Vakaampi talous- ja rahaliitto

Helmikuu 2015

1

Esipuhe

Talous- ja rahaliitto EMU raamittaa keskeisesti Suomen taloudellista toimintaympäris-töä. EMU on tuonut Suomelle matalat korot ja aiempaa vakaamman valuuttakurssin.EMU on myös tuonut tukipaketit, finanssipoliittisen valvonnan ja – erityisesti viimevuosina – euroaluetta jakavat keskustelut solidaarisuudesta, yhteisvastuusta ja sääntöjennoudattamisesta.

Finanssikriisi ja sitä seurannut velkakriisi osoittivat EMUn arkkitehtuurin hau-raammaksi kuin oli aiemmin ymmärretty. Kriisivuosien aikana sääntöjä on korjailtu jalisätty, jäsenvaltioiden valvontaa tiukennettu ja kriisinhoidon rakenteita luotu vauhdilla.Jatkotyön suunnasta vallitsee Euroopassa todennäköisesti vähäisempi yksimielisyyskuin siitä, että perillä ei vielä olla. EMUn kehittäminen ei rajaudu vain talouspolitiikanalueelle, vaan siitä keskusteltaessa joudutaan pohtimaan syvällisesti valtiollisen suvere-niteetin rajoja.

Tämä raportti sisältää valtiovarainministeriön sisäisen asiantuntijaryhmän arvionEMUn rakenteista, haasteista ja tulevaisuuden suunnista. Työryhmän jäseninä ovattoimineet Marketta Henriksson, Ilkka Kajaste ja Päivi Leino-Sandberg, joka on myösvastannut sisällön yhteensovittamisesta. Lisäksi Jaakko Weuro on osallistunut pank-kiunionia koskevien jaksojen kirjoittamiseen. Työryhmän työtä on tukenut suuri joukkoministeriön asiantuntijoita, mutta johtopäätökset ovat ryhmän omia.

Helsingissä 10. helmikuuta 2015 Tuomas SaarenheimoAlivaltiosihteeri

2

3

Sisällysluettelo

Esipuhe .................................................................................................................. 1Sisällysluettelo ....................................................................................................... 3Lyhenneluettelo ..................................................................................................... 51 Johdanto ........................................................................................................ 72 Talous- ja rahaliiton kehittäminen finanssikriisin jälkeen ja pankkiunioninluominen ................................................................................................................ 9

2.1 Finanssikriisi .......................................................................................... 92.2 Velkakriisin hoitamiseen käytetyt järjestelyt ......................................... 112.3 Talouspolitiikan koordinaatio ja siihen tehdyt muutokset ...................... 14

Rakenteellisten uudistusten edistäminen talouspolitiikan koordinaatiokehikonpuitteissa ..................................................................................................... 19

2.4. Pankkiunionin luominen ................................................................... 21Yhteinen valvonta ........................................................................................ 22Yhteinen kriisinratkaisumekanismi .............................................................. 22

2.5 EKP:n asema ja toimet kriisin rauhoittamiseksi ..................................... 233 Talous- ja rahaliiton tulevaisuudesta tehdyt ehdotukset ja selvitykset ........... 25

3.1 EU-toimielinten tekemät ehdotukset...................................................... 253.2 Suomen kannat ..................................................................................... 273.3 Suomessa tehdyt selvitykset .................................................................. 28

4 Fiskaaliunionia ja poliittista unionia koskevat ehdotukset ............................. 305 Vakaampi talous- ja rahaliitto ...................................................................... 35

5.1 No bail-out -periaatteen soveltaminen ................................................... 355.2 Muutosehdotuksia talouspolitiikan koordinaatioon ................................ 375.3 Pankkiunioni......................................................................................... 425.4 Pääomamarkkinaunioni ......................................................................... 45

6 Euroalueen ohjaus ja edustautuminen ........................................................... 47Euroalueen ohjaus ja hallinto ....................................................................... 47Euroalueen ulkoinen edustautuminen ........................................................... 49

7 Johtopäätökset ............................................................................................. 52Lähdeluettelo ....................................................................................................... 54

4

5

Lyhenneluettelo

ABS EKP:n omaisuusvakuudellisten arvopapereiden osto-ohjelma(Asset-Backed Securities Programme)

AMR hälytysmekanismiraportti (Alert Mechanism Report)CAC yhteistoimintalauseke (Collective Action Clause)CAP jäsenvaltion korjaussuunnitelma (Corrective Action Plan)CBPP3 EKP:n katettujen velkakirjojen osto-ohjelmaEcofin talous- ja rahoitusasioiden neuvostoEDP liiallisen alijäämän menettely (Excessive Deficit Procedure)EIP liiallisten makrotasapainottomuuksien menettely (Excessive

Imbalances Procedure)EKP Euroopan keskuspankkiEMU Talous- ja rahaliitto (Economic and Monetary Union)ERVM Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi (European Financial

Stabilisation Mechnism, EFSM)ERVV Euroopan rahoitusvakausväline (European Financial Stability

Facility, EFSF)EVM Euroopan vakausmekanismi (European Stability Mechanism, ESM)ETLA Elinkeinoelämän tutkimuslaitosFSB Rahoitusvakausneuvosto (Financial Stability Board)IDR maakohtaiset syväanalyysit (In-Depth Review)IMF Kansainvälinen valuuttarahasto (International Monetary Fund)IMFC Kansainvälinen talous- ja rahoituskomitea (International Monetary

and Financial Committee)MIP makrotasapainottomuuksien menettely (Macro-Imbalances Proce-

dure)MTO keskipitkän aikavälin tavoite (Medium-Term Objective)OECD Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (Organisation for

Economic Cooperation and Development)OMT EKP:n rahapoliittisten suorien kauppojen ohjelma (Outright

Monetary Transactions Programme)SMP EKP:n arvopaperimarkkinaohjelma (Securities Markets Pro-

gramme)SRF yhteinen kriisinratkaisurahasto (Single Resolution Fund)SRM yhteinen kriisinratkaisumekanismi (Single Resolution Mechanism)SDP merkittävän poikkeaman menettely (Significant Deviation

Procedure)SEUT Sopimus Euroopan unionin toiminnasta

6

7

1 JOHDANTOEuroalueella on edessään joukko uusia haasteita. Euroalueen kasvu on hidasta, julkinenvelka on kriisin perintönä korkealla tasolla, ja monilla mailla on kestämättömän korkearakenteellinen työttömyys. Hidastuva potentiaalinen kasvu, väestön ikääntyminen jamatala inflaatio vaikeuttavat velkaantumiskehityksen taittamista.1 Erityisen ongelmal-lista on se, että velkaantuminen koskee nyt myös suuria jäsenvaltioita ja rajoittaa mer-kittävästi julkisen talouden mahdollisuuksia tukea euroalueen kasvua, eikä uusienakuuttien velkakriisien mahdollisuutta voi sulkea pois. Velkaongelman kärjistyminenon synnyttänyt keskustelua talous- ja rahaliiton (EMU) kestävyydestä sekä luonut euro-alueen sisälle jännitteitä ja paineita yhteisvastuun kasvattamiseksi. Nykyistä vakaampitalous- ja rahaliitto on paitsi Suomen, erityisesti myös velkaantuneiden ja kaikkein haa-voittuvimpien maiden etu. Selvityksen keskeisenä tavoitteena on hakea keinoja tämäntavoitteen saavuttamiseksi.

Yhteisen rahan käyttöönoton yhteydessä toteutui pitkäaikainen eurooppalainen ta-voite. Talous- ja rahaliitto perustuu keskitettyyn rahapolitiikkaan ja hajautettuun, muttayhteen sovitettuun finanssipolitiikkaan. Alkuperäisen talous- ja rahaliiton keskeisetratkaisut olivat sinänsä johdonmukaisia, mutta talouspolitiikan sääntöjen toimeenpanos-sa ei onnistuttu. Viime vuosina talous- ja rahaliiton sääntöjä on vahvistettu, ja sen tueksion luotu uusia rakenteita. Samalla kun on hyväksytty toimia akuutin kriisin hoitamisek-si, on myös luotu järjestelyjä vastaavien kriisien todennäköisyyden ja koon vähentämi-seksi tulevaisuudessa. Näitä toimia ja uusia rakenteita – vakausmekanismit, talouspoli-tiikan koordinaation syventäminen, pankkiunioni sekä Euroopan keskuspankin toiminta– käsitellään alla. Kuten valtiovarainministeriön tulevaisuuskatsauksessa todetaan, talo-us- ja rahaliitto raamittaa olennaisella tavalla myös Suomen talouspolitiikan valintoja jatoimintaympäristöä (Valtiovarainministeriö 2014).

Kriisin seurauksena syntynyt EMUn arkkitehtuuri on monella tavoin ongelmalli-nen. Jännitteitä on osaltaan synnyttänyt paine lisätä yhteisvastuuta ja jäsenvaltioidentalouspoliittista kuria samalla kun perussopimusmuutoksiin ei ole haluttu ryhtyä. Uusi-en rakenteiden oikeusperusta on jäänyt osin tulkinnanvaraiseksi. Talouspolitiikan koor-dinaation tavoitteiden ja menettelyjen määrä on lisääntynyt. Jos komissio ja neuvostokäyttäisivät uusia valtuuksiaan täysimääräisesti, niiden vaikutus jäsenvaltioiden talous-

1 Komission (European Commission 2015a) ennusteen mukaan euroalueen kasvu jää tänä vuonna 1,3prosenttiin ja nopeutuu vuonna 2016 1,9 prosenttiin. Työttömyys pysyy euroalueella yli 11 prosentis-sa kohoten Espanjassa ja Kreikassa yli 24 prosentin. Euroalueen velkasuhde on kohonnut noin 20prosenttiyksikköä kriisiä edeltävältä tasoltaan. Komissio ennustaa euroalueen julkisen velan nouse-van 94,4 prosenttiin bruttokansantuotteesta vuonna 2015 ja kääntyvän vasta sitten hitaaseen las-kuun. Tänä vuonna velkasuhde ylittää 100 prosenttia seitsemässä euromaassa (Kreikka, Italia, Portu-gali, Kypros, Irlanti, Belgia ja Espanja).

8

poliittisiin valintoihin olisi merkittävä. Muutokset ovat heikentäneet koordinaation lä-pinäkyvyyttä sekä johtaneet vastuusuhteiden hämärtymiseen. Yhteisvastuun lisääntymi-nen on vähentänyt markkinakurin merkitystä.

Pankkiunioni on EMUn arkkitehtuurin viime vuosien uudistuksista tärkeimpiä.Sen arvioidaan selvityksessä muodostavan välttämättömän edellytyksen vakaammalletalous- ja rahaliitolle. Vaikka pankkiunioniin sisältyy yhteisvastuullisia elementtejä, sevähentää painetta kansallisen talouspoliittisen toimivallan kaventamiseen edelleen japalvelee markkinakurin vahvistamista koskevaa tavoitetta. Näihin tavoitteisiin liittyymyös komission puheenjohtajan heinäkuussa 2014 esittämä aloite kaikkia jäsenvaltioitakoskevan pääomamarkkinaunionin kehittämiseksi, jonka tavoitteena on eurooppalaistenrahoitusmarkkinoiden monipuolistaminen.2

Paine talouspolitiikan koordinaation tiivistämiseen heijastuu lokakuussa 2014 pi-detyn euroalueen huippukokouksen julkilausumassa ja joulukuun 2014 Eurooppa-neuvoston päätelmissä. Niissä todetaan, että talouspolitiikan tiiviimpi koordinointi eu-roalueella on välttämätöntä talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan varmistami-seksi. Koordinaation tiivistämisen suunta on vielä ratkaisematta.

Viimeaikaisissa keskusteluissa vakaammasta talous- ja rahaliitosta sekä EU:n toi-mielinten edustajat että useat akateemiset tahot ovat esittäneet jonkintasoisen poliittisenunionin ja finanssiunionin luomista samalla kun EU-tason vastuuta talouspolitiikanpäätöksenteosta vahvistetaan. Keskeisenä keinona unionitason päätöksenteon demo-kraattisen hyväksyttävyyden takaamiseksi on kansallisten parlamenttien aseman ohellapidetty Euroopan parlamentin tehtävien kasvattamista talous- ja rahapolitiikan sekävarainhoidon alalla.

Raportissa kuvataan aluksi tiiviisti uudistusten ja ehdotusten taustalla ollutta viimevuosien finanssikriisiä sekä kerrataan kehikkoon tehdyt uudistukset ja EMUn kehittä-mistä koskevat toimielinten ehdotukset. Lisäksi luodaan katsaus vuoden 2014 aikanaSuomessa julkaistuihin asiantuntijaselvityksiin, joissa on arvioitu talous- ja rahaliitontilaa ja punnittu sen kehitysnäkymiä.3 Erityisesti kuvataan ehdotuksia poliittisen unioninja finanssiunionin luomiseksi sekä arvioidaan kriittisesti niiden mahdollisuuksia EMUnvakauttamisessa ja hyväksyttävyyden vahvistamisessa.

Tämän jälkeen hahmotellaan, minkälainen tulevaisuuden talous- ja rahaliitto voisiolla Suomen tavoitteiden mukainen ja tehdään lyhyen ja pidemmän aikavälin ehdotuk-sia näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotukset pohjautuvat markkinakurin asemanvahvistamiseen, talouspolitiikan koordinaation yksinkertaistamiseen sekä pankkiunio-nin ja pääomamarkkinaunionin kehittämiseen. Ennen raportin johtopäätöksiä arvioi-daan, miten euroalueen ohjausta ja edustautumista olisi mahdollista parantaa.

2 ”Uusi alku Euroopalle: Työllisyyden, kasvun, oikeudenmukaisuuden ja demokraattisen muutoksenohjelma”, Poliittiset suuntaviivat seuraavalle Euroopan komissiolle, 15.7.2014, saatavilla komissionverkkosivuilta osoitteesta http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_fi.pdf .3 Jokela ja muut (2014); Kanniainen (2014). Lisäksi keväällä 2014 ilmestyi Tiihonen (2014), joka esitte-lee EU- ja EMU-jäsenyyttä koskenutta valmistelua ja siihen liittynyttä keskustelua vuosina 1991–1999. Tiihosen selvitys ei välttämättä vastaa valtiovarainministeriön kantaa.

9

Selvityksessä ei käsitellä yksityiskohtaisesti kriisimaiden tilannetta. On kuitenkinselvää, että näiden talouden kehittymisellä on suora yhteys koko talous- ja rahaliitonvakauteen.

2 TALOUS- JA RAHALIITONKEHITTÄMINEN FINANSSIKRIISINJÄLKEEN JA PANKKIUNIONINLUOMINEN

2.1 Finanssikriisi

Maastrichtin sopimusta luotaessa vallitsi yhteisymmärrys siitä, että toimiva talous- jarahaliitto edellyttää jäsenvaltioilta vastuullista finanssipolitiikkaa.4 Riittävän finanssiku-rin saavuttamiseen on periaatteessa kaksi toisiaan täydentävää vaihtoehtoa: Kuri voitoteutua sääntöjen tuloksena, tai se voi toteutua markkinakurin synnyttämien kannustei-den seurauksena.

Alkuperäinen Maastricht-EMU oli yhdistelmä näitä molempia. Markkinakurin ai-kaansaamiseen pyrittiin SEUT 125 artiklan no bail-out -lausekkeella sekä keskuspank-kirahoituksen kiellolla.5 No bail-out -periaatteen mukaan unioni ja sen jäsenvaltiot eivätole vastuussa eivätkä ota vastatakseen toisten jäsenvaltioiden taloudellisia sitoumuksia.Määräyksen tarkoituksena oli paitsi estää jäsenvaltioita ja markkinoita luottamasta val-tioiden välisiin tulonsiirtoihin ja yhteisvastuuseen, samalla myös rohkaista markkinoitapitämään valtioita kurissa hinnoittelemalla niiden velka luottoriskin mukaan.6

Usko markkinakuriin ei kuitenkaan ollut EMUa perustettaessa erityisen vankka.7

4 Talous- ja rahaliiton vaikutuksia selvitettiin 1990-luvun loppupuolella myös Suomessa. Tällöin ole-tettiin yhteisen rahan tuovan mukanaan selviä tehokkuusetuja, mutta vaikutusten taloudelliseenvakauteen olevan kiistanalaisempia. Rahaliitto ja Suomi – talouden haasteet. EMU-asiantuntijatyöryhmän raportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 1997 / 24.5 No bail-out -periaatteen lisäksi markkinakurin toimimisen ehtoina pidetään yleisesti pääomienvapaata liikkuvuutta, täyttä avoimuutta ja lainanantajien reagointia markkinasignaaleihin.6 EU-tuomioistuin on tulkinnut määräystä käsitellessään Euroopan vakausmekanismin hyväksymistäkoskevaa sopimusta asiassa C-370/12 Thomas Pringle v Irlannin hallitus. Tuomioistuin korosti artiklanvalmistelutöistä ilmenevän sen tarkoituksena olevan ”varmistaa, että jäsenvaltiot noudattavat tervet-tä finanssipolitiikkaa” niin, että ”markkinoiden logiikka koskee yhä jäsenvaltioita, kun ne ottavatvelkaa, ja sen pitäisi kannustaa niitä pitämään julkinen talous kurissa” (kts erityisesti tuomion 135–137 kohta).7 Tämä todettiin mm. Delorsin komitean raportissa.

10

Se nähtiin liian arvaamattomana, myöhään vaikuttavana ja jyrkkänä keinona saada jä-senvaltio korjaamaan finanssipolitiikkaansa (Balassone ja muut 2004). Rahaliiton va-paamatkustajien välttämiseksi määriteltiin EMUn lähentymisperusteet, joita syvennet-tiin myöhemmin vakaus- ja kasvusopimuksella.8

EMUn lähentymiskriteereitä sovellettiin väljästi. Markkinakuri ei näyttänyt toi-mivan, kun euromaiden korot lähenivät voimakkaasti pian euroalueen synnyn jälkeen.Korkoerot säilyivät kapeina aina finanssikriisin kynnykselle saakka. Euroalueen ydin-maiden pankit lainasivat pitkälti samoilla ehdoilla kaikille euroalueen valtioille, joidenvelka tuli käytännössä riskittömäksi. Korkojen lähentymistä on osaltaan saattanutedesauttaa valtionlainojen kohtelu riskittöminä pankkien vakavaraisuussääntelyssä sekäEKP:n vakuuskäytäntö, joka ei juuri erotellut eri valtioiden velkakirjoja.9 Von Hagen(2014) löytää korkotason näennäiselle lähentymiselle kaksi vaihtoehtoista selitystä:yhtäältä voidaan ajatella, että markkinat pitivät velka-asteita riittävän alhaisina ja riskejäniin pieninä, että hintaerot eivät olleet näkyvissä. Toisaalta voi olla, että markkinat eivätnähneet tarpeelliseksi ottaa huomioon valtioiden luottoriskiä ennen kriisiä. Mogdaham(2014) näkee, että markkinat ymmärsivät euroalueen valtioiden tulleen liian merkittä-viksi joutuakseen maksukyvyttömiksi (”too-big-to-fail”), mikä teki no bail-out -säännöstä epäuskottavan.

Korkojen lähentyminen edesauttoi euromaiden sekä julkisen että yksityisen sekto-rin velanoton lisääntymistä. Tämä mahdollisti korkean elintason ylläpitämisen ilmanorgaanista ja aitoa kilpailukykyä. Euro on käytännössä ollut osalle euroalueen maistaliian jäykkä ja vahva valuutta. Myös yksityisen sektorin velkaantuminen kasvoi voi-makkaasti, ja samalla rahoitustoimialan yhdentyminen euroalueen sisällä syveni. Yksi-tyisen sektorin velkaantumisen kasvu olikin merkittävä tekijä kriisin synnyssä.

Korkoerot palautuivat kriisin myötä, mutta tämä tapahtui liian myöhään ja jyrkäs-ti. Ongelmien alkulähde vaihteli eri maiden välillä, mutta lopputuloksena oli valtion japankkitoimialan ajautuminen samanaikaisesti lähelle maksukyvyttömyyttä ja taloudentoimintaedellytysten vakava häiriintyminen. Samalla kävi ilmeiseksi, että ”too big tofail” -oletus oli ollut perusteltu eikä euroalueen maiden voitaisi antaa joutua maksuky-vyttömiksi. No bail-out -säännön soveltamisen – käytännössä mittavien velkajärjestely-jen kautta – pelättiin kriisin kärjistyessä johtavan laajaan systeemiseen kriisiin ja yhtei-sen rahajärjestelmän murentumiseen. Eurovaltion päästäminen maksukyvyttömäksi olisijohtanut välittömästi kyseisen maan pankkijärjestelmän romahdukseen, luotonannonloppumiseen, talletusten jäädyttämiseen, maksujärjestelmän vakavaan häiriintymiseenja elinkeinoelämän toiminnan laajaan pysähtymiseen. Miten tapahtumat olisivat tämänjälkeen edenneet, on vaikea ennakoida. Kun finanssikriisin taloudelliset ja sosiaalisetkustannukset olivat joka tapauksessa suuret useissa kriisimaissa, niiden päästäminenmaksukyvyttömiksi olisi nostanut kustannuksia entisestään merkittävästi. Tartunnanriski muihin ongelmallisiksi koettuihin euromaihin olisi myös ollut suuri.

8 Vakaus- ja kasvusopimus koostuu Eurooppa-neuvoston päätöslauselmasta vuodelta 1997, asetuk-sesta 1466/97 koskien vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevää osaa muutosasetuksineen jaasetuksesta 1467/97 koskien vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavaa osaa muutosasetuksineen.9 Kts tästä tarkemmin Hetemäki (2015) ja siinä mainitut viitteet.

11

Euroalueen poliittiset päättäjät eivät halunneet ottaa vastuuta tällaisesta kehitysku-lusta. Kriisin laajentumisen pysäyttäminen yhteisin varoin oli monille vastenmielinenpäätös, mutta se oli huonoista vaihtoehdoista vähiten huono. Velkajärjestelyjä toteutet-tiin hyvin rajatusti: Vain Kreikan velkoja järjesteltiin uudelleen yksityisten velkojienosalta, ehtona Kreikan toiselle sopeutusohjelmalle, tilanteessa jossa suurin osa veloistaoli jo siirtynyt julkisiin käsiin. Kattavien velkajärjestelyjen asemesta valittiin rahoitus-tukiohjelmien ja syvenevän yhteisvastuun tie. Tämä johti paitsi euroalueen vakaudentueksi luotujen yhteisten instituutioiden – ERVV ja EVM – perustamiseen, myös EKP:nmittaviin toimiin markkinoiden vakauttamisessa. Yhteisvastuuta merkitsevien vakaus-mekanismien kehittäminen on johtanut myös paineisiin tiivistää talouspolitiikan koor-dinaatiota, jotta yhteisvastuuseen johtavat virheet olisi mahdollista estää ennakolta.

2.2 Velkakriisin hoitamiseen käytetyt järjestelyt

Euroalueen akuutin velkakriisin hoitamisessa on käytetty lukuisia välineitä, kuten Krei-kalle annettu kahdenvälinen lainoitus, Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi(ERVM), Euroopan rahoitusvakausväline (ERVV) ja Euroopan vakausmekanismi(EVM) sekä Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja EKP:n rahoitus.10

Talouspolitiikan toimivaltaa käytettiin poikkeuksellisella tavalla Euroopan rahoi-tuksenvakautusmekanismin hyväksymisessä.11 Väliaikaisesti sovelletussa ja neuvostonasetuksella perustetussa ERVM:ssä komissio keräsi markkinoilta rahaa käyttäen EU:nbudjettia vakuutena. Mekanismin kautta tarjottiin ehdollisia lainoja kriisimaille. EU:nbudjetin kautta kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat osallisina järjestelyihin. ERVM on ainoamuodollisesti unionin oikeuden viitekehyksen sisäpuolella toteutettu, akuutin kriisinratkaisemiseksi toteutettu toimi.

ERVV on euroalueeseen kuuluvien jäsenvaltioiden omistama, Luxemburgin lain-säädännön mukainen osakeyhtiö, joka perustettiin väliaikaiseksi velkakriisinhallintavä-lineeksi. Sen tehtävänä on myöntää euroalueeseen kuuluvalle valtiolle rahoitustukea.Euroalueeseen kuuluvat valtiot takaavat ERVV:n varainhankinnan lukuun ottamattaväistyviä takaajia.

Siinä missä ERVM ja ERVV toteutettiin nopealla aikataululla, ne korvanneen eu-roalueen pysyvän velkakriisin hallintamekanismin EVM:n perustaminen oli huolellavalmisteltu ja harkittu päätös. Sitä edelsi SEUT 136 artiklan tarkentaminen niin, että

10 Näitä on selvitetty tarkemmin esimerkiksi hallituksen esityksessä Euroopan vakausmekanismin(EVM) perustamisesta tehdyn sopimuksen hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvi-en määräysten voimaansaattamisesta, HE 34/2012 vp, sekä komission kertomuksessa Euroopanparlamentille ja neuvostolle yleisestä talousarviosta katettavista takauksista – Tilanne 31. joulukuuta2013, COM(2014) 540 final.11 Oikeusperustana on SEUT 122(2) artikla, johon sisältyy mahdollisuus myöntää jäsenvaltiolle unio-nin taloudellista apua tilanteessa, jossa poikkeukselliset tapahtumat, joihin jäsenvaltio ei voi vaikut-taa, aiheuttavat sille suuria vaikeuksia. Tällaisten vaikeuksien katsottiin asetuksessa kattavan myöskansainvälisen talous- ja rahoitusympäristön huomattavan heikentymisen.

12

siinä todetaan euroalueen jäsenvaltioiden mahdollisuus luoda vakausmekanismi euro-alueen vakauden turvaamiseksi. Vaikka ERVV:ssä ja EVM:ssä kysymyksessä ovatmuodollisesti EU-oikeuden ulkopuoliset järjestelyt, yhteydet EU:ssa tapahtuvaan pää-töksentekoon ovat kuitenkin kiinteät, koska järjestelyjen avulla on annettu tehtäviäEU:n toimielimille12 ja niitä koskevat päätökset on käytännössä tehty epävirallisessa,euroalueen jäsenvaltioiden valtiovarainministereistä koostuvassa euroryhmässä.

EVM:n kautta voidaan myöntää ehdollista vakaustukea niille EVM:n jäsenille,joilla on tai joille uhkaa tulla vakavia rahoitusongelmia, jos tuki on välttämätöntä kokoeuroalueen tai sen jäsenvaltioiden rahoitusvakauden turvaamiseksi. EVM toimii omanpääomansa turvin ja sillä on etuoikeutetun velkojan asema. EVM voi myöntää ennakol-lista tukea tai lainaa valtiolle rahoituslaitosten pääomittamisen rahoittamista varten sekäostaa poikkeustapauksissa EKP:n arvion perusteella valtioiden joukkovelkakirjoja jäl-kimarkkinoilta. Ennen rahoitustukipäätöksiä IMF, komissio ja EKP laativat velkakestä-vyysanalyysin, jonka perusteella arvioidaan rahoitustukea hakevan valtion maksukykyäsen kanssa sovittavan rahoitustukiohjelman valossa.

Vakausmekanismien kautta annettavan tuen ehtona laadittavan rahoitustukiohjel-man osana edellytetään finanssipolitiikan sopeuttamista ja talouden tervehdyttämistä,sisältäen usein myös pitkälle meneviä rakenteellisia uudistuksia. Rahoituksen ehtonavoidaan myös tarvittaessa edellyttää sijoittajanvastuun kattavaa toteuttamista sekäpankkisektorilla että valtiontaloudessa. Ohjelman ehtojen täyttäminen on edellytys ra-hoitustuen lainaerien maksamiselle ja tätä on seurattu säännöllisillä väliarvioraporteilla.

Ohjelmamaiden tilannetta onkin käytännössä arvioitu erillään talouspolitiikanyleisestä koordinaatiokehikosta ja valvottu tiiviimmin osana vakausmekanismien sovel-tamiseen liittyvää laajaa ehdollisuutta. Monet rahoitustuen myöntämistä koskevat neu-voston täytäntöönpanopäätökset ovat merkinneet kriisimaiden hyvinkin pitkälle vietyätalouspolitiikan ohjausta.13 Tätä on perusteltu poikkeuksellisilla kriisiolosuhteilla. Ra-hoitustukiohjelmat ovat kuitenkin nivoutuneet myös ERVM:n (ja myöhemmin EVM:n)soveltamiseen, ja niiden puitteissa toteutettu ehdollisuus on huonosti yhteen sovitetta-vissa EU:n talouspolitiikkaa koskevan toimivallan kanssa. Kriisin aikana tehdyillä rat-kaisuilla onkin ollut vaikutuksensa talouspolitiikan toimiin koettuun luottamukseensekä kriisimaissa että muualla euroalueella.14

Kriisin aikana luodut järjestelmät ovat periaatteellisesti merkittäviä siksi, että siinämissä alkuperäinen Maastricht-EMU nojautui vahvasti finanssipolitiikan säännöille jans. no bail-out -säännön soveltamiselle, uudet järjestelmät nojautuvat vaihtelevassamäärin jäsenvaltioiden yhteisvastuulle. EU-oikeuden viitekehyksen ulkopuolisten jär-

12 Tätä on pidetty oikeudellisesti mahdollisena nk. Bangladesh –oikeuskäytännön perusteella. Kts EU-tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C-181/91 ja C-248/91 Euroopan parlamentti v neuvostoja Euroopan parlamentti v komissio; asia C-370/12 Thomas Pringle, kohta 68, 158-159.13 Kts esimerkiksi Neuvoston täytäntöönpanopäätös, annettu 7 päivänä joulukuuta 2010, unioninIrlannille myöntämästä rahoitustuesta (2011/77/EU); 2011/541/EU: Neuvoston täytäntöönpanopää-tös, annettu 2 päivänä syyskuuta 2011, unionin Portugalille myöntämästä rahoitustuesta annetuntäytäntöönpanopäätöksen 2011/344/EU muuttamisesta.14 Kts esimerkiksi Cramme ja Hobolt (2015) .

13

jestelyjen käyttö on aiheuttanut keskustelua, ja niiden sisällyttämistä EU-oikeuteen onmonissa puheenvuoroissa kiirehditty. Sopimusten avulla on kuitenkin luotu oikeudelli-sesti kestäviä järjestelyjä, joiden kohdalla EU:n toimivalta olisi ollut kiistanalainen.Sopimusten sisällyttämiselle EU:n perussopimuksiin ei ole selkeää oikeudellista tarvet-ta. Suomen keskeiset neuvottelutavoitteet ovat toteutuneet sopimusten kohdalla huomat-tavan tehokkaasti juuri siitä syystä, että sopimuksista on sovittu yksimielisesti (Leino jaSalminen 2013).

Myös Suomen valtio on osallistunut euroalueen rahoitusvakautta tukeviin toimiineri ohjelmien kautta vuosina 2010–2014. Näiden rahoitustukiohjelmien myötä Suomenvaltiolle on muodostunut erityyppisiä saatavia ja epäsuoria vastuita:

Suomen saatavat ja vastuut euroalueen vakautta tukevista toimista

· Kahdenväliset lainat ovat tilinpäätöksessä valtion saatavia. Vuoden 2014 lo-pulla Suomen valtiolla oli edelleen 1 miljardin euron edestä lainasaataviaKreikan valtiolta.

· Vuoden 2014 lopussa Suomen takausosuus ERVV:n varainhankintaohjelmankäytössä olevasta määrästä oli korkoineen ja ylitakauksineen noin 6,6 miljar-dia euroa.

· ERVM:n kautta myönnetystä tuesta Suomella on laskennallisia vastuita yh-teensä noin 0,74 miljardia euroa.

· Suomen laskennallinen osuus IMF:n eurovaltioille myöntämästä rahoitus-tuesta oli vuoden 2014 lopussa noin 0,35 miljardia euroa.

· Lokakuusta 2012 alkaen EVM on ollut ensisijainen euroalueen kriisinhallin-taväline. Suomi maksoi noin 1,44 miljardin euron osuutensa EVM:n makse-tusta osakepääomasta lokakuussa 2012. Maksettu pääomaosuus luetaan Suo-men valtion omaisuuseräksi. Tämän lisäksi EVM:n perustamisesta tehty so-pimus velvoittaa Suomen valtion maksamaan EVM:lle vaadittaessa enintään11,14 miljardia euroa pääomaa. Lisäpääomaa maksetaan siinä tapauksessa,että pääomaa tarvitaan tappioiden kattamiseksi tai maksukyvyttömyydenvälttämiseksi.

Hyväksyttyjen toimien riskit liittyvät keskeisesti tukea saaneiden valtioiden kykyyn maksaasaamansa rahoitustuki takaisin ajallaan ja korkoineen. Näiden riskien arviointi on vaikeaa.Kriisinhallinnan luonteeseen kuuluu suuri epävarmuus, jolloin kriisin myötä otettujen vastui-den kustannukset voivat jäädä joko pieniksi tai ne voivat kasvaa varsin suuriksi. Rahoitustu-keen liittyviä riskejä on pyritty minimoimaan velkakestävyysanalyyseillä, tukeen liitettävällätalouspoliittisella ehdollisuudella ja Suomen vakuusjärjestelyiden avulla. Suomen saamienvakuuksien arvo oli vuoden 2014 lopussa noin 1,23 miljardia euroa.

14

2.3 Talouspolitiikan koordinaatio ja siihen tehdytmuutokset

Keskeinen oikeudellinen kysymys EU-tason talouspolitiikan yhteensovittamista koske-vien menettelyjen kohdalla on se, kuinka pitkälle EU:n talouspoliittinen toimivalta ulot-tuu ja kuinka yksityiskohtaisen ja velvoittavan jäsenvaltioiden ohjauksen perussopi-mukset mahdollistavat.15 Tasapainoa EU-velvoitteiden ja kansallisen päätöksenteonvälillä on haettu koko talous- ja rahaliiton olemassaolon ajan.16 Useiden jäsenvaltioidenperustuslakituomioistuimet ovat viime vuosina lausuneet talouspolitiikan toimivallankäyttämisestä sekä vaikutuksista jäsenvaltioiden suvereniteettiin.17 Toimia vastaan nos-tetut kanteet heijastavat sitä, kuinka monet kriisin yhteydessä toteutetut toimet ovatolleet hyväksyttävyydeltään ongelmallisia sekä kriisimaissa että euroalueen maissalaajemminkin.

15 EU:n talouspolitiikan alan toimivallan määrittelyn taustalla perussopimuksissa on jäsenvaltioidenkansallisten perustuslakien tulkintaan liittyviä rajoja, jotka koskevat budjettisuvereniteettia ja talou-dellisen ja fiskaalisen vallankäytön edellyttämää demokraattista katetta. Tunnetuin näistä tulkinnois-ta on Saksan perustuslakituomioistuimen Lissabonin sopimuksen hyväksymisen yhteydessä esittämänäkemys, jossa se katsoi, että valtion tulot ja menot kuuluvat demokraattisen vallankäytön ytimeen,joissa mahdollisuus toimivallan siirtoihin kansalliselta tasolta EU-tasolle on hyvin rajattu. Kts Bundes-verfassungsgericht Asia No. 2 BvE 2/08, 30. kesäkuuta 2009, kohdat 244, 249. Myös Suomessa edus-kunta on tulkinnut kysymystä budjettisuvereniteetista samansuuntaisesti (esim. SuVL 4/2012 vp).16 Sekä vuonna 2005 että kriisin aikana tehtyjen uudistusten taustoja ja keskeisimpiä muutoksia onkäsitelty artikkelissa Henriksson ja Kajaste (2013).17 Näihin kysymyksiin liittyviä asioita on ollut käsiteltävänä mm. Viron ja Irlannin korkeimmassa oi-keudessa sekä Ranskan, Portugalin, Saksan, Puolan ja Itävallan perustuslakituomioistuimissa. Perus-tuslaillisesta keskustelusta kts tarkemmin esim. Contiades (2013).

15

Talouspolitiikan toimivalta ja keskeiset oikeusperustat

EU:n perussopimuksiin sisältyy lukuisia talouspolitiikkaa koskevia määräyksiä, joissaasetetaan jäsenvaltioille velvollisuus sovittaa yhteen talouspolitiikkansa. Perussopimus-ten mukaan jäsenvaltiot pitävät talouspolitiikkaansa yhteistä etua koskevana asiana.18

Talouspolitiikkaa ei luokitella EU:n yleisiin toimivaltaluokkiin kuuluvaksi, vaan se onoma erityinen sui generis politiikka-alueensa, jota koskevat erityiset määräykset.

SEUT 121 artikla sisältää määräykset monenkeskisestä valvonnasta. Sen mukaan talo-uspolitiikat sovitetaan yhteen neuvostossa, joka valvoo ja arvioi säännöllisesti, onkojäsenvaltioiden talouspolitiikka yhteisesti sovittujen suuntaviivojen mukaista.

SEUT 126 artikla määrittelee jäsenvaltioiden EU-oikeudesta seuraavat budjettivelvoit-teet, joiden mukaan niiden tulee välttää liiallisia julkistalouden alijäämiä.

Vakaus- ja kasvusopimus pohjautuu SEUT 121 ja 126 artiklaan.

SEUT 136 artiklan mukaan euromaiden välistä talouspolitiikan koordinaatiota on mah-dollista säädellä tarkemmin. Tämä mahdollisuus on otettu viime vuosien muutostenaikana käyttöön, ja talouspolitiikan sääntelykehikko on käytännössä eriytynyt tehostaeneuromaiden talousarvioita koskevan kurinalaisuuden yhteensovittamista ja valvontaa.

Talouspolitiikan alan menettelyjä koskevia sääntöjä korjattiin ja täydennettiinvuonna 2011. Tällöin hyväksyttiin ns. six-pack -säädökset, jotka koskivat paitsi vakaus-ja kasvusopimusta – ja siinä erityisesti velkaan liittyvän arviointiperusteen käytäntöönsoveltamista, ennaltaehkäisevän osan vahvistamista sekä seuraamusjärjestelmän tehos-tamista – myös kansallisia budjettikehikkoja ja makrotaloudellisia tasapainottomuuksia.Tämä merkitsi talouspolitiikan koordinaation soveltamisalan laajentamista.

EU:n talouspolitiikan koordinaatiossa voidaan viime vuosien uudistusten jälkeentunnistaa useita menettelyjä: liiallisen alijäämän menettely (excessive deficit procedure,EDP), vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevä osa ja sen sisällä merkittävänpoikkeaman menettely (significant deviation procedure, SDP), makrotasapainotto-muuksien menettelyn (macroimbalances procedure, MIP) ennaltaehkäisevä osa sekäliiallisten makrotasapainottomuuksien menettely (excessive imbalances procedure,EIP):19

18 Talouspolitiikan toimivaltaa on käsitelty laajemmin artikkeleissa Henriksson ja Leino-Sandberg(2014) sekä Leino ja Salminen (2015).19 Menettelyjä ja niiden soveltamista on käsitelty yksityiskohtaisesti artikkelissa Henriksson ja Leino-Sandberg (2014). Kaikki EU:n talouspolitiikan alan säädökset löytyvät komission verkkosivuilta,http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/index_fi.htm.

16

Talouspolitiikan koordinaatiomenettelyt

Vakaus- ja kasvusopi-mus

Makrotasapainottomuuksienmenettely

Ennaltaehkäiseväosa

Ennaltaehkäisevä osa jamerkittävän poikkeamanmenettely (SDP) (SEUT121 artikla)

Ennaltaehkäisevä osa (SEUT 121artikla)

Korjaava osa Liiallisen alijäämänmenettely (EDP) (SEUT126 artikla)

Liiallisten makrotasapainottomuuk-sien menettely (EIP) (SEUT 121artikla)

Monenkeskiseen valvontaan liittyvät menettelyt ovat osa eurooppalaista ohjausjaksoa.Tätä täydentää euromaiden kohdalla yhteinen budjettijakso (common budgetary timeli-ne), jonka puitteissa jäsenvaltiot laativat keväisin samanaikaisesti vakausohjelman jakansallisen uudistusohjelman kanssa keskipitkän aikavälin julkisen talouden suunnitel-man sekä syksyisin alustavan talousarviosuunnitelman.

Vakaus- ja kasvusopimuksen menettelyt

Liiallisen alijäämän menettely ja siihen liittyvät, perussopimuksessa määritellyt, 3 ja 60prosentin alijäämä- ja velkarajat ovat vakaus- ja kasvusopimuksen parhaiten tunnettuosa.20 Neuvosto hyväksyy päätöksen liiallisen alijäämän olemassaolosta ja suosituksiasisältäen määräajan jäsenvaltiolle ryhtyä toimiin liiallisen alijäämän korjaamiseksi. Josjäsenvaltio on neuvoston arvion mukaan ryhtynyt riittäviin korjaaviin toimiin (ns. tulok-selliset toimet), sille voidaan antaa lisäaikaa. Jos neuvosto toteaa, että jäsenvaltio ei oleryhtynyt riittäviin toimiin, menettelyssä siirrytään seuraavaan vaiheeseen ja lopultasanktioihin.

20 SEUT 126(2) artiklan mukaan komissio arvioi jäsenvaltioiden julkisen talouden tilaa olemassaoloasillä perusteella,- ylittääkö suunnitellun tai toteutuneen julkisen talouden alijäämäsuhde viitearvon, paitsi jos alijäämäon pienentynyt merkittävästi ja jatkuvasti tasolle, joka on lähellä viitearvoa, tai jos viitearvon ylitys onpoikkeuksellista ja väliaikaista ja osuus pysyy lähellä viitearvoa- ylittääkö velkasuhde viitearvon, paitsi jos velkasuhde pienenee ja lähestyy viitearvoa riittävän nope-asti.

17

Poikkeamia rakenteelliselle rahoitusasemalle asetettavasta keskipitkän aikavälin tavoit-teesta tai siihen johtavalta polulta arvioidaan tarkastelemalla paitsi rakenteellista rahoi-tusasemaa myös menosääntöä.21 Kuluvan ja tulevien vuosien osalta arviointi vastaa allakuvattavaa makrotasapainottomuuksien menettelyn ennaltaehkäisevää osaa ja siinäannetaan jäsenvaltioille politiikkaohjausta. Merkittävän poikkeaman menettely voidaankäynnistää, jos havaitaan toteutunut merkittävä poikkeama keskipitkän aikavälin tavoit-teeseen johtavalta polulta. Menettelyssä neuvosto hyväksyy jäsenvaltiolle suosituksiakorjaavista toimista. Jos neuvosto toteaa, että jäsenvaltio ei ole ryhtynyt riittäviin toi-miin, menettely voi edetä sanktioihin.

Makrotasapainottomuuksien menettely

Makrotasapainottomuuksien menettelyn ennaltaehkäisevässä osassa keskeisessä roolis-sa ovat komission hälytysmekanismiraportti (Alert Mechanism Report, AMR) ja maa-kohtaiset syväanalyysit (In Depth Review, IDR), joista neuvosto keskustelee osana mo-nenvälistä valvontamenettelyä. Hälytysmekanismiraportti sisältää joukon indikaattorei-ta, joiden perusteella tunnistetaan maakohtaisia syväanalyyseja edellyttävät tilanteet.Ennaltaehkäisevässä osassa annetaan politiikkaohjeita.Liiallisten makrotasapainottomuuksien menettely (Excessive Imbalances Procedure,EIP) voidaan käynnistää, jos jäsenvaltion makrotalouden epätasapaino on uhka EMUntoiminnalle. Liiallisen tasapainottomuuden olemassaolo todetaan neuvoston suosituksis-sa. Menettelyn ensimmäinen askel on jäsenvaltion korjaussuunnitelma (corrective acti-on plan, CAP) ja menettelyssä voidaan edetä sanktioihin.

Vuonna 2013 hyväksyttiin euroalueen jäsenvaltioihin sovellettavat ns. two-pack -asetukset, jotka koskevat yhtäältä julkisen talouden seurantaa ja toisaalta rahoitusvakau-tensa osalta vakavissa vaikeuksissa olevia jäsenvaltioita. Näkyvin muutos koski vuosit-tain komission ja euroryhmän arvioitaviksi toimitettavia alustavia budjettisuunnitelmia.

Six-pack ja two-pack -lainsäädännön toimivuus on parhaillaan arvioitavana. Ko-missio on katsonut, että erityisesti ottaen huomioon heikon taloustilanteen jatkumisen,uuden lainsäädännön toimivuutta ei vielä voida arvioida kattavasti. Joitain johtopäätök-siä voidaan tehdä (European Commission 2014a):

· finanssipolitiikan kehikko on osoittautunut tehokkaaksi budjettiseurannanvahvistamisessa ja auttanut jäsenvaltioita julkisen talouden sopeuttami-sessa

· yhtään merkittävän poikkeaman menettelyä ei ole käynnistetty, mutta jä-

21 Menosäännön tehtävänä on varmistaa, että maat joko pysyvät keskipitkän aikavälin tavoitteessatai siihen johtavalla sopeutuspolulla. Menosäännön mukaisesti keskipitkän aikavälin tavoitteen saa-vuttaneissa maissa menot saavat kasvaa korkeintaan samaa vauhtia referenssinä käytettävän keski-pitkän aikavälin potentiaalisen BKT-kasvun kanssa, mikä varmistaa maiden pysyvän keskipitkän aika-välin tavoitteessa. Maissa, joissa keskipitkän aikavälin tavoitetta ei ole saavutettu, menojen kasvu-vauhdin tulee jäädä tätä hitaammaksi.

18

senvaltiot ovat edistyneet keskipitkän aikavälin tavoitteiden saavuttami-sessa

· alustavat budjettisuunnitelmat ovat laajentaneet finanssipolitiikan seuran-taa ennakolliseen ohjaukseen ja kansalliset finanssipolitiikan kehikot ovatkehittyneet konkreettisesti

· makrotasapainottomuuksien menettely on edistänyt yhteistä ymmärrystäkoskien jäsenvaltioiden erityisiä ja yhteisiä haasteita sekä politiikkatoi-menpiteitä

· maakohtaisten suositusten toimeenpanoa jäsenvaltioissa tulisi tehostaa javahvistaa kannusteita tehdä tarvittavia toimenpiteitä

· liiallisten makrotasapainottomuuksien menettelyä ei ole vielä käynnistet-ty, mutta seuranta vahvistaa vertaispainetta, mahdollistaa toimenpiteidenjatkuvan seurannan ja edistää uudistusten tekemistä jäsenvaltioissa

· uudet säännöt ovat lisänneet maaseurannan läpinäkyvyyttä, ennustetta-vuutta, käytännöllisyyttä ja tehokkuutta.

Väliarviota koskevan raportin mukaan komissio uskoo, että tiukempi hallinnointi-järjestelmä tukee parempaa talouspolitiikkaa. Eri instrumenttien monimutkainen keski-näinen suhde vaikeuttaa sääntöjen läpinäkyvyyttä sekä toimenpiteiden toteuttamista janiistä tiedottamista. Kansallisten parlamenttien ja Euroopan parlamentin kytkeminenprosesseihin on tulevaisuudessa keskeistä. Väliarvioista keskustellaan kevään aikanasekä neuvostossa että Euroopan parlamentissa. Suomen kannalta keskeinen tavoite liit-tyy nimenomaan kehikon yksinkertaistamiseen (alla jakso 5.2).

Jäsenvaltioiden välisen finanssipoliittisen sopimuksen (SopS 24/2013) ja nk. bud-jettikehysdirektiivin tuloksena EU-tasolla sovittuja määräyksiä sisällytettiin myös kan-salliseen lainsäädäntöön. Täten on pyritty vahvistamaan talouspoliittisten sääntöjensitovuutta ja uskottavuutta myös jäsenvaltioiden tasolla (Leino ja Salminen 2015). Esi-merkiksi jäsenvaltioiden velvoite keskipitkän aikavälin tavoitteen (MTO) asettamiseensisältyy finanssipoliittiseen sopimukseen, ja siksi nykyisin jäsenvaltioiden kansalliseenlainsäädäntöön (Suomessa ns. finanssipoliittinen laki 869/2012). Kansalliseen lainsää-däntöön tehtyjen muutosten avulla on esimerkiksi yhteen sovitettu jäsenvaltioiden bud-jettisuunnittelua sekä pyritty poikkeamien nopeampaan havainnoimiseen ja niihin rea-goimiseen. Samalla on kuitenkin syntynyt päällekkäisyyttä EU-tason toimien ja kansal-lisella tasolla toteutettujen, mutta EU-lainsäädäntöön tai finanssipoliittiseen sopimuk-seen perustuvien toimien välille. Tämä koskee sekä vakaus- ja kasvusopimuksen ennal-taehkäisevää osaa että kansallisella tasolla toteutettavaa tavoitteenasettelua ja korjaus-mekanismeja.

Useat talouspolitiikan alalla sovellettavat säännöt ovat yleisiä, jotta niitä on mah-dollista soveltaa joustavasti erilaisissa tilanteissa. Samalla säädösten ja menettelyjentulkinnan merkitys on kasvanut. Talouspolitiikan koordinaatio rakentuu pitkälti erilai-sen varsinaista lainsäädäntöä täydentävän pehmeän sääntelyn (soft law) varaan. Peh-meällä sääntelyllä pyritään ohjaamaan käyttäytymistä tai tulkintaa. Soft law ei ole oi-keudellisesti sitovaa, mutta sillä voi silti olla oikeudellista merkitystä. Käytännössätällainen sääntely luo joustavuutta ja kasvattaa soveltamistilanteissa käytettävää harkin-tavaltaa. Käytännössä laajaa harkintavaltaa talouspolitiikan alalla käyttää komissio.

19

Samalla jäsenvaltioiden on vaikea ennakoida komission ratkaisuja ja sitä, miten sääntö-jen noudattamista käytännön tilanteissa tulkitaan.

Periaatteessa talouspolitiikan kehikko toimii siten, että jäsenvaltioiden liikkuma-vara talouspolitiikassa on suurempaa mitä paremmin ne täyttävät EU-tasolla määritellytsäännöt ja tavoitteet. Ohjelmamaiden valintoja rajoittavat niiden rahoitustukiohjelmat.Liiallisen alijäämän menettelyssä olevilla mailla on mahdollisuus valita tarvittavat kei-not, mutta toimien riittävyys tulee komission ja neuvoston arvioitaviksi. Liikkumavarakasvaa niiden maiden kohdalla, jotka eivät ole liiallisen alijäämän menettelyssä. Kevyinvalvonta ja ohjeistus kohdistuvat niihin jäsenvaltioihin, joilla EU-tason sääntöihin jatavoitteisiin muodostuu budjettidirektiivin tarkoittama turvamarginaali. Monenkeskinenvalvonta eurooppalaisen ohjausjakson ja yhteisen budjettijakson puitteissa koskee kui-tenkin niitäkin maita.

Vakaus- ja kasvusopimuksen vahvuutena on pidetty sitä, että se perustuu selkeisiinmäärällisiin tavoitteisiin ja viitearvoihin. Toisaalta alusta lähtien on käyty keskustelualiiallisen alijäämän menettelyssä käytettävien nimellisten muuttujien ja sopimuksenmolemmissa osissa merkittävässä roolissa olevien rakenteellisten muuttujien välisestäsuhteesta (Henriksson ja Kajaste 2013). Pyrkimykset tämän ongelman ratkaisemiseenovat johtaneet menettelyjen mutkistumiseen ja läpinäkyvyyden vähenemiseen.22 Nume-roita koskeva epävarmuus ja tulkinnanvaraisuus ovat osaltaan heikentäneet vakaus- jakasvusopimuksen tehokasta täytäntöönpanoa.

Rakenteellisten uudistusten edistäminen talouspolitiikan koordinaatiokehi-kon puitteissa

Esimerkkinä talouspolitiikan sääntöjen tulkinnallisuudesta voidaan mainita komissiontuore ilmoitus soveltaa vakaus- ja kasvusopimusta joustavasti liittyen investointeihin,rakenteellisiin uudistuksiin ja suhdannetilanteeseen (European Commission 2015). En-naltaehkäisevän osan osalta mahdollisuus rakenteellisten uudistusten huomioon ottami-seen sisältyy myös EU-lainsäädäntöön.23 Korjaavassa osassa liiallisen alijäämän menet-tely voidaan jättää käynnistämättä tai menettelyä ei eskaloida, jos jäsenvaltio tekeemerkittäviä rakenteellisia uudistuksia. Jos suunniteltua uudistusta ei myöhemmin pannatäytäntöön, tätä pidetään raskauttavana tekijänä esimerkiksi menettelyä käynnistettäessätai lisäaikaa myönnettäessä.

22 Monet tulkintaerimielisyydet ovat kiteytyneet juuri rakenteellisten muuttujien kuten rakenteellisenjäämän tai potentiaalisen tuotannon arviointiin. Syy tähän on ilmeinen: rakenteelliset muuttujat ovathavaitsemattomia ja heikosti määriteltyjä eikä niiden arviointiin ole riidatonta menetelmää.23 Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan pohjana olevien asetusten mukaan jäsenval-tiot voivat poiketa keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen johtavalta polulta toteuttaessaanmerkittäviä rakenteellisia uudistuksia, jotka parantavat pitkän aikavälin kestävyyttä. Poikkeamantulee olla pienempi kuin 0,5 prosenttia BKT:sta. Uudistusten tulee olla kansallisen parlamentin hyväk-symiä, niiden huomioiminen ei edellytä 3 prosentin alijäämäsäännön rikkomista jolloin ”turvamargi-naali” säilyy, ja keskipitkän aikavälin tavoitteeseen on mahdollista palata 4 vuoden kuluessa. Jäsen-valtioiden tulee kyetä toimittamaan uskottavat laskelmat siitä, että tehdyllä muutoksella saavutetaantavoiteltu vaikutus pitkän aikavälin kasvuun ja julkisen talouden kestävyyteen.

20

Toimivat sisämarkkinat ovat edellytys talous- ja rahaliiton häiriöttömälle toimin-nalle. Työmarkkinoiden joustoa on pidetty erityisen välttämättömänä silloin, kun yhteis-tä finanssipolitiikkaa ei ole. Talouden rakenteet ovat monissa jäsenvaltioissa uudistami-sen tarpeessa. Ilman tarvittavia uudistuksia työ-, hyödyke- ja palvelumarkkinoilla talo-uskasvua ei saada jäsenvaltioissa – tai koko euroalueella – kestävälle pohjalle. Kriisi-maat ovat tehneet merkittäviä uudistuksia, mutta useissa euroalueen ydinmaissa uudis-tuksia on tehty vain vähän.

Rakenneuudistusten tekeminen on jäsenvaltioiden omassa harkinnassa niin kauan,kun ne eivät ole hakeutuneet ulkoisen rahoitustuen piiriin. Jäsenvaltioiden valtaosankohdalla rakenneuudistuksia pyritään EU-tasolla vauhdittamaan ensisijaisesti maakoh-taisilla suosituksilla, joilla voi olla merkitystä jäsenvaltioiden ongelmakohtien havait-semisessa ja uudistusten ohjaamisessa. Komission antamat maakohtaiset suositukseteivät kuitenkaan lähtökohtaisesti sido jäsenvaltioita. Toisaalta parhaita käytäntöjä pyri-tään tuomaan esiin myös vertaisarvioiden kautta ja tätä kautta luomaan jäsenvaltioillepainetta uudistusten tekemiseen.

Aikaisemmin komission maakohtaiset suositukset olivat hyvin yleisiä (esim. työl-lisyysastetta tulisi nostaa). Vaikka yleisiin suosituksiin oli helppo yhtyä, ne harvoinjohtivat konkreettisiin kansallisen tason päätöksiin ja toimenpiteisiin. Suosituksia ontästä syystä kehitetty konkreettisempaan suuntaan, mikä on samalla nostanut niidenohjaavaa vaikutusta.

Erilaisista vaihtoehdoista rakenneuudistusten vauhdittamiseksi – kepin tai porkka-nan avulla – on käyty keskustelua. Yhtenä vaihtoehtona on esitetty uusien asetustenmahdollistamaa sanktioiden käyttöä (liiallisten makrotasapainottomuuksien menettely),ja toisena joustavuuden tarjoamista vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa.

Liiallisten makrotasapainottomuuksien menettely on käytännössä liian järeä välinesoveltuakseen rakenneuudistusten kannustamiseen. Käynnistyttyään se etenee nopeastisanktioiden määräämiseen. Sanktioiden käyttöön yleisesti liittyvien ongelmien lisäksiniiden käyttö sopii erityisen huonosti rakenteellisiin uudistuksiin, jotka ovat harvoinpikaisesti toteutettavissa ja joiden suunnittelu, vaikutusten arviointi ja toimeenpanoedellyttävät aikaa. Lisäksi rakenteellisten uudistusten konkreettisten vaikutusten mit-taaminen on vaikeaa. Komission joustavuutta koskevassa tiedonannossa (2015) esite-tään, miten vakaus- ja kasvusopimusta voidaan tulkita joustavasti jäsenvaltion toteutta-essa rakenteellisia uudistuksia. Vaikka tämä ei yksinkertaista kehikkoa, tiedonanto sel-keyttää rakenneuudistusten osalta asetusten tulkintaa.

Käytännössä toimivin keino rakenneuudistusten edistämiseksi saattaa kuitenkin ol-la entistä vahvempi julkinen paine vertaisarvioiden ja komission suositusten kautta.Tätä voitaisiin edistää julkaisemalla komission maakohtaiset vertailut laajemmin, jol-loin jäsenvaltioiden välisiä politiikkaeroja olisi helpompi arvioida. Julkinen keskusteluvoi olla uusia menettelyjä tehokkaampi keino tavoitteiden saavuttamisessa. Rakenteelli-sille uudistuksille on suunniteltu myös erilaisia taloudellisia kannustimia (solidaa-risuusmekanismi). Jäsenvaltioilla on kuitenkin arvioitu olevan itsellään riittävästi kan-nustimia toteuttaa tärkeäksi katsomiaan uudistuksia, vaikka niistä aiheutuisikin väliai-kaista haittaa ja kustannuksia.

21

2.4. Pankkiunionin luominen

Finanssi- ja velkakriisit osoittivat, että no bail-out -periaatteen uskottava toimeenpanoon vaativa tehtävä. Velkajärjestelyiden suorittaminen systeemisen kriisin uhatessa sisäl-tää aina riskin tilanteen hallitsemattomasta laajentumisesta. Velkakriisin vuosina uhkaoli erityisen merkittävä. Tuoreessa muistissa oli Lehman Brothersin romahdusta seu-rannut kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden halvaantuminen, jonka reaalitaloudellisetkustannukset olivat valtavat. Eurovaltioiden kohdalla velkajärjestelyyn sisältyi lisäksieuroalueen institutionaalisesta rakenteesta johtuvia erityisiä riskejä. Näistä tärkein olipankkien ja niiden kotivaltioiden välinen kohtalonyhteys ja sen kytkentä yhteiseen ra-hapolitiikkaan.

Pankkitoimialan ja valtion välinen suhde on kiinteä: kun yhden vakaus horjuu, sevetää toisen mukaansa kurimukseen. Pankit ovat riippuvaisia kotivaltionsa vakaudestamontaa kautta. Kotivaltion luottoluokitus muodostaa katon sen pankkien luottoluokituk-selle. Kotivaltio myös vastaa viime kädessä pankkiensa talletussuojajärjestelmästä.Edelleen pankit ovat useimmissa Euroopan maissa kotivaltionsa liikkeeseen laskemienvaltionlainojen suurin ostajataho. Jos kotivaltio ajautuu talousvaikeuksiin, pankki voijoutua tilanteeseen, jossa samanaikaisesti sen luottoluokitus alentuu, talletussuojan us-kottavuus murentuu ja sen omistaman varallisuusmassan arvo putoaa.

Vastakkaissuuntainen riippuvuus – valtion riippuvuus pankkitoimialasta – on yhtälailla kiinteä. Pankkien luotontarjonta ja niiden tarjoamat maksupalvelut ovat yhteis-kunnan toimivuuden kannalta välttämättömiä. Rahoitustoimialan toimintakyvyn häiriin-tyminen halvaannuttaa koko talouden ja täten valtion rahoituspohjan. Tämä kahden-suuntainen kohtalonyhteys vaikuttaa kaikissa kehittyneissä maissa, mutta euroalueenvaltioille siitä tekee erityisen ongelmallisen itsenäisen rahan puuttuminen. Valtio, jonkaoma keskuspankki valvoo kansallista rahaa, voi periaatteessa aina kattaa kansallisenvaluutan määräiset velkansa ja turvata pankkiensa maksuvalmiuden. Yksittäinen euro-maa ei sen sijaan kontrolloi euron liikkeeseen laskua, eikä sen kyky hoitaa kaikissaolosuhteissa euromääräinen velkansa ole siten turvattu.

Tämä pankkien, valtion ja yhteisen rahan muodostama kolminaisuus oli eurokrii-sin ytimessä. Pankkiunionin luomisella on pyritty ratkomaan pankkien, valtion ja yhtei-sen rahan muodostamia haasteita ja tukemaan täten talous- ja rahaliiton vakautta. Sentavoitteena on vähentää valtion ja sen pankkisektorin välistä riippuvuutta niin, ettäpankkien ongelmat eivät ajaisi valtiota vaikeuksiin ja että valtion rahoitusongelmateivät johtaisi yksityisen rahoituksen katkeamiseen. Pankkiunioni ei kykene poistamaanvaltioiden tai pankkien talousongelmia, mutta sillä pyritään ehkäisemään niiden kehit-tymistä laajoiksi, systeemisiksi talouskriiseiksi.

Pankkiunionin osalta on tähän mennessä sovittu kahdesta kokonaisuudesta: ensin-näkin yhteisen valvontamekanismin perustamisesta EKP:n yhteyteen ja EVM:n mah-dollisuudesta pääomittaa pankkeja suoraan, sekä toiseksi yhteisen kriisinratkaisumeka-nismin ja siihen liittyvän yhteisen kriisinratkaisurahaston perustamisesta ja sitoumuk-sesta järjestää yhteisen kriisinratkaisurahaston mahdollisesti tarvitsema väliaikainen,täydentävä siltarahoitus ja, vuoteen 2024 mennessä, yhteinen varautumisjärjestely(common backstop).

22

Yhteinen valvonta

Pankkiunionin perustana on keskeisesti luottolaitosten vakavaraisuusvalvontatehtäviensiirtäminen EKP:lle eli yhteinen pankkivalvonta. Yhteisen valvonnan tarkoituksena onmyös vähentää pankkitoiminnan kansallista ja poliittista kytkeytyneisyyttä, joka monis-sa maissa heikensi pankkien riskienhallintaa ja osin myös valvontaa sekä heikensi luot-tamusta pankkijärjestelmän vakauteen. Pankkisektorin vakautta seurataan pankkiunio-nin alueella yhdenmukaisin menetelmin ja kriteerein. Vaikka yhteinen valvonta ei itses-sään katkaise pankkien ja valtion yhteyttä, se luo pohjan pankkiunionin muille elemen-teille, joilla on tällainen vaikutus. Yhteinen valvonta on tarpeen myös siksi, että pankki-en osuus yksittäisen jäsenvaltion BKT:hen on kasvanut niin merkittäväksi, että kansal-listen viranomaisten toimintamahdollisuudet ovat kaventuneet (Dockner 2014).

Yhteistä pankkivalvontaa koskeva toimivalta on perustettu määräykseen, jonkanojalla EKP:lle voidaan antaa luottolaitosten ja rahoituslaitosten vakauden valvontaanliittyviä erityistehtäviä (SEUT 127(6) artikla). Valittu oikeusperusta kytkee yhteisenpankkivalvonnan organisatorisesti EKP:iin ja sen päätöksentekoelimiin sekä sitoopankkiunionin käytännöllisesti ja periaatteellisesti euroalueeseen, vaikka siihen osallis-tuminen on pyritty pitämään avoinna myös euroalueen ulkopuolisille maille. Yhteisenpankkivalvonnan sijoittaminen EKP:iin on myös aiheuttanut keskustelua pankkivalvon-tatehtävien suhteesta rahapoliittiseen päätöksentekoon.

Yhteinen kriisinratkaisumekanismi

Pankkiunionin toinen osa on yhteinen kriisiratkaisumekanismi. Sen keskeiset tekijätovat yhtäältä tehokkaat viranomaisvälineet, joiden avulla järjestellään epävakaan pankintoiminnot uudelleen kriisitilanteessa, ja toisaalta yhteinen rahasto, jonka varoja voidaankäyttää, jos kriisinratkaisun kustannusten kattaminen edellyttää pankin oman taseenulkopuolista rahoitusta. Euroalueen yhteisen kriisinratkaisumekanismin ja siihen kes-keisesti liittyvän omistajien ja sijoittajien ensisijaisen vastuun pankkien tappioista (ns.bail-in -periaate) tarkoituksena on vähentää merkittävästi valtion ja sen pankkisektorinvälistä riippuvuutta. Viranomaisvälineet estävät kriisien pahenemista ja pienentävätongelmista julkiselle taloudelle aiheutuvia suoria kustannuksia, kun taas yhteinen krii-sinratkaisurahasto jakaa mahdollisesti aiheutuvat kustannukset pankkiunionin piirissäolevien pankkien välillä.

Pankkiunionissa sovelletaan koko unionin kattavaa harmonisoitua luottolaitostenvakavaraisuutta koskevaa lainsäädäntöä, elvytys- ja kriisinratkaisulainsäädäntöä sekätalletussuojalainsäädäntöä ja eurooppalaisten valvontaviranomaisten näiden nojallaantamaa täydentävää sääntelyä. Aiemmin luodut Euroopan pankki-, arvopaperimarkki-na sekä vakuutus- ja lisäeläkeviranomaiset ja Euroopan järjestelmäriskikomitea jatkavatnäiden uusien elinten rinnalla työtään yhteisten eurooppalaisten valvontakäytänteidenluomiseksi.

Pankkiunionin perustamisen yhteydessä on hyväksytty euroalueen jäsenvaltioidenrajattu yhteisvastuu (mahdollisuus EVM:n suoraan pääomitustukeen) ja pankkiunionis-sa toimivien pankkien keskinäinen vastuu pankkikriisien kustannuksista. Tätä kehitystä

23

syventää sitoutuminen yhteisen kriisinratkaisurahaston täydentäviin rahoitusjärjestelyi-hin ja yhteiseen varautumisjärjestelmään (jakso 5.3).

2.5 EKP:n asema ja toimet kriisin rauhoittamiseksi

Kriisi on muuttanut voimakkaasti EKP:n asemaa. Se on yhtäältä saanut uusia merkittä-viä tehtäviä (pankkivalvonnan ja osin myös makrovakauspolitiikan alueella), toisaaltase on pannut toimeen ohjelmia, joita olisi ollut vaikea kuvitella ennen kriisiä. LisäksiEKP on toiminut keskeisesti talouspolitiikan neuvonantajana esimerkiksi suhteessayksittäisiin kriisimaihin sekä yhdessä Euroopan komission ja IMF:n kanssa osana nk.troikkaa. Tärkeimpiä finanssikriisin kuluessa tehtyjä rahapolitiikan muutoksia tavan-omaisen korkopolitiikan lisäksi ovat olleet 1) keskuspankkirahoituksen keston pidentä-minen, 2) se, että pankit ovat voineet saada vakuuksia vastaan keskuspankkirahoitustahaluamansa määrän (ns. täyden jaon menettely), 3) dollarimääräisen rahoituksen tur-vaaminen vastapuolille yhteistyössä Yhdysvaltain keskuspankin kanssa, 4) vähimmäis-varantovelvoitteen puolittaminen, 5) maksuvalmiusjärjestelmän korkoputken muutok-set, 6) vakuuskelpoisten instrumenttien valikoiman laajentaminen ja 7) arvopapereidenosto-ohjelmat.

Kriisin aikana eurojärjestelmän tase on ollut markkinapaineiden keskeisin puskuri.Epäluottamuksen kasvaessa yksityinen raha on paennut ongelmamaista ja korvautunutkeskuspankkirahalla. Vaikka tämä prosessi heijastaa pääosin yhteisen valuutan perusra-kennetta, se on silti osaltaan hämärtänyt yhteisvastuun rajoja.

EKP on myös tehnyt aktiivisia päätöksiä, joiden yhdenmukaisuus perussopimustenkanssa on tulkinnanvarainen. Erityisen ongelmallinen oli EKP:n arvopaperimarkkinaoh-jelma (SMP), jonka puitteissa se osti vuosina 2010–2012 noin 220 miljardilla eurollakriisivaltioiden valtionvelkakirjoja. SMP:n teho jäi kyseenalaiseksi, ja sen käyttö hiipuivuoden 2011 jälkipuoliskolla ja loppui vuoden 2012 alussa. Muodollisesti se lopetettiinvuoden 2012 syksyllä.

Markkinavaikutuksiltaan toimivammaksi osoittautui EKP:n syksyllä 2012 julkis-tama ns. rahapoliittisten suorien kauppojen ohjelma (OMT), joka lähtökohtaisesti koh-distuisi niin ikään valtioiden velkakirjoihin. OMT-ohjelman ostot ovat ehdollisia, eli nevoivat kohdistua vain sellaisten valtioiden lyhytaikaisiin velkakirjoihin, jotka ovat si-toutuneet ERVV:n tai EVM:n määrittelemiin talouden sopeutusohjelmiin. OMT-ohjelman käynnistämistä koskevan ilmoituksen jälkeen valtionlainojen korkoerot alkoi-vat nopeasti supistua. Ohjelman merkitys rahoitusmarkkinoiden luottamuksen palaut-tamiseen oli keskeinen, vaikka ohjelmasta julkisuuteen annetut tiedot olivat varsin rajal-liset eikä ohjelmaa ole tähän mennessä otettu käyttöön (Leino-Sandberg ja Saarenheimo2014). Vuoden 2014 aikana EKP päätti aloittaa lisäksi omaisuusvakuudellisten arvopa-pereiden (Asset-Backed Securities, ABS) -osto-ohjelman sekä uuden katettujen velkakir-jojen osto-ohjelman (CBPP3).

Tammikuussa 2015 arvopapereiden osto-ohjelmaa päätettiin laajentaa sisältämäänmyös julkisia (euroalueen valtioiden sekä eurooppalaisten instituutioiden) velkakirjoja.Samalla ohjelman volyymia päätettiin kasvattaa 60 miljardiin euroon kuukaudessa vä-

24

hintään syyskuun 2016 loppuun ja mahdollisesti senkin jälkeen, jos hintavakauden tur-vaaminen niin vaatii. Investointiluokan ehdot täyttävien valtioiden ja eurooppalaisteninstituutioiden velkakirjaostot aloitetaan jälkimarkkinoilla maaliskuussa 2015 ja niitätehdään EKP:n pääoma-avaimen mukaisesti. Ohjelmamaiden velkakirjojen ostolle ase-tetaan lisävaatimuksia. Ostoista 20 prosenttia (ts. EKP:n suorittamat ostot ja eurooppa-laisten instituutioiden liikkeeseen laskemiin papereihin kohdistuvat ostot) tehdään euro-järjestelmän yhteisellä riskillä. Loput 80 prosenttia ostoista on kansallisten keskuspank-kien tekemiä, kansallisiin papereihin kohdistuvia ostoja, ja niistä mahdollisesti aiheutu-vat tappiot jäävät oston suorittaneen keskuspankin kontolle.

EKP:n toimien yhteensopivuudesta perussopimusten kanssa on käyty paljon kes-kustelua, ja Saksan perustuslakituomioistuin on tehnyt Euroopan unionin tuomiois-tuimelle ennakkoratkaisupyynnön koskien OMT-ohjelman yhteensopivuutta EKP:ntehtävien kanssa.24 EKP:n kapean, hintavakauden ylläpitämiseen liittyvän mandaatinsekä jäsenvaltioista ja toimielimistä riippumattoman aseman keskeisin tarkoitus olinimenomaan suojata keskuspankkia vaatimuksilta edistää lyhyen aikavälin taloudellisiatai poliittisia tavoitteita. Jos EKP hankkii taseeseensa jonkin euromaan velkakirjoja,eurojärjestelmä käytännössä siirtää kyseisiin velkakirjoihin kohdistuvan osan valtionluottoriskistä markkinoilta koko euroalueen kannettavaksi. Jos kyseinen valtio ei kyke-ne hoitamaan velkojaan, muut euromaat kantavat kustannukset EKP:n pääoma-avaimenmukaisesti.

Eurokriisin aikana monen eurovaltion maksuvalmius on käytännössä riippunutEKP:n päätöksistä. Tämä on monessa suhteessa ongelmallinen tilanne. EKP on joutunutkoettelemaan mandaattinsa rajoja ja tekemään päätöksiä, jotka käytännössä ovat tukioh-jelman luonteisia. Käytännössä usean euroalueen jäsenvaltion velka on niin korkeallatasolla, että ne tarvitsevat EKP:n tukea, jotta niiden velkakirjojen korot pysyvät finans-sipoliittisesti kestävällä tasolla (Hetemäki 2015). EKP:n toimilla hoidetaan lähinnäongelmien seurauksia.

24 Kts OMT-asiassa C-62/14 Gauweiler 14.1.2015 annettu julkisasiamies Cruz Villalón ratkaisuehdotus,jossa esitetään, että OMT-ohjelma on SEUT 119 artiklan sekä 127 artiklan 1 ja 2 kohdan mukainenedellyttäen, että kyseistä ohjelmaa mahdollisesti sovellettaessa EKP pidättyy kaikesta suorasta osal-listumisesta tukiohjelmiin, jotka on sidottu OMT-ohjelmaan ja täyttää ehdottomasti perusteluvelvolli-suutensa sekä suhteellisuusperiaatteesta johtuvat vaatimukset. OMT-ohjelma on SEUT 123 artiklan 1kohdan mukainen edellyttäen, että kyseisen ohjelman mahdollinen soveltaminen tapahtuu sellaisissaajallisissa olosuhteissa, jotka jättävät tosiasiallisesti mahdollisuuden valtioiden velkapapereidenmarkkinahintojen muodostumiselle. EU:n yleinen tuomioistuin hylkäsi SMP-ohjelmaa koskeneenkanteen määräyksellä asiassa T-532/11 Städter v Euroopan keskuspankki, ja EU-tuomioistuin vahvistitämän myöhemmin asiassa C-102/12 P Städter v Euroopan keskuspankki antamallaan määräyksellä.Määräyksen perusteena oli SEUT 263 artiklan mukaisen kahden kuukauden kanneajan ylittyminen.

25

3 TALOUS- JA RAHALIITONTULEVAISUUDESTA TEHDYTEHDOTUKSET JA SELVITYKSET

3.1 EU-toimielinten tekemät ehdotukset

Eurokriisin jälkeisen talous- ja rahaliiton syventämiseen tähtäävän keskustelun voidaankatsoa alkaneen Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 2012 pidetystä kokouksesta, jossakäsiteltiin sen puheenjohtaja Herman van Rompuyn yhdessä komission puheenjohtajan,euroryhmän puheenjohtajan ja EKP:n pääjohtajan kanssa laatimaa lyhyttä selvitystä"Kohti todellista talous- ja rahaliittoa".25 Selvityksessä esiteltiin yleisellä tasolla ajatustulevan talous- ja rahaliiton neljästä pääkohdasta: yhdennetty rahoituskehys, yhdennettyfinanssipoliittinen kehys, yhdennetty talouspoliittinen kehys ja entistä vahvempi demo-kraattinen oikeutus ja tilivelvollisuus. Kesäkuun 2012 euroalueen huippukokouksessapäätettiin käytännössä pankkiunionin ensimmäisestä vaiheesta, joka käsitti yhteisenvalvontamekanismin sekä Euroopan vakausmekanismin suoran pääomitusvälineen.

Marraskuussa 2012 komissio julkaisi oman visionsa talous- ja rahaliiton syventä-misestä (Euroopan komissio 2012). Tämän Blueprintin nimellä tunnetun komissionsuunnitelman mukaan kaikkiin jäsenvaltioiden merkittäviin talous- ja finanssipoliittisiinvalintoihin tulisi kohdistaa pidemmälle meneviä koordinointi-, hyväksyntä- ja seuran-tamenettelyjä. Osa ehdotuksista voitaisiin toteuttaa voimassa olevien perussopimustenpohjalta, mutta osa edellyttäisi perussopimusten muuttamista.

Komission esitys oli kolmivaiheinen. Lyhyellä aikavälillä tuli kiirehtiä six- ja two-pack -lainsäädännön sekä pankkiunionin luomiseen liittyvien säädösten hyväksymistä jatäytäntöönpanoa sekä selvittää rakenteellisten uudistusten toteuttamisen mahdollisuuk-sia. Keskipitkällä aikavälillä (18 kuukautta – 5 vuotta) julkisen talouden ja talouspoli-tiikan – myös vero- ja työllisyyspolitiikan – entistä tiukempi koordinointi kulkisi sa-manaikaisesti euroalueen yhteisen rahoituskapasiteetin kanssa. Tämä perustuisi unionil-le annettaviin omiin varoihin ja tukisi tärkeitä rakenneuudistuksia. Myös tiukkaan eh-dollisuuteen ja euroalueen yhteisiin velkakirjoihin perustuvaa velanlunastusrahastoavoitaisiin harkita keinona vähentää velkaa ja vakauttaa rahoitusmarkkinoita. Komissionmukaan pidemmällä aikavälillä (yli viisi vuotta) tulisi siirtyä täysimittaiseen finanssi- jatalousunioniin, joka rakentuisi euroalueen omalle budjetille ja edellyttäisi suverenitee-tin, vastuun ja solidaarisuuden asianmukaista jakamista Euroopan tasolla. Samalla jär-jestely tarjoaisi talous- ja rahaliitolle yhteisen rahoituskapasiteetin, jonka avulla voidaantukea jäsenvaltioita, joihin talouden häiriöt vaikuttavat. Tiiviisti yhdennetty talouden ja

25 Myös Euroopan parlamentti hyväksyi lokakuussa 2012 mietinnön neljän puheenjohtajan EMU-raportista. Euroopan parlamentin mietintö suosituksista komissiolle Eurooppa-neuvoston puheen-johtajan, komission puheenjohtajan, euroryhmän puheenjohtajan ja EKP:n pääjohtajan esittämästäselvityksestä "Kohti todellista talous- ja rahaliittoa" (2012/2151(INI)), A7-0339/2012).

26

finanssipolitiikan ohjausjärjestelmä saattaisi komission mukaan mahdollistaa myösjulkisten velkakirjojen yhteisen liikkeeseenlaskun (eurobondit), mikä parantaisi mark-kinoiden toimintaa ja rahapolitiikan harjoittamista. Tämä olisi komission näkemyksenmukaan talous- ja rahaliiton viimeinen vaihe.

Komissio esitti, että on pääasiassa Euroopan parlamentin tehtävä vastata kaikkienEU:n tasolla tehtyjen, erityisesti komission päätösten demokraattisesta vastuuvelvolli-suudesta, mikä edellyttää Euroopan parlamentin valtaoikeuksien vastaavaa kasvattamis-ta. Vaikka komissio viittasi myös kansallisten parlamenttien asemaan, se korosti, ettäEU-tason päätöksenteon demokraattinen oikeutus myös euroa koskevissa asioissa edel-lyttää edustuksellisen demokratian toteuttamista Euroopan parlamentin kautta.

Eurooppa-neuvoston silloinen puheenjohtaja van Rompuy julkisti oman raporttin-sa joulukuussa 2012. Raportin mukaan vuosina 2013–2014 keskityttäisiin toteuttamaanyhdennetty rahoituskehys ja edistettäisiin tervettä rakennepolitiikkaa. Tämän jälkeenparannettaisiin EMUn taloudellista mukautumiskykyä luomalla keskitetty häiriöidenvaimentamistoiminto. Eurooppa-neuvoston tasolla ei ole tehty linjauksia muista komis-sion suunnitelman osista. Eurooppa-neuvoston kokouksessa joulukuussa 2012 keskus-teltiin joistakin EMUn kehittämistä koskevista aloitteista,26 mutta niiden käsittely ei olejohtanut ratkaisuihin. Komission tilannearvioon vaikuttanee myös mm. UK:n mahdolli-nen kansanäänestys EU-jäsenyydestä, talouden kehitys sekä se, ettei perussopimusmuu-toksia pidetä realistisina lyhyellä aikavälillä. Syyskuussa 2013 IMF:n asiantuntijat jul-kaisivat oman keskusteluasiakirjansa talous- ja rahaliiton kehittämisestä (Allard ja muut2013). Lokakuussa 2013 komissio antoi tiedonannon EMUn sosiaalisesta ulottuvuudes-ta.27

Euroalueen huippukokouksen ja Eurooppa-neuvoston linjaukset lokakuussa ja jou-lukuussa 2014 yhdessä uuden komission aloittamisen kanssa merkinnevät sitä, ettäkeskustelu talous- ja rahaliiton kehittämisestä käynnistyy uudelleen vuoden 2015 alku-puolella. Eurohuippukokous ja Eurooppa-neuvosto kehottivat komission puheenjohtajaaläheisessä yhteistyössä eurohuippukokouksen puheenjohtajan, euroryhmän puheen-johtajan ja EKP:n pääjohtajan kanssa jatkamaan sellaisten konkreettisten mekanismienkehittämistä, joilla lisätään talouspolitiikan koordinointia, lähentämistä ja solidaarisuut-ta. Raportista on tarkoitus keskustella kesäkuun 2015 Eurooppa-neuvostossa, ja jäsen-valtiot osallistuvat sen valmisteluun.

EKP:n pääjohtaja Mario Draghi on viimeaikaisissa puheenvuoroissaan korostanut,että vakaa rahaliitto edellyttää kaikkien euroalueen valtioiden toteuttavan vakaata jajoustavaa talouspolitiikkaa.28 Koska kaikkia häiriöitä ei ole mahdollista ehkäistä enna-

26 ”Lähentymis- ja kilpailukykyvälineen käyttöönotto” KOM(2013) 165 ja ”Merkittävien talouspolitii-kan uudistussuunnitelmien ennalta yhteensovittaminen” KOM(2013) 166.27 ”Talous- ja rahaliitolle vahvempi sosiaalinen ulottuvuus” KOM(2013) 690. Tiedonannon keskeisetehdotukset liittyivät työllisyyden ja sosiaalisten haasteiden valvonnan tehostamiseen ja talouspolitii-kan EU-ohjausjaksoon liittyvän politiikan koordinoinnin vahvistamiseen, solidaarisuuden ja työvoi-man liikkuvuuden lisääminen sekä sosiaalisen vuoropuhelun vahvistamiseen.28 Kts esimerkiksi ”Vakaus ja vauraus rahaliitossa”, EKP:n pääjohtajan Mario Draghin puhe Helsinginyliopistossa, Helsinki 27.11.2014.

27

kolta, tarvitaan myös yhteisiä riskienjakojärjestelyjä ja rahoitusmarkkinoiden yhdenty-misen syventämistä. Draghi edellyttää nykyisten talouspolitiikan sääntöjen ja menette-lyjen tehokkaampaa soveltamista sekä rakenneuudistusten määrittelemistä yhteistä etuakoskevaksi kysymykseksi, josta tulisi päättää EU-tasolla. Valtion velan asemaa turvalli-sena sijoituskohteena tulisi vahvistaa luomalla vahva ja uskottava finanssipolitiikanohjaus- ja valvontajärjestelmä sekä takaamalla julkinen velka varautumisjärjestelyin.Draghin mukaan vakaa talous- ja rahaliitto edellyttää myös pankki-, pääomamarkkina-ja finanssiunionin luomista niin, että politiikkaa rahaliitossa tarkastellaan kokonaisuute-na ja osana poliittista unionia. Epäilykset EMUn kestävyydestä jatkuvat Draghin mu-kaan niin kauan kuin EMU on epätäydellinen.

Perussopimuksiin liittyen lähivuosina harkittavaksi tulee myös kysymys viimevuosina EU:n perussopimusten ulkopuolella tehtyjen EMU-liitännäisten kansainvälistensopimusten (EVM-sopimus, Finanssipoliittinen sopimus, Yhteistä kriisinratkaisurahas-toa koskeva nk. SRF-sopimus) sisällyttämisestä EU-oikeuden viitekehykseen. Kaikkiennäiden sopimusten kohdalla EU:n toimivalta on tulkinnanvarainen. Kansainvälistensopimusten käyttöä on pidetty toimielinten näkemyksissä hyväksyttävyyteen liittyvistänäkökulmista arveluttavana ja katsottu, että ne tulisi sisällyttää EU-oikeuteen mahdolli-simman pian.

3.2 Suomen kannat

Eduskunta on käsitellyt EMUn kehittämistä erityisesti lausunnossa SuVL 4/2012 vpsekä mietinnössä SuVM 1/2014 vp. Näistä ensimmäinen koskee erityisesti toimielintenvuonna 2012 tekemiä ehdotuksia EMUn kehittämiseksi sekä pankkiunionia. Tällöineduskunta piti six- ja two-pack lainsäädäntöä lähiaikoina riittävänä ja varoitti tarkaste-lemasta talouspolitiikkaa vain velkakestävyyden kautta, unohtaen muut talouspolitiikantavoitteet, kuten työllisyys, kasvu ja sosiaalinen vakaus. Eduskunta korosti kansallistenparlamenttien vastuuta omien maidensa budjeteista sekä perusoikeuksien, demokratianja avoimuuden merkitystä. Jäsenvaltioiden budjettipolitiikkaan puuttuvista toimistapäättäminen olisi ennenaikaista. Osittainenkin yhteisvastuullinen velka olisi taloudelli-sesti haitallista ja perussopimusten vastaista. Eduskunta suhtautui kielteisesti euroalueenyhteiseen budjettiin, euroalueen oman varan luomiseen sekä euroalueen ”valtiovarain-ministerin” asettamiseen.

Valtioneuvoston EU-selonteosta antamassaan mietinnössä (SuVM 1/2014 vp) suu-ri valiokunta toisti näkemyksensä siitä, että nykyiset talouspolitiikan koordinaationjärjestelyt tehokkaasti toteutettuina tarjoavat paremman lähtökohdan EMUn kestävälletoiminnalle myös pitkällä aikavälillä. Komission toiminta ei kaikin osin ole luonut vai-kutelmaa ponnekkuudesta. EU-tason sääntelyn keskeisenä mittarina toimiikin liiallisenalijäämän menettely ja siinä määritellyt tavoitteet julkisen velan vähentämiselle. Suurivaliokunta kannusti talouspolitiikan koordinaatiojärjestelmän yksinkertaistamiseen japiti pankkiunionin keskeisiä periaatteita oikeina, mutta korosti, että yhteinen pankkival-vonta ja kriisinratkaisujärjestelmä eivät merkitse yhteistä takausta. Valiokunta viittasiyhteisvastuuseen ja finanssipolitiikan yhteisöllistämiseen liittyvään paineeseen ja koros-

28

ti, että Suomen tulisi yhdessä muiden samanmielisten maiden kanssa pyrkiä perussopi-musten mukaiseen, toimivampaan vaihtoehtoon, joka luo parhaan mallin vakaalle, fi-nanssiunionille vaihtoehtoiselle, ja nykyistä vähemmän keskittyneelle talouspolitiikanja rahoitusvakauden järjestelmälle.

Suomen tavoitteen tulisi rakentua seuraaville elementeille: No bail-out -säännönuskottavuutta tulee vahvistaa luomalla säännöstö, joka varmistaisi sijoittajien vastuunvaltion maksukyvyttömyyden aiheuttamista tappioista. Valtioiden velkakirjojen riskiar-vioinnin tulisi perustua objektiiviseen riskin analyysiin. Lisäksi välineitä yksityissekto-rin velkataakan hallittuun resoluutioon tulisi kehittää euroalueen vakauden varmistami-seksi ja talouskasvun esteiden poistamiseksi. Valiokunta korosti, että vaikka unionira-kenteiden sisällä tapahtuva sääntely on ensisijaista, Suomi suhtautuu avoimesti myöshallitustenvälisiin järjestelyihin talous- ja rahapolitiikan kehittämisen keinona. Lisäksivaliokunta kiinnitti huomiota EKP:n toimintaan ja tehtävien kehittymiseen sekä ilmaisihuolensa Suomelle kertyvien vakausjärjestelmien kriisinhallintaan liittyvien vastuidenkokonaismäärästä ja vaikutuksesta.

3.3 Suomessa tehdyt selvitykset

ETLA ja Ulkopoliittinen instituutti julkistivat keväällä 2014 selvityksen (Jokela ja muut2014), jossa arvioidaan euroalueen vanhojen rakenteiden myötävaikuttaneen kriisinsyntymiseen ja hidastaneen kriisistä toipumista. Keskeisenä arviointinäkökulmana toi-mii se, onko kriisin aikana tehtyjen päätösten perusteella syntynyt EMU kestävä ja mitävaihtoehtoja sille voidaan ajatella olevan. Nykyisenlaisen EMUn potentiaalisena on-gelmana nähdään unionin ja sen jäsenvaltioiden välinen epäselvä vallanjako ja siitäjohtuva demokraattisen legitimiteetin haaste samalla kun Suomen kasvavaksi viiteryh-mäksi muodostuvat muut kuin sen pohjoiset EU-naapurit.

Vaihtoehdoksi esitetään finanssiunioni-EMUa, joka edellyttäisi jonkinasteista yh-teisvastuun (suhdannetasaus, yhteislainat) ja yhteisen rahoituskapasiteetin kasvattamistaja samalla perussopimusten muuttamista. Perussopimusmuutoksia edellyttävän finans-siunioni-vaihtoehdon katsotaan selvityksessä vastaavan osin nykyisen EMUn oikeudel-lis-institutionaalisiin ongelmiin. Jos suhdannetasaus toteutettaisiin ilman pysyviä tulon-siirtoja ja yhteislainoja, sen vaikutuksia moraalikatoon voitaisiin minimoida. Samallaesimerkiksi velanlyhennysrahaston katsotaan voivan vähentää korkeaan velkatasoonliittyviä riskejä, vaikka laaja yhteisvastuullisten velkojen pysyvä toteuttaminen olisiraportin mukaan Suomen kannalta epäedullista.

Vielä pidemmälle vietyä liittovaltiokehitystä pidetään selvityksessä Suomen kan-nalta ongelmallisena ja sen katsotaan merkitsevän käytännössä nykyisen EU:n jakautu-mista osiin. Kolmantena vaihtoehtona nähdään EMUn hajoaminen. Raportin perusteellaon epäselvää, riittääkö nykyinen EMU taloudellisten haasteiden ratkaisemiseen.

Toinen tuoreehko selvitys koskee Euron tulevaisuutta ja Suomen vaihtoehtoja(Kanniainen 2014). Selvityksessä rahaliiton valuvioiksi mainitaan europankit, velkaan-tuminen, työmarkkinat ja vaihtotaseiden tasapainottomuudet. Ulkoisiin ja sisäisiin tasa-painottomuuksiin ja euroalueen sisäisiin eroihin ei alkuvaiheessa kiinnitetty riittävästi

29

huomiota. Vaikka näihin myöhemmin on puututtu, käytännössä sopeutus on tapahtunutosittain ja kivuliaasti sisäisen devalvaation välityksellä. Pankkisektorin kohdalla herät-tiin liian myöhään huomaamaan markkinaintegraation tasolla tapahtunut muutos. Myöstyövoiman liikkuvuudella tulee väistämättä olemaan huomattavia vaikutuksia, ei vaineuroalueella, vaan koko unionin mitassa.

Raportissa ennustetaan, että kaikissa jäsenvaltioissa joudutaan vähitellen omak-sumaan joustavampia rakenteita. Merkittävä, osittain vielä ratkaisematon ongelma liit-tyy EU:n ja euroalueen hallintaan ja ohjaukseen ja siinä erityisesti täytäntöönpanoon.Raportin mukaan euroalueella on kaksi vaihtoehtoa: joko syvenevä tai vähenevä integ-raatio – joko liittovaltio tai euroalueen purkautuminen.

Molemmissa selvityksissä nojaudutaan ns. optimaalista valuutta-aluetta koskevaanteoriaan, jota on pidetty eräänlaisena hyvin toimivan euroalueen ideaalimallina. Teoriaei kuitenkaan ota huomioon niitä tekijöitä, joilla euroalueeseen liittyminen perustui –rahapolitiikan uskottavuus – tai niitä tekijöitä, jotka ovat aiheuttaneet nykyiset ongel-mat. Euroalueen rajojen piirtäminen optimaalisen valuutta-alueen mukaisesti ei olepoliittisesti realistinen vaihtoehto, koska sekä EU-alueen että euroalueen on katsottulaajenevan vähitellen ja niiden rajat ovat ennemmin poliittisia kuin yksin talouspoliitti-sen teorian tai tarkoituksenmukaisuuden nojalla piirrettäviä. Selvityksissä esitettyjävaihtoehtoja ja näkemyksiä arvioidaan alla yksityiskohtaisemmin.

30

4 FISKAALIUNIONIA JA POLIITTISTAUNIONIA KOSKEVAT EHDOTUKSET

Viime vuosina on toistuvasti esitetty, että EMUn vakauden turvaaminen edellyttää fis-kaaliunionin luomista euroalueelle. Fiskaaliunionille ei ole yhtä selkeää määritelmää,vaan eri tahot käyttävät termiä kuvaamaan hyvinkin erilaisia liittovaltiomalleja. Esi-merkiksi Yhdysvalloissa ja Kanadassa sovellettavan fiskaaliunionin keskeiset osat ovatverotusoikeutta käyttävä liittovaltio, jolle on perustuslaissa määrätty tarkasti rajatuttehtävät, sekä osavaltiot, jotka käyttävät omia toimivaltuuksiaan autonomisesti ilmankeskitettyä talouspolitiikan koordinaatiota ja joiden taloudenpidosta liittovaltio ei otavastuuta. Kukin osavaltio vastaa omista veloistaan, ja mahdolliset tulonsiirrot tapahtu-vat liittovaltion budjetin kautta, ei suorina osavaltioiden välisinä siirtoina.

Jo nykyinen EU sisältää – EU:n ja eurovaltioiden yhteisten instituutioiden kutenEuroopan investointipankki, ERVV ja EVM lisäksi - joitakin tällaisen fiskaaliunioninelementtejä. Näihin kuuluvat esimerkiksi unionin tuloja koskeva ns. ”omien varojen” –järjestelmä ja koheesiopolitiikkaan sisältyvät tulonsiirrot. Jatkossa uudeksi elementiksisaattaa muodostua pankkiunionin tuleva varautumisjärjestelmä, jonka yksityiskohdistaei ole vielä neuvoteltu. Periaatteessa unionin omat varat -järjestely sisältää jo nyt omantalousarvion tunnusmerkit täyttäviä tekijöitä: ne ovat unionille yleisen talousarvionrahoittamiseksi myönnettyjä tuloja, jotka kuuluvat unionille ilman kansallisten viran-omaisten erillisiä päätöksiä.29 Oman ”liittovaltiotason” budjetin luomisessa kysymysolisi siis samantapaisen järjestelmän laajentamisesta. Toistaiseksi keskustelua ei olejuuri lainkaan käyty siitä, miten tämä tehtäisiin ja mihin varat olisi tarkoituksenmukais-ta kohdentaa. Vaikka jäsenvaltioiden välisiä rajattuja tulonsiirtoja on tehty EU:ssa en-nenkin osana EU:n koheesiopolitiikkaa, niiden tavoite on ollut suhteellisen kapea jaliittynyt heikommin kehittyneiden alueiden kehittämiseen. Mittaviin jäsenvaltioidenvälisiin tulonsiirtoihin rakentuva järjestelmä loisi EU-tason toimien hyväksyttävyydellehuomattavasti suurempia haasteita kuin nykyiset tulonsiirtoja sisältävät EU-politiikat.

Viimeaikaisessa keskustelussa fiskaaliunionin mallina on ollut lähinnä Saksan kal-tainen järjestelmä, jossa keskusvallalla on omien toimivaltuuksiensa lisäksi pitkällemenevät oikeudet puuttua osavaltioiden toimiin. Vastineena keskusvallan valtuuksillevalvoa osavaltioiden toimia tämä takaa osavaltioiden velanhoitokyvyn. Tällaisessa fis-kaaliunionissa ei tunneta no bail-out -periaatetta, sillä keskusvallan viimekätinen vastuuosavaltioiden maksukyvystä on avoimesti tunnustettu.

Euroaluetta koskevat ehdotukset yleensä yhdistelevät elementtejä näistä kahdestaliittovaltiomallista. Esimerkiksi Allard ja muut (2013) katsovat, että puhtaasti markki-

29 Unionin omat varat – järjestelmä perustuu SEUT 311 artiklaan. Omat varat jaetaan niin sanottuihinperinteisiin omiin varoihin sekä muihin omiin varoihin. Perinteiset omat varat muodostuvat mm.maksuista ja palkkioista, yhteisestä tullitariffista ja muista tulleista kertyvistä maksuista, jotka kunkinjäsenvaltion viranomainen kerää ja tilittää unionille.

31

nakuriin nojaavaan no bail-out -malliin ei ole euroalueella lyhyellä aikavälillä edelly-tyksiä, joten ainakin väliaikaisesti tarvitaan vahvaa finanssipolitiikan keskitettyä koor-dinaatiota. Allard ja muut katsovat euroalueen fiskaaliunionin vähimmäistekijäksi kan-sallisen finanssipolitiikan selkeämmän valvonnan ja yhteistä etua koskevien kysymys-ten ratkaisemisen varmistamisen, keskitetyn finanssikurin valvonnan, tulonsiirtojärjes-telmän ja selkeämmän eurooppalaisen vastuunjaon, pankkisektorin eurooppalaisen va-rautumisjärjestelmän sekä jonkinasteisen yhteisen velan ja varautumisjärjestelmän. VonHagenin (2014) mukaan euroalue on viime vuosina siirtynyt kohti velkaunionia, jossaon hajautettu finanssipoliittinen valta, mutta kollektiivinen valtioiden luottoriski. VonHagen ei pidä tätä kestävänä ratkaisuna euroalueelle, sillä se ei tarjoa kannustimia velanalentamiseen. Siksi nykyinen asetelma saattaa johtaa lopulta korkeaan inflaatioon taikollektiiviseen velkakriisiin.

Muissa arvioissa rajatun fiskaaliunionin on katsottu edellyttävän liittovaltiotasonerillistä talousarviota, sekä euroalueen yhteisen valtiovarainministeriön perustamista javaltuuksia kerätä varoja ja päättää niiden käytöstä. Varojen keräämisen on joskus kat-sottu edellyttävän myös oikeutta lainanottoon menojen kattamiseksi. Lisäksi fiskaa-liunionilla tulisi olla valtuudet päättää valtion velkasaneeraukseen asettamisesta. EU-tasolla tulisi myös vähintään olla mahdollisuus veto-oikeuteen koskien sellaista kansal-lista talouspolitiikkaa, joka vaikuttaisi koko euroalueen tasolla (Marzinotto ja muut2011). Lisäksi fiskaaliunionin yhteydessä on keskusteltu tarpeesta yhtenäistää jäsenval-tioiden sosiaalipolitiikkaa työmarkkinoiden toimivuuden ja liikkuvuuden takaamiseksi.

Talouspolitiikan koordinaatioon ja yhteisvastuuseen perustuvaan fiskaaliunioniakoskevaan visioon liitetään tyypillisesti jonkinmuotoinen euromaiden yhteisvastuulli-nen velka, kuten eurobondit tai nk. velanpurkurahasto. Maaliskuussa 2014 valmistu-neessa korkean tason työryhmän raportissa todetaan, että sekä eurobondeilla että velan-purkurahastolla olisi mahdollista vakauttaa valtionlainamarkkinoita ja tukea rahoitusva-kautta ja integraatiota.30 Toisaalta molemmilla olisi taloudellisia, finanssipoliittisia jamoraalikatoon liittyviä riskejä, joiden toteutuminen riippuu myös siitä, miten toimetkäytännössä toteutettaisiin. Siksi korkean tason työryhmä suositteli, ettei toimiin ryh-dyttäisi ennen kuin on kokemusta talouspolitiikan ohjauksen uudesta kehikosta. Jokatapauksessa toimien toteuttaminen edellyttäisi perussopimusmuutoksia tai hallitustenvä-lisiä järjestelyjä. Velanpurkurahastoa ja eurobondeja ei ole esiintynyt uuden komissiontähänastisissa puheenvuoroissa, todennäköisesti koska perussopimusmuutoksia ei pidetäpoliittisesti mahdollisina. Keskustelu yhteisvastuullisista velkakirjoista tullee kuitenkinjatkumaan muodossa tai toisessa, jos euroalueen velkatilanne pitkittyy ja kärjistyy.

Eurobondeja tai muun muotoista yhteisvastuullista velkaa koskevat ehdotuksetovat tyypillisesti teoreettisesti koherentteja mutta perustuvat epäuskottaville oletuksilleunionin kyvystä käyttää toimeenpanovaltaa suhteessa euroalueen suvereeneihin jäsen-valtioihin. Ehdotukset sisältävät poikkeuksetta järjestelmiä, joilla pyritään sääntelemäänyhteisvastuusta aiheutuvaa moraalikatoa, kuten sääntöjä, jotka edellyttävät finanssiku-

30 Kts näistä maaliskuussa 2014 hyväksytty korkean tason työryhmän raportti, joka löytyy verkostaosoitteestahttp://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/pdf/20140331_report_en.pdf .

32

rista poikkeavan jäsenvaltion sulkemista yhteisen velkajärjestelmän ulkopuolelle. Käsit-telemättä jää se, miten tällaisesta säännöstä tehdään uskottava – kun no bail-out -sääntöä ei kyetty panemaan toimeen, miten tällaisten sääntöjen toimeenpanossa sittenonnistuttaisiin? Toimeenpanon vaikeutta lisää edelleen se, että siinä vaiheessa kun jä-senvaltioiden velkaa olisi siirretty yhteisvastuulle satojen tai tuhansien miljardien euro-jen edestä, unionilla ei yksinkertaisesti olisi varaa erottaa jäsenvaltiota järjestelmästä.Eurobondit muuttaisivat neuvotteluasetelmia velkaantuneimpien jäsenvaltioiden eduksiniin, että säännöistä jouduttaisiin käytännössä aina joustamaan, ja moraalikadosta tulisijärjestelmän pysyvä ongelma.

Ennakkotapauksia täysin eurobondiehdotuksia vastaavista järjestelmistä ei ole.31

Suvereenit valtiot eivät historiallisesti ole laskeneet liikkeeseen yhteisvastuullista vel-kaa. Syy tähän on ilmeinen. Yhteisvastuullisen velan liikkeeseen laskuun sisältyy niinmerkittäviä moraalikato-ongelmia, että niiden kontrollointi edellyttää sellaista yhteis-vastuun osapuoliin kohdistuvaa toimeenpanovaltaa, jota suvereeneihin valtioihin tuskinon mahdollista kohdistaa.

Fiskaalista federalismia koskevan tutkimuksen mukaan liittovaltiossa osavaltioi-den julkisen talouden vakaus voidaan periaatteessa turvata vain joko selkeästi keskite-tyllä tai hajautetulla päätöksenteolla (Oates 2005). Käytännössä nykytilan vaihtoehdotvievät kehitystä joko eteenpäin tai taaksepäin: tulee valita joko finanssiunioni, jossakeskuksella on vahva finanssipoliittinen valta, tai rahaliitto, jossa on finanssipoliittinenvapaus ja yksilöllinen valtioriski (Von Hagen 2014). Finanssiunionin tarve euroalueellaliittyy kuitenkin myös kysymykseen valtioiden velkakestävyydestä. Jos valtioiden pääsyvelkamarkkinoille on turvattu, tarve euroalueen tasoiselle finanssipoliittiselle kapasitee-tille vähenee (Hetemäki 2015).

Keskeinen osa nykyistä vakaamman EMUn rakentamista on se, että toimet koe-taan laajasti hyväksyttäviksi ja tasapuolisiksi. Käytännössä fiskaaliunionia ovat puolta-neet monet sellaiset jäsenvaltiot, joiden velkatasot ovat hälyttävän korkealla. VakaanEMUn keskeisin edellytys on se, että jokainen euroalueen jäsenvaltio hoitaa taloutensaniin, että se pärjäisi myös ilman talous- ja rahaliittoa. Ottaen huomioon nykyiset velka-tasot ja EU:n rajallinen poliittinen integraatio, fiskaaliunionin toteuttaminen lyhyelläaikavälillä on käytännössä mahdotonta tavalla johon liittyisi myös toimien laaja hyväk-syttävyys euroalueen valtioissa. EMUn kestävyyden tulee nojautua jäsenvaltioidenvastuulle hyvästä talouspolitiikasta, ei merkittäville tulonsiirroille jäsenvaltioiden välil-lä. Keskitetty finanssipolitiikan järjestelmä tuskin olisi pitkälläkään aikavälillä taloudel-lisesti tai poliittisesti kestävä.

EU-tason päätöksenteon hyväksyttävyyteen liittyvät ongelmat eivät korjaannu ke-hittämällä unionin päätöksenteon ylikansallisia rakenteita edelleen. Ehdotukset vah-vemman poliittisen unionin luomisesta talous- ja rahaliiton vakauden varmistamiseksi

31 Unionin nimissä on jo aikaisemminkin laskettu liikkeeseen esimerkiksi erilaisia projektibondeja taimuun eurooppalaisen infrastruktuurin rahoittamiseen tarkoitettuja hankejoukkolainoja, joissa riskien(usein muita ensisijaisempana) jakajana (rajattuun määrään saakka) on muiden tahojen ohella EU:nbudjetti. Lainojen liikkeeseen laskijana ei ole komissio, vaan hanketta varten perustettava taho.Käytännössä Euroopan investointipankki osallistuu hankkeiden hallinnointiin. Hankkeiden hallinnoin-nista ja tavoitteista määrätään yksityiskohtaisesti EU-säädöksissä.

33

sekä komission ja Euroopan parlamentin aseman kehittämisestä talouspolitiikan päätök-senteon hyväksyttävyyden takaamiseksi eivät vaikuta ainakaan Suomen näkökulmastavakuuttavilta. Monet tähänastiset kokemukset talouspolitiikan sääntöjen täytäntöönpa-non vaikeudesta eivät liity niinkään siihen, että EU:n toimielinten valtuudet olisivatnykyisellään liian heikot, vaan ennemmin siihen, että niiden on ollut käytännössä vaikeakäyttää edes nykyisiä valtuuksiaan. Kysymykset unionin toimien poliittisesta oikeutuk-sesta korostuvat talouspolitiikan alalla, jossa kyse on laajamittaisesti valtion varojenjakamisesta ja suoraan myös yksilön oikeuksien toteutumisesta.

EU:n toimielimillä ei ole tosiasiallisia edellytyksiä pakottaa jäsenvaltioita noudat-tamaan EU-tasolla tehtyjä talouspoliittisia päätöksiä. Pyrkimys sääntöjen tiukkaan toi-meenpanoon johtaisi poliittisiin arvovaltataisteluihin, joita komissio tuskin voittaisi.Tästä syystä se on käytännössä tähänkin asti välttänyt tällaisia tilanteita. Komissiolla eiole tosiasiallisia poliittisia edellytyksiä pakottaa jäsenvaltioita noudattamaan talouspoli-tiikan sääntöjä. On vaikea nähdä, että tämä asetelma muuttuisi pitkälläkään aikavälillätai että komission vallan vahvistaminen edelleen voisi ratkaista tämän haasteen.

Koska komissio on poliittisessa vastuussa Euroopan parlamentille, johtaa edellisenvallan vahvistaminen käytännössä myös Euroopan parlamentin aseman vahvistumiseen.Päävastuu talouspolitiikasta kuuluu jäsenvaltioille, eikä Euroopan parlamentin osallis-tumiselle talouspoliittiseen päätöksentekoon ole selvää tarvetta.

Neuvoston päätösten hyväksyttävyys toteutuu paitsi EU-tason järjestelmien avulla,myös kansallisten parlamenttien kautta. Suomen järjestelmässä EU-päätöksenteon hy-väksyttävyys toteutuu tehokkaasti kansallisen tason ratkaisujen kautta. On vaikea näh-dä, miten ratkaisut, joilla Euroopan parlamentin asemaa vahvistettaisiin samalla kunkansallisten parlamenttien asemaa ehkä heikennettäisiin, voisivat johtaa Suomen näkö-kulmasta päätöksenteon hyväksyttävyyden kokonaisvaltaiseen vahvistumiseen.

Hyväksyttävyyteen liittyy paitsi se, kuka päätökset tekee, myös se, miten niitätehdään. Päätösten hyväksyttävyyttä kasvattavat mm. päätöksentekomenettelyjen avoi-muus, päätöksentekorakenteiden ja vastuunjaon selkeys sekä päätösten ja niiden perus-telujen ymmärrettävyys. Voimassa oleva sopimuskehikko antaa paljon välineitä päätök-senteon hyväksyttävyyden parantamiseen, näistä suurin osa on vain jäänyt käyttämättä(Leino ja Salminen 2013a).

Keskusteluissa esillä olleet ajatukset fiskaaliunionista tai poliittisesta unionistatuskin loisivat pohjaa sellaiselle vaihtoehtoiselle EMUlle, joka olisi taloudellisesti japoliittisesti vakaampi kuin nykyinen EMU. Tällöin tämä vaihtoehtoinen EMU olisimyös poliittisesti epävakaa. Hajautetun fiskaalisen federalismin edellytys puolestaan onno bail-out -periaatteen noudattaminen. Allard ja muut (2013) ovat nähneet kaksi vas-takkaiseen suuntaan vievää kehityskulkua: on mahdollista jatkaa markkinakurin vaiku-tusten vähentämistä niin, että jäsenvaltion tuloja koskevaa määräysvaltaa siirretäänedelleen jäsenvaltioilta EU-tasolle. Vaihtoehtona tälle kehityskululle on no bail-out -periaatteen uskottavuuden palauttaminen osallistamalla yksityiset velkojat. Tämä pro-sessi tulee toteuttaa hallitusti ja vähitellen.

Suomen kannalta parhaan vaihtoehdon tarjoaisi nykyisiin perussopimuksiin sisäl-tyvä no bail-out -periaate, jonka toteuttaminen tulisi varmistaa markkinakurin ja laa-jemman yksityisen sektorin vastuun avulla (jakso 5.1). Jäsenvaltioiden tulee jatkossakin

34

vastata omasta talouspolitiikastaan. Pankkiunioni on yksi tämän mallin toteutumisenkeskeinen tekijä.

35

5 VAKAAMPI TALOUS- JA RAHALIITTO

5.1 No bail-out -periaatteen soveltaminen

Eurokriisin aikana tehdyt ratkaisut ovat myös tulevaisuuden talous- ja rahaliiton vakau-den keskiössä. Vaikka uuden kriisinratkaisukehikon mukainen omistajan sijoittajanvas-tuu käytännössä vähentää valtioiden ja niiden pankkitoimialan välistä riippuvuutta, se eipoista jäsenvaltioiden mahdolliseen yhteisvastuuseen liittyvien kysymysten merkitystä.Käytännössä tulevaisuudessakin on vaikea välttää yhteisvastuuseen nojautuvia ratkaisu-ja, jollei no bail-out -säännön tehokkaan toimeenpanon kustannuksia ja riskejä kyetäpoistamaan. Nämä ratkaisut on mahdollista toteuttaa nykyisten perussopimusten nojalla.

Uskottava no bail-out -periaate ja siitä seuraava tehokas markkinakuri edellyttä-vät, että ongelmatilanteessa eurovaltion voidaan antaa tarvittaessa ajautua maksukyvyt-tömyyteen. Nykyoloissa jäsenvaltion maksukyvyttömyydellä olisi niin vakavat talou-delliset ja sosiaaliset seuraukset, ettei sitä käytännössä voida sallia. Siksi olennaista onluoda järjestelyjä, jotka rajoittavat näitä kustannuksia. Niin kauan kuin syvimmin vel-kaantuneiden jäsenvaltioiden velat säilyvät nykytasollaan, niiden järjesteleminen olen-naisesti alemmiksi on hyvin vaikeaa ilman vakavia seurauksia, jolloin velkajärjestelyi-hin liittyvät tartuntariskit säilyvät korkeina. Siksi puhtaasti tai edes pääosin markkina-kuriin rakentuvaan järjestelmään voidaan tuskin siirtyä ennen kuin velkatasot ovat alen-tuneet olennaisesti nykyistä alemmiksi.32

Markkinakuria tukevan järjestelmän elementtejä ovat:

1. Unionin ja jäsenvaltioiden välinen selkeä toimivallanjako. Järjestelmänhyväksyttävyys edellyttää, että jäsenvaltiot sekä tekevät päätökset että vastaa-vat mahdollisten finanssipoliittisten virheittensä seurauksista. Mitä läheisem-min unionin toimielimet ohjeistavat jäsenvaltioiden finanssipolitiikkaa, sitävaikeampi sen on väistää vastuuta politiikan seurauksista.

2. Rahoitusjärjestelmä, jonka toimintakyky säilyy myös jäsenvaltion ajau-tuessa maksukyvyttömyyteen. Alla erikseen tarkasteltava pankkiunioni on to-dennäköisesti merkittävin tekijä valtion hallitun velkajärjestelyn taloudellistenja sosiaalisten kustannusten rajaamisessa. No bail-out -periaate ei käytännössä

32 Vihriälä ja Weder di Mauro (2014) ehdottavat velkojen uudelleenjärjestelymekanismia yhdistetty-nä tarkasti säänneltyyn väliaikainen mutualisaatiojärjestelmään tai hyvin suunniteltuun velkojenmuuntamisjärjestelmään. Paris ja Wyplosz (2014) tekevät ehdotuksen ”poliittisesti hyväksyttävästäeuroalueen velkojen uudelleenjärjestelystä” (Politically Acceptable Debt Restructuring in the Eurozo-ne, PADRE), jossa esimerkiksi EKP tai uusi EVM:n kaltainen toimija hankkii osan olemassa olevistajulkisista veloista nimellisarvoon ja vaihtaa ne nollatuottoisiksi instrumenteiksi, mikä rahoitettaisiinlainaamalla rahoitusmarkkinoilta. Kustannukset syntyvät näistä koroista.

36

voi toteutua ilman toimivaa pankkiunionia.

3. Säännöt ja menettelyt, jotka tukevat hallittua velkajärjestelyä. Valtionajautuessa maksukyvyttömyysongelmiin sen velkakirjoihin sisältyvät sopi-musehdot määrittävät pitkälti sen, missä määrin velkoja on mahdollista järjes-tellä uudelleen neuvotteluteitse. Näin on etenkin silloin, kun velkakirjat on las-kettu liikkeeseen muun kuin kotimaisen lainsäädännön alaisena, eikä ongelmiinajautuvalla maalla siten ole edellytyksiä muuttaa sopimusehtoja lainsäädäntö-teitse. Puutteelliset sopimusmääräykset menettelyistä maksukyvyttömyystilan-teessa ovat usein tehneet hallitun velkajärjestelyn neuvottelemisen mahdotto-maksi, johtaneet vuosien oikeudenkäynteihin ja hidastaneet merkittävästi maanpaluuta kansainvälisille pääomamarkkinoille.

Velkojen uudelleenjärjestelymenettelyn helpottamiseksi kaikkiin uusiineuroalueella liikkeeseen laskettuihin valtion velkakirjasopimuksiin on sisälly-tetty vuoden 2013 alusta lähtien yhdenmukaiset yhteistoimintalausekkeet (Col-lective Action Clauses, CACs).33 Niiden tarkoituksena on mahdollistaa velkoji-en kokouksen velallisen suostumuksella tekemät, kaikkia velkojia oikeudelli-sesti sitovat päätökset maksuehdoista tilanteessa, jossa velallisvaltio ei kykenehoitamaan velkaansa. Velkojien kokous voi päättää esimerkiksi valtion lainan-hoidon pysäyttämisestä, laina-aikojen pidentämisestä, koronalennuksista tai ve-lan pääoman alennuksista. Yhteistoimintalausekkeet ovat myös sijoittajien etu-jen mukaisia, sillä ne mahdollistavat tilanteen hallitun käsittelemisen.

Vaikka huomattavan korkeiden velkatasojen tuominen kestävälle tasolleyksin velkajärjestelyjen avulla on tuskin mahdollista, niiden avulla tilannettavoidaan kuitenkin helpottaa merkittävästi ja vähentää valtion mahdolliseenmaksukyvyttömyyteen liittyvää epävarmuutta.

IMF on yhteistyössä markkinaosapuolten kanssa valmistellut uudet, kan-sainvälisten kokemusten pohjalta parannellut mallilausekkeet sisällytettäväksivaltioiden kansainvälisesti liikkeeseen laskettaviin uusiin velkakirjoihin. Näi-den lausekkeiden sisällyttäminen velkakirjoihin on vastikään alkanut. Kun uu-det sopimustekstit yleistyvät lähivuosikymmenen aikana, valtioiden velkajär-jestelyjen suorittaminen helpottuu merkittävästi.

YK:n yleiskokouksessa on keskusteltu tarpeesta luoda erillinen kansain-välisoikeudellinen kehikko valtioiden velkajärjestelyjen helpottamiseksi. Edel-linen yritys tällaisen kehikon luomiseksi IMF:n aloitteesta runsaat kymmenenvuotta sitten epäonnistui, eikä sen toteutuminen näytä tälläkään kertaa todennä-köiseltä. Siksi realistisempi keino velkajärjestelyjen ennustettavuuden paran-

33 Tämä perustuu euroryhmän lokakuussa 2010 antamaan julkilausumaan ja EVM-sopimuksen 11johdantolausekkeeseen ja 12 artiklan 3 kohtaan, joiden mukaan euroalueen kaikkien uusien valtionjoukkovelkakirjalainojen ehtoihin sisällytetään 1.1.2013 alkaen vakiomuotoiset yhteistoimintalausek-keet markkinalikviditeetin säilyttämiseksi. EVM-sopimuksen 12 johdantolausekkeen mukaan ”IMF:nkäytännön mukaisesti yksityisen sektorin riittävää ja suhteutettua osallistumista harkitaan poikkeus-tapauksissa silloin, kun vakaustukea myönnetään ehdollisena siten, että se sidotaan makrotaloudelli-seen sopeutumisohjelmaan.”

37

tamiseksi on yhteistoimintalausekkeiden ja täten kansainvälisen sopimusoikeu-den soveltamiseen nojautuva malli laajemman kansainvälisoikeudellisen kehi-kon luomisen asemasta.

4. Rahoitusmarkkinoiden sääntely-ympäristö, joka tukee markkinakurinkohdistumista myös valtioihin. Nykyinen sääntely vääristää arvioita pankkienomistamien valtioiden velkojen riskillisyydestä (Nouy 2012). Valtionlainojennollariskisyys riskiperusteisessa vakavaraisuussääntelyssä ja maksuvalmius-sääntelyn uudistukset kannustavat valtion joukkovelkakirjalainojen ostamiseenmuiden arvopapereiden kustannuksella. Täten sääntely käytännössä vahvistaapankkien ja niiden kotivaltioiden kohtalonyhteyttä, ja voi joissakin tilanteissajopa osaltaan vaikeuttaa mm. yritysten rahoituksen saantia useissa euroalueenjäsenvaltiossa. Valtionlainojen nollariskisyyden poistaminen vahvistaisi sitenmarkkinamekanismin toimintaa ja parantaisi riskiperusteisen sääntelyn uskot-tavuutta.

Nykyinen EU:n vakavaraisuussääntely perustuu Baselin komitean suosi-tuksiin. Valtionlainojen nollariskisyyden poistamisen vaikutusta tulisi arvioidaja sääntelyä uudistaa niin, että markkinakurin kohdistuminen myös valtioihinvoidaan varmistaa.

Lisäksi uuden EU:n kriisinratkaisukehikon mukainen omistajan- ja sijoit-tajanvastuu heikentää jäsenvaltion riippuvuutta pankkitoimialastaan.

5. Mahdollisesti muut jäsenvaltioiden taloudellista riskiä jakavat järjeste-lyt, kuten EU-budjettiin nojautuvat järjestelyt. Myös EVM voidaan katsoa täl-laiseksi, jos sen kautta myönnettävä rahoitustuki voidaan aidosti rajata maksu-valmiusongelmien, ei solvenssiongelmien hoitoon. Mikäli valtion velkakestä-vyydestä on epäilyksiä, tulee ensin toteuttaa velkajärjestely.

No bail-out -säännön uskottavuuden palauttaminen on kokonaisuudessaan pidemmänaikavälin tavoite. Jo lyhyellä aikavälillä voidaan kuitenkin edistää sijoittajanvastuuseenperustuvan pankkiunionin vakiintumista, tehokkaiden yhteistoimintalausekkeiden sisäl-lyttämistä uusiin valtioiden velkakirjoihin sekä valtionlainojen nollariskisyyden poista-mista pankkien vakavaraisuussääntelystä ainakin unionin lainsäädännössä.

5.2 Muutosehdotuksia talouspolitiikan koordinaa-tioon

Viimeaikaisissa keskusteluissa keskeisenä kysymyksenä talouspolitiikan koordinaationkohdalla on pidetty sitä, riittävätkö talouspolitiikan koordinaation nykyratkaisut takaa-maan euroalueen taloudellisen vakauden ja jos eivät, tulisiko EU-tason päätöksenteko-valtuuksia edelleen vahvistaa. Toisaalta vallitsee laaja yhteisymmärrys myös siitä, ettätalouspolitiikan koordinaatiokehikko monine sääntöineen, tavoitteineen ja menettelyi-

38

neen on muodostunut liian monimutkaiseksi.Talous- ja rahaliittoa koskevat säännöt ja tavoitteet – kuten julkisen talouden ali-

jäämää ja velkaantumista koskevat viitearvot sekä keskipitkän aikavälin tavoite – vas-taavat terveen talouspolitiikan periaatteita. Vaikka juuri 3 ja 60 prosentin valinta vii-tearvoiksi voidaan kyseenalaistaa,34 niiden muuttaminen ja uusista numeerisista arvoistasopiminen olisi todennäköisesti mahdotonta, koska osa jäsenvaltioista toivoisi kireäm-piä ja osa löysempiä viitearvoja. Selkeillä numeerisilla viitearvoilla on merkitystä myösmarkkinakurin kannalta.

EU-viitekehyksen tarkoituksena on ollut, että jäsenvaltiot luovat kansallisten sään-töjen avulla turvamarginaalit EU-tasolla määriteltyihin viitearvoihin niin, että niidensaavuttaminen voidaan varmistaa.35 Tämä tavoite on käytännössä unohtunut samallakun nämä EU-tason valvontamenettelyjen käynnistämiseen liittyvät viitearvot ovatmuodostuneet kansallisen talouspolitiikan tavoitteiksi. Jos jäsenvaltiot pystyisivät täl-laisten marginaalien luomiseen, EU-tason menettelyillä ei juuri olisi tarpeen puuttuajäsenvaltioiden talouspolitiikkaan.

Viime vuosina hyväksytyillä asetuksilla on määritelty merkittäviäkin seuraamuk-sia sille, että jäsenvaltio ei ole noudattanut EU-menettelyissä sille annettuja suosituksia.Samalla on laajennettu toimielinten valtuuksia puuttua jäsenvaltion talouspolitiikkaan.Useissa menettelyissä on siirrytty ei-sitovista maakohtaisista suosituksista jäsenvaltioitaoikeudellisesti sitovien päätösten antamiseen. Jos EU ottaa lisääntyvän vastuun jäsen-valtioiden talouspoliittisista päätöksistä, sen on vaikea väistää vastuuta päätösten seura-uksista ja mahdollisista talouspoliittisista virheistä.36

Erityisesti komission rooli on talouspolitiikan koordinaatiossa nykyisin huomatta-van keskeinen, ja menettelyjen käynnistäminen ja niissä seuraavaan vaiheeseen etene-minen nojautuu pitkälle sen harkintaan. Komissio on usein käyttänyt harkintavaltaansaniin, että poliittisesti hankalilta menettelyjen käynnistämisiltä sekä erityisesti niidensanktiovaiheilta on vältytty. Komissio arvioinee, että sanktioiden käytöllä on vain vähänsaavutettavissa kansallisen finanssipolitiikan valintojen tai yleisemmin vakaus- ja kas-vusopimuksen uskottavuuden kannalta. Käytännössä toimielimille – sekä komissiolleettä neuvostolle – on siis annettu toimivaltuuksia, jota ne eivät poliittisista syistä kykenekäyttämään. Tämä vaikuttaa menettelyjen uskottavuuteen.

Kansallisen omistajuuden vahvistamista on pidetty tärkeänä keinona talouspolitii-kan koordinaation täytäntöönpanon tehostamiseksi. Tätä tavoitetta korostetaan myös

34 Jo EMU-työryhmän raportissa vuonna 1997 arvioitiin, että kolmen prosentin alijäämäraja ja 60prosentin velkaraja heijastavat lähinnä 1980–1990-lukujen vaihteessa vallinneita taloudellisia näky-miä. Toisaalta esimerkiksi OECD ja IMF käyttävät 60 prosentin velkasuhdetta yleisemminkin viitear-vona. Kts myös Reinhart ja Rogoff (2009).35 Esimerkiksi budjettikehysdirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltioiden asettamilla kansallisillafinanssipolitiikan säännöillä luodaan turvamarginaalit 3 ja 60 prosentin sääntöihin ja keskipitkänaikavälin tavoitteeseen.36 Pankkiunionin kohdalla näin on myös tapahtunut. SRM-asetuksen johdannossa todetaan nimen-omaisesti, että valvonnan siirtyessä eurooppalaiselle tasolle on myös vastuu kriisinratkaisun kustan-nuksista jaettava eurooppalaisella tasolla.

39

komission two-pack- ja six-pack-asetuksia koskevassa väliarviossa. Omistajuuden kan-nalta keskeistä on, että jäsenvaltioille jää EU-viitekehyksessäkin sekä tavoitteenasette-luun että keinojen valintaan liittyvää harkinnanvaraa. EU-tasolla tulisi keskittyä niihinkysymyksiin, joilla on merkitystä koko euroalueen häiriöttömän toiminnan kannalta.

Omistajuuden vahvistamisen rinnalla on samanaikaisesti pyritty siihen, että EU -tason päätöksillä ohjataan kansallista talouspolitiikkaa entistä sitovammin. Tämä onmuuttanut erityisesti monenkeskisen valvonnan menettelyn perusluonnetta tavalla, jokaon oikeudellisesti tulkinnanvarainen. Kyseisen menettelyn alaisen talouspolitiikankoordinaation keskeisin tehtävä liittyy vertaispaineen ja jäsenvaltioiden hallitusten tili-velvollisuuden välineiden luomiseen. Koska talouspolitiikan alan keskeisistä ratkaisuis-ta on ollut toimielinten välillä periaatteellinen yksimielisyys, EU-tuomioistuin ei oletutkinut nykyisten talouspolitiikan koordinaatiomenettelyjen yhteensopivuutta perusso-pimusten kanssa. Neuvoston jäsenvaltioita sitovista päätöksistä on kuitenkin periaat-teessa mahdollista nostaa kanteita unionin tuomioistuimessa.37 Tällaisella oikeuskäy-tännöllä voisi olla vaikutusta talouspolitiikan koordinaation toimivuuteen ja uskottavuu-teen.38

Kansallisen tason sääntöjen tulee varmistaa yhdessä sovittujen tavoitteiden teho-kas toteutuminen niin, että kansallisen tason sitoutuminen on uskottavaa ja toimivaa.39

Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevään osaan liittyvä EU-tason valvonta onosin päällekkäistä kansallisella tasolla toteutettujen EU-lainsäädäntöön ja finanssipoliit-tiseen sopimukseen perustuvien uusien institutionaalisten järjestelyjen kanssa. Komissioon käynnistänyt arvioinnin siitä, kuinka jäsenvaltiot ovat panneet täytäntöön finanssipo-liittista sopimusta ja täten esimerkiksi kansallisia finanssipoliittisia instituutioita koske-vat määräykset.40 Ei ole selvää, että edellytetyt järjestelyt johtavat automaattisesti niillätavoiteltuihin tuloksiin. Tällä hetkellä esimerkiksi finanssipoliittiseen sopimukseensisältyvä korjausmekanismi tuskin on täysin automaattinen missään jäsenvaltiossa. Joskansallisella tasolla luodaan toimivia ja uskottavia järjestelyjä, tulevaisuudessa voitai-siin harkita ennaltaehkäisevän seurannan siirtämistä kasvavassa määrin jäsenvaltioidenvastuulle ja siten keventää tältä osin valvontaa EU-tasolla.

37 Unionin yleisessä tuomioistuimessa on jo nyt vireillä kanne, jossa riitautetaan joukko neuvostonpäätöksiä. Kts. asia T-531/14 Sotiropoulou v. neuvosto. Nämä päätökset liittyivät esimerkiksi perus-eläkkeiden alentamiseen Kreikassa, ja neuvoston katsotaan ylittäneen niissä unionille annetun talo-uspolitiikan toimivallan.38 Samalla arvioitavaksi voi tulla myös EU:n perusoikeuskirjan vaikutus talouspolitiikan ratkaisuihin.Kts tästä myös Lenaerts (2014).39 Kansalliseen lainsäädäntöön sisällytettyjen sääntöjen soveltamiseen vaikuttaa paitsi niiden sisältö,myös esimerkiksi jäsenvaltioiden valtiosääntöihin sisältyvät perusratkaisut ja toimivallanjako eritoimijoiden välillä, finanssipolitiikan laajempi lainsäädäntökehys sekä sen soveltamiseen liittyvätkäytännöt (Leino ja Salminen 2015).40 Finanssipoliittisen sopimuksen tehokas soveltaminen linkittyy myös EVM-sopimukseen, jonkamukaan EVM:stä myönnettävän rahoitusavun edellytyksenä on, että EVM:n jäsen on sisällyttänytfinanssipolitiikan säännöt ja niiden noudattamista koskevan korjausmekanismin kansalliseen lainsää-däntöönsä.

40

Keskeisinä lyhyen aikavälin tavoitteina talouspolitiikan koordinaatiossa tulisi ollamenettelyjen yksinkertaistaminen. Pidemmällä aikavälillä tulisi harkita edelleen EU-tason talouspolitiikan menettelyjen rajaamista niihin elementteihin, joilla tosiasiallisestion merkitystä euroalueen vakauden kannalta. Talouspolitiikan menettelyjä olisi mahdol-lista yksinkertaistaa esimerkiksi seuraavien kolmen ehdotuksen avulla, joita voidaanedistää two-pack- ja six-pack -väliarvioiden yhteydessä:

1. Sanktioiden poistaminen monenvälisen valvonnan menettelyistä41 Sanktioi-den käyttöön liittyy taloudellisia, poliittisia ja oikeudellisia ongelmia. Taloudelli-sesti niitä on vaikea määrätä valtiolle, jonka talous on muutenkin huonossa kun-nossa. Poliittisesti sanktioiden automaattisuus on vaikea sovittaa yhteen unionintason puutteellisen poliittisen vastuun ja toisaalta tilanteiden monimuotoisuudenedellyttämän harkinnanvaran kanssa. Erityisen hankalana voidaan pitää sanktioi-den määräämistä menettelyissä, joiden käynnistäminen perustuu – kuten yllä to-dettiin – epävarmoille muuttujille. Nämä ongelmat koskevat molempia monenväli-sen valvonnan menettelyitä (merkittävän poikkeaman menettely ja liiallisten mak-rotasapainottomuuksien menettely).

Oikeudellisesti tarkasteltuna sanktioiden automaattisuus herättää kysymyk-sen niiden yhteensopivuudesta perussopimusten monenkeskistä valvontaa koske-van menettelyn kanssa ottaen huomioon, että SEUT 121 artiklan mukainen menet-tely rakentuu koordinaatiolle, vertaispaineelle ja neuvoston antamille suosituksille.Useisiin menettelyihin viime vuosina tehtyjen muutosten tarkoituksena on varmis-taa, että jäsenvaltiot noudattavat EU-tasolla tehtyjä päätöksiä ja että sanktiot ote-taan käyttöön mahdollisimman automaattisesti niin, että jäsenvaltion mahdollisuusestää (yhdessä samanmielisten maiden kanssa) itseään koskeva sanktiopäätös onmahdollisimman pieni. Useissa talouspolitiikan koordinaatiomenettelyissä onmyös siirrytty ns. käännetyn määräenemmistöpäätöksenteon käyttöönottoon niin,että neuvoston katsotaan hyväksyneen komission suosituksen, jollei se päätä hylä-tä sitä määräenemmistöllä. Käännetty määräenemmistöpäätöksenteko liittyy pyr-kimykseen pyristellä pois tilanteesta, jossa jäsenvaltiot neuvostossa käytännössävalvovat itse itseään, ja sillä on tähdätty menettelyjen etenemisen automatisointiin,mitä Suomikin on pitänyt neuvotteluissa tarpeellisena. Päätöksentekosäännön oi-keudellisesta kestävyydestä on kuitenkin käyty kriittistäkin keskustelua (Leino jaSalminen 2015).

Sanktioiden olemassaolon voidaan myös katsoa haittaavan avoimia politiik-kakeskusteluja jäsenvaltioiden välillä sekä vertaispaineen toimimista.”Namingand shaming” -periaatteella on ollut mahdollista nostaa esille jäsenvaltioiden kan-sallisen tason haasteita ja vaikuttaa niiden korjaamiseen. Talouspolitiikan kehikonuskottavuutta ja toimivuutta voitaisiin parantaa sillä, että kehikko rakentuisi val-

41 Myös SEUT 126 artiklan mukaisessa liiallisten alijäämien menettelyssä jäsenvaltiolle voidaan mää-rätä seuraamuksia. Toisin kuin SEUT 121 artiklaan pohjautuvassa monenvälisen valvonnan menette-lyssä, liiallisten alijäämien menettelyssä seuraamukset pohjautuvat suoraan perussopimuksiin.

41

tuuksille, joiden soveltaminen on käytännössä mahdollista. Tämä koskee erityi-sesti sanktioiden määräämistä monenvälisen valvonnan menettelyissä.

2. Velkakriteerin soveltamisen selkeyttäminen Velkasuhteet ovat kriisin seura-uksena useissa jäsenvaltioissa kohonneet korkealle tasolle, mikä lisää syvästi vel-kaantuneiden jäsenvaltioiden haavoittuvuutta talouden häiriöille. Vakaa talous- jarahaliitto edellyttää euroalueen velkasuhteiden konvergoitumista. Velkasuhteenalentamiseen ei ole helppoja patenttiratkaisuja, vaikka talouskasvun käynnistyessämyös velkasuhteiden alentaminen helpottuu. Talouskasvun jäädessä hitaaksi jamatalan inflaation oloissa velkaantuneimmat maat joutuisivat harjoittamaan kireääfinanssipolitiikkaa useiden vuosien ajan, mitä on vaikea pitää uskottavana.42 Vas-tuu velkasuhteen alentamisesta on jäsenvaltioilla, mutta EU-tason koordinaatiollaon mahdollista luoda toimien toteuttamista tukevaa vertaispainetta.

Perussopimuksessa määritellyn velkakriteerin soveltaminen on ollut keskei-sessä asemassa vakaus- ja kasvusopimukseen tehdyissä uudistuksissa. Ainoastaanvelkaan perustuvia liiallisen alijäämän menettelyjä ei kuitenkaan ole toistaiseksikäynnistetty. Niiden soveltamista vaikeuttaa se, ettei pelkästään jäsenvaltion vel-kasuhdetta katsomalla voida arvioida, rikkooko se perussopimusten mukaista vel-kakriteeriä vai ei. Kriteerin soveltamisen yksinkertaistamista tulisikin harkita. Tä-mä ei välttämättä edellyttäisi lainsäädäntömuutoksia. Samalla tulee pohtia, millai-set jäsenvaltiolle annettavat suositukset edistäisivät tehokkaimmin velkasuhteidenalenemista. Tavoitteita ei voitane asettaa suoraan velkasuhteelle, sillä siihen vai-kuttavat muutkin tekijät kuin jäsenvaltioiden hallitusten politiikkapäätökset.43

3. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan arvioinnin vakiinnut-taminen ja virtaviivaistaminen Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevänosan vahvistamisella pyrittiin kannustamaan jäsenvaltioita hyödyntämään hyviäaikoja. Talouden kehitys on kuitenkin ollut heikkoa koko sen kahden vuoden jak-son ajan, jonka keskipitkän aikavälin tavoite on ollut sitova. Ennaltaehkäisevänosan arviointi on tänä aikana vaihdellut huomattavasti. Ennaltaehkäisevän osanarviointi tulisi vakiinnuttaa, jotta jäsenvaltiot voisivat ennakoida miten niitä käy-tännössä arvioidaan.

Merkittäviä ongelmia ennaltaehkäisevässä osassa liittyy sen keskeisimpään

42 Komissio (2014) arvioi, että jäsenvaltioiden toteuttaessa täysimittaisesti viimeisimmissä vakaus- jalähentymisohjelmissa esittämänsä suunnitelmat, vuosina 2016–2020 tarvittaisiin vuosittain keski-määrin 1,7 prosentin suuruisia lisätoimenpiteitä suhteessa BKT:hen, jotta 60 prosentin velka-astesaavutettaisiin vuoteen 2030 mennessä. IMF (2013) arvioi, että velka-asteen pudottaminen 60 pro-senttiin BKT:sta vuoteen 2030 mennessä vaatisi Italialta 6,6 ja Kreikalta 7,2 prosentin keskimääräisenperusjäämän 2020–2030 niin, että niiden tulojen tulisi ylittää niiden menot. Tätä voi pitää hyvinhaasteellisena ja useat tahot katsovat, että näin kova tavoite ei ole poliittisesti realistinen. Eicheng-reen ja Panizza (2014) löytävät vain muutamia tapauksia, joissa maat ovat pystyneet pitämään yllä yli5 prosentin perusjäämää 10 vuoden ajan.43 Velan kehitys riippuu paitsi sopeutustoimista myös korko-kasvuerosta sekä virta-varantokorjauksista.

42

muuttujaan, rakenteelliseen jäämään. Rakenteellinen jäämä ei ole havaittavissaoleva muuttuja eikä sen laskeminen ole yksiselitteistä.44 Usein päivittyvät ja vir-hemahdollisuuden sisältävät luvut nostavat väärien politiikkasuositusten riskiä, ei-kä tämä lisää niiden uskottavuutta. Lisäksi menettelyjen käynnistäminen epävar-mojen lukujen tai huonosti määriteltyjen muuttujien perusteella heikentää jäsen-valtioiden oikeusvarmuutta ja menettelyjen uskottavuutta.45 Menettelyjen käynnis-tämistä epävarmojen lukujen perusteella tulisi harkita uudelleen, ainakin niin kau-an kun ko. menettelyihin sisältyy sanktiomahdollisuus.

Talouspolitiikan koordinaation yksinkertaistamisella ja selkeyttämisellä sekä kansalli-sen omistajuuden vahvistamisella on kiinteä yhteys vakaus- ja kasvusopimusta kohtaantunnettuun luottamukseen, joka tulisi pystyä palauttamaan kriisiajan takaiskujen jäl-keen. Luottamuksen palautumisesta hyötyisivät eniten haavoittuvimmassa asemassaolevat jäsenvaltiot, joiden on vaikea todistaa uskottavalla tavalla sitoutumistaan budjet-tikuriin.

5.3 Pankkiunioni

Pankkiunionia, varsinkin kriisinratkaisumekanismin osia – viranomaisvälineet ja krii-sinratkaisurahasto – voidaan tarkastella kansallisen suvereniteetin ja yhteisvastuun kan-nalta useista lähtökohdista. Suomi on johdonmukaisesti edistänyt ratkaisuja, jotka vah-vistavat sijoittajanvastuun asemaa ja pyrkinyt rajoittamaan mahdollisuuksia käyttääyhteisen rahaston varoja. Suomi on arvioinut, että uusilla erityisesti omistajien ja sijoit-tajien vastuuseen rakentuvilla välineillä kyettäisiin kattamaan suurin osa ongelmatilan-teiden tappioista. Välineiden tehokas käyttö luo siten edellytyksiä ratkaisuille, joissayhteistä kriisinratkaisurahastoa tai sen tukena olevia ulkopuolisia varoja, mukaan lukienveronmaksajien varat, käytettäisiin niin vähän kuin mahdollista.

Toisaalta rahoitusvakauden riskit saattavat joissain tilanteissa rajata mahdollisuut-ta täysimääräisen sijoittajanvastuun toteuttamiseen, jolloin vaihtoehtona on yhteisenrahaston käyttö ja muu kustannusten jakaminen. Pankkien keskinäinen vastuu luo pan-

44 Rakenteellisen jäämän määrittelyyn ja laskemiseen liittyy huomattava virhemahdollisuus pitkältisen vuoksi, että se perustuu arvioon tuotantokuilusta, joka on epävakaa ja usein päivittyvä muuttuja(Hers ja Suyker 2014). EU:ssa yhteisesti hyväksytyn potentiaalisen tuotannon arvioimiseksi hyväksy-tyn metodologian tulokset poikkeavat OECD:n ja IMF:n tuloksista, ja sitä on kritisoitu päätepisteriip-puvuudesta ja oletuksesta tuotantokuilun sulkeutumisesta keskipitkällä aikavälillä (IMF 2014; Hete-mäki 2015). Yhteisesti sovitun metodologian sekä sen pohjalta tehtävien politiikkasuositusten sopi-vuutta ja osumatarkkuutta tulisi arvioida. Metodologian muuttaminen ei vaadi säädösten muuttamis-ta, mutta kun yhtä muita kiistatta parempaa metodologiaa ei ole, uudesta metodologiasta sopiminenolisi todennäköisesti hankalaa.45 Samasta syystä tulisi myös pohtia liiallisen alijäämän menettelyn käynnistämistä ennusteiden pe-rusteella.

43

keille kannustimet edistää tehokasta ennakollista valvontaa ja mahdollista sijoittajan-vastuun toteuttamista, koska ilman viranomaistoimia kustannukset tulevat niiden itsensäkatettaviksi. Täten ennakkoon rahoitetun rahaston voidaan katsoa edistävän myösmarkkinakurin toteutumista. Sijoittajanvastuuta koskevia sääntöjä aletaan soveltaavuonna 2016, ja kriisinratkaisuneuvostolle on osoitettu harkintavaltaa näiden sääntöjensoveltamiseen yksittäisissä tilanteissa. Siksi näiden sääntöjen soveltamisen laajuutta jakäytännön vaikutuksia ei vielä ole mahdollista arvioida.

Unioni on antanut rahoitusmarkkinoiden toimintaa ja pankkiunionia koskevaasääntelyä – EKP:n pankkivalvontatehtäviä lukuun ottamatta – nimenomaisten oikeuspe-rustojen puuttuessa sisämarkkinoiden toimintaa koskevan toimivallan perusteella. Yh-teisen kriisinratkaisumekanismin perustamisesta on päätetty osin sisämarkkinasääntelyl-lä (SEUT 114 artikla), osin erillisellä valtiosopimuksella (SRF-sopimus). Perussopi-muksissa ei määrätä nimenomaisesti yhteisen kriisinratkaisuneuvoston toimivaltuuksis-ta, minkä vuoksi se on päätöksenteossaan alisteinen komissiolle ja/tai neuvostolle, jotkaperussopimusten mukaan käyttävät täytäntöönpanovaltaa. Tätä on Suomessa pidettyongelmana sekä tehokkuuden että vastuunalaisuuden näkökulmasta. Vaikka oikeuspe-rustan on katsottu estävän ainakin muodollisesti sen, että yhteisen kriisinratkaisumeka-nismin puitteissa tehtävillä päätöksillä olisi suoria budjettivaikutuksia jäsenvaltioille, eikokonaisuus ole jäsenvaltioiden budjettisuvereniteetin näkökulmasta ongelmaton. Ase-telma herättää perustavaa laatua olevia kysymyksiä siitä, onko pankkiunionissa viimekädessä kysymys sisämarkkinoiden toimivuuden ja rahoitusjärjestelmän tehokkuudenedellyttämästä lainsäädännön lähentämisestä vai syvemmän taloudellisen yhdentymisentoteuttamisesta riskien ja vastuun jakamiseksi.

Pankkiunionin perustana olevasta EKP:n vakavaraisuusvalvontaa koskevasta pe-rusratkaisusta seuraava pankkiunionin rajautuminen euroalueen maihin ei ole Suomenkannalta ongelmaton siksi, että Suomen pankkitoimialan rakenne on luonteeltaan poh-joismainen ja siten kiinteässä yhteydessä euroalueen ulkopuolisiin maihin. Ecofin-ministerit ovat hyväksyneet julkilausuman, jossa todetaan jäsenvaltioiden olevan val-miita tarkastelemaan rakentavasti perussopimusmuutoksia, joilla mahdollistetaan EKP:npankkivalvontatehtävien erillisyys rahapoliittisesta päätöksenteosta. Etenkin jos pank-kiunionin soveltamisalaa pyrittäisiin laajentamaan euroalueen ulkopuolisiin maihin,kasvaa paine arvioida uudelleen myös pankkiunionin toimivaltaperusteita ja samallaEKP:n asemaa pankkivalvonnassa, koska euroalueen ulkopuoliset valtiot ovat EKP:npäätöksentekorakenteiden ulkopuolella.

Rajankäyntiä jäsenvaltioiden itsenäisestä oikeudesta päättää tuloistaan ja menois-taan sekä markkinakurin merkityksestä joudutaan tekemään myös neuvoteltaessa krii-sinratkaisurahaston varojen turvaksi luotavista varautumisjärjestelyistä. Ecofin-neuvosto sitoutui joulukuun 2013 kokouksessaan luomaan rahastolle yhteisen varautu-misjärjestelyn, joka helpottaa sen lainanottoa markkinoilta. Lisäksi sitouduttiin luomaansiirtymäajan täydentävä rahoitusjärjestely (siltarahoitus). Väliaikaisen järjestelyn tulisiolla käytössä vuoden 2016 alusta kriisinratkaisumekanismin aloittaessa toimintansasiihen asti, kun rahasto on kartutettu täyteen kokoonsa vuonna 2024.

Järjestelyjen muoto on toistaiseksi vielä ratkaisematta. Suomi on katsonut, että sil-tarahoitus tulisi hoitaa vuoteen 2024 ulottuvana siirtymäaikana kansallisista lähteistä,

44

rahasto-osuuksien välisellä lainauksella ja lainaamalla markkinoilta. Myös sijoittajan-vastuun toteuttamisen uskottavuuden kannalta on perusteltua, että kriisinratkaisuneu-voston toimintaan kohdistuu alussa resurssirajoitteita. Toisaalta on esitetty, että yhteisenkriisinratkaisumekanismin toimivuus ja uskottavuus edellyttävät, että myös siirtymä-ajaksi luotavien siltarahoitusjärjestelyjen tulisi perustua jäsenvaltioiden yhteisvastuu-seen, esimerkiksi yhteisten lainojen tai takausten kautta.

Yhteisymmärrys on siitä, että yhteisellä varautumisjärjestelyllä ei tule olla kansal-lisia budjettivaikutuksia keskipitkällä aikavälillä ja että lopullinen vastuu rahaston täy-dentämisestä kuuluu toimialalle. Sen sijaan erimielisyys vallitsee siitä, missä määrinvaltioiden tulisi sitoutua takaamaan rahaston varojen riittävyys. Pysyvän varautumisjär-jestelyn tulee olla voimassa vuoteen 2024 ulottuvan siirtymäajan päättyessä. Todennä-köisimmät vaihtoehdot yhteiseksi varautumisjärjestelyksi ovat EVM tai jokin EU-budjettiin perustuva rahoitusväline. EVM:n käyttö edellyttäisi EVM-sopimuksen muut-tamista ja sen tarkoituksen laajentamista niin, että myös euroalueen ulkopuoliset pank-kiunionin jäsenet voisivat osallistua EVM:iin. Lisäksi EVM:n mahdollisuus lainatavaroja kriisinratkaisurahastolle edellyttäisi sen käyttötarkoituksen muuttamista niin, ettälainoja voitaisiin myöntää muillekin kuin sen jäsenvaltioille. Suomi on sitoutunut sii-hen, että yhteinen varautumisjärjestely luodaan siirtymäkauden loppuun mennessä.Paine yhteisen varautumisjärjestelyn luomiseen tavalla tai toisella jo ennen vuoteen2024 ulottuvaa siirtymäaikaa on kuitenkin suuri.

Samalla pankkiunionin kehittämistä tulee jatkaa. Riskien hajauttaminen voi edel-lyttää yhteisen valvonnan ja kriisinratkaisun ohella esimerkiksi verotusta ja pankkientaloudellisen aseman sääntelyä koskevan haitallisen sääntelykilpailun vähentämistä japankkien likviditeettituen siirtämistä kansallisilta keskuspankeilta EKP:lle. Rahaliitonvakaus, no bail-out -periaatteen toteuttaminen ja uskottavien, velkajärjestelyjä tukeviensääntöjen soveltaminen edellyttävät puolestaan riittävän vakavaraista pankkisektoria.Tämä on syytä huomioida pankkien vakavaraisuutta ja muuta taloudellista asemaa kos-kevan sääntelyn kehittämisessä.

Pankkiunionin tulevan kehityksen kannalta keskeisiin kysymyksiin kuuluu keskus-telu yhteisen talletussuojajärjestelmän luomisesta. Yhteinen talletussuojajärjestelmäkuului talous- ja rahaliiton kehittämistä koskeneeseen komission Blueprint-tiedonantoon, mutta siitä ei ole toistaiseksi tehty ehdotusta. Yhteisen talletussuojajärjes-telmän luomiseen liittyisivät periaatteellisesti samat mahdollisuudet ja uhat sekä institu-tionaaliset ja toimivaltaperustaan liittyvät haasteet kuin yhteiseen kriisinratkaisumeka-nismiin. Tehokas ja uskottava, yksityisesti rahoitettu yhteinen talletussuojarahasto voi-daan nähdä markkinakuria toteuttavana ja edistävänä ratkaisuna talous- ja rahaliitonkehittämisessä. Toisaalta yhteinen talletussuoja voidaan ajatella uudeksi, talous- ja raha-liiton syventämiseen tähtääväksi (jäsenvaltioiden) yhteisvastuuseen perustuvaksi riskin-jako- ja tulonsiirtomekanismiksi. Suomi on suhtautunut varauksellisesti yhteisen talle-tussuojajärjestelmän luomiseen. Osana talous- ja rahaliiton kehityssuunnista käytävääkeskustelua olisi kuitenkin perusteltua arvioida mahdollisia ehdotuksia yhteisestä talle-tussuojasta myös sen markkinakuria ja laajemmin no-bail out -periaatteen uskottavuu-den palauttamista painottavista näkökohdista.

45

5.4 Pääomamarkkinaunioni

Pankkiunionin tavoitteena ei ole varsinaisesti kehittää pankkitoimintaa EU:ssa, vaanvarmistaa, että sen kehitystä valvotaan riittävästi ja keskitetysti. Taloudellisen kasvun jainvestointien kannalta tärkeät haasteet ulottuvat kuitenkin huomattavasti nykyistä pank-kiunionia laajemmaksi ja edellyttävät myös pankkijärjestelmän ulkopuolisen rahoitus-markkinan tehokasta toimintaa ja sitä, että rahoitusjärjestelmä kokonaisuutena tukeetalouskasvua.

Komission puheenjohtaja Junckerin kesällä 2014 esittämällä pääomamarkki-naunionilla tavoiteltavat hyödyt liittyvät pääomien tehokkaampaan kohdentamiseen janopeampaan kasvuun. Yksi osa hanketta on tavoite monipuolistaa nykyisin erittäinpankkikeskeistä rahoitusjärjestelmää. Toisin kuin pankkiunionin, pääomamarkki-naunionin keskeisimpänä tavoitteena ei ole valvonnan keskittäminen vaan pääoma-markkinoiden ja niiden toiminnan kehittäminen niitä koskevien säännösten tarkastelunkautta (Véron 2014).

Toteutuessaan pääomamarkkinaunioni voisi merkitä rahoituspalveluita ja pääomi-en liikkumista koskevan sääntelyn ja valvonnan pidemmälle menevää yhteensovittamis-ta samalla kun puhtaasti kansallisia ratkaisuja avataan kilpailulle. Pääomamarkki-naunioni voisi vähentää nykyisiä sääntelyesteitä valtioiden välillä. Tämä mahdollistaisipääomien ohjautumisen tehokkaammin tuottaviin kohteisiin ja liiketoiminnan kustan-nusten pienenemisen. Tämä edistäisi myös no bail-out -periaatteen uskottavuutta tuke-malla nykyistä monipuolisempaa rahoituksen välitystä huomioiden, kuinka EU:n rahoi-tusjärjestelmän voimakas pankkikeskeisyys oli osaltaan rampauttamassa kriisimaidentaloutta. Pääomamarkkinoiden roolin kasvattaminen suhteessa pankkisektoriin tekisirahoitusjärjestelmästä tässä suhteessa vakaamman. Komission tavoitteena on tuodauudistusta koskeva toimintasuunnitelma neuvostoon vuoden 2015 aikana.

Pääomamarkkinaunionin luominen on kokonaisuutena pitkän aikavälin hanke, jo-ka koostuu useista eri politiikka-aloille sijoittuvista toimista. Suomen kannalta keskeisiätavoitteita ovat yritysten oman pääoman hankinnan ja listautumisen helpottaminen,rahoituksen saatavuuden parantaminen rajojen yli sekä toimet, jotka monipuolistavatSuomen pankkikeskeistä pääomamarkkinaa.

Pääomamarkkinoiden yhdenmukaistamisessa rahoitusmarkkinatoimijoiden ja -tuotteiden sääntelyn lisäksi harkittavaksi tulee myös tarve varallisuus- ja esineoikeudel-listen, maksukyvyttömyyttä tai arvopapereiden säilytystä koskevien sääntöjen lähentä-miselle. Rahoitusmarkkinatoimijoihin ja rahoitusvälineisiin kohdistuu nykyisin valtavamäärä eritasoisia ja soveltamisalaltaan erilaisia säädöksiä. Kun jokaisessa jäsenvaltiossaon oma kansallinen varallisuus-, esine- ja insolvenssioikeudellinen sääntelynsä, rajatylittävä toiminta edellyttää hankalia lainvalintasäännöksiä. Täten toimivat yhteismark-kinat edellyttäisivät osin myös näiden alueiden harmonisointia esimerkiksi puitesäänte-lyn tai vähintään lainvalintasäännösten avulla. Näillä kysymyksillä on suora yhteysmyös talous- ja rahaliiton toimivuuteen. Samassa yhteydessä harkittavaksi voi tulla,olisiko euroalueen verotuksen kattavampaan harmonisoimiseen joillakin aloilla perus-tetta, mikä samalla syventäisi euroalueen yhdentymistä. Yhtenä mahdollisuutena vero-tuksen yksinkertaistamiseen on esitetty myös tiiviimpää yhteistyötä (Véron 2014). Eri-

46

tyisesti insolvenssioikeuden harmonisoimiseen ja verotukseen liittyvät toimet vaikutta-vat paitsi rahoitusmarkkinoiden toiminnan kannalta tarpeellisilta ja kunnianhimoisiltatoimilta, sekä teknisesti että poliittisesti huomattavan haastavilta tavoitteilta.

47

6 EUROALUEEN OHJAUS JAEDUSTAUTUMINEN

Euroalueen ohjaus ja hallinto

Viimeaikaisessa keskustelussa on toistuvasti tuotu esiin tarve virallistaa euroryhmän jaeuroalueen huippukokouksen asema euroaluetta koskevassa päätöksenteossa. Euroryh-mä, jolla ei ole perussopimusten antamia muodollisia valtuuksia tehdä päätöksiä, kui-tenkin neuvottelee ja tosiasiallisesti päättää monet euromaiden talouspolitiikan koordi-naatiota koskevat kysymykset sekä lähes kaikki eurokriisin hoitoon liittyvät päätösasiatkuten ohjelmamaita koskevat linjaukset. Euroryhmä on myös tehnyt tärkeitä päätöksiäeuromaiden välisissä asioissa, jotka ovat muodollisesti EU-oikeuden viitekehysten jaEU:n talouspolitiikan toimivallan ulkopuolella. Näihin kuuluvat mm. päätöksetERVV:n ja EVM:n perustamisesta, niiden välineistä sekä finanssipoliittisen sopimuksentekemisestä. Euroryhmän tekemät päätökset vahvistetaan yleensä asiasta riippuen muo-dollisesti joko neuvostossa tai ERVV:n tai EVM:n hallintoelimissä.46 Euroryhmän toi-mintaan ja valtuuksiin liittyviä asioita on ollut toistuvasti vireillä myös EU-tuomioistuimessa.47 Kysymys euroalueen hallinnon kehittämisestä on kohdistunut mm.euroryhmän puheenjohtajan tehtävän tilivelvollisuuden parantamiseen ja sen mahdolli-seen muuttamiseen päätoimiseksi. Lisäksi keskustelussa on esiintynyt huolia euroryh-män päätöksenteon avoimuuden puutteista.

Euroryhmän virallistaminen liittyy myös eräiden maiden pyrkimykseen luoda ke-hikko finanssipolitiikan virityksen ohjaamiseen koko euroalueen tasolla. Tavoitteenaolisi määrittää koko euroalueen tason tavoiteltava finanssipoliittinen viritys, joka jäsen-valtioiden tulisi ottaa huomioon omaa finanssipolitiikkaansa määritellessään. On ilmeis-tä, että euroalueen tasolla tapahtuva finanssipolitiikan ohjaus tuskin olisi tehokasta il-man jäsenvaltioiden finanssipoliittisen päätöksenteon jonkinasteista alistamista euroalu-een tasolla tehtäville päätöksille. Vahvemmin muodollisin valtuuksin varustettu euro-ryhmä tarjoaisi luontevan foorumin tällaiselle ohjaukselle.48

46 Poikkeuksiakin on. Esimerkiksi ERVV:n kohdalla euroryhmälle ja eurotyöryhmälle osoitettiin myössuoraa muodollista päätösvaltaa. ERVV-puitesopimuksen mukaan takaajat tekevät päätöksiä mm.rahoitustuen myöntämisestä euroryhmässä tai sen alaisessa eurotyöryhmässä. Myös esimerkiksieuroalueella sovellettavassa asetuksessa N:o 473/2013 euroryhmä keskustelee lausunnoista, jotkakomissio on antanut euroalueen jäsenvaltioiden alustavista talousarviosuunnitelmista.47 Kts esimerkiksi unionin yleisen tuomioistuimen määräys asiassa T-328/13, Tameio Pronoias Proso-pikou Trapezis Kyprou v. komissio ja Euroopan keskuspankki, 41 kohta.48 Euroalueen finanssipolitiikan luominen muuttaisi nykytilannetta erityisesti sikäli, että se antaisimahdollisuuden kohdistaa painetta vahvan julkisen talouden ja/tai vaihtotaseen ylijäämän omaaviinjäsenvaltioihin, jotta nämä muuttisivat talouspolitiikkaansa elvyttävämpään suuntaan.

48

Keskustelulla euroalueen hallinnosta on liityntänsä myös toimivaltaa ja päätöksen-tekomenettelyjä koskeviin kysymyksiin. Esimerkiksi päätoimisen puheenjohtajan nimit-täminen euroryhmälle ja vastuunalaisuussuhteen luominen Euroopan parlamenttiinmuuttaisi merkittävällä tavalla myös toimielinten välistä tasapainoa. Keskustelun taus-talla on periaatteellisesti merkittävä kysymys siitä, millä tavoin euroalueen tosiasialli-nen eriytyminen tulisi tunnustaa ja miten sen tulisi heijastua esimerkiksi toimielintenpäätöksentekosäännöissä euroalueen hallintoa koskevissa kysymyksissä.

Eurohuippukokouksen lausumassa lokakuulta 2011 todetaan, että ratkaisu siitä, tu-leeko euroryhmän puheenjohtajan tehtävä muuttaa euroryhmän jäsenestä päätoimiseksitehtäväksi, tehdään nykyisen euroryhmän puheenjohtajan mandaatin päättyessä (heinä-kuussa 2015). Lausumassa käsitellään myös euroryhmän asemaa talouspolitiikan koor-dinaatiossa sekä euroryhmän alaista eurotyöryhmää, jolle nimitettiin täysipäiväinenpuheenjohtaja.

Vaikka perussopimus ei anna euroryhmälle muodollisia päätöksentekovaltuuksia,sisältyy perussopimuksiin euroryhmää koskevia määräyksiä. Nämä sisältyvät perusso-pimuksiin liitettyyn pöytäkirjaan (N:o 14), jonka mukaan euromaiden ministerit ko-koontuvat keskenään epävirallisiin kokouksiin keskustelemaan euroa koskevista ”euro-maiden erityistehtävistä”. Euromaiden ministerit valitsevat euroryhmän puheenjohtajankahden ja puolen vuoden toimikaudeksi. Lisäksi SEUT 134 artikla sisältää määräyksettalous- ja rahoituskomitean perustamisesta ja keskeisistä tehtävistä. Näiden määräystenmuokkaaminen edellyttäisi perussopimusten muuttamismenettelyn soveltamista. Lisäksifinanssipoliittiseen sopimukseen sisältyy määräykset eurohuippukokousten järjestämi-sestä sekä muiden kuin eurovaltioiden päämiesten osallistumisesta näihin huippukoko-uksiin.

Euroryhmän päätökset tehdään käytännössä yksimielisesti. Esimerkiksi ERVV:ntai EVM:n kautta myönnettävää rahoitustukea koskevat muodolliset päätökset tehdääneuroryhmäkäsittelyn jälkeen muodollisesti näiden instituutioiden hallintoelimissä, joissakaikki euromaat ovat edustettuina. Silloinkin kun kyseessä on muodollisesti enemmis-töpäätöksenteko, euroryhmä pyrkii käytännössä konsensuspäätöksiin. Yhteisymmärrys-vaatimus on ajoittain hidastanut päätöksentekoa, mutta merkittävästi sitä vaikeuttaneitatilanteita on kuitenkin ollut harvoin.49 Jos euroryhmä virallistettaisiin, ei olisi mitäänsyytä poiketa neuvoston normaalista enemmistöpäätöksenteosta, jossa Suomen painoar-vo on hyvin rajallinen.

Euroryhmän toiminnalle on ollut selkeä tarve. Sen puolivirallista luonnetta on pi-detty hyödyllisenä, koska tässä ominaisuudessa se voi käydä myös todellisia politiikka-keskusteluja (Hodson 2011). Ei ole selvää, miksi euroalueen tehokas toiminta edellyt-täisi perussopimustason muutoksia. Euroryhmän työtapoihin ja kokousten suunnitteluunon mahdollista vaikuttaa huomattavasti pienemmillä, työjärjestystason muutoksilla.

Käytännön ongelmia euroryhmän työn valmisteluun luo se, että euroryhmätyö-ryhmän puheenjohtaja toimii osana neuvoston pääsihteeristöä samalla kun työryhmänsihteeristö muodostaa osan komissiota. Suuri osa talous- ja rahoituskomitean ja euro-

49 Todennäköisesti parhaiten jäsenvaltioiden muistissa on kesä 2011, jolloin Suomi ainoana jäsenval-tiona vaati Kreikalta vakuuksia itselleen ehtona Kreikan toisen tukipaketin hyväksymiselle.

49

ryhmän sihteeristön henkilöstöstä muodostuu komission virkamiehistä, jotka työskente-levät sihteeristöissä osana normaalia urakiertoaan. Keskeistä työtapojen suunnittelussaolisi ottaa huomioon se, että huomattava osa euroryhmän työstä keskittyy perinteisenEU-oikeuden viitekehyksen ulkopuolella tapahtuvaan työhön, jossa kansallisella tasollasovelletaan erityisiä menettelyjä.

Tärkeää olisi varmistaa, että euroryhmän puheenjohtaja kantaa vastuun euroryh-män päätöksiä koskevasta viestinnästä sekä kaikkien euroryhmän jäsenten hyväksyttä-vissä olevien kompromissien hakemisesta. Euroryhmän puheenjohtajalla on mahdolli-suus käydä kansallisten parlamenttien kuultavana. Siinä missä puheenjohtajan tilivel-vollisuuden vahvistamiselle suhteessa Euroopan parlamenttiin ei nykyisen toimivallan-jaon puitteissa vaikuttaisi olevan erityisiä perusteita, tulisi huolehtia, että euroryhmänpuheenjohtajan tilivelvollisuus suhteessa euroryhmään ja eurohuippukokoukseen toteu-tuu. Suomessa suuri valiokunta osallistuu myös euroryhmän kokousten valmisteluun.

Talouspolitiikan koordinointimenettelyt ovat jo tosiasiallisesti eriytyneet euroalu-een ja sen ulkopuolisten jäsenvaltioiden välillä niin, että euroalueella on omat, tiukem-mat sääntönsä. Lisäksi vakavissa vaikeuksissa olevia euromaita, jotka pyytävät tai saa-vat rahoitustukea, käsitellään erityisessä ns. tiukennetun valvonnan menettelyssä. Neu-vosto voi jo nyt tehdä päätöksiä pelkästään euromaiden kokoonpanossa.50 Suomen kan-nalta tärkeintä on varmistaa euroalueen tehokas toiminta, ja tämä voi joissakin tilanteis-sa merkitä myös euroalueen vahvempaa eriytymistä. Toimiva talous- ja rahaliitto onsekä euroalueen jäsenvaltioiden että sen ulkopuolisten jäsenvaltioiden etu.

Kysymykseen euroalueen hallinnon kehittämisestä liittyy myös kysymys euroalu-een omasta budjetista, joka mahdollistaisi sen, että kyseistä rahoitusta voitaisiin jatkossakäyttää vakuutena euron tai pankkiunionin vakauteen liittyvissä järjestelyissä. Tähänas-tinen keskustelu ei kuitenkaan ole ollut kovinkaan eriytynyttä koskien useita euroalueenoman budjetin peruskysymyksiä, kuten sitä, miten siihen sisältyvät varat kerättäisiin jamihin niitä olisi tarkoitus käyttää.

Suomen vaikuttamismahdollisuuksien näkökulmasta paras vaihtoehto näyttäisiolevan euroryhmän aseman ja tosiasiallisesti käytetyn päätöksentekomenettelyn säilyt-täminen nykyisen kaltaisena, vaikka tämä joskus merkitsisikin päätöksenteon jonkinas-teista vaikeutumista.

Euroalueen ulkoinen edustautuminen

Komissio esitti Blueprint-asiakirjassaan, että tulisi edetä kohti EU:n ja erityisesti euro-alueen ulkoista taloudellista edustusta osana pyrkimystä parantaa euroalueen talousoh-jausjärjestelmää ja vaikuttaa maailmanlaajuiseen kasvuun, rahoitusapuun tai rahoitus-alan sääntelyyn. Komission näkemyksen mukaan on ongelmallista, että euroalueella

50 Kts esimerkiksi asetus N:o 472/2013 rahoitusvakautensa osalta vakavissa vaikeuksissa olevien taivakavien vaikeuksien uhasta kärsivien euroalueen jäsenvaltioiden talouden ja julkisen talouden val-vonnan tiukentamisesta, 15 artikla: ”Tässä asetuksessa tarkoitetuista toimenpiteistä äänestävätainoastaan ne neuvoston jäsenet, joiden edustaman jäsenvaltion rahayksikkö on euro, ja neuvostotekee ratkaisunsa ottamatta lukuun asianomaista jäsenvaltiota edustavan neuvoston jäsenen ääntä.”

50

itsenäisenä toimijana ei ole taloudellista painoarvoaan vastaavaa vaikutusvaltaa ja johta-juutta, koska sen edustus kansainvälisissä rahoituslaitoksissa ja muilla foorumeilla onhajanainen. Keskeisenä komissio piti kansainvälistä valuuttarahastoa. Komissio katsoi,että jäsenvaltiot tulisi velvoittaa noudattamaan yhteisiä viestejä. IMF:ssä vaalipiirit olisijärjestettävä uudelleen niin, että euroalueen maat olisivat samoissa euroalueen ryhmissä,ja euroalueelle tulisi saada tarkkailijan asema IMF:n johtokunnassa. Euroalueen edusta-jana toimisi komissio, rahapolitiikan alalla yhdessä EKP:n kanssa. Pitkällä aikavälillätulisi komission mukaan pyrkiä yhteen yhteiseen euroalueen paikkaan IMF:ssä.

Neuvostolla on perussopimusten mukaan mahdollisuus tehdä komission ehdotuk-sesta päätös, jolla vahvistetaan yhteiset kannat EMUn kannalta erityisen merkittäviinkysymyksiin toimivaltaisissa kansainvälisissä rahoituslaitoksissa ja -konferensseissasekä aiheellisia toimenpiteitä yhtenäisen edustuksen varmistamiseksi kansainvälisissärahoituslaitoksissa ja -konferensseissa.

Komissio ei ole kuitenkaan tähän mennessä edennyt Blueprintissä esittämiensä ta-voitteiden edistämiseksi, mikä johtunee mm. suurimpien euromaiden kielteisestä suh-tautumisesta kaikkiin sellaisiin uudistuksiin, jotka heikentäisivät niiden vaikutusmah-dollisuuksia, siirtäen niitä yhteisen euroedustajan hyväksi.

Euroalueen ulkoisen edustuksen kannalta keskeiset kansainväliset rahoituslaitok-set eroavat paitsi tehtäviltään myös siinä, miten Suomi, euroalue tai EU ovat niissämuutoin edustettuina. G20-ryhmän huippukokouksessa EU:a edustavat Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja ja komission puheenjohtaja.51 G20-huippukokouksia valmiste-lee kahdesti vuodessa järjestettävä valtiovarainministerien ja keskuspankkien pääjohta-jien kokous, jossa EU:a edustavat neuvoston puheenjohtajavaltio, EKP ja komissio.Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n jäseniä ovat kaikki EU:n jäsenvaltiot. Euroryh-mä ei ole edustettuna. EKP:llä on IMF:n johtokunnassa tarkkailija-asema (observerstatus). IMFC:ssä euroryhmä ei ole jäsen, mutta neuvoston kulloinenkin puheenjohtajaesittää unionin näkemyksen ja komissio osallistuu tarkkailijana.52 Kaikki EU:n jäsen-valtiot ovat myös Maailmanpankin jäseniä. Komissio osallistuu Maailmanpankin johto-kunnan työhön eurooppalaisten johtokuntaedustajien viikkokokouksissa sekä tarkkaili-jana Kehityskomitean (Development Committee) kokouksiin. FSB:ssä edustettuna ovatkansalliset finanssiviranomaiset Ranskasta, Saksasta, Italiasta, Alankomaista, Espanjas-ta, UK:sta sekä EKP.

Suomi on pitänyt komission esittämiä huolia osin perusteltuina (E 113/2012 vp),mutta toisaalta korostanut sitä, että unionin kannat tulee valmistella ja yhteensovittaaneuvoston rakenteissa siten, että jokaisella jäsenvaltiolla on tasapuolinen mahdollisuusvaikuttaa unionin kannan muodostukseen. Vaikka EU:n tulisikin tiivistää yhteistyötäänrahoituslaitosten johtokunnissa, tulisi samalla säilyttää jäsenvaltioiden mahdollisuusosallistua täysipainoisesti niissä tapahtuvaan päätöksentekoon (E 47/2010 vp). Suomen

51 Tämän lisäksi huippukokouksiin osallistuvat Iso-Britannia, Italia, Ranska, Saksa sekä pysyvänä vie-raana Espanja.52 Lisäksi komissio osallistuu IMF:n johtokunnan työhön ns. EURIMF:in kautta, joka on EU:n jäsenval-tioiden johtokuntaedustajien ryhmä. EURIMF mm. koordinoi EU:n sisäisiä näkemyksiä ennen johto-kuntakeskusteluja.

51

kannalta tärkeää olisi selkeä työnjako komission kanssa.Euroalueen ulkoisen edustuksen yhdentämiselle esitetyt perustelut eivät ole kiis-

tämättömät. Euroalueen painoarvo kansainvälisillä foorumeilla ei ole välttämättä kärsi-nyt nykyisestä ulkoisen edustuksen jakautumisesta. Perusteiden horjuvuutta kuvastaase, että pyrkimys euroalueen edustuksen yhtenäistämiseen tulee erityisesti Euroopanulkopuolelta, jossa on katsottu, että monipäinen edustus kansainvälisillä foorumeillaantaa EU:lle ja euroalueelle perusteetonta vaikutusvaltaa. Edustuksen karsiminen näh-dään tapana vähentää Euroopan vaikutusvaltaa.

Kokemus on osoittanut, että niissä G20:n ja IMF:n asioissa, joista jäsenvaltioidenvälillä ei ole ollut merkittäviä näkemyseroja, nykyinen ulkoisen edustuksen malli ei olehaitannut vaan on pikemmin jopa tukenut Euroopan vaikutusvaltaa (Hodson 2011).Ulkoisen edustuksen yhdentäminen voisi vahvistaa euroalueen ääntä lähinnä sellaisissaasioissa, joissa yhtenäinen näkemys puuttuu. Jos jäsenvaltioiden välillä on aitoja sisäl-töerimielisyyksiä, tiiviimpi ulkoinen edustus ei ratkaisisi perusongelmaa. Kun IMF:npäätöksillä voi olla budjettiseuraamuksia jäsenvaltioissa, on tärkeä varmistaa niidenhyväksyminen myös kansallisten menettelyjen mukaisesti.

Edustuksen yhtenäistämiseen liittyy myös käytännön ongelmia. EsimerkiksiIMF:n johtokuntatyö on usein nopeatempoista ja johtokuntaedustaja joutuu aika ajoinkäyttämään merkittävästi itsenäistä harkintaa. Käytännössä olisi vaikeaa luoda menette-lyä, jossa euroalueen yhteinen kanta voitaisiin muodostaa riittävän nopeasti, ottaenhuomioon myös kansallisen tason päätöksenteon asettamat vaatimukset.

52

7 JOHTOPÄÄTÖKSETKriisin aikana EMUn vakautta on pyritty turvaamaan vahvistamalla talous- ja rahaliitonsääntöjä sekä luomalla sen tueksi vakausmekanismeja. Yhteiset vakausjärjestelyt ovatkäytännössä tarkoittaneet yhteisvastuun lisäämistä, vaikka jäsenvaltiot ovat perussopi-musten mukaan muodollisesti edelleen yksin vastuussa veloistaan. Talouspolitiikankoordinaatiokehikon monimutkaisuus ja läpinäkymättömyys on lisännyt sääntöjen tul-kinnanvaraisuutta, vaikeuttanut päätösten ennakointia ja heikentänyt siksi sääntöjenuskottavuutta. Myös uusien sääntöjen toimeenpano on jäänyt vajaaksi. Talouspolitiikanyhteensovittaminen on muotoutunut luonteeltaan poliittiseksi neuvotteluksi pikemminkuin sovittujen sääntöjen toimeenpanoksi, jolloin niiden täytäntöönpanon ennakointi jaeri jäsenvaltioiden yhdenmukainen kohtelu on vaarantunut.

Toimeenpanon ongelmat liittyvät osaltaan sääntöjen oikeusperustan haurauteen jaEU-tason toimeenpanovallan heikkoon poliittiseen oikeutukseen. Kriisin jälkeisenEMUn keskeisenä ongelmana on myös unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanja-on epäselvyys, joka vaikeuttaa vastuusuhteiden määrittelyä ja talouspoliittisten tavoit-teiden saavuttamista. Jos EU ottaa lisääntyvän vastuun jäsenvaltioiden talouspoliittisistapäätöksistä, sen tulisi myös kantaa vastuu päätösten seurauksista ja mahdollisista talo-uspoliittisista virheistä.

EMUn edelleen kehittämistä koskeneiden ehdotusten johtava ajatus on ollut, ettätalous- ja rahaliiton vakaus edellyttää jäsenvaltioiden luovuttavan edelleen talouspoliit-tista päätäntävaltaa EU:lle, ja että EU-tason päätöksenteon hyväksyttävyys taataan kas-vattamalla Euroopan parlamentin roolia. Tällaisen kehityksen poliittinen ja taloudelli-nen kestävyys olisi kuitenkin myös pitkällä tähtäimellä kyseenalainen. Se haavoittaisitalouspoliittisten päätösten hyväksyttävyyttä jäsenvaltioissa ja heikentäisi samalla rat-kaisujen täytäntöönpanoa. Yhteisvastuun lisääminen ja kehitys kohti fiskaaliunioniaeivät loisi laajasti hyväksyttävää ja siten nykyistä vakaampaa talous- ja rahaliittoa.

Parempi vaihtoehto nykyistä vakaamman talous- ja rahaliiton luomiselle on pyrkiävahvistamaan jäsenvaltioiden vastuuta omasta talouspolitiikastaan ja palauttaa no bail-out -säännön uskottavuus. Tarvittavat toimet on mahdollista toteuttaa EU:n nykyisenperussopimuskehikon ja euroalueen nykyisten hallintarakenteiden puitteissa. Pidemmäl-lä aikavälillä on kuitenkin mahdollista harkita myös perussopimusten tarkentamista.

No bail-out -periaatteen uskottavuuden varmistaminen edellyttää, että EU:n jäsen-valtion ajautuessa taloudelliseen ahdinkoon unionilla on tosiasialliset edellytykset pääs-tää maa tarvittaessa maksukyvyttömyyden tilaan ja velkasaneeraukseen. Käytännössätämä edellyttää sellaisten järjestelmien kehittämistä, joiden avulla jäsenvaltion maksu-kyvyttömyyden taloudellisia ja sosiaalisia seurauksia voidaan rajoittaa sekä jäsenvalti-ossa itsessään että koko euroalueen tasolla. Keskeistä on turvata ongelmamaan rahoitus-järjestelmän toimintakyky myös tilanteessa, jossa jäsenvaltion vakavaraisuus on uhattu-na. Tavoitteena tulisi olla tilanne, jossa yksityisen sektorin toimijoiden rahoitus voijatkua riippumatta jäsenvaltion maksukyvystä. Olennainen väline tämän aikaansaami-sessa on toimiva pankkiunioni, jonka tehokas toimeenpano on no bail-out -periaatteen

53

kannalta keskeistä. Tärkeää on myös kehittää rakenteita, jotka tukevat valtioiden hallit-tuja velkajärjestelyjä, kuten yhteistoimintalausekkeita ja muita velkajärjestelyjen edel-lyttämiä menettelysääntöjä.

Esteen no bail-out -periaatteen uskottavalle soveltamiselle muodostavat monienjäsenvaltioiden erittäin korkeat velkatasot. Ei ole realistista olettaa, että pahimmin vel-kaantuneiden jäsenvaltioiden velkoja voitaisiin järjestellä uudelleen ilman merkittäviätaloudellisia seuraamuksia ja systeemisiä riskejä. Siksi paluu no bail-out -sääntöön tuleenähdä ensisijaisesti pitkän aikavälin tavoitteena.

EU:n talouspolitiikan koordinaation kehikko säilyy lyhyellä tähtäimellä keskeise-nä välineenä jäsenvaltioiden velkatasojen alentamisessa. Siksi talouspolitiikan kehikonuskottavuus tulee pyrkiä palauttamaan. Olennaista tässä suhteessa on talouspolitiikankoordinaatiomenettelyjen yksinkertaistaminen, selkeyttäminen ja kohdistaminen niihinkysymyksiin, joilla on mahdollisimman suora ja nopea vaikutus talous- ja rahaliitontoimivuuteen. Sääntöjen selventäminen ja toimeenpanon tehostaminen tukisivat paitsikoordinaation toimeenpanoa, myös jäsenvaltioiden omistajuutta ja markkinakurin toteu-tumista. Kokemus on osoittanut, että uskottava talouspolitiikan koordinaatio vaatii tuek-seen jonkinasteista markkinakuria.

Pyrkimyksestä talouspolitiikan koordinaation jatkuvaan syventämiseen tulisi luo-pua. Sen sijaan tulisi tukea jäsenvaltioiden edellytyksiä ottaa vastuuta talouspolitiikanpäätöksistä. Jäsenvaltioiden tulee varmistaa kansallisen tason sääntöjen avulla EU-tasonviitearvojen ja tavoitteiden toteutuminen. Tällöin tarve EU:n puuttumiselle jäsenvaltioi-den talouspoliittiseen päätösvaltaan olisi mahdollisimman pieni. EU:n talouspolitiikankoordinaatio voi tukea jäsenvaltioiden talouspoliittisia ratkaisuja asiantuntemuksen javertaispaineen avulla. Kansalliseen toimivaltaan kuuluvan talouspolitiikan hyväksyttä-vyys toteutuu tehokkaimmin kansallisten parlamenttien kautta.

Lyhyellä aikavälillä tulee varmistaa pankkiunionin tehokas toiminta niin, ettäpankkien vakavaraisuuteen liittyvät ongelmat havaitaan ajoissa ja päätökset kyetääntarvittaessa tekemään nopeasti. Pankkien kriisit hoidetaan ensisijaisesti sijoittajanvas-tuun avulla niin, että julkisten varojen käyttö saadaan mahdollisimman pieneksi. Samal-la pankkiunionin kehittämistä tulee jatkaa. Valtionlainojen nollariskisyys tulisi poistaapankkien vakavaraisuussääntelystä siirtymäajan puitteissa. Vahvojen yhteistoimintalau-sekkeiden sisällyttämistä euroalueella liikkeelle laskettuihin valtioiden velkakirjoihintulisi edistää.

Pääomamarkkinoiden toimivuutta ja eurooppalaista yhdentymistä tulee kehittää.Tämä on osa taloudellisen kasvun ja investointien kannalta välttämättömän rahoituska-pasiteetin tavoitetta ja edistäisi pääomamarkkinoiden toimintaa sekä EU:n pankkikes-keisen rahoitusjärjestelmän monipuolistumista.

Kun valtioiden velkatasot on saatettu turvallisemmalle tasolle, pankkiunioni onvakiintunut ja riittävät valtioiden velkajärjestelyn edellyttämät säännöt on luotu, onmahdollista ryhtyä yhteisvastuuta synnyttävien rakenteiden mittavampaan purkamiseen.Näihin kuuluisi talouspolitiikan koordinaatiokehikon laajempi karsiminen ja sen myötätalouspolitiikan omistajuuden syvällisempi palauttaminen jäsenvaltioille. Samalla voi-taisiin arvioida uudelleen tarve ylläpitää EVM:n kaltaisia järjestelyjä.

54

Lähdeluettelo

Allard, C., Brooks, P., Bluedorn, J., Bornhorst, F. Ohnsorge, F. ja ChristophersonP., K. (2014), “Toward a Fiscal Union for the Euro Area”, IMF Staff DiscussionNote 13/09.

Balassone, F., Franco, D. ja Giordano, R., 2004. ”Market Induced Fiscal Discipline:Is there a Fall-back Solution for Rule-Failure?”,http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2040789 .

Contiades, X. (toim.), Constitutions in the Global Financial Crisis. A ComparativeAnalysis (Ashgate 2014).

Cramme, O. ja Hobolt, S. B. (toim.), Democratic politics in a European Union un-der Stress (Oxford University Press 2015).

Dockner, E.J.(2014), “Regulatory Capture: Why? How Much? What to Do AboutIt?”, 42nd Economics Conference 96.

Eichengreen, B. ja Panizza, U. (2014), “A Surplus of Ambition: Can Europe Relyon Large Primary Surpluses to Solve its Debt Problem”, NBER Working Paper No.20316.

EMU-asiantuntijaryhmä (1997), Rahaliitto ja Suomi – talouden haasteet, Valtio-neuvoston kanslian julkaisusarja 1997/24.

Euroopan komissio (2012), Hahmotelma tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton luomi-seksi. Keskustelunavaus (”Blueprint”-asiakirja), COM(2012) 777 final/2,30.11.2012.

European Commission (2014), “The 2014 Stability and Convergence Programmes:An Overview”, Occasional Papers 199.

European Commission (2014a), Economic governance review, Report on the appli-cation of the Regulations (EU) n 1173/2011, 1174/2014, 1175/2011, 1176/2011,1177/2011, 472/2013 and 473/2013, COM(2014) 905 final.

European Commission (2015a), European Economic Forecast, Winter 2015. Com-mission Staff Working Document, European Economy 1/2015.

European Commission (2015), “Making the best use of the flexibility within theexisting rules of the stability and growth pact”, COM(2015) 12 final provisional.

Henriksson, M. ja Kajaste, I. (2013), ”Finanssipolitiikan säännöt, EU ja Suomi”,Kansantaloudellinen Aikakauskirja 109: 467.

55

Henriksson, M. ja Leino-Sandberg, P. (2014), “Lohduton labyrintti vai tie talouspo-liittiseen täyttymykseen? Talouspolitiikan koordinaatio EU:ssa”, Kansantaloudelli-nen Aikakauskirja 4/2014: 521.

Hers, J., Suyker, W. (2014),”Structural budget balance. A love at first sight turnedsour”, CPB Policy Brief 2014/07.

Hetemäki, M. (2015), “Eurokriisin syyt ja euroalueen tulevaisuus”, Kansantalou-dellinen Aikakauskirja 1/2015 (julkaistavana).

Hodson, D.(2011), “Governing the Euro Area in Good Times & Bad” (OxfordUniversity Press).

IMF (2013), “Fiscal Adjustment in an Uncertain World, World Economic and Fi-nancial Surveys”, Fiscal Monitor April 2013

IMF (2014), “Euro Area Policies, 2014 Article IV Consultation, Selected Issues”,IMF Country Report 14/199.

Jokela, J., Kotilainen, M., Tiilikainen, T., ja Vihriälä, V.; EU:n suunta, kuinka tiivisliitto (ETLA ja UPI 2014).

Kanniainen, V. (toim.), Euron tulevaisuus, Suomen vaihtoehdot (Libera 2014).

Leino, P. ja Salminen, J. (2013), “The Euro Crisis and Its Constitutional Conse-quences for Finland: Is There Room for National Politics in EU Decision-Making?”, 9(3) European Constitutional Law Review (2013) 451.

Leino, P. ja Salminen, J. (2015), “Going ‘Belt and Braces’ – Domestic effects ofEuro-crisis Law”, EUI LAW Working papers 2015 (julkaistavana).

Leino, P. ja Salminen J. (2013 a), “Should the Economic and Monetary Union BeDemocratic After All? Some Reflections on the Current Crisis”, 14 German LawJournal 844.

Leino-Sandberg, P. ja Saarenheimo, T., ”Euroopan keskuspankki ja euroalueenkriisi – olisiko määrällinen keventäminen yhteensopiva EKP:n mandaatin kanssa?”,Lakimies 7–8/2014, 1066.

Lenaerts, K. (2014), ‘EMU and the European Union’s Constitutional Framework’,39 European Law Review 753.

Marzinotto, B., Sapir., A. ja Wolff G. B. (2011), ”What kind of fiscal union?”,Bruegel Policy Brief Issue 2011/06.

Moghadam, R. (2014), “Maastricht and the Crisis in Europe: Where We’ve Beenand What We’ve Learned”,https://www.imf.org/external/np/speeches/2014/021214.htm

Nouy, D.(2012), “Is sovereign risk properly addressed by financial regulation?”,Banque de France Financial Stability Review No. 16, 95.

Oates, W. E. (2005), ”Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”,12 International Tax and Public Finance 349.

56

Pâris, P. ja Wyplosz, C. (2014), “PADRE Politically Acceptable Debt Restructuringin the Eurozone”, Geneva Reports on the World Economy. Special Report 3.

Reinhart C M ja Rogoff K S (2009), This Time Is Different: Eight Centuries of Fi-nancial Folly (Princeton University Press).

Tiihonen, S., ”Tietoisuus talous- ja rahaliiton riskeistä”, Valtiovarainministeriönjulkaisuja 4/2014.

Valtiovarainministeriö (2014), ”Vakaa ja tehokas Suomi yhdentyvässä Euroopas-sa”, Valtiovarainministeriön tulevaisuuskatsaus 2014.

Véron, N. (2014), “Defining Europe’s Capital market Union”, Bruegel Policy Con-tribution 2014/12.

Vihriälä, V. ja Weder di Mauro, R. (2014), “Orderly debt reduction rather thanpermanent mutualisation is the way to go”, http://www.voxeu.org/article/orderly-debt-reduction-rather-permanent-mutualisation-way-go

Von Hagen, J. (2014), “Governance of the Euro Area: Fiscal Union, Debt Union,Fiscal Freedom”, Wirtschaftsdienst, 94, 23-27.http://www.wirtschaftsdienst.eu/archiv/jahr/2014/13/governance-of-the-euro-area-fiscal-union-debt-union-fiscal-freedom/