1

STATUS SPROVOĐENJA REFORMI U III KVARTALU 2012. GODINE12

1 Izveštaj pripremili: Đorđe Vukotić, Branko Radulović i Jelena Bojović

2 Ovaj izvestaj izrađen je uz pomoć američkog naroda preko Agencije Sjedinjenih Američkih Država za međunarodni razvoj (USAID). Autor je u potpunosti odgovoran za sadržaj ovog izvestaja, koji ne mora nužno odražavati stavove USAID-a ili vlade Sjedinjenih Američkih Država.

Ukinuto je 138 parafiskalnih nameta, od kojih su 22 prihodi lokalnih samouprava

Najveće uštede su ostvarene pre svega za mala preduzeća i preduzetnike: ukinuta je tzv. „firmarina“

Ukinuta je obaveza plaćanja tzv. „šumarine“, što je privredi donelo preko 17 miliona evra uštede

Izmenom Zakona o budžetskom sistemu uvedena su dva važna pravila:

Visina takse mora biti primerena troškovima pružanja usluge, Taksa se ne može naplaćivati za izdavanje podataka koji se pribavljaju od jednog

državnog organa po nalogu drugog Opšta stopa PDV-a je od 1. oktobra podignuta sa 18% na 20%, s tim što je povećan limit za obavezan prelazak u režim PDV-a na 8 mil. dinara i uvedena mogućnost plaćanja PDV-a po naplati potraživanja. Vlada je sprovela 22 od ukupno 80 preporuka Sive knjige za smanjenje administracije. Od 304 preporuke SRP-a sprovedeno je 212 (70 %). Ključne reforme koje su izostale:

Pojednostavljenje i pojeftinjenje procedure pribavljanja građevinske dozvole Reforma inspekcija Reforma radnog zakonodavstva

Nadležne institucije kasne u proseku 330 dana sa donošenjem 82 podzakonska akta, koji su neophodni za sprovođenje 19 zakona značajnih za privredu:

Pravilnik koji se tiče centralnih i lokalnih registara planskih dokumenata kasni preko 940 dana, a postojanje ovih registara bi značajno doprinelo transparentnosti i brzini izdavanja građevinskih dozvola

Uredbe koje se tiču obnovljivih izvora energije kasne više od 300 dana, zbog čega su izostale investicije vredne 700 miliona evra, i to samo u energiju vetra

2

Uvod U poređenju sa proteklim godinama, kada je država reagovala sporo i selektivno na zahteve privrede da je oslobodi enormnih parafiskalnih nameta, paralelno uvodeći nove, ovog leta je Vlada Republike Srbije napravila brze i značajne korake u smeru poboljšanja uslova poslovanja. Time je u praksi potvrđeno naše ubeđenje da letnji odmori nisu prihvatljiv izgovor za odlaganje reformi, iako se takav izgovor ranijih godina podrazumevao. Ipak, urađen je samo deo posla, jer su parafiskalni nameti u nekim oblastima (npr. izgradnja) samo dotaknuti, dok ukidanje i pojednostavljenje suvišnih i komplikovanih administrativnih procedura tek treba da bude sprovedeno. Svesni smo da se taj veliki, dugo odlagani i nagomilani posao ne može uraditi u kratkom periodu, pa se nadamo da će celokupna državna administracija i u budućnosti posvetiti adekvatnu pažnju nastavku reformi. NALED može sa zadovoljstvom da konstatuje da su brojne inicijative i preporuke sadržane u studiji3, koju je pripremio u saradnji sa USAID projektom za bolje uslove poslovanja, realizovane u okviru ovih letnjih reformi. Izuzetno je značajno to što je Vlada Republike Srbije zauzela stav da se manjak u državnoj kasi, kao ni apetiti javnih preduzeća, raznih agencija i fondova i nezaobilaznih strukovnih interesnih grupa ne mogu finansirati uvođenjem parafiskalnih nameta. Ukidanjem 138 parafiskalnih nameta potvrda je da se krenulo u realizaciju tog stava. Ipak, u odnosu na ukidanje para-fiskalnog opterećenja privrede, pregled sprovedenih preporuka SRP-a i akcije „Iz lavirinta“ NALED-a, koji je sastavni deo ovog izveštaja, ukazuje na to da neke vrlo bitne preporuke još nisu sprovedene i nema naznaka kada će se to desiti, a svaka od njih pojedinačno ima velik značaj za privredu i zaposlene (npr. pojednostavljenje i pojeftinjenje procedure pribavljanja građevinske dozvole, reforma inspekcija, reforma poreza i doprinosa na plate, pojednostavljenje procedura pred RZZO i obezbeđenje realizacija prava iz zdravstvenog osiguranja itd). Kratkoročno gledano, jasno je da veliki deo sprovedenih i planiranih reformi pada na teret lokalnih samouprava i da je zbog toga važno pronaći mehanizme koji će kompenzovati negativne efekte tih reformi na njihove budžete. S druge strane, svako rasterećenje privrede bi trebalo da doprinese oživljavanju privrednih aktivnosti, a samim tim da proizvede dugoročno pozitivne efekte na prihode države i lokalne samouprave. Paralelno sa ukidanjem parafiskalnih nameta, Vlada Republike Srbije započela je aktivnosti u cilju racionalizacije javne uprave, tzv. „deagencifikaciju“. Te aktivnosti bi posredno trebalo da poboljšaju uslove za poslovanje, kako kroz kontrolu rada i smanjanje troškova javne uprave, tako i kroz uvođenje jasnih principa po kojima se mogu uvoditi i odmeravati takse i naknade koje su se zadnjih godina „otele kontroli“. Setimo se samo kako je iz neobjašnjivih razloga uvedena tzv. „šumarina“ ili poskupeo upis hipoteke4. U ovom izveštaju ćemo se osvrnuti i na ovu reformu, kao i na prezentaciju novina koje donose novi Zakon o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru i Zakon o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu. Obzirom da je ukidanje parafiskala uključilo i ukidanje tzv. „naknade za skloništa“, sa zadovoljstvom možemo da konstatujemo da je otklonjen prvi od brojnih neopravdanih troškova gradnje, tj. jedna procedura u postupku pribavljanja građevinske dozvole. Podsetićemo se šta je to još od parafiskala u ovoj oblasti preostalo, zbog čega je Srbija i dalje slabo kotirana kao investiciona destinacija.

3 Studija o parafiskalnim nametima, USAID projekat za bolje uslove poslovanja i NALED 4 Na ukidanju tzv. “šumarine” insistirali smo još III Kvartalnom iveštaju za 2011. godinu, dakle još pre godinu dana, a ona se ukida tek od oktobra 2012.godine.

3

Siva knjiga i Sveobuhvatna reforma propisa (SRP)– pregled rezultata Od ukupno 80 prepruka Sive knjige za smanjenje birokratije, do sada je sprovedeno 22, delimično je sprovedeno 8, a u postupku sprovođenja je 12 inicijativa. Ministarstva i ostale nadležne instance nisu učinile ništa u vezi sa 38 inicijativa za izmenu propisa. Napominjemo da je u odnosu na preporuke koje su bile predmet ranijih izveštaja, u ovaj pregled uneto 12 novih inicijativa, dok se od 7 odustalo. Time je prvi put manje od polovine preporuka iz Sive knjige u potpunosti nerešeno.

STATUS PREPORUKA SIVE KNJIGE

Od 304 preporuka SRP-a do sada je sprovedeno 70 % tj. 212 preporuka, dakle od trećeg kvartalnog izveštaja 2011. godine sprovedeno je još 17 preporuka. Tih 212 sprovedenih preporuka privredi Srbije su omogućile uštedu od 128.5 mil. evra na godišnjem nivou. Još uvek nije ništa urađeno po pitanju 66 preporuka SRP-a, zbog čega privreda Srbije i dalje na godišnjem nivou gubi oko 36 mil. evra. Dodatnim ubrzanjem u sprovođenju prepreka koje se odnose na 26 preproruka koje su u fazi sprovođenja, ostvarilo bi se dodatnih 18 miliona evra ušteda. Reč je, pre svega, o preostalim preporukama u nadležnosti Ministarstva finansija i privrede, ali neke bitne preporuke su u nadležnosti Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike. U Anex-u ovog izveštaja data je tabela preporuka SRP-a po ministarstvima, sa podacima o fazi sprovođenja.

STATUS PREPORUKA SVEOBUHVATNE REFORME PROPISA NA DAN 30.9.2012.

Status preporuka Broj

Procenjene uštede u mil. evra stara/nova procena

Sprovedene 212 128.5 U postupku sprovođenja 26 18.4

Nesprovedene 66 36.2

Ukupno 304 183.1

4

.

Barometar podzakonskih akata Barometar podzakonskih akata NALED-a sadrži listu od 225 podzakonskih akata koje je bilo potrebno doneti kako bi 19 zakona koji regulišu pitanja bitna za privedu mogla u potpunosti da se primenjuju. Do sada su usvojena 133 podzakonska akta, od čega je čak 90 podzakonskih akata (68% !) doneto posle isteka roka predviđenog zakonom i samo 43 pre isteka roka. Prosečno kašnjenje u slučaju akata koji su usvojeni je oko pola godine (176 dana). Od preostalih propisa čak 82 još uvek nisu usvojena iako im je rok istekao, dok za 9 podzakonskih akata zakonima nije predviđen rok donošenja. Podzakonski akti koji kasne, a još nisu doneti kasne u proseku skoro godinu dana. Preostao je samo jedan podzakonski akt koji još uvek ima šanse da bude usvojen u roku, ali se time neće popraviti veoma loša slika po pitanju primenjivosti propisa. U trećem kvartalu 2012. godine donet je samo jedan podzakonski akt: Pravilnik o uslovima, sadržini i načinu izdavanja sertifikata o energetskim svojstvima zgrade na osnovu Zakona o planiranju i izgradnji.

STATUS PODZAKONSKIH AKATA PREMA BAROMETRU NALED-A

Najveći broj podzakonskih akata koji nedostaju su akti koji se odnose na Zakon o energetici (od 29 akata usvojena su samo dva dok se u 24 slučaja kasni sa donošenjem), Zakon o javnoj svojini (od 12 akata usvojena samo dva, dok se u preostalih 10 slučajeva kasni). Naravno, kao i u prošlom

5

izveštaju najveće kašnjenje je u oblasti planiranja i izgradnje, gde zakašnjenje iznosi već više od dve i po godine.

Ukidanje parafiskalnih nameta Kao što smo već naveli u uvodnom delu ovog izveštaja, Vlada RS nas je na početku svog mandata obradovala ukidanjem 138 parafiskalnih nameta. U Anex-u ovog izveštaja dat je spisak ukinutih parafiskalnih nameta, a iz tog spiska je uočljivo da su najveći doprinos rasterećenju privrede dali Ministarstvo finansija i privrede, koje je predložilo ukidanje 86 i Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, koje je predložilo ukidanje 15 parafiskalnih nameta iz svoje nadležnosti. Međutim, kada se analiziraju ukinuti parafiskali, uočljivo je da samo neki bitnije utiču na rasterećenje privrede. Za privredu je definitivno najzanačajnije ukidanje tzv. „firmarine“ za preduzetnike i mala preduzeća.5 Ukidanje obaveze plaćanja tzv. „šumarine“, takođe pojeftinjuje poslovanje celokupne privrede6. Izuzetno je značajno ukidanje tri parafiskalna nameta o kojima će biti više reči u odeljku koji obrađuje građevinske dozvole, pre svega jer se krenulo sa mrtve tačke u nužnoj reformi smanjenja enormnih troškova gradnje u Srbiji. Takođe, značajno je i ukidanje brojnih administrativnih taksi u oblasti poljoprivrede. Kada je reč o ukinutim sudskim takasama, naglašavamo da je problem neprihvatljivo velikog broja vrlo visokih sudskih taksi tek načet ovom reformom. Iako je ukinuto 10 sudskih taksi, od značaja za privredu je ukidanje samo četiri takse7. Međutim, i dalje su opstale brojne sudske takse koje zaštitu prava na sudu čine nedostupnim i privredi i građinima. Možda je prihvatljiv argument da sud treba da naplaćuje visoke takse kako bi se građani i privreda ređe parničili, ali nije prihvatljivo da se tako visoke takse naplaćuju više puta tokom postupka, a često i za radnje koje stranke preduzimaju upravo zbog lošeg vođenja postupka i pogrešnih odluka suda (takse na podnošenje redovnih i vanrednih pravnih lekova, ako su osnovano izjavljeni8). Takođe nema opravdanja da se naplaćuju takse na prigovore i odgovore, obzirom da se naplaćuju takse na inicijalne akte i odluke suda. Zbog ovakve pogrešne politike sudskih taksi, sudovi u praksi, gde je to moguće, tolerišu neplaćanje taksi, upravo u situacijama u kojima nije postojalo razumno opravdanje za njihovo uvođenje9. Takva praksa stvara pravnu nesigurnost i nejednak tretman stranaka u praksi. Takođe, u praksi tužioci u cilju plaćanja nižih sudskih taksi, po pravilu, gde to mogu, umanjuju označenu vrednost spora, a sud im to toleriše upravo da bi im omogućio „jeftinije suđenje“. Smatramo da treba što hitnije preispitati mogućnost za ukidanje taksi na odgovor na tužbu, na prigovor protiv rešenja o izvršenju, na podnošenje žalbe i vanrednog pravnog leka, na prvostepenu odluku, ako nije pravnosnažna.

5 Privreda je već duže vreme pozivala državu na ukidanje ovog parafiskala, koji predstavlja značajan trošak poslovanja. 6 Ovaj parafiskalni namet je uveden 2010. godine za sva pravna lica, bez obzira da li njihova delatnost ima direktnog ili indirektog uticaja na šume ili ne. Imajući u vidu da se ova naknada naplaćuje u procentualnom iznosu u odnosu ukupan godišnji prihod pravnog lica (stopa od 0,025%) ova naknada je praktično predstavlja dodatni porez na poslovanje.Ukoliko se uzme u obzir da su ukupni prihodi privrednih društava u Republici Srbiji iznosili nešto oko 70 milijardi evra, jednostavnim množenjem predviđene stope i ukupnih prihoda dobije se iznos koji se meri u desetinama miliona evra. 7 Od značaja za privredu je ukidajnje takse na prigovor prebijanja potraživanja i takse na prigovor protiv platnog naloga, kao i taksi na odluke po redovnom i vanrednim pravnim lekovima ako ih sud višeg stepena usvoji. 8 Ovom reformom se ukidaju samo takse na odluke po pravnim lekovima ako ih sud višeg stepena usvoji, ne i takse na podnošenje pravnog leka po kome se ta odluka donosi. 9 To su npr. taksa na odgovor na tužbu, prigovor kompenzacije, kao i odgovor na žalbu i vanredne pravne lekove. Da bi izbegle plaćanje ovih taksi, stranke u praksi te odgovore i prigovore često naslovljavaju isključivo rečju: „podnesak“, iako je iz teksta tog podneska potpuno jasno da se radi o „podnesku“ za koji je predviđeno plaćanje posebne sudske takse.

6

Efekti ukidanja parafiskalnih nameta Od ukupno 138 parafiskalnih nameta koji su ukinuti u septembru, 22 su prihodi lokalnih samouprava. Najveće ušede privrede će biti ostvarene upravo izmenama zakona o finansiranju lokalnih samouprava. Glavni efekat koji se očekuje od donošenja i primene ovog zakona je stvaranje uslova za uređivanje načina utvrđivanja lokalnih komunalnih taksi, kod kojih je u ranijem periodu dolazilo do velikih raspona u visini i koje su obveznike plaćanja dovodile u neravnopravan položaj. Izmenom ovog zakona ukinut je određeni broj komunalnih taksi, a uvedena su ograničenja visine drugih nameta. Na primeru „firmarine“ možemo da vidimo kako je izvršeno ograničavanje10 visine određenih komunalnih taksi, uz napomenu da se pristup razlikuje za svaku taksu koja se ograničava11:

Preduzetnici i mala pravna lica12 ne plaćaju lokalnu komunalnu taksu za isticanje firme na poslovnom prostoru (firmarinu).

Pravna lica koja spadaju u srednja kao i preduzetnici i mala pravna lica koja imaju godišnji prihod preko 50.000.000 dinara12 firmarinu plaćaju na godišnjem nivou najviše do dve prosečne zarade.

Velika pravna lica12 firmarinu plaćaju na godišnjem nivou najviše do tri prosečne zarade.

Pravna lica koja obavljaju delatnosti bankarstva, osiguranja imovine i lica, proizvodnje i trgovine naftom i derivatima nafte, proizvodnje i trgovine na veliko duvanskim proizvodima, proizvodnje cementa, poštanskih, mobilnih i telefonskih usluga, elektroprivrede, kazina, kockarnica, kladionica, bingo sala i pružanja kockarskih usluga i noćnih barova i diskoteka, firmarinu plaćaju na godišnjem nivou najviše do deset prosečnih zarada.

Procena ušteda od ukidanja parafiskalnih nameta još nije moguća jer ne postoji objedinjena evidencija naplate, ali podaci o pojedinim naknadama su dovoljno ilustrativni. Tako na primer "takse za pokušaj poravnanja" i "takse za prigovor prebijanja" mogle su, u zavisnosti od vrednosti spora, da koštaju od 1.900 sve do 97.500 dinara. Slivne vodne naknada za šumsko i poljoprivredno zemljište su građanima i privredi odnosile više od milijardu dinara godišnje, dok je naknada za izgradnju skloništa, koju su plaćali svi koji grade neki objekat, prošle godine investitore koštala 322 miliona dinara. Značajno je napomenuti da će efekti septembarskih izmena zakona biti vidljivi u 2013. godini. Ono što je neželjeni efekat je činjenica da će za određeni broj opština i gradova to značiti i ostvarenje manjih prihoda po tom osnovu u 2013. godini u odnosu na prethodnu, 2012. godinu. Sredstva po osnovu komunalne takse za isticanje firme na poslovnom i van poslovnog prostora u periodu januar-jun 2012. godine ostvarena su u iznosu od 2,1 milijarde dinara ili 1,86% ukupnih tekućih prihoda budžeta jedinica lokalne samouprave. U istom periodu 2011. godine, prihodi od lokalnih komunalnih taksi iznosili su 4,9 milijardi dinara ili 5,8%, u čemu komunalna taksa za isticanje firme na poslovnom i van poslovnog prostora 2,5 milijardi dinara (2,96% ukupnih tekućih prihoda budžeta jedinica lokalne samouprave). Negativne efekte ovih mera u određenoj meri će ublažiti povećanje prihoda ustupljenih lokalnim samoupravama od poreza na zarade, koje je stupilo na snagu u oktobru prošle godine.

10 Izuzetno, jedinica lokalne samouprave može utvrditi i veći iznos firmarine, uz prethodnu saglasnost ministarstva nadležnog za finansije. 11 Lokalna komunalna taksa za korišćenje reklamnih panoa i Komunalna takse za držanje motornih drumskih i priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i mašina 12 Osim preduzetnika i pravnih lica koja obavljaju delatnosti: bankarstva; osiguranja imovine i lica; proizvodnje i trgovine naftom i derivatima nafte; proizvodnje i trgovine na veliko duvanskim proizvodima; proizvodnje cementa; poštanskih, mobilnih i telefonskih usluga; elektroprivrede; kazina, kockarnica, kladionica, bingo sala i pružanja kockarskih usluga i noćnih barova i diskoteka ili imaju godišnji prihod veći od 50.000.000 dinara

7

Tabela: Efekti ukidanja parafiskalnih nameta na privredu 13 RSD

Delatnost: Proizvodnja osvežavajućih pića Veliko preduzeće, 900 zaposlenih

Opis 2010. 2011. Potencijalne

uštede u 2013.14

Naknada za zaštitu, korišćenje i unapređenje opštekorisnih funkcija šuma

524.858 4.424.164 4.424.164

Lokalna komunalna taksa za isticanje firme na poslovnom prostoru (firmarina)

397.500 316.500 190.13415

Naknada za ispuštenu vodu 808.727 846.349 0

Taksa na posebne tokove otpada 14.498.639 13.268.560 0

Lokalna komunalna taksa za korišćenje reklamnih panoa

21.030 32.850 0

Naknada za korišćenje građevinskog zemljišta

7.524.468 7.933.621 0

Naknada za zaštitu i unapređenje živ.sredine 0 0 0

TOTAL 23.775.222 26.822.044 4.614.298

Limitiranje taksi i naknada Za privredu su od izuzetnog značaja izmene člana 17. Zakona o budžetskom sistemu, usvojene krajem prošlog meseca. Nova norma propisuje pravilo da visina takse mora biti primerena troškovima pružanja javne usluge i da ne može biti utvrđena kao procenat od promenljive osnovice. Zakonom je propisano da nosioci javnih ovlašćenja moraju uskladiti svoje takse i naknade sa ovom odredbom u narednih mesec dana, s tim što ako to ne učine iste više ne mogu naplaćivati nakon 31.03.2013. godine. Nadamo se da će ova odredba da spreči neprijatna iznenađenja privredi i građanima, u vidu brzopoteznog uvođenja neprimerenih naknada16. Još jednu značajnu novinu donosi izmena člana 17. Zakona. Tom izmenom je praktično sprovedena inicijativa na kojoj već duže vreme insistiramo u Sivoj knjizi, a sa kojom se predhodna Vlada RS saglasila još krajem 2009. godine, usvajanjem identične preporuke SRP-a. Naime, propisano je da se taksa ne može naplaćivati za izdavanje dokaza i bilo kojih podataka koje lice pribavlja od jednog državnog organa, a po nalogu drugog državnog organa. Iako smo na ovu izmenu čekali skoro dve godine radujemo se njenoj skorijoj primeni u praksi. Ta izmena bi u skorije vreme trebala da rezultira ukidanjem besmislenih procedura, koje nameću državni organi tražeći dostavu dokumentacije koju mogu da pribave neposrednom elektronskom razmenom podataka. Pretpostavka je da će sami između sebe dogovoriti takvu dostavu, kako bi redukovali troškove koji se ovom izmenom zakona prevaljuju na njihov teret. Naravno, prve će na udaru biti besmislene procedure kada jedan državni organ u određenom postupku traži dostavu dokumenta koji sam izdaje. Setimo se čuvenih potvrda Poreske uprave koje su se pribavljale u procedurama pred tom istom Poreskom upravom ili izvoda iz katastra koji se dostavljao toj istoj službi RGZ-a u proceduri po zahtevu za konverziju prava korišćenja u pravo svojine. 13 Analiza pokazuje efekte ukidanja dva najznačajnija parafiskalna nameta za ovu kategoriju preduzeća 14 Uz pretpostavku da naknade ostaju na nivou iz 2011. 15 Ukoliko primenimo prosečnu mesečnu zaradu po zaposlenom u avgustu 2012 u iznosu od 42.122 dinara. 16 Drastičan primer je iznenađenje koje nam je u martu 2010. godine priredio Republički geodetski zavod, kada je pored iznosa inicijalne naknade za upis hipoteke počeo da obračunava i 0,2% od vrednosti hipoteke, i to bez limita. Ova izmena je praktično blokirala korišćenje do tada najjeftinijeg sredstva obezbeđenja u privredi i kredite učinila nedostupnim brojnim privrednim subjektima. Na uporne inicijative privrede, pre svega angažovanjem NALEDA-a i AmChama, je u februaru 2011. godine, izmenama Uredbe o visini naknade za korišćenje podataka premera i katastra i pružanje usluga republičkog geodetskog zavoda, procentualni deo naknade limitiran, doduše sada na 5.000 bodova (iznos skoro 20 puta veći od inicijalne naknade). Napominjemo da je iznos ove naknade, pre ovog “iznenađenja” , bio više nego deset puta manji (425 bodova) nego što je sada slučaj.

8

Promena poreskih zakona Izmene Zakona o o porezu na dodatu vrednost donele su nam tri značajne novine:

- 1. oktobra stupila je na snagu izmena člana 23. Zakona kojom je opšta stopa PDV-a podignuta sa 18% na 20%;

- Izmenama člana 33. Zakona, limit od 4 mil. dinara za obavezan prelazak u režim PDV-a povećan je na 8 mil. dinara, s tim što je ostavljena mogućnost obvezniku da se prijavi u režim PDV-a bez obzira na visinu ukupnog godišnjeg prometa;

- Novim članom 36a Zakona, koji stupa na snagu 01.01.2013. godine, propisana je mogućnost plaćanja PDV-a po naplati potraživanja.

Već dugo isticani zahtev privrede da se PDV plaća po naplati potraživanja, a ne po fakturisanju, uslišen je ali samo za obveznike PDV-a čiji ukupan promet dobara i usluga u prethodnih 12 meseci nije bio veći od 50.000.000 dinara i koji je u tom periodu neprekidno bio evidentiran za obavezu plaćanja PDV-a. Ipak, odlaganje plaćanja PDV-a limitirano je na 6 meseci od dana izvršenog prometa. Ovim potezom Vlada RS pokušala je da u vreme krize izađe u susret privredi u vezi sa odlaganjem naplate PDV-a. Kakvi će rezultati ove odluke biti, ostaje da se vidi. Kao i u slučaju firmarine ponovo se nameće pitanje da li su ovakvim selektivnim pristupom dovedeni u neravnopravan položaj veći privredni subjekti, koji takođe imaju problem u naplati potraživanja, tj. “kreditiranju” sada još povećanog PDV-a Septembarskim izmenama Zakona o fiskalnim kasama ukinuta je obaveza korišćenja fiskalne kase za preduzetnike „paušalce“, koji u okviru proizvodne delatnosti prodaju sopstvene proizvode, odnosno pružaju usluge fizičkim licima. Podsećamo da je privreda u vreme uvođenja fiskalnih kasa prigovarala na celishodnost uvođenja te obaveze preduzetnicima, kao i na činjenicu da su se protiv fiskalnih kasa uspeli izboriti isključivo advokati i taksisti, čiji se vapaj najdalje čuo. Sada tzv. paušalci mogu svoje fiskalne kase da odlože do daljnjeg i da se raduju tome što ih poreski inspektori više neće kažnjavati zbog pogrešno priheftanih fiskalnih računa. Kako bismo se podsetili u kojoj meri su fiskalne kase besmisleno iskomplikovale poslovanje cele privrede, podsetimo se na inicijative privrede koje su pristizale od “Sive knjige” do SRP-a, a među kojima su bile: da se pojasni kada nastupa obaveza formiranja dnevnog izveštaja; da se skrati obaveza čuvanja kontrolne trake sa tri godine na godinu dana; da se ukine Obrazac NI – Nalog za ispravku kod vraćanja ili reklamiranja robe; da se ukine obaveza štampanja adrese sedišta firme na fiskalnim isečcima… Imajući u vidu navedeno, nadamo se da će preduzetnici brzo odbolovati nepotreban trošak kupovine fiskalnih kasa i početi da produktivnije koriste vreme nakon ukidanja ove procedure. Izmenama Zakona o akcizama povećane su akcize na derivate nafte. Takođe je povećana akciza po paklici cigareta za 10,00 dinara. Na kafu akciza više nije određena u procentualnom, već u nominalnom iznosu. Izmenama Zakona o porezu na dohodak građana povećana je poreska stopa na prihode od kapitala (kamata na štednju, dividenda) sa 10% na 15%. Ova mera može da destimuliše deviznu štednju, obzirom na pad kamatnih stopa. Oni koji planiraju prodaju nepokretnosti obradovaće se izmeni člana 72. Zakona, kojom se skraćuje na deset godina period koliko dugo treba da se drži u portfelju nepokretnost ili hartija od vrednosti da se ne bi platio porez na kapitalni dobitak prilikom njene prodaje (ranije je trebao da je drži od 24.01.1994. godine). Međutim, oni koji porez na kapitalni dobitak budu morali da plate, platiće ga po stopi povećanoj sa 10% na 15%. Za banke i dužnike je od izuzetnog značaja izmena člana 85 Zakona, koja bankama konačno omogućava da otpišu dugovanja po osnovu stambenih kredita. Naime tom izmenom je propisano da se otpis duga ne tretira kao primanje-dohodak dužnika, pa se na taj iznos više ne plaća porez. Ovo naravno pod uslovom ako banka, pošto je prethodno preduzela sve radnje u vidu zakonom propisanih mera radi obezbeđenja i naplate svog potraživanja po osnovu stambenog

9

kredita, o čemu mora da postoji verodostojna dokumentacija, izvrši otpis svog potraživanja prema fizičkom licu – klijentu.

Deagencifikacija Kao što smo već naveli u uvodnom delu ovog izveštaja, paralelno sa ukidanjem parafiskalnih nameta, Vlada Republike Srbije sprovodi „deagencifikaciju“, u cilju racionalizacije javne uprave. Vlada je u septembru mesecu donela zaključak kojim je naložila ministarstvima da u okviru svojih nadležnosti preispitaju potrebu zadržavanja u pravnom sistemu regulatornih tela, organa i organizacija čiji se delokrug preklapa sa delokrugom drugih regulatornih tela. Krajem septembra je izmenjen Zakon o budžetskom sistemu, tako što su korisnici javnih sredstava uključeni u sistem konsolidovanog računa Trezora, odnosno konsolidovanih računa trezora lokalne vlasti. Na ovaj način se obezbeđuje kontrola priliva i trošenja sredstava od strane javnog sektora, koji je tu kontrolu izbegavao otvaranjerm računa kod poslovnih banaka. Istovremeno je usvojen i Zakon o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru, kojim su limitirane zarade u javnom sektoru17, s tim što su od primene ovog zakona izuzeti Narodna banka Srbije, Kontrola letenja Srbije i Crne Gore SMATSA doo Beograd, Agenciju za borbu protiv korupcije, Državna revizorska institucija, Fiskalni savet, visokoobrazovne i naučne ustanove i javna preduzeća i pravna lica koja imaju tržišnu konkurenciju18. Privreda načelno podržava sva rešenja koja posredno, smanjući potrošnju u javnom sektoru, mogu uticati na njeno rasterećenje od previsokih obaveza. Međutim, podsećamo da su agencije samo kap u moru vršilaca javnih ovlašćenja na republičkom nivou, kojih ima preko 3.000, pa se nameće pitanje ograničenosti ove reforme. Kada se uzme u obzir da javnih agencija ima samo 17, onda je jasno da „deagencifikacija” može isključivo da „zagrebe” po velikim troškovima javnog sektora.19 Smatramo da bez ozbiljne i sveobuhvatne analize poslova koje obavljaju pomenuti vršioci javnih ovlašćenja nije moguće sprovesti efikasnu reformu ovog sektora. Takođe, ne može imati bitne efekte reforma koja ne podrazumeva racionalizaciju i smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru, već isključivo njihovo premeštanje iz jednog u drugi državni organ. Ako neka agencija postane uprava u sastavu ministarstva, a njeni zaposleni samo promene državni organ u kome rade, onda može biti reči samo o organizacionoj promeni, ne i o smanjenju državne uprave.

17

Zakon se primenjuje na javne agencijame, organizacijame na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, javna preduzeća čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, pravna licia nad kojima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao i u druga pravna licima u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda. 18 Diskutabilna je opravdanost izuzimanja od politike limitiranih plata Agencije za borbu protiv korupcije, Državne revizorske institucije i Fiskalnog saveta, obzirom da upravo te institucije treba da daju ključni doprinos uvođenju reda u sferi javne potrošnje. S druge strane, u “isti koš” su stavljene institucije koje imaju značajne rezultate u radu i one čiji praksa predstavlja kočnicu razvoja privrede, pa se postavlja pitanje na kom nivou će se ujednačiti nivo usluga koje pružaju. 19 Naime, postoji 18 vršilaca javnih ovlašćenja nad kojima nadzor vrši Skupština RS i preko 3.000 vršilaca janih ovlašćenja na republičkom nivou, nad čijim radom nadzor vrše Vlada RS ili ministarstva u sastavu Vlade RS. Tu spadaju kako razne uprave, inspekcije i direkcije u sastavu ministarstva, kancelarije pri Vladi RS i bužetski fondovi, koje nemaju status pravnog lica, tako i agencije, fondovi, zavodi, direkcije i saveti koji imaju svojstvo pravnih lica, pa samim tim i daleko veću samostalnost u radu. Na ovom spisku su i razne komore, savezi, saveti i javna preduzeća. Tu dalje spada 67 tužilaštava, 83 sudova opšte i specijalizovane nadležnosti i 45 prekršajnih sudova. Najbrojnije su škole kojih ima oko 1.800, dok fakulteta i drugih visokoškolski ustanova ima oko 150. Veliki je broj i klinika ,instituta, zdravstvenih cenatara, bolnica i domova zdravlja, kojih ukupno ima oko 350. Javnih preduzeća na tom spisku ima samo 27, jer su isključivo obuhvaćena javna preduzeća na republičkom nivou.

10

Građevinske dozvole Komplikovana, dugotrajna i skupa procedura pribavljanja građevinskih dozvola je jedan od glavnih uzroka visokih cena stambenog i poslovnog prostora u Srbiji. Kada se na to doda problem skupih investicionih kredita i nerešenih imovinsko-pravnih odnosa u vezi sa građevinskim zemljištem, investitori u Srbiji su u značajno težem položaju od svojih kolega u regionu i svetu. Zbog toga je u studiji Svetske banke „Doing Business” Srbija rangirana kao 175. od ukupno 183 zemlje u pogledu uslova za izdavanje građevinske dozvole. Naime, pribavljanje građevinske dozvole investitore u Srbiji prosečno košta 1.603,8% BDP po glavi stanovnika (3 ½ puta više nego u regionu), a obaveznih 19 procedura traju u proseku 279 dana (dva puta duže od proseka u regionu). Kada se gore navedena procedura dodatno iskomplikuje neverovatno složenom procedurom eksproprijacije zemljišta, koja je uslov za „velike građevinske investicije“ - izgradnju saobraćajne infrastrukture, energetskih objekata i velikih industrijskih objekata, potpuno je jasno zašto su te investicije praktično „zabetonirane“20. Ovakva politika u građevinarstvu je neizdrživa i mora se učiniti sve da se pojednostavi i pojeftini gradnja u Srbiji. Dobru polaznu osnovu za reformu u vezi sa procedurama izdavanja građevinske dozvole daje Analiza efikasnosti postupka izdavanja građevinskih dozvola u Republici Srbiji, koja je izrađena u okviru USAID-ovog projekta za bolje uslove poslovanja (BEP)21. Kako je već navedeno, ukinuta su tri parafiskala u ovoj oblasti:

1. Naknada za izgradnju i održavanje javnih i blokovskih skloništa, kojom je investitor bio dužan da Javnom preduzeću za skloništa uplati naknadu u visini 2% od ukupne vrednosti građevinskog objekta22;

2. Naknada za priključenje prilaznog puta na javni put23; 3. Naknada za izgradnju komercijalnih objekata kojima je omogućen pristup sa

javnog puta24.

20 Eksproprijacija podrazumeva tri postupka koji se ne mogu voditi uporedno i zbog toga mogu trajati godinama:

- postupak utvrđivanja javnog interesa (član 20. Zakona o eksproprijaciji), koji sprovodi Vlada RS, a protiv koga se može pokrenuti upravni spor;

- postupak ekspropijacije (čl.25-36. Zakona), koji sprovodi opštinska-gradska uprava, a protiv koga se može izjaviti žalba ministarstvu nadležnom za finansije i nakon toga voditi upravni spor;

- postupak za određivanje naknade (čl.56-62. Zakona), koji sprovodi opštinska uprava, odnosno sud ako se visina ne može utvrditi sporazumno.

21 Studija je prezentovana javnosti 24.09.2012. godine. Ta studija identifikuje sledeće probleme za investicije u građevinarstvu:

- nepotpunost ili nepostojanje planskih dokumenata na lokalnom nivou (urbanističkih i prostornih planova); - nerešeni imovinsko-pravni odnosi, zbog pogrešnih upisa prava vlasništva u javnim knjigama, kašnjenjem u

sprovođenju restitucije i nerešenih zahteva za konverziju prava korišćenja u pravo svojine; - komplikovane procedure koje su preduslov za dobijanje lokacijske, građevinske i upotrebne dozvole

(pribavljanje raznih uverenja od državnih agencija i javnih preduzeća); - visoke naknade i takse koje se naplaćuju u gore navedenim procedurama, od kojih bi neke morale biti

ukinute, a neke smanjene (npr. naknada za javna skloništa, naknada za uređenje građevinskog zemljišta, visoke takse za overu ugovora o kupovini nepokretnosti i suinvestiranju...).

U navedenoj studiji se predlaže: - unapređenje procedure izdavanja građevinskih dozvola, kroz redefinisanje uloge javnih preduzeća i drugih

organa u ovim procedurama, uređenje imovinsko pravnih odnosa na građevinskom zmljištu, donošenje neophodnih prostornih i urbanističkih planova;

- usaglašavanje različitih sektorskih zakona sa Zakonom o planiranju i izgradnji; - mapiranje i optimizaciju procedura; - obezbeđenje poštovanje rokova utvrđenih propisima; - uspostavljanje „one-stop-shop“ sistema za izdavanje građevinskih dozvola na lokalnom nivou; - racionalizaciju naknada i taksi kroz njihovo ukidanje i smanjenje

22 Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanrednim situacijama 23 Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnim putevima 24 Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnim putevima

11

Uz pojednostavljenje procedura u ovoj oblasti neophodno je eliminisati visoka diskreciona ovlašćenja javne uprave, koja pogoduju korupciji koja dodatno otežava i poskupljuje gradnju. Naročito su problematične alternativno propisane obaveze investitora - npr. mogućnost da se investitor obaveže na izgradnju trafo stanice, umesto plaćanja naknade za priključenje na postojeću. Vlada RS je njavila ubrzani nastavak reforme u ovoj oblasti. Već je trebala da bude formirana radna grupa čiji bi zadatak bio da preispita eliminaciju nepotrebnih procedura, kao i opravdanost i visinu svih naknada koje se u postupku izdavanja lokacijskih, građevinskih i upotrebnih dozvola naplaćuju građanima i privredi od strane javnog sektora. Bilo bi neophodno da se prilikom sprovođenja najavljene reforme preispita politika naknada za uređenje građevinskog zemljišta, koja predstavlja najveći trošak izgradnje25, a s druge strane je ključni prihod lokalnih samouprava koji se u najvećem delu koristi za izgradnju infrastrukture. Osnovanost plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta je još jedno od otvorenih pitanja. Nakon reforme svojinskog režima na gradskom građevinskom zemljištu26, upitno je zadržavanje ove naknade u pravnom sistemu. Tačno je da je ukidanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta predviđeno Zakonom o planiranju i izgradnji, ali sa odloženim dejstvom do 2014. godine, dok se ne integriše u porez na imovinu27. Bez obzira na to što je visina poreza na imovinu sa stanovišta lokalne samouprave možda niska, nelogično je da vlasnik građevinske parcele sada plaća i porez na vlasništvo nepokretnosti (vrednost nepokretnosti faktički čine i vrednost objekta i vrednost parcele) i naknadu za korišćenje svoje sopstvene parcele28. Dodatno, napominjemo da će od 01.01.2014. godine vlasnici gradskog građevinskog zemljišta plaćati i komunalnu naknadu, koju će utvrđivati jedinice lokalne samouprave u limitima koje propiše Vlada RS29. Izgleda da se od izmena u vezi sa politikom naknada za uređenje građevinskog zemljišta i korišćenje građevinskog zemljišta za sada odustalo, pre svega zbog značajnog učešća u budžetskim prihodima lokalnih samouprava (njihova visina se razlikuje od opštine do opštine, odnosno od grada do grada). Prihod lokalnih samouprava od naknade za korišćenje zemljišta u proteklom periodu bio je veći od prihoda od poreza na imovinu, tako da bi za lokalne samouprave potpuni gubitak prihoda po osnovu ukidanja ovih naknada bio ozbiljan udarac, a posebno za one samouprave koje su se u velikoj meri oslanjali na ovaj prihod (npr. opštine na čijoj su teritoriji veći privredni subjekti poput javnih preduzeća). Situaciju u pogledu naknade za uređenje građevinskog zemljišta dodatno komplikuje činjenica da iz nje treba da se finansira komunalna infrastruktura. Veoma dobro razrađeni predlozi reforme naknade za uređenje zemljišta urađeni su još pre pet godina, ali se na regulatornom planu suštinski ništa nije dogodilo.30 Značaj naknade za korišćenje i naknade za uređenje građevinskog zemljišta za budžete je očigledan. Prva naknada je učestvovala sa 7,4% u tekućim prihodima gradova i opština, a druga sa 5,2%. Poređenja radi ukupni prihodi od komunalne takse na isticanje firme (za sve privredne subjekte bez obzira na veličinu) iznosila je 2,5%.

25 Podsećamo da je upravo zbog visoke naknade za uređivanje građevinskog zemljišta trošak pribavljanja građevinske dozvole u Srbiji znatno viši nego u drugim državama u svetu i da je to jedan od glavnih razloga lošeg rangiranja Srbije u uporednim studijama međunarodnih organizacija u vezi sa uslovima za otpočinjanje izgradnje. 26 Zakon o planiranju i izgradnji 2009. godine reformiše svojinski sistem na gradskom građevinskom zemljištu, tako da može biti u svim oblicima svojine, dakle i u privatnoj svojini 27 Propisano članom 220. Zakona o planiranju i izgradnji 28 Ova naknada je relikt sistema društvene, odnosno državne svojine na gradskom građevinskom zemljištu, na kome su vlasnici objekata imali samo pravo korišćenja, za koje su tu naknadu i plaćali 29 Čl. 27. I 45. Zakona o komunalnim delatnostima, usvojen 2011. godine 30 Videti Mijatović B. B. Begović i M. Paunović „Reforma naknade za uređenje zemljišta“, CLDS, Beograd, novembar 2007. godine.

12

Šifra GFS Naziv uplatnog

računa Budžet grada

Budžet opštine

Total Učešće u tekućim

prihodima

700000 TEKUĆI PRIHODI 122,106,017 75,102,452 197,208,469 713120 Porez na imovinu 8,357,515 4,702,452 13,059,967 6.6%

716110 Komunalna taksa na firmu

2,702,577 2,213,086 4,915,663 2.5%

741534 Naknada za korišćenje građ. zemljišta

10,958,670 3,560,399 14,519,069 7.4%

742253 Naknada za uređivanje građ. Zemljišta

8,807,051 1,482,458 10,289,509 5.2%

Zaključak Zadovoljstvo koje osećamo zbog brzog sprovođenja „prve faze“ ukidanja parafiskalnih nameta, pomešano je sa gorkim ukusom zbog sporih reformi tokom prethodne decenije. Nesporno je da je lakše bilo sprovoditi reforme ranije, dok je državna kasa bila punija, kao i da bi njihovo blagovremeno sprovođenje sprečilo ili u najmanju ruku ublažilo pad privrednih aktivnosti. Ovako je privreda, kao ozbiljan bolesnik, priključena na „aparate za održavanje života“, pri čemu je neizvesno da li uopšte postoji mogućnost njenog brzog oporavka. Dosadašnje iskustvo upućuje na zaključak da je javna uprava uglavnom neaktivna u osmišljavaju boljih uslova za poslovanje u Srbiji i da su do sada inicijative za reformu u toj oblasti uglavnom dolazile od same privrede i sektora civilnog društva. U tom smislu je neophodno nastaviti sa inicijativama za sprovođenje neophodnih reformi, njihovim praćenjem i objavljivanjem rezultata, što upravo činimo i kroz ovaj izveštaj. Moguće je da će u ovom poslu znatno aktivniju ulogu preuzeti Kancelarija za regulatornu reformu i analizu efekata propisa, s obzirom da je radi toga i formirana.