TESIS DOCTORAL Gestión de contratos de obras de las

TESIS DOCTORAL

Gestin de contratos de obras de las

Administraciones Pblicas.

Estudio de los orgenes y causas de las

habituales desviaciones presupuestarias.

Autor: Jaime Jimnez Ayala Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos

Universidad Nacional de Educacin a Distancia Escuela Tcnica Superior de Ingenieros Industriales

Departamento de Ingeniera de Construccin y Fabricacin

NOVIEMBRE, 2003

Departamento de Ingeniera de Construccin y Fabricacin Escuela Tcnica Superior de Ingenieros Industriales

Universidad Nacional de Educacin a Distancia

Gestin de contratos de obras de las

Administraciones Pblicas.

Estudio de los orgenes y causas de las

habituales desviaciones presupuestarias.

Autor: Jaime Jimnez Ayala Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos

Director de la Tesis: Carlos Morales Palomino Dr. Ingeniero Industrial

Tesis Doctoral: Gestin de Contratos de Obras de las Administraciones Pblicas. Estudio de los Orgenes y Causas de las Habituales Desviaciones Presupuestarias Autor: Jaime Jimnez Ayala

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NDICE I.- Objetivos de la Tesis. Pg. 1 II.- Los contratos de obras de las Administraciones Pblicas antes de nuestros das. Pg. 3

II.1.- Antecedentes remotos. Pliego General de Condiciones para la Contratacin de las Obras Pblicas R.D. 11 de junio de 1886. Pg. 3

II.1.1.- El estado de la situacin.- Pg. 3 II.1.2.- Estructura y contenido de la nueva normativa.- Pg. 6

II.2.- Evolucin de la normativa de contratacin del Estado a lo largo del siglo XX. Pg. 13

II.2.1.- Pliego de Condiciones Generales para la Contratacin de las Obras Pblicas de 18 de marzo de 1903.- Pg. 13 II.2.2.- La Ley de Administracin y Contabilidad de la Hacienda Pblica de 1 de julio de 1911.- Pg. 18 II.2.3.- Ley 17 de octubre de 1940 sobre garantas de los licitadores.- Pg. 21 II.2.4.- Ley 20 de diciembre de 1952 que modifica el captulo V de la Ley de Administracin y Contabilidad de la Hacienda Pblica de 1911.- Pg. 22 II.2.5.- Decreto 9 de enero de 1953 sobre el Reglamento de Contratacin de las Corporaciones Locales.- Pg. 28 II.2.6.- Ley 96/1960 de 22 de diciembre de Fianzas para los Contratos de Obras del Estado.- Pg. 34 II.2.7.- Ley 198/1963 de 28 de diciembre de Bases de Contratos Del Estado.- Pg. 36 II.2.8.- La Ley de Contratos del Estado 923/1965 de 8 de abril.- Pg. 43

II.3.- ltimas normativas derogadas. La Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas 13/1995 de 18 de mayo y el Reglamento General de Contratacin del Estado 3410/1975 de 25 de noviembre. Pg. 55

II.3.1.- mbito de aplicacin y disposiciones generales.- Pg. 57 II.3.2.- Requisitos para contratar con la Administracin.- Pg. 60 II.3.3.- Actuaciones relativas a la contratacin.- Pg. 66 II.3.4.- Ejecucin y modificacin de los contratos.- Pg. 75 II.3.5.- Extincin de los contratos.- Pg. 78 II.3.6.- Cesin de los contratos y subcontratacin.- Pg. 80 II.3.7.- Ejecucin de las obras por la propia Administracin.- Pg. 81 II.3.8.- Subsanacin de errores y responsabilidades en el contrato De elaboracin de proyectos.- Pg. 82 II.3.9.- Reglamento General de Contratacin del Estado 3410/1975 de 25 de Noviembre.- Pg. 84


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III.- Anlisis de la legislacin de aplicacin. Pg. 94

III.1.- Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio que aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas. Pg. 94

III.1.1.- Introduccin y planteamiento. Exposicin de motivos.- Pg. 94 III.1.2.- mbito de aplicacin y generalidades.- Pg. 96 III.1.3.- Requisitos para contratar con la Administracin.- Pg. 99 III.1.4.- Actuaciones relativas a la contratacin.- Pg. 110 III.1.5.- Ejecucin y modificacin de los contratos.- Pg. 134 III.1.6.- Extincin de los contratos.- Pg. 144 III.1.7.- Cesin de los contratos y subcontratacin.- Pg. 151 III.1.8.- Ejecucin de las obras por la propia Administracin.- Pg. 154 III.1.9.- Diagnstico de defectos.- Pg. 155

III.2.- El Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas 1098/2001 de 12 de octubre. Pg. 161

IV.- La influencia de la normativa de Prevencin de Riesgos Laborales y de la Ley de Ordenacin de la Edificacin sobre la gestin de contratos de obras para las Administraciones Pblicas. Pg. 171

IV.1.- La Ley 31/1995 de 8 de noviembre de Prevencin de Riesgos Laborales y el Real Decreto 1627/1997 de 24 de octubre sobre disposiciones mnimas de Seguridad y Salud en las Obras de Construccin. Pg. 171

IV.1.1.- Planteamiento general de la prevencin de riesgos. Funciones de la Administracin Pblica.- Pg. 171 IV.1.2.- Derechos y obligaciones de naturaleza preventiva. Sistemas organizativos de la prevencin.- Pg. 177 IV.1.3.- Responsabilidades e infracciones. Rgimen sancionador.- Pg. 185

IV.2.- La Ley 38/1999 de 5 de noviembre de Ordenacin de la Edificacin. Garantas y responsabilidades. Pg. 190

V.- Los contratos de obras de las Administraciones Pblicas en la Unin Europea. Pg. 197

V.1.- Legislacin Comunitaria. Pg. 197


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V.1.1.- Antecedentes. La Directiva 71/305/CEE de 26 de julio.- Pg. 197 V.1.2.- Normativa en vigor. La Directiva 93/37CEE de 14 de junio y sus modificaciones por la 97/52/CE de 13 de octubre.- Pg. 204 V.1.3.- Perspectivas de evolucin.- Pg. 212 V.1.4.- Influencia del Derecho Comunitario en la modificacin de los contratos de obras.- Pg. 221

V.2.- Legislacin en diversos pases de la Unin. Pg. 224

V.2.1.- Los contratos de obras en Francia.- Pg. 224 V.2.2.- Los contratos de obras en el Reino Unido.- Pg. 243 V.2.3.- Los contratos de obras en Alemania.- Pg. 254 V.2.4.- Los contratos de obras en Suecia.- Pg. 260

V.3.- Conclusiones sobre la legislacin comparada. Pg. 267

VI.- Seguimiento metodolgico del proceso de gestin del contrato de obra de las Administraciones Pblicas. Pg. 273

VI.1.- Contratacin y redaccin del proyecto de obras. Pg. 273 VI.2.- Expediente de contratacin. Pg. 279 VI.3.- Adjudicacin y formalizacin del contrato de obras. Pg. 285 VI.4.- Ejecucin de la obra. Pg. 295

VI.4.1.- Funciones de la Direccin de Obra.- Pg. 295 VI.4.2.- Obligaciones de la Contrata.- Pg. 297 VI.4.3.- Iniciacin y desarrollo de la obra.- Pg. 299

VI.5.- Modificacin del contrato de obras. Pg. 304

VI.5.1.- Introduccin.- Pg. 304 VI.5.2.- Justificacin de las modificaciones.- Pg. 310

VI.5.2.1. Nuevas necesidades o causas imprevistas.- Pg. 310 VI.5.2.2. Errores y defectos de previsin.- Pg. 313

VI.5.3.- Tipos de modificaciones.- Pg. 316 VI.5.3.1. Modificaciones de las unidades de obra del proyecto.- Pg. 316 VI.5.3.2. Unidades de obra no previstas en el contrato.- Pg. 317 VI.5.3.3. Dificultades en la ejecucin.- Pg. 318 VI.5.3.4. Obras accesorias o complementarias.- Pg. 319

VI.5.4.- Procedimiento de modificacin del contrato.- Pg. 321 VI.5.5.- Consecuencias de la modificacin del contrato.- Pg. 327


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VI.6.- Terminacin anormal del contrato. Pg. 334 VI.7.- Recepcin, liquidacin y garanta de la obra. Pg. 339

VII.- Origen y causas de las desviaciones presupuestarias. Pg. 343

VII.1.- Origen de las peticiones de incremento del presupuesto. Pg. 343 VII.2.- Modificaciones de las unidades de obra. Pg. 344

VII.2.1.- Modificaciones cuantitativas.- Pg. 344 VII.2.2.- Modificaciones cualitativas.- Pg. 346

VII.3.- Alteraciones de los plazos de ejecucin. Pg. 348

VII.3.1.- Paralizacin de las obras.- Pg. 348 VII.3.2.- Retrasos en la ejecucin.- Pg. 350

VII.3.2.1. Retrasos por modificaciones en el proyecto.- Pg. 352 VII.3.2.2. Retrasos por incumplimiento del contrato por la Administracin.- Pg. 356

VII.3.3.- Aceleracin de las obras.- Pg. 358 VII.4.- Gestin de las reclamaciones. Pg. 363

VIII.- Seguimiento de un caso. Pg. 369

VIII.1.- Estudio del proyecto. Oferta tcnica y econmica. Pg. 369 VIII.1.1.- Estudio tcnico.- Pg. 369 VIII.1.2.- Estudio de costes.- Pg. 379 VIII.1.3.- Estudio de variantes.- Pg. 384

VIII.2.- Planificacin inicial. Objetivos tcnicos y econmicos. Pg. 387 VIII.3.- Ejecucin de la obra. Pg. 397

VIII.3.1.- Seguimientos mensuales. Evolucin de costes, ejecucin y resultados.- Pg. 397 VIII.3.2.- Avances en el conocimiento tcnico y econmico de la obra.- Pg. 469 VIII.3.3.- Revisin de objetivos tcnicos y econmicos.- Pg. 498

VIII.4.- Reclamaciones y modificacin del contrato de obra. Pg. 526

VIII.4.1.- Planteamiento de las modificaciones.- Pg. 526 VIII.4.2.- Justificacin de las modificaciones.- Pg. 531


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VIII.5.- Fin de obra y balance de resultados. Pg. 536

IX.- Mejoras en el proceso de gestin. Pg. 541

IX.1.- Cronologa del proceso constructivo. Pg. 541 IX.2.- Estimacin de costes. Pg. 549

IX.2.1.- Cuestiones bsicas.- Pg. 549 IX.2.2.- Tipos de estimaciones.- Pg. 550 IX.2.3.- Aspectos a tener en cuenta.- Pg. 553 IX.2.4.- El proceso de estimacin.- Pg. 556 IX.2.5.- Mtodos de estimacin.- Pg. 558

IX.2.5.1. Estimacin en fase de planeamiento.- Pg. 558 IX.2.5.2. Estimacin por superficie construida.- Pg. 558 IX.2.5.3. Estimacin por partes de obra.- Pg. 559 IX.2.5.4. Estimacin detallada.- Pg. 560

IX.3.- Planificacin de los trabajos. Pg. 564

IX.3.1.- Importancia de la planificacin.- Pg. 564 IX.3.2.- Sistemas de planificacin.- Pg. 567

IX.4.- Control de ejecucin. Pg. 576

X.- Conclusiones. Pg. 583

X.1.- Sobre el estudio evolutivo de la normativa. Pg. 583 X.2.- Sobre la influencia de la LPRL y la LOE. Pg. 589 X.3.- Sobre la legislacin comparada con la normativa comunitaria y de otros pases europeos. Pg. 591 X.4.- Sobre el proceso de gestin de contratos y las causas que provocan aumentos de presupuesto. Pg. 594 X.5.- Sobre las mejoras propuestas en el proceso. Pg. 599

XI.- Temas de investigacin relacionados que resultan de inters. Pg. 605


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XII.- Bibliografa. Pg. 606 Anexo I.- Traduccin de las UK Public Works Contracts Regulations. Anexo II.- Traduccin del VOB-2000 alemn. Apndice I.- Anexo IV del RD 1627/1997 de 24 de octubre sobre disposiciones

mnimas de seguridad y salud que debern aplicarse en las obras.


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LISTA DE GRFICOS Y FIGURAS Grficos Total Produccin. Total Produccin Acumulada. Total Produccin Coste. Total Produccin Coste Acumulados. Produccin Acumulada por Captulos. Costes Acumulados por Captulos. Produccin Mensual por Captulos. Coste Mensual por Captulos. Diferencias en Previsin de Coste por Conceptos. Resultado Mensual Real Frente a Resultado Previsto. Coste Mensual Real Frente a Coste Previsto. Diferencias Acumuladas de Previsin de Resultado. Figuras: Captulo VIII

Libro de rdenes 1. Diciembre 98. Libro de rdenes 2. Diciembre 98. Libro de rdenes 3. Diciembre 98. Libro de rdenes 4. Diciembre 98. Libro de rdenes 5. Enero 99 Libro de rdenes 6. Enero 99 Libro de rdenes 7. Enero 99 Libro de rdenes 8. Enero 99 Libro de rdenes 9. Enero 99 Libro de rdenes 10. Febrero 99 Libro de rdenes 11. Febrero 99 Libro de rdenes 12. Abril 99 Libro de rdenes 13. Abril 99 Libro de rdenes 14. Abril 99 Libro de rdenes 15. Mayo 99 Libro de rdenes 16. Mayo 99 Libro de rdenes 17. Junio 99 Libro de rdenes 18. Junio 99 Libro de rdenes 19. Junio 99 Libro de rdenes 20. Julio 99 Libro de rdenes 21. Julio 99 Libro de rdenes 22. Septiembre 99 Libro de rdenes 23. Septiembre 99 Libro de rdenes 24. Septiembre 99 Libro de rdenes 25. Octubre 99 Libro de rdenes 26. Octubre 99


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Libro de rdenes 27. Octubre 99 Libro de rdenes 28. Enero 00 Libro de rdenes 29. Febrero 00 Libro de rdenes 30. Marzo 00 Libro de rdenes 31. Marzo 00 Libro de rdenes 32. Marzo 00 Libro de rdenes 33. Marzo 00 Libro de rdenes 34. Marzo 00 Libro de rdenes 35. Marzo 00 Libro de rdenes 36. Marzo 00 Libro de rdenes 37. Abril 00 Libro de rdenes 38. Abril 00 Libro de rdenes 39. Abril 00 Libro de rdenes 40. Mayo 00 Libro de rdenes 41. Mayo 00 Libro de rdenes 42. Mayo 00 Libro de rdenes 43. Junio 00 Libro de rdenes 44. Septiembre 00


Resumen

GESTIN DE CONTRATOS DE OBRAS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.

ESTUDIO DE LOS ORGENES Y CAUSAS DE LAS HABITUALES DESVIACIONES PRESUPUESTARIAS

Las desviaciones en el presupuesto de las obras pblicas ha sido un problema del que se tiene constancia desde el siglo XVII y que se sigue repitiendo con frecuencia en la actualidad. En esta Tesis Doctoral se analiza el proceso de gestin del contrato de obras ejecutado para las Administraciones Pblicas, desde los actos previos al contrato hasta la extincin del mismo, atendiendo a las actuaciones de los agentes que intervienen en su ejecucin, a travs del estudio de la casustica recogida en la legislacin vigente, para conocer la gnesis de los motivos que resultan en las desviaciones presupuestarias de las obras. Nos hemos remontado hasta el Pliego General de Condiciones para la Contratacin de Obras Pblicas de 11 de junio de 1886, antes de cuya promulgacin se contrataban las obras por una suma fija, estipulada de antemano, sin tener en cuenta para el abono ni las operaciones practicadas, ni los medios auxiliares empleados en la construccin. Desde entonces, en poco ms de un siglo, se han promulgado hasta diez leyes o reglamentos, que establecan reformas de mayor o menor calado y con una vigencia variable, antes de llegar al estado actual de la normativa de contratacin de obras para la Administracin Pblica. Se han estudiado, entre otros, el P.G.C. para la contratacin de O.P. de 18 de mayo de 1903, la Ley de Administracin y Contabilidad de la Hacienda Pblica de 1 de julio de 1911, la ley de Garantas sobre los Licitadores de 1940, o el Reglamento de Contratacin de las Corporaciones Locales de 1953 promulgado, tal y como dice su prembulo, inspirado por el afn de precaver y evitar cuantas corruptelas pudieran deslizarse en el rea de los intereses particulares con menoscabo de los generales de Municipios y Provincias. Se ha prestado atencin a la ley 198/1963 de Bases de Contratos del Estado, sobre la cual se desarrolla la Ley de Contratos del Estado 923/1965, que suponen la primera regulacin exhaustiva de la adjudicacin, formalizacin y ejecucin de los contratos de obras. La regulacin de las incapacidades e incompatibilidades para contratar, el descarte de la subasta como sistema de contratacin por defecto en beneficio del concurso, el rechazo a la discusin o tanteo entre las dos partes contratantes antes de la adjudicacin, la obligacin de redactar pliegos de condiciones particulares, la expresa autorizacin a la Administracin a modificar los contratos por motivos de inters pblico y el establecimiento de las oficinas de supervisin de proyectos son algunas de las ms importantes novedades que aportan, junto al establecimiento del sistema de clasificacin y registro de contratistas. Tras repasar la ltima ley derogada, la LCAP 13/1995, ya adaptada a las primeras Directivas Comunitarias, se estudia el vigente Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio que aprueba el texto refundido de la LCAP, promulgado con los objetivos de simplificar la documentacin a aportar por los licitadores, reducir los


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plazos de publicidad, establecer un mayor control sobre la modificacin de los contratos, agilizar los pagos de la Administracin al contratista y de ste a los subcontratistas y, tambin, adaptarse a la normativa comunitaria de ms reciente aprobacin. De su estudio se desprende cmo, a juicio del autor, no se consiguen los objetivos que se fija en su exposicin de motivos. En primer lugar, no se abordan las peculiaridades de la contratacin de las Entidades Locales, ya que los umbrales de control estn establecidos para los grandes contratos. Sigue existiendo una laguna en el mbito de aplicacin de la ley, al estar exentas de sta las entidades instrumentales de derecho privado de las Administraciones Pblicas, que slo estn sujetas a los principios de publicidad y concurrencia. Los plazos para publicitar en los distintos boletines oficiales han sido reducidos para agilizar el procedimiento de contratacin; sin embargo, la reduccin indiscriminada de los mismos supone una contradiccin con la libre concurrencia. En lo referente a la modificacin de los contratos, la preocupacin existente slo afecta a los contratos de gran cuanta, dejando de lado a la mayora de los celebrados por Entidades Locales, precisamente donde ms modificaciones se registran. Carencias todas ellas que no han sido corregidas por el Reglamento General de la LCAP 1098/2001 de 12 de octubre dado su carcter ms recopilador que innovador. Tambin se ha entrado a valorar la influencia que la normativa de Prevencin de Riesgos Laborales y la Ley de Ordenacin de la Edificacin pueden tener sobre el tema central de la Tesis. En materia de Prevencin, se han analizado los objetivos de la ley y el papel que desempean la Administracin, como responsable de elaborar la poltica preventiva y proporcionar la adecuada oferta formativa; el empresario como el principal responsable de la prevencin, y tambin el papel de los propios trabajadores, cuyo derecho a la seguridad y salud se convierte en una obligacin una vez que el empresario haya cumplido la totalidad de las obligaciones que le correspondan. En cuanto a la ley 38/1999 de Ordenacin de la Edificacin hemos prestado atencin a la responsabilidad civil de los agentes que intervienen en el proceso constructivo a la hora de responder frente al propietario por los daos materiales ocasionados en el edificio, segn plazos de 10, 3 y de 1 ao segn la tipologa de defectos de ejecucin que afecten a las obras. Todo ello para concluir que la entrada en vigor de estas dos leyes no tiene por qu influir en las desviaciones presupuestarias de las obras pblicas, sino que simplemente vienen a introducir una serie de costes en la cadena de produccin de las obras, derivados de la poltica preventiva o de responsabilidades que implantan y que deben ser tenidos en cuenta a la hora de presupuestar las obras y, por supuesto, tambin a la hora de valorarlas y ofertarlas para su ejecucin. Bien es cierto que el problema ha venido dado en muchos casos por la falta de costumbre de evaluar el coste real de la prevencin de riesgos laborales, o por no provisionar adecuadamente las cuentas para afrontar los defectos constructivos a que hay que responder con la LOE. La legislacin europea de contratos se ha estudiado en una doble vertiente: la de la normativa de mbito comunitario que afecta a todos los pases de la Unin Europea en las fases de celebracin y adjudicacin del contrato y la normativa propia de algunos de estos pases (Francia, Reino Unido, Alemania y Suecia) que regula la fase de cumplimiento y ejecucin del contrato. Hemos abarcado desde la primera Directiva que


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aplica de forma directa a los contratos de obras pblicas, la 71/304/CEE de 26 de julio de 1971, hasta la vigente Directiva 93/37/CEE de 14 de junio, modificada por la 97/52/CE de 13 de octubre. De aqu cabe destacar el hecho de que, aunque no est recogido de forma expresa, la modificacin del contrato no es contraria a la normativa comunitaria ya que, al menos, su resultado final est permitido al permitirse la adjudicacin por procedimiento negociado sin publicidad de obras complementarias hasta superar en un 50% el importe del contrato. Nos hemos centrado tambin en la evolucin de la normativa comunitaria, que est orientada a la instauracin de procedimientos ms flexibles, a la interpretacin evolutiva de la normativa sin recurrir a constantes modificaciones, a la creacin de autoridades independientes que agilicen la resolucin de dudas o conflictos planteados por los contratistas al licitar en un Estado distinto al suyo, y a la lucha contra la corrupcin en el proceso de contratacin y las irregularidades que puedan surgir durante la ejecucin. Se aprecia cmo el Code des marchs publics que regula los contratos pblicos en Francia es un marco legislativo ms privatista que el establecido por la LCAP espaola que hace mucho ms hincapi en los requisitos exigidos al empresario para contratar con la Administracin y para seleccionar a sus subcontratistas, al mismo tiempo que es mucho ms flexible en la regulacin de la ejecucin de los contratos, especialmente en lo referente a obras o precios no previstos. El Statutory Instrument 1991, N 2680 modificado parcialmente por el Statutory Instrument 2000 N 2009 del Reino Unido se ajusta en lo sustancial a las Directivas comunitarias en las fases de celebracin y adjudicacin del contrato, y destaca cmo singularidad el hecho de no contemplar ninguna subida de precios en el contrato por inflacin o por circunstancias que retrasen el inicio de las obras, el reconocimiento del pago de obras inconclusas y la tipificacin de distintos tipos de contratos que permiten ajustarse a las peculiaridades de cada tipo de obra. El Bill of quantities contract, el Lump Sum contract, el Schedule contract o el Cost Reimbursement contract son los ms habituales. El VOB 2000, Verdingungsordnung fr Bauleisturgen en Alemania y la Ley de Contratacin Pblica (LOU) 1992:1528, modificada por la Ley 1998:1432 en Suecia, regulan la contratacin de obras pblicas en estos pases. Salvo algunas peculiaridades en el establecimiento de fianzas y pago de certificaciones, coinciden sustancialmente con la normativa europea y con la espaola en lo referente a la celebracin y adjudicacin del contrato. Destaca la transparencia del sistema sueco en el que, una vez finalizada la obra, todos los documentos del contrato son de libre acceso. Centrados de nuevo en la legislacin espaola, se trata la casustica del privilegio de modificacin de los contratos de obras de que dispone la Administracin, frente al cual el contratista no puede reclamar indemnizacin alguna, teniendo que recurrir al ajuste del precio del contrato como nica va de compensacin econmica.


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As, detectamos las nuevas necesidades o causas imprevistas y los errores y defectos de previsin como las causas formales que derivan en las alteraciones de los presupuestos. Se repasa la tipologa de modificaciones (Cuantitativas versus cualitativas; Modificaciones de las unidades de obra del proyecto; Unidades de obra no previstas en el contrato; Dificultades en la ejecucin; y Obras accesorias o complementarias), la tramitacin de la modificacin del contrato y las consecuencias de su aprobacin. Ms all de las causas formales sealadas ms arriba, se estudia la influencia real que sobre los costes del contratista tienen los cambios del proyecto y las suspensiones, retrasos o incluso aceleraciones por causas ajenas al contratista, tanto en el coste directo como indirecto de las obras. Y en qu medida la revisin de precios puede o no compensar estos sobrecostes. Despus de la formulacin terica de este planteamiento, se ha descrito un caso real de una obra pblica de edificacin no residencial en el que se pone de manifiesto cmo influyen todos estos factores en el plazo de ejecucin de la obra, en su calidad, en la estructura de costes del contratista y, claro est, en su resultado econmico. Esta Tesis aporta una visin evolutiva y comparada del estado de gestin de contratos de obra pblica desde el punto de vista ms objetivo posible del contratista, arrojando luz sobre los problemas del da a da de las obras que afectan al presupuesto contratado y cmo las modificaciones de stas afectan a su vez al desarrollo de las mismas, en trminos de coste y plazo. Entre sus conclusiones destacamos cmo a pesar de los esfuerzos legisladores desde finales del siglo XIX las restricciones impuestas a la elaboracin de Proyectos Modificados no han acabado con las desviaciones presupuestarias en las obras pblicas, centrndose ms en fijar unos lmites entre de hasta el 20% como variacin permisible que en atajar el problema de fondo de dichas desviaciones. Lo importante para la ley no debe ser marcar un lmite a la desviacin, sino procurar que el elemento de referencia para marcar la desviacin admisible sea lo ms afinado posible. Si bien el objeto de los contratos de obras sufre modificaciones porque cambian las necesidades de los administrados desde que se decide proyectar la obra hasta que sta se ejecuta, no es menos cierto que algunas de las medidas adoptadas como acortar los plazos de publicidad y presentacin de ofertas es una solucin que se queda muy corta para este problema. Se apunta hacia el reconocimiento de indemnizaciones reguladas al contratista frente al privilegio de modificar unilateralmente el contrato de que disfruta la Administracin, evitando as que los presupuestos modificados sean una compensacin solapada al contratista. La modificacin del contrato introduce una serie de ajustes que benefician al inters general y cuyas consecuencias econmicas desfavorables no deben ser soportadas individualmente por el contratista. La normativa europea tampoco ha sido de gran ayuda, ya que tras ms de 30 aos de directivas comunitarias, no se ha logrado an uniformidad de criterios para la


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contratacin pblica en la Unin Europea. La falta de apertura y competencia entre mercados que esto ha provocado no hace sino agravar la situacin, y dificulta el aprendizaje de las buenas prcticas en materia de gestin de contratos pblicos de que disfrutan en Francia o el Reino Unido. Pero tampoco se puede impedir a toda costa la modificacin de la obra argumentando que se quiere evitar una alteracin del presupuesto. La posibilidad de que la Administracin modifique la obra segn las exigencias que se van presentando parece connatural a los contratos de obras, por su larga duracin, complejidad y variabilidad de sus condicionantes, que hace difcilmente determinable a priori el objeto del contrato. Ni se pueden achacar el afloramiento de nuevas necesidades, errores o defectos de previsin exclusivamente al proyectista; si as fuera, la imposicin de las penalizaciones que contempla la LCAP tampoco es la solucin al problema. En todo caso, esta penalizacin debera hacerse extensiva a la oficina de supervisin de proyectos, que debe dar su visto bueno antes de que lo apruebe el rgano de contratacin. Tambin es cierto que la experiencia demuestra que el que pretenda ahorrarse honorarios a la hora de encargar un proyecto est condenado a gastarse mucho ms en su construccin y a sufrir una importante merma de calidad en la obra final. La adaptacin de proyectos anticuados a nuevas necesidades, los errores del proyecto y las reclamaciones encubiertas del contratista por un mal estudio inicial o por mala organizacin de la obra estn, en unos u otros casos, detrs de las modificaciones a los contratos de obra. Y si no se realiza una mejor definicin de necesidades y se ejerce un mejor control sobre los contratistas, habr que resignarse a seguir asumiendo las alteraciones de presupuestos. Mejor estudio de la obra, ms anlisis de rendimientos, ms control econmico y mayor control de subcontratistas son los puntos a mejorar por los contratistas para limitar las desviaciones presupuestarias. El rigor en el anlisis de rendimientos de actividades de ejecucin y, especialmente, en el control econmico de la obra son cuestiones que debe llevar a cabo el contratista por puro instinto de supervivencia de su empresa. Sin embargo, sorprende ver cmo multitud de pequeas empresas constructoras limitan cuestiones tan importantes a controles muy superficiales, insuficientes y en ocasiones errneos en su concepcin, que desembocan en reclamaciones econmicas a la Administracin que termina pagando el contribuyente. Si no es lcito que un contratista pague con su esfuerzo econmico individual las modificaciones que introduce la Administracin en los contratos persiguiendo el mayor inters pblico, tampoco lo es que la Administracin resuelva los problemas de mala gestin de las empresas. Para paliar esto, debera exigirse la obligacin por parte del contratista de seguir un sistema de control de costes y de gestin de obra acorde a su volumen de contratacin como requisito para obtener la clasificacin de contratista de las Administraciones Pblicas. Se trata de arrojar luz sobre un sistema de obtencin de beneficios que a veces ni siquiera est claro para la propia empresa. Y ms an, este rigor en el control tcnico y econmico tambin debera exigirlo el contratista a sus propias subcontratas. No debemos perder de vista que son las pequeas empresas


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subcontratistas, muy atomizadas y normalmente con escaso bagaje tcnico las que transmiten sus ineficiencias o (seamos justos) su buen saber hacer al escaln superior en la cadena de produccin. En la parte que debe cumplir la Administracin, est la obligacin de conocer a la perfeccin las necesidades que debe satisfacer la obra, transmitirlas adecuadamente durante la fase de proyecto y ser rigurosos en la seleccin de contratistas, basndose ms en la capacidad y no slo en el precio. Tradicionalmente la realizacin de la obra pblica en Espaa ha tenido como uno de sus pilares fundamentales la relacin de confianza entre contratista y la Administracin contratante. Sin esta confianza, buena parte de las actuaciones que se han hecho en nuestro pas no hubieran sido posibles. Ante esta realidad, no se puede dar un giro de 180 grados obligando al contratista a una sumisin estricta al cumplimiento de contratos que incluyen proyectos en ocasiones defectuosos, ni cercenar por decreto, la posibilidad de revisar los presupuestos de los contratos de obras, ya que su complejidad es suficientemente importante como para que respondan a motivos ms que justificados, corrindose el peligro de comprometer la continuidad y viabilidad de la empresa contratista y, probablemente, tambin de parte de sus proveedores. A cambio de esto, como deca en el siglo XVII Sbastian Vauban, Comisario de Fortificaciones de Luis XIV, encargar las obras a un contratista que cumpla con su deber ser siempre la solucin ms barata que podris encontrar.


Captulo I: Objetivos de la Tesis Pgina 1

I.- Objetivos de la Tesis. Carta del Ingeniero Sbastien Vauban (1633-1707) Mariscal de Francia, Comisario General de Fortificaciones de Luis XIV al Ministro de Guerra, Francisco Miguel Lauvois. Belle Isle en Mer 17 de Julio de 1683 Monseor: ... Hay algunos trabajos en los ltimos aos que no han terminado y que no se terminarn, y todo esto, Monseor, por la confusin que causan las frecuentes rebajas que se hacen en sus obras, lo que no sirve ms que a atraer como contratistas a los miserables, pillos o ignorantes, y ahuyentar a aqullos que son capaces de conducir una empresa. Yo digo ms, y es que ellos retrasan y encarecen considerablemente las obras porque esas rebajas y economas tan buscadas son imaginarias y lo que un contratista que pierde hace lo mismo que un nufrago que se ahoga, agarrarse a todo lo que puede; y agarrarse a todo, en el oficio de contratista, es no pagar a los suministradores, dar salarios bajos, tener peores obreros, engaar sobre todas las cosas y siempre pedir misericordia contra esto y aquello. ... Y de ah bastante, Monseor, para hacerle ver la imperfeccin de esa conducta; abandnela pues, y, en nombre de Dios, restablezca la buena fe; encargar las obras a un contratista que cumpla con su deber ser siempre la solucin ms barata que podris encontrar. El contenido de esta carta, fechada en el siglo XVII, llama la atencin al poner de manifiesto la antigedad del problema de las desviaciones presupuestarias en la construccin de obras pblicas. Un problema que, a da de hoy, sigue dando quebraderos de cabeza a la Administracin Pblica. A la vista de esta problemtica, tan antigua como vigente, se ha desarrollado esta Tesis Doctoral, en la que se pretende analizar el proceso de gestin del contrato de obras ejecutado para las Administraciones Pblicas, desde los actos previos al contrato hasta la extincin del mismo, atendiendo a las actuaciones de los agentes que intervienen en su ejecucin, a travs del estudio de la casustica recogida en la legislacin vigente, para conocer la gnesis de los motivos que resultan en las desviaciones presupuestarias de las obras. Para ello, en primer lugar, se desarrolla un estudio normativo que abarca desde las reglamentaciones primigenias del siglo XIX hasta el actual texto refundido de la LCAP 2/2000 de 16 de junio, pasando por la legislacin que rigi en las dcadas anteriores. Con este anlisis evolutivo queremos dar una visin global del marco legal y al mismo tiempo indagar en los defectos o carencias de las actuales normas que ordenan las relaciones entre la Administracin Pblica y la empresa constructora. Tambin se compara nuestra legislacin con la normativa comunitaria y con la vigente en los principales pases de la Unin Europea, en la misma lnea de examen seguida en el anlisis retrospectivo. Posteriormente, y entrando ya en un mbito ms prctico, se sintetiza el proceso de gestin del contrato de obras de una manera secuencial, prestando una especial atencin a las incidencias, modificaciones y reclamaciones a la administracin que llevan aparejadas, por norma general, incrementos de precio y plazo de las obras.


Captulo I: Objetivos de la Tesis Pgina 2

El contenido de la Tesis es enriquecido con el seguimiento de un caso del que se analizan las fases descritas en el estudio terico desde el punto de vista del contratista, desde el estudio del proyecto y presentacin de la oferta tcnica y econmica hasta la conclusin de la obra. Este seguimiento se realiza a un nivel de detalle apropiado para acceder al caso concreto pero sin perder la visin global de la problemtica. A la vista de todo lo anterior, se aportarn las conclusiones que nos permitirn desglosar la relevancia y la influencia relativa de los tres factores que intervienen en el proceso en estudio: el proyecto, el contrato y la gestin de obra, a la hora de conocer las causas que originan las desviaciones presupuestarias de las obras de contratacin pblica en nuestro pas. Se analizar, por ltimo, la aportacin que suponen las buenas prcticas de gestin de obra para la reduccin de desviaciones presupuestarias.


Captulo II: Los contratos de obra de las Administraciones Pblicas antes de nuestros das Pgina 3

II.- Los contratos de obras de las Administraciones Pblicas antes de nuestros das. II.1.- Antecedentes remotos. Pliego General de Condiciones para la Contratacin

de las Obras Pblicas R.D. 11 de junio de 1886. II.1.1.- El estado de la situacin.- Ya desde antes de 1886 el sistema administrativo ms comn para la ejecucin de obras pblicas en Espaa haba sido el de la ejecucin por contrata, siendo excepcionales las ocasiones en las que los agentes propios del Gobierno las llevaban a cabo directamente. El modo ms natural de contratacin era el de ajustar la obra en una suma fija, estipulada de antemano, sin tener en cuenta para el abono ni las operaciones practicadas, ni los medios auxiliares empleados en la construccin. Este sistema de tanto alzado era muy utilizado entonces en Inglaterra y Estados Unidos, donde era ya habitual que el contratista redactara tambin el proyecto de ejecucin de obra. Probablemente ser [el concurso de proyecto y obra a precio cerrado] el que en definitiva se adopte en un porvenir ms o menos remoto. As prevean los administradores de hace ms de un siglo la evolucin de los contratos de obra pblica en Espaa. El sistema de tanto alzado utilizado entonces exiga, como primera e ineludible condicin, la de que la obra estuviera perfecta y completamente definida, adems de excluir toda modificacin del proyecto, cualesquiera que fueran las causas que la motivaran o las ventajas que con ella se alcanzaran. Con este planteamiento, una vez que se empezaban los trabajos, cualquier alteracin de lo estipulado era objeto de una renovacin del contrato, con la consiguiente rescisin del ya celebrado, la perturbacin de la marcha de las obras y daba derecho al contratista a reclamar el abono de los perjuicios ocasionados. El hecho de que no se cumplan estas dos condiciones (exhaustiva definicin de la obra y ausencia de modificaciones) produjo el descrdito de este sistema y motiv su abandono en el ensayo que de este mtodo se hizo en Espaa en la primera mitad del siglo XIX. En aquel periodo se contrat la construccin de carreteras pagando una cantidad fija por unidad lineal construida, pero sin estar definida en los planos o dems documentos del contrato la obra que el contratista se obligaba a ejecutar. Esta situacin poda dar lugar al enriquecimiento sbito o a la ruina del contratista por cualquier variacin de la traza de la carretera. Esto dio lugar a un nuevo sistema en el que, siguiendo paso a paso las operaciones de construccin de la obra, se pagaba cada una de ellas por separado a precios convenidos de antemano en la cuanta en que cada una de ellas se haba ejecutado. En apariencia, no haba nada ms equitativo que estos principios para servir



de base a la contratacin: se paga al contratista lo que realmente ejecuta y en las mismas condiciones en las que lo realiza. Sin embargo, result que no haba nada ms complicado de aplicacin en la prctica. Igual que haba que seguir todas las operaciones de la construccin, aprecindolas y valorndolas una por una, las reclamaciones se multiplicaban indefinidamente y los distintos criterios de apreciacin entre contratista y agentes de la Administracin daban lugar a litigios y eran motivo frecuente de resoluciones de contratos. Para resolver esta situacin, se aprobaron el pliego de condiciones generales de 10 de julio de 1861 y los formularios para la redaccin de los proyectos de carreteras (Real Orden de 12 de febrero de 1878). Con ellos se abandon en parte el procedimiento de abonar por separado todas las operaciones de la ejecucin de la obra y se clasificaron y detallaron en cierta medida los trabajos contemplados. As, se estableca una clasificacin (antes ilimitada) en cinco grupos de los terrenos, se fijaba el precio de los terraplenes y ciertos materiales de construccin y, en general, se vena a poner algo de orden respecto a la situacin precedente. El objeto de la nueva reglamentacin de 1886, como es el de cualquier nueva normativa, es el de mejorar la eficiencia del sistema de contratacin; y ello dando un giro hacia el anterior sistema de tanto alzado, pero manteniendo las bondades del entonces vigente sistema de abono de las partes realmente construidas. As, se abona al contratista la medicin de lo construido, asignando a cada clase de obra un precio invariable, cualquiera que sea la naturaleza de los terrenos, o la distancia desde la que hay que transportarlos, y concediendo al contratista la libertad de adquirirlos donde mejor le convenga y de organizar los trabajos conforme a su propio inters y no segn criterio de la Administracin. Se llega as a un sistema de abono de la obra muy similar al actual que al mismo tiempo permite fijar un criterio de contratacin que reduce en buena medida los conflictos entre las partes contratantes. Con esto se pretende conseguir la exclusin del contrato de cuanto depende del criterio individual, evitar el mayor nmero posible de reclamaciones y simplificar la labor de la Administracin, limitndola a controlar que la obra se ejecuta conforme a las condiciones estipuladas y a medirla despus de terminada. No obstante, el procedimiento que regula esta nueva normativa ya estaba siendo usado en ocasiones por la Administracin, de forma que el espritu de este Pliego de 1886 es el de formalizar y dar rigor al principio que haba servido para la redaccin de los formularios para la redaccin de proyectos de carreteras. Una de las ms importantes novedades que se incorpora en el nuevo sistema de contratacin es la de hacer el replanteo de la obra antes de la subasta. Hasta entonces, despus de la adjudicacin se proceda al replanteo y a la expropiacin de los terrenos, lo que frecuentemente sacaba a la luz deficiencias y errores del proyecto, y con ellos los retrasos, el entorpecimiento de la marcha de los trabajos, las reclamaciones del contratista y la necesidad de redactar presupuestos adicionales que alargaban la ejecucin y elevaban el coste calculado de la obra.



Otra de las innovaciones del nuevo Pliego proviene del nuevo enfoque de la declaracin de causa de fuerza mayor. Hasta entonces se evaluaba esta situacin por los daos ocasionados y por los testimonios de testigos de los hechos, lo que era fuente de errores y daba origen a la picaresca, ms an si se tiene en cuenta que las declaraciones de fuerza mayor se hacan a veces hasta varios meses despus de haber acontecido los hechos. La nueva norma hace depender esta declaracin no tanto de la magnitud del dao como de la naturaleza del elemento que lo ocasiona.



II.1.2.- Estructura y contenido de la nueva normativa.- Captulo I. Disposiciones generales.

Comienza el Pliego concediendo la capacidad de contratar a cualquier espaol o extranjero en posesin de sus derechos civiles y a las sociedades o compaas legalmente constituidas o reconocidas en Espaa, y excluye a los que hallan sido procesados criminalmente y castigados con auto de prisin, los que se hallen en suspensin de pagos o con sus bienes intervenidos y aquellos que sean deudores a los caudales pblicos. Se fija la obligatoriedad del contratista de depositar una fianza cuyo importe y condiciones de pago especifica el pliego de condiciones particulares y que no se demorar ms de 30 das, considerndose el impago de esta fianza como causa de resolucin del contrato. Esta normativa contempla en su Art. 5 el derecho que tiene el contratista sacar copias su costa de los planos, presupuesto y pliego de condiciones del Proyecto, copias que sern confrontadas y autorizadas por los Ingenieros, si el contratista as lo solicita. Se establece tambin este Pliego como norma rectora en todo aquello que no sea modificado por los pliegos particulares de cada contrato. Captulo II. Ejecucin de las obras.

La firma del acta de comprobacin del replanteo ya era un formalismo establecido en este Pliego General de 1886, paso previo ineludible para el comienzo de las obras. La actividad financiera como complemento de la actividad constructora de los contratistas era ya prctica habitual en el sector y se recoga expresamente en el Art. 9 del Pliego, segn el cual La adquisicin de los terrenos ocupados por la obra es de cargo del Estado; pero el contratista queda en la obligacin de pagar su importe, del cual se reintegrar en virtud de certificaciones expedidas por el Ingeniero Jefe de la provincia, con la bonificacin de 1 por 100 en razn del anticipo del dinero. Tambin queda establecida la forma de cumplimiento del contrato y de comunicacin entre Administracin y contratista, segn la cual ste ltimo queda obligado a la ejecucin de la obra en el tiempo sealado en las condiciones particulares del contrato, atenindose a los planos y replanteo oficialmente autorizados y cumpliendo las rdenes instrucciones que se dicten por el Ingeniero por los subalternos inmediatamente encargados de la inspeccin. Se le permite al contratista exigir el registro escrito de esas rdenes, que ser indispensable si se trata de aclarar, interpretar modificar preceptos de las condiciones facultativas indicaciones de los planos.



No obstante, el cumplimiento de los plazos no pareca ser entonces una cuestin crtica, ya que cualquier causa independiente de la voluntad del contratista que retrasara el comienzo de las obras o diera lugar a su suspensin daba lugar a la concesin de una prrroga proporcionada para el cumplimiento de su contrato. La figura del representante del contratista a pie de obra ya era exigida en el Art. 12. Un representante que estaba obligado a residir en un punto prximo a los trabajos y que no poda ausentarse de su residencia sin comunicarlo al Ingeniero y dejar un sustituto autorizado, so pena de que adquirieran validez todas las notificaciones se le hagan en la Alcalda del pueblo de su residencia oficial. Tampoco poda hacer nada en aquel entonces el contratista si los representantes de la Administracin (Ingenieros, Ayudantes o Sobrestantes) eran unos huesos, salvo acudir en queja razonada y fundada al Ingeniero Jefe si se senta perjudicado por aquellos en sus reconocimientos y mediciones, en espera de que ste ltimo resolviera la cuestin o diera cuenta al Gobierno. Por el contrario, el contratista tiene obligacin de despedir a sus dependientes y operarios cuando el Ingeniero lo reclame, en caso de faltas de respeto y obediencia a los Ingenieros y Subalternos [...] por las [faltas] que comprometan y perturben la marcha de los trabajos. Un primer germen de las disposiciones en materia de seguridad y salud en las obras de construccin se encuentra en el Art. 16, segn el cual El contratista asegurar la vida de los operarios para todos los accidentes que dependan del trabajo estn relacionados con l. Se exceptan los que la Direccin general de Obras pblicas califique de imputables al operario por su ignorancia, negligencia o temeridad. El seguro deba cubrir el importe de 500 jornales en caso de defuncin y el pago de todos los jornales durante el periodo de baja en caso de inutilizacin temporal, independientemente de las reclamaciones por daos y perjuicios a las que tuviera derecho el accidentado. Los Arts. 18 y 19 y del 21 al 24 hacen referencia a los prstamos y condiciones de los materiales empleados, siendo lo ms destacable que: - El contratista debe indemnizar a los propietarios por los daos causados con la

ejecucin de las obras (explotacin de canteras, ocupacin de terrenos, habilitacin de caminos, etc.) debiendo exhibir el acuerdo con cada propietario cuando fuere requerido.

- El contratista puede explotar libremente los materiales que se encuentren en terrenos del Estado, dando aviso por anticipado y respetando o reponiendo las servidumbres existentes.

- El contratista puede (para sobresalto de los ecologistas) tomar los materiales de todas clases de aquellos puntos que le parezca conveniente si renen las condiciones requeridas y son empleados conforme a las reglas del arte.

- El Ingeniero tiene la potestad de examinar y aprobar o rechazar los materiales que vayan a emplearse en las obras, teniendo la facultad de imponer al contratista el empleo de los materiales que mejor le parezcan, a fin de evitar los daos que pudieran resultar de la paralizacin de los trabajos.



Queda tambin obligado el contratista a demoler y reconstruir a su costa las construcciones en las que los Ingenieros adviertan vicios o defectos, ya sea en el curso de la ejecucin o despus de construidas y antes de verificarse la recepcin definitiva. Este Pliego ya tiene presente el concepto de vicios ocultos y hace responsable al contratista de su reparacin hasta el momento de la recepcin definitiva. Sin embargo, la deteccin de esos vicios ocultos queda a expensas de que el Ingeniero tuviere razones para creer en la existencia de los mismos, algo que, a pesar de la slida formacin y experiencia con que pudiera contar, requiere ciertas dotes de clarividencia si, efectivamente, los vicios son ocultos. El Art. 28 regula la actividad publicitaria del contratista, al no poder ponerse inscripcin alguna en las obras sin autorizacin del Gobierno. Y el Art. 29 regula el dominio pblico arqueolgico, al reservar al Gobierno la propiedad de las antigedades, objetos de arte y sustancias minerales utilizables para la enseanza pblica que se encuentren en las excavaciones y demoliciones. Captulo III. Condiciones econmicas.

El nuevo Pliego establece como base del pago al contratista la obra que realmente ejecute con sujecin al proyecto aprobado modificaciones introducidas, a rdenes que le hayan sido comunicadas por escrito, sin que el nmero de las de cada clase de obra que se consigne en el presupuesto [...] pueda servirle de fundamento para entablar reclamacin de ninguna clase. Introduciendo as un cambio significativo respecto al modelo anterior de pago a tanto alzado hacia un sistema ms racional. El pago de las obras se hace por medio de libramientos en virtud de las certificaciones de obra dadas por el Ingeniero, y en las pocas que se expresan en el pliego de condiciones particulares del contrato. Estas certificaciones ya tenan el carcter de documentos provisionales a buena cuenta, sujetos a las rectificaciones y variaciones que produjera la liquidacin final. Su elaboracin tambin era similar, aplicndose los precios elementales que servan para valorar cada unidad de obra, corregidos por la mejora obtenida en la subasta (el coeficiente de baja) Pero probablemente las discusiones a las que diera lugar la firma de cada certificacin no provenan de ah, sino de la potestad de que gozaba el Ingeniero de rebajar hasta un 20 por 100 el importe de la valoracin hecha, cuando alguna circunstancia especial y justificada, que deber explicarse, aconseje verificar esta rebaja. O de la valoracin a las tres cuartas partes del precio de los materiales que se haca si estos estaban acopiados a pie de obra, segn valoracin que de ellos haga el Ingeniero. Un tratamiento especial se conceda a los agotamientos de agua que no fueran de cuenta del contratista (aquellos no previstos), que corran por cuenta de ste ltimo pero que eran reembolsados por la Administracin en factura aparte de los gastos de contrata y con un abono extraordinario del 1 por 100 como inters por adelanto del dinero.



Un retraso en los pagos de las certificaciones superior a dos meses daba lugar al derecho del contratista a cobrar un 6 por 100 anual adicional al importe de la certificacin demorada. Y un retraso acumulado de cuatro meses se contemplaba como causa de rescisin del contrato siempre y cuando el contratista acreditara que haba invertido en obras en materiales acopiados la parte del presupuesto correspondiente al plazo de ejecucin que se le haya sealado en el contrato y que haba llevado a cabo las gestiones convenientes para cobrar el importe debido. La regulacin introducida por este Pliego General en materia de causas de fuerza mayor corre a cargo del Art. 40, al circunscribirse esta circunstancia a los siguientes casos: - Los incendios causados por la electricidad atmosfrica. - Los daos producidos por los terremotos. - Los que provengan de los movimientos del terreno en que estn construidas las

obras, y - Los destrozos ocasionados violentamente mano armada, en tiempo de guerra,

sediciones populares robos tumultuosos. Se deniega al contratista cualquier reclamacin basada en descripciones hechas en la Memoria, por no ser documento contractual; o en discordancias entre los precios del cuadro general y los del presupuesto, sobre los cuales tendrn prioridad los incluidos en el cuadro, por ser este documento contractual. No obstante, s se admiten las correcciones a que den lugar las reclamaciones por errores en las cantidades de obra en su importe en el presupuesto si se realizan en los primeros cuatro meses tras la adjudicacin. Captulo IV. Modificaciones del proyecto.

Las prerrogativas que ostentaba la Administracin tras la entrada en vigor de este Pliego General eran bastante poderosas. El Art. 43 autorizaba a la Administracin a ejecutar por sus propios medios o a introducir modificaciones e incluso suprimir cantidades de obra recogidas en el presupuesto, o a sustituir una clase de fbrica por otra si ambas estaban descritas en el cuadro general, tanto antes de iniciarse las obras como durante el curso de su ejecucin, sin derecho a reclamacin alguna por parte del contratista. Y el Art. 44 permita a la Administracin suspender el todo parte de las obras contratadas si juzgaba que ello era necesario para llevar a efecto las anteriores modificaciones, nuevamente sin derecho por parte del contratista a contraprestacin alguna aparte del abono de la medicin de la obra ejecutada. El Art. 46 regulaba el proceso de aprobacin de los precios de cantidades de obra no recogidos en el proyecto, bajo el clima antes mencionado de fuertes privilegios para la Administracin, en los siguientes trminos: Cuando se juzgue necesario emplear materiales ejecutar obras que no figuren en el presupuesto de la contrata, se valuar su importe los precios asignados otras obras materiales anlogos, si los hubiere, y cuando no, se discutirn ente el Ingeniero y el contratista, sometindolos la aprobacin superior si resultase acuerdo. [...] Cuando no hubiere conformidad para la



fijacin de estos precios entre la Administracin y el contratista, quedar ste relevado de la construccin de la parte de obra de que se trata, sin derecho indemnizacin de ninguna clase, abonndole, sin embargo, los materiales que sean de recibo y que hubieren quedado sin empleo por la modificacin introducida. Captulo V. Casos de rescisin.

Se contemplan las siguientes situaciones que pueden dar lugar a la rescisin del contrato de obras: - Muerte del contratista; en cuyo caso quedar rescindido el contrato, a no ser que los

herederos ofrezcan llevarlo a cabo bajo las mismas condiciones, ofrecimiento que puede ser desestimado por el Gobierno.

- Cuando la alteracin del presupuesto debida a la modificacin de las cantidades de

obra en l incluidas suponga una variacin positiva o negativa de la quinta parte del total, en cuyo caso el contratista tiene derecho al abono de los materiales que sean de recibo y que queden sin empleo, a los precios del cuadro especial.

- Cuando no se puedan iniciar las obras por causas independientes de la voluntad del

contratista o cuando por el Gobierno se disponga que dichas obras, despus de comenzadas, cesen se suspendan indefinidamente. Tiene derecho entonces el contratista a rescindir el contrato, procedindose a la recepcin provisional de las obras ejecutadas y a la recepcin final cuando haya expirado el plazo de garanta.

- Si la suspensin decretada por la Administracin por causas de modificaciones en

las cantidades de obra marcadas en el presupuesto supera el plazo sealado para la ejecucin de las obras o si se demora durante ms de un ao y la modificacin afecta a ms de la cuarta parte del total del contrato. Aqu tambin tiene derecho el contratista a rescindir el contrato, procedindose a la recepcin provisional de las obras ejecutadas y a la recepcin final cuando haya expirado el plazo de garanta.

- Incumplimiento de algn plazo de finalizacin total o parcial de las obras

correspondientes, previo aviso del Director facultativo con antelacin y por escrito, dictando adems las disposiciones conducentes al puntual cumplimiento de la contrata. La rescisin por este motivo conlleva la prdida de la fianza y slo si el contratista demuestra que el retraso de las obras fu producido por motivos inevitables y se ofrece a cumplir con su compromiso, podr la Administracin concederle la prrroga que prudencialmente le parezca.

A estas causas de rescisin del contrato se aade una ms pintoresca, que es el caso de que durante las obras, experimenten los precios un aumento notable, en cuyo caso podr el contratista solicitar la rescisin. Para ello, deber quedar probado que el aumento de precios se ha producido con posterioridad a la subasta, que no es debido a la ejecucin de las propias obras y que no es producido por circunstancias de carcter transitorio, como las faenas de la agricultura otras anlogas. Se entiende por



aumento notable en los precios el que, aplicado la mano de obra que falta ejecutar, produzca una cantidad superior la cuarta parte del importe total de la contrata. Si las obras quedan rescindidas por impago, por rescisin unilateral de la Administracin o por suspensin durante un periodo superior a un ao o al plazo de terminacin de los trabajos debida a modificaciones presupuestarias, las herramientas y tiles indispensables para la terminacin de las obras [...] con las cuales no quiera quedarse el contratista pasan a ser propiedad del Gobierno, y el contratista slo tendr derecho al abono de su valoracin correspondiente en el caso de que el importe de los trabajos realizados hasta la rescisin no llegue los dos tercios de las obras contratadas en la de puertos y sus anlogas, y los cuatro quintos en las de carreteras. Igual suerte que las herramientas corrern los materiales acopiados al pie de la obra [...] o fuera de la obra. Al contratista se le concede una indemnizacin que determinar el Gobierno, pero que nunca exceder del 3 por 100 del valor de las obras pendientes de ejecutar. Captulo VI. Medicin, recepcin de las obras y liquidacin final.

En general, el procedimiento de medicin, recepcin y liquidacin de las obras segn lo estipula este Pliego no dista mucho de lo que hoy en da conocemos. Las mediciones parciales se realizan con una periodicidad marcada en el pliego de condiciones econmicas de la contrata y en presencia del contratista, si l lo cree conveniente, tratndose de documentos provisionales sujetos a las rectificaciones a que d lugar la medicin final. A la conclusin de las obras se realiza la recepcin provisional a la que asiste el Ingeniero que la Direccin general designe y, de forma obligada, el contratista o su representante. Si las obras se encuentran en buen estado y con arreglo condiciones, se dan por recibidas provisionalmente, se entregan al uso pblico y se inicia el plazo de garanta fijado en las condiciones particulares. Tras ser recibidas provisionalmente las obras, se procede a su medicin definitiva, con presencia obligada del contratista, contrastando la medicin de los planos y perfiles del replanteo con los datos reales sobre el terreno. Para las partes ocultas de la obra se adoptarn las dimensiones consignadas en los planos y perfiles que habrn debido formarse precisamente durante la construccin y que llevarn la firma del Ingeniero y del contratista. La valoracin de lo ejecutado por el contratista se har aplicando al resultado de la medicin general y de las cubicaciones los precios que para cada unidad de obra seala el presupuesto [...] Al importe total se le aumentar el tanto por ciento del presupuesto de contrata y se le aplicar la baja proporcional la del remate (baja de adjudicacin); del lquido se deducir lo abonado en certificaciones. Si transcurrido un plazo de 30 das el contratista no expone ninguna observacin, se da por conforme la liquidacin.



Durante el plazo de garanta el contratista cuidar de la conservacin y polica de la obra, empleando en ella los materiales con arreglo a las instrucciones que dicte el Ingeniero. Si no atiende a esta obligacin queda al cargo de los costes en que incurra la Administracin al hacerlo ella misma. Transcurrido el plazo de garanta, se procede a la recepcin definitiva [...] y quedar el contratista relevado de toda responsabilidad. Verificada la recepcin definitiva se liquidan las obras y trabajos realizados durante el plazo de garanta, de acuerdo a los precios establecidos en el presupuesto. Finalmente, tras la liquidacin definitiva se devuelve la fianza al contratista, tras acreditar por medio de certificados de los Alcaldes de los distritos municipales en cuyos trminos se hubiesen ejecutado las obras, que no existe reclamacin alguna contra l por los daos y perjuicios que son de su cuenta, por deudas de jornales materiales y por seguros de operarios, y que justifique tambin haber satisfecho la contribucin industrial correspondiente a su contrata.



II.2.- Evolucin de la normativa de contratacin del Estado a lo largo del siglo XX. II.2.1.- Pliego de Condiciones Generales para la Contratacin de Obras Pblicas de 18

de marzo de 1903.- Diecisiete aos despus de la promulgacin del Real Decreto que aprobaba el Pliego de 1886, se aprueba este nuevo Pliego de Condiciones Generales para la Contratacin de Obras Pblicas que, en 67 artculos y con el mismo esquema del que le preceda, sirve de norma reguladora de las relaciones entre contratista y Administracin para la ejecucin de obras pblicas, dictando los preceptos que han de regir en materia de ejecucin de las obras, condiciones econmicas, modificaciones del proyecto, y conclusin del contrato, por rescisin o recepcin de las obras. Este nuevo Pliego supone tan slo la introduccin de pequeas modificaciones respecto a su antecesor, siendo buena parte de ellas cambios en la redaccin de los artculos, o la escisin o fusin de otros, introducindose pocos artculos completamente nuevos. Captulo I. Disposiciones generales.

Permanecen invariadas respecto al Pliego de 1886 las condiciones que se exigen para poder ser contratista de obras pblicas. Notable novedad es la introduccin del concurso como forma de adjudicacin de los contratos, cuando sea difcil obtener ventajosamente los tramos metlicos para puentes, maquinaria, aparatos de alumbrado martimo, material de limpia y de carga descarga, ejecutar cimientos tubulares y otros servicios anlogos (Art. 2). La constitucin de la fianza por parte del adjudicatario sigue siendo requisito imprescindible, y causa de resolucin del contrato en caso de incumplimiento por el contratista. Se establece un lmite de 10.000 pesetas que distingue las subastas que podrn celebrarse en las capitales de provincia correspondientes de aqullas que debern verificarse en Madrid, ante la Direccin general de Obras pblicas y que requieren la formalizacin en escritura pblica. El contrato se formaliza con los siguientes documentos: un tanto del acta de subasta, que haga referencia exclusivamente la proposicin del rematante, sea declarada la ms ventajosa; la orden de adjudicacin; copia literal de la carta de pago [...], y una clusula en la cual se exprese terminantemente que el contratista se obliga al cumplimiento exacto del contrato, conforme lo prescrito en el presente pliego de condiciones generales, en las particulares, en las facultativas del proyecto, en los planos y en el presupuesto. El contratista, antes de firmar el referido documento, habr tambin firmado su conformidad al pie de los expresados pliegos de condiciones particulares y facultativas, de los planos, de los cuadros de precios y del presupuesto general.



Captulo II. Ejecucin de las obras. El cumplimiento del plazo de ejecucin se perfila ya como la principal obligacin del contratista, al recoger el Art. 10 que el contratista dar principio las obras dentro del plazo marcado en las condiciones particulares facultativas de la contrata; las desarrollar lo suficiente para que los periodos parciales fijados en aquellos resulte hecha la parte correspondiente, y las terminar en el tiempo sealado. Por su parte, el Art. 11 hace clara referencia a la potestad nica y exclusiva de la Administracin de hacer uso del ius variandi, es decir, de introducir modificaciones en el contrato de obras, al establecer que las obras se construirn con estricta sujecin al proyecto que haya servido de base la contrata, las modificaciones que la Administracin apruebe por l y las rdenes instrucciones que, por s por medio de sus subalternos, diere al contratista el Ingeniero encargado de la inspeccin y vigilancia. Es adems obligacin de aqul, ejecutar cuanto sea necesario para la buena construccin y aspecto de las obras, aun cuando no se halle expresamente estipulado en las condiciones facultativas, siempre que, sin separarse de su espritu y recta interpretacin, lo disponga por escrito el Ingeniero Jefe de la provincia. El contratista pierde el derecho a cobrar las obras ejecutadas contraviniendo a este artculo 11. Si el Pliego de 1886 ya recoga la obligatoriedad de dejar constancia escrita de todas las rdenes dictadas al contratista, el de 1903 va ms all, al obligar al contratista devolver, ya originales, ya en copias, poniendo en el pie Enterado, todas las rdenes, instrucciones avisos que reciba, tanto de los encargados de la inspeccin y vigilancia de las obras como del Ingeniero Jefe de la provincia. Los artculos 13 al 18 que hacen referencia al comienzo de las obras, residencia oficial del contratista, vigilancia de los terrenos expropiados para la obra, imposibilidad de recusar al personal facultativo de la obra y a las obligaciones del contratista en caso de accidentes ocurridos a los obreros, no introducen ninguna novedad significativa al Pliego de 1886. En cuanto a los artculos 19 al 24 que regulan los prstamos y condiciones de los materiales empleados, slo se introduce como novedad, de forma expresa, la obligacin del contratista de habilitar o construir por su cuenta los caminos por donde hayan de transportar los materiales para las obras. Se mantiene tambin el precepto relativo a la demolicin y reconstruccin de las obras mal ejecutadas, segn el cual, si el Ingeniero tuviese fundadas razones para creer en la existencia de vicios ocultos de construccin en las obras ejecutadas, ordenar en cualquier tiempo, antes de la recepcin definitiva, la demolicin de las que sean necesarias para reconocer las que suponga defectuosas. Los gastos de demolicin y reconstruccin que se ocasionen sern de cuenta del contratista, siempre que los vicios existan realmente, y en caso contrario corrern cargo de la Administracin. El artculo 27 introduce una novedad al recoger un modo de abonar las obras defectuosas que puedan ser aceptables. Siempre considerndolo como una excepcin, se admite que si se hubiese ejecutado alguna obra que no se halle arreglada exactamente



las condiciones de la contrata, pero que, sin embargo, sea admisible juicio de los Ingenieros, se dar conocimiento de ello la Superioridad, proponiendo la vez la rebaja en los precios que parezca justa; y si aqulla resolviese aceptar la obra, quedar el contratista obligado conformarse con la rebaja acordada, no ser que prefiera demoler la obra su costa y rehacerla con arreglo las expresadas condiciones. Un artculo este que ampla mucho ms la libertad de modificacin del contrato con una inmediata repercusin en su precio. Por lo dems, tampoco se introducen modificaciones en el pago de los medios auxiliares (de cuenta y riesgo del contratista), prohibicin de realizar inscripciones en las obras sin autorizacin del Gobierno, o en la titularidad pblica de las antigedades u objetos de inters encontrados durante las obras. Captulo III. Condiciones econmicas.

El nuevo artculo 32 define la forma de calcular los precios a los que se realizar el pago de la obra, algo que no haca de manera expresa el Pliego de 1886. As, tanto en las valoraciones parciales como en la liquidacin final, se abonarn las obras hechas por el contratista los precios de ejecucin material que figuren en el presupuesto para cada unidad de obra, los especiales correspondientes a obras defectuosas o a precios contradictorios, tenindose tambin en cuenta el pago de partidas alzadas. Al resultado de la valoracin, hecha de ese modo, se le aumentar el tanto por ciento adoptado para formar el presupuesto de contrata, y de la cifra que se obtenga se descontar lo que proporcionalmente corresponda la baja hecha en el remate. No sufren variacin los artculos que regulan el abono de los aumentos de dimensiones o mejoras hechas voluntariamente por el contratista, a cuyo cobro ste no tiene derecho; ni tampoco el pago de las obras accesorias o las partidas alzadas, que no sern abonadas sino los precios de la contrata, con arreglo las condiciones de la misma y los proyectos particulares que para ellas se formen, , en su defecto, por lo que resulte de la medicin final. Las certificaciones son tambin consideradas por este Pliego como documentos provisionales a buena cuenta, sujetos a rectificaciones y variaciones, aadindose ahora que no suponen tampoco dichas certificaciones aprobacin ni recepcin de las obras que comprendan. Se mantiene la potestad del Ingeniero de rebajar hasta un 20 por 100 del importe de la certificacin, a su discrecin, y se regula ahora el procedimiento de emisin y aprobacin de las certificaciones, de modo que en cada una de las pocas que fijen los pliegos de condiciones facultativas particulares de la contrata, formar, el Ingeniero encargado de la inspeccin y vigilancia de las obras, una relacin valorada de las ejecutadas durante el periodo de tiempo anterior. El contratista, que podr presenciar las mediciones necesarias para extender dicha relacin, tendr un plazo de diez das hbiles para examinarla, y, dentro del mismo, deber consignar su conformidad, hacer, en caso contrario, las reclamaciones que considere oportunas. El Ingeniero las transmitir, con su informe, al Ingeniero Jefe cuando le pase la relacin valorada, y este ltimo, reconociendo las obras que comprende la relacin, si su juicio lo requiere la importancia del asunto, aceptar desechar las



reclamaciones del contratista, pudiendo ste, en el segundo caso, acudir la Direccin general de Obras pblicas contra la resolucin del Ingeniero Jefe. En el caso de demora en el pago por parte de la Administracin de las obras ejecutadas ms all de dos meses tras la expedicin de la certificacin, el contratista tiene derecho al cobro de intereses, que en el nuevo Pliego se rebajan de un 6 a un 5 por 100 anual sobre el importe de la certificacin. El plazo adicional que permite al contratista rescindir el contrato por retraso en el pago de la Administracin se ampla de dos a cuatro meses. Se mantienen los mismos cuatro casos que se consideran de fuerza mayor y que pueden dar derecho al contratista a indemnizacin por causa de prdidas o perjuicios ocasionados en las obras. Se introduce un nuevo artculo, el nmero 45, que regula el uso y ocupacin de materiales o edificios del Estado por parte del contratista, quien queda obligado a repararlos y conservarlos para hacer entrega de ellos, la terminacin de la contrata, en perfecto estado de conservacin, reponiendo los que se hubieren inutilizado, sin derecho indemnizacin por esta reposicin ni por las mejoras hechas en los edificios y material que haya usado. Captulo IV. Modificaciones del proyecto.

No se limitan tras la entrada en vigor del Pliego de 1903 las prerrogativas de la Administracin en materia de modificacin de los contratos. Los artculos 46 al 49 que regulan las modificaciones del proyecto slo incluyen alguna pequea variacin en la redaccin, por lo que sigue siendo de aplicacin todo lo comentado en el epgrafe II.1.2. Captulo V. Casos de rescisin.

Se introducen nuevos casos de rescisin del contrato, y se detallan algunos de los ya existentes: Falta de conformidad entre el replanteo previo y su comprobacin. Cuando la obra

contratada sea una carretera, y de la comprobacin del replanteo, [...] resulte la necesidad de variarlo, se llevarn cabo inmediatamente los trabajos de campo que exija la modificacin y se redactar de nuevo el presupuesto con arreglo los precios del que sirvi de base la subasta. Si la diferencia entre este ltimo y el nuevo llega, en ms en menos, al 10 por 100 del primero de ellos, sea el de la contrata, se rescindir sta, y en caso contrario, deber el contratista comenzar las obras, y llevarlas cabo con arreglo al nuevo replanteo y los precios contratados. Igual procedimiento se adoptar cuando sea necesario variar el replanteo previo de cualquiera obra que no sea carretera, siempre que por esto se alteren las distancias de transporte de los materiales otros elementos que hagan variar los precios de las unidades de obra.



Por alteracin del presupuesto. Se aade otra causa ms de resolucin por modificaciones del presupuesto a la ya admitida de modificaciones de las cantidades de obra que supusieran una variacin positiva o negativa de un 20 por 100 del total. En el nuevo supuesto, si las modificaciones introducidas por la Administracin afectan la explanacin, las distancias de transporte de los materiales otros elementos que hagan variar los precios de las unidades de obra y alteren el presupuesto de la contrata, por exceso por defecto en un 10 por 100 por lo menos, tendr derecho el contratista a la resolucin del contrato.

Por no ser posible comenzar las obras. Se fija un plazo de tres aos durante el cual,

si el contratista no puede comenzar y desarrollar las obras por no estar pagados los terrenos que han de ocupar por cualquiera otra circunstancia independiente de su voluntad, se podr rescindir el contrato.

Se elimina como causa de solicitud de rescisin por parte del contratista la que se contemplaba en el Pliego de 1886: el caso de que durante las obras experimenten los precios un aumento notable posterior a la subasta, a la vista de la innumerable cantidad de reclamaciones a que esta circunstancia poda dar lugar. Captulo VI. Medicin, recepcin de las obras y liquidacin final.

El Pliego de 1886 defina el comienzo del plazo de garanta tras la recepcin provisional satisfactoria de las obras, pero no se articulaba nada en relacin con la entrega inadmisible de las mismas. Pues bien, con el nuevo Pliego de 1903, cuando las obras no se hallen en estado de ser recibidas y entregadas al uso pblico, se har constar as en el acta y se darn por el Ingeniero al contratista precisas y detalladas instrucciones para remediar los defectos observados, fijndole plazo para efectuarlo, expirado el cual se har un nuevo reconocimiento para la recepcin de las obras. Si el contratista no hubiese cumplido, se declarar rescindida la contrata, con prdida de la fianza, [...] no ser que la Administracin crea procedente concederle un nuevo plazo, que ser improrrogable. Por lo dems, los artculos que regulan la medicin general, valoracin y liquidacin final de las obras, conservacin durante el plazo de garanta, recepcin definitiva de las obras y devolucin de la fianza al contratista permanecen, en lo sustancial, invariados respecto a lo que ya comentamos en el epgrafe II.1.2. al referirnos al Pliego de 1886.



II.2.2.- La Ley de Administracin y Contabilidad de la Hacienda Pblica de 1 de julio de 1911.-

El captulo V de esta Ley de 1911 est dedicado a la contratacin de servicios y obras pblicas, y viene a normalizar de manera ms rigurosa que hasta entonces el procedimiento de adjudicacin de contratos de obra. Para comenzar, establece la subasta pblica como el procedimiento por defecto para adjudicar los contratos de obras del Estado, salvo contadas excepciones que detallaremos ms adelante. Se determina un plazo de 20 das de anticipacin para anunciar las subastas, en la Gaceta de Madrid, el Diario Oficial de Avisos de las poblaciones directamente afectadas y en los Boletines Oficiales de las Provincias; plazo que se puede reducir hasta un mnimo de 10 das para casos urgentes. En los citados anuncios se expresan los detalles de la celebracin de la subasta, as como el lugar de disposicin de los documentos que describen el objeto de las obras (relaciones, Memorias, planos, modelos, muestras y dems que sea necesario para su mejor inteligencia) y las garantas exigibles a los licitadores. Los licitadores han de presentar sus proposiciones por escrito en pliegos cerrados. La Ley prev un modo de desempate en caso de igualdad entre dos o ms ofertas, basado en pujas a la llana1 durante el trmino de quince minutos, tras lo cual se procede al sorteo si es que persiste el empate. El Gobierno incluir en el pliego de condiciones del contrato el precio de la obra a contratar, salvo en los casos en que las leyes establezcan reserva o cuando las circunstancias especiales [...] lo exijan, en cuyo caso el precio se consignar en un pliego cerrado que se abrir en el mismo acto de apertura de las propuestas. La adjudicacin se hace a favor de la proposicin ms ventajosa y ajustada las condiciones de la subasta. En caso de que el rematante2 no cumpliera con las condiciones establecidas en el pliego, la repeticin del acto ser a su costa y perdera la garanta depositada para la subasta que se tomara como indemnizacin al Estado por la demora causada. Si en la repeticin de la subasta sta quedara desierta, la Administracin ejecutar el [contrato] por su cuenta por contratacin directa, respondiendo el rematante del mayor gasto que ocasione con respecto a su proposicin. Tal y como vemos, los primeros artculos del captulo V de esta Ley ponen el nfasis en restringir al mximo la concurrencia a las subastas a travs de la ms correcta descripcin de los trminos en los que se va a celebrar tanto la subasta como el contrato y penalizando fuertemente a aquellos contratistas que, no siendo cumplidores de los requisitos exigidos, participen en los remates.

1 Pujas de viva voz, oyendo los postores las respectivas ofertas. (Diccionario del Espaol Actual, Manuel Seco, Olimpia Andrs y Gabino Ramos. Aguilar, 1999.) 2 Persona a quien se adjudica un objeto en una subasta. (Diccionario del Espaol Actual, Manuel Seco, Olimpia Andrs y Gabino Ramos. Aguilar, 1999.)



El Gobierno puede decidir la adjudicacin de los contratos de obra por el procedimiento de concurso en los casos siguientes: - Cuando los contratos, por su naturaleza especial exijan garantas o condiciones

tambin especiales por parte de los contratistas. - En los contratos en los que la Administracin se reserve la facultad de elegir entre

los proyectos [...] destinados las construcciones de los efectos objetos del contrato, por no estimarse conveniente la fijacin previa de un proyecto o diseo especial tcnico. En este caso, se exiga la audiencia previa del Consejo de Estado.

Por otra parte, tambin la Administracin poda concertar directamente los siguientes contratos de obras: - Aquellos en los que no sea posible promover concurrencia en la oferta al existir un

nico productor del objeto del contrato. - Los contratos de reconocida urgencia, que no permitan dar lugar a los trmites de la

subasta. - Aquellos en los que la seguridad del Estado exija garantas especiales gran

reserva por parte de la Administracin. Para poder tramitar la contratacin por este procedimiento directo se deba promulgar un Real decreto de autorizacin expedido con el acuerdo del Consejo de Ministros, y para los dos primeros casos se exiga adems el dictamen del Consejo de Estado. Tambin estaban eximidos de adjudicacin por subasta o concurso y podan adjudicarse directamente o ser ejecutados por la Administracin, sin las exigencias antes sealadas, los siguientes contratos: - Los que no excedieran de 25.000 pesetas de importe total o los que tuvieran

asignadas anualidades de menos de 5.000 pesetas, si el nmero de anualidades era inferior a 10.

- Los que despus de dos subastas consecutivas sin haber licitadores se realicen

dentro de los precios y condiciones que sirviesen de tipo para la subasta. - En los casos en que el concurso quede desierto o las proposiciones resulten

inadmisibles. Bajo esta circunstancia, el contrato se realizar en las mismas condiciones fijadas para el concurso.

- Los de ejecucin de obras [...] que se realicen en los parques, arsenales y, en

general, en los establecimientos industriales o fabriles del Estado. La cifra de 250.000 pesetas supona un lmite de control bien definido en esta Ley. Por una parte, los contratos que excedieran de esa cantidad deban ser informados



por el Consejo de Estado. Por otra, los contratos cuyo importe excediera de esa cantidad a causa de alguna modificacin introducida en el proyecto eran rescindidos. Si el presupuesto resultante tras la modificacin no superaba esta cantidad, dicha modificacin deba (en su caso) ser aprobada por Real decreto acordado en Consejo de Ministros previo informe del Consejo de Estado. La modificacin de un contrato que inicialmente superara las 250.000 pesetas y, por tanto, hubiera sido informado por el Consejo de Estado, requera nuevamente un informe del mismo rgano. Adems, el Gobierno deba guardar copia certificada de cualquier contrato que excediera de esa cantidad y pasarlo, junto con los expedientes que hubiera producido, al Tribunal de Cuentas del Reino para su examen y toma de razn3 en el plazo de treinta das desde la celebracin del contrato. El Art. 60 de la Ley indica que en las condiciones [particulares] de todos los contratos deber preverse los casos de falta de cumplimiento por parte de los contratistas, determinando la accin que haya de ejercitar la Administracin [...]. Con lo cual se dejaba abierto un abanico de posibilidades muy amplio para controlar y penalizar los incumplimientos de contrato. Las actas de subastas y concursos deban ser autorizadas por Notario, y los contratos de cualquier clase celebrados por la Administracin, independientemente de su forma de adjudicacin, deban ser formalizados en escritura pblica. Finalmente, el Art. 66 recoga las excepciones a la vigencia de esta Ley de la siguiente forma: En casos de guerra, epidemia oficialmente declarada revolucin, podr suspenderse por Real decreto acordado en Consejo de Ministros, con audiencia del de Estado, y dando despus cuenta a las Cortes, la observancia de las disposiciones contenidas en este captulo para la contratacin de servicios perentorios y urgentes del Ejrcito y d

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TESIS DOCTORAL Gestión de contratos de obras de las