomar el diseño original del Programa de Agricultura Familiar para el Fomento de la Economía Campesina (PAFFEC).

- Trabajo temporal comunitario: A partir de experiencias exitosas, como el programa de garantía del empleo rural de India, se plantea un programa que garantice, en el primer año, empleo durante 3 meses a 50,000 trabajadores, pagando el salario mínimo y prestaciones, con un costo estimado de Q450 millones, que permitirá la dotación de bienes públicos comunitarios.

Propuesta 5: Política de salario mínimo

El salario mínimo es indispensable para que los beneficios del crecimiento económico contribuyan a reducir la pobreza y la desigualdad. Sus dos dimensiones –satisfacción de las necesidades básicas del trabajador y costo y competitividad empresarial—, pueden conciliarse mediante el incremento de la productividad. La política debe buscar elevar el ingreso real de los trabajadores y, mediante la moderación de los incrementos, reducir el riesgo para las empresas, así como promover acuerdos multianuales que den mayor certeza en materia de costos salariales.

Propuesta 6: Proteger los derechos de las trabajadoras domésticas

En esta categoría ocupacional participan más de 167,000 trabajadores, de los cuales, 93% son mujeres. Las trabajadoras domésticas tienen derecho a un trabajo decente y la sociedad debe valorar su a aporte al bienestar de las familias. Para ello es necesario ratificar el Convenio 189 de la OIT, modificar las disposiciones del Código de Trabajo para armonizarlas con ese convenio y garantizarles el acceso a la seguridad social en condiciones similares a las que rigen para los trabajadores en general.

Propuesta 7: Ampliación de la cobertura de la seguridad social

La cobertura por la seguridad social es una de las dimensiones del trabajo decente y un rasgo fundamental de la formalidad laboral. Para ampliar dicha cobertura se propone:

- Información y sensibilización sobre los requisitos para la incorporación y las ventajas para los trabajadores y sus familias.

- Garantíasatrabajadores: El Convenio 94 de la OIT sobre las cláusulas de trabajo obliga que en contratos con el Estado se garanticen las condiciones de empleo establecidas en la legislación nacional, lo que incluye la cobertura de la seguridad social.

- Inscripción de empresas con menos de tres trabajadores: La obligación de afiliarse al IGSS debe extenderse a todo empleador.

- Cobertura de microempresarios: Modificar el reglamento de inscripción de patronos, para que los microempresarios puedan inscribirse como afiliados.

- Afiliación voluntaria de profesionalesindependientes y trabajadores por cuenta propia: Suprimir las limitaciones existentes para facilitar su afiliación, mediante una declaración jurada de ingresos, fijando un mínimo para los mismos.

Conseguir un trabajo que garantice la satisfacción de las necesidades fundamentales del trabajador y

de su familia, y mantenerse en él, constituye una de las principales preocupaciones de las personas.

La elaboración y publicación se realizó con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS) y mediante una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank www.idrc.ca/thinktank.

Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI). El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de ASIES. En ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Eurpea. Se permite la reproducción total o parcial de este documento, siempre que se cite la fuente.

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AutorLuis F. Linares López

Equipo del proyecto / Área LaboralCarmen Ortiz, Julio Prado, Carlos René Vega, Evelyn Gómez

Dirección de Investigación Guisela Mayén

Revisora de estiloAna María de Specher

DiagramaciónCesia Calderón

- Trabajadores agrícolas temporales: Requieren un programa especial, pues solo laboran en relación de dependencia durante una parte del año.

- Programas flexibles de protección: Pagos trimestrales o anuales de las cotizaciones; obligar a las empresas que contratan trabajadores independientes a retener sus cotizaciones, y estimular la formación de cooperativas, sindicatos y asociaciones de trabajadores informales, para actuar como intermediarios en el cobro de las cotizaciones.

- Formalizar a los servidores públicos: El Estado promueve la informalidad al disfrazar la relación de trabajo mediante la modalidad de contrato 029 y renglones similares.

- Formalizar trabajadores del transporte y la construcción: Con esto, la población afiliada podría aumentar en cerca de 130,000 personas.

Propuesta 8: Capacitación para el trabajo

El Ministerio de Trabajo debe adoptar la política sobre capacitación técnica y profesional y el Estado, cumplir con el aporte presupuestario al Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), que permitirá orientar programas de ese instituto a grupos de trabajadores que actualmente no tienen acceso a capacitación, así como ampliar la oferta, especialmente para jóvenes, a través de entidades públicas (incluyendo la educación extraescolar). Es también necesario

establecer el Sistema Nacional de Capacitación para el Trabajo y la normativa sobre la formación profesional, contemplada en los Acuerdos de Paz.

Propuesta 9: Cumplimiento de la legislación laboral

Debe mejorar la observancia de la legislación laboral, en particular la relacionada con los derechos fundamentales de los trabajadores. Para ello se debe hacer efectivo el mandato constitucional sobre el fomento y protección de la negociación colectiva, que tiene como requisito la garantía de la libertad sindical; cimentar una cultura de cumplimiento, mediante una labor preventiva de la inspección de trabajo; establecer y fortalecer la coordinación y cooperación entre los servicios públicos de inspección, así como un efectivo sistema de sanciones para las violaciones a la normativa laboral.

Propuesta 10: Fortalecimiento institucional

El fortalecimiento de la Inspección General de Trabajo y de otras dependencias del Ministerio de Trabajo es indispensable para adoptar e implementar políticas de empleo orientadas al logro del trabajo decente y hacer cumplir la legislación laboral. Esto incluye incrementar de manera progresiva y sostenida el presupuesto de ese ministerio.