UNIVERZA V MARIBORU

PRAVNA FAKULTETA

DOMINIK ŠTEINER

USTANOVNI AKT JAVNEGA ZAVODA

Diplomsko delo

Maribor, 2012

2

UNIVERZA V MARIBORU

PRAVNA FAKULTETA

DIPLOMSKO DELO

USTANOVNI AKT JAVNEGA ZAVODA

Študent: DOMINIK ŠTEINER

Vpisna št.: 71163018

Študijski program: UNI - PRAVO

Študijska smer: Javno pravo

Mentor: dr. BOŠTJAN BREZOVNIK

Maribor, avgust 2012

3

KAZALO

UVOD .............................................................................................................. 9

1 JAVNI ZAVOD .......................................................................................... 11

1.1 Opredelitev pojmov in definicija javnega zavoda ................................... 11

1.2 Zgodovina .......................................................................................... 13

1.3 Primerjalni pogled na ureditev v nekaterih državah EU .......................... 14

1.4 Preoblikovanje javnih zavodov ............................................................. 17

2 JAVNI ZAVODI V MESTNI OBČINI MURSKA SOBOTA.................................. 19

2.1 Glasbena šola Murska Sobota .............................................................. 19

2.2 Ljudska univerza Murska Sobota .......................................................... 20

2.3 Mladinski informativni in kulturni klub Murska Sobota ........................... 21

2.4 Osnovna šola I Murska Sobota ............................................................ 21

2.5 Osnovna šola II Murska Sobota ........................................................... 22

2.6 Osnovna šola III Murska Sobota .......................................................... 22

2.7 Osnovna šola IV Murska Sobota .......................................................... 23

2.8 Osnovna šola Bakovci ......................................................................... 23

2.9 Razvojni center Murska Sobota ............................................................ 24

2.10 Vrtec Murska Sobota ........................................................................... 24

2.11 Zavod za kulturo turizem in šport Murska Sobota .................................. 25

2.12 Galerija Murska Sobota ....................................................................... 25

2.13 Pokrajinska in študijska knjižnica Murska Sobota .................................. 26

2.14 Pomurske lekarne Murska Sobota ........................................................ 27

2.15 Pomurski muzej Murska Sobota ........................................................... 27

2.16 Raziskovalno izobraževalno središče Dvorec Rakičan ............................. 29

2.17 Zdravstveni dom Murska Sobota .......................................................... 30

3 USTANOVNI AKT JAVNEGA ZAVODA ......................................................... 33

3.1 Notranja ureditev in sestavni deli ustanovnega akta .............................. 33

3.1.1 Strukturne enote ustanovnega akta ................................................. 33

3.1.2 Notranji sestavni deli ustanovnega akta ........................................... 34

3.1.2.1 Preambula, promulgacija in pravne podlage ................................ 36

3.1.2.2 Naslov ustanovnega akta ........................................................... 37

3.1.2.3 Uvodni del ustanovnega akta ..................................................... 37

3.1.2.4 Osrednji del ustanovnega akta ................................................... 37

3.1.2.5 Posebna določbe ....................................................................... 38

3.1.2.6 Prehodne in končne določbe ...................................................... 39

3.2 Metode normiranja ............................................................................. 39

3.2.1 Taksativno normiranje .................................................................. 40

3.2.2 Eksemplifikativno normiranje ........................................................ 40

3.2.3 Abstraktno normiranje .................................................................. 41

3.3 Načela normativnega urejanja ............................................................. 41

4

3.4 Zakonske podlage za pripravo ustanovnega akta .................................. 43

3.5 Postopek priprave in sprejemanje ustanovnega akta ............................. 44

3.6 Razlogi za spremembo ustanovnih aktov .............................................. 45

4 OCENA STANJA TRENUTNE UREDITVE ..................................................... 46

4.1 Pomanjkljivosti trenutne ureditve ......................................................... 46

4.1.1 Opredelitev javne službe............................................................... 46

4.1.2 Vodenje in upravljanje javnih zavodov ........................................... 46

4.1.3 Premoženje javnih zavodov .......................................................... 48

4.1.4 Financiranje javnih zavodov .......................................................... 49

4.1.5 Tržna dejavnost javnega zavoda ................................................... 50

4.1.6 Odgovornost javnega zavoda ........................................................ 51

4.1.7 Finančni nadzor ........................................................................... 51

4.1.8 Izvajanje javne službe .................................................................. 52

4.2 Predlagane spremembe ...................................................................... 52

4.2.1 Statusna oblika javnega zavoda .................................................... 56

4.2.2 Sestavni deli ustanovnega akta ..................................................... 57

4.2.3 Premoženje javnega zavoda ......................................................... 58

4.2.4 Odgovornost za obveznosti javnega zavoda ................................... 58

4.2.5 Organi javnega zavoda ................................................................. 58

SKLEP ........................................................................................................ 60

BIBLIOGRAFIJA .............................................................................................. 61

5

POVZETEK

Ustanovni akt javnega zavoda je temeljni akt, ki ga sprejme ustanovitelj ob

ustanovitvi. Z njim se uredijo razmerja med ustanoviteljem in zavodom, določi se

dejavnost, organi zavoda in način financiranja, vsebuje pa tudi ostale določbe ki se

nanašajo na pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda.

Prvo poglavje govori o javnem zavodu in opredelitvi pojmov ter o definiciji javnega

zavoda. Dotakne se tudi zgodovine, primerjalnega pogleda in preoblikovanja

javnih zavodov.

Drugo poglavje je namenjeno predstavitvi javnih zavodov v Mestni občini Murska

Sobota in podlagam za sprejem njihovih ustanovnih aktov.

Tretje poglavje govori o notranji ureditvi in sestavnih delih ustanovnega akta,

metodah in načelih normativnega urejanja ter o zakonskih podlaga, postopku

priprave in sprejemanju ustanovnega akta ter o razlogih za spremembe.

Četrto poglavje pa govori o oceni stanja trenutne ureditve, o pomanjkljivostih in

predlaganih spremembah obstoječe zakonske ureditve.

Ključne besede:

ustanovni akt javnega zavoda, javni zavod, javni interes,tržna dejavnost,

pridobitna dejavnost, nepridobitna dejavnost.

6

ABSTRACT

The founding act of a public institution is a basic act adopted by the founder of

the establishment. It regulates the relationship between the founder and the

public institution and determines the activity, institution authorities and financing,

it also contains other provisions relating to the rights, obligations and

responsibilities of the Institution.

The first chapter describes a public institution and its definitions. It also touches

the historic view, and comparative view of the transformation of public

institutions.

The second chapter is devoted to the presentation of public institutions in the

Municipality of Murska Sobota and to their basic instruments for founding acts of

the public institutions.

The subject of the third chapter is the internal structure and about components of

the founding act of a public institution, about methods and principles of statutory

regulation and the legal basis, the process of preparing and adopting the founding

act and the reasons for the changes.

The fourth chapter is about the assessment of the current regime of the

deficiencies and proposed changes to existing regulations.

Key words:

founding act of a public institution, public institution, public interest, commercial

activity, gainful activity, non-profit activity.

7

KRATICE IN OKRAJŠAVE

SPLOŠNE

AJPES - Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve

DDV - Davek na dodano vrednost

EU - Evropska Unija

FT - Foundation Trust

LRS - Ljudska republika Slovenija

MIKK - Mladinski informativni in kulturni klub

MO - Mestna občina

NHS - National Health Service

OŠ - Osnovna šola

OVIZ - Osnovnošolski vzgojno izobraževalni zavod

PCSW - Public Centers for Socila Welfare

RIS - Raziskovalno izobraževalno središče

RS - Republika Slovenija

SKD - Standardna klasifikacija dejavnosti

SRS - Socialistična republika Slovenija

UE - Upravna enota

ZAKONI IN DRUGI SPLOŠNI AKTI

pZIDSP - Predlog Zakona o negospodarskih javnih službah

ZDDPO - Zakon o davku od dohodkov pravnih oseb

ZFPPod - Zakon o finančnem poslovanju podjetij

ZG - Zakon o gozdovih

ZJF - Zakon o javnih financah

ZJU - Zakon o javnih uslužbencih

ZJZP - Zakon o javno-zasebnem partnerstvu

ZKnj - Zakon o knjižničarstvu

ZLS - Zakon o lokalni samoupravi

ZOFVI - Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja

ZPFOLERD - Zakon o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju

različnih dejavnosti

ZR - Zakon o računovodstvu

ZRRD - Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti

ZSDU - Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju

8

ZSPJS - Zakon sistemu plač v javnem sektorju

ZSpo - Zakon o športu

ZSReg - Zakon o sodnem registru

ZSV - Zakon o socialnem varstvu

ZUJIK - Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo

ZUP - Zakon o splošnem upravnem postopku

ZVDAGA - Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih

ZVIS - Zakon o visokem šolstvu

ZVKD - Zakon o varstvu kulturne dediščine

ZZ - Zakon o zavodih

ZZDej - Zakon o zdravstveni dejavnosti

ZZZPB - Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti

9

UVOD

Na področju izvajanja javnih služb je ob osamosvojitvi nastala velika praznina, saj

so imele takratne organizacije na tem področju svoj temelj še v Zakonu o

združenem delu že iz leta 1976. Pravno vrzel tako leta 1991 ustrezno zapolnil

Zakon o zavodih in kasneje leta 2006 tudi Zakon o javno zasebnem partnerstvu.

Zakon o zavodih (ZZ), je tedanje organizacije združenega dela, ki so opravljale

dejavnosti posebnega družbenega pomena na področju družbenih dejavnosti,

preoblikoval v javne zavode, ter spremenil družbeno premoženje v državno,

občinsko ali zasebno in vpeljal pojem javne službe. S sprejetjem ustanovnih aktov

ter z vpisi v sodni register so država in občine tako postale ustanoviteljice javnih

zavodov.

ZZ je bil ob sprejetju mišljen kot zakon prehodnega subsidiarnega pomena, ki naj

bi veljal dokler ne bi področni zakoni posameznih področij uredili drugače. Vendar

pa se to ni zgodilo, tako je ZZ postal sistemski zakon, kasnejši področni zakoni pa

so v glavnem le prevzeli njegove določbe niso pa jih nadgradili in prilagodili

posebnostim področij.

Področje delovanja javnih zavodov v Sloveniji je sistemsko enako, vse od sprejetja

ZZ leta 1991. Plod večletnih aspiracij k nujnim spremembam je predlog Zakona o

izvajanju dejavnosti splošnega pomena, kar pomeni, da bo s spremembo

zakonodaje, če bo do nje končno tudi prišlo potrebno uskladiti oziroma sprejeti

številne odloke oziroma ustanovne akte obstoječih institucij.

Pričujoče diplomsko delo govori o ustanovnem aktu ter o vlogi in statusu javnega

zavoda, dotakne se tudi primerjalnega vidika ureditve v nekaterih državah EU, v

podporo objektivnemu pogledu na slovensko ureditev z vidika njene primernosti

glede na trenutno ureditev.

Drugo poglavje je namenjeno predstavitvi javnih zavod katerih ustanovitelj ali

soustanovitelj je MO Murska Sobota ter opredelitvi podlag za sprejem njihovih

ustanovnih aktov oziroma odlokov, ki bodo v diplomskem delu v pomoč pri analizi

in dinamiki sprememb skozi obdobje.

Glavni namen diplomskega dela je opredelitev ustanovnega akta javnega zavoda,

njegove strukture in notranje sestave ter pristop k pripravi ustanovnega akta, s

težnjo po določitvi jasne in konsistentne strukture. Ena izmed nalog je preučiti

temeljna izhodišča za pripravo ustanovnih aktov ter opredeliti ključne dejavnike in

standarde, ki vplivajo na pripravo ustanovnega akta in njegove obvezne ter

eventualne fakultativne vsebine. Podrejen cilj pa predstavlja opredelitev

10

dejavnikov, ki vplivajo na spremembe ustanovnih aktov javnih zavodov. Glede na

različno zakonsko ureditev posameznih področij delovanja javnih zavodov bo del

poglavja namenjen zakonskim podlagam ustanovnih aktov.

Trenutno ureditev bom v posebnem poglavju primerjal tudi s predlogom nove

zakonodaje, ki jo bomo skušali dodatno obogatiti z aktualnimi vprašanji iz prakse.

Metodi raziskovanja, na kateri sem uprl pripravo smernic diplomskega dela sta

komparativna in induktivna metoda. Komparativna metoda, se nanaša na

primerjavo obstoječe zakonske ureditve in njenih pomanjkljivosti s predlogom

nove zakonodaje in mnenj stroke, induktivna metoda pa bo oprta na prakso in

dosedanje izkušnje ter pridobljene kompetence s področja delovanja javnih

zavodov in pri pripravi ustanovnih aktov v MO Murska Sobota.

11

1 JAVNI ZAVOD

1.1 Opredelitev pojmov in definicija javnega zavoda

Javni zavod je najbolj razširjena institucionalna oblika, ki ga lahko ustanovi država,

občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene osebe javnega prava. Javni zavodi

delujejo z namenom zagotavljanja servisne funkcije na področjih kot so kultura,

šolstvo, zdravstvo, socialno varstvo, šport ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja

dejavnosti ni pridobivanje dobička (1. člen ZZ). Njihov temeljni namen je

zagotavljanje pravic, ki izvirajo iz ustave in zakonov. Gre torej za dejavnosti

katerih namen je javno dobro.

V Ustavi Republike Slovenije zasledimo navajanje termina javno dobro samo v

povezavi s posebnimi pravicami uporabe, ki naj bi bile določene z zakonom (70.

člen Ustave RS). Javno dobro moramo upoštevati tudi v povezavi z lastninsko

pravico, na katero ne moremo več gledati kot na absolutno in neomejeno pravico

uporabljati in izkoriščati stvar. Kar pomeni, da nikakor ne moremo brez zadržkov

zasledovati le zasebnega interesa, temveč moramo upoštevati tudi interes

skupnosti – javni interes.1

»Ker ni političnega konsenza o tem, kaj je javno dobro, smo prisiljeni izbirati med

različnimi opredelitvami pojmov, ki jih ponuja strokovna literatura. Najpogosteje se

srečujemo s temi:

Javno dobro so dobrine ali storitve, ki omogočajo uveljavljanje javnega

interesa

Javno dobro so dobrine, ki so namenjene skupni rabi

Javno dobro so stvari ali dobrine v javni lasti

Javno dobro so stvari ali dobrine, do katerih je zagotovljen enak dostop.« 2

»Uvedba zavodov kot zakonsko urejenih pravnoorganizacijskih oblik opravljanja

pretežno javnih nepridobitnih dejavnosti v naš pravni sistem /…/ z ZZ ima

vsekakor reformno pomembne razsežnosti, kar zadeva pravni položaj oseb

javnega prava in razmejitev med javnim in zasebnim na eni ter pridobitnim in

nepridobitnim na drugi strani«.3

1 Primerjaj: Virant, Gregor (1996) Javno dobro, Upravni zbornik,(Ljubljana: Inštitut za javno

upravo), str. 304. 2 Rus, Veljko (2003) Javno dobro in meje privatizacije, v (Ivan Hvala, Marjan Sedmak in Rino Simoneti, ur.): Sodobna država Kaj mora in kaj zmore (Ljubljana: Fakulteta za družbene vede,

Društvo občinski forum), str. 107. 3 Bohinc, Rado (2005) Osebe javnega prava, ( Ljubljana:GV založba), str. 275.

12

Značilnost javnih zavodov je opravljanje nepridobitne dejavnosti, kar se kaže

predvsem v uporabi presežka prihodkov nad odhodki, ki jih sme zavod uporabiti le

za opravljanje in razvoj dejavnosti, če ni z ustanovnim aktom določeno drugače.

Zavod pa lahko poleg nepridobitne dejavnosti opravlja tudi pridobitno ali tržno

dejavnost, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod

ustanovljen.

»Tipične značilnosti nepridobitne dejavnosti, so:

cilj njihovega delovanja ni ustvarjanje dobička, temveč zagotavljanje javnih

dobrin in storitev;

običajno so državna in ne zasebna last;

njihovo delovanje se večinoma financira iz javnih sredstev, ne pa s prodajo

blaga in storitev na trgu;

temeljne cilje njihovega delovanja določi parlament

njihovo delovanje se pogosto nadzira;

rezultati njihovega delovanja so težko merljivi.« 4

»Dejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, lahko na splošno razvrstimo v tri

skupine:

redno dejavnost javne službe;

dejavnost javne službe, ki jo javni zavod prodaja na trgu;

tržno dejavnost, ki ne sodi v javno službo.« 5

»Kot javne službe se opravljajo z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta na

podlagi zakona določene dejavnosti, katerih trajno in nemoteno opravljanje

zagotavlja v javnem interesu republika, občina ali mesto« (22. člen ZZ).

»Javna služba je dejavnost, preko katere se zagotavljajo javne dobrine in ki jo

označujejo naslednje značilnosti:

izvaja se v javnem interesu,

za njeno zagotavljanje je odgovorna država ali lokalna skupnost,

izvzeta je iz pravnega režima tržnih dejavnosti (prenesena je iz zasebne v

javno sfero),

izvaja se po posebnem javnopravnem režimu« 6

»Javno služba deluje po pravilih, ki jih predpiše država. /…/ Pravila javne službe

so:

4 Freeman, Robert; Shoulders, Creig (1993) Govermental and Nonprofit Accounting, Theory and Practice (Englewood Cliffs:Prentice-Hall), str.1. 5 Bohinc, Rado (2005) Osebe javnega prava, ( Ljubljana:GV založba), str. 287. 6 Virant, Gregor (1998) Pravna ureditev javne uprave (Ljubljana:Visoka upravna šola), str.129.

13

vezanost na zavestno usmerjeno pobudo družbe, ki nadomešča tržni

mehanizem;

vezanost na ozemlje na katerem se zadovoljujejo potrebe občanov; vsaka

izvajalska organizacija ima svoj okoliš; praviloma ima vsaka organizacija na

svojem področju monopol;

vezanost na naloge; vsaki organizaciji je natančno določena vrsta in obseg

nalog, ki se ne morejo spreminjati; storitve se nudijo neprekinjeno, skladno

z naravo dejavnosti in pod enakimi pogoji za vse uporabnike;

vezanost na organizacijski status; pravnega statusa organizacije ni mogoče

poljubno spreminjati niti ni mogoče poljubno spreminjati obsega dejavnosti;

vezanost glede razpolaganja z materialnimi sredstvi;

vezanost na sistem financiranja; sredstva za delovanje organizacije ne

ustvarijo same, dobijo jih iz proračuna po fiskalni poti.« 7

Za lažje razumevanje pojma javne službe je treba najprej pojasniti pojem javnega

interesa. Pojem javnega interesa je bistvena predpostavka pojma javne službe. Pri

opredelitvi pojma javni interes naletimo na terminološke težave, saj se pojem javni

interes odraža v terminoloških izrazih kot so splošni interes, družbeni interes in

podobno. »Družbeni interes in splošni interes v bistvu označujeta isti pojav, razlika

je samo v tem, da pri opredelitvi družbenega interesa posebej poudarimo

institucionalno plat splošnega interesa, tj. njegovo povezanost z družbenim

sistemom. /…/ Javni interes je neposredno vezan na državo kot institucijo za

izvajanje politične oblasti in je glede na to nekoliko ožji od splošnega oziroma

družbenega interesa«.8

Javni zavod torej deluje v javnem interesu, z namenom zagotavljanja določenih

dobrin in storitev v skladu s smernicami ustanovitelja, ki se manifestirajo skozi

izvajanje njegove servisne funkcije.

1.2 Zgodovina

Pojem zavod prvič omenja avstrijska in nemška pravna literatura v 18. stoletju, ki

pa še ne opredeljuje njegovega statusno-pravnega pomena. Šele konec 19.

stoletja je nemški teoretik Mayer postavil temelje prava zavodov s katerimi se

pretežno ukvarja upravnopravna znanost. »Mayer je definiral javni zavod kot

skupnost ljudi in stvari, ki jih tehnično uporablja subjekt javne uprave za

7 Kamnar, Helena (1999) Javni zavodi med državo in trgom (Ljubljana:Znanstveno in publicistično

središče), str.77. 8 Tičar, Bojan; Rakar, Iztok (2011) Pravo javnega sektorja (Maribor:Inštitut za lokalno samoupravo

in javna naročila), str. 287.

14

zagotavljanje določenega posebnega namena«. Pojma javni zavod v svojem času

ni mogel natančneje določiti, vendar pa mu ga je uspelo s to definicijo

sistematično uvrstiti v koncept, ki je postal uporaben tudi za teorijo liberalne

pravne države 19. Stoletja.9

V dosedanjih pravnih ureditvah, na območju Republike Slovenije imajo javni

zavodi pestro zgodovino. Razcvet so doživeli v petdesetih letih prejšnjega stoletja,

ko so se na številnih področjih izvajanja dejavnosti javnih služb ustanavljali kot

zavodi s samostojnim financiranjem. Kasneje se je v obdobju sistema

socialističnega samoupravljanja na področju javnih služb izoblikoval sistem

svobodne menjave dela. Financiranje in upravljanje javnih služb je tako prešlo s

tedanjih družbenopolitičnih skupnosti (predvsem republike in občin) na

novoustanovljene samoupravne interesne skupnosti, zavodi s samostojnim

financiranjem pa so se preoblikovali v organizacije združenega dela posebnega

družbenega pomena. V tem času so javni zavodi sicer imeli svojo statusno obliko

organizacije združenega dela posebnega družbenega pomena, vendar ta statusna

oblika ni bila statusna oblika pravne osebe javnega prava, ker tedanja ureditev ni

poznala delitve na pravne osebe javnega in pravne osebe zasebnega prava. Takrat

sredstva namreč niso bila niti javna niti zasebna, ampak družbena. Javni zavodi

oziroma organizacije združenega dela so imele glede upravljanja z družbeno

lastnino povsem enak položaj kot ostale organizacije združenega dela oziroma

podjetja. Javni zavodi so imeli tako lastno pravno osebnost in lastnino na svojih

sredstvih, ki je bila sicer družbena lastnina, vendar pa je v upravljavskih in

razpolagalnih upravičenjih bila povsem izenačena s temi upravičenji družbene

lastnine v podjetjih. Javni zavodi so po drugi svetovni vojni bili več kot štirideset

let samostojni pravni subjekti z lastnim premoženjem, s katerim so razpolagali in

upravljali tako kot pravne osebe s področja gospodarstva.10

1.3 Primerjalni pogled na ureditev v nekaterih državah EU

Primerjalni vidik ureditve na področju delovanja javnih zavodov pomaga k lažjemu

razumevanju številne problematike in tudi osvetlitve k možnim spremembam pri

reformah javnih služb in njihove organizacije. Modeli ureditve v EU so lahko v

pomoč, zgled ali navdih za domačo ureditev, ki pa ne bi smela biti kopija tujih

modelov, kar nedvomno kaže dosedanja praksa iz obdobja tranzicije, na področju

gospodarskih reform. Slovenija je, tako kot druge tranzicijske države, pogosto

preveč dogmatično sledila tujim modelom in pozablja, da so tudi ti nastali kot

9 Brezovnik, Boštjan (2008), Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo (Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila) str. 178. 10 Primerjaj:Trpin, Gorazd (2005) Pravni položaj premoženja javnih zavodov (Ljubljana:javna uprava), str. 363.

15

odgovori na konkretne probleme v določenem času in prostoru.11

Prevladujoča ocena je, da so javni zavodi relikt preteklosti in da nimajo prostora v

sodobnem evropskem pravu, vendar pa mednarodna primerjava izvajalcev javnih

služb, kaže da temu ni tako.

»Ureditev zavodov je danes v evropskih državah zelo različna. Njihovo oblikovanje

v veliki meri temelji na tradicionalnih ureditvah opravljanja t.i. negospodarskih

(družbenih) dejavnosti, tako da enoznačnega odgovora na vprašanje, kakšna je

evropska ureditev izvajalcev negospodarskih (družbenih) dejavnosti, ni mogoče

podati. Prav tako ni evropske zakonodaje, ki bi enotno urejala statusno-pravne

organiziranosti javnih zavodov, tako da je ta ureditev prepuščena članicam EU«12.

V evropskih državah kot so Avstrija, Belgija, Finska, Irska, Nemčija, Nizozemska,

Švedska, Švica, Velika Britanija, je mogoče glede pravne organizacije statusa

izvajalcev javnih služb na področju zdravstva, visokega in osnovnega šolstva,

kulture in socialnega varstva zaznati veliko raznolikost pravno organizacijskih oblik,

v katerih se te izvajajo. Nekatere od teh so bolj samostojne, druge manj. Včasih

so te storitve organizirane znotraj državne uprave in niti nimajo lastne pravne

subjektivitete, drugič pa imajo večjo avtonomijo in so organizirane kot različne

oblike samostojnih oseb javnega ali zasebnega prava. Na teh področjih zasledimo

tudi vrsto različnih oblik zasebnih ponudnikov teh storitev. Primerjalna analiza kaže

na nedodelano ureditev javnih služb v Sloveniji, ki jih veljavni ZZ bodisi ne ureja,

ali slabo ureja. Gre za področja kot so koncesije, pravila glede državnih pomoči,

kjer pravo EU vstopa tudi na področje negospodarskih javnih služb. Pomembno

dejstvo, ki izhaja iz primerjalne študije je, da slovenski zavod, ki je urejen v

Zakonu o zavodih, ni anahronizem v Evropi. Institucije primerljive z zavodi

obstajajo, pod takšnim ali drugačnim imenom, v številnih evropskih državah.

Zaradi različnih pravnih tradicij so države izbrale različne pravne oblike v katerih

organizirajo izvajanje javnih služb na primerjanih področjih. Dosti držav pozna

oblike, ki so po svojem delovanju zelo podobne zavodom. Nekatere države

podobne naloge organizirajo v drugačnih neprofitnih oblikah, gospodarskih

družbah, ustanovah ali vzajemnih družbah, saj zavodov oziroma podobnih javno

pravnih oblik ne poznajo. V nemškem pravu so zavodom najbolj podobne

institucije javnega prava Anstalten, ki imajo urejeno nekoliko drugačno

organizacijo. Oblika belgijskih javnih centrov za socialno blaginjo Public Centers for

11 Predlog zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena, str. 33; povzeto po: Primerjalno

pravne analize pravne organiziranosti zavodov v nekaterih državah evropske unije, 2010. URL:http://www.arhiv.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/predpisi/Z_ID

SP_DZ.pdf 12 Brezovnik, Boštjan (2008) Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo (Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila), str. 178.

16

Socila Welfare (PCSW) na področju zdravstva močno spominja na zavode.

Primerjalno pravni vidik kaže na dejstvo, da zavodi v tipologiji pravnih oseb

zasedajo mesto, ki pripada subjektom z lastno pravno subjektiviteto, gre torej za

osebe javnega prava, ki jih nadzoruje država preko svojih imenovanih

predstavnikov v nadzornih odborih, preko javnega financiranja in tudi preko

sprejemanja splošnih pravil in smernic o javnih službah v zakonodaji. Trditev, da

zavodov v Evropi ne poznajo, zato ne drži, kar pa ne pomeni, da se sedanje

ureditve ne da dopolniti in izboljšati. V Evropi poznamo javne službe, ki delujejo

zelo kakovostno, kjer ponudniki nimajo tako veliko avtonomije kot v državah, ki so

se lotile reform. Francosko javno zdravstvo, velja za eno najboljših v Evropi in je

še vedno urejeno v precej etatistični obliki, kjer ima država močan vpliv na

delovanje in organizacijo javnih bolnic. Tudi bolnišnice na švedskem in javne

nemške bolnišnice kažejo, da manj avtonomna pravna oblika ne pomeni nujno

slabše delujoče javne službe. Drugače je na področju visokega šolstva, kjer države

sledijo angloameriškemu modelu avtonomnih univerz kot neprofitnih korporacij z

močnim managerskim in centraliziranim modelom upravljanja.13

»Na drugi strani pa je zelo veliko izvajalcev na področju zdravstva in socialnega

varstva v Evropi v bistvu občinskih ali regionalnih podjetij /ustanov, ali celo

sestavnih delov občinske uprave, ki jih neposredno vodijo in včasih upravljajo

same občinske/regionalne oblasti. Ne kaže tudi pozabiti, da proces večje

avtonomizacije in formalne privatizacije izvajalcev javnih služb spremlja temeljita

reorganizacija državne regulacije. Le te ni manj, kot zmotno trdi neoliberalna

doktrina, ampak več, priča smo procesu re-regulacije javnih služb. Ta pa je po

kvaliteti in načinu drugačna, bolj posredna, usmerjevalna, indikativna. Primer so

recimo britanski NHS FT-ji, s katerimi so sicer povečali avtonomijo tako

organiziranih bolnic, vendar pa je po drugi strani zakonodajalec istočasno uredil

precej natančen in razdelan sistem nadzora nad dejavnostjo Foundation Trust

bolnic. To je ena od šibkejših plati domače zakonodaje in prakse, ki jo prav tako

kaže upoštevati pri morebitni statusni reformi oblik javnih služb. Potrebno bo več

in ne manj nadzora. Nujno je potrebno urediti tudi temeljni okvir financiranja

javnih služb, kjer bo glavni poudarek na financiranju programov (javnih služb) in

ne institucij (organizacij) kot takih. Pravila o financiranju naj jasno uredijo

razmerja med dejavnostjo javne službe in dopustno komercialno dejavnostjo.

Pravila o financiranju pa naj še vedno puščajo potrebno avtonomijo »področnim«

ureditvam za ureditev posebnosti financiranja na posameznih področjih. V večini

primerjanih področij je komercialna dejavnost dopustna, vendar zelo striktno

omejena in dopustna le v toliko v kolikor ne kompromitira osnovne dejavnosti

13 Primerjaj: Predlog zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena, str. 32-34; povzeto po: Primerjalno pravne analize pravne organiziranosti zavodov v nekaterih državah evropske unije,

2010.

17

(javne službe). S tem v zvezi je potrebno natančno urediti način ločenih

(računovodskih) bilanc za te vrste storitev in upoštevati še druge zahteve evropske

zakonodaje na tem področju (npr. o državnih pomočeh). Pri nadzoru kaže

razmisliti o okrepitvi nadzora, saj je obstoječi nadzor pomanjkljiv in slabo urejen.

Ni izključiti tudi uvajanja agencij kot novih oblik regulacije in nadzora. Nov predpis

bi lahko tudi bolj celovito uredil koncesije, saj so le te sedaj urejene v več pravnih

virih in pogosto prihaja do nejasnosti kako veljavne predpisi tolmačiti. Potrebna pa

je tudi vsebinska prenova koncesij, kjer mora biti poudarek na opredelitvi namena

in cilja koncesij, ki ga v obstoječi zakonodaji ni mogoče najti. Pri ureditvi organov

kaže upoštevati prakso iz drugih držav in dopustiti večjo pestrost oblik teh

organov, kar bi lahko bilo doseženo z večjo ponudbo oblik izvajanja javnih služb.

Pomembna značilnost ureditev, ki smo jih primerjali je, da loči med strateškim

vodenjem in regulacijo, ki jo opravljajo različna javno imenovana telesa (boards,

councils) in dnevno operativnimi upravljanjem ponudnikov storitev, ki pa je v

pristojnosti organizacije, ki storitev opravlja. Tu kaže prenoviti sedanjo ureditev iz

Zakona o zavodih, ki ustanovitelju daje tako usmerjevalne kot tudi upravljavske

naloge. V tem primeru je potem tudi težje jasno razmejiti odgovornost za delo

določene organizacije. Z večjo avtonomijo pri odločanju je mogoče zahtevati tudi

večjo odgovornost za rezultate« (pZIDSP, str. 34).

1.4 Preoblikovanje javnih zavodov

»Preoblikovanje javnega zavoda v drugo, tržno statusno obliko je vsebinsko

upravičeno in smiselno le, če dejavnost javno financirane javne službe v javnem

zavodu pomeni manjši del njegovega poslovanja. Preoblikovanje javnega zavoda v

podjetje je predvidel že leta 1991 sprejeti Zakon o zavodih ( v nadaljevanju ZZ).

Ta je v 51. členu dopustil, da lahko ustanovitelj zavoda odloči, da se zavod ali

njegova organizacijska enota organizira kot podjetje. Podjetje je pojem, ki je bil

takrat tudi pravni institut (statusna oblika). Uredila ga je še jugoslovansko

zakonodaja o podjetjih. V Sloveniji je pravni institut podjetja v pravni institut

gospodarske družbe leta 1993 spremenil Zakon o gospodarskih družbah (večkrat

spremenjen in dopolnjen, v nadaljevanju ZGD-1). Vendar je pozneje zakonodaja o

javnih financah preoblikovanje javnih zavodov formalno preprečevala.

Preoblikovanje javnega zavoda je bilo mogoče samo pod pogojem, da bi posebni

zakon, ki bi urejal izvajanje javne službe na določenem področju, to dovoljeval.

Ker pa takšnih posebnih zakonov po letu 2002 ni bilo, so bili ti postopki

zamrznjeni. /…/Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) je z

18

začetkom veljave 7. marca 2007 preoblikovanje javnih zavodov spet sprostil.

Vendar jih bo kot posebni pravni institut sistemsko uredil šele pZIDSP.«14

14 Tičar, Bojan (2010) Statusno preoblikovanje javnih zavodov po predlogu novega Zakona o

negospodarskih javnih službah (pZNJS) (Ljubljana: Podjetje in delo, GV Založba), str. 1554.

19

2 JAVNI ZAVODI V MESTNI OBČINI MURSKA SOBOTA

Javni zavodi kot posebna statusna oblika pravnih oseb izvajajo javne službe v

javnem interesu zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar teh ni mogoče

zagotavljati na trgu. Mestna občina Murska Sobota je tako kot ustanoviteljica oz.

soustanoviteljica ustanovila sedemnajst javnih zavodov, ki delujejo na različnih

področjih. Gre za zavode, ki delujejo na področju šolstva, vzgoje, mladine, kulture,

športa, turizma, zdravstva, razvoja, raziskovanja in izobraževanja.

V enajstih javnih zavodih je MO Murska Sobota samostojna ustanoviteljica v

ostalih šestih javnih zavodih pa je zraven MO Murska Sobota vsaj še en ali več

soustanoviteljev. V javnih zavodih z več ustanovitelji, so v skladu ZZ medsebojne

pravice, obveznosti in odgovornosti urejene s pogodbo.

Javni zavodi kor posredni proračunski uporabniki pa se razlikujejo tudi glede

financiranja. Pri nekaterih zavodih je ne glede na to, da je ustanoviteljstvo bilo

preneseno z območja bivše občine, ki je obsegala celotno UE Murska Sobota na

MO Murska Sobota glavni financer glede na poseben pomen še zmeraj država,

(gre za institucije ki so upravičene do financiranja na podlagi zakona na področju

kulture in šolstva) ustanoviteljica pa zagotavlja le pogoje za delovanje, ki se v

glavnem nanašajo na investicije in investicijsko vzdrževanje. Gre za Galerijo in

Pomurski muzej, ki sta v zvezi z delovanjem financirana preko neposrednega

javnega poziva prej Ministrstva za kulturo, danes Ministrstva za izobraževanje

znanost kulturo in šport. Isto ministrstvo pa na podlagi 81. člena ZOFVI financira

tudi delovanje osnovnih šol ter Glasbene šole, ustanoviteljica pa v skladu z

normativi in standardi sredstva določena v 82. členu ZOFVI.

V javnih zavodih, kjer je ustanovitelj ali soustanovitelj MO Murska Sobota,

ustanoviteljske pravice izvršuje mestni svet, v kolikor s posameznim ustanovnim

aktom, ni določeno drugače.

2.1 Glasbena šola Murska Sobota

Ustanovitelj javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda, Glasbena šola Murska

Sobota Mestna občina Murska Sobota. Glasbena šola Murska Sobota je

ustanovljena za opravljanje osnovnošolskega glasbenega izobraževanja za šolski

okoliš, ki obsega območje UE Murska Sobota. Ustanovni akt javnega vzgojno-

izobraževalnega zavoda, Glasbena šola Murska Sobota temelji na Zakonu o

zavodih (ZZ) in Zakonu o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja

(ZOFVI).

20

»Šola pridobiva sredstva za opravljanje javne službe iz državnega proračuna in iz

proračuna občine ustanovitelja in pogodbenih partnerjev v skladu z zakonom in

akti občin, iz prispevkov staršev, sredstev od prodaje storitev in izdelkov, donacij,

prispevkov sponzorjev ter iz drugih virov. Ustanovitelj in pogodbeni partnerji

odgovarjajo za obveznost šole, ki so povezane z izvajanjem javne službe, glede na

delež otrok iz posamezne občine v vsakem šolskem letu posebej. Sredstva, ki se

nanašajo na investicijo, zagotavlja ustanovitelj, sredstva za investicijsko

vzdrževanje pa zagotavljajo ustanovitelj in pogodbeni partnerji glede na delež

otrok iz posamezne občine v vsakem šolskem letu posebej« (Odlok o ustanovitvi

javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Glasbene šole Murska Sobota, Uradni list

RS, št. 23/2011).

Do sprememb ustanovnega akta Glasbene šole Murska Sobota je prišlo zaradi

sprememb zakonodaje, sprememb dejavnosti in sedeža šole.

2.2 Ljudska univerza Murska Sobota

Ustanovitelj Ljudske univerze Murska Sobota, zavod za permanentno

izobraževanje je MO Murska Sobota. Zavod, deluje na področju Upravne enote

Murska Sobota že polnih 50 let. »Osnovna dejavnost zavoda je izobraževanje

odraslih, ki niso vključeni v redno šolsko in univerzitetno izobraževanje. Obsega

področje splošnega in kulturnega izobraževanja, usposabljanja in izpopolnjevanja

ter pridobivanja izobrazbe. Izobraževanje predšolskih otrok in mladine, ki je

vključena v redno šolsko izobraževanje, zavod izvaja kot dopolnjevanje

izobrazbe«( Odlok o ustanovitvi javnega zavoda Ljudske univerze Murska Sobota,

zavod za permanentno izobraževanje, Uradni list RS, št. 33/1997).

Ustanovni akt Ljudske univerze Murska Sobota, zavod za permanentno

izobraževanje temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu o izobraževanju odraslih

(ZIO). Ljudska univerza pridobiva sredstva za opravljanje javne službe iz

državnega proračuna, proračuna ustanoviteljice in iz proračunov ostalih občin na

območju upravne enote M. Sobota v skladu z zakoni, iz prispevkov naročnikov in

udeležencev izobraževanja ter iz drugih virov.

Do sprememb ustanovnega akta je v Ljudski univerzi Murska Sobota do sedaj

prišlo zaradi spremembe grafične podobe.

21

2.3 Mladinski informativni in kulturni klub Murska Sobota

Mladinski informativni in kulturni klub Murska Sobota je javni zavod, ki ga je leta

1995 ustanovila Mestna občina Murska Sobota z namenom, izvajanje dejavnosti

za mlade v Mestni občini Murska Sobota na področjih kulture, izobraževanja,

informiranja in svetovanja ter razvedrilnih dejavnost.

Ustanovni akt Mladinskega informativnega in kulturnega kluba Murska Sobota

Murska Sobota temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu o uresničevanju

javnega interesa za kulturo (ZUJIK). MIKK pridobiva sredstva za opravljanje svoje

dejavnosti iz proračuna ustanovitelja na osnovi programa dela in letnega

izvedbenega načrta ter iz državnega proračuna in drugih virov (Odlok o ustanovitvi

javnega zavoda Mladinski informativni in kulturni klub Murska Sobota, Uradni list

RS, št. 78/2004).

Do spremembe ustanovnega akta MIKK Murska Sobota je prišlo zaradi spremembe

pogojev za zasedbo delovnega mesta direktorja in zaradi spremembe sedeža

zavoda.

2.4 Osnovna šola I Murska Sobota

Ustanovitelj OŠ I Murska Sobota je Mestna občina Murska Sobota. Šolski okoliš je

določen z aktom o ustanovitvi in zajema del mesta Murska Sobota in okoliške vasi:

Kupšinci, Veščica, Polana, Černelavci, Martjanci, Markišavci, Nemčavci, Noršinci in

Pušča kot skupni šolski okoliš vseh osnovnih šol v mestu.

Ustanovni akt OŠ I Murska Sobota temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu o

organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI). OŠ I pridobiva

sredstva za opravljanje javne službe iz državnega proračuna in iz proračuna občine

v skladu z zakonom in statutom občine ter iz prispevkov staršev, sredstev od

prodaje storitev in izdelkov, donacij, sponzorskih sredstev ter iz drugih virov

(Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola I

Murska Sobota, Uradni list RS, št. 17/1997).

Do sprememb ustanovnega akta je v OŠ I Murska Sobota prišlo zaradi sprememb

zakonodaje, sprememb dejavnosti in območja delovanja.

22

2.5 Osnovna šola II Murska Sobota

Osnovna šola II Murska Sobota je šola z najdaljšo tradicijo v mestu in je nosilka

osnovnega šolstva v širšem severovzhodnem območju Slovenije. Prvi zapisi o šoli v

Murski Soboti so iz 17. stoletja. Predhodnica današnje OŠ II Murska Sobota je bila

dvorazredna državna ljudska šola, ki je bila prva državna šola v slovenskem delu

Železne županije. Šola je ustanovljena za opravljanje osnovnošolskega

izobraževanja za šolski okoliš, ki obsega del mesta Murska Sobota in okoliške vasi

Krog in Satahovci ob prehodu učencev na predmetno stopnjo in zaselek Pušča kot

skupni šolski okoliš osnovnih šol v mestu. Pod njenim okriljem deluje podružnična

šola Krog, ki izvaja izobraževanje z od prvega do četrtega razreda za učence iz

Kroga in Satahovec.

Ustanovni akt OŠ II Murska Sobota temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu o

organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI). Ustanovitelj javnega

vzgojno izobraževalnega zavoda Osnovna šola II Murska Sobota je MO Murska

Sobota, ki izvršuje ustanoviteljske pravice. OŠ II pridobiva sredstva za opravljanje

javne službe iz državnega proračuna in iz proračuna občine v skladu z zakonom in

statutom občine ter iz prispevkov staršev, sredstev od prodaje storitev in izdelkov,

donacij, sponzorskih sredstev ter iz drugih virov (Odlok o ustanovitvi javnega

vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola II Murska Sobota, Uradni list RS, št.

17/1997).

Do sprememb ustanovnega akta je v OŠ II Murska Sobota prišlo zaradi sprememb

zakonodaje, sprememb dejavnosti in območja delovanja.

2.6 Osnovna šola III Murska Sobota

Osnovna šola III Murska Sobota je dobila ime po tem, ker je bila ustanovljena kot

tretja šola v mestu Murska Sobota. Ustanovitelj šole je Mestna občina Murska

Sobota. Leta 1992 se je v skladu z odlokom skupščine občine Murska Sobota

osnovna šola preoblikovala iz organizacijske enote OVIZ v samostojno Osnovno

šolo III Murska Sobota. Šolski okoliš OŠ III obsega vzhodni del mesta, vas Rakičan

in zaselek Pušča kot skupni šolski okoliš osnovnih šol v mestu.

Ustanovni akt OŠ III Murska Sobota temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu o

organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI). OŠ III pridobiva

sredstva za opravljanje javne službe iz državnega proračuna in iz proračuna občine

v skladu z zakonom in statutom občine ter iz prispevkov staršev, sredstev od

23

prodaje storitev in izdelkov, donacij, sponzorskih sredstev ter iz drugih virov

(Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola III

Murska Sobota, Uradni list RS, št. 17/1997).

Do sprememb ustanovnega akta je v OŠ III Murska Sobota prišlo zaradi

sprememb zakonodaje, sprememb dejavnosti in območja delovanja.

2.7 Osnovna šola IV Murska Sobota

Ustanovitelj javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola IV Murska

Sobota je Mestna občina Murska Sobota. OŠ IV deluje na področju osnovnega

izobraževanja, ki se opravlja po posebnih programih prilagojenih motnjam v

telesnem in duševnem razvoju za šolskih okoliš, ki obsega območje Upravne

enote Murska Sobota.

Ustanovni akt OŠ IV Murska Sobota temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu o

organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI). OŠ IV pridobiva

sredstva za opravljanje javne službe iz državnega proračuna in iz proračuna občine

v skladu z zakonom in statutom občine ter iz prispevkov staršev, sredstev od

prodaje storitev in izdelkov, donacij, sponzorskih sredstev ter iz drugih virov

(Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola IV

Murska Sobota, Uradni list RS, št. 17/1997).

Do sprememb ustanovnega akta je v OŠ IV Murska Sobota prišlo zaradi sprememb

zakonodaje in sprememb dejavnosti.

2.8 Osnovna šola Bakovci

Ustanovitelj javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole Bakovci je

Mestna občina Murska Sobota. V sestavo OŠ Bakovci sodi tudi podružnična šola

Dokležovje.

Ustanovni akt OŠ Bakovci temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu o

organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI). OŠ Bakovci pridobiva

sredstva za opravljanje javne službe iz državnega proračuna in iz proračunov

Mestne občine Murska Sobota in Občine Beltinci v skladu z zakonom, statuti občin

ter dogovorom iz 1. člena odloka o ustanovitvi ter iz prispevkov staršev, sredstev

od prodaje storitev in izdelkov, donacij, sponzorskih sredstev ter iz drugih virov

(Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole

Bakovci, Uradni list RS, št. 17/1997).

24

Do sprememb ustanovnega akta je v OŠ Bakovci prišlo zaradi sprememb

zakonodaje, sprememb dejavnosti in zaradi območja delovanja.

2.9 Razvojni center Murska Sobota

Javni zavod za pospeševanje malega gospodarstva in podjetništva na območju

Mestne občine Murska Sobota, je Mestna občina Murska Sobota ustanovila leta

1996. Razvojni center je prevzel naloge organizacije in koordinacije na področju

izobraževanja, svetovanja in promocije malega gospodarstva. »Javni zavod

Razvojni center Murska Sobota je strokovno svetovalna, koordinatorska in

operativna institucija za podporo trajnostnega razvoja, predvsem na področju

podjetništva in projektnega managementa. Javni zavod deluje primarno kot

podporna institucija na področju povezovanja med podjetji, med podjetji in

institucijami znanja, nevladnimi organizacijami, raziskovalno razvojnimi

institucijami, mednarodnimi institucijami ter vladnimi institucijami«(Odlok o

spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi Javnega zavoda Razvojni center

za pospeševanje malega gospodarstva v Mestni občini Murska Sobota, Uradni list

RS, št. 75/2006).

Ustanovni akt Razvojnega centera Murska Sobota temelji na Zakonu o zavodih

(ZZ). Zavod pridobiva sredstva za delo iz proračuna ustanovitelja na podlagi

letnega programa dela, s prodajo storitev na trgu ter iz drugih zakonsko dopustnih

virov.

Do spremembe odloka javnega zavoda Razvojni center Murska Sobota je prišlo

zaradi imena, sedeža zavoda in njegove dejavnosti.

2.10 Vrtec Murska Sobota

Vrtec Murska Sobota je javni vzgojno-izobraževalni zavod, ki ga je za namen

izvajanja vzgoje in varstva predšolskih otrok ustanovila Mestna občina Murska

Sobota. Vrtec Murska Sobota je svoje poslanstvo začel leta 1945 z enim oddelkom,

danes pa pod okriljem Vrtca Murska Sobota deluje osem enot.

Ustanovni akt Vrtca Murska Sobota temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu o

organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI). Vrtec pridobiva

sredstva za delo iz javnih sredstev, sredstev ustanovitelja, plačil staršev v skladu z

zakonodajo ter iz sredstev od prodaje storitev in izdelkov, donacij, sponzorskih

sredstev ter iz drugih virov (Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-varstvenega

zavoda Vrtec Murska Sobota, Uradni list RS, št. 17/1997).

25

Do sprememb ustanovnega akta je v Vrtcu Murska Sobota prišlo zaradi sprememb

zakonodaje, sprememb dejavnosti in območja delovanja notranjih enot ter

njihovih poimenovanj.

2.11 Zavod za kulturo turizem in šport Murska Sobota

Mestna občina Murska Sobota je Zavod za kulturo turizem in šport ustanovila v

letu 2010, nastal je temelju Zveze kulturnih društev, Turistično informacijskega

centra in Športne zveze Murska Sobota. Zaposleni, ki so na dan vpisa Zavoda za

kulturo, turizem in šport Murska Sobota v sodni register, bili zaposleni za

nedoločen čas pri Zvezi kulturnih društev Murska Sobota, Turistično

informacijskem centru in Športni zvezi Murska Sobota, so s sklenitvijo nove

pogodbe o zaposlitvi prešli v ZTKŠ. Namen in poslanstvo zavoda je zagotavljanje

kontinuirane prisotnosti kvalitetnih vsebin s področja kulture, turizma in športa ter

učinkovitejša organizacija, razvoj in spodbujanje dejavnosti na omenjenih

področjih s ciljem dviga kvalitete življenja v občini in boljše prepoznavnosti Mestne

občine Murska Sobota. Ustanovni akt Zavoda za kulturo turizem in šport Murska

Sobota temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) Zakonu o lokalni samoupravi (ZLS),

Zakonu o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK), Zakonu o športu

(ZSpo) in Zakonu o spodbujanju razvoja turizma (ZSRT). Zavod pridobiva sredstva

za izvajanje dejavnosti iz proračuna ustanovitelja, proračuna države, sredstev EU,

z opravljanjem registrirane dejavnosti pod pogoji in na način, določen z zakonom

in odlokom o ustanovitvi, iz naslova upravljanja nepremičnin, ki so mu dana v

upravljanje, sredstev pridobljenih s prodajo blaga in storitev uporabnikom, daril,

donacij, sponzorstev ter drugih zakonitih virov, iz javnih razpisov, sredstev,

posameznih investitorjev oziroma sofinancerjev projekta ter drugih virov, v skladu

z zakonom. Višino sredstev financiranja javnega zavoda iz občinskega proračuna

določi ustanovitelj na podlagi strateškega načrta in predloga letnega plana s

finančnim načrtom. Za zagotavljanju letnih sredstev iz proračuna ustanovitelja se

sklene pogodba o financiranju javnega zavoda. Podlaga za transfer iz proračuna

lokalne skupnosti je s strani sveta zavoda potrjen program dela (Odlok o

ustanovitvi javnega zavoda Zavod za kulturo, turizem in šport Murska Sobota,

Uradni list RS, št. 14/2010).

2.12 Galerija Murska Sobota

Do leta 1971 je razstavni paviljon deloval znotraj Pokrajinskega muzeja Murska

Sobota, potem pa ga je prevzela Delavska univerza Murska Sobota, kjer je paviljon

deloval do leta 1978, ko se je, skupaj z Pokrajinsko in študijsko knjižnico,

26

Pokrajinskim muzejem in kinom Park, priključil novo nastali organizaciji z imenom

Kulturni center Murska Sobota, ki je bil eden izmed prvih tovrstnih centrov v

Sloveniji. Z reorganizacijo Kulturnega centra Miško Kranjec (tako se je organizacija

imenovala od leta 1983) leta 1992 pa je Občina Murska Sobota ustanovila

samostojni javni zavod s področja kulture Galerijo Murska Sobota. 17. aprila 2007

se je s podpisom ustanovitvenega akta Mestni občini Murska Sobota kot

ustanoviteljica zavoda Galerija Murska Sobota pridružila še Občina Moravske

Toplice.

Ustanovni akt galerije Murska Sobota temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu

o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK). V skladu s številom

prebivalcev Mestna občina Murska Sobota razpolaga s 76% ustanoviteljskim

deležem, Občina Moravske Toplice pa s 24% ustanoviteljskim deležem. Zavod

pridobiva sredstva za opravljanje svoje dejavnosti iz državnega proračuna in

proračuna občin ustanoviteljic ter iz proračunov drugih lokalnih skupnosti. Zraven

tega pa lahko pridobiva sredstva tudi iz drugih javnih virov preko sodelovanja na

lokalnih, državnih in mednarodnih razpisih, z vstopninami, s prodajo blaga in

storitev na trgu, z donacijami, darili in sponzorstvi in iz drugih zakonitih virov

(Odlok o ustanovitvi javnega zavoda Galerija Murska Sobota, Uradni list RS, št.

34/2007).

2.13 Pokrajinska in študijska knjižnica Murska Sobota

Pokrajinska in študijska knjižnica Murska Sobota pa je bila ustanovljena 1955 na

osnovah nekdanje ljudske knjižnice. Današnja knjižnice je ustanovljena z Odlokom

o ustanovitvi javnega zavoda osrednje splošne knjižnice Pokrajinska in študijska

knjižnica Murska Sobota, katere ustanovitelja sta Mestna občina Murska Sobota in

Občina Beltinci. Ustanovni akt Pokrajinske in študijske knjižnice Murska Sobota

temelji na Zakonu o zavodih (ZZ), Zakonu o knjižničarstvu, Zakonu o lokalni

samoupravi (ZLS) in Zakonu o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK).

Z odlokom ustanoviteljici, urejata njen status, razmerja med ustanoviteljicama in

knjižnico, med pogodbenimi partnerji in knjižnico ter temeljna vprašanja glede

organizacije, dejavnosti in načina financiranja knjižnice. Knjižnica pridobiva

sredstva za izvajanje javne službe iz proračunov ustanoviteljic in pogodbenih

partnerjev ter državnega proračuna. Zraven tega knjižnica lahko pridobiva

sredstva iz nejavnih virov s članarinami in drugimi nadomestili, z donacijami, darili

in iz drugih zakonitih virov ter s prodajo blaga in storitev na trgu (Odlok o

ustanovitvi javnega zavoda osrednje splošne knjižnice Pokrajinska in študijska

knjižnica Murska Sobota, Uradni list RS, št. 83/2003).

27

Do sprememb ustanovnega akta v Pokrajinski in študijski knjižnici Murska Sobota

je prišlo zaradi sprememb zakonodaje, sprememb dejavnosti in sedeža.

2.14 Pomurske lekarne Murska Sobota

Pomurske lekarne so javni zavod, ki opravlja lekarniško dejavnost s štirinajstimi

enotami na celotnem pomurskem področju. Lekarniško dejavnost ureja Zakon o

lekarniški dejavnosti iz leta 1992. Zakon lekarniško dejavnost opredeljuje kot del

zdravstvene dejavnosti, ki zagotavlja preskrbo prebivalstva z zdravili.

Ustanoviteljice Pomurskih lekarn so občine Beltinci, Cankova, Tišina, Črenšovci,

Gornja Radgona, Hodoš, Šalovci, Kobilje, Kuzma, Lendava, Ljutomer, Moravske

Toplice, M. Sobota, Odranci, Puconci, Radenci, Sveti Jurij in Turnišče. Ustanovni

akt Pomurskih lekarne temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) Zakonu o lokalni

samoupravi (ZLS) in Zakonu lekarniški dejavnosti(ZLD). Z odlokom o ustanovitvi

so ustanoviteljice prenesle izvrševanje ustanoviteljskih pravic do javnega zavoda

Pomurske lekarne, ki se nanašajo na imenovanje direktorja in na sprejem statuta,

na MO Murska Sobota. Druge medsebojne pravice, obveznosti in odgovornosti, ki

niso opredeljene z ustanovnim aktom, pa so urejene s pogodbo, ki so jo v imenu

ustanoviteljic sklenili župani. Sredstva za izvajanje dejavnosti pridobiva zavod na

osnovi pogodbe za opravljanje lekarniške dejavnosti, sklenjene z Zavodom za

zdravstveno zavarovanje Slovenije, od zavarovalnic na osnovi dodatnega

zdravstvenega zavarovanja uporabnikov, s prodajo blaga in storitev drugim, iz

proračunov ustanoviteljic in iz drugih virov (Odlok o ustanovitvi javnega zavoda

Pomurske lekarne (Murska Sobota), Uradni list RS, št. 44/1996).

2.15 Pomurski muzej Murska Sobota

Pomurski muzej Murska Sobota je osrednja regionalna ustanova za varovanje

premične kulturne dediščine na območju Pomurja. Njegovo poslanstvo je

kompleksna muzejska dejavnost, ki obsega evidentiranje, zbiranje, raziskovanje,

dokumentiranje, varovanje, izobraževanje in različne oblike predstavljanja vseh

vrst materialne in duhovne kulturne dediščine, ki so jo od prve naselitve do danes

ustvarili prebivalci te pokrajine. V njej so prepleteni kulturni vplivi sosednjih

pokrajin in držav ter enkratna ustvarjalnost, ki izvira iz etnične, nacionalne in

verske raznolikosti, kakor se je oblikovala skozi stoletja v današnji čas. »Zametki

Pokrajinskega muzeja Murska Sobota izhajajo iz zamisli Prekmurskega

muzejskega društva, ustanovljenega leta 1935. Zbirko, ki se je oblikovala z

dejavnostjo društva in je imela svoje prvotne prostore v soboški osnovni šoli, je v

času druge svetovne vojne, po nalogu županijskega muzeja v Szombathelyu, prvič

popisal dr. Avgust Pavel. Preseljena je bila v Delavski dom, po vojni pa ponovno v

28

šolo in nato v soboški grad. Sklep o ustanovitvi Pokrajinskega muzeja za Pomurje

s sedežem v Murski Soboti je sprejel Okrajni ljudski odbor Murska Sobota s

soglasjem Sveta za prosveto in kulturo LRS 21. januarja 1955. Muzejski prostori v

soboškem gradu so bili formalno odprti oktobra 1956. V register muzejev in

muzejskih zbirk pri Svetu za prosveto in kulturo SRS je bil muzej vpisan 14.

septembra 1961 kot Pokrajinski muzej. Na podlagi rezultatov referenduma o

združitvi kulturnih ustanov v Murski Soboti je postal muzej, takrat imenovan

Pokrajinski muzej Murska Sobota, 1. januarja 1978 delovna enota Kulturnega

centra, leta 1984 preimenovanega v Kulturni center Miško Kranjec Murska Sobota.

Status splošnega muzeja za Pomurje, nosilca matičnosti so mu leta 1987 v skladu

z Zakonom o naravni in kulturni dediščini (Uradni list SRS, št. 1/81) in predlogom

muzejske mreže v SRS potrdile Občine Murska Sobota, Lendava in Gornja

Radgona. Kot samostojno kulturno ustanovo je muzej 9. aprila 1992 ustanovila

Skupščina Občine Murska Sobota z Odlokom o ustanovitvi javnega zavoda

Pokrajinski muzej Murska Sobota s sedežem v Murski Soboti, Trubarjev drevored

4. Na podlagi Uredbe o vzpostavitvi muzejske mreže za izvajanje javne službe na

področju varstva premične kulturne dediščine in določitvi državnih muzejev

(Uradni list RS, št. 97/00, 103/00, 105/01) opravlja muzej naloge javne službe za

območje občin: Apače, Beltinci, Cankova, Črenšovci, Dobrovnik, Gornja Radgona,

Gornji Petrovci, Grad, Hodoš, Kobilje, Križevci, Kuzma, Lendava, Ljutomer,

Moravske Toplice, Odranci, Puconci, Radenci, Razkrižje, Rogašovci, Sveti Jurij,

Šalovci, Tišina, Turnišče, Velika Polana, Veržej in Mestne občine Murska Sobota.

Prav tako opravlja navedene naloge za vse občine, ki so ali bodo v času po

uveljavitvi uredbe nastale na območju omenjenih občin« (Odlok o ustanovitvi

javnega zavoda Pokrajinski muzej Murska Sobota, Uradni list RS, št. 34/2007).

Ustanoviteljici Pomurskega muzeja sta Mestna občina Murska Sobota in Občina

Moravske Toplice. Na podlagi števila prebivalcev Mestna občina Murska Sobota

razpolaga s 76% ustanoviteljskim deležem, Občina Moravske Toplice pa s 24%

ustanoviteljskim deležem. Ustanovni akt Pomurskega muzeja Murska Sobota

temelji na Zakonu o zavodih (ZZ) in Zakonu o uresničevanju javnega interesa za

kulturo (ZUJIK) Zavod pridobiva sredstva za opravljanje svoje dejavnosti iz

državnega proračuna in proračuna občin ustanoviteljic ter iz proračunov drugih

lokalnih skupnosti. Zraven tega pa lahko pridobiva sredstva tudi iz drugih javnih

virov preko sodelovanja na lokalnih, državnih in mednarodnih razpisih, z

vstopninami, s prodajo blaga in storitev na trgu, z donacijami, darili in sponzorstvi

in iz drugih zakonitih virov.

Javni zavod se je v letu 2011 s spremembo odloka preimenoval iz Pokrajinskega

muzeja Murska Sobota v Pomurski muzej Murska Sobota (Odlok o spremembah

Odloka o ustanovitvi javnega zavoda Pokrajinski muzej Murska Sobota, Uradni list

RS, št. 76/2011).

29

2.16 Raziskovalno izobraževalno središče Dvorec Rakičan

Raziskovalno izobraževalno središče Dvorec Rakičan deluje od leta 2003, ko je 17

ustanoviteljev podpisalo pogodbo o ustanovitvi zavoda za opravljanje nepridobitne

dejavnosti s področja spodbujanja raziskovanja, izobraževanja in trajnostnega

razvoja. V 5. členu pogodbe so ustanovitelji zapisali, da lahko zavod ob

izpolnjevanju pogojev opravlja javne službe ter ima glede opravljanja javne službe

pravice, dolžnosti in odgovornosti javnega zavoda. Zaradi izpolnjevanja kriterijev

glede sistema financiranja, in s tem hipotetičnega opravljanja dejavnosti javne

službe je registrsko sodišče po uradni dolžnosti zavedlo spremembo zasebnega

zavoda v javni zavod. Tako je s prejetjem Odloka o preoblikovanju zavoda RIS,

Raziskovalno izobraževalno središče Dvorec Rakičan v javni zavod Raziskovalno

izobraževalno središče Dvorec Rakičan tudi formalno preoblikoval v javni zavod. S

sprejetjem novega ustanovnega akta je prišlo tudi do spremembe ustanoviteljev.

Ustanovitelj javnega zavoda je postala Mestna občina Murska Sobota,

soustanovitelj javnega zavoda pa je Zveza za tehnično kulturo Slovenije. Kot

soustanovitelji pa lahko pristopijo tudi lokalne skupnosti in druge pravne osebe. S

sprejemom novega ustanovnega akta pa je ustanovitelj določil, da mora svet

zavoda najkasneje v roku treh mesecev od imenovanja pripraviti in izvesti razpis

za direktorja javnega zavoda. Glede na dejstvo, da je direktorica bila imenovana

konec leta 2010 (25.11.2010), torej leto dni po spremembi zasebnega zavoda v

javni zavod, ki ga je sodišče po uradni dolžnosti izvedlo 22.12.2009 (Izpis iz

sodnega registra, Srg vpisa: 2009/38284), gre z določbo ustanovnega akta za

poseg v pridobljene pravice, saj je bila direktorica imenovana kot direktorica

javnega zavoda. S sprejetjem ustanovnega akta gre zgolj za uskladitev

pravnoorganizacijske oblike, pravna oseba pa torej ostaja enaka.

»Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče

posegati z učinkom za nazaj (155. člen Ustave). Ne preprečuje pa, da bi zakon

spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z

učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom

oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu zaupanja v pravo kot enemu

od načel pravne države. Za ustavno dopusten in pravičen poseg v pridobljene

pravice je Ustavno sodišče v dosedanji praksi določilo, da mora tak poseg

omogočiti prehodno obdobje, ki je potrebno za prilagoditev novo nastalim

razmeram.«15

Glede na določbo 33. člena ZLS »župan zadrži objavo splošnega akta občine, če

meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga občinskemu svetu, da o njem

ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje.

30

Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko

vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in

zakonom«16. Župan v postopku ni postopal v skladu z določbo ZLS, zaradi

prošnje zavoda, da se ustanovni akt čim prej objavi in s tem omogoči prijavljanje

na javne razpise za katere je potrebna pravnoorganizacijska oblika javnega

zavoda. Naknadno je meseca marca 2012 na 11. seji mestnega sveta po

skrajšanem postopku bil dan predlog o dopolnitvi in spremembah odloka, ki naj bi

omogočil, da bi dosedanja direktorica nadaljevala z delom do poteka mandata,

vendar predlog ni bil sprejet.

Ustanovni akt RIS Dvorec Rakičan temelji na Zakonu o zavodih (ZZ), Zakonu o

lokalni samoupravi (ZLS) , Zakonu o raziskovalni in razvojni dejavnosti (ZRRD),

Zakona o izobraževanju odraslih (ZIO) in Zakonu o višjem strokovnem

izobraževanju (ZVSI). Poslanstvo RIS Dvorec Rakičan je zagotavljanje kontinuirane

prisotnosti vsebin s področja izobraževanja, raziskovanja in socialnega področja

ter učinkovitejša organizacija, razvoj in spodbujanje dejavnosti na omenjenih

področjih s ciljem dviga kvalitete življenja skupnosti in posameznika v občini ter

večja prepoznavnost MO Murska Sobota. Zavod pridobiva sredstva za izvajanje

dejavnosti iz proračuna ustanovitelja, proračuna države, sredstev EU, z

opravljanjem registrirane dejavnosti pod pogoji in na način, določen z zakonom in

odlokom o ustanovitvi, iz naslova upravljanja nepremičnin, ki so mu dana v

upravljanje, sredstev pridobljenih s prodajo blaga in storitev uporabnikom, daril,

donacij, sponzorstev ter drugih zakonitih virov, iz javnih razpisov, sredstev,

posameznih investitorjev oziroma sofinancerjev projekta ter drugih virov, v skladu

z zakonom (Odlok o preoblikovanju zavoda RIS, Raziskovalno izobraževalno

središče Dvorec Rakičan v javni zavod Raziskovalno izobraževalno središče Dvorec

Rakičan, Uradni list RS, št. 107/2011).

2.17 Zdravstveni dom Murska Sobota

Javni zavod Zdravstveni dom Murska Sobota je ustanovila Skupščina občine

Murska Sobota z Odlokom o ustanovitvi zdravstvenega zavoda Zdravstveni dom

Murska Sobota (Uradne objave, štev. 15/1992 in 1/1993) za izvajanje osnovne

zdravstvene dejavnosti na takratnem območju Občine Murska Sobota. Na območju

bivše Občine Murska Sobota so kot pravne naslednice bile na podlagi Zakona o

ustanovitvi občin in določitvi njegovih območij (Uradni list RS, štev. 60/1994 in

69/1994) ustanovljene naslednje občine: Beltinci, Cankova, Tišina, Grad, Hodoš,

15 Šteiner, Dominik (2006) Ustavna načela urejanja pokojninskega sistema (Ljubljana: Nova revija)

Dignitas št. 29/30, str. 173. 16 Zakonu o lokalni samoupravi (uradno prečiščeno besedilo) ZLS-UPB2 (Uradni list RS, št. 94/2007,

76/2008, 79/2009, 51/2010), Ljubljana 2007-2010, 33. člen.

31

Šalovci, Gornji Petrovci, Kuzma, MO Murska Sobota, Moravske Toplice, Puconci in

Rogašovci. Zavod opravlja osnovno zdravstveno dejavnost v skladu z zakonom o

zdravstveni dejavnosti in mrežo zdravstvene službe na primarni ravni na območjih

občin Beltinci, Cankova, Tišina, Grad, Hodoš, Šalovci, Gornji Petrovci, Kuzma,

Murska Sobota, Moravske Toplice, Puconci in Rogaševci.

Ustanovni akt Zdravstvenega doma Murska Sobota temelji na Zakonu o zavodih

(ZZ) Zakonu o lokalni samoupravi (ZLS) in Zakonu o zdravstveni dejavnosti

(ZZDej). Zavod se financira na osnovi pogodbe za opravljanje osnovne

zdravstvene dejavnosti s strani Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, na

osnovi prostovoljnega dodatnega zdravstvenega zavarovanja preko zavarovalnic,

iz proračuna Republike Slovenije oziroma Ministrstva za zdravje Republike

Slovenije za storitve in namene, za katere je z zakonom določeno ali posebej

dogovorjeno, da se financirajo iz republiškega proračuna, iz proračunov občin

ustanoviteljic, za preventivne programe na področju zdravstvene dejavnosti in

investicije in s prodajo storitev drugim ter z dotacijami, darili in iz drugih virov, na

način in pod pogoji, določenimi z zakonom in statutom zavoda (Odlok o

ustanovitvi javnega zdravstvenega zavoda Zdravstveni dom Murska Sobota,

Uradne objave SO Murska Sobota, št. 15/92).

Po ustanovitvi novo nastalih občin je MO Murska Sobota že trikrat pripravila

osnutek odloka in sicer v letu 1996 in 2002 ter osnutka posredovala vsem

dvanajstim ustanoviteljicam Zdravstvenega doma Murska Sobota. V nekaterih

občinah sta predloga odloka preživel prvo obravnavo do čim, ga nekatere občine

sploh niso obravnavale. Tudi tretji odlok pripravljen v letu 2006, ni doživel

sprejema. Glede na dejstvo, da je ustanovni akt oziroma odlok potrebno sprejeti,

saj Zdravstveni dom Murska Sobota brez njega že od začetka ustanovitve občin ne

sprejemati podrejenih aktov, do registrirati dejavnosti in nasploh nima urejenega

pravnega statusa je župan MO Murska Sobota ponovno pozval vse ustanoviteljice,

da imenujejo člane v delovno skupino za pripravo odloka. Delovna skupina je

pripravila in obravnavala osnutek odloka, in ga posredovala v sprejem vsem

občinam ustanoviteljicam, v drugi polovici leta 2011, vendar pa ta še do danes ni

sprejet. Problematično je predvsem usklajevanje zaradi velikega števila

ustanoviteljic, saj mora ustanovni akt biti sprejet pri vseh ustanoviteljicah v

enakem besedilu.

32

Slika 1: Javni zavodi katerih ustanoviteljica oz. soustanoviteljica je MOMS

Vir: Lastni 2012

33

3 USTANOVNI AKT JAVNEGA ZAVODA

Javni zavod se ustanovi z ustanovnim aktom, ki ga sprejme ustanovitelj, v katerem

se uredijo vsa razmerja med ustanoviteljem in zavodom. »Zavode lahko ustanovijo

domače in tuje fizične in pravne osebe, če ni za posamezne dejavnosti ali za

posamezne vrste zavodov z zakonom drugače določeno« (2. člen ZZ). Z vpisom

ustanovnega akta v sodni register pridobi javni zavod pravno sposobnost.

»Javne zavode ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom

pooblaščene javne pravne osebe. Samoupravna narodnostna skupnost ima pravico

soustanoviti ali tudi sama ustanoviti javni zavod, ki opravlja dejavnost, pomembno

za uresničevanje pravic narodnosti. Soustanovitelj javnega zavoda so lahko tudi

druge pravne in fizične osebe« (3. člen ZZ). Če je ustanoviteljev več določa zakon,

da se njihova razmerja uredijo s pogodbo.

3.1 Notranja ureditev in sestavni deli ustanovnega akta

3.1.1 Strukturne enote ustanovnega akta

»Najmanjša, temeljna, v sebi zaključena strukturna enota (del) predpisa je člen.

Člen v tem smislu je pomensko temeljna sestavina vsakega predpisa, tudi če te

enote (izjemoma) niso tako izrecno označene. /…/ V člen spada ena ali več misli,

ki skupaj tvorijo jezikovno, vsebinsko in logično celoto« (Nomotehnične smernice,

str. 28) 17.

Člen sestavlja pogosto več odstavkov, kjer velja pravilo, da se vsak stavek, ki

predstavlja novo misel uredi v posebnem odstavku, čeprav določba odstavka pri

tem ni samostojna oziroma izvirna, v nasprotnem, bi terjala ureditev v novem

členu. Odstavek se uporablja tudi za določitev izjem, posebnih pogojev, drugačnih

ali dopolnilnih ureditve k prejšnjim odstavkom. Tudi odstavek pa lahko ima en sam

stavek. Posamezni odstavki lahko vsebujejo tudi nadaljnje razčlenitve v obliki

alinej, točk z arabskimi številkami ali malih črk z oklepajem. Členitev je odvisna od

vrste, obsega in pogostosti naštevanja oziroma normiranja v posameznem aktu.

Male črke z oklepajem se lahko uporabijo tudi za podrobnejšo razčlenitev

posamezne številke v odstavku, nomotehnično označevanje z arabskimi številkami

ima prednost pred označevanjem s črkami (Nomotehnične smernice, str. 28-29).

.

17 Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo (2008) Nomotehnične smernice (Ljubljana:Uradni list) druga spremenjena in dopolnjena izdaja.

34

Povezovanje členov v notranje strukturne enote oziroma dele v aktih z manj kot z

dvajsetimi členi, ni potrebno niti smiselno, ker ne bi prispevalo k boljši

preglednosti niti večji uporabnosti predpisa. V obsežnejših ustanovnih aktih pa je

povezovanje členov v večje oziroma višje strukturne enote oziroma dele koristno

in celo nujno potrebno prav zaradi uporabnosti in preglednosti. Posamezni

strukturni deli pa se običajno označijo z zaporedno številko. Tak način označevanja

je potreben in koristen zaradi citiranja oziroma sklicevanja na v takih delih zbrane

člene oziroma določbe ustanovnega akta, strukturni deli imajo praviloma tudi svoje

ustrezne naslove, zapisane običajno za navedbo takega strukturnega dela

(Nomotehnične smernice, str. 33).

Na podlagi strukturnih enot ustanovnega akta je potrebno posebej urediti tudi

notranjo, vsebinsko sestavo po njegovih delih. V tem okviru govorimo o notranjih

sestavnih delih ustanovnega akta. Vsak objavljen predpis v skladu z nomotehniko

ima tudi svoje spremljajoče tehnične dele, s tem, da ti deli ne predstavljajo

normativnega dela predpisa, del teh je tudi naslov predpisa. Normativni del

ustanovnega akta tako predstavljajo: uvodni del, s temeljnimi in splošnimi

določbami, osrednji del ter prehodne in končne določbe ustanovnega akta.

3.1.2 Notranji sestavni deli ustanovnega akta

Ustanovni akti javnih zavodov so v praksi načeloma razčlenjeni na notranje

strukturne enote, čeprav jih zakonodaja eksplicitno ne določa. Določeni so le

vsebinski deli, ki pa se usklajujejo s področno zakonodajo. Najpogostejša členitev

v praksi deli ustanovni akt na:

uvodne določbe

statusne določbe

dejavnost zavoda

organi zavoda

sredstva za delo in odgovornost za obveznosti zavoda

pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem prometu

odgovornosti ustanovitelja za obveznosti zavoda ter medsebojne pravice in

obveznosti ustanovitelja in zavoda

prehodne in končne določbe

V nekaterih ustanovnih aktih se pojavlja tudi ožja ali širša členitev notranjih

strukturnih enot in pa tudi drugačno poimenovanje posameznih enot. Pogosto

ustanovni akti vsebujejo tudi splošne določbe.

35

Nomotehnične smernice Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo

opredeljujejo notranjo ureditev in sestavne dele predpisa, ki morajo biti skladni s

celotnim veljavnim pravnim redom v katerega bo po uveljavitvi vključen. Pri

pripravi predpisa mora redaktor ob redigiranju predpisa stalno upoštevati, kako

obstoječi predpisi vplivajo na novi predpis in v kakšnem formalnem in vsebinskem

razmerju je novi predpis do njih, tako, da bo v pravni red skladno in pravno

pravilno vključen.

Predpis mora predstavljati sistem norm in njihovih povezav ter medsebojnih

razmerij brez notranjih protislovij, nelogičnosti, nejasnosti ali pravnih praznin. Tak

predpis oziroma ustanovni akt je notranje skladen, harmoničen in koherenten

(Nomotehnične smernice, str. 27).

»Nomotehnično piljenje predpisa je tiho - morda s plemenitim namenom rečeno -

predenje pravnih mačkov, ki da predpisu notranjo trdnost in zunanji sijaj. Vse to

pa v slovenskem pravnem redu še vse prevečkrat pogrešamo zaradi neznosne

lahkotnosti normiranja, zaradi pravnega voluntarizma, ki ga izsiljuje politika,

pubertetniškega hitenja in premalo odgovornega odnosa do izgrajevanja

državnosti. Zato so Nomotehnične smernice zelo dobrodošlo vodilo za izogibanje

stranpotem pravnega normiranja na državni in lokalni ravni«.18

Vsebino ustanovnega akta ZZ določa v 8. členu.

Akt o ustanovitvi zavoda vsebuje:

ime in sedež oziroma prebivališče ustanovitelja,

ime in sedež zavoda,

dejavnosti zavoda,

določbe o organih zavoda,

sredstva, ki so zavodu zagotovljena za ustanovitev in začetek dela,

vire, način in pogoje pridobivanja sredstev za delo zavoda,

način razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki in način kritja

primanjkljaja sredstev za delo zavoda,

pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem prometu,

določbe o odgovornosti ustanovitelja za obveznosti zavoda,

medsebojne pravice in obveznosti ustanovitelja in zavoda,

druge določbe v skladu z zakonom.

Določitev obveznih sestavih Ustanovnega akta opredeljuje ZZ v 8. členu,

fakultativne vsebine, pa bi eventualno predstavljale druge določbe. ZZ v sedmem

poglavju določa, splošne akte zavoda, med katere spada statut oz. pravila s

18 Igličar, Albin (2009) Nomotehnične smernice, (Ljubljana: Gospodarski vestnik) Pravna praksa, št. 10, str. 29.

36

katerimi zavod ureja organizacijo, organe, njihove pristojnosti in način odločanja

ter druga vprašanja, pomembna za opravljanje dejavnosti in poslovanja zavoda, v

skladu z zakonom in aktom o ustanovitvi. Zavod ima lahko tudi druge splošne

akte, s katerimi se urejajo vprašanja, pomembna za delo in poslovanje zavoda, v

skladu s statutom oziroma pravili, ki sprejme svet zavoda s soglasjem

ustanovitelja. V skladu z ZZ druge splošne akte sprejme svet zavoda, če ni s

statutom oziroma pravili zavoda določeno, da jih sprejme direktor. Glede na

določbe ZZ, je večina zavodov tako sprejela statute in z njimi podrobnejše uredila

področja , v zvezi z organizacijo, organi, njihovimi pristojnostmi in načini odločanja

ter uredila druga vprašanja, pomembna za opravljanje dejavnosti in poslovanja

zavoda. Zanimiv poseg v normativno urejanje je poseg specialne oz. področne

zakonodaje, kot je recimo na področju kulture ZUJIK, ki je s sprejetjem v 135.

členu določil, da morajo ustanovitelji zavodov na področju kulture uskladiti

ustanovitvene akte z zakonom najkasneje v roku šestih mesecev po uveljavitvi

zakona. S sprejetjem novega ustanovnega akt pa je hkrati tudi nadomestil statut

javnega zavoda. Kar pomeni, da so ustanovni akti zavodov, ki delujejo na področju

kulture, tako postali boj široko normativno urejeni.

»Ureditev notranjih sestavnih delov predpisa je stvar logike in, v bistvu enako kot

razdelitev predpisa na notranje strukturne enote (dele), potrebna zaradi

preglednosti in lažje uporabe predpisa v praksi; tudi razporeditev materije

predpisa po notranjih sestavnih delih ni nikjer predpisana. Bolj kot je predpis

obsežen in kompleksen, bolj se je treba posvetiti tudi temu vidiku normiranja in se

po njem disciplinirano ravnati. Kot vsaka delitev tudi delitev predpisa na notranje

sestavne dele temelji na njihovem razmerju do celote, v katero se povezujejo.

Ravno to razmerje posameznim notranjim sestavnim delom predpisa daje njihovo

(logično) mesto in zaporedje v predpisu« (Nomotehnične smernice, str. 34).

Nomotehnične smernice razčlenjujejo predpis na:

Preambulo, promulgacijo in pravne podlage

Naslov predpisa

Uvodni del predpisa

Osrednji del predpisa

Posebne določbe

Kazenske določbe (teh določb praviloma ustanovni akt ne vsebuje)

Prehodne in končne določbe

3.1.2.1 Preambula, promulgacija in pravne podlage

37

V ustanovnem aktu se v preambulo oz. v besedilo pred naslovom zapiše pravna

podlaga za sprejem akta ter organ in datum sprejema. Pravna podlaga je v

ustanovnem aktu pomembna zaradi vsebinskega tolmačenja v primeru nejasnosti.

3.1.2.2 Naslov ustanovnega akta

»Od nenormativnih delov predpisa ima posebno mesto naslov predpisa kot njegov

bistveni sestavni del, ki predpis specifično okarakterizira, ga uvršča (umešča) v

veljavni pravni red, hkrati pa (naj ga) jasno loči od vseh drugih predpisov«

(Nomotehnične smernice, str. 37).

Naslov ustanovnega akta je njegovo ime in služi njegovi identifikaciji, pod tem

imenom ga poiščemo, citiramo in v pravu uporabljamo. Glede na organ sprejema

se ustanovni akt, ki ga sprejme mestni svet imenuje Odlok. Gre za akt s katerim se

na splošni način urejajo zadeve iz pristojnosti lokalne skupnosti.

3.1.2.3 Uvodni del ustanovnega akta

Uvodni del ustanovnega akta je običajno v neposredni zvezi z naslovom in obsega

temeljne določbe in splošne določbe. Temeljne določbe se ločijo od splošnih

določb in jih najdemo le v pomembnejših sistemskih zakonih, v njih pride do izraza

uporaba načelnega normiranja. Splošne določbe pa so bolj tehnične, v katerih se

uredijo pomembna vprašanja, ki so skupnega pomena za celoten predpis in so v

njem podrobneje obdelana. Gre za določbe, ki okvirno opredeljujejo vsebino

ustanovnega akta, eventualno pomen in definicijo izrazov ter pristojnost organov

(Nomotehnične smernice, str. 39).

3.1.2.4 Osrednji del ustanovnega akta

Osrednji del ustanovnega akta oz. odloka je tisti del, zaradi katerega se ta sploh

sprejme oziroma izda. V tem delu ustanovnega akta bo najbolj določno prišla do

izraza nomotehnika, saj je od nje odvisno, koliko bo vsebina jasna, razumljiva in

uporabna. Dejansko pa ta del opredeljuje ime in sedež zavoda, dejavnosti zavoda,

določbe o organih zavoda, sredstva, ki so zavodu zagotovljena za ustanovitev in

začetek dela, vire, način in pogoje pridobivanja sredstev za delo zavoda, način

razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki in način kritja primanjkljaja

sredstev za delo zavoda, pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem

prometu, določbe o odgovornosti ustanovitelja za obveznosti zavoda in pa

medsebojne pravice ter obveznosti ustanovitelja in zavoda.

38

Glede dejavnosti se v ustanovnem aktu določi oz. opredeli kaj je dejavnost javne

službe, ki deluje v javnem interesu in kaj tržna dejavnost (Pojma tržna in

pridobitna dejavnost od uveljavitve Pravilnika o opredelitvi pridobitne in

nepridobitne dejavnosti Uradni list RS, št. 109/07, nista več enoznačna). Ta

določitev je predvsem pomembna z vidika obdavčitve glede DDV in davka od

dohodkov pravnih oseb. Dejavnost pa se v ustanovnem aktu opredeli tudi v skladu

s SKD19 (standardno klasifikacijo dejavnosti).

Zelo pomembne določbe v osrednjem delu ustanovnega akta so določbe, ki se

nanašajo na določitev organov zavoda, pogoje in postopke za njihovo imenovanje,

sestavo in pristojnosti ter odgovornosti. V teh določbah se opredeli tudi rok

trajanja mandata, postopke in pogoje za predčasno razrešitev, imenovanje vršilca

dolžnosti in ostale vsebine povezane z organi in njihovimi postopki.

Kot bistvena sestavino osrednjega dela ustanovnega akta pa predstavljajo še

določbe o zagotovitvi sredstev, ki se zavodu zagotovijo za ustanovitev in začetek

dela, vire, način in pogoje pridobivanja sredstev za delo zavoda, način

razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki in način kritja primanjkljaja

sredstev za delo zavoda, pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem

prometu ter določbe o odgovornosti ustanovitelja za obveznosti zavoda.

V osrednji del spadajo tudi določbe s katerimi se uredijo medsebojne pravice in

obveznosti ustanovitelja in zavoda ter druge eventualne določbe opredeljene z

zakonodajo.

3.1.2.5 Posebna določbe

Posebne določbe so tisti del odloka oz. ustanovnega akta, v katerem se uredijo

določbe, ki se sicer običajno urejajo v okviru prehodnih in končnih določb, vendar

tja v bistvu ne spadajo. ker se jih med prehodnimi in končnimi določbami ne sme

urejati. V praksi posebne določbe v ustanovnih aktih najdemo zgolj izjemoma.

»Uporabna definicija določb, ki spadajo med posebne določbe, je v tem, da so to

preprosto tiste določbe, katerih ureditev ne spada v noben drug del notranje

ureditve predpisa« (Nomotehnične smernice, str. 40).

19 SKD, Standardna klasifikacija dejavnosti, je slovenski statistični standard za evidentiranje, zbiranje, analiziranje in izkazovanje podatkov, pomembnih za prikaz značilnosti gospodarstva in za

spremljanje razvojnih gibanj in strukturnih sprememb. Ta standard se uporablja za razvrščanje poslovnih subjektov in njihovih enot po dejavnosti v različnih statističnih in administrativnih zbirkah

39

3.1.2.6 Prehodne in končne določbe

Prehodne in končne določbe, predstavljajo zaključni del ustanovnega akta oz.

odloka, ki naj bi bil v skladu s pravili nomotehnike posebej označen in ločen tudi v

primerih, ko ta nima notranje razdelitve na posamezne strukturne dele, kot so

oddelki, poglavja in podobno. Taka označba oz. členitev je pomembna predvsem

zaradi preglednosti in uporabnosti odloka.

»Bistvo prehodnih določb je v tem, da se z njimi uredijo vprašanja, kot izhaja iz

same besede, prehoda iz ene (dosedanje) v drugo ali vsaj drugačno pravno

ureditev, ko torej nova ureditev v celoti ali delno nadomesti prejšnjo. Takega

prehoda (in zato tudi ne posebne potrebe po ureditvi vprašanj s prehodnimi

določbami) pa ni, če zakon ali drug predpis ne ureja materije, ki je tudi že doslej

bila pravno urejena, temveč se določena materija prvič pravno ureja«

(Nomotehnične smernice, str. 47).

Končne določbe so sestavni del vsakega ustanovnega akta, z njimi se določita

začetek veljavnosti in začetek uporabe ustanovnega akta, če se ta razlikuje od

začetka veljavnosti. Določijo pa se tudi vse derogacije, kolikor so potrebne zaradi

uveljavitve novega odloka. Zadnja določba odloka je vedno določba o začetku

veljavnosti. Ustanovni akt oz. odlok je na koncu opremljen z identifikacijsko

številko, pod katero je bil obravnavan, s krajem in datumom sprejema oziroma

izdaje ter s podpisom izdajatelja ustanovnega akta. Podpis je opremljen z nazivom

funkcije osebe izdajatelja oz. predstavnika organa ki je ustanovni akt sprejel

oziroma izdal (Nomotehnične smernice, str. 54-55).

3.2 Metode normiranja

Najpogosteje uporabljene metode normiranja so: taksativno normiranje,

eksemplifikativno normiranje in abstraktno normiranje. Nomotehnika določa

pravila in načine, kako se v pisnem jeziku pravne norme pravilno in jasno izrazi ter

določi.

podatkov. SKD je bila razvita na osnovi evropske klasifikacije dejavnosti NACE, v uporabo v Sloveniji pa je bila uvedena z vladno uredbo leta 1994.

40

3.2.1 Taksativno normiranje

Taksativno normiranje je z zgodovinskega vidika prva oblika normiranja nasploh,

ki pomeni, da norme predpisa veljajo samo za tiste določene primere, ki jih norma

določa in ureja. Tudi če po obliki ne gre za pravo naštevanje, so ti primeri

vsebinsko gledano v normi oz. predpisu taksativno našteti. Krog primerov, ki jih

tak predpis ali posamezna norma ureja, je namreč s tem tudi zaključen.

»Vsi primeri, ki jih je zakonodajalec hotel s predpisom urediti, so urejeni; za druge

pa ta predpis ne velja oziroma se ne uporablja. Tako normiranje izključuje tudi

vsako možnost uporabe analogije (kot metode normiranja, pa tudi kot metode

interpretacije predpisov). Še več, tako normiranje, pravilno uporabljeno, terja tako

precizne formulacije v izražanju, da možnosti za kakršnokoli uporabo analogije

sploh ni; če bi bila, se hoteno taksativno normiranje ni posrečilo, ker nomotehnični

izdelek ne odraža volje in namena zakonodajalca. To se lahko zgodi že z rabo ene

same, v tem primeru napačne besede (npr. besede »zlasti« ali »podobno«)«

(Nomotehnične smernice, str. 21).

3.2.2 Eksemplifikativno normiranje

Eksemplifikativno normiranje je način oziroma vrsta normiranja, ki je po temelju

enaka kot taksativna metoda normiranja, saj gre za normiranje s pomočjo

posameznih primerov. Razlika pri tem načinu normiranja pa je v tem, da je s

posamezno normo določena in urejena ena ali več podobnih situacij. Medtem ko je

krog primerov pri taksativnem normiranju zaprt, je pri normiranju s pomočjo

primerov odprt, tako da se določen in urejen primer uporablja tudi za vse tiste

podobne primere, ki niso izrecno določeni in urejeni. Pri takem normiranju krog

urejenih primerov obratno kot pri taksativnem normiranju ni zaprt ampak odprt. V

primeru eksemplifikativnega normiranja so navedeni in urejeni samo najpogostejši

tipični primeri, veljavnost in uporaba norme pa se razteza tudi na vse podobne

primere, ki niso izrecno navedeni.

»Tako normiranje ne samo da ni zaprto in znotraj sebe sklenjeno, kot je

taksativno normiranje, temveč naravnost določa, tj. napotuje na uporabo

analogije. Zato je za tako normiranje značilna uporaba izrazov, kot so »posebno«,

»in podobno«, »je, še, so zlasti«, »in drugo« ipd« (Nomotehnične smernice, str.

22).

41

3.2.3 Abstraktno normiranje

Abstraktno normiranje je splošna metoda normiranja, ki je hkrati bistvena lastnost

pravnih predpisov, gre za pravila oziroma norme, ki ne poznajo omejitev, kot

izhajajo iz taksativnega in eksemplifikativnega normiranja. Abstraktno pravilo se

nanaša na neomejeno število posameznih, konkretnih primerov, ne da bi jih

posebej kot take tud urejalo.

»Abstraktno pravilo je določeno (formulirano) tako, da se da za vsak posamičen

primer, ki nastopi, uporabiti tako, da se nastali primer ustrezno subsumira pod

abstraktno normo pravnega pravila. Ta posplošenost kot metoda normiranja

pravne subjekte napotuje na pričakovano (zahtevano) ravnanje, ne da bi bilo

treba take bodoče primere pri tem tudi taksativno ali primeroma naštevati.

Vnaprej abstraktno predpisano obvezno ravnanje je, ne glede na to, ali je norma

kogentna ali (samo) dispozitivna, za normiranje tako značilno, da daje takim

normam skupno generično ime predpis. Tako normiranje je torej bistven element

(utrjevanja) pravne varnosti, ker je določeno obvezno predpisano ravnanje

pravnim subjektom vnaprej poznano, čeprav (oziroma ravno glede na to, da) je

(vse) same konkretne primere ravnanja nemogoče vnaprej tudi posamično

konkretno določiti in urediti« (Nomotehnične smernice, str. 23-24).

3.3 Načela normativnega urejanja

Načela normativnega urejanja težijo k večji skladnosti pravnega reda ter k

medsebojni usklajenosti predpisov s katerimi naj bi se urejala le temeljna

vprašanja družbenih razmerij in materialno-pravna razmerja, ki so splošnega

pomena. V skladu z načeli se je potrebno izogibati podrobnemu normiranju, ter

doseči čim širše soglasje družbe glede posameznega posega države s predpisi v

družbena razmerja. Zato je zelo pomembno sodelovanje javnosti pri pripravi in

spremljanju izvajanja predpisov ter samem nadzoru nad spoštovanjem in

izvajanjem sprejetih predpisov.

»Pri oblikovanju in pripravi predpisov je treba upoštevati naslednja načela:

Načelo potrebnosti pravnega urejanja

Načelo potrebnosti pravnega urejanja področja postavlja pred zakonodajalca

(normodajalca) nujnost poglobljene analize politike (ki se uvaja na novo ali

spreminja in dopolnjuje), iz katere izhajajo vprašanja, ki jih je treba urediti, vzroki

za nastanek problemov, natančno določeni cilji in načini urejanja. Pri tem se

42

odločitve za urejanje s predpisi sprejemajo restriktivno, to je samo v primerih, ko

se oceni, da z drugimi vrstami ukrepov zastavljenih ciljev ni mogoče doseči ali

zagotoviti njihovega izvrševanja.

Načelo samoomejevanja

Načelo samoomejevanja zahteva od zakonodajalca odgovorno odločitev za

urejanje družbenih razmerij s predpisi in s tem poseganje v družbena razmerja in

človekove pravice in svoboščine le v obsegu, ki je nujno potreben za dosego

zastavljenih ciljev (legitimnost cilja, upravičenost posega).

Načelo sorazmernosti

Načelo sorazmernosti zahteva presojo upravičenosti oziroma nujnosti, primernosti

in proporcionalnosti predpisovanja obveznosti (dolžnosti) z urejanjem družbenih

razmerij in poseganjem v pravice in svoboščine za doseganje ciljev, ki jih ni

mogoče doseči z drugimi blažjimi posegi.

Načelo odgovornosti

Načelo odgovornosti normodajalca predpostavlja ravnanje organov po pravilih

stroke ob prevzemanju politične odgovornosti za pravilnost sprejetih politik in

uresničitev zastavljenih ciljev, spoštovanje hierarhije pravnih aktov, sistemizacije

prava in nomotehnike.

Načelo določnosti

Načelo določnosti zahteva pripravo splošno razumljivih in jasnih predpisov, kar

zagotavlja pravno varnost, zaupanje v pravo in enakost pred zakonom ter

onemogoča različno tolmačenje oziroma uporabo predpisov v praksi.

Načelo dostopnosti

Načelo dostopnosti predpostavlja obveznost organov, da zagotovijo čim širše

seznanjanje s predpisi v razumnih uveljavitvenih rokih, ki so le izjemoma krajši od

z Ustavo določenega uveljavitvenega roka, omogočijo pridobitev oziroma vpogled

v predpis ter dostop do ažurnih in enostavnih registrov veljavne zakonodaje.

Načelo poenostavitve

Načelo poenostavitve predpostavlja enostavne postopke z možnostjo uporabe

modernih sredstev in brez nepotrebnih obremenitev, preglednost predpisov z

razumno strukturo, pravilno in enotno uporabo strokovnih pojmov, kodifikacijo

posameznih področij, pripravo prečiščenih besedil, preprečuje spreminjanje enega

predpisa z določbami v drugem predpisu ter odlaganje začetka uporabe že

veljavnega predpisa, če ni za to posebej utemeljenih razlogov.

43

Načelo transparentnosti

Načelo transparentnosti predpostavlja predstavljanje politike urejanja določenega

področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša;

najavo, pripravo in sprejemanje predpisov po rednih zakonodajnih postopkih, ki

omogočajo kakovostno seznanjanje ter odzive in vplive zainteresirane javnosti«

(Resolucija o normativni dejavnosti - ReNDej)20.

3.4 Zakonske podlage za pripravo ustanovnega akta

Temeljna podlaga za pripravo ustanovnega akta je Zakon o zavodih (ZZ), ki pa ga

na posameznih področjih dopolnjujejo tudi področni zakoni. Pri pripravi

ustanovnega akta je zato potrebno spoštovati hierarhijo pravnih aktov v skladu s

splošnimi pravnimi načeli (lex specialis derogat legi generali-poseben predpis

razveljavi splošnega, lex posterior derogat legi priori-novejši pravni predpis

razveljavlja starejšega ) in načeli normativnega urejanja.

Slovenski pravni red pozna večje število predpisov, ki urejajo področje delovanja

javnih zavodov, vendar pa večina teh zakonov neposredno ne vpliva na pripravo

ustanovnih aktov, saj se ti nanašajo na procese in postopke povezane s področjem

delovanja. Med take predpise nedvomno spadajo:

Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP);

Zakon o javnih uslužbencih (ZJU);

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS);

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP);

Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (ZSDU);

Zakon o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju

različnih dejavnosti (ZPFOLERD;

Zakon o računovodstvu (ZR);

Pravilnik o opredelitvi pridobitne in nepridobitne dejavnosti;

Zakon o davku od dohodkov pravnih oseb (ZDDPO-2),

Zakon o javnih financah (ZJF);

Zakon o finančnem poslovanju podjetij (ZFPPod);

Zakon o sodnem registru (ZSReg);

Zakon o lokalni samoupravi (ZLS);

In drugi predpisi.

20 Resolucija o normativni dejavnosti (ReNDej). Ur. list RS, št. 95/09, Ljubljana 2009.

44

Glede na področje delovanja, pa se posamezne določbe prilagodijo specialnejšim

določbam področne zakonodaje v skladu z načelom »mlajši specialni zakon

razveljavi starejšega splošnega -lex specialis derogat legi generali«21. Ne gre za

spremembe strukturnih enot ampak za prilagoditev oziroma nadvlado vsebinskih

določb področnih zakonodaj. Na področju kulture predstavlja specialni zakon

ZUJIK, na področju izobraževanja ZOFVI, v visokem šolstvu ZVIS, raziskovalni in

razvojni dejavnosti ZRRD, športu ZSpo, zdravstvu ZZDej, zaposlovanju ZZZPB,

socialnem varstvu ZSV, varstvu kulturne dediščine ZVKD, knjižničarstvu ZKnj,

varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ZVDAGA, gozdarstva ZG, itd.

3.5 Postopek priprave in sprejemanje ustanovnega akta

Pri pripravi ustanovnega akta je vsebinskih vprašanj in področja delovanja

zaželeno sodelovanje s strokovno, ciljno in splošno javnostjo. Ustanovni akt

pripravijo strokovne službe ustanovitelja oz. ustanoviteljev, v primeru, če je teh

več. Do postopka priprave akta in podrobnejše določitve področja delovanja pride

šele, ko so za ustanovitev javnega zavoda izpolnjeni pogoji. To so predvsem javni

interes, zagotovljena sredstva, osnovni pogoji za delovanje itd.

Ustanovni akt oz. odlok se praviloma sprejema v dveh obravnavah, razen v

primeru manjše uskladitve ustanovnega akta se ta zaradi spremembe ali

dopolnitve načeloma sprejme v eni obravnavi (gre za sprejem po hitrem ali

skrajšanem postopku, postopka določa ustanovitelj v poslovniku). V primeru, da je

ustanoviteljev več morajo ti ustanovno akt sprejeti v enakem besedilu.

Ker v praksi prihaja do sprememb predlogov ustanovnih aktov oziroma odlokov

preko amandmajev mestnih svetnikov, lahko postane vsebina neskladna z zakoni

in ustavo zato zakon, omogoča da: »Župan zadrži objavo splošnega akta občine,

če meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga občinskemu svetu, da o njem

ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje.

Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko

vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in

zakonom.« (peti odstavek 33. člena ZLS).

Po sprejetju ustanovnega akta, imenuje ustanovitelj vršilca dolžnosti poslovodnega

organa (direktorja), ki ga pooblasti, da pod njegovim nadzorstvom opravi priprave

za začetek dela zavoda. Pravno sposobnost zavod pridobi šele z vpisom

ustanovnega akta v sodni register. Na podlagi odločitve registrskega sodišča o

21 Pavčnik,Marjan (2002) Argumentacija v pravu (Ljubljana: Cankarjeva založba), str. 158.

45

vpisu ustanovitve javnega zavoda v sodni register, AJPES določi šifro glavne

dejavnosti in dodeli matično številko.

3.6 Razlogi za spremembo ustanovnih aktov

Do samih sprememb in dopolnitev prihaja predvsem zaradi sprememb zakonodaje,

sprememb v dejavnosti zavoda, sprememb v imenu ali naslovu javnega zavoda,

zaradi združitev ali pripojitev, itd. Najpogostejše so uskladitve zaradi spremembe

zakonodaje, ki pa neposredno ne pomeni takojšnje nuje po spremembi

ustanovnega akta oz. odloka o ustanovitvi, razen v primeru, ko sprememba

zakonodaje nalaga končni rok za uskladitev.

Skozi analizo ustanovnih aktov javnih zavodov, katerih ustanoviteljica ali

soustanoviteljica je MO Murska Sobota lahko, razloge oziroma dejavnike, ki

vplivajo na spremembo lahko razdelimo na:

Zakonodajne spremembe,

Spremembe dejavnosti, in

Ostale spremembe.

Z vidika sprememb zakonodaje, predvsem specialna oziroma področna zakonodaja

sili ustanovitelje k najpogostejšim spremembam (npr. ZOFVI-H Uradni list RS, št.

14/2010, določa, da morajo ustanovitelji javnih vrtcev in šol uskladiti akte o

ustanovitvi v skladu z določbami 1. člena tega zakona v roku enega leta po

uveljavitvi tega zakona). Pogost razlog za spremembo oziroma usklajevanje

ustanovnih aktov so tudi spremembe dejavnosti, zaradi razširitev in uvajanj tržnih

dejavnosti. Same spremembe SKD 2002 v SKD 2008 pa, morajo ustanovitelji

uskladiti ob prvih spremembah ustanovnih aktov (Uredba o spremembah in

dopolnitvah Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti Uradni list RS, št.

17/2008). Med ostale razloge za spremembe pa lahko uvrstimo spremembe

ustanoviteljev, sedežev zavodov, spremembe v imenu itd. Do sprememb

ustanoviteljev je prišlo predvsem zaradi sukcesije zaradi novo nastalih lokalnih

skupnosti, na podlagi ZLS. Za nekatere institucije, je bil predviden prenos

ustanoviteljstva na pokrajine vendar pa te zaradi pomanjkanja politične volje in

konsenza za enkrat še niso zagledale luči življenja.

46

4 OCENA STANJA TRENUTNE UREDITVE

Dosedanja zakonska ureditev javnega zavoda v ZZ se je kljub svojim pozitivnim

učinkom v praksi izkazala za pomanjkljivo, predvsem zaradi dejstva, da na

posameznih področjih ni bilo doseženega napredka z utemeljitvijo, da ZZ ne

dopušča različnosti oziroma rešitev kot so: prenos premoženja v last, definiranje

odnosov med poslovodnim organom in organom upravljanja, kar je posledično

pripeljalo do tega, da so ustanovitelji lahko terjali od vodstev zavodov vsebinske in

razvojne odločitve, ki niso v njihovi pristojnosti in nanje formalno ne morejo

vplivati.

4.1 Pomanjkljivosti trenutne ureditve

4.1.1 Opredelitev javne službe

»V veljavni zakonodaji ni mogoče najti ureditve, ki bi na splošno opredeljevala

elemente, ki so nujno potrebni za to, da se vzpostavi režim za zagotavljanje

nemotenega in trajnega izvajanja dejavnosti, ki jih mora zagotavljati država ali

lokalna skupnost. Opredelitev javne službe v Zakonu o zavodih je služila predvsem

za opredelitev statusne oblike javnega zavoda. Sestavine oziroma elementi

dejavnosti pa so se po posameznih področjih oblikovali različno z zakonodajo ali z

nacionalnimi programi, sprejetimi v Državnem zboru« (pZIDSP, str. 4).

4.1.2 Vodenje in upravljanje javnih zavodov

»Zakon o zavodih predpostavlja, da je javni zavod, kot oseba javnega prava v

celoti podrejena ustanovitelju, ki je običajno tudi regulator posameznega področja,

s tem, da določa obseg dejavnosti, oblike in obseg financiranja, potrjuje poslovne

odločitve organov javnega zavoda in nadzira njihovo poslovanje in izvajanje

dejavnosti. Ustanovitelj ima pri upravljanju javnega zavoda trojno vlogo: je

regulator, ustanovitelj (financer) in nadzornik. Svojo vlogo izvaja z oblikovanjem

pravnega in administrativnega okolja v položaju ustanovitelja in lastnika

premoženja, ki izvaja lastniško in strukturno upravljanje javnega zavoda, in sicer s

predstavniki v organih upravljanja, s postopkom imenovanja direktorjev in z

izvajanjem nadzora nad delovanjem zavoda. Upravljanje javnega zavoda lahko

izvaja neposredno, z izdajanjem soglasij ustanovitelja k statutu zavoda (46. člen

ZZ), k spremembi in razširitvi dejavnosti (20. člen ZZ), k ustanovitvi drugega

zavoda (20. člen ZZ), k ukinjanju ali statusnem preoblikovanju zavoda (51. člen

ZZ) in k imenovanju in razrešitvi direktorja (32. člen); ali pa posredno z vplivom

47

prek svojih predstavnikov v svetu zavoda, preko direktorja, ki ga imenuje

neposredno ali sodeluje pri imenovanju prek predstavnikov v svetu, pri

sprejemanju programa dela in razvoja, finančnega načrta, kot tudi prek soglasij k

letnemu poročilu zavoda. Ob tem pa vzpostavlja tudi odgovornost organov

poslovodenja in upravljanja, katerih pristojnosti niso povsem jasno razmejene«

(pZIDSP, str. 4).

Zakon o zavodih v 29. členu določa, da je organ upravljanja javnega zavoda svet

zavoda, ki ga sestavljajo predstavniki ustanovitelja, predstavniki delavcev zavoda,

ter predstavniki uporabnikov oziroma zainteresirane javnosti. Na začetku so bili

sveti zavoda praviloma sestavljeni tako, da so imele posamezne skupine enako

število predstavnikov, oblast je bila tako navidezno enakomerno porazdeljena.

Sčasoma pa so ustanovitelji v svetih zavodov pridobi večinsko udeležbo in tako

povečali svoj vpliv na vodenje in poslovanje zavoda. Tako se je glede bistvenih

vprašanj delovanja in poslovanja javnih zavodov, vzpostavil dvotirni sistem

upravljanja ustanovitelja.

V praksi tako poteka postopek odločanja o istih zadevah najprej v svetu zavoda z

večinskim zastopanjem ustanovitelja in potem se odločanje ponovi še enkrat v

občinskem svetu. Gre za neracionalni sistem odločanja, ki vodi do časovne

neusklajenosti priprave finančnih načrtov, proračunov,itd. Čakanja na soglasje,

ustanovitelja, upočasnjuje delovanje in izvajanje dejavnosti, odgovornost za

sprejete odločitve pa se tako navidezno prenaša iz zavoda na ustanovitelja.

Po ZZ direktor predstavlja in zastopa zavod ter organizira in vodi poslovanje

zavoda, odgovoren je za zakonitost dela, s tem, da zakon njegova odgovornosti

podrobneje ne opredeljuje. Direktor je običajno tudi strokovni vodja, v večjih

javnih zavodih pa sta ti dve funkciji večinoma ločeni. ZZ podrobneje ne določa, kaj

so naloge poslovodenja in kaj strokovnega vodenja, delitev je običajno določena v

področni zakonodaji ali ustanovnme aktu. Pomanjkljivost ureditve pristojnosti

direktorja se kaže tudi v primerjavi njegovih pristojnosti s pristojnosti sveta

zavoda, pristojnosti sveta zavoda in direktorja, ki so tipično poslovodske se mešajo

s pristojnostmi sveta kot organa upravljanja. »S tem zakon direktorja postavlja v

položaj, ko je odgovoren za poslovne odločitve na katere sistemsko ne bi smel

imeti vpliva, si pa, kot je bilo opozorjeno pri svetu zavoda, dejansko prevzame tudi

pristojnost in odgovornost sveta zavoda. Zaradi takšnega položaja je v konkretnih

situacijah izjemno težko vzpostaviti in posebej še, uveljaviti odgovornost direktorja

za poslovanje zavoda« (pZIDSP, str.5).

Čeprav predlog zakona ne opredeljuje polemike glede imenovanja predsednika

sveta zavoda, se pogosto v praksi postavlja vprašanje ali je lahko zaposleni v

javnem zavodu predsednik sveta zavoda. Večina gospodarskih subjektov v svojih

48

statutih določi, da se predsednik vedno izvoli izmed predstavnikov delničarjev (glej

Statut delniške družbe KRKA in Statut delniške družbe JUTEKS …). Z vidika javnih

zavodov se postavlja vprašanje glede podrejenosti in nadrejenosti, saj lahko pride

v primerih, ko je zaposleni predsednik zavoda tudi do prikritega nasprotja

interesov (gre predvsem za neobjektivnost oz. pretirano naklonjenost, ki se lahko

odraža pri ocenjevanju zaposlenega, ki je predsednika sveta zavoda, saj ta z

direktorjem podpisuje pogodbo o zaposlitvi, različne sklepe kot je npr. sklep o

dopustu in druge dokumente, ki so v njegovi izvirni pristojnosti in niso odvisni od

stališča večine v svetu zavoda).

4.1.3 Premoženje javnih zavodov

»Z ukinitvijo družbene lastnine je bilo treba tudi na tem področju poiskati

ustreznega lastnika, ki ga je zakon opredelil v državi oziroma lokalni skupnosti.

Dotedanje premoženje organizacij, ki je bilo kot družbena lastnina v upravljanju

njihovih delavcev, je tako v glavnem prešlo na državo oziroma lokalno skupnost, pri

čemer pa zakon ni bil selektiven, ampak je ipso lege preoblikoval v javne zavode

vse organizacije, ki so delovale na področju družbenih dejavnosti in ki so imele ob

njegovi uveljavitvi status posebnega družbenega pomena, ne glede na dejansko

naravo njihovega dela. Prenos premoženja javnih zavodov na državo oziroma

samoupravne lokalne skupnosti, je na nekaterih področjih povzročil vrsto vprašanj

in težav pri upravljanju« (pZIDSP, str.5).

»Premoženje, ki je družbena lastnina v upravljanju delovne organizacije iz prvega

odstavka 62. člena tega zakona, ki nadaljuje delo kot zavod, postane s l. aprilom

1991 lastnina ustanovitelja te organizacije, če ni s tem zakonom drugače določeno

(66. člen). Če je več ustanoviteljev, uredijo lastninska razmerja s pogodbo v

skladu z vloženimi sredstvi. Če ni sporazuma uredi lastninska razmerja sodišče na

zahtevo kateregakoli od ustanoviteljev. /…/ Dokler ne bodo s posebnimi zakoni

opredeljene javne službe niti urejena vprašanja glede razpolaganja s

premoženjem, ki je kot javna lastnina namenjeno za opravljanje javnih služb, ni

dovoljena odtujitev ali sprememba namembnosti nepremičnin, ki po prvem

odstavku tega člena postanejo javna lastnina v upravljanju javnih zavodov s

pravico javnosti iz drugega odstavka 64. člena tega zakona« (85. člen ZZ).

V skladu s trenutno ureditvijo javni zavod nima lastnega premoženja, upravlja le s

premoženjem, ki je last ustanovitelja. Kar pomeni, da je ustanovitelj odgovoren za

naložbe in razvoj in s tem tudi za javna naročila, ki se nanj nanašajo. Ureditev s

katero je za premoženje in s tem za investicije odgovoren ustanovitelj ne dopušča

možnosti, da bi se te naloge prenesle na poslovodstvo javnega zavoda. Zaradi

tega pa je nedvomno oslabljen razvoja dejavnosti javnih zavodov. Zato bi bilo

49

potrebno omogočiti prenos premoženja ter s tem slediti prenosu, kot se je do tega

prišlo v posameznih primerih. Tako na primer javne univerze, Slovenska akademija

znanosti in umetnosti, imajo lastno premoženje na podlagi področne zakonodaje s

tem, da za njih velja režim omejenega razpolaganja.

4.1.4 Financiranje javnih zavodov

Financiranja javnih zavodov je zelo na splošno urejeno z ZZ, ki v 48. člena pravi,

da zavod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s

prodajo blaga in storitev na trgu ter iz drugih virov na način in pod pogoji,

določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi.

»Če javne zavode klasificiramo po pretežnosti pridobivanja prihodka, dobimo tri

skupine, ki se po svoji temeljni dejavnosti financirajo:

iz državnega proračuna in iz občinskih integralnih proračunov;

iz sredstev blagajn in proračunskih sredstev; in

z neposrednim plačevanjem s strani uporabnikov storitev in iz državnega ali

občinskih proračunov po obsegu opravljenih storitev, katerih cene so

regulirane« (pZIDSP, str.6).

Ti pa se lahko v proračun vključujejo na štiri načine:

kot izvajalske organizacije;

kot dotirani javni zavodi;

kot izvajalci storitev, katerih naročnik je država;

kot porabniki investicijskih sredstev, če ima ustanovitelj tovrstne obveznosti

do zavodov.

Trenutna ureditev ne omogoča vplivanja na financiranje investicij v javne zavode,

saj o njih parcialno odloča ustanovitelj, pomanjkljivost pa je tudi v tem, da ni

določeno, kdo skrbi za operativno planiranje ter izvajanje in nadzor investicij.

Sredstva za investicije pa se zagotavljajo ločeno od sredstev za dejavnosti. Ne

glede na to, kdo nastopa kot investitor, se proračunska sredstva porabljajo šele po

opravljenih delih ali izvršeni dobavi. V kolikor nastopa v vlogi investitorja javni

zavod, ta pridobi sredstva šele na podlagi zahtevka oz. refundacije po dokončanju

projekta oz. v primeru gradenj na podlagi situacij. Kar pomeni, da konkretni

zavod, s sredstvi ne razpolaga vse dokler, investicija ni končana oz. ta ne zapade v

plačilo. Sistem financiranja javnih zavodov, je zato tako pri planiranju kot pri

trošenju sredstev, neusklajen z državno regulacijo na področju lastninskih in

upravljavskih odnosov.

50

»Financiranje javne službe je na večini področij enako tako za javne zavode kot za

koncesionarje, vendar so v praksi določene nedopustne razlike pri evidentiranju

stroškov javne službe. Na primer: medtem, ko koncesionarji stroške amortizacije

in vzdrževanja sredstev, obračunajo, saj so njihovi lastniki, jih javni zavodi z

dovoljenjem svojih ustanoviteljev, ki so lastniki sredstev, lahko zmanjšajo,

nemalokrat pod razumne pragove. S tem pa se posledično zmanjšuje vrednost

sredstev v javni lasti. V vseh primerih se od javnega zavoda ali od koncesionarja

zahteva namenska poraba sredstev, kjer se kot namenska poraba razume, da so

sredstva porabljena skladno s sprejetim finančnim načrtom. To kaže na

pomanjkljivo kontrolo vložkov, predvsem z vidika rezultatov poslovanja« (pZIDSP,

str .7).

4.1.5 Tržna dejavnost javnega zavoda

»Neopredeljenost javne službe in dejavnosti, ki jih javni zavod lahko opravlja kot

dopolnilno dejavnost, je privedla do tega, da so se številni javni zavodi pričeli

ukvarjati s tržnimi-gospodarskimi dejavnostmi, kar je lahko bilo tudi v škodo

dejavnosti javne službe. Kljub temu, da javni zavod lahko opravlja gospodarsko

dejavnost, če je ta namenjena dejavnosti, za katero je ustanovljen (18. člen ZZ),

je problem predvsem v tem, da sistem (ZZ in področna zakonodaja) ne določa,

kdaj je dejavnost namenjena osnovni, temeljni dejavnosti. V aktih o ustanovitvi

običajno najdemo nabor željenih dejavnosti, ki so ali pa tudi ne, neposredno

povezane z osnovno dejavnostjo, je pa zavod za njihovo izvajanje usposobljen, gre

za »stranski« produkt osnovne dejavnosti« (pZIDSP, str. 10).

Veljavna ureditev ne določa meril na podlagi katerih bi lahko nedvoumno razmejili

dejavnost javne službe s tržno dejavnostjo. Z računovodskega vidika to področje

ureja Zakon o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih

dejavnosti (ZPFOLERD-1, Uradni list RS, št. 33/2011), ki določa, da se za vodenje

ločenih računovodskih evidenc po posameznih dejavnostih uporabljajo sodila, ki

so namenjena razporejanju posrednih stroškov po dejavnostih in morajo temeljiti

na računovodskih načelih. Njihovo ustreznost in pravilnost uporabe enkrat letno,

ob letni reviziji računovodskih izkazov, preveri revizor, ki poda pisno mnenje.

Nadzor nad ustreznostjo sodil pa izvaja ministrstvo pristojno za urejanje področja

dejavnosti. Brez ustreznih sodil lahko javni zavodi pri izvajanju tržne dejavnosti na

trgu v razmerju do zasebnega sektorja izvajajo nelojalno konkurenco, saj mu

zlahka konkurirajo, ker imajo večino svojih stroškov že pokritih iz državnega

oziroma občinskih proračunov.

Tak način delovanja pomeni kršitev temeljnih evropskih politik, predvsem varstva

svobode konkurence oziroma nevtralnosti konkurence kot temeljnega načela

51

evropskega prava. Problematična je tudi določba, ki se nanaša na presežek

prihodkov nad odhodki, ki je v ZZ urejena splošno in je vezana na javni zavod kot

celoto kar povzroča vprašanja v zvezi z namenom njegove porabe.

4.1.6 Odgovornost javnega zavoda

»Zavod je odgovoren za svoje obveznosti s sredstvi, s katerimi lahko razpolaga.

Ustanovitelj je odgovoren za obveznosti zavoda, če ni z zakonom ali aktom o

ustanovitvi drugače določeno« (49. člen ZZ).

Taka rešitev odgovornosti je sistemsko vprašljiva, najverjetneje je zakonodajalec

zasledoval cilju, da ustanovitelj ne bi odgovarjal za obveznosti še s kakšnim

drugim premoženjem. Z vidika pravne varnosti pa je vprašljiva izključitev

odgovornosti. To lahko ustanovitelj izključi na podlagi zakona in tudi že na podlagi

ustanovnega akta. Problematičen je predvsem vidik, da nekateri javni zavodi s

tržno dejavnostjo, ki jop izvajajo s pomočjo osnovnih sredstev za izvajanje javne

službe, ustvarjajo precejšnje presežke ustanovitelji pa te presežke prenesejo iz

zavoda ter s tem zmanjšujejo dolgoročno finančno stabilnost javnih zavodov. V

skladu z veljavno zakonodajo javni zavod sploh ne bi smel stremeti k ustvarjanju

dobička saj so zavodi predvsem ustanovljeni za izvajanje dejavnosti v javnem

interesu, ki je neprofitnega značaja.

4.1.7 Finančni nadzor

ZZ v 50. členu določa, da nadzor nad zakonitostjo dela zavoda opravljajo pristojni

državni organi, nad finančnim poslovanjem zavoda pa nadzor opravljajo pristojni

državni organi oziroma pooblaščene organizacije, nad samo strokovnostjo dela v

zavodu pa z zakonom določeni strokovni organi.

»Nadzor v javnih zavodih določata Zakon o računovodstvu in Zakon o računskem

sodišču, ki opredeljuje obveznosti zunanje revizije in ob določenih kriterijih

obvezno notranjo revizijo. Državno revidiranje je vezano na davčne organe, če gre

za revidiranje obračunavanja in plačevanja davkov in na računsko sodišče, če gre

za revidiranje uporabe proračunskih sredstev ali gospodarjenje z državnimi

sredstvi na sploh. Poseben problem predstavlja nadzor poslovanja s strani

notranjih revizorjev. Večina zavodov nima zaposlenih notranjih revizorjev, sredstva

za najem zunanjih revizorjev pa jim ustanovitelji zagotavljajo v premajhnem

obsegu, kar pomeni, da zavodi izvedejo revizijo zgolj v obsegu, ki je z zakonom

zapovedana. Razne afere so utrdile spoznanje, da je potrebno postaviti poleg

notranje revizije tudi zunanjo revizijo pooblaščenih revizorjev, predvsem pri javnih

52

zavodih, ki so po obsegu poslovanja primerljivi z javnimi gospodarskimi družbami,

ki po obsegu dejavnosti in sredstev pomenijo pomemben element javnega

sektorja« (pZIDSP, str. 12).

4.1.8 Izvajanje javne službe

Poleg javnih zavodov lahko javno službo izvajajo tudi osebe zasebnega prava, na

podlagi pridobljene koncesije. ZZ ureja postopek pridobitve koncesije le okvirno,

podrobneje pa jo ureja tudi Zakon o javno zasebnem partnerstvu, vendar tudi ta

pušča odprta določena vprašanja, saj ne vsebuje določb za izvajanje dejavnosti

»negospodarskih« javnih služb. Nalaga le smiselno uporabo določb, ki urejajo

področje gospodarskih javnih služb, ta pa so zaradi specifičnosti negospodarskih

dejavnosti, pogosto neuporabne. Glede na statistične podatke v glavnem izvajajo

javne službe javni zavodi, razen izjem na nekaterih področjih kot so zdravstvo

varstvo starejših, visoko šolstvo in predšolska vzgoja.

4.2 Predlagane spremembe

Predlog zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena prinaša novosti, ki se

nanašajo predvsem na statusno obliko, vsebino akta o ustanovitvi, premoženje

javnega zavoda, odgovornost za obveznosti javnega zavoda, organe javnega

zavoda in nekatere druge vsebinske določbe, v zvezi z roki in postopki.

Temeljni namen in cilj predloga zakona je odpraviti nedorečenosti in

pomanjkljivosti sedanje ureditve in vzpostaviti splošni okvir ter enotna izhodišča

pri opredeljevanju, normiranju, izvajanju in nadzoru dejavnosti splošnega pomena,

s posrednim ciljem optimiziranja poslovanja in razpoložljivih materialnih ter

kadrovskih resursov. Predlog zakona zato uvodoma dosedanje dejavnosti, ki so

bile po posameznih področjih opredeljene kot javne službe in se financirajo v

javnem interesu, opredeli s skupnim pojmom dejavnosti splošnega pomena

(pZIDSP, str. 16).

Predlog zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena v uvodnih določbah

opredeljuje temeljna izhodišča za opravljanje dejavnosti na področju

negospodarstva ter statusne oblike organizacij, ki jih lahko izvajajo. Opredeljuje

cilje opravljanja dejavnosti splošnega pomena in elemente, ki jih mora področna

zakonodaja kot minimalne zahteve obvezno vsebovati pri urejanju javnih služb,

kakor tudi razmerja do področnih zakonov. Področni zakoni so posamezna

vprašanja, ki jih predvideva predlog, uredili drugače ali pa jih sploh niso urejali. Ti

so v razmerju do predlaganega zakona v položaju specialnih zakonov in jim je

53

načeloma dopuščeno urejanje specifičnosti, ki pa jih bo potrebno v posameznih

točkah, uskladiti s predlogom zakona. Področni zakoni pa bodo lahko posamezna

vprašanja urejali drugače le v primerih, v katerih predlog zakona takšno

razlikovanje izrecno dopušča.

Osrednji delu predloga zakona ureja javni zavod kot statusno obliko osebe javnega

prava in zasebni zavod kot obliko zasebnega prava. S tem, da je javni zavod

oseba javnega prava, ki izvaja dejavnost splošnega pomena, kot temeljno

nepridobitno dejavnost, kar pomeni, da je opredelitev statusne oblike vezana na

naravo oziroma način opravljanja dejavnosti. Zasebni zavod ostaja kot statusna

oblika namenjena izvajanju dejavnosti na področjih, ki zagotavljajo posebni javni

interes in so opredeljena kot dejavnosti splošnega pomena, ki pa se zunaj tega

obsega in javne mreže lahko izvajajo tudi kot dejavnost zasebnih zavodov in

drugih pravnih in fizičnih oseb. Vzpostavlja se pravilo, da naj se dejavnosti, ki se

lahko financirajo tržno, izvajajo v za to primernih oblikah (d.o.o., d.d., itd.).

Glede ustanovitev javnega zavoda predlog zakona ne uvaja posebnih sprememb.

V primeru, da zavod ustanovi več ustanoviteljev, predvideva zakon svet

ustanoviteljev, ki je njihov skupni organ, v katerega imenujejo svoje predstavnike,

vnaša pa tudi dispozitivno pravilo, ki dopušča, da se ustanovitelji lahko dogovorijo

tudi drugače. V kolikor je ustanoviteljev veš se z aktom o ustanovitvi uredijo vsa

razmerja med ustanoviteljem in zavodom. Če je ustanoviteljev več, morajo akt o

ustanovitvi sprejeti v enakem besedilu. Po predlogu zakona lahko imajo

ustanovitelji različne pristojnosti glede na to, ali izvršujejo neposredni nadzor sami

ali pa je ta prepuščen nadzornim svetom. Neposredni nadzor se nanaša predvsem

na potrjevanje programov dela in finančnih načrtov, sistemizacije, zaposlovanja,

rednega notranjega nadzora in podobno. Ustanovitelj javnega zavoda praviloma

financira zavod na podlagi pogodb o financiranju, če ni s predlogom zakona ali

kakim drugim predpisom določeno drugače. Premoženje potrebno za izvajanje

javne službe javnega zavoda zagotovi ustanovitelj, gre za nepremičnine,

premičnine in finančna sredstva, ki preidejo v last zavoda oziroma uporabo. V

obdobju poslovanja lahko zavod tudi sam pridobiva vse vrste premoženja, če

zakon ne določa drugače. Predlog zakona določa, da mora ustanovitelj zagotoviti

sredstva za ustanovitev in začetek dela in osnovno premoženje, ko gre za zavode,

ki so pravne osebe. Javni zavod s pravno subjektiviteto ima premoženje v lasti,

zavod brez pravne subjektivitete, pa ima premoženje samo v uporabi. Predlog

zakona predvideva poseben status za premoženje, za katerega zakon določa

poseben režim lastnine in razpolaganja, ki je zunaj proste razpolage tako

premoženje se lahko javnemu zavodu izroči le v uporabo. Razpolaganje s

premoženjem javnega zavoda bo natančneje določeno z zakonom ali odlokom

samoupravne lokalne skupnosti in aktom o ustanovitvi. Predlog opredeljuje tudi

54

omejitve, ko si mora javni zavod k razpolaganju s premoženjem pridobiti soglasje

ustanovitelja.

V skladu s predlogom javni zavod, s pravno subjektiviteto, odgovarja za svoje

obveznosti z vsem svojim premoženjem, ustanovitelj pa za njegove obveznosti

odgovarja najmanj subsidiarno. Javni zavod brez pravne subjektivitete, posluje po

pravilih neposrednega proračunskega uporabnika in se vpiše le v Poslovni register

Slovenije. Predlog podrobneje ureja tudi določanje imena in sedeža zavoda,

postopek vpisa v sodni register, ki niso urejena v matičnem zakonu, in vpis javnih

zavodov, ki niso pravne osebe, v Poslovni register Slovenije.

S predlogom se ureja tudi dejavnost javnega zavoda, s poudarkom na temeljni

dejavnosti, ki se izvaja na nepridobiten način. Dopušča, pa se v omejenem obsegu

prodaja svojih storitev in blaga na trgu v okviru dopolnilne dejavnosti, ki pa ne

sme vplivati na izvajanje temeljne dejavnosti. Dopolnilna dejavnost, je lahko po

vsebini ista dejavnost kot javna služba, v nadstandardnih okvirih ali pa povezana

dejavnost, ki se opravlja s prostimi kapacitetami in se v okviru dejavnosti

splošnega pomena ne zagotavlja. Obseg dopolnilne dejavnosti se določi z letnim

načrtom dela. Vsekakor pa v skladu s predlogom zakona zavod ne sme opravljati

čiste tržne dejavnosti, kot svoje glavne ali pretežne dejavnosti, saj se v takem

primeru mora preoblikovati v gospodarsko družbo.

Predlog zakona v javnem zavodu s pravno subjektiviteto uvaja namesto sveta

zavoda nadzorni svet. Poleg nadzornega sveta ima zavod še direktorja ali upravo,

fakultativno pa tudi strokovni svet. Nadzorni svet sestavljajo člani, ki jih imenuje

ustanovitelj in maksimalno tretjina članov, ki jih izvolijo zaposleni v javnem

zavodu, lahko pa tudi člani iz vrst uporabnikov in s strani financerja, odvisno od

določb področne zakondaje ali ustanovitvenega akta. Organ poslovodenja javnega

zavoda je v skladu s predlogom direktor ali uprava (če ima več kot 500

zaposlenih), ki ju imenuje v področnem predpisu določen organ na podlagi

javnega razpisa in izvedenega izbirnega postopka. Svet zavoda se ohranja kot

organ v javnem zavodu, ki nima pravne subjektivitete.

Glede notranje organizacije javnih zavodov predlog zakona daje možnost, da se ta

lahko določi že z ustanovitvenim aktom ali pa z internimi akti. Opredeljuje pa tudi

možnost povezovanja zavodov v skupnosti zavodov s ciljem optimizacije poslovnih

procesov, s centralizacijo podpornih služb v smislu racionalizacije in izboljšave

kvalitete izvajanja storitev, ki so v večini javnih zavodov povsem enake. Povsem

nov je predlog ureditve odnosov z uporabniki, ki pomeni implementacijo enega od

evropskih standardov za delovanje javne uprave, gre za načelo odprtosti javne

uprave. V tem sklopu se ureja javnost dela javnega zavoda, ki se nanaša na način

komuniciranja med javnim zavodom in uporabniki ter posebne načine njihovega

55

obveščanja. V nadaljevanju določa tudi načine zbiranja povratnih informacij o

njihovem delu ter poti za pritožbe in pripombe uporabnikov.

Na ravni predloga zakona je nova ureditev programskih dokumentov javnega

zavoda z dolgoročno strategijo razvoja javnega zavoda, ki jo na predlog zavoda

sprejme ustanovitelj, letni program dela in finančni načrt, ki so v pristojnosti

nadzornega sveta ali ustanovitelja, v kolikor gre za javni zavod, brez pravne

subjektivitete ter letno poročilo, ki ga po predložitvi nadzornega sveta ali sveta

zavoda sprejme ustanovitelj. Druge splošne akte javnega zavoda pa ureja predlog

fakultativno.

Poglavje o financiranju zavodov ureja in določa vire njihovega financiranja predlog

zakona pri tem loči vire javnega in zasebnega zavoda in jih tudi eksemplifikativno

navaja. Javni zavodi v skladu s predlogom lahko v omejenem obsegu ponujajo

svoje storitve tudi na trgu s tem, da morajo stroške uporabe sredstev zavoda

namenjenih za izvajanje dejavnosti splošnega pomena obračunati in to vrednost

nameniti v financiranje programa osnovne dejavnosti. Zadolževanje javnih

zavodov ostaja še naprej omejeno, ti se smejo zadolževati le v primerih, če je to

določeno v njihovem finančnem načrtu in če so izpolnjeni pogoji iz predpisov o

javnih financah. Potrebno pa je pridobiti tudi soglasje ustanovitelja, če

zadolževanje preseže z zakonom določen limit. Predlog zakona tudi v naprej

dovoljuje uporabo presežka prihodkov nad odhodki za razvoj in opravljanje

dejavnosti zavoda.

Nadzor nad opravljanjem dejavnosti in poročanje je na ravni obravnavanega

zakona urejen zelo na splošno in bo odvisen predvsem od posebnosti posamezne

dejavnosti in zato urejen v področni zakonodaji.

Predzadnje poglavje ureja prenehanje obstoja javnega in zasebnega zavoda, ki pa

ne prinaša bistvenih sprememb. Na novo ureja obveznost preoblikovanja zavoda,

v kolikor ta pridobiva večino dohodkov na trgu, v primeru, da se ta ne bi

preoblikoval mu pristojna inšpekcija prepove opravljanje dopolnilne oz. tržne

dejavnosti.

Predlog zakona podrobneje, ureja podeljevanje koncesij, ki se lahko podelijujejo, v

primeru, da se ne more zagotoviti izvajanje javne službe v takšnem obsegu ali na

način, da bi le ta bila dostopna vsem njenim uporabnikom. Vsebina in obseg

dejavnosti, ki je predmet koncesije, se določi z zakonom ali odlokom lokalne

skupnosti (koncesijski akt) in se podeli z odločbo na podlagi javnega razpisa.

Organ, ki daje koncesijo (koncedent) in oseba, ki se ji daje koncesija

(koncesionar), skleneta pogodbo o koncesiji. S pogodbo o koncesiji se uredijo

razmerja v zvezi z opravljanjem javne službe med koncedentom in koncesionarjem

56

ter določijo pogoji, pod katerimi mora koncesionar opravljati javno službo, v

skladu s tem zakonom in s predpisi, ki urejajo javno službo. Koncesija za

opravljanje javne službe se lahko da katerikoli pravni ali fizični osebi, ki izpolnjuje

pogoje. Koncedent lahko da koncesionarju v uporabo za opravljanje javne službe

potrebne prostore in opremo. Nadzor nad izvajanjem koncesionirane dejavnosti je

urejen enako kot za javne zavode.

V prehodnih in končnih določbah predlog zakona določa triletni rok za uskladitev

področnih predpisov, ta določa prevedbo dosedanjih dejavnosti v dejavnosti

splošnega pomena za čas do uskladitve. Predlog ureja tudi preoblikovanje javnih

zavodov, ki ne izvajajo javne službe ali pa je ta v okviru njihove dejavnosti manjša

od tržne, takšni javni zavodi se preoblikujejo v drugo pravno osebo, v kateri ima

ustanovitelj kapitalsko naložbo. Ustanovitelj lahko kapitalsko naložbo proda v

skladu z Zakonom o javnih financah, s čimer lahko tak zavod z lastninskega vidika

preide v zasebno last. Predlog zakona za nadaljnje zagotavljanje javne službe po

preoblikovanju javnih zavodov v gospodarske družbe, daje možnost, da se

dejavnost javne službe iz gospodarske družbe izloči v javni zavod. Druga možnost

pa je, da se z novo nastalo gospodarsko družbo sklene koncesijska pogodba za

njeno izvajanje. Taka pravna oseba ima glede opravljanja javne službe pravice,

dolžnosti in odgovornosti javnega zavoda. Koncesija se pravni osebi se lahko

podeli, če ta izpolnjuje predpisane pogoje za opravljanje javne službe. Predlog

zakona predpisuje tudi rok za izdajo podzakonskih aktov, prehodno ureditev glede

kadrovsko akreditacijskih svetov in običajen rok uveljavitve.

»Poglavitne rešitve predloženega zakona se nanašajo na:

sistemsko ureditev področja dejavnosti splošnega pomena,

določitev splošnega okvira normiranja, financiranja, izvajanja in nadzora

nad opravljanjem dejavnosti, ki so z zakoni ali odlokom samoupravne

lokalne skupnosti opredeljene kot dejavnosti splošnega pomena,

opredelitev statusnih oblik zavoda,

določitev organov vodenja, upravljanja in nadzora ter njihovih pristojnosti,

in

opredelitev vsebine in postopka podeljevanja koncesij« (pZIDSP, str. 24).

4.2.1 Statusna oblika javnega zavoda

Predlog spremembe se nanaša na pravno subjektiviteto, ki pravi, da se javni zavod

lahko ustanovi kot pravna oseba, ali kot javni zavod, ki ni pravna oseba.

Kot pravna oseba se praviloma ustanovi, če na letni ravni pridobi manj kot

polovico finančnih sredstev iz državnega proračuna ali iz proračuna samoupravne

57

lokalne skupnosti. Zavodu, ki je pravna oseba, je ustanovitelj dolžan, v okvirih,

določenih z zakonom in podzakonskimi predpisi ali ustanovitvenim aktom

zasebnega zavoda, zagotoviti (13. člen pZIDSP):

poslovno avtonomijo, ki obsega predvsem samostojno finančno poslovanje,

ravnanje s stvarnim premoženjem in notranjo organizacijo, in

strokovno avtonomijo, ki obsega odločanje o strokovnih vprašanjih izvajanja

dejavnosti in kadrovski politiki (sistemizacija delovnih mest in zaposlovanje)

pri opravljanju dejavnosti.

Javnemu zavodu, brez statusa pravne osebe, pa je ustanovitelj dolžan v okvirih

določenih z zakonom in podzakonskimi predpisi zagotoviti strokovno avtonomijo.

4.2.2 Sestavni deli ustanovnega akta

Predlog glede sestavin ustanovnega akta predvideva dodatne določbe, v zvezi s

temeljnimi in dopolnilnimi dejavnostmi zavoda, določbami o obsegu premoženja, ki

je zavodu dano v last ali v uporabo, določbami o ravnanju s premoženjem

zavoda in načinu zagotavljanja varstva pravic uporabnikov.

»Akt o ustanovitvi zavoda vsebuje:

ime in sedež oziroma prebivališče ustanovitelja,

ime in sedež zavoda,

temeljne in dopolnilne dejavnosti zavoda,

določbe o odgovornosti ustanovitelja za obveznosti zavoda,

določbe o organih zavoda in načinu upravljanja zavoda,

sredstva, ki so zavodu zagotovljena za ustanovitev in začetek dela,

vire, način in pogoje pridobivanja sredstev za delo zavoda,

določbe o obsegu premoženja, ki je zavodu dano v last ali v uporabo,

določbe o ravnanju s premoženjem zavoda,

način razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki in način kritja

primanjkljaja,

pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem prometu,

medsebojne pravice in obveznosti ustanovitelja in zavoda,

določbe o medsebojnih pravicah in obveznostih soustanoviteljev,

način zagotavljanja varstva pravic uporabnikov,

druge določbe v skladu z zakonom in druge določbe« (19. člen pZIDSP).

58

4.2.3 Premoženje javnega zavoda

Predlog zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena v 22. členu opredeljuje,

da javni zavod, ki je pravna oseba ima premoženje v lasti, javni zavod brez pravne

subjektivitete pa ima premoženje v uporabi.

Premoženje zavoda je opredeljeno kot finančno in stvarno premoženje, ki ga

zavod potrebuje za ustanovitev in začetek delovanja in nadaljnje opravljanje

dejavnosti. Premoženje mu zagotovi ustanovitelj, v času poslovanja pa lahko

zavod tudi sam pridobiva vse vrste premoženja, če zakon ne določa drugače.

4.2.4 Odgovornost za obveznosti javnega zavoda

V 41. členu predlog zakona predlaga odgovornost za obveznosti javnega zavoda

glede na njegov status. Primarno je določeno, da javni zavod odgovarja za svoje

obveznosti z vsem svojim premoženjem, če za posamezno premoženje ni z

zakonom določeno drugače. Javni zavod bo lahko imel premoženje v lasti in v tem

primeru bo lahko za svoje obveznosti odgovarjal v prvi vrsti sam, ker pa izvaja

dejavnosti splošnega pomena in ni mogoče dopustiti situacij, da bi bil zavod v

primeru, ko njegovo premoženje ne bo več pokrilo prevzetih obveznosti, podvržen

izključno pravilom, ki veljajo za gospodarske družbe, zakon kot pravilo določa

subsidiarno ali solidarno odgovornost ustanovitelja za obveznosti zavoda. Področni

zakoni se odgovornosti ustanovitelja ne bodo mogli izogniti. Posebej je določena

odgovornost ustanovitelja javnega zavoda, ki ni pravna oseba, kar pomeni, da bo

imel premoženje zgolj v uporabi, in za njegove obveznosti bo ustanovitelj

odgovarjal neomejeno.

»Ime javnega zavoda, ki je pravna oseba, in za katerega obveznosti odgovarja

ustanovitelj subsidiarno ali solidarno, vsebuje označbo javni zavod z omejeno

odgovornostjo ali kratico j.z.o.o. Ime zasebnega zavoda, za katerega obveznosti

odgovarja ustanovitelj neomejeno, vsebuje označbo zasebni zavod z neomejeno

odgovornostjo ali kratico z.z.n.o.« (43. člen pZIDSP).

4.2.5 Organi javnega zavoda

Predlog zakona loči organe zavoda, glede na pravno subjektiviteto. Zavod, ki ni

pravna oseba, in mu je zagotovljena predvsem strokovna avtonomija, ima v skladu

s tem prilagojene organe, ki vodijo delo zavoda in so opredeljeni v obravnavanem

59

členu. Tak zavod ima organ vodenja in ne poslovodenja, kot ga ima zavod, ki je

pravna oseba, ki se sicer enako poimenuje, direktor (po posameznih področjih

lahko tudi drugače), in so njegove naloge, ko gre za oblikovanje aktov zavoda,

enake direktorju zavoda, ki je pravna oseba, vendar s to razliko, da poslovne

odločitve sprejema v soglasju z ustanoviteljem in ne organom nadzora oziroma

upravnim organom zavoda. Slednja tudi nista obvezna organa zavoda, ki nima

pravne subjektivitete. Glede na to, da bo tovrstni zavod posloval kot neposredni

proračunski uporabnik in bo kot tak tudi neposredno pod nadzorom ustanovitelja,

ni potrebe, da bi imel notranji nadzorni organ (nadzorni svet), bo pa potreboval

organ upravljanja (svet zavoda), kot organ, ki bo bedel predvsem nad izvajanjem

dejavnosti v okviru postavljenih ciljev. Poleg tega bo tovrstni zavod lahko imel tudi

druge organe, če je tako določeno z zakonom ali aktom o ustanovitvi. Pristojnosti

organov zavoda, ki ni pravna oseba bodo natančneje določili zakoni po

posameznih področjih.

Predlog zakona opredeljuje odgovornost direktorja v skladu s standardom

skrbnosti vestnega in poštenega gospodarstvenika, enako kot direktor

gospodarske družbe. Določa tudi, da mora direktor nadzornemu svetu dati v

potrditev investicije, ki presegajo vrednost 500.000 evrov, in potrditev najem

posojil, katerih vrednost presega 100.000 evrov. »Direktor bo po novem v okviru

pooblastil v celoti odgovoren za oblikovanje in izvajanje poslovne politike zavoda.

Nadzorni svet bo v svoji funkciji potrjevanja aktov vršil zgolj pooblastila

nadzornika. S tem zakon sledi temeljnemu cilju novega zakona, to je krepitev

avtonomije organov v okviru jasno razmejenih pristojnosti vodenja in nadzora. Če

je v zavodu oblikovan svet zavoda, direktor zavoda predloži letni program dela,

finančni načrt, letno poročilo in dolgoročno strategijo razvoja zavoda v obravnavo

svetu zavoda, ta pa v sprejem ustanovitelju. To ustanovitelju omogoča izvajanje

neposrednega nadzora nad poslovanjem javnega zavoda« (komentar k 58. členu

pZIDSP).

60

SKLEP

Skozi temeljito analizo ustanovnih aktov javnih zavodov, lahko rečem, da akt o

ustanovitvi javnega zavoda predstavlja temelj institucije, ki mora obsegati določbe

o ustanovitelju, imenu in sedežu, dejavnosti, področju delovanja, financiranju,

sredstvih za delovanje in odgovornosti za obveznosti ter določbe o organih in

druge določbe v skladu s pozitivno zakonodajo. Praksa kaže, da na spremembe

ustanovnih aktov poleg sprememb zakonodaje, vplivajo tudi druge spremembe,

kot so sprememba dejavnosti, imena, sedeža, ustanoviteljev in drugo.

Pri pripravi in normiranju ustanovnega akta mora pripravljavec biti pozoren, da se

ne spusti v prepodrobno normativno urejanje, saj to lahko posledično vodi do

pogostih kolizij oz. neskladnosti, ki se pojavijo zaradi nenehnih sprememb

zakonodaje. Določene spremembe zakonodaje ustanovitelja neposredno silijo k

spremembi ustanovnega akta in določajo tudi rok za uskladitev. Nekatere

spremembe pa tega izrecno ne zahtevajo, kar lahko vodi do neželenih

nezakonitosti, saj se poslovodni organi nemalokrat sklicujejo na nepoznavanje

prava in na veljavnost določb ustanovnega akta. Z vidika preglednosti in

stabilnosti ustanovnega akta je zato zelo pomembna njegova struktura, ki mora

biti jasna in konsistentna. Ustanovni akt pa mora za zakonito in transparentno

delovanje natančno opredeliti dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu in tržne

dejavnosti v kolikor jih javni zavod izvaja.

Zaradi sprememb normativne ureditve, ki temelji na tranziciji in delno tudi na

harmonizaciji prava Republike Slovenije s pravom EU, so spremembe in

prilagajanje ustanovnih aktov pogoste, včasih tudi nujne in neizogibne. Večina

zavodov je zaradi nezadostnega financiranja, prisiljena k izvajanju tržnih

dejavnosti, kar jih sili k ločenemu računovodskemu evidentiranju, prihodkov in

odhodkov, ter večinoma vodi tudi do sprememb določb ustanovnih aktov, ki se

nanašajo na dejavnost in ločeno računovodsko evidentiranje.

Cilj vsake institucija je pravno ažuren in optimalen ustanovni akt, ki zagotavlja

korak bližje k transparentnemu in zakonitemu delovanju.

61

BIBLIOGRAFIJA

Literatura

Bohinc Rado, Osebe javnega prava, GV založba, Ljubljana 2005.

Bojan Tičar, Iztok Rakar, Pravo javnega sektorja, Inštitut za lokalno

samoupravo in javna naročila, Maribor 2011.

Bojan Tičar, Statusno preoblikovanje javnih zavodov po predlogu novega

Zakona o negospodarskih javnih službah (pZIDSP), Podjetje in delo, številka 8,

GV Založba, Ljubljana 2010.

Brezovnik Boštjan, Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo, Inštitut

za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor 2008.

Brezovnik Boštjan, Oblike izvajanja javnih služb, doktorska disertacija,

Ljubljana 2008.

Freeman Robert, Shoulders Craig, Govermental and Nonprofit Accounting,

Theory and Practice, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1993.

Igličar Albin, Nomotehnične smernice, Pravna praksa, leto 28, št. 10,

Gospodarski vestnik, Ljubljana, marec 2009, str. 29

Kamnar Helena, Javni zavodi med državo in trgom, Znanstveno in publicistično

središče, Ljubljana 1999.

Pavčnik Marjan, Argumentacija v pravu: (od življenjskega primera do pravne

odločitve), Cankarjeva založba, Ljubljana 2002.

Radbruch Gustav, Filozofija prava, GV založba, Ljubljana 2007.

Rus Veljko, Javno dobro in meje privatizacije, v (Ivan Hvala, Marjan Sedmak in

Rino Simoneti, ur.): Sodobna država Kaj mora in kaj zmore. Fakulteta za

družbene vede, Društvo občinski forum, Ljubljana 2003.

Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, Nomotehnične smernice,

Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2008.

Šteiner Dominik, Ustavna načela urejanja pokojninskega sistema, Dignitas št.

29/30, Revija za človekove pravice, Nova revija, Ljubljana 2006, str. 170-191.

Trpin Gorazd, Pravni položaj premoženja javnih zavodov. Ljubljana: Javna

uprava, letnik 41, leto 2005, številka 3/4, stran 354 - 367.

Virant Gregor, Javno dobro, v (Lovro Šturm ur.): Upravni zbornik, Inštitut za

javno upravo, Ljubljana 1996.

Virant Gregor, Pravna ureditev javne uprave, Visoka upravna šola, Ljubljana

1998.

62

Viri

Odlok o preoblikovanju zavoda RIS, Raziskovalno izobraževalno središče

Dvorec Rakičan v javni zavod Raziskovalno izobraževalno središče Dvorec

Rakičan, Uradni list RS, št. 107/2011, Ljubljana 2011.

Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Glasbene šole

Murska Sobota, (Uradni list RS, št. 61/1996, 23/2007, 33/2010, 23/2011)

Ljubljana 1996-2011.

Odlok o ustanovitvi javnega zavoda Ljudske univerze Murska Sobota, zavod za

permanentno izobraževanje, (Uradni list RS, št. 33/1997, 94/2005) Ljubljana

1997-2005.

Odloku o ustanovitvi javnega zavoda Mladinski informativni in kulturni klub

Murska Sobota (Uradni list RS, št. 78/04, 70/2005, 75/2006) Ljubljana 2004-

2006.

Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola I

Murska Sobota, (Uradni list RS, št. 17/1997, 60/1998, 23/2007, 33/2010)

Ljubljana 1997-2007.

Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola II

Murska Sobota, (Uradni list RS, št. 17/1997, 60/1998, 23/2007, 33/2010)

Ljubljana 1997-2007.

Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola III

Murska Sobota, (Uradni list RS, št. 17/1997, 60/1998, 23/2007, 33/2010)

Ljubljana 1997-2007.

Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola IV

Murska Sobota, (Uradni list RS, št. 17/1997, 60/1998, 23/2007, 33/2010)

Ljubljana 1997-2007.

Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole

Bakovci, (Uradni list RS, št. 17/1997, 60/1998, 23/2007, 33/2010) Ljubljana

1997-2007.

Odlok o ustanovitvi javnega zavoda razvojni center za pospeševanje malega

gospodarstva v Mestni občini Murska Sobota, (Uradni list RS, št. 27/1996,

75/2006), Ljubljana 1996-2006.

Odlok o ustanovitvi javnega zavoda »Zavod za kulturo, turizem in šport

Murska Sobota, Uradni list RS, št. 14/2010, Ljubljana 2010.

Odlok o ustanovitvi javnega zavoda Galerija Murska Sobota, Uradni list RS, št.

34/2007, Ljubljana 2007.

Odlok o ustanovitvi javnega zavoda osrednje splošne knjižnice Pokrajinska in

študijska knjižnica Murska Sobota, (Uradni list RS, št. 83/2003, 118/2008)

Ljubljana 2003.

Odlok o ustanovitvi javnega zavoda Pomurske lekarne (Murska Sobota),

Uradni list RS, št. 44/1996, Ljubljana 1996.

63

Odlok o ustanovitvi javnega zavoda Pokrajinski muzej Murska Sobota, (Uradni

list RS, št. 34/2007, 76/2011), Ljubljana 2007-2011.

Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-varstvenega zavoda Vrtec Murska Sobota,

(Uradni list RS, št. 17/1997, 83/2003, 64/2008, 51/2009, 33/2010, 23/2011),

Ljubljana 1997-2011.

Odlok o ustanovitvi javnega zdravstvenega zavoda Zdravstveni dom Murska

Sobota (Uradne objave SO Murska Sobota, št. 15/92)

Predlog zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena na področju

negospodarskega sektorja,

URL:http://www.arhiv.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_doku

menti/predpisi/Z_IDSP_DZ.pdf

Resolucija o normativni dejavnosti (ReNDej). Ur. list RS, št. 95/09, Ljubljana

2009.

Statut delniške družbe KRKA, tovarna zdravil, d. d., Novo mesto

URL:http://www.krka.si/media/bin/?bin.id=539

Statut delniške družbe Juteks, proizvodnja talnih oblog d.d.

URL:http://www.juteks.si/files.juteks/statut_podjetja.pdf

Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o standardni klasifikaciji

dejavnosti Uradni list RS, št. 17/2008, Ljubljana 2008.

Zakon o divjadi in lovstvu /ZDLov-1/ (Uradni list RS, št. 16/2004, 17/2008),

Ljubljana 2004-2008.

Zakon o fitofarmacevtskih sredstvih (uradno prečiščeno besedilo) /ZFfS-UPB2/

Uradni list RS, št. 35/2007, Ljubljana 2007.

Zakon o gozdovih /ZG/ (Uradni list RS, št. 30/1993, 67/2002, 110/2007,

106/2010), Ljubljana 1993-2010.

Zakon o izobraževanju odraslih (uradno prečiščeno besedilo) /ZIO-UPB1/,

(Uradni list RS, št. 110/2006, Ljubljana 2006.

Zakon o javno- zasebnem partnerstvu /ZJZP/. Uradni list RS, št. 127/06,

Ljubljana 2006.

Zakon o knjižničarstvu /ZKnj-1/ Uradni list RS, št. 87/2001, Ljubljana 2001.

Zakon o kobilarni Lipica (uradno prečiščeno besedilo) /ZKL-UPB1/ Uradni list

RS, št, 107/2006, Ljubljana 2006.

Zakon o lokalni samoupravi (uradno prečiščeno besedilo) /ZLS-UPB2/

(Uradni list RS, št. 94/2007, 76/2008, 79/2009, 51/2010), Ljubljana 2007-

2010.

Zakon o morskem ribištvu (ZMR-1), Uradni list RS, št. 58/2002, 115/2006),

Ljubljana 2002-2006.

Zakon o ohranjanju narave (uradno prečiščeno besedilo) /ZON-UPB2/ Uradni

list RS, št. 96/2004, Ljubljana 2004.

Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (uradno prečiščeno

besedilo) /ZOFVI-UPB5/, (Uradni list RS, št.16/2007, 36/2008, 58/2009,

64/2009 popr., 65/2009,popr., 20/2011), Ljubljana 2007-2011.

64

Zakon o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih

dejavnosti /ZPFOLERD-1/ Uradni list RS, št. 33/11, Ljubljana 2011.

Zakon o radioteleviziji Slovenija /ZRTVS-1/ Uradni list RS, št. 96/2005,

Ljubljana 2006.

Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (uradno prečiščeno besedilo)

/ZRRD-UPB1/, (Uradni list RS, št. 22/2006, 112/2007, 9/2011, 57/2012)

Ljubljana 2006-2012.

Zakon o sladkovodnem ribištvu /ZSRib/ (Uradni list RS, št, 61/2006) ,

Ljubljana 2006.

Zakon o socialnem varstvu (uradno prečiščeno besedilo) /ZSV-UPB2/ (Uradni

list RS, št. 3/2007, 23/2007 popr., 41/2007 popr., 57/2012) , Ljubljana 2007-

2012.

Zakon o športu /ZSpo/ Uradni list RS, št. 22/1998, Ljubljana 1998.

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (uradno prečiščeno

besedilo) /ZUJIK-UPB1/ (Uradni list RS,št. 77/2007, 56/2008, 4/2010,

20/2011), Ljubljana 2007-2011.

Zakon o varstvu kulturne dediščine /ZVKD-1/ (Uradni list RS, št. 16/2008,

123/2008), Ljubljana 2008.

Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih /ZVDAGA/

Uradni list RS, št. 30/2006, Ljubljana 2006.

Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (uradno prečiščeno

besedilo) /ZVNDN-UPB1/ (Uradni list RS, št. 51/2006, 97/2010), Ljubljana

2006-2010.

Zakon o visokem šolstvu (uradno prečiščeno besedilo) /ZVis-UPB7/ Uradni list

RS, št. 32/2012, Ljubljana 2012.

Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (uradno

prečiščeno besedilo) /ZZZPB-UPB1/ Uradni list RS, št. 107/2006, Ljubljana

2006.

Zakon o zdravstveni dejavnosti (uradno prečiščeno besedilo) /ZZDej-UPB2/

(Uradni list RS, št. 23/2005, 23/2008), Ljubljana 2005-2008.

Zakon o zdravstvenem varstvu rastlin (uradno prečiščeno besedilo) /ZZVR-1-

UPB2/ (Uradni list RS, št . 62/2007, 36/2010) Ljubljana 2007-2010.

Zakon o zavodih /ZZ/ (Uradni list RS, št. 12/1991, 8/1996), Ljubljana 1991-

1996.