Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố

ASIAN DEVELOPMENT BANK

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

Các công cụ tài chính cho rủi ro thiên tai cung cấp nguồn tài chính cho cứu trợ, phục hồi nhanh và tái thiết sau thiên tai. Thu xếp tài chính đầy đủ là cần thiết để đảm bảo phục hồi nhanh chóng sau các trận thiên tai đồng thời giảm thiểu tác động của chúng lên phát triển kinh tế-xã hội.

Tài liệu này trình bày tóm tắt dự án hỗ trợ kỹ thuật về xây dựng các giải pháp tài chính rủi ro thiên tai cho thành phố Huế và Cần Thơ, và để chia sẻ với các thành phố khác có quan tâm ở Việt Nam. Nhiều thành phố của Việt Nam có nguy cơ rủi ro cao do các hiểm họa thiên tai như bão, lũ lụt, sạt lở đất và hạn hán. Dự án này bao gồm việc xây dựng các mô hình rủi ro thiên tai cho hai thành phố lựa chọn, phân tích khoảng thiếu hụt tài chính, và xem xét các quy định và luật pháp liên quan. Dự án đã xác định được các giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai thích hợp, tập trung chủ yếu vào các công cụ bảo hiểm, tín dụng, và thị trường vốn.

Ngân hàng Phát triển Châu Á

Tầm nhìn của ADB là một khu vực Châu Á và Thái Bình Dương không có đói nghèo. Sứ mệnh của ADB là hỗ trợ các nước thành viên đang phát triển của mình giảm đói nghèo và cải thiện chất lượng sống của người dân. ADB cam kết giảm đói nghèo thông qua tăng trưởng kinh tế toàn diện, phát triển bền vững với môi trường và hội nhập khu vực.

Có trụ sở chính tại Manila, ADB thuộc sở hữu của 67 thành viên, trong đó có 48 thành viên trong khu vực. Các công cụ chính của ADB trợ giúp cho các nước thành viên đang phát triển của mình là đối thoại chính sách, cho vay, đầu tư cổ phần, bảo lãnh, viện trợ không hoàn lại và hỗ trợ kỹ thuật.

AsiAn Development BAnk6 ADB Avenue, Mandaluyong City1550 Metro Manila, Philippineswww.adb.org

TăNg CườNg NăNg lựC Tài ChíNh Cho Rủi Ro ThiêN Tai CấP ThàNh Phố ở ViệT Nam

Tăng cường năng lực Tài chính cho Rủi Ro Thiên Tai cấp Thành phố ở ViệT nam

aSian DEVElopmEnT BanK

Giấy phép Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO)

© 2015 Ngân hàng Phát triển Châu Á6 ADB Avenue, Mandaluyong City, 1550 Metro Manila, PhilippinesTel +63 2 632 4444; Fax +63 2 636 2444www.adb.org; openaccess.adb.org

Bảo lưu toàn bộ tác quyền. Xuất bản năm 2015.Bản in tại Phi-líp-pin.

ISBN 978-92-9257-276-1 (Bản in), 978-92-9257-277-8 (Bản PDF)Số lưu chiểu: RPT157762-2 Dữ liệu thực mục xuất bản

Ngân hàng Phát triển Châu Á. Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Viêt Nam.Thành phố Mandaluyong, Phi-líp-pin: Ngân hàng Phát triển Châu Á, 2015.

1. Tài chính cho rủi ro thiên tai 2. Việt Nam 3. Tái thiết I. Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Quan điểm được thể hiện trong ấn phẩm này là của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm và chính sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng như Ban Giám đốc Ngân hàng và các Chính phủ họ đại diện. ADB không đảm bảo độ chính xác của dữ liệu trong ấn phẩm này và không nhận trách nhiệm đối với bất kỳ hệ quả gì từ việc sử dụng chúng. Khi nêu danh hoặc tham chiếu đến bất kỳ công ty hoặc sản phẩm cụ thể của nhà sản xuất nào không có ý là chúng được ADB xác thực hoặc khuyến cáo cho các bên khác một cách tự nhiên mà không được đề cập.

Khi nêu danh hoặc tham chiếu đến bất kỳ vùng lãnh thổ hoặc khu vực địa lý cụ thể nào, hoặc khi sử dụng từ “quốc gia” trong ấn phẩn này, ADB không có ý định đưa ra bất cứ nhận định nào về tư cách pháp lý hay các tư cách khác của khu vực địa lý hoặc vùng lãnh thổ đó.

Ấn phẩm này phát hành theo giấy phép Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO) https://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/. Khi sử dụng nội dung trong ấn phẩm này, người dùng đồng ý bị ràng buộc bởi các điều khoản của giấy phép nói trên cũng như các điều khoản sử dụng của Repository ADB Open Access tại openaccess.adb.org/termsofuse

Giấy phép CC không áp dụng cho các tư liệu mà ADB không giữ bản quyền trong ấn phẩm này. Nếu tư liệu được cho là từ một nguồn khác, xin vui lòng liên hệ với chủ sở hữu quyền tác giả hoặc nhà xuất bản của nguồn đó để được phép để tái bản chúng. ADB không chịu trách nhiệm về bất kỳ khiếu nại phát sinh do hậu quả của việc sử dụng các tư liệu này.

Tham khảo—Khi sử dụng ấn phẩm này làm nguồn tham khảo, đề nghị đảm bảo ghi nhận các thông tin sau: Tác giả. Năm xuất bản. Tiêu đề ấn phẩm. © Ngân hàng Phát triển Châu Á và/hoặc Nhà xuất bản].

https://openaccess.adb.org. Phát hành theo giấy phép CC BY 3.0 IGO.

Dịch thuật—Khi sử dụng cho bất kỳ mục đích dịch thuật nào cần phải trích nguồn như sau:Bản gốc được xuất bản bởi Ngân hàng Phát triển Châu Á bằng tiếng Anh với tiêu đề [tiêu đề] © [Năm xuất bản]

Ngân hàng Phát triển Châu Á. Tất cả quyền được bảo lưu. Chất lượng của bản dịch này và tính chính xác của nó so với văn bản gốc hoàn toàn thuộc về trách nhiệm của [phiên dịch]. Bản gốc tiếng Anh của tài liệu này mới có giá trị nguyên bản.

Quan điểm—Bất kỳ sự sửa đổi nào cũng cần phải trích nguồn như sau:Quan điểm được thể hiện trong ấn phẩm này là của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm và chính

sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng như Ban Thống đốc Ngân hàng và các Chính phủ mà họ đại diện. ADB không đảm bảo độ chính xác của dữ liệu trong ấn phẩm này và không nhận trách nhiệm đối với bất kỳ hệ quả gì từ việc sử dụng chúng.

Hãy liên hệ với [email protected] hoặc [email protected] nếu bạn có bấy kỳ câu hỏi hoặc góp ý nào liên quan đến nội dung ấn phẩm, hoặc nếu bạn muốn xin phép sử dụng logo của ADB hoặc sử dụng tài liệu ngoài các quy định nêu trên.

“Tài liệu này được dịch từ nguyên bản tiếng Anh với mục đích phục vụ đông đảo bạn đọc. Mặc dù, chúng tôi cố gắng đảm bảo tính chính xác của bản dịch, nhưng tiếng Anh vẫn là ngôn ngữ chính của Ngân hàng Phát triển Châu Á và chỉ có nguyên bản tiếng Anh của tài liệu này mới đáng tin cậy (nghĩa là chỉ nguyên bản tiếng Anh được chính thức công nhận và có hiệu lực). Do vậy, các trích dẫn cần dựa vào nguyên bản tiếng Anh của tài liệu này.”

Ghi chú: Trong ấn phẩm này, “$” chỉ đồng Đô la Mỹ.

iii

Mục lục

hình và hộp iv

lời cám ơn v

các từ viết tắt vii

Tóm tắt viii

1 giới thiệu 1

2 phương pháp Xây dựng các giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai 3Xây dựng Năng lực 3Xây dựng Mô hình Rủi ro 4Áp dụng Mô hình 6Phân tích Khoảng thiếu hụt Tài chính 8Các xem xét liên quan đến Luật pháp và Chính sách 12

3 Tại sao các thành phố khác ở Việt nam có thể xem xét các công cụ DRF 14

4 các giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai tiềm năng 17Giải pháp Tín dụng 18Bảo hiểm Tham số 18Rủi ro Cơ bản 19

5 làm thế nào để lựa chọn một giải pháp DRF phù hợp 21

6 chi phí và lợi ích mong đợi? 23

7 làm thế nào để Thực hiện? 25

8 các cân nhắc và Kết luận cuối cùng 27

phụ lục: Thuật ngữ sử dụng 28

iv

Hình và Hộp

Hình1: Các cơn bão đổ bộ vào Việt Nam (Cấp 3 Saffir-Simpson_SS) 52: Biểu đồ tổn thất do bão của thành phố Huế 73: Tổng quan Khoảng thiếu hụt Tài chính của thành phố Huế 104: Tổng quan Khoảng thiếu hụt Tài chính của thành phố Cần Thơ 115: Các lớp Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai 176: Chuỗi thực hiện Giao dịch– từ Thành phố đến Đơn vị bảo hiểm cuối cùng 26

Hộp1: Bài học Kinh nghiệm - Sử dụng Quỹ dự phòng Thiên tai của Phi-líp-pin 92: Bài học Kinh nghiệm - Sử dụng Quỹ dự phòng cho Chi trả Phí bảo hiểm 133: Bài học Kinh nghiệm – Xử lý Rủi ro Cơ bản cho Thành phố Cần Thơ và Huế 204: Bài học Kinh nghiệm – Các lựa chọn Thay thế Nguồn phí Bảo hiểm 24

v

Lời cám ơn

Báo cáo này tóm tắt các phân tích và nghiên cứu đã được thực hiện dưới Dự án hỗ trợ kỹ thuật: Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai nhằm Ứng phó với Biến đổi khí hậu. Dự

án được thực hiện với sự hướng dẫn tổng thể của bà Charlotte Benson, Chuyên gia cao cấp về Quản lý Rủi ro Thiên tai, Vụ Phát triển Bền vững và Biến đổi khí hậu (SDCC). Bà Charlotte Benson và ông Peter M. Clark, tư vấn của Dự án, là tác giả của báo cáo này.

Một số cá nhân chủ chốt sau đây đã đóng góp cho sự thành công của Dự án. Ông Askhay Gupta nguyên Phó Chủ tịch, Kỹ sư mô hình rủi ro thảm họa, và ông Marc Ramires, Phó Chủ tịch, Kỹ sư mô hình rủi ro thảm họa, thuộc Tập đoàn AIR toàn cầu là tư vấn chính của Giai đoạn 1 và 2 và cũng là nguồn lực xây dựng mô hình rủi ro thiên tai. Ông Gerry Lemcke, Phó Chủ tịch cao cấp Nhóm bảo lãnh phát hành, thuộc Công ty tái bảo hiểm Thụy Sỹ (SwissRe), đã lãnh đạo việc thực hiện các nghiên cứu thị trường bảo hiểm, xây dựng các giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai và đào tạo tập huấn. Ông PeerananTowashiraporn, Giám đốc, cùng với bà Dewi Anggraini, Chuyên gia kỹ thuật cao cấp thuộc Trung tâm Phòng tránh thiên tai Châu Á (ADPC), đã hỗ trợ rất lớn cho việc xây dựng mô hình thiên tai cũng như đào tạo tập huấn. Ông Scott Ryrie đã cung cấp tư vấn kỹ thuật cho Giai đoạn 3. Ông Peter M. Clark là điều phối viên quốc tế cho cả ba giai đoạn của Dự án, đã quản lý một dự án phức tạp với tính kiên định và hiệu quả cao. Bà Trần Hoàng Yến, tư vấn trong nước, đã làm việc hết sức nhiệt tình cho việc điều phối tổng thể các hoạt động xuyên suốt quá trình thực hiện Dự án ở Việt Nam.

Dự án trân trọng cám ơn những hướng dẫn và điều phối quan trọng của cơ quan thực hiện Dự án là Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng (MOC/UDA) và Bộ Tài chính. Về phía Bộ Xây dựng, Dự án nhận được sự hướng dẫn và giúp đỡ của bà Trần Thị Lan Anh, Phó cục trưởng Cục Phát triển đô thị, cùng với sự đóng góp quí báu của ông Dương Quốc Nghị, Giám đốc Ban quản lý dự án phát triển đô thị (MUDP), bà Nguyễn Thị Thu Thủy và bà Trịnh Đan Dung, cán bộ MUDP. Về phía Bộ Tài chính, Dự án nhận được sự hỗ trợ hết sức quí báu của ông Phùng Ngọc Khánh, Cục trưởng Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm (ISA), cùng với sự hỗ trợ nhiệt tình của ông Bùi Thanh Hải, Phó chánh Văn phòng Cục; bà Phạm Thu Phương, Trưởng phòng Bảo hiểm phi nhân thọ, ISA; bà Lê Nguyễn Phương Anh, Phó trưởng phòng Bảo hiểm phi nhân thọ, ISA; bà Nguyễn Thị Thu Huyền, chuyên viên phòng Bảo hiểm phi nhân thọ, ISA; và bà Nguyễn Thị Bích Hằng, Phó trưởng phòng Quản lý ngân sách địa phương, Vụ Ngân sách nhà nước.

Dự án trân trọng cám ơn sự hợp tác và hỗ trợ hết sức quí báu của nhiều cán bộ chủ chốt ở hai thành phố Huế và Cần Thơ. Về phía thành phố Cần Thơ, Dự án ghi nhận sự hướng dẫn và giúp đỡ của ông Đào Anh Dũng, Phó Chủ tịch UBND thành phố, cùng với những đóng góp quí báu của ông Phạm Văn Quỳnh, Giám đốc Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNN); ông Nguyễn Thành Phương, Phó Giám đốc Sở Tài chính; và ông Lê Công Thành, chuyên viên Sở

lời cám ơnvi

NN&PTNNN là cán bộ đầu mối của Dự án. Về phía thành phố Huế, Dự án ghi nhận sự hướng dẫn và giúp đỡ của ông Ngô Anh Tuấn, Phó Chủ tịch UBND thành phố, cùng với đóng góp hết sức nhiệt tình của ông Phan Hồng Khôi, Trưởng phòng Kinh tế thành phố đồng thời là cán bộ đầu mối của Dự án; ông Nguyễn Ngọc Quang, Phó trưởng phòng Tài chính và kế hoạch; và nhiều cán bộ khác nữa của thành phố.

Các cá nhân khác có đóng góp hữu ích cho Dự án bao gồm: bà Vicky Hu, Phó Chủ tịch cao cấp, Đối tác toàn cầu khu vực Đông Nam Á, SwissRe; ông Thomas Kessler, Phó Chủ tịch cao cấp, Đối tác toàn cầu khu vực Đông và Đông Nam Á, SwissRe; ông Michael Schwarz, Phó Chủ tịch cao cấp, Đối tác toàn cầu khu vực Đông Á, SwissRe; bà Doris Du, Phó Chủ tịch, khu vực Châu Á–Thái Bình Dương, SwissRe; bà Michelle Fu, trợ lý, SwissRe; ông Nguyễn Mạnh Linh, Giám đốc quản lý rủi ro, Tổng công ty tái Bảo hiểm quốc gia Việt Nam; và ông Lê Như Ngà, Tư vấn.

Bà Grendel Saldevar-Perez, Trợ lý hoạt động của SDCC, đã cung cấp toàn bộ các hỗ trợ hành chính vô giá cho Dự án. Bà Mary Jane David, Cán bộ quản lý hành chính cao cấp của SDCC, đã khéo léo quản lý các vấn đề liên quan đến ngân sách và hợp đồng.

Dự án trân trọng cám ơn hỗ trợ tài chính từ Quỹ giảm nghèo Nhật Bản.

vii

Các từ viết tắt

ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á

DRF giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai

ISA Cục Quản lý, Giám sát Bảo hiểm

MOC/UDA Bộ Xây dựng/Cục Phát triển Đô thị

MOF Bộ Tài chính

VND Đồng Việt Nam

viii

Tóm tắt

Tài liệu này trình bày tóm tắt Dự án hỗ trợ kỹ thuật về việc xây dựng các giải pháp Tài chính cho rủi ro thiên tai (DRF) cho thành phố Huế và Cần Thơ, và để chia sẻ với các thành phố

khác ở Việt Nam có quan tâm đến vấn đề này. Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), thông qua nguồn hỗ trợ của Quỹ giảm nghèo Nhật Bản, đã phối hợp với Cục Phát triển đô thị của Bộ Xây dựng (MOC/UDA) thực hiện Dự án này.

Các mục tiêu và nhiệm vụ liên quan của Dự án được chia làm 3 giai đoạn. Giai đoạn 1 tập trung vào lựa chọn ra 2 thành phố bằng việc áp dụng các tiêu chí định tính và định lượng để chọn ra các thành phố tham gia vào giai đoạn tiếp theo. Giai đoạn 2 bao gồm việc xây dựng các mô hình rủi ro thiên tai cho 2 thành phố được lựa chọn là Huế và Cần Thơ, để qua đó phân tích khoảng thiếu hụt tài chính cho ứng phó sau thiên tai và xây dựng các giải pháp DRF phù hợp nhằm giúp các thành phố lấp đầy những khoảng thiếu hụt này. Giai đoạn 2 cũng bao gồm một loạt các hội thảo tập huấn nhằm nâng cao năng lực cho thành phố về DRF cùng với việc phân tích các vấn đề chính sách và luật pháp hiện hành liên quan đến DRF. Các cuộc hội thảo tập huấn tập trung vào các khái niệm nền tảng của DRF bao gồm: các sản phẩm bảo hiểm và tín dụng, mô hình rủi ro, phân tích khả năng tài chính, môi trường pháp lý và các nguyên tắc trong lựa chọn giải pháp DRF phù hợp. Giai đoạn 3 tiến hành đánh giá độc lập các giải pháp DRF được đề xuất trong Giai đoạn 2 và hỗ trợ từng thành phố trong việc lựa chọn ra một giải pháp phù hợp nhất để thực hiện cho thành phố của mình. Việc các thành phố sau đó đưa các giải pháp này vào thị trường nằm ngoài khuôn khổ của Dự án.

Vào cuối Giai đoạn 2, nhóm tư vấn Dự án đã đề xuất một số các giải pháp bảo hiểm khá đơn giản và minh bạch được thiết kế phù hợp với mối hiểm họa chính mà mỗi thành phố đã chọn, cụ thể lũ lụt cho Cần Thơ và bão cho Huế. Tư vấn đã đề xuất các sản phẩm bảo hiểm tham số cho hai thành phố. Những sản phẩm này cho phép các thành phố yêu cầu bồi thường bảo hiểm do sự xuất hiện của một trận thiên tai thay vì lượng tổn thất được kiểm chứng do hậu quả thiệt hại của một trận thiên tai gây ra. Các lợi thế của bảo hiểm tham số bao gồm tiến độ chi trả bồi thường nhanh và không bị ràng buộc về mục đích chi tiêu khoản bồi thường đó. Tuy nhiên, tổn thất có thể không được bồi thường nếu vị trí hoặc cường độ của trận thiên tai xảy ra nằm ngoài các tham số kích hoạt đã thỏa thuận. Các thành phố cũng đã được tư vấn về các khía cạnh thực tiễn liên quan đến thiết kế, định giá và đưa vào thị trường một sản phẩm bảo hiểm tham số.

Cả Huế và Cần Thơ đều thể hiện mong muốn rất cao trong việc thực hiện thí điểm DRF, tuy nhiên, họ đặc biệt cần có sự giải thích rõ ràng hơn về môi trường pháp lý và quy định trước khi tiến hành việc này. Họ cũng đã thảo luận rất cởi mở về những khó khăn liên quan đến nguồn tài chính để chi trả phí bảo hiểm và yêu cầu sự hỗ trợ từ chính quyền cấp tỉnh và cấp trung ương nhằm hoàn thiện nỗ lực thực hiện thí điểm này.

Tóm tắt ix

Cả hai thành phố đã nắm rõ lợi ích của việc đầu tư vào DRF, bao gồm: (i) gia tăng khả năng cho việc lập kế hoạch tài chính để ứng phó với thiên tai và giải quyết vấn đề chi phí theo thời gian; (ii) chuyển giao rủi ro cho các bên có năng lực tốt hơn; (iii) phục hồi thiên tai nhanh chóng hơn; và (iv) kết quả là bảo vệ thành quả phát triển kinh tế-xã hội và tiếp tục phát triển. Trong thời gian tới, câu hỏi và thách thức chính cho Việt Nam là làm thế nào để tận dụng những kinh nghiệm và bài học của hai thành phố Huế và Cần Thơ một cách tốt nhất vào việc thực hiện các giải pháp DRF trong thực tế cho hai thành phố này cũng như cho các thành phố khác của Việt Nam.

Mục tiêu chính của Dự án này là sử dụng các nỗ lực thí điểm nhằm trình diễn giá trị và phương pháp xây dựng và thực hiện DRF cho các thành phố ở Việt Nam và các thành phố khác trong khu vực Đông Nam Á. Nhiều thành phố cùng chia sẻ các thách thức trong quản lý rủi ro thiên tai tương tự như Cần Thơ và Huế, bao gồm tốc độ đô thị hóa cao, chịu tác động của biến đổi khí hậu và nguồn lực cho ứng phó thiên tai không chắc chắn. Trong phân tích cuối cùng, các thành phố sẽ quan tâm đến tài chính cho rủi ro thiên tai nếu như việc đầu tư này giúp cải thiện năng lực ứng phó thiên tai của họ ở một mức chi phí ưu việt hơn so với các phương thức quản lý rủi ro thiên tai khác. Đối với thành phố Huế và Cần Thơ, giá trị này đã được chứng minh. Hy vọng rằng các thành phố khác nếu có quan tâm theo đuổi các giải pháp DRF sẽ xem xét tiến trình và phương pháp tương tự như được trình bày sau đây.

1

1 Giới thiệu

lập kế hoạch về hệ quả tài chính đối với các thảm họa thiên tai sẽ giúp ích kịp thời cho các công tác cứu trợ, phục hồi và nỗ lực tái thiết sau thiên tai

ởViệt Nam, quản lý tài chính cho rủi ro thiên tai đang ở giai đoạn khởi đầu. Mặc dù Việt Nam đã chủ động xây dựng cho mình một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai độc đáo và đã xem

xét đến việc xây dựng các công cụ Tài chính cho rủi ro thiên tai (DRF) ở cấp quốc gia, tuy nhiên, cho đến gần đây vẫn chưa dành nhiều nỗ lực cho việc xây dựng các chương trình DRF ở cấp thành phố. Nhờ sự hỗ trợ của Quỹ Giảm nghèo Nhật Bản, trong hai năm qua, Ngân hàng Phát triển Châu Á và Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng (MoC/UDA) đã xây dựng các sản phẩm DRF thí điểm cụ thể cho các thành phố Huế và Cần Thơ.1 Tài liệu này đánh giá phạm vi và các khía cạnh chính của Dự án đồng thời xem xét khả năng ứng dụng và sự phù hợp của chúng đối với các thành phố khác ở Việt Nam.

Giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai (DRF) được xây dựng dựa trên tiền đề cho việc dự đoán và lập kế hoạch tài chính nhằm ứng phó với hậu quả của các thảm họa thiên tai qua đó hỗ trợ chính quyền, cả ở cấp quốc gia và cấp địa phương, có được một vị thế mạnh mẽ hơn, vững vàng hơn và dự đoán tốt hơn để ứng phó kịp thời cho công tác cứu trợ, phục hồi và nỗ lực tái thiết sau thiên tai. Các công cụ DRF tiềm năng bao gồm nguồn dự phòng ngân sách hàng năm, bảo hiểm, tín dụng dự phòng, tái phân bổ ngân sách sau thiên tai, vay nợ và gia tăng thuế. Nghiên cứu này tập trung vào bảo hiểm, tín dụng và các công cụ thị trường vốn. Các giải pháp bảo hiểm đã được đánh giá là điểm khởi đầu tốt nhất cho hai thành phố thí điểm của Dự án này, dựa trên năng lực của mỗi thành phố để phân bổ và tiếp cận với các nguồn lực.

Nếu lựa chọn thực hiện công cụ DRF, thành phố sẽ nhanh chóng được cung cấp một nguồn tài chính bổ sung sau khi một trận thiên tai như thỏa thuận xảy ra, nguồn tài chính này có thể được sử dụng cho bất kỳ mục đích nào mà thành phố thấy phù hợp và cần thiết ở thời điểm đó. Một lợi thế quan trọng khác là thành phố sẽ được đảm bảo để có thể tiếp cận một khoản thanh khoản với một mức phí hàng năm được dự báo trước. Điều này giúp cho việc lập ngân sách chính xác hơn và các kế hoạch chi thường xuyên cũng như chi đầu tư của chính quyền sẽ ít bị gián đoạn sau thiên tai.

Việc xác định các giải pháp DRF phù hợp nhất cho hai thành phố thí điểm này được thực hiện qua 3 giai đoạn riêng biệt. Giai đoạn 1 bao gồm việc lập hồ sơ rủi ro của 10 thành phố ứng viên có khả năng ở Việt Nam, xem xét các yếu tố như là các hiểm họa đã được mô hình hóa ở Việt Nam, đánh giá rủi ro thiên tai đô thị trên cả nước, đánh giá về dân số và các tác động xã hội, năng lực của thành phố để hỗ trợ một sản phẩm DRF và kinh nghiệm của họ trong xây dựng các chương trình quản lý rủi ro thiên tai hiệu quả. Áp dụng các tiêu chí này cùng với một quy trình đánh giá trọng số, 10 thành phố sau đó được chọn ra 5, rồi cuối cùng chọn ra 2 thành phố là Huế và Cần

1 ADB. 2011. Hỗ trợ kỹ thuật: Giải pháp Tài chính cho Rủi ro thiên tai nhằm ứng phó với Biến đổi khí hậu. Manila (TA 8012-REG).

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam2

Thơ. Vào cuối Giai đoạn 1, hai thành phố này được yêu cầu chọn ra một loại hình hiểm họa thiên tai làm điểm khởi đầu cho việc xây dựng công cụ DRF. Cần Thơ chọn ngập lụt và Huế chọn bão.

Giai đoạn 3, cũng là giai đoạn cuối cùng của Dự án, là một đánh giá độc lập về phương pháp luận và các đề xuất của Giai đoạn 2, được thực hiện bởi một chuyên gia thị trường độc lập, không có mối quan tâm thương mại đến đầu ra của Dự án. Tư vấn Giai đoạn 3 đồng thời cũng tư vấn cho mỗi thành phố về những cải tiến kỹ thuật có thể từ các đề xuất của Giai đoạn 2 và giải thích các bước mà mỗi thành phố có thể tiến hành để đưa giải pháp lựa chọn của họ vào thị trường và thực thiện một giao dịch bảo hiểm. Giai đoạn 3, cũng là giai đoạn cuối cùng đã hoàn thành vào tháng 7 năm 2015.

Tài liệu này mong muốn tăng cường sự thảo luận về các giải pháp DRF ở Việt Nam thông qua việc trình bày và giải thích công việc đã hoàn thành, các phát hiện và các đề xuất của Dự án. Thí điểm đã thực hiện ở Huế và Cần Thơ nhằm mục đích đóng vai trò chỉ dẫn để giúp các thành phố khác có quan tâm đến việc tăng cường hiểu biết và công tác quản lý rủi ro tài chính thiên tai. Bên cạnh đó, cũng là để xây dựng các giải pháp DRF thực tiễn và có tính khả thị thị trường cho hai thành phố Huế và Cần Thơ. Tài liệu này mang đến một cơ hội để chia sẻ kinh nghiệm và để cung cấp một điểm khởi đầu cho các thảo luận về công cụ DRF tại các thành phố khác. Vì mục đích như thế, tài liệu này đặc biệt chú trọng đến tính ứng dụng của các công cụ DRF cho các thành phố khác ở Việt Nam và đồng thời đưa ra câu hỏi liệu họ có nên khám phá các lợi ích tiềm năng của DRF cũng như là năng lực của họ để thực hiện các công cụ này hay không. Tài liệu này cũng trình bày cô đọng các thông tin nhằm minh họa một cách rõ ràng “làm thế nào” để thiết kế được một sản phẩm DRF hoàn chỉnh. Các thuật ngữ chính sử dụng trong tài liệu này được giải thích ở phần Phụ lục.

3

phần lớn các công việc quan trọng của Dự án được thực hiện trong Giai đoạn 2. Trong giai đoạn này các mô hình rủi ro thiên tai, phân tích khoảng thiếu hụt tài chính, rà soát chính sách luật pháp

và các lựa chọn DRF đã được xây dựng, đồng thời các cuộc hội thảo tập huấn nâng cao năng lực cũng được thực hiện ở từng thành phố. Những hợp phần này nên được xem xét theo thứ tự bởi vì việc xây dựng hầu như bất kỳ loại công cụ DRF nào cũng sẽ tuân theo một phương pháp tương tự, tuần tự và tích lũy. Nó bắt đầu từ một điểm khởi đầu lô-gic là ước tính rủi ro và khả năng tổn thất. Sau đó tiến hành một phân tích về khả năng một thành phố có thể chi trả cho khoản tổn thất đó, rồi xem xét hệ thống luật pháp và các quy định hiện hành có thể hỗ trợ hoặc hạn chế các lựa chọn DRF tiềm năng như thế nào, và cuối cùng là đánh giá tất cả các giải pháp DRF phù hợp hiện có và khả thi. Các hoạt động xây dựng năng lực nên được thực hiện song song trong suốt quá trình thực hiện công việc này.

Việc đầu tư thời gian và nguồn lực để hoàn thiện từng bước là hết sức cần thiết nhằm xây dựng các giải pháp DRF phù hợp với hoàn cảnh và ưu tiên của từng thành phố đồng thời phản ánh khối lượng và nguy cơ tổn thất thực tế. Phương pháp này cũng giúp tránh được việc xây dựng các cơ chế DRF không bền vững trên quan điểm tài chính hoặc ứng phó với mức tổn thất hoặc quá thường xuyên hoặc quá lớn để có thể đảm bảo được chi phí lợi ích. Sau khi nghiên cứu về Dự án này, các thành phố khác ở Việt Nam có thể hiểu hơn về nguy cơ tài chính của thành phố họ đối với các hiểm họa thiên tai và có thể muốn áp dụng giải pháp ứng phó tương tự.

Khi các thành phố tìm hiểu thêm về các khía cạnh phân tích và thương mại của DRF, họ sẽ càng thấy rõ hơn rằng việc đầu tư vào phân tích rủi ro có thể đưa ra một giải pháp vừa tăng cường an toàn tài chính đối với thiên tai vừa có tính thị trường.

Xây dựng Năng lựcMột trong những bài học kinh nghiệm trong suốt quá trình thực hiện dự án đó là tầm quan trọng của việc xây dựng năng lực cho các phòng ban liên quan của thành phố từ hành chính, ngân sách đến quản lý rủi ro thiên tai. Có thể nhìn thấy trước rằng, đây sẽ là một hợp phần hết sức cần thiết của bất kỳ sáng kiến DRF đô thị nào trong thời gian tới ở Việt Nam, bởi sự sơ khai của DRF cũng như là môi trường luật pháp và thị trường bảo hiểm hiện tại của đất nước. Kinh nghiệm thực hiện các chương trình DRF ở các nước khác đều cho thấy tầm quan trọng rất lớn của việc xây dựng kiến thức chắc chắn về tiến trình phát triển các lựa chọn DRF cho các cán bộ liên quan. Khả năng của họ để có thể trao đổi về mục đích, chức năng và lợi ích của các giải pháp DRF là chìa khóa để giới thiệu một sản phẩm và các ứng dụng tiếp theo. Bắt tay vào thực hiện một chương trình DRF là một quyết định về chính sách công đòi hỏi sự hiểu biết cơ bản và phối hợp trong chính quyền - và do đó khả năng để duy trì tính minh bạch và tin cậy với công chúng là hết sức quan trọng.

Phương pháp Xây dựng các Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai

2


Ở Huế và Cần Thơ, các nguồn lực dự án quan trọng đã được bố trí để xây dựng sự hiểu biết về mô hình rủi ro thiên tai, các nguyên tắc bảo hiểm, năng lực tài chính và các giải pháp DRF. Cả hai thành phố đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong việc học hỏi về những chủ đề này. Cả hai thành phố khi mới tham gia Dự án đều có những hiểu hiết về nguy cơ và hiểm họa thiên tai của họ, tuy nhiên, chưa thành phố nào xây dựng tư duy của họ về việc định lượng khoản tài chính dự phòng liên quan hay quản lý khoản này. Đây là tình trạng chung của các thành phố ở Việt Nam. Các cuộc tập huấn cần thiết đã được thực hiện cho một nhóm các cán bộ chủ chốt của thành phố, những người làm việc liên quan đến lập kế hoạch, ngân sách và đưa ra các quyết định. Trong suốt thời gian thực hiện dự án, chúng tôi đã nỗ lực để đảm bảo rằng nhóm cán bộ chủ chốt này tham gia cùng nhau nhằm tăng cường năng lực cho họ bởi nhận thấy rằng nếu một thành phố muốn thực hiện một giải pháp DRF thì cần có sự đồng thuận và hiểu biết ngay trong chính quyền của thành phố đó. Các đại diện từ cấp trung ương cũng tham gia vào tất cả các khóa đào tạo tập huấn của Dự án nhằm đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa cấp trung ương và cấp địa phương, đồng thời để đảm bảo rằng quan điểm của cấp trung ương về các quy trình và sáng kiến DRF tiềm năng được phản ánh.

Phần lớn các cuộc tập huấn đều tập trung vào thảo luận các nguyên tắc bảo hiểm và khái niệm chuyển giao rủi ro. Mặc dù thị trường bảo hiểm ở Việt Nam đã phát triển một cách nhanh chóng trong thập kỷ qua, nhưng đây vẫn là một thị trường non trẻ và phần lớn sự phát triển đến thời điểm hiện tại chỉ tập trung vào bảo hiểm tài sản thương mại và bảo hiểm nhân thọ. Nhận thức cá nhân về lợi ích của bảo hiểm và các nguyên tắc quản lý rủi ro tiềm ẩn vẫn chưa cao. Thậm chí ý tưởng về việc chính quyền địa phương mua bảo hiểm để tăng cường quản lý rủi ro tài chính do thiên tai và để bổ sung vào nguồn tài chính sau thiên tai do chính quyền cấp trung ương và cấp tỉnh cung cấp còn chưa được đánh giá cao.

Xây dựng Mô hình Rủi roNhư đã trao đổi ở trên, việc phân tích các nguy cơ tổn thất mà một thành phố có khả năng phải hứng chịu là bước đầu tiên quan trọng trong tiến trình xây dựng một chiến lược DRF hiệu quả phù hợp với hiện trạng và mối rủi ro cụ thể của thành phố. Nếu bỏ qua bước này thì có thể sẽ dẫn đến những quyết định chi tiêu bất hợp lý và những mong đợi chưa hoàn thành. Thường thì một mô hình rủi ro sẽ cần phải được xây dựng để đánh giá chính xác khả năng tổn thất và mức thiệt hại dự kiến. Điều này không bắt buộc là các cán bộ thành phố phải trở thành chuyên gia mô hình rủi ro. Tuy nhiên, họ cần phải biết những nguyên tắc cơ bản của mô hình rủi ro là gì, tại sao nó lại cần thiết, nó được thực hiện như thế nào và các kết quả của nó có ý nghĩa gì.

Ở dạng cơ bản, mô hình rủi ro có thể xem như là một chuỗi lô-gic các bước phân tích để: (i) xác định giá trị tài sản của thành phố có nguy cơ rủi ro đối với các loại hình hiểm họa thiên tai; (ii) nhận biết và phân tích các hiểm họa thiên tai mà một thành phố có thể phải chịu, xem xét cả tần suất và cường độ của nó; và (iii) xem xét những tài sản này bị thiệt hại như thế nào do hậu quả của các trận thiên tai trên. Ba bước này dẫn đến một tính toán về khả năng và mức độ tổn thất mà một thành phố có thể phải chịu trung bình mỗi năm. Trong dự án thí điểm này, Cần Thơ chọn loại hình hiểm họa là rủi ro ngập lụt và Huế chọn loại hình rủi ro là bão để phân tích. Tuy nhiên, các thành phố có thể bị ảnh hưởng bởi nhiều loại hình hiểm họa và sau đó họ có thể chọn để mở rộng phạm vi bảo vệ cho các mối hiểm họa khác nữa. Điều này có thể cho ra kết quả là một sản phẩm bảo hiểm đa rủi ro dựa trên mô hình rủi ro đa hiểm họa.

một phân tích về tổn thất mà một thành phố có khả năng phải hứng chịu là bước đầu tiên quan trọng trong tiến trình xây dựng một chiến lược DRF phù hợp với hiện trạng và mối rủi ro cụ thể của thành phố

phương pháp Xây dựng các giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai 5

Để hiểu được nguy cơ hiểm họa thiên tai của một thành phố, việc cần thiết đầu tiên là xác định và định giá tài sản trong phạm vi thành phố quản lý có nguy cơ rủi ro đối với các loại hình hiểm họa thiên tai. Để đưa ra được các thông tin có ý nghĩa, điều quan trọng là phải biết chi phí để thay thế hoặc xây dựng lại đối với từng tài sản, mà không phải là giá thị trường hiện tại hay là giá trị đã khấu hao. Ví dụ, giá trị đã khấu hao của một nhà máy điện cũ có thể chỉ bằng một nửa chi phí để thay thế nó. Và bởi đây là một cơ sở hạ tầng quan trọng, do đó, thành phố cần phải có khả năng để đầu tư toàn bộ cho việc thay thế/xây dựng lại nó trong trường hợp bị hư hỏng do thiên tai xảy ra.

Tiếp theo cũng cần phải thống kê loại vật liệu xây dựng, tính năng sử dụng, độ cao và cấu trúc của các tài sản trong thành phố để hiểu được khả năng chống chịu của chúng đối với các trận thiên tai ở các mức độ khác nhau. Để phục vụ cho mục đích nghiên cứu này, cơ sở dữ liệu chi tiết về thông tin đề cập cũng như là giá trị thay thế tài sản liên quan của thành phố Huế và Cần Thơ đã được thiết lập. Giá trị thay thế được tính toán từ nhiều nguồn khác nhau và phản ánh chi phí để xây dựng lại các công trình xây dựng của thành phố dựa trên giá vật liệu xây dựng hiện tại và tuân thủ quy chuẩn xây dựng hiện hành. Giá trị thay thế cho hai thành phố Huế và Cần Thơ được xác định lần lượt là 50 nghìn tỷ đồng và 139 nghìn tỷ đồng.

Tiếp đến, tư vấn tiến hành phân tích hiểm họa dựa trên các trận thiên tai trong quá khứ để xây dựng một danh mục “mô phỏng” các trận thiên tai nhằm đưa ra một bức tranh về tần suất và vị trí những trận thiên tai có thể xảy ra trong tương lai. Danh mục này có thể bao gồm hàng ngàn các trận thiên tai được mô phỏng có thể xảy ra. Xem xét một tập hợp các trận thiên tai được mô phỏng theo phân tích này là hết sức quan trọng bởi vì dữ liệu trong quá khứ có thể không đầy đủ hoặc

hình 1. các cơn bão đổ bộ vào Việt nam (cấp 3 Saffir-Simpson_SS)

Ghi chú: Các cơn bão lịch sử từ 1951-2013 có màu đỏ. Các cơn bão mô phỏng được thể hiện bằng màu xám (ngẫu nghiên trong 1000 năm).

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á


khoảng thời gian xem xét quá ngắn để có thể nắm bắt một cách toàn diện vị trí cũng như là tần suất của các trận thiên tai trong tương lai. Hình 1 trình bày các cơn bão ảnh hưởng đến Việt Nam trong quá khứ, từ năm 1951 đến năm 2013, và cả các cơn bão được mô phỏng. Các đường màu đỏ biểu thị các cơn bão trong quá khứ và các đường màu xám biểu thị các cơn bão được mô phỏng. Lưu ý rằng các cơn bão được mô phỏng có hình dạng phù hợp với các cơn bão trong quá khứ, ngoài ra, chúng còn cung cấp một tập hợp lớn hơn nhiều các cơn bão có thể xảy ra trong tương lai.

Khi mà nguy cơ tần suất và vị trí của một mối hiểm họa được thiết lập, chúng ta cần phải xác định mức độ nghiêm trọng hoặc cường độ của trận thiên tai đó sẽ xảy ra trong một khu vực địa lý cụ thể, trong trường hợp này là thành phố. Điều này được thực hiện từng phần bằng cách xem xét cường độ của một trận thiên tai nhất định và vị trí cường độ cực đại của nó so với vị trí của thành phố.

Các dữ liệu về nguy cơ, tính tổn thương và hiểm họa sau đó có thể được kết hợp lại để xác định rủi ro thiên tai, đó chính là nguy cơ tổn thất do thiên tai có thể xảy ra đối với một cộng đồng, một khu vực địa lý cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định trong tương lai.

Áp dụng Mô hìnhMột khi công việc lập mô hình rủi ro hoàn thành, chúng ta có thể áp dụng các kết quả của chúng để xác định xem yếu tố rủi ro nào có thể và nên được chuyển giao. Cuối cùng, giá trị của mô hình rủi ro là để giúp thành phố nắm được nguy cơ tổn thất do thiên tai đồng thời định hướng cho thành phố lựa chọn một giải pháp DRF phù hợp nhất để giải quyết các ưu tiên cụ thể dựa trên hồ sơ rủi ro thiên tai của mình.

Điểm mấu chốt cần hiểu về chuyển giao rủi ro—đó là, sự chuyển dịch trách nhiệm tổn thất tài chính thiên tai cho một bên khác—là việc xây dựng nhận thức về mức độ tổn thất một thành phố có khả năng chịu đựng mà tại đó nguồn tài chính của thành phố không bị ảnh hưởng quá lớn và kế hoạch phát triển cũng như kế hoạch đầu tư không bị phá vỡ. Nói cách khác, với mức tổn thất do thiên tai nào một thành phố có thể xử lý định kỳ được và với mức tổn thất nào sẽ vượt qua khả năng của thành phố để có thể đáp ứng một cách nhanh chóng và hiệu quả?

Câu hỏi này dẫn trực tiếp đến việc xem xét mức độ nghiêm trọng cũng như tần suất của các trận thiên tai có thể xảy ra—đây chính là việc tính toán tần suất-tổn thất từ kết quả xây dựng mô hình. Kết quả tính toán tần suất-tổn thất có thể được trình bày bằng đồ thị, ví dụ như Hình 2, biểu đồ minh họa cho tổn thất do bão của thành phố Huế. Trục ngang thể hiện tần suất của các cơn bão và trục dọc thể hiện lượng tổn thất hoặc cường độ. Đường cong này cho thấy tần suất mà tại đó các cơn bão sẽ vượt ngưỡng ở các mức tổn thất cụ thể.

Ở điểm đầu của đường cong, thể hiện các trận thiên tai với tần suất khá thường xuyên và mức thiệt hại nhỏ - ví dụ như là các trận lụt định kỳ hay là các trận bão với cường độ nhỏ. Do đó, nhu cầu cần cho cứu trợ, phục hồi nhanh hay tái thiết cho loại này thường nằm trong khả năng tài chính của thành phố bởi vì các tác động chỉ ở mức nhỏ.

Ở đoạn cuối phía trên của đường cong minh họa cho các trận thiên tai có cường độ rất lớn với tần suất nhỏ. Ở những mức cường độ cao này, các nguồn lực của thành phố cũng như bảo hiểm không thể chi trả cho các nỗ lực tái thiết và phục hồi do các trận thiên tai mức này gây ra. Vì thế, các hỗ trợ từ bên ngoài như là từ chính quyền cấp trung ương hay các nhà tài trợ nước ngoài sẽ phải cần đến.

một khi công việc lập mô hình rủi ro hoàn thành, chúng ta có thể áp dụng các kết quả của chúng để xác định xem yếu tố rủi ro nào có thể và nên được chuyển giao


hình 2. Biểu đồ Tổn thất do Bão của Thành phố huế

2.000

1.500

1.000

500

0

Tổng

tổn

thất

(Tỷ-

VND)

Chu kỳ lặp lại trung bình (theo năm)

0 200 400 600 800 1.000

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Khoảng cách của đường cong nằm giữa phần các trận thiên tai gây thiệt hại nhỏ nhất cho đến phần gây thiệt hại lớn nhất chính là phần mà bảo hiểm (và các công cụ chuyển giao rủi ro khác) có thể đóng vai trò hiệu quả nhất. Điểm cụ thể mà tại đó bảo hiểm đóng vai trò hiệu quả nhất phụ thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm chi phí tương đối hay còn gọi là chi phí cơ hội của một loạt các công cụ nhằm bảo vệ cho các lớp rủi ro cụ thể và tốc độ yêu cầu tài chính cần cho các mục đích ứng phó sau thiên tai khác nhau.

Mô hình rủi ro cung cấp cho thành phố một số quan điểm về tổn thất do rủi ro thiên tai của thành phố mình. Đường cong tần suất-tổn thất sẽ cho thành phố biết xác suất của một lượng tổn thất nhất định hoặc trên mức đó sẽ xảy ra trong một khoảng thời gian là một năm. Xác suất này có thể được diễn tả như là khả năng tổn thất sẽ phát sinh theo tỷ lệ phần trăm (ví dụ: nếu một xác suất vượt ngưỡng hàng năm của 200 triệu đồng là 1% thì có nghĩa là sẽ có 1% nguy cơ thành phố sẽ tổn thất 200 triệu đồng hoặc nhiều hơn trong năm tới). Nó cũng có thể được diễn đạt theo khoảng thời gian tính theo năm mà trong khoảng đó một trận thiên tai có nguy cơ xảy ra (ví dụ: một xác suất vượt ngưỡng 1% cũng có nghĩa là có một trận thiên tai với cường độ như thế hoặc lớn hơn dự kiến có thể xảy ra trong vòng 100 năm). Điều này được gọi là “chu kỳ lặp lại” và được sử dụng để diễn tả tần suất của các trận thiên tai xuất hiện với một mức tổn thất cụ thể.

Bên cạnh tổng số tiền tổn thất có thể xảy ra đối với một thành phố (gọi là tổng tổn thất), mô hình rủi ro cũng sẽ cho thành phố biết tổn thất trung bình năm mà họ có thể phải chịu. Phần này được tính toán dựa trên tổn thất dự toán đối với các trận thiên tai trong khoảng thời gian xem xét chia cho số năm. Ví dụ, trong một khoảng thời gian 10 năm, nếu tổng tổn thất dự toán là 100 triệu đồng, thì tổn thất trung bình năm sẽ là 100/10 = 10 triệu đồng. Một cách khác để hiểu về tổn thất trung bình năm (hay còn gọi là tổn thất trung bình dự kiến) đó chính là số tiền mà một thành phố cần phải để dành ra hàng năm để chi trả cho những tổn thất trong một khoảng thời gian dài. Ở phần sau của tài liệu này, quý vị sẽ thấy tổn thất trung bình năm là một hợp phần quan trọng của giá bảo hiểm.


Một thông tin quan trọng khác được cung cấp trong quá trình phân tích tổn thất là tổng “tổn thất khẩn cấp”. Con số này phản ánh chi phí mà một thành phố có thể phải chi để phục vụ cho các nỗ lực cứu trợ và phục hồi nhanh sau thiên tai. Đây không bao gồm chi phí tái thiết, nhưng nó là chi phí cần thiết để đáp ứng các nhu cầu khẩn cấp của thành phố và người dân sau thiên tai. Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy tổn thất khẩn cấp đối với bão và lụt có thể ở mức tương đương 23% tổng tổn thất thiệt hại trực tiếp mà chúng gây ra.

Tóm lại, mô hình rủi ro cung cấp cho chính quyền một bức tranh tổn thất mà một thành phố có thể phải chịu cả về tần suất lẫn cường độ. Các thành phố thường khá ngạc nhiên khi nhìn thấy chi phí nguy cơ dự kiến của những trận thiên tai nghiêm trọng nhất, đặc biệt khi mà số liệu tổn thất trong quá khứ không đầy đủ và các trận thiên tai lớn đã không xảy ra trong thời gian gần đây, nó làm cho các cán bộ của thành phố tin rằng kinh nghiệm trong những năm gần đây là bình thường và đúng.

Tuy nhiên, một điều quan trọng cần phải ghi nhớ rằng đối với quy mô của Dự án này thì mô hình rủi ro thiên tai chỉ tập trung vào các thiệt hại vật chất trực tiếp và không bao gồm các hậu quả gián tiếp của chúng, ví dụ như ảnh hưởng đến chuỗi cung ứng, ngừng trệ sản xuất, thị trường hay trường học. Trong một số trường hợp các tổn thất gián tiếp thậm chí còn cao hơn cả tổn thất trực tiếp. Chi phí gián tiếp thường bị trầm trọng hơn khi mà các nỗ lực phục hồi nhanh và tái thiết bị trì hoãn do khó khăn về kinh phí, đây chính là hoàn cảnh mà các công cụ chuyển giao rủi ro có thể đóng vai trò hỗ trợ tốt.

Phân tích Khoảng thiếu hụt Tài chínhHợp phần phân tích chính tiếp theo để thiết lập một chương trình DRF là định lượng “khoảng thiếu hụt tài chính”. Điều này đề cập đến khoảng chênh lệch giữa số tiền cần để chi cho công tác cứu trợ, phục hồi và tái thiết sau thiên tai và nguồn tài chính hiện có để chi trả cho các nhu cầu đó. Định lượng khoảng thiếu hụt này là quan trọng bởi vì nó cung cấp cho thành phố một ý tưởng khá sát về các công cụ tài chính bổ sung thích hợp cần thiết cho các khoản chi cứu trợ, phục hồi sớm và tái thiết sau thiên tai. Phân tích này được xây dựng dựa trên việc đánh giá rủi ro thiên tai, cùng với mô hình rủi ro thiên tai đã được thực hiện. Một khi thành phố biết được xác suất của một trận thiên tai với một cường độ cụ thể xảy ra trong một khoảng thời gian cụ thể (còn được gọi là ‘chu kỳ lặp lại’), thì sau đó họ có thể phân tích các nguồn lực tài chính mà mình cần có để đáp ứng các khoản cần chi. Bất kỳ khoản thiếu hụt nào so với ngân sách cần có được gọi là khoảng thiếu hụt tài chính.

Khả năng của một thành phố nhằm bảo vệ hoặc “chịu được” những tổn thất phát sinh từ các trận thiên tai có khả năng xảy ra là một hàm của bao gồm doanh thu, phân bổ ngân sách dự phòng hàng năm, lũy kế quỹ dự phòng, khả năng tái phân bổ các nguồn ngân sách mà không gây ảnh hưởng nhiều đến phát triển, khả năng vay nợ hoặc tăng thuế sau thiên tai, và mức độ sẵn có của các nguồn hỗ trợ từ bên ngoài như là từ nguồn cấp tỉnh, cấp trung ương và các nhà tài trợ quốc tế.

Thường thì một sản phẩm chuyển giao rủi ro thiên tai sẽ không nhằm mục đích lấp đầy hoàn toàn khoảng thiếu hụt tài chính. Nếu nguy cơ về các trận thiên tai lớn xảy ra nhiều và các công cụ DRF hiện có là giới hạn về quy mô (ví dụ, chủ yếu dựa vào ngân sách dự phòng hàng năm) thì việc thu hẹp khoảng thiếu hụt sẽ thiếu thực tế nếu chỉ dùng bảo hiểm. Trong trường hợp này chi phí bảo hiểm sẽ rất cao và bảo hiểm sẽ không phải là công cụ hiệu quả về mặt kinh tế để lấp đầy khoảng thiếu hụt tài chính (xem Mục 6). Chúng ta cũng cần phải lưu ý rằng chính quyền không phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về quản lý rủi ro thiên tai. Các hộ gia đình và các đơn vị kinh doanh cũng phải chịu một phần trách nhiệm trong việc phòng chống rủi ro thiên tai.

một khi thành phố biết được xác suất của một trận thiên tai thì họ có thể phân tích các nguồn lực tài chính mà mình cần có để đáp ứng các khoản cần chi


Khả năng của một thành phố nhằm bảo vệ hoặc “chịu được” những tổn thất phát sinh từ các thảm họa có khả năng xảy ra là một hàm của bao gồm doanh thu, chi phí dự phòng, nguồn tài chính từ tái phân bổ ngân sách mà không gây ảnh hưởng nhiều đến phát triển, vay nợ hoặc tăng thuế sau thiên tai, và nguồn hỗ trợ từ bên ngoài như là từ nguồn cấp tỉnh, cấp trung ương và các nhà tài trợ quốc tế.

Trong trường hợp của Việt Nam, Luật Phòng chống thiên tai (2013) quy định rằng tài chính cho quản lý thiên tai được cung cấp từ ngân sách nhà nước, quỹ phòng chống thiên tai, và các đóng góp tự nguyện. Trong nguồn ngân sách nhà nước thì quỹ dự phòng, quỹ dự phòng tài chính và dự trữ quốc gia là các dòng tài chính phù hợp nhất để hỗ trợ cho khoảng thiếu hụt tài chính thiên tai ở địa phương.

Các dòng ngân sách dự phòng cho thấy đó có lẽ là nguồn sẵn có và linh hoạt nhất của tất cả các cơ chế tài chính. Bởi vì các nguồn này được phân bổ hàng năm cho mục đích dự phòng, tuy có một số hạn chế, nhưng nó có thể được dùng cho nhu cầu ứng phó thiên tai cụ thể. Theo luật, chính quyền các cấp trung ương, tỉnh và địa phương ở Việt Nam đều phải dành từ 2% đến 5% ngân sách hàng năm của họ để hỗ trợ các nhu cầu dự phòng khác nhau. Trong đó một phần được dành cho công tác phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai, phần lớn quỹ dự phòng này được dành cho các tình huống khẩn cấp đòi hỏi thời gian thanh khoản nhanh, bao gồm cả những nhiệm vụ không liên quan đến thiên tai.

Tuy nhiên, một điểm cần lưu ý là quỹ dự phòng có thể không được chi cho tái thiết sau thiên tai. Do đó, các chính quyền địa phương hiện đang chi cho các nỗ lực tái thiết của họ chủ yếu từ việc phân bổ lại nguồn vốn từ ngân sách chi hoặc xin chuyển vốn từ nguồn cấp trên. Hơn nữa, nguồn quỹ dự phòng chưa sử dụng có thể không được lũy kế vào chu kỳ ngân sách tiếp theo. Những hạn chế này làm giảm công dụng của quỹ dự phòng trong việc cho phép chính quyền địa phương tìm kiếm nguồn lực để ứng phó sau thiên tai.

hộp 1: Bài học kinh nghiệm từ việc sử dụng Quỹ dự phòng thiên tai của phi-líp-pin

Dự án này được thực hiện song song với một dự án thí điểm DRF ở Phi-líp-pin và In-đô-nê-xi-a .a Tương tự như ở Việt Nam, các chính quyền cấp địa phương ở Phi-líp-pin dùng ngân sách quỹ dự phòng để tăng cường năng lực tài chính cho quản lý rủi ro thiên tai và được luật pháp Phi-líp-pin cho phép linh động hơn trong việc sử dụng nguồn quỹ này trong những năm gần đây. Luật Quản lý và Giảm thiểu rủi ro thiên tai 2010 của Phi-líp-pinb qui định các chính quyền địa phương phải phân bổ không dưới 5% doanh thu hàng năm của họ từ các nguồn thường xuyên để xây dựng quỹ quản lý và giảm thiểu rủi ro thiên tai. Luật này đồng thời cũng cho phép chính quyền cấp địa phương lũy kế các khoản quỹ dự phòng chưa sử dụng lên đến 5 năm, điều này cho phép các thành phố tích lũy được một lượng tiền quỹ sẵn sàng và đủ để phục vụ cho các mục đích quản lý rủi ro thiên tai. Hơn nữa, luật mới này cũng cho phép chính quyền sử dụng đến 70% nguồn quỹ để chi cho sẵn sàng ứng phó và giảm thiểu rủi ro thiên tai, bao gồm cả chi trả phí bảo hiểm.

a ADB. 2011. TA7812-REG: Xây dựng năng lực tài chính cho rủi ro thiên tai. Manila. Manila.b Chính phủ Phi-líp-pin. 2010. Luật Quản lý và Giảm thiểu Rủi ro thiên tai Phi-líp-pin. Luật số 10121.

Manila.



Phân tích khoảng thiếu hụt tài chính cho thành phố Huế và Cần Thơ cho ra các kết quả khác nhau, tuy nhiên, cả hai thành phố đều có những khoảng thiếu hụt tài chính khá lớn. Ví dụ, như trình bày trong Hình 3, tổng tổn thất theo mô hình của thành phố Huế xấp xỉ 1.000 tỷ đồng (cột ngoài cùng bên trái) là lớn hơn rất nhiều so với tổn thất lớn nhất (từ trận lụt 1999) trong quá khứ với con số 645 tỷ đồng. Trong khi đó, ngân sách hàng năm của thành phố Huế cho phục hồi thiên tai là 38 tỷ đồng (cho năm 2013), con số này rất nhỏ so với tổn thất lớn nhất trong quá khứ cũng như là tổn thất từ mô hình. Theo thông tin từ thành phố Huế thì họ không có nguồn tài chính bổ sung nào chắc chắn để đáp ứng các nhu cầu cứu trợ, phục hồi nhanh và tái thiết sau thiên tai. Trong trận lụt năm 1999, chính quyền cấp tỉnh và cấp trung ương đã hỗ trợ thêm cho thành phố tổng cộng 38 tỷ đồng, tuy nhiên, con số này chỉ chiếm 30% tổng số tiền mà thành phố cần hỗ trợ và 20% tổng tổn thất thực tế xảy ra. Hình 3 chỉ ra rằng thành phố Huế không chỉ có rất ít nguồn lực để có thể đáp ứng cho tổn thất của những trận bão khá thường xuyên (với tần suất 1 trong 10 năm) và một trận bão với tần suất thấp hơn như là 1 trong 25 năm cũng có thể gây ra mức tổn thất trên 50% doanh thu hàng năm của thành phố. Điều này cho thấy một khoảng thiếu hụt tài chính rất lớn giữa nguy cơ tổn thất có thể xảy ra với nguồn tài chính mà thành phố sẵn có cho công tác ứng phó với thiên tai.

Các phân tích tài chính cho Cần Thơ có vẻ hơi khác (Hình 4), nhưng sự khác biệt có thể chủ yếu là do các giả định được thực hiện trong trường hợp thành phố không có đủ dữ liệu chắc chắn. Ví dụ, Cần Thơ báo cáo có sự tồn tại của “quỹ tái thiết” tương đương với 5% ngân sách hàng năm của thành phố. Nếu quỹ này có sẵn để tái thiết sau thiên tai và nếu thành phố đã đóng góp tối đa 5% ngân sách cho mục đích dự phòng, thì về mặt lý thuyết thành phố có 10% ngân sách sẵn sàng để đáp ứng cho các nhu cầu tài chính sau thiên tai. Tuy nhiên không có số liệu chắc chắn nào được thành phố báo cáo cho một trong hai khoản trên, điều này có khả năng là thành phố có thể có ít nguồn lực hơn so với những gì được trình bày trong Hình 4.

hình 3: Tổng quan Khoảng thiếu hụt Tài chính của Thành phố huế

Tỷ đ

ồng

Tổn thất lớn nhất trong

quá khứ

Tổng ngân sách hàng năm

cho phục hồi sau thiên tai

Các nguồn tài chính

bổ sung cho thiên tai

Doanh thu của thành phố

Tổn thất theo mô hình của

AIR

100 năm50 năm25 năm10 năm5 năm1 năm

1.200

1.000

800

600

400

200

-

Ghi chú: Tất cả các dữ liệu là của năm 2013, trừ dữ liệu thiệt hại lớn nhất trong quá khứ là của năm 1999.



Ví dụ, các trận lụt năm 2011 được báo cáo gây ra tổn thất là 238 tỷ đồng (là trận lụt gây tổn thất lớn nhất trong quá khứ), tuy nhiên, thành phố chỉ có 5,4 tỷ đồng để chi sau thiên tai và nhận thêm 54 tỷ đồng hỗ trợ từ các nguồn khác. Cả mấy nguồn này cộng lại cũng chỉ được 59,4 tỷ đồng, ít hơn nhiều (khoảng 2%) so với nguồn quỹ dự phòng theo lý thuyết của thành phố.

Trong các cuộc hội thảo của dự án, các cán bộ thành phố Cần Thơ thừa nhận rằng khoảng thiếu hụt tài chính là đáng kể2 và điều này có ảnh hưởng đến sự an toàn và sinh kế của người dân. Vì thế họ đề xuất chính quyền cấp quốc gia nên xem xét hỗ trợ thực hiện sáng kiến chuyển giao rủi ro để giúp thu hẹp khoảng thiếu hụt tài chính.

Các thành phố khác ở Việt Nam có quan tâm đến các công cụ DRF có thể nghiên cứu phương pháp phân tích khoảng thiếu hụt tài chính này và bắt đầu xây dựng một bức tranh tài chính sẵn sàng cho ứng phó với thiên tai của thành phố mình. Sau cùng, hiểu được tần suất và mức độ tổn thất trong dài hạn là hết sức quan trọng. Tuy nhiên, với dữ liệu tổn thất lớn nhất trong quá khứ, phân bổ ngân sách dự phòng và doanh thu thì thành phố có đủ cơ sở để bắt đầu xác định mức tài chính có thể ứng phó với thiên tai. Như trường hợp của thành phố Huế, việc so sánh số liệu giữa số tiền hỗ trợ thực nhận từ các nguồn với số tiền mà thành phố yêu cầu và số tiền thiệt hại mà thành phố phải gánh chịu cũng sẽ rất quan trọng khi tiến hành phân tích ban đầu này.

2 NhậnxéttừđoànCầnThơởhộithảodựántổchứcvàongày4/3/1015ởHàNội,ViệtNam.

hình 4: Tổng quan Khoảng thiếu hụt Tài chính của Thành phố cần Thơ

1.000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

-

Tỷ đ

ồng

Tổn thất theo mô hình của

AIR

Tổn thất lớn nhất trong

quá khứ

Tổng ngân sách hàng năm cho

phục hồi sau thiên tai

Các nguồn tài chính

bổ sung cho thiên tai

Doanh thu của thành phố

100 năm50 năm25 năm10 năm5 năm1 năm

7.153



Các xem xét liên quan đến Luật pháp và Chính sáchKhuôn khổ pháp lý và qui định cũng rất quan trọng trong việc nghiên cứu các giải pháp DRF tiềm năng hiện có ở một quốc gia và mức độ ứng dụng của chúng. Dự án không xem xét tất cả các quy định luật pháp liên quan cho sự đổi mới về DRF ở Việt Nam. Tuy nhiên, Dự án xác định các khía cạnh của bối cảnh luật pháp và quy định hiện hành để hỗ trợ các thành phố cân nhắc các giải pháp DRF cũng như là trình bày những điểm hiện còn thiếu hoặc chưa rõ ràng.

Mặc dù Việt Nam đã thông qua Luật Phòng, Chống thiên tai năm 20133 cùng với sự tồn tại của Chiến lược quốc gia năm 2007 về Phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020,4 nhưng những khuôn khổ pháp lý hỗ trợ sáng kiến DRF, bao gồm cả bảo hiểm, ở Việt Nam vẫn mới phát triển và vai trò của DRF vẫn chưa được xác định một cách đầy đủ trong khuôn khổ quốc gia. Cả Luật Phòng, Chống thiên tai và Chiến lược quốc gia đều công nhận bảo hiểm là một công cụ hữu ích cho việc phòng tránh thiên tai, nhưng có rất ít hướng dẫn cụ thể về việc sử dụng cũng như là kinh phí cho khoản này.

Trong suốt thời gian thực hiện Dự án hỗ trợ kỹ thuật này, một điều rất rõ là các thành phố Huế và Cần Thơ đã đặt ra nhiều câu hỏi liên quan đến cơ sở pháp lý cho bảo hiểm rủi ro thiên tai và chờ đợi câu trả lời từ cấp trung ương, cụ thể là Bộ Tài chính. Các vấn đề pháp lý mà các thành phố quan tâm liên quan đến bao gồm: (i) hiện trạng và vai trò của các sản phẩm bảo hiểm liên quan đến chiến lược, ưu tiên và quy định quốc gia; (ii) khả năng của chính quyền địa phương để thực hiện các cam kết trong hợp đồng và phân bổ nguồn lực cho các sản phẩm bảo hiểm; và (iii) các quy định ảnh hưởng đến việc mua/ký một hợp đồng bảo hiểm ở các thị trường trong nước và quốc tế. Đây là những vấn đề chính đáng bởi bảo hiểm thiên tai tại Việt Nam còn đang mới và đang ở giai đoạn đầu của quá trình phát triển thị trường bảo hiểm trong nước. Một số câu hỏi tương tự cũng áp dụng cho các loại công cụ DRF khác, ví dụ như tín dụng dự phòng, và cần phải có câu trả lời trước khi có thể tiến hành thực hiện.

Mặc dù bảo hiểm được công nhận là một công cụ quản lý rủi ro thiên tai tiềm năng trong cả Luật Phòng, Chống thiên tai năm 2013 và Chiến lược Quốc gia, nhưng thành phố lại đang gặp khó khăn trong việc có được hướng dẫn cụ thể về thẩm quyền và mức độ để có thể tham gia vào các giao dịch bảo hiểm. Trong các cuộc hội thảo tập huấn của Dự án, một vấn đề được nêu ra nhiều lần, và đang là rào cản chính của việc thực hiện bảo hiểm rủi ro thiên tai, đó là vẫn chưa có được một sự khẳng định rõ ràng từ cấp trung ương liệu bảo hiểm rủi ro thiên tai là được phép hay không. Các thành phố yêu cầu sự hướng dẫn và khẳng định ở một mức chắc chắn từ trung ương về việc liệu họ có thể thực hiện bảo hiểm rủi ro thiên tai và làm như thế nào để tiến hành thực hiện việc đó. Các “quyền” mà các cán bộ thành phố băn khoăn không chỉ là quyền hạn chung để sử dụng nguồn lực địa phương cho việc chi trả phí bảo hiểm mà bao gồm cả quyền cụ thể để tham gia vào các thỏa thuận hợp đồng với công ty bảo hiểm và những nguyên tắc nào có thể áp dụng.

Các câu hỏi được nêu cũng bao gồm cả về giao dịch thương mại, cụ thể, theo quy trình nào thì thành phố có thể giao dịch với một thị trường trung gian, (ví dụ như qua một nhà môi giới), một công ty bảo hiểm hay là một công ty tái bảo hiểm quốc tế? Ví dụ, các cán bộ ở thành phố Huế và

3 ChínhphủViệtNam.2013.Luật Phòng, Chống thiên tai, Số 33/2013/QH13.HàNội.4 ChínhphủViệtNam.2007.Chiến lược Quốc gia về Phòng, Ngừa và Giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020.HàNội

Khuôn khổ pháp lý và qui định cũng rất quan trọng trong việc nghiên cứu các giải pháp DRF tiềm năng hiện có ở một quốc gia và mức độ ứng dụng của chúng


Cần Thơ băn khoăn rằng liệu Ủy ban Nhân dân thành phố có thể đóng vai trò là đối tác trực tiếp của một hợp đồng bảo hiểm hay không, hay một đơn vị trực thuộc thành phố có thể đại diện cho thành phố để làm việc này.

Cục Quản lý và Giám sát bảo hiểm (ISA) thuộc Bộ Tài chính (MoF) cho biết rằng những thắc mắc này cũng như nhiều câu hỏi khác nữa đang được xử lý. ISA được giao nhiệm vụ ban hành và thực hiện các qui định về bảo hiểm rủi ro thiên tai theo Luật Phòng, Chống thiên tai 2013, bao gồm cả hướng dẫn về nguồn tài chính mà các thành phố có thể sử dụng để chi trả phí bảo hiểm. Quy định này sẽ cung cấp các hướng dẫn cần thiết và quy định quyền hạn mà các thành phố đang cần. Cục Quản lý và Giám sát bảo hiểm và Bộ Tài chính cũng rất ủng hộ Dự án này và đã tham gia tích cực trong tất cả các cuộc hội thảo của Dự án.

Hiện tại, các thành phố đều nhận thức được rằng hệ thống luật pháp hiện hành chưa tiên lượng việc chính quyền địa phương sẽ đứng ra mua bảo hiểm rủi ro thiên tai, tuy nhiên, họ đã sẵn sàng để thực hiện sáng kiến này một khi chính quyền cấp trung ương hoàn toàn hỗ trợ cho các nỗ lực thí điểm với quyền hạn rõ ràng và độ linh hoạt nhất định để giới thiệu phương pháp tiếp cận và áp dụng các loại hình bảo hiểm.

hộp 2: Bài học Kinh nghiệm - Sử dụng Quỹ dự phòng cho chi trả phí bảo hiểm

Việc sử dụng quỹ dự phòng địa phương để trả phí bảo hiểm là một mối quan tâm lớn trong các hội thảo của Dự án. Hiện tại, trong khi không có quy định cụ thể nào cấm việc sử dụng quỹ dự phòng theo cách này, các thành phố cũng không có thẩm quyền rõ ràng được làm việc này. Đại diện của Vụ Ngân sách Nhà nước chia sẻ rằng trước đây quỹ dự phòng chỉ được nghĩ như là một nguồn lực để giải quyết các nhu cầu phát sinh sau một sự kiện không lường trước được, chứ không phải cho các chi phí phát sinh trước khi sự kiện xảy ra, ví dụ như là phí bảo hiểm hàng năm. Do không có các nguồn tài chính khác để chi trả phí bảo hiểm, nên các thành phố đã quan tâm xem xét tiếp cận nguồn này. Ngoài ra, việc sử dụng một phần quỹ dự phòng để chi trả phí bảo hiểm có thể được xem như là một khoản thanh toán trước hợp lý so với tổn thất dự đoán (theo mô hình) có thể xảy ra. Sử dụng quỹ dự phòng cũng có thể được xem như là một phương tiện đòn bẩy nguồn quỹ hiện có để đáp ứng nhu cầu ứng phó thiên tai trong tương lai. Tóm lại, dường như cả Cần Thơ và Huế đều muốn xem xét lại một thực tế hiện nay là họ đang thiếu nguồn tài chính cho việc chi trả phí bảo hiểm.


14

càng ngày mọi người càng nhận ra rằng công tác quản lý rủi ro thiên tai ở cấp thành phố cũng phải đối mặt với những thách thức tương tự như ở cấp quốc gia

Tại thành phố Huế và Cần Thơ được chọn tham gia thí điểm ở Dự án này không đơn thuần vì họ có nguy cơ cao đối với các loại hình hiểm họa thiên tai. Bộ tiêu chí lựa chọn để tham gia

Dự án được thiết kế nhằm xác định các thành phố đại diện cho các trung tâm đô thị ở Việt Nam trên phương diện rủi ro thiên tai, nhưng đồng thời họ cũng phải có năng lực và sẵn lòng chia sẻ các bài học và kinh nghiệm của họ với các thành phố khác ở trong nước cũng như các nước khác trong khu vực. Hơn nữa, một lý do nữa mà những đô thị loại vừa được lựa chọn bởi vì kết quả nghiên cứu của Dự án sẽ phù hợp với rất nhiều thành phố có quy mô tương đương ở Việt Nam.

Sáng kiến DRF ở cấp thành phố chỉ mới được bắt đầu ở một số nước và mối quan tâm của hầu hết của các chính phủ về các cơ chế DRF đều tập trung ở cấp quốc gia. Tuy nhiên, càng ngày mọi người càng nhận ra rằng công tác quản lý rủi ro thiên tai ở cấp thành phố, bao gồm cả các trách nhiệm liên quan đến quản lý tài chính cho rủi ro thiên tai, cũng phải đối mặt với những thách thức tương tự như ở cấp quốc gia. Hơn nữa, trên một số phương diện thì các thành phố phải đối mặt với nhiều hoàn cảnh khó khăn hơn, bởi họ có thể phải đối mặt với nguy cơ rủi ro tập trung cao hơn và nguồn tài chính lại hạn hẹp hơn. Ví dụ, các thành phố thường bị ảnh hưởng thiên tai trên toàn khu vực địa lý của thành phố mình và vì thế họ thực sự có ít cơ hội để chuyển nguồn lực từ những khu vực không bị ảnh hưởng. Và người dân thành phố cũng thường mong đợi chính quyền của họ sẽ là nơi chịu trách nhiệm ngay lập tức cho các nỗ lực cứu trợ và khắc phục khẩn cấp sau thiên tai và vì thế thành phố đóng vai trò tiên phong cho công tác ứng phó. Trong khi đó, thành phố cũng thường có ít nguồn lực sẵn có để chi cho các chi phí thiên tai và họ cũng có ít khả năng để tăng thuế, vay nợ hay tìm kiếm tài trợ từ bên ngoài.

Các thành phố ở Việt Nam thường bị ảnh hưởng bởi các loại hình hiểm họa thiên tai với rủi ro cao như là bão, lụt, sạt lở đất, giông lốc và hạn hán - và một số các loại hình hiểm họa thiên tai với tần suất xảy ra nhỏ như động đất hay sóng thần. Với hơn 3200km đường bờ biển, vùng duyên hải Nam bộ bị ảnh hưởng của gió mùa Tây Nam và Bắc bộ bị ảnh hưởng của gió mùa Đông Bắc, các thành phố ven biển thường bị ảnh hưởng của ngập lụt cùng với gió bão. Từ năm 1961 đến năm 2010, Việt Nam chịu ảnh hưởng của 381 cơn bão, với trung bình 7,62 cơn mỗi năm, năm nhiều nhất là 14 cơn và ít nhất là 2 cơn.5 Ngành nông nghiệp đặc biệt bị dễ bị ảnh hưởng bởi các hiểm họa thiên tai như là ngập lụt, hạn hán, xâm nhập mặn và mưa đá.

Với một số đặc điểm đô thị nhất định, ví dụ như tốc độ đô thị hóa cao ở Việt Nam, cho thấy rõ sự cần thiết để xây dựng các công cụ quản lý tài chính cho rủi ro thiên tai cho các thành phố. Tốc độ đô thị hóa đã tăng một cách nhanh chóng từ 20% vào năm 1990 đến 33% vào năm 2014 và

5 IMHENvàUNDP.2015.Báo cáo đặc biệt của Việt Nam về Quản lý rủi ro thiên tai và hiện tượng cực đoan nhằm thúc đẩy thích ứng với biến đổi khí hậu.Bảntómtắtchocácnhàquảnlý.ViệnKhítượng,ThủyVănvàBiếnđổikhíhậuvàUNDP,HàNội.

Tại sao Các thành phố khác ở Việt Nam Có thể Xem xét Các công cụ DRF

3

Tại sao các thành phố khác ở Việt nam có thể Xem xét các công cụ DRF 15

được dự báo sẽ là 54% vào năm 2050.6 Sự gia tăng đột biến về dân số ở các vùng đô thị kéo theo việc gia tăng nguy cơ rủi ro đô thị về cơ sở hạ tầng và môi trường xây dựng, gia tăng sự tập trung kinh tế đô thị, và gia tăng sự tập trung của người nghèo đô thị sống ở các vùng dễ bị tổn thương với hiểm họa thiên tai. Rất nhiều trung tâm đô thị của đất nước nằm ở các khu vực có nguy cơ hiểm họa thiên tai cao, ví dụ như khu vực ven biển hay ven sông. Việc gia tăng dân số đô thị cũng đồng thời kéo theo nhiều khó khăn và chi phí liên quan đến công tác sơ tán và ứng phó khẩn cấp, điều này có thể dẫn đến sự gia tăng nhu cầu tài chính cho thiên tai.

Trong những năm gần đây, Việt Nam đã áp dụng một lập trường chủ động hơn trong quản lý rủi ro thiên tai. Bên cạnh các nỗ lực ứng phó và tái thiết, chính quyền cấp quốc gia đã liên tục đầu tư đáng kể cho việc giảm thiểu rủi ro thiên tai và sẵn sàng ứng phó. Những hoạt động này được phản ánh cả trong Luật Phòng, Chống thiên tai năm 2013 và Chiến lược Quốc gia 2007, qua đó công nhận năng lực của chính quyền các cấp cho giảm thiểu tổn thất thông qua công tác chuẩn bị, lập kế hoạch và cả các biện pháp công trình. Cụ thể, Chiến lược Quốc gia xác định “chủ động phòng ngừa” như một nguyên tắc hướng dẫn,7 hàm ý rằng đó là trách nhiệm của chính quyền về dự báo, giảm thiểu tác động và chuẩn bị cho các trận thiên tai có thể xảy ra và các nhu cầu liên quan của những người bị ảnh hưởng. Nguyên tắc này tạo nền tảng cho vai trò thiết yếu của DRF: khi có trong tay thông tin về khả năng và chi phí của các trận thiên tai trong tương lai cùng với một chuỗi các công cụ DRF, chính quyền có cả nghĩa vụ lẫn công cụ để giảm thiểu tác động của những trận thiên tai này đối với con người và sự phát triển kinh tế thông qua sự sẵn sàng về tài chính.

Một điều tất yếu là chúng ta cần phải biết các nguồn lực tối đa sẵn có cho một thành phố sau một trận thiên tai và thời gian cần để những nguồn lực này được giải ngân. Như đã thảo luận trong phần khoảng thiếu hụt tài chính, thường có một số chênh lệch giữa những khoản tài chính mà các cơ quan cấp trung ương và cấp tỉnh có thể cung cấp và khoản mà thành phố thực sự nhận được. Thời gian của việc nhận những nguồn này cũng thường dao động, tạo thêm khó khăn cho các thành phố để xác định những hoạt động phục hồi và tái thiết nào có thể tiến hành và những gì cần phải để lại sau. Việc đưa thêm công cụ bảo hiểm thiên tai vào kế hoạch sẵn sàng ứng phó của thành phố không loại bỏ được hoàn toàn tính không chắc chắn này, nhưng nó giúp giảm xuống, thông qua việc cung cấp thêm một công cụ đảm bảo rằng thành phố sẽ có thể truy cập nhanh đến khoản tài chính đáp ứng cho nhu cầu trước mắt.

Việt Nam cũng là một trong những quốc gia bị ảnh hưởng nặng nề của biến đổi khí hậu, bởi vì rất nhiều thành phố loại vừa đến lớn của đất nước nằm dọc bờ biển hoặc cách bờ biển trong vòng bán kính 50km. Điều này đặt một phần rất lớn dân số, cơ sở hạ tầng và hoạt động kinh tế của đất nước vào các nguy cơ tác động của hậu quả biến đổi khí hậu như: mực nước biển dâng, ngập lụt, nhiễm mặn và các cơn bão với tần suất gia tăng và cường độ lớn hơn. Do đó, theo tình thế hiện nay, sự thịnh vượng của quốc gia phụ thuộc vào các biện pháp được áp dụng để bảo vệ các thành phố và các vùng đất thấp.

Một trong những mục tiêu của Dự án này đã nêu bật vai trò của DRF như là một nguồn lực để ứng phó với biến đổi khí hậu. Thành phố Huế và Cần Thơ có nguy cơ rủi ro cao do biến đổi khí hậu và đã đầu tư nhiều vào việc lập kế hoạch và thích ứng với những ảnh hưởng có thể của vấn đề này. Tuy nhiên, đến nay vẫn có rất ít kế hoạch được chuẩn bị để hỗ trợ cho những tác động tài chính do các sự kiện thời tiết cực đoan trên cả phương diện cường độ và tần suất, bao gồm ứng

6 LiênHợpQuốc.2014.Triển vọng đô thị hóa thế giới: Bản rà soát 2014 – Các điểm nổi bật.ST/ESA/SER.A/352.VụcácVấnđềXãhộivàKinhtếLiênHợpQuốc,Phòngdânsố,NewYork.

7 ChínhphủViệtNam.2007.Chiến lược Quốc gia về Phòng, Ngừa và Giảm nhẹ thiên tai đến năm, trang 3.HàNội.


phó với thiên tai liên quan. Bằng cách lồng ghép những bí quyết và giải pháp DRF được xây dựng từ Dự án này vào trong các kế hoạch và các khoản đầu tư cho biến đổi khí hậu, cả hai thành phố hiện đang có cơ hội để áp dụng một phương án lồng ghép sâu hơn nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu – phương án này đưa ra các giải pháp quản lý rủi ro tiềm ẩn cũng như là giảm thiểm và thích ứng với rủi ro thiên tai.

Các thành phố khác của Việt Nam hiện đang có cơ hội tuyệt vời để học hỏi từ công việc vừa được thực hiện hoàn thành trong Dự án này. Nhu cầu DRF của mỗi thành phố là khác nhau, tuy nhiên, các nghiên cứu đã được thực hiện từ Dự án này cho thấy rằng có thể có một số lựa chọn tài chính cho rủi ro thiên tai chung cho các thành phố ở Việt Nam. Bên cạnh các thành phố khác nhận ra những khía cạnh tương đương của họ về hồ sơ rủi ro thiên tai và khả năng tài chính cho công tác ứng phó sau thiên tai như Cần Thơ và Huế, họ cũng sẽ học hỏi được thêm về cách xây dựng các giải pháp DRF có lợi cho thành phố mình. Bắt đầu bằng một cuộc đối thoại về DRF có thể là cách để lồng ghép việc lập kế hoạch tài chính với các nỗ lực đang tiếp diễn của các thành phố mình nhằm quản lý tốt hơn các rủi ro do thiên tai và biến đổi khí hậu.

17

có nhiều giải pháp DRF tiềm năng mà một thành phố có thể xem xét. Bên cạnh bảo hiểm, các lựa chọn chuyển giao rủi ro thiên tai còn có cả các sản phẩm thị trường vốn và tín dụng

cùng các công cụ khác như đã trình bày ở phần trên. Các sản phẩm bảo hiểm và thị trường vốn bao hàm việc chuyển giao rủi ro (chuyển rủi ro cho một bên khác để đổi lại một khoản bồi thường). Các dòng tín dụng dự phòng, dữ trữ thiên tai, và ngân sách dự phòng phân bổ chi phí ứng phó thiên tai qua thời gian nhưng ở những loại hình này chính phủ lại giữ lại rủi ro.

Công việc phân tích đã thực hiện ở thành phố Huế và Cần Thơ theo mục đích của Dự án này cho thấy rằng cả hai thành phố có thể có lợi từ việc bắt đầu với một giao dịch bảo hiểm đơn giản và minh bạch. “Đơn giản” trong trường hợp này đề cập đến một giao dịch bảo hiểm mà các cán bộ thành phố có thể hiểu một cách thấu đáo và dễ dàng chia sẻ trao đổi về các lợi ích của nó với các bên liên quan. “Minh bạch” đề cập đến một bức tranh rõ ràng về số tiền bảo hiểm được cung cấp và cách thức cũng như thời gian mà một yêu cầu bồi thường có thể được thực hiện sau khi một trận thiên tai xảy ra. Nhóm tư vấn Dự án và các thành phố đều đồng ý rằng đây là một phương thức hợp lý để bắt đầu cải thiện việc sắp xếp tài chính cho rủi ro thiên tai.

Tuy nhiên, như được trình bày trong Hình 5, cả sản phẩm tín dụng và thị trường vốn cũng có thể đóng một vai trò quan trọng trong chiến lược DRF toàn diện. Một lần nữa, biểu đồ này hiển thị đường cong nguy cơ tổn thất, phản ánh những tổn thất thường xuyên nhưng ít nghiêm trọng hơn ở phía dưới bên trái và những tổn thất ít thường xuyên và nghiêm trọng hơn ở phía trên bên phải. Nằm bên phải biểu đồ là bốn loại hình giải pháp DRF, bao gồm các cơ chế giữ lại rủi ro và cả những cơ chế chuyển giao. Biểu đồ này phản ánh một cách rõ ràng nguyên tắc giữ lại những rủi ro nhỏ và thường xuyên và chuyển giao những rủi ro lớn hơn và ít thường xuyên hơn.

Thành phố huế và cần Thơ có thể có lợi từ việc bắt đầu với một giao dịch bảo hiểm đơn giản và minh bạch

hình 5: các lớp giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai

Mức thiêt hại cao

Mức thiệt hại thấp

Tần suất cao

Tần suất thấp

Tiết kiệm/Quỹ

Tín dụng/Tín dụng dự phòng

Các giải pháp bảo hiểm

Bảo hiểm kết hợp bảo đảm

Thời gian lặp lại [năm]

Giữ

lại

Chuy

ển gi

ao

Tổn

thất

[Số

tiền]


Các Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai tiềm năng

4


Các giải pháp thị trường vốn (hay là bảo hiểm kết hợp đảm bảo) là những công cụ đầu tư chuyển đổi hiệu quả một giao dịch bảo hiểm sang chứng khoán thị trường mà cộng đồng đầu tư quốc tế có thể giao dịch. Phổ biến nhất của giải pháp này bao gồm trái phiếu thảm họa (hay còn gọi là “cat bonds”) mà kết quả là sau một trận thiên tai đạt mức quy định của trái phiếu xảy ra thì trái phiếu sẽ thuộc về đơn vị phát hành và không cần phải hoàn trả - do đó trong hoàn cảnh này nó có chức năng tương đương như là một thanh toán bồi thường bảo hiểm. Bởi tính phức tạp, chi phí cũng như là quy mô khá lớn của loại hình công cụ này nên chúng đã không được xem xét áp dụng cho Huế và Cần Thơ trong Dự án này. Tuy nhiên, các nhà đầu tư thị trường nên xem chúng như là một nguồn năng lực chuyển giao rủi ro trong tương lai cho Việt Nam.

Giải pháp Tín dụngGiải pháp tín dụng được xếp vào nhóm “giữ lại rủi ro”. Các giải pháp tín dụng là các hợp phần tương đối phổ biến của chương trình DRF quốc gia vì chúng thường dễ thiết lập và tương đối rẻ tiền để duy trì trong một khoảng thời gian trước khi chúng được rút ra. Thường thì chúng là các dòng tín dụng được tạo ra bởi các tổ chức cho vay thương mại hoặc thông qua các ngân hàng phát triển đa phương. Việc giải ngân nguồn tài chính này được thực hiện một khi xảy ra một trận thiên tai đạt tiêu chí thỏa thuận trước, ví dụ như dựa trên tính khốc liệt của trận thiên tai hay việc ban bố tình trạng khẩn cấp do thiên tai của một quốc gia. Đây là lý do tại sao các cơ chế này thường được gọi là “tín dụng dự phòng.” Một khi một trận thiên tai đạt tiêu chí xảy ra, chính phủ có thể rút khoản tài chính này từ quỹ tín dụng trong vòng một vài ngày. Những lợi thế của giải pháp tín dụng bao gồm: chi phí duy trì dòng tín dụng trong thời gian không hoạt động thấp (thường từ 0,25% đến 0,75% một năm trên tổng số tiền thỏa thuận vay); lãi suất thường thấp hơn so với các dòng tín dụng nếu thương lượng sau khi thiên tai đã xảy ra; và bảo đảm nguồn tiền này luôn sẵn có ngay lập tức sau khi một trận thiên tai theo thỏa thuận xảy ra. Sự bất lợi của giải pháp tín dụng là khoản tiền đã giải ngân phải được hoàn trả lại đầy đủ sau đó.

Các chương trình tín dụng dự phòng có một vai trò quan trọng trong chiến lược DRF chi phí-hiệu quả nhiều mặt. Ở Việt Nam, hiện tại những hạn chế về khả năng vay nợ của chính quyền cấp địa phương đang là điểm khó khăn cho giải pháp tín dụng. Tuy nhiên, các giải pháp giữ lại rủi ro khác như là dự trữ khẩn cấp và quỹ dự phòng hàng năm có thể tích lũy theo thời gian là khá thực tế và đóng một vai trò quan trọng.

Bảo hiểm Tham sốTheo các sản phẩm bảo hiểm truyền thống, số tiền bồi thường được chi trả dựa trên tổn thất thực tế xảy ra. Ví dụ, nếu việc sửa chữa một chiếc xe bị hư hỏng do tai nạn đã được mua bảo hiểm là 10 triệu đồng, thì đó là số tiền bảo hiểm thanh toán. Loại hình bảo hiểm này được gọi là bảo hiểm truyền thống. Mục tiêu của bảo hiểm truyền thống là giúp cho người được bảo hiểm phục hồi lại tình trạng mà họ có trước khi tai nạn hay là các sự kiện được bảo hiểm khác xảy ra.

Có một loại hình bảo hiểm khác đó là, thay vì bồi thường dựa trên khoản tổn thất sau khi được xác định, sẽ bồi thường một khi một sự kiện đã định trước xảy ra. Ví dụ, nếu mắt bão hay đường đi của bão với một tốc độ gió nhất định đi qua một khu vực địa lý xác định, phù hợp với các điều khoản của hợp đồng bảo hiểm đã thỏa thuận, thì số tiền bảo hiểm sẽ được trả mà không phụ thuộc vào thực tế thiệt hại hay tổn thất xảy ra. Loại hình bảo hiểm này được gọi là bảo hiểm

các giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai tiềm năng 19

tham số bởi bồi thường được thực hiện dựa trên các tham số ngưỡng kích hoạt (ví dụ như tốc độ gió bão hay độ sâu ngập lụt). Các tham số này được thỏa thuận tại thời điểm mua bảo hiểm và được quy định trong hợp đồng bảo hiểm.

Bảo hiểm tham số đã được sử dụng ở nhiều quốc gia bởi nó thường có một số khía cạnh hấp dẫn nhất định của loại hình bảo hiểm này. Một lợi thế quan trọng là tốc độ thực hiện chi trả bồi thường bảo hiểm. Với bảo hiểm truyền thống, thiệt hại thực tế phải được công ty bảo hiểm đánh giá trước khi một yêu cầu bồi thường có thể được giải quyết. Quá trình này có thể mất một thời gian dài. Ngược lại, với bảo hiểm tham số, việc xảy ra, vị trí và mức độ nghiêm trọng của một trận thiên tai chỉ cần một bên thứ ba đủ năng lực xác nhận trước khi thực hiện chi trả bồi thường. Vì khả năng có thể truy cập nhanh đến nguồn tài chính là rất quan trọng nhằm đáp ứng các chi tiêu cần cho cứu trợ khẩn cấp và phục hồi nhanh sau thiên tai, do đó, việc chi trả bồi thường nhanh chóng là cực kỳ quan trọng.

Một lợi thế quan trọng khác là chính quyền có thể sử dụng khoản chi trả bồi thường từ bảo hiểm tham số cho bất kỳ mục đích nào. Một khoản chi trả bồi thường từ bảo hiểm truyền thống thường gắn với việc sửa chữa cho chính tài sản được bảo hiểm, ví dụ như là chiếc xe, trạm điện hay cây cầu. Với bảo hiểm tham số, bên mua sẽ không bị ràng buộc bởi các hạn chế đó và thành phố có thể sử dụng nguồn tài chính này theo nhu cầu mà thànhphố lựa chọn.

Nhiều loại hình bảo hiểm tham số cơ bản (còn gọi là các sản phẩm thế hệ thứ nhất) cũng rất minh bạch và tương đối dễ giải thích và trao đổi. Do việc bồi thường dựa trên sự xuất hiện của các trận thiên tai theo thỏa thuận, và hầu như không có sự mơ hồ về việc bao nhiêu tiền sẽ được bồi thường và khi nào thì sẽ được chi trả.

Rủi ro Cơ bảnMột điều cần lưu ý là trận thiên tai kích hoạt của một sản phẩm bảo hiểm tham số phải được lựa chọn cẩn thận để có thể đưa ra một mức tương quan cao giữa quy mô của khoản tổn thất xảy ra và các thông số kích hoạt được chọn. Điều này nhằm hạn chế khả năng một trận thiên tai gây thiệt hại xảy ra mà lại không đáp ứng các tiêu chí tham số hay không được kích hoạt bảo hiểm để được bồi thường. Như đã mô tả ở trên, việc yêu cầu bồi thường theo một hợp đồng bảo hiểm tham số được xác định không phụ thuộc vào số tiền thiệt hại thực tế xảy ra. Nói cách khác, số tiền tổn thất thực tế không cần xem xét trong quá trình chi trả bồi thường của loại hình bảo hiểm này.

Việc đánh giá rủi ro thiên tai sẽ ước tính số tiền tổn thất có thể xảy ra đối với một trận thiên tai ở một cường độ được đưa ra, nhưng luôn luôn có nguy cơ hoặc là tổn thất nhiều hoặc ít hơn dự tính. Với một hợp đồng bảo hiểm tham số thuần, nếu một trận thiên tai kích hoạt được công nhận nhưng thiệt hại ít hơn so với dự kiến thì thành phố vẫn sẽ được chi trả bồi thường theo đúng thỏa thuận. Tuy nhiên, một trận thiên tai xảy ra gây thiệt hại đáng kể nhưng lại không được kích hoạt vì không đáp ứng các quy định ban đầu trong hợp đồng (ví dụ đường đi của bão nằm ngoài vùng địa lý đã thỏa thuận), thì thành phố sẽ không được bồi thường. Cả hai ví dụ trên đây đều được xem là rủi ro cơ bản. Rủi ro cơ bản cũng có thể xảy ra khi một loại hình hiểm họa thiên tai khác không được quy định trong hợp đồng bảo hiểm xảy ra. Trong cả hai trường hợp này, một hợp đồng bảo hiểm có thể sẽ mang đến thất vọng nếu như các điều khoản quy định của hợp đồng không được hiểu một cách thấu đáo. Tất cả các bên liên quan đều mong muốn giảm thiểu tối đa rủi ro cơ bản, tuy nhiên, để loại bỏ hoàn toàn rủi ro này là không thể bởi vì tổn thất thiên tai theo mô hình không bao giờ có thể chính xác 100% được.


Dựa trên kết quả phân tích thực hiện của Dự án, tư vấn đề xuất các giải pháp bảo hiểm tham số thuần hay còn được gọi là bảo hiểm tham số “thế hệ thứ nhất” cho cả hai thành phố Huế và Cần Thơ. Đối với hiểm họa ngập lụt ở Cần Thơ, tư vấn đề xuất chọn cơ sở cho ngưỡng kích hoạt tham số thông qua việc xác định trực tiếp độ sâu ngập lụt tại một vị trí định trước.

Đối với hiểm họa là bão ở Huế, hai “chiếc hộp” hình vuông với cạnh tương ứng là 80 và 160 km được xác định quanh thành phố và ngưỡng kích hoạt đề xuất dựa trên cường độ các cơn bão đi qua chiếc hộp. Trong Dự án này, tư vấn đề xuất cụ thể là chọn ngưỡng kích hoạt cường độ bão cấp 3 theo thang SS (tương đương với cấp 14 theo thang Beaufort mà Việt Nam áp dụng) đi qua chiếc hộp hình vuông có cạnh 160km. Theo mô hình thì một trận bão ở quy mô này thường xuất hiện với tần suất trung bình là 35 năm, điều đó có nghĩa xác suất xảy ra hàng năm là 2,9% và gây ra tổn thất trung bình năm là 7.18 tỷ đồng. Nếu có một cơn bão từ cấp 3 trở lên nhưng không đi qua chiếc hộp định trước này thì thành phố sẽ không được bồi thường bất kể nó gây ra thiệt hại ở mức nào. Loại hình kích hoạt này thỉnh thoảng cũng được gọi là ngưỡng kích họat thiên tai trong chiếc hộp (ngưỡng kích hoạt thế hệ thứ nhất).

hộp 3: Bài học Kinh nghiệm – Xử lý Rủi ro cơ bản cho Thành phố cần Thơ và huế

Các cán bộ ở cả hai thành phố Huế và Cần Thơ đều rất băn khoăn về rủi ro cơ bản và hiểu rõ các nguyên nhân để cố gắng giảm thiểu tối đa rủi ro này. Cụ thể, họ hiểu sự cần thiết để xây dựng một sự đồng thuận giữa các bên liên quan ở thành phố để có thể tiến hành thực hiện một giải pháp DRF và xác định mức thiệt hại mà một trận thiên tai với rủi ro cơ bản có thể gây ra đối với thành phố mình. Nhận thấy mối băn khoăn này, tư vấn Giai đoạn 3 của Dự án đã đề xuất một số điều chỉnh đối với các giải pháp bảo hiểm tham số thuần do tư vấn Giai đoạn 2 đưa ra. Đối với mỗi thành phố, tư vấn đề xuất thêm 2 lựa chọn bổ sung vào giải pháp xây dựng. Đề xuất đầu tiên là một số tiền bồi thường nhỏ tương đương với một phần của hạn mức bảo hiểm (tổng số tiền có thể yêu cầu bồi thường theo hợp đồng) sẽ được dành cho “thiệt hại thực tế” với loại hình hiểm họa được nêu tên trong trường hợp trận thiên tai xảy ra mà không đạt ngưỡng kích hoạt. Điều này sẽ cho phép thành phố có được một khoản bồi thường nhất định kể cả khi không đáp ứng ngưỡng kích hoạt của hợp đồng. Đề xuất thứ hai là để dành ra một số tiền nhỏ của hạn mức bảo hiểm cho các loại hình hiểm họa khác (những loại chưa được mô hình hóa) mà có thể gây thiệt hại cho thành phố. Cần ghi nhớ rằng việc sử dụng những lựa chọn này sẽ yêu cầu giải trình theo điều khoản và rủi ro giả định, đồng thời nó cũng làm gia tăng mức phí bảo hiểm. Việc sử dụng 1 hoặc cả 2 lựa chọn này cũng sẽ làm giảm đi tổng số tiền có thể được bồi thường khi một hợp đồng bảo hiểm tham số thông thường kích hoạt, tuy nhiên, nó sẽ cung cấp cho thành phố một số tiền đền bù trong trường hợp các trận thiên tai xảy ra không đạt ngưỡng kích hoạt của một hợp đồng bảo hiểm tham số.


21

m ột thành phố đang cân nhắc một sản phẩm DRF sẽ cần phải thực hiện các bước phân tích sơ bộ được thảo luận trong Phần 2 ở trên. Sau khi hoàn thành các bước đó thành phố sẽ

hiểu rõ để tiến hành tăng cường năng lực tài chính cho rủi ro thiên tai của thành phố mình. Liên quan đến vấn đề này, có một điều quan trọng cần phải chú ý đó là tất cả các sản phẩm DRF được xây dựng dựa trên hồ sơ rủi ro và nguồn lực cụ thể của mỗi thành phố, do đó, sẽ không có một sản phẩm DRF “chuẩn” phù hợp cho mọi thành phố để có thể chọn ngay. Vì một giải pháp có thể là tối ưu cho thành phố này nhưng lại không có giá trị đối với thành phố khác. Ví dụ, một thành phố chủ yếu bị ảnh hưởng bởi nguy cơ ngập lụt và đã đầu tư rất nhiều vào các giải pháp công trình để giảm thiểu mối rủi ro này (ví dụ như xây đê đập) có thể thấy rằng họ chỉ cần bảo vệ cho các trận lụt nằm ở vị trí cao trên đường cong tổn thất—đó có thể là cho các trận lụt xảy ra với tần suất 50 năm hoặc thậm chí ít thường xuyên hơn. Ngược lại, một thành phố đầu tư ít cho giảm thiểu rủi ro và thường xuyên đối mặt với nhiều mối hiểm họa thiên tai có thể thấy rằng họ cần được bảo vệ rộng hơn và tại phần thấp hơn của đường cong tổn thất, ví dụ bảo hiểm cho các trận thiên tai xảy ra với tần suất trung bình 10 năm.

Vào cuối Giai đoạn 2 của Dự án, nhóm tư vấn đã đề xuất các giải pháp DRF cho Huế và Cần Thơ phản ánh năng lực tài chính khá tốt của các thành phố này để quản lý các khoản chi cứu trợ khẩn cấp nhưng đồng thời cũng phù hợp với năng lực còn hạn chế của họ trong việc cung cấp tài chính cho các khoản chi trung và dài hạn, đặc biệt là đối với chi cho tái thiết sau thiên tai. Thực tế hiện tại ở cả hai thành phố đang dùng nguồn tài chính cho tái thiết chủ yếu thông qua việc tái phân bổ nguồn vốn của nhiều năm tiếp theo sau một trận thiên tai. Phương thức này có thể gây ra những tác động đáng kể đối với phát triển kinh tế trong dài hạn. Nhóm tư vấn Dự án cũng đã cân nhắc rất nhiều về nhu cầu bảo vệ ở mức đủ thấp trên đường cong tổn thất nhằm mang lại cho thành phố các khoản bồi thường có thể nhìn thấy từ việc đầu tư vào bảo hiểm. Mặc dù hai thành phố có các mối hiểm họa khác nhau (và cả hai đều băn khoăn về các mối hiểm họa khác nữa), kết quả phân tích của Dự án cho thấy rằng cả hai thành phố đều phù hợp với các sản phẩm bảo hiểm tham số thế hệ thứ nhất.

Một điều quan trọng là mỗi thành phố cần xem xét cân nhắc một công cụ DRF trong dài hạn, đặc biệt là đối với những loại hình liên quan đến bảo hiểm. Thành phố nên chuẩn bị để tham gia một sản phẩm trong nhiều năm. Nếu kết quả phân tích tổn thất đối với một thành phố cho thấy cứ trung bình 20 năm một lần thành phố lại đối mặt với nguy cơ rủi ro hiểm họa thiên tai ở mức cao nhất (tương đương với xác suất hàng năm là 5%) và nếu một sản phẩm bảo hiểm được xây dựng để bảo vệ những hiểm họa thiên tai loại này được áp dụng, thì việc đánh giá hiệu quả của sản phẩm này trong vòng vài năm sau khi mua sẽ khó để đưa ra được định hướng hợp lý. Tương tự, việc mua sản phẩm này chỉ trong vòng vài năm cũng không hiệu quả về mặt kinh tế đối với việc sử dụng nguồn tài chính công. Vì thế, các thành phố đang xem xét sử dụng một công cụ bảo hiểm nên dự tính phân bổ chi phí hàng năm cho việc trả phí bảo hiểm trong nhiều năm.

Không có một sản phẩm DRF chuẩn phù hợp cho mọi thành phố để có thể chọn sử dụng ngay

Làm thế nào để Lựa chọn một Giải pháp DRF Phù hợp

5


Có 3 yếu tố đặc biệt quan trọng để xem xét khi lụa chọn một giải pháp DRF, đó là: đơn giản và minh bạch, hiệu quả chi phí, và rủi ro cơ bản. Đạt được sự đơn giản và minh bạch sẽ tạo điều kiện cho việc xây dựng sự đồng thuận, hiểu biết và trao đổi. Phân tích hiệu quả chi phí sẽ giúp thành phố đánh giá hiệu quả của một sản phẩm DRF dựa trên các nỗ lực phục hồi của nó so với việc sử dụng nguồn tài chính này để thanh toán phí bảo hiểm và để sử dụng cho các lựa chọn DRF khác trên từng lớp rủi ro. Hiểu rõ về khái niệm rủi ro cơ bản sẽ giúp thành phố có được một phân tích thấu đáo về những rủi ro thiên tai mà thành phố phải đối mặt nhằm hạn chế tối đa các nguy cơ có thiệt hại lớn xảy ra mà lại không được bảo hiểm bồi thường.

Tóm lại, ba yếu tố này nêu bật nhu cầu cần thiết về kiến thức, xây dựng năng lực và đào tạo làm nền tảng cho việc ra quyết định đúng đắn. Nếu các phương pháp phác thảo ở Mục 2 trên được thực hiện, thành phố sẽ có một cách tiếp cận dựa trên thực tế để lựa chọn ra các công cụ DRF mà sẽ mang lại các giải pháp phù hợp với giá cả phải chăng. Các kinh nghiệm thu thập được của Cần Thơ và Huế đã chứng minh rằng mặc dù kiến thức chuyên môn chi tiết về DRF là không hoàn toàn cần thiết, tuy nhiên, hướng dẫn rõ ràng ở trong giai đoạn đầu của quá trình xây dựng sản phẩm DRF là hết sức quan trọng.

23

Chi phí và Lợi ích Mong đợi?

một khi thành phố có được ý tưởng rõ ràng về năng lực của mình để quản lý những trận thiên tai xảy ra thường xuyên, và các công cụ tiềm năng để cải thiện công tác quản lý tài

chính cho rủi ro thiên tai, họ cần phải xem xét các công cụ chi phí và lợi ích mong đợi. Chi phí và lợi ích mong đợi là hai nhân tố cần xem xét chính cho bất kỳ một thành phố nào đang nghiên cứu về các công cụ DRF như là một phần trong chiến lược quản lý rủi ro thiên tai tổng thể của họ. Có nhiều nhu cầu cạnh tranh cần sử dụng nguồn ngân sách và việc giới thiệu một hạng mục chi ngân sách định kỳ sẽ đòi hỏi sự đồng thuận và cam kết của thành phố.

Phí bảo hiểm được xác định dựa trên nhiều nhân tố. Thành phần quan trọng nhất là số tiền tổn thất có thể dự kiến trong suốt thời gian tham gia bảo hiểm. Chi phí bảo hiểm thiên tai (còn gọi là phí bảo hiểm) dựa cơ bản trên số tiền mà một thành phố cần dành mỗi năm để trả cho các khoản tổn thất thiên tai trung bình hàng năm hoặc còn gọi là tổn thất thiên tai dự kiến từ một trận thiên tai được bảo hiểm (xem Phần 2.3). Ví dụ, nếu một thành phố biết rằng một trận thiên tai ở một mức độ cụ thể sẽ xảy ra trung bình 20 năm một lần, thì hàng năm họ có thể dành ra 1/20 thiệt hại ước tính đó và như thế sau 20 năm họ có đủ kinh phí trong tay để chi trả cho tổn thất có thể xảy ra. Tất nhiên, trong trường hợp này thành phố sẽ chỉ có đủ tiền trong tay nếu thiên tai xảy ra trong năm thứ 20 mà không phải trước đó. Ngược lại, bằng cách trả khoảng 1/20 mức tổn thất trung bình năm vào mỗi năm dưới hình thức là một khoản phí bảo hiểm, thành phố sẽ được đảm bảo rằng cho dù thiên tai xảy ra trong năm thứ nhất hoặc năm thứ 20, thì họ vẫn sẽ có được khoản tiền cần thiết.

Mặc dù còn có những yếu tố khác tạo nên một mức phí bảo hiểm, tuy nhiên, tổn thất trung bình năm là hợp phần chính. Trong các cuộc thảo luận ban đầu về khả năng bảo hiểm, mọi người thường hỏi, thế chi phí bảo hiểm là bao nhiêu. Tuy nhiên, câu hỏi này thường cần phải chờ đến giai đoạn sau mới có thể trả lời bởi vì nó sẽ phụ thuộc vào cơ cấu của một giải pháp DRF, tức là khi mà đường cong tổn thất của một thành phố muốn mua bảo hiểm được xác định. Tổn thất trung bình năm cho một giải pháp đề xuất không thể được xác định cho đến khi cơ cấu DRF được xác định.8 Một khi biết được tổn thất trung bình năm, mức phí bảo hiểm có thể bắt đầu được ước tính.

Bên cạnh tổn thất trung bình năm dự kiến, các hợp phần khác của mức phí bảo hiểm cuối cùng bao gồm chi phí vốn của công ty bảo hiểm, chi phí quản lý và lợi nhuận. Việc hiểu được chi phí vốn là hết sức quan trọng. Trong ví dụ trên, công ty bảo hiểm có thể sẽ phải bồi thường cho một tổn thất 20 năm ngay ở năm thứ nhất của hợp đồng bảo hiểm và như thế sẽ phải có đủ vốn để đáp ứng nhu cầu chi trả tổn thất đó. Có nhiều cách khác nhau để công ty bảo hiểm đảm bảo

8 Cóthểđảongượcquátrìnhnàyvàbắtđầuvớimộtthỏathuậnngânsáchphíbảohiểmvàthiếtkếcácgiảiphápbảohiểmphảnánhviệc“sửdụngtốtnhất”ngânsáchtàichính.Tuynhiên,khiápdụngphươngphápnàycũngkhônglàmgiảmđitầmquantrọngcủaviệcphântíchđánhgiárủirovàphântíchkhoảngthiếuhụttàichính.

mặc dù còn có những yếu tố khác tạo nên một mức phí bảo hiểm, tuy nhiên, tổn thất trung bình năm là hợp phần chính

6


nguồn tài chính luôn sẵn sàng, nhưng kèm theo đó sẽ là chi phí cho mỗi lựa chọn. Chi phí này phải được thể hiện trong mức phí bảo hiểm.

Tóm lại, tổn thất trung bình năm, chi phí vốn và các hợp phần khác sẽ luôn tạo ra một mức phí bảo hiểm cao hơn mức tổn thất dự kiến. Điều này được hiểu là “bội số” phí bảo hiểm. Thường thì bội số phí bảo hiểm sẽ thấp hơn khi một phương pháp đánh giá rủi ro được chấp nhận rộng rãi được áp dụng và kết quả mô hình cho ra độ tin cậy cao hơn.

hộp 4: Bài học Kinh nghiệm–các lựa chọn Thay thế nguồn phí Bảo hiểm“Làm thế nào để chi trả cho bảo hiểm thiên tai?” là câu hỏi được nêu lên nhiều lần trong các cuộc hội thảo ở Huế và Cần Thơ. Liên quan đến vấn đề này, các bên liên quan đã rất may mắn khi có được sự tham gia tích cực của cơ quan thực hiện dự án (Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng) cùng với các đại diện đến từ Cục Quản lý và giám sát Bảo hiểm và Vụ Ngân sách, Bộ Tài chính. Cả hai thành phố đều rất cởi mở về mong muốn tìm hiểu các giải pháp bảo hiểm, tuy nhiên, họ cũng nêu lên những băn khoăn rằng nguồn ngân sách để chi trả bảo hiểm là rất hạn chế, đặc biệt là những rào cản trong việc sử dụng nguồn quỹ dự phòng để chi trả phí bảo hiểm. Cả hai thành phố đều đề xuất rằng cấp trung ương đã rất ủng hộ và khuyến khích các dự án này, và cũng có thể sẽ phù hợp để chính quyền trung ương hỗ trợ một phần phí bảo hiểm cho các sáng kiến thí điểm bảo hiểm ở giai đoạn đầu. Các thành phố tin tưởng rằng, nếu Dự án này thực sự mong muốn chứng minh giá trị của các giải pháp bảo hiểm thì bước tiếp theo cả chính quyền trung ương và cấp tỉnh đều mong muốn nhìn thấy những đề xuất bảo hiểm xây dựng trong Dự án này được thực hiện đầy đủ và có thể hỗ trợ một phần nào chi phí bảo hiểm ban đầu..


25

Việc thực hiện một sản phẩm bảo hiểm thiên tai ở Việt Nam cần hai hành động chính, đó là: (i) làm rõ thẩm quyền pháp lý của chính quyền thành phố cho việc mua bảo hiểm thiên tai

và (ii) đưa sản phẩm này vào thị trường thực tế. Như trao đổi ở phần trên, điều băn khoăn nhất mà các thành phố Huế và Cần Thơ nêu ra trong các cuộc hội thảo của Dự án liên quan đến các quy định và luật pháp hiện hành và đối với các quy định chưa rõ ràng thì cần phải được làm rõ.

Trước khi một giao dịch thương mại giữa thành phố (hoặc một đơn vị đại diện cho thành phố) với một công ty bảo hiểm có thể được thực hiện thì môi trường pháp lý cho những giao dịch đó phải được rõ ràng, như được thảo luận trong Mục 2.5. Sự rõ ràng này cần phải có cho cả bên “mua” và bên “bán”.

Trong trường hợp của Việt Nam, bên mua, là thẩm quyền của thành phố hay đơn vị đại diện của thành phố để mua bảo hiểm và loại hình bảo hiểm cho phép cần phải được làm rõ thông qua một Quyết định của Thủ tướng, một thông tư cung cấp hướng dẫn chi tiết hoặc một tuyên bố khác của Chính phủ cho phép thành phố có thẩm quyền thực hiện giao dịch. Bên bán, cần phải có sự giải thích rõ hơn để hiểu được thẩm quyền và năng lực của các công ty bảo hiểm trong nước khi tham gia vào những giao dịch như thế, năng lực của họ để có thể giữ lại rủi ro thiên tai cũng như năng lực của họ để chia sẻ rủi ro với các bên khác.

Một khi thẩm quyền pháp lý được làm sáng tỏ một cách đầy đủ, thì việc thực hiện giao dịch bảo hiểm trên thị trường có thể xảy ra. Nếu cho phép, một phương thức truyền thống có thể áp dụng đó là một nhà tư vấn hay một nhà môi giới sẽ hỗ trợ cho việc thực hiện giao dịch này. Thông thường, vai trò của nhà môi giới là cung cấp tư vấn cho bên mua bảo hiểm, trong trường hợp này là thành phố, về chiến lược định giá và giao dịch tốt nhất. Tiếp đó, nhà môi giới cũng sẽ đóng vai trò trung gian để giao dịch giữa thành phố và các công ty bảo hiểm quan tâm để có được giá cả cũng như các điều khoản hợp đồng tốt nhất.

Giả định một công ty bảo hiểm Việt Nam được phép bán loại hình bảo hiểm đó, bao gồm bảo hiểm tham số, thì công ty đó cần phải quyết định xem họ có thể giữ lại bao nhiêu phần rủi ro được bảo hiểm và bao nhiêu phần có thể chuyển giao cho các công ty tái bảo hiểm cả trong và ngoài nước. Tái bảo hiểm liên quan đến bảo hiểm mà công ty bảo hiểm mua để phân tán rủi ro và nâng cao khả năng chi trả bồi thường của mình. Nghĩa vụ cuối cùng để chi trả bồi thường bảo hiểm thuộc về công ty bảo hiểm ban đầu và nếu tái bảo hiểm được sử dụng thành phố cũng không cần phải quan tâm ai ngoài công ty bảo hiểm mà họ đã ký hợp đồng cùng. Hình 6 dưới đây trình bày lần lượt các bước để hoàn thiện một giao dịch bảo hiểm có sự tham gia của tái bảo hiểm.

Làm thế nào để Thực hiện?7


hình 6: chuỗi thực hiện giao dịch– từ Thành phố đến Đơn vị Bảo hiểm cuối cùng

Thành phố Tư vấn/Môi giới Bảo hiểm

Công ty Bảo hiểm trong nước

Công ty Tái bảo hiểm Trong nước hoặc Quốc tế


Để tham khảo thì các giao dịch bảo hiểm tài sản vẫn thường được thực hiện theo cách này trên khắp thế giới cho một loạt các rủi ro mà các đô thị phải đối mặt. Điều khác biệt trong trường hợp này là ở Việt Nam chưa có tiền lệ được thiết lập để các thành phố có thể áp dụng đối với việc mua bảo hiểm. Việt Nam đã bắt đầu điều tiết thị trường bảo hiểm đang phát triển của mình theo các phương thức mà qua đó tạo nên một nền tảng tốt cho các giải pháp bảo hiểm thiên tai, nhưng cần phải rõ ràng và chắc chắn hơn để các thành phố có thể hưởng lợi đầy đủ từ các sáng kiến DRF.

27

Các cân nhắc và Kết luận Cuối cùng

Việt Nam đã đạt được tiến bộ đáng kể trong việc xây dựng các chính sách quản lý rủi ro thiên tai và lồng ghép những chính sách này vào trong các ưu tiên phát triển kinh tế xã hội của

quốc gia. Bên cạnh các nhu cầu để ứng phó sau thiên tai, chính sách quản lý rủi ro thiên tai cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đầu tư vào các biện pháp giảm thiểu rủi ro nhằm dự báo thiên tai và giảm thiểu tác động của chúng. Các thay đổi gần đây trong luật cũng phản ánh sự cam kết và nhanh nhạy hơn của chính quyền trung ương nhằm chia sẻ trách nhiệm quản lý rủi ro thiên tai và nguồn lực với chính quyền địa phương.

Khía cạnh “trình diễn” của Dự án này với mục đích chia sẻ phương pháp, tiến trình và giá trị của các công cụ DRF với các thành phố khác ở Việt Nam, cũng như là các thành phố khác ở Đông Nam Á.9 Kinh nghiệm của các thành phố Huế và Cần Thơ có được trong suốt quá trình thực hiện Dự án là một công cụ trình diễn tiềm năng nhất có thể chia sẻ. Những gì mà hai thành phố này đã học được cùng với các thách thức rõ ràng mà họ trải nghiệm chính là các công vụ học hỏi hữu ích cho các thành phố khác. Đó chính là tiếng nói của họ để có thể tạo nên cộng hưởng rõ nhất cùng với các thành phố khác nhằm ứng phó với rủi ro tài chính thiên tai lớn.

Các công việc vừa mới hoàn thiện trong Dự án này cho thành phố Huế và Cần Thơ là một kết quả trực tiếp từ phương thức tiếp cận mạnh mẽ và tích hợp của Việt Nam cho quản lý rủi ro thiên tai. Đồng thời nó cũng đã nêu bật những công việc tiếp theo cần phải làm. Cả hai thành phố bây giờ đã thấy rõ những mối rủi ro lớn ảnh hưởng đến sinh kế của người dân và đến sự phát triển kinh tế do hậu quả tài chính của thiên tai. Họ cũng trở nên quen thuộc với các giải pháp DRF, đặc biệt là bảo hiểm, và ủng hộ việc lồng ghép các yếu tố DRF vào chiến lược quản lý rủi ro thiên tai của họ. Tuy nhiên, để biến những bài học này vào thực hành thực tế thì họ cần sự hỗ trợ và hướng dẫn thêm từ chính phủ. Thách thức hiện nay là tiến hành một dự án thí điểm trình diễn và đưa nó vào thực hiện đầy đủ. Câu hỏi mang tính quyết định sau cùng là tìm cách nào tốt nhất để làm được việc này.

Một trong những lý do mà cả hai thành phố đều thể hiện mong muốn tiếp tục công việc thực hiện các giải pháp DRF sau khi kết thúc Dự án hiện tại là bởi bây giờ họ đã hiểu hơn về trách nhiệm mà họ phải đối mặt với một thảm họa thiên tai lớn. Sự hiểu biết về bảo hiểm rủi ro thiên tai bây giờ là cần thiết để nhân rộng các bài học của Dự án này, qua đó các kết quả của Dự án có thể được nghiên cứu, báo cáo và tiếp tục đưa vào thảo luận với các thành phố khác ở Việt Nam cũng như là ở các quốc gia khác.

9 Cácbướcthựchiện,phươngphápluận,đàotạovàkếtquảtừdựánhỗtrợkỹthuậtnàyhiệnđãsẵnsàngđểchiasẻvớicácthànhphốcóquantâmđểthamkhảothêm.Cácbáocáođãđượcnhómtưvấndựánhoànthiệnởcả3giaiđoạnvàđượcdịchsangtiếngViệtgửichoCụcPháttriểnđôthị,BộXâydựng.

8

28

Phụ lục: Thuật ngữ sử dụng

Tổn thất trung bình năm (AAL): là tổn thất dự tính trung bình mỗi năm trong một khoảng thời gian rất dài, cụ thể là hàng nghìn năm.

Tài sản: Một “tài sản” có thể là một tài sản riêng lẻ, một danh mục tài sản, một thành phố, một khu vực hay cả một đất nước và có thể đại diện cho các tài sản vật chất hoặc dân số.

Thiên tai: Một hiểm họa tự nhiên xảy ra mà hậu quả là gây ra những tác động kinh tế—xã hội trực tiếp và gián tiếp đo lường được.

DRF: Là từ viết tắt của Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai. Thuật ngữ chung này được sử dụng cho công cụ giảm thiểu các tác động tài chính của một trận thiên tai lớn như là động đất, lũ lụt hay bão. Nó bao gồm cả bảo hiểm truyền thống, bảo hiểm tham số, các giải pháp tín dụng dự phòng, và các công cụ tài chính và vay nợ truyền thống. Các giải pháp DRF có thể được sử dụng hỗ trợ tài chính cho cả trước và sau thiên tai.

Tổn thất khẩn cấp: Được xác định là các chi phí mà chính quyền có thể phải chi trả cho việc cung cấp cứu trợ nhân đạo cần thiết xảy ra ở giai đoạn đầu của các nỗ lực phục hồi (ví dụ như nỗ lực dọn dẹp đống đổ nát/rác rưởi, sắp xếp nơi trú ẩn cho những người bị mất nhà cửa hay cung cấp lương thực và thuốc men).

Đường cong xác suất vượt ngưỡng: Tất cả các đường cong tổn thất trong báo cáo này đề cập đến là các đường cong xác suất vượt ngưỡng. Điều đó có nghĩa rằng, đơn giản đặt nó vào bất kỳ một thời gian lặp lại nào thì kết quả tổn thất là tổn thất đạt hay vượt ngưỡng tổn thất trung bình của khoảng thời gian lặp lại đó.

Nguy cơ: Một thuật ngữ chung được sử dụng để xác định bất kỳ tài sản vật chất nào (như nhà cửa, cơ sở vật chất, đất đai, dân số, vv) cũng như các giá trị của chúng có liên quan đến việc gián đoạn kinh doanh/sản xuất.

Nguy cơ tài chính: Được sử dụng ở đây để đề cập đến giá trị tài chính (hữu hình và vô hình) có nguy cơ rủi ro hư hỏng do thiên tai và chính quyền (thành phố) cần phải thay thế.

Nguy cơ ngành: Thuật ngữ này đề cập đến tổng giá trị thay thế và số lượng tài sản đủ điều kiện để bảo hiểm. Một số loại công trình/tòa nhà rất dễ tổn thương đối với các hiểm họa tự nhiên và hậu quả là khó có khả năng được bảo hiểm. Những tài sản này được xác định trong từng khu vực theo mô hình và bị loại ra khỏi cơ sở dữ liệu nguy cơ của ngành công nghiệp bảo hiểm.

phụ lục: Thuật ngữ sử dụng 29

Đưa bảo hiểm vào thị trường: Là sự chấp nhận của thị trường cho một hợp đồng bảo hiểm với các điều khoản thỏa thuận giữa hai bên (bên bảo hiểm và bên được bảo hiểm).

Đối tượng được bảo hiểm: Khái niệm này thường được sử dụng trong bảo hiểm truyền thống, và đề cập đến đối tượng thực tế được bảo hiểm. Nó có thể là tài sản hữu hình ví dụ như nhà cửa, nhưng cũng có thể là tổn thất lợi nhuận trong trường hợp, ví dụ như ngừng trệ kinh doanh do hậu quả của một trận thiên tai gây ra.

Lớp: Một lớp bảo hiểm được xác định bởi điểm bắt đầu và điểm kết thúc của nó. Khoảng cách giữa 2 điểm này miêu tả mức giới hạn được bảo hiểm hoặc mức đền bù cho một cấu trúc bảo hiểm cụ thể.

Hạn mức: Mức giới hạn, cũng được gọi là mức bảo hiểm, xác định là khoản tiền tối đa được trả theo một hợp đồng bảo hiểm.

Bội số: Thường được sử dụng để chỉ mức giá cuối cùng của một giải pháp DRF liên quan đến thiệt hại dự kiến. Ví dụ, với một bội số của 3 và một dự kiến thiệt hại là 1%, thì tỷ lệ cuối cùng sẽ là 3 lần 1% hay là 3%. Bội số đại diện cho tổng hợp của tất cả các chi phí ngoài tổn thất dự kiến như chi phí quản lý, chi phí vốn và tỷ suất lợi nhuận.

Hiểm họa tự nhiên: Các sự kiện vật lý xảy ra một cách tự nhiên gây ra tổn thất về người và của, như là động đất, bão và lụt.

Nguy cơ tổn thất tối đa: Khoản tổn thất lớn nhất được cho có thể xảy ra đối với một trận thiên tai cụ thể trong một khoảng thời gian lặp lại định trước.

Tái bảo hiểm: Bảo hiểm mà các công ty bảo hiểm mua để phân tán rủi ro và nâng cao khả năng chi trả bồi thường của họ với các bên tham gia thị trường bảo hiểm.

Bão: Một hệ thống áp thấp khí quyển có gió mạnh ở vùng tâm phát triển trên vùng biển nhiệt đới hoặc cận nhiệt đới và có một dòng đối lưu sâu nhất định với vòng gió xoáy kín có tâm.

ASIAN DEVELOPMENT BANK

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

Các công cụ tài chính cho rủi ro thiên tai cung cấp nguồn tài chính cho cứu trợ, phục hồi nhanh và tái thiết sau thiên tai. Thu xếp tài chính đầy đủ là cần thiết để đảm bảo phục hồi nhanh chóng sau các trận thiên tai đồng thời giảm thiểu tác động của chúng lên phát triển kinh tế-xã hội.

Tài liệu này trình bày tóm tắt dự án hỗ trợ kỹ thuật về xây dựng các giải pháp tài chính rủi ro thiên tai cho thành phố Huế và Cần Thơ, và để chia sẻ với các thành phố khác có quan tâm ở Việt Nam. Nhiều thành phố của Việt Nam có nguy cơ rủi ro cao do các hiểm họa thiên tai như bão, lũ lụt, sạt lở đất và hạn hán. Dự án này bao gồm việc xây dựng các mô hình rủi ro thiên tai cho hai thành phố lựa chọn, phân tích khoảng thiếu hụt tài chính, và xem xét các quy định và luật pháp liên quan. Dự án đã xác định được các giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai thích hợp, tập trung chủ yếu vào các công cụ bảo hiểm, tín dụng, và thị trường vốn.

Ngân hàng Phát triển Châu Á

Tầm nhìn của ADB là một khu vực Châu Á và Thái Bình Dương không có đói nghèo. Sứ mệnh của ADB là hỗ trợ các nước thành viên đang phát triển của mình giảm đói nghèo và cải thiện chất lượng sống của người dân. ADB cam kết giảm đói nghèo thông qua tăng trưởng kinh tế toàn diện, phát triển bền vững với môi trường và hội nhập khu vực.

Có trụ sở chính tại Manila, ADB thuộc sở hữu của 67 thành viên, trong đó có 48 thành viên trong khu vực. Các công cụ chính của ADB trợ giúp cho các nước thành viên đang phát triển của mình là đối thoại chính sách, cho vay, đầu tư cổ phần, bảo lãnh, viện trợ không hoàn lại và hỗ trợ kỹ thuật.

AsiAn Development BAnk6 ADB Avenue, Mandaluyong City1550 Metro Manila, Philippineswww.adb.org

TăNg CườNg NăNg lựC Tài ChíNh Cho Rủi Ro ThiêN Tai CấP ThàNh Phố ở ViệT Nam

Documents

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố