Jogtudomnyi Monogrfik 3.

Varga Zs. Andrs

OmbudsmAn, gysZ, magnjogi felelssg

Alternatv kzigazgatsi kontroll magyarorszgon

Pzmny Press

Ombudsman, gysz, magnjogi felelssg Alternatv kzigazgatsi kontroll Magyarorszgon

A PZMNY PTER KATOLIKUS EGYETEMJOG- S LLAMTUDOMNYI KARNAK

KNYVEI

JOGTUDOMNYI MONOGRFIK 3.

Sorozatszerkeszt: Schanda Balzs

OMBUDSMAN, GYSZ, MAGNJOGI FELELSSG

Alternatv kzigazgatsi kontroll Magyarorszgon

VARGA ZS. ANDRS

PZMNY PRESSBudapest 2012

A ktet az OTKA K78357 szm plyzati tmogatsval folytatott kutats eredmnye.

Szerz 2012 PPKE JK, 2012

ISSN 1417-7285 (fsorozat)ISSN 2061-5191 (alsorozat)ISBN 978-963-308-074-0

Kiadja: Pzmny Pter Katolikus EgyetemJog- s llamtudomnyi Kar

1088 Budapest, Szentkirlyi u. 2830.www.jak.ppke.hu

Felels kiad: Dr. Schanda Balzs dkn

Korrektra: Rti AnnaSzerkeszts, nyomdai elkszts: Szakalin Szeder Andrea

Kszlt a PPKE Egyetemi Nyomdban

A ktet vltozatlan utnnyomsaa TMOP-4.2.1.B-11/2/KMR-2011-0002 azonost szm

Tudomnyos kutatsok kibontakoztatsa a Pzmny Pter Katolikus Egyetemen trgyban megvalsul projekt keretben valsult meg.

TARTALOM

Elsz 11

I. Bevezets 13

1. Egyes kzjogi intzmnyek alkotmnyjogi s kzigazgatsi jogi lersa 131.1. Az alkotmnyos intzmnyek 131.2. Alkotmnyjog s kzigazgatsi jog 141.3. A kzigazgatsi s kzigazgatssal rintkez szervek 17

2. Kontrolleszkzk a magyar kzigazgatsi jogtudomnyban 192.1. Lrincz Lajos a kzigazgatsi ellenrzsrl 192.2. A Ficzere-tanknyv kontrollrendszere 212.3. Tams Andrs elmlete 232.4. Tovbbi jogirodalmi megkzeltsek 24

3. Kontrolleszkzk egyes klfldi kzigazgatsi jogi lersokban 263.1. Paul Craig s a brit (common law) kontrolleszkzk 263.2. Singh s Knnecke a nmet kzigazgatsrl 273.3. Nhny jlatin sajtossg 29

4. Hagyomnyos s nem hagyomnyos kzigazgatsi kontrolleszkzk 304.1. Kiindul megllaptsok s felttelezsek

a kzigazgatsi kontrolleszkzkrl 304.2. A dolgozat szerkezete s mdszertana 32

II. A kzigazgats kontrolleszkzeinek rendszertana 35

1. A kzigazgats fltti kontroll alapvet megkzeltsei 351.1. Az Eurpa Tancs kzigazgatsi (eljrs)jogi modellje 351.2. A kzigazgats-tani alapmodell 391.3. A kzjogi modell 431.4. A hrom modellbl levonhat kvetkeztetsek 46

2. A joger hatsa a kzigazgats kontrolljra 482.1. A joger jogelmleti-jogtrtneti fogalma 482.2. A joger jogdogmatikai fogalma ltalban 512.3. Alaki joger, a hatrozat megtmadhatatlansga 522.4. Anyagi joger, a hatrozat megvltoztathatatlansga 552.5. A joger, a hatrozat vgrehajthatsga 572.6. A joger fogalma a kzigazgatsi jogon kvl 582.7. Joger s jogalkalmazi kontroll 59

3. A kzjogi kontroll dogmatikai alapjai s rendszertana 613.1. Kiindul gondolatok 613.2. Az intzmnyes (politikai, illetve jogalkalmazi)

s a nem intzmnyes kontroll elhatrolsa 623.3. Az (intzmnyes) politikai kontroll eszkzei 643.4. Az (intzmnyes) jogalkalmazi kontroll eszkzei 703.5. Az intzmnyes kontrolleszkzk tovbbi jellemzi 73

III. Jogorvoslat, bri kontroll 77

1. A jogorvoslati frumrendszer 771.1. A kzigazgats bels kontrollja 771.2. A bels kontroll mint jogorvoslat 79

2. A kzigazgats bri kontrollja s szervezeti modelljei 822.1. Az eurpai alapmodellek 822.2. A bri fellvizsglat terjedelme 85

3. Kzigazgatsi brskods Magyarorszgon 923.1. A Pnzgyi Kzigazgatsi Brsgtl az Alaptrvnyig 923.2. A magyar kzigazgatsi brskods terjedelmi krdsei 953.3. Az Alkotmnybrsg mint a bri fellvizsglat

sajtos eszkze 97

4. Az Alaptrvny s a kzigazgatsi brskods dilemmi 1024.1. Az Alaptrvnyhez vezet t dilemmi 1024.2. Az igazsgszolgltatsi rendszer meghatrozottsga

az Alaptrvnyben 1074.3. Az Alaptrvny ltal hagyott mozgstr 1084.4. Az Alaptrvnyen alapul igazsgszolgltatsi rendszer 112

IV. Az ombudsmani tpus kontroll 115

1. Az Eurpa Tancs ombudsman-ajnlsa 1151.1. Az intzmny lehetsges cljai 1161.2. Vizsglat versus bizonyts 117

2. Intzmnykritriumok 1182.1. Sttuskritriumok: fggetlensg, parlamenti vlaszts 1192.2. Eljrsi kritriumok: cl, hatskr, vizsglati jogosultsg 1212.3. Intzkedsi kritriumok: vgrehajthat hatrozat helyett

nzetek kifejtse, ajnls 129

3. A magyarorszgi ombudsmanok eljrsnak s intzkedseinek jellemzi 1333.1. Hazai intzmnytrtnet 1333.2. Az ombudsmani jogvdelem ltalban 1373.3. Az eljrsi felttelek 1393.4. A vizsglati mdszerek 1453.5. Az alapvet jogok biztosnak lehetsges intzkedsei 146

4. Az ombudsman szerepe a vgrehajt hatalom ellenrzsben 1494.1. A vgrehajt hatalom mkdsnek dilemmi

az ezredfordult kveten 1504.2. A dilemmk kvetkezmnyei az ombudsman

mkdsnek kvnatos terepe 152

5. Az ombudsmani eljrs hatkonysga 1535.1. Az ombudsmani intzkedsek eredmnye s az intzmny

termszete kztti korrelci 1535.2. Nhny plda eredmnyes s eredmnytelen

ombudsmani intzkedsre 1545.3. A hatkony ombudsmani eljrs f terletei 156

V. Az gyszsg s a kzigazgats trvnyessgi ellenrzse 159

1. Magyarorszg gyszsgnek elmlt szznegyven ve 1591.1. gyszsg vagy vdhatsg? 1591.2. Az gyszsg Eurpban s Magyarorszgon 1611.3. Magyar gyszsg a rendszervltozst kveten 163

2. Az Alkotmny s az Alaptrvny rendelkezsei az gyszsgrl 1652.1. Az Alkotmny szvegnek vltozsai 1652.2. Jogvdelem s fellps a trvnyessg vdelmben 1672.3. Az Alaptrvny az gyszsg jogllsrl 1692.4. Az Alaptrvny s a pontostott hatskrk 171

3. Az Alkotmnyban biztostott szabad kz kvetkezmnye 1733.1. Az gyszsgi trvny(erej rendeletek) szerkezete 1733.2. Folt a pedigrn a bolsevik tpus

ltalnos felgyelet nyomai 174

4. Bntetjogon kvli gyszi tevkenysg Eurpban 1774.1. CPGE Budapest 2005 az els jelents 1784.2. CPE Szentptervr 2008 a msodik jelents 1804.3. CCPE Strasbourg 2008 a hivatalos ajnls 182

5. A tnylegesen elltott gyszsgi feladatok 1835.1. Az gyszi felgyelet s a perindtsi jog 1835.2. Az gysz s a kzigazgats trvnyessge 1855.3. Az gysz szerepe a hatsgi eljrsokban 1885.4. Az gysz s a magnjogi jogalanyok 190

6. Az Alaptrvny s az gyszsg kzjogi feladatai 1926.1. A kzjogi hatskrk szablyozsi kvetelmnyei 1926.2. gyszi szerepvltozs: kzrdekvdelem

az j gyszi trvnyben 1956.3. Kzjogi (kzrdekvdelmi) hatskrk

az j gyszsgi trvnyben 201

VI. Brsgok alternatv szerepben 209

1. Mdszertani s dogmatikai sajtossgok 2091.1. Az alternatv brsgi kontrollszerep lersnak

mdszertani nehzsgei 2091.2. A kzhatalom krfelelssgnek

kzigazgatsi jogi rtelmezse 2121.3. A kzhatalmi krtrtsi felelssg magnjogi megkzeltse 217

2. Jogvdelmi ktelezettsg a kzhatalmi jogsrtsekkel szemben 2202.1. Jogvdelmi eljrsok mint a kzhatalom kontrolljnak

specilis formi 2202.2. A ktelezettsg teljestse: formlis jogorvoslat

s/vagy anyagi jogvdelem? 224

3. Kzhatalmi jogsrts magnjogi jogvdelem 2273.1. Jogvdelem s az igazsgszolgltats szervei 2273.2. Jogvdelem a brsg s az gyszsg jogsrtsei miatt 2293.3. Jogsrts s jogvdelmi perek 2303.4. A szemlyisgvdelmi perek sajtossgai 2313.5. Vltozsok a szemlyisgvdelmi ignyek megtlsben 233

4. Jogellenessg(ek) a krtrtsi perekben 2354.1. A kzhatalom gyakorlsval sszefgg

krtrtsi alakzatrl ltalban 2354.2. Jogellenessg a kzhatalmi jogkr gyakorlsa miatti

krtrtsi perekben 2364.3. Jogellenessg az gyszsg elleni krtrtsi perekben 2394.4. Mrlegels s jogellenessg? 241

5. A felrhatsg mint a krtrtsi perek kulcskrdse 2425.1. A felrhatsg megtlsnek fogalmi nehzsgei 2425.2. Felrhatsg az gyszsg elleni krtrtsi perekben 2435.3. Felrhatsg mint nem rendeltetsszer hatskrgyakorls 246

6. A felelssgrt helyt llni kteles szemlyrl 2496.1. llam-intzmny-tisztvisel 2496.2. A hazai magnjog pillanatnyi vlaszai 2506.3. A jelen s a jv dilemmi 252

VII. Az alternatv kontrolleszkzk szksgessgnek igazolsa 255

1. A tudomnyos rendszerek tkletessgnek illzija 2561.1. Vilgkp s tudomnyossg 2561.2. A hatrozatlansgi elv trtnettudomnyi rvnyessge 2591.3. A hatrozatlansgi elv gazdasgtudomnyi rvnyessge 261

1.4. Tl a hatrozatlansgi elven: az ellentmonds-mentessg illzija 262

1.5. A jog hatrozatlansga s nemteljessge? 263

2. A pozitv jog hatrozatlansga 2652.1. Az Alaptrvny (Alkotmny) magjnak bizonytalansga 2652.2. A jogszably s jelentse; a jogi szemlletmdok keveredse 2692.3. A jogalkot parancsnak egyirnystsa 2712.4. Szimbolika s fogalmi precizits 2742.5. Seklylts: a szablyozs sszetettsgnek fi gyelmen kvl hagysa 276

3. Kontroll s a kontrolllt valsg viszonya: tnyszelekci a jogalkalmazsban 2783.1. Jogrtelmezs a hermeneutikai puffer 2783.2. Az anyagi jog tnyszelekcija 2803.3. A bizonytsi rendszer torzt hatsai 2823.4. A tnymegllapt szemly habitusszablyai 284

4. Esettanulmny 2864.1. Az esettanulmny httere: parkolsi rend a Fvrosban 2874.2. A bri gyakorlat szablyozsra gyakorolt hatsa 2914.3. A jogviszonyok tnyleges termszete 2964.4. Kikszblhetetlen bizonytalansg a jogviszonyok

keveredse folytn 298

5. Bizonytalansg, nemteljessg s az alternatv kontrolleszkzk 3035.1. A jogalkalmazi dntsek megkzelt helyessge 3035.2. Megkzeltleg helyes dntsek s alternatv

kzigazgatsi kontrolleszkzk 304

VIII. sszefoglals 309

Irodalom 325

ELSZ

Az ellenrzs bizonyos rtelemben egybevets. Megllapthatja, hogy valami valamihez kpest megfelel vagy nem megfelel. Az ellenrztt jelensgekre rendszerint szablyok vonatkoznak, ezrt az ellenrzs ilyen esetben a szab-lyossgot vagy a szablytalansgot llapthatja meg. Tbbnyire utlag, de mg-sem felttlenl csak gy. A trsadalmat vagy az llamot szablyok rvnyes-lsnek rtelmezve, lnyeges a szablyok megalkotsa s rvnyre juttatsa. Ezek rvnyeslsnek vizsglata, elsegtse, kiknyszertse felfoghat el-lenrzsnek is.

Az llami mkds megfelelsgt klnfle szablyrendszerek fejezik ki. Kzlk elssorban a jog szmtott sokig; mint a trsadalom rendezettsge, jogi szablyozottsg, jogrend s jogrendszer. Vannak ms szablyrendszerek is; erklcs, politika, gazdasg stb. szintn megjelennek szablyokban is. Az llam sokfle szablyossgbl ll, amelyek egysgestettek. Nem tredkes, fragmentlt, egymssal sszekapcsolhatatlan elrsok s eljrsok, hanem egyre inkbb egysgesek lennnek. Az egysgessg termszetesen a klnne-msget nem sznteti meg, inkbb a sokrtsget biztostja. Az llami mk-dsre, kzelebbrl a kzigazgats ellenrzsre is jellemzk ezek.

Az ellenrzs az llam alapvet intzmnyeihez, szervezet-formihoz igaztott, sszessgben alakt ki egysget a sokflesgben. E knyv szerzje az ellen-rzs sokflesgt s egysgessgt vizsglja elmleti s gyakorlati alapon. A modern llam mkdsnek ez egyik lnyeges krdse. A tma kutatsval j tudomnyos eredmnyeket lehet elrni miknt e knyv szerzje is , e trgy-krnek azonban rk rvny megoldsa nincs; pp olyan vltozkony s ml-kony az ellenrzs rendszere s mdja, mint az, amire irnyul.

Prof. Em. Dr. Tams Andrs DSc.

Felesgemnek slnyaimnak, ksznettel a trelmkrt

I. BEVEZETS

1. Egyes kzjogi intzmnyek alkotmnyjogi s kzigazgatsi jogi lersa

1.1. Az alkotmnyos intzmnyek

A rendszerez vagy hagyomnyos elnevezssel: rendszeres1 alkotmnyjo-gi mvek, kommentrok2 s tanknyvek3 a dogmatikai alapkrdsek (alapel-vek, jogrendszer, llam- s kormnyforma, vlasztsok, llampolgrsg) utn az egyes kzjogi intzmnyek kvetkezetes bemutatsra trnek, kartlis al-kotmnyunkra tekintettel tbb vagy kevsb a korbbi Alkotmny, immr az Alaptrvny rendszert kvetve. Az egyes intzmnyek (alkotmnyos szerve-zetek) esetn adottak az alkotmnyjogi szempontbl jelents, ezrt rtkelst ignyl szempontok is: az adott intzmnyek helye az llami szervezetek rend-szerben (ide rtve a hatalmi gi besorolsukat, kapcsolataikat ms alkotm-nyos szervezetekhez), az intzmny s vezetjnek vagy vezet testleteinek jogllsa, feladatai, pontos hatskrei, s mindezt ha van ilyen az alkot-mnyt vgrehajt alacsonyabb szint jogszably rendelkezseinek lersa, eset-leg az Alkotmnybrsg s nemzetkzi brsgok esetjoga egszti ki.

1 Pldaknt: KISS Lszl (szerk.): Vlogatott fejezetek a rendszeres alkotmnytan krbl. Pcs, PTE Egyetemi jegyzet, 1996.; TTH Gspr: A magyar hzassgi jog rendszeres kzikny-ve. Budapest, Eggenberger, 1896.; KAUTZ Gyula: Politika vagy orszgszattan tekintettel a kt mvelt vilgrsz llamintzmnyeire s trvnyhozsra. Rendszeres tan- s kziknyvl. Pest, Heckenast, 1862.

2 A legjabbak kzl ld. JAKAB Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja. 2. kiads. Budapest, Szzadvg, 2009.; BALOGH Zsolt HOLL Andrs KUKORELLI Istvn SRI Jnos (szerk.): Az Alkotmny magyarzata. Budapest, KJK-KERSZV, 2003.; PETRIK Ferenc (szerk.): Alkotmny a gyakorlatban. Kommentr a gyakorlat szmra. Budapest, HVG-Orac, 2004.

3 Ld. pldul: KUKORELLI Istvn (szerk.): Alkotmnytan I. Budapest, Osiris, 2008.; PETRTEI Jzsef: Magyar alkotmnyjog II. llamszervezet. BudapestPcs, Dialg Campus, 2001. TRCSNYI Lszl SCHANDA Balzs: Bevezets az alkotmnyjogba. SzegedBudapest, SZTE JTK PPKE JK, 2010.; KILNYI Gza HAJAS Barnabs: Fejezetek az alkotmnyjog kr-bl. Budapest, Szent Istvn Trsulat, 2008.

14

1.2. Alkotmnyjog s kzigazgatsi jog

Az rintett jogintzmnyek egy rsze feltnik a kzjog msik ga, a kzigaz-gatsi jog ler mveiben is. Ez az ismtls nyomban rthet, ha utbbi jogg kls trgya (bels trgya ugyanis az ehhez a jogghoz sorolt joganyag), a kz-igazgats meghatrozsbl indulunk ki. Egszen rviden: kzismert, hogy a kzigazgats pontosabb meghatrozsra a jogtudomny negatv vagy pozitv mdszert hasznl.4 A negatv megfogalmazs a klasszikus llamhatalmi tri-sz elmletbl kiindulva kzigazgatsnak tekinti azt az llami tevkenysget, amely kvl esik a trvnyhozson, az igazsgszolgltatson (azzal a korrekci-val, hogy az igazsgszolgltatsnak vannak feladatai a kzigazgats trvnyes-sgnek biztostsban) s a vgrehajt hatalom kormnyzati tevkenysgn is. A fenti llami tevkenysgek sszevetse nem vletlenl szksges: a kzigaz-gats s a trvnyhozs egyarnt kzremkdik a jogalkotsban, a kzigazgats s az igazsgszolgltats egyarnt vgez jogalkalmazst, a kzigazgatsi s a kormnyzati tevkenysg egyarnt a kzgyek kvnatos llapotnak aktv ala-ktsra irnyul. Megvizsglhatk ezek a pros tevkenysgek kln-kln is.

A trvnyhozs s a kzigazgats ide rtve a kzigazgats kzremkdst a jogalkotsban elhatrolsa viszonylag egyszer. A trvnyhozs s az egyszersg kedvrt rtsk most ide az alkotmnyozst is Magyarorszgon az Orszggylsnek fenntartott kizrlagos tevkenysg. Termszete szerint a kzhatalom birtokban vgzett akaratnyilvnts. Mint akaratnyilvnts a mr rtak szerint absztrakt. Eredmnye az Alkotmny vagy Alaptrvny s a trvny betartsa ktelez, de fogalmilag nem szksgszer (vagyis nem garantlhat), hogy az akaratnyilvntst brki magra nzve tnyleg ktelez-nek ismeri el. Szintn nem szksgszer, hogy brki is az akaratnyilvntsnak (az Alkotmnynak s a trvnyeknek) megfelelen fog eljrni. Az akaratnyil-vnts teht nem jr szksgkppen szlelhet eredmnnyel. Az Orszggyls trvnyalkotsa nem rendelkezik teht azzal a mkdsi ismrvvel, amely a kzigazgats nlklzhetetlen fogalmi eleme.5

Az igazsgszolgltats s a kzigazgats mr tbb hasonlsgot mutat. Mindkettnek (habr a kzigazgatsnak csak egyik jellemz tevkenysgi for-mja, a kzhatalmi esetn) jellemzje a dnts, amely azonosthat jogalany-ok magatartsra vonatkozik, s amelynek llami knyszerrel rvnyt is tud

4 Ld. EREKY Istvn: Kzigazgats s nkormnyzat. Budapest, MTA, 1939. 8.; MAGYARY Zoltn: Magyar kzigazgats. Budapest, Kirlyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942., repr.: Budapest, Polgri Tancsad Szolglat, 2011. 4147.

5 Ld. FICZERE Lajos (szerk.): Magyar kzigazgatsi jog. ltalnos rsz. Budapest, Osiris, 1999. 32.; MADARSZ Tibor: A magyar llamigazgatsi jog alapjai. Budapest, Tanknyvkiad, 1989., vltozatlan utnnyoms: Nemzeti Tanknyvkiad, 1995. 11.; FAZEKAS Marianna FICZERE Lajos (szerk.): Magyar kzigazgatsi jog- ltalnos rsz. Budapest, Osiris, 2005. 39.

15

szerezni. Az igazsgszolgltats s a kzigazgats (mint jogalkalmazs) kzs ismrve teht a fentiek szerint rtelmezett egyfajta mkds. A klnbsg a mkds cljban s mdjban keresend.

A kzigazgats kzgyekre vonatkoz kvnatos llapot elrse rdekben mkdik, mkdse teht az eredmnyt tekintve aktv, alaktja a jogalanyok jogviszonyait (jogait s ktelezettsgeit), ilyen rtelemben j llapotot hoz ltre, vagyis mkdse a jvre irnyul. Az igazsgszolgltats ezzel szemben mr megtrtnt magatartsokat brl el, a jogalanyok viselkedst mri az ket kte-lez magatartsi szablyhoz, vagyis azok mltbeli cselekvseirl mond tletet. Termszetesen az tlet kiterjed az elbrlt magatarts jogkvetkezmnyeire is, ilyenknt a jvre nzve is tartalmaz rendelkezst, de ez soha nem a kvnatos j llapotknt jelenik meg, hanem a mltbeli magatarts eredmnyeknt. Ez a klnbsg sokkal fontosabb, mint elsre ltszik. Az igazsgszolgltats dnt-seit teht a vgleges igazsg ignyvel hozza, mg a kzigazgats mkdsvel szemben sem a vglegessg, sem az objektv (vagy annak elfogadott) igazsgos-sg ignye nem tmaszthat.6

A kormnyzati s a kzigazgatsi mkds klnbsge az eddigieknl ke-vsb ltvnyos. Kormnyzati tevkenysgen tgabb rtelemben magt az l-lami tevkenysget, szkebb rtelemben az llami tevkenysg f irnyainak meghatrozst rtjk, amelyet Magyarorszgon a parlamentris kormnyfor-ma kvetkeztben elssorban az Orszggyls, tovbb az Orszggyls el-sdleges dntsi jogosultsga alapjn a Kormny a helyi nkormnyzatokkal megosztva gyakorol.7 Kormnyzati dnts mindenekeltt a trvnyhozs (s ltalban a jogalkots), a kormnyprogram elfogadsa, az llami tevkenysg szervezeti kereteinek s fi nanszrozsnak meghatrozsa, a klpolitikai cl-kitzsek megfogalmazsa. Fontos ltnunk, hogy a kormnyzati tevkenysg kiterjed a kzigazgats kereteinek meghatrozsra is. A kzigazgats kor-mnyzati dntseket nem hozhat, de azok elksztsben jelents szerepe van.8 Szemmel lthat, hogy a kormnyzsnak s a kzigazgatsnak rszben ugyan-azok a szerepli (Kormny, miniszterek, nkormnyzatok), teht a kt llami tevkenysg az alanyi krre alapozva nem, hanem csak a mkds tartalma alapjn vlaszthat el.9

6 Ld. FICZERE i. m. 33., 273277.; MADARSZ i. m. 12. 7 Ld. MADARSZ i. m. 1112. 8 Ld. FICZERE i. m. 33. 9 Ez a megkzelts nem minden szerznl jelenik meg, pedig meglehetsen rgi. Ld. MAGYARY i.

m. 519522. vagy EREKY i. m. 169175. Ehhez kpest Magyarorszgon elg gyakori a kzigaz-gatsnak az a felfogsa, amely mint a kormnyzs s az adminisztrci sszessgt rtelmezi. Ld. TAMS Andrs: A kzigazgatsi jog elmlete. Msodik tdolgozott kiads. Budapest, Szent Istvn Trsulat, 2001. Negyedik tdolgozott kiads Budapest, Szent Istvn Trsulat 2010. 284.; GAJDUSCHEK Gyrgy: A kzigazgats szervezeti jellemzi sszehasonlt aspektusbl. In: SZAMEL Katalin BALZS Istvn GAJDUSCHEK Gyrgy KOI Gyula (szerk.): Az Eurpai Uni

16

Az elvlaszts legfontosabb szempontja az, hogy az egyes tevkenysgek az llam s az llamszervezeten kvli jogalanyok viszonyban absztrakt, avagy konkrt vltozst hoznak-e. A kormnyzs keretben hozott absztrakt dntsek ugyan jelentsen befolysoljk a fenti szereplk egymssal szembeni jogait s ktelezettsgeit, illetve rvnyestsnek mdjt s helyt, m az egyes jogala-nyokat kzvetlenl, tnylegesen nem rintik. A kzigazgats mkdse ezzel szemben mindig vltozst idz el a konkrt jogalanyok konkrt jogait s k-telezettsgeit illeten.10 Tomcsnyi Mric frappns megfogalmazsa szerint: a kzigazgats gyintz llami tevkenysget takar.11

A kzigazgats teht az llami hatalomgyakorls mindegyik gval kap-csolatban ll, mg ha kzvetlenl a vgrehajt hatalomhoz is kell sorolni, gy termszetes, hogy a szablyozsa, a kzigazgatsi jog minduntalan visz-szanyl azokhoz az intzmnyekhez, amelyeket az alkotmnyjog is elemez. Amennyiben igaz, mrpedig ebbl indulunk ki, hogy az alkotmnyjog hat-rozza meg az llami hatalomgyakorls rendszert s mdjt, a jogrendet, a sze-mlyek (jogalanyok) s az llam viszonynak alapvet szablyait, valamint a szemlyek alapvet jogait, a kzigazgatsi jog pedig az alkotmnyjog ltal meg-hatrozott keretek kztt az llami akarat megjelentst (anyagi kzigazgatsi jog), hordozjt (kzigazgatsi szervezeti jog) s rvnyestst (kzigazgatsi eljrsjog) szablyozza, akkor megllapthatjuk, hogy az alkotmnyjog krl-leli a kzigazgatsi jogot, vagy ms megfogalmazsban a kzigazgatsi jog szablyozza mindazokat a kzjogi jogviszonyokat, amelyeket (mint pldul az llampolgrsg krdst) az alkotmnyjog nem tart fenn magnak.

A kzigazgatsi jognak ez a megkzeltse nem kizrlag Magyarorszgon alkalmazhat. Az eurpai llamok jogirodalma zmmel hasonl meghatroz-sokat alkalmaz, vagyis a kzigazgatst a) a kzjog rszeknt (feltve, hogy a kz-igazgatsi jog fogalmat egyltaln hasznlja), b) az alkotmnyjog keretei kztt mkd, c) klnfle jogalkotktl szrmaz d) szertegaz normk sszessge-knt rtelmezi, amelyek e) az llam s az alrendelt jogalanyok kapcsolatt szab-

tagllamainak kzigazgatsa. Budapest, Complex, 2011. 3758., 4042.; TORMA Andrs: Az eurpai kzigazgats fogalma. In: Publicationes Universitatis Miskolciensis, Sectio Juridica et Politica, Tomus XXIII/2. Miskolc, Miskolc University Press, 2005.384385. llspontunk szerint az elbbi megfogalmazs adekvtabb.

10 Lnyegben ez a hagyomnyos a msodik vilghbor eltti distinkci, amelyet Ereky rszletesen bemutat, ld. EREKY i. m. 175., 179. A megklnbztets ugyanakkor ma is jellem-z az eurpai kontinentlis jogirodalomra. Ld. a francia Jean RIVERO: Droit Administratif. Paris, Dalloz, 1987. 15. s nmet Hartmut MAURER: Allgemeines Verwaltungsrecht. Munich, Neue Juristische Wochenschrift Heft, 1986. 4. megoldsokat (sszehasonltva) bemutatja: Antonie IORGOVAN: Tratat de drept administrativ. Vol I. Bucuresti, All Beck, 2005. 1920., 2527.

11 Ld. TOMCSNYI Mric: A kzigazgatsi jogviszony. Budapest, a szerz kiadsa, 1912.

17

lyozzk, mgpedig oly mdon, hogy e kapcsolatokban f) meghatroz szerepe van a klnleges hivataloknak.12

1.3. A kzigazgatsi s kzigazgatssal rintkez szervek

A magyarzat teht megtallhat arra, hogy az egyes, alkotmnyjog ltal lert intzmnyek mirt jelennek meg a kzigazgatsi jogi lersokban is. Ha azonban ezeket az intzmnyeket s kzigazgatsi jogi lersukat alaposabban megvizs-gljuk, feltn arnytalansgokkal tallkozunk. Egyesekhez az alkotmnyjogi megkzeltssel sszemrhet terjedelm s mlysg elemzs trsul, msok ennl jval rszletesebb kifejtst nyernek, megint msok azonban szinte csak az emlts szintjn jelennek meg.

Az els csoportba azok az alkotmnyos intzmnyek tartoznak, amelyek egy-szersmind kzigazgatsi szervek vagy ezek vezeti is, a Kormny, a miniszt-riumok, egyes rendvdelmi szervek, a helyi nkormnyzatok s Magyarorszg j Alaptrvnynek hatlybalpse utn ebbe a krbe sorolandk a 23. cikk szerinti nll szablyoz szervek is, amelyek alapveten a korbbi autonm l-lamigazgatsi szervek13 kzl nttek ki alkotmnyos jelentsgv. Ezek az alkotmnyos jogllsuk folytn szksgkppeni, mivel elkerlhetetlenl ltre-hozand s mkdtetend kzigazgatsi szervek termszetszeren tartoznak a kzigazgatsi jog rdekldsi krbe. Ugyanide kell sorolnunk a brsgokat s rszben az Alkotmnybrsgot is, amelyek ugyan nem kzigazgatsi szer-vek, de meghatroz jelentsgek a kzigazgats mkdse trvnyessg-nek s alkotmnyossgnak biztostsban. Ezek esetn a szervezeti krdsek ugyan kvl maradnak a kzigazgatsi jog rdekldsi krn, mkdsk s annak eredmnye azonban jl felismerheten jelen van. A msodik csoport-ba azok a nem alkotmnyos joglls, ezrt nem szksgkppeni szervek sorolhatk, amelyeket trvny vagy annl is alacsonyabb szint jogforrs hoz ltre, az egyes dekoncentrlt szervek. Ezek esetn nem meglep, hogy az alkot-mnyjogi lersok legfeljebb csak emltst tesznek rluk, mg a kzigazgatsi

12 Ld. Sabien LUST: Administrative Law in Belgium, 69.; Jean-Bernard AUBY: Administrative Law in France, 6061.; Meinhard SCHRDER: Administrative Law in Germany, 9197.; Ren SEERDEN Frits STROINK: Administrative Law in the Netherlands, 145147.; Brian JONES Katharine THOMPSON: Administrative Law in the United Kingdom, 199200.; Philip HARTER: Administrative Law in the United States, 307308. Ld. Rob WIDDERSHOVEN: European Administrative Law, 259260. In: Ren SEERDEN Frits STROINK (eds): Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States. A Comparative Analysis. AntwerpenGroningen, Intersentia Uitgevers, 2002.

13 Ld. a mr nem hatlyos, a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2006. vi LVII. trvnyt s az utdjogszablyt, a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. trvnyt.

18

jogi irodalom az elz csoporthoz tartoz szervekhez hasonlan rszletesen foglalkozik jogi szablyozottsgukkal, mkdskkel s szervezetkkel.14

A harmadik csoportba, vagyis az alkotmnyos jogllsa ellenre kevs kz-igazgatsi jogi rdekldst kivlt intzmnyek kz sokfle szervezet tartozik. A kztrsasgi elnk sem lvez kiemelt fi gyelmet,15 az Orszggyls is legin-kbb jogalkotknt, esetleg egyes kzjogi tisztsgekrl dnt hatalmi gknt jelenik meg, s az ellenrz szerepe legfeljebb emltst kap,16 miknt az llami Szmvevszk is.17

Ide tartozik azonban kt olyan intzmny is, nevezetesen az alapvet jogok biztosa (illetve jogeldei, az orszggylsi biztosok),18 valamint az gysz-sg,19 amelyek tevkenysge a brsgokhoz hasonlan jelentsen befolysolja a kzigazgatsi mkds trvnyessgt, illetve az alapvet jogok tiszteletben tartst, mint alkotmnyos korltot. Ennek ellenre leginkbb a kzigazgatsi hatsgi eljrsjog krben20 tallkozunk velk. Vgl emltst kell tenni a b-rsgokrl is, amelyek nem kizrlag kzigazgatsi aktus-fellvizsglati sze-repet ltnak el, hanem egyre gyakrabban a kzhatalmi tevkenysg sorn okozott krok megtrtsrl, illetve a szemlyhez fzd jogok megsrtsrl dntve egyfajta indirekt kontrollt is vgeznek a kzigazgats mkdse felett.

Ktsgtelen, hogy ez utbbi intzmnyekrl a hbor eltti irodalomban nem, vagy csak elvtve tallunk utalst, mivel akkor ismeretlenek voltak (az gyszsg is ebbli feladatit illeten), vagy nem volt jellemz a tevkenysgk (a kzhatalmi krtrts pldul elvileg ismert volt, de nem alakult ki jellemz gyakorlata).21 Hasonl a helyzet a rendszervlts eltti irodalommal is, habr ebben az idszakban az gyszsg trvnyessgi felgyeleti tevkenysge mr kifejezetten hangslyos volt. Lersa azonban nagyrszt megmaradt az alkot-mnyjogi irodalmi keretek kztt.22 Nem kizrt, hogy pusztn a szokskvets miatt maradtak httrben a rendszervltozst kvet vtizedekben is.

14 A kzigazgats s a kzigazgatsi szervek lersnak hrmas megkzeltsrl (jogi szablyo-zs, mkds, szervezet) ld. PATYI Andrs VARGA Zs. Andrs: ltalnos kzigazgatsi jog. BudapestPcs, Dialg Campus, 2009.

15 Ld. FAZEKASFICZERE i. m. 33. 16 Ld. FAZEKASFICZERE i. m. 32. 17 Ld. FAZEKASFICZERE i. m. 33. 18 Ld. TRCSNY SCHANDA i. m. 243262. 19 Ld. TRCSNYISCHANDA i. m. 299318. 20 Ld. FAZEKASFICZERE i. m. 522523. 21 Ld. SZLADITS Kroly: A magyar magnjog vzlata. Msodik rsz. Budapest, Grill, 1933., repr.:

Pcs, Ponte, 1999. 281., 283284., 288289. 22 Ld. LVAI Tibor: A szocialista gyszi szervezet fejldse a Magyar Npkztrsasgban.

Budapest, Legfbb gyszsg, 1978.; HOLL Andrs: A kzigazgats gyszi felgyeletnek llamjogi alapkrdsei. Budapest, Akadmiai, 1989.

19

Minthogy mindhrom, tbb-kevsb mellztt alkotmnyos joglls in-tzmny jelents szereppel br a kzigazgats mkdsnek ellenrzsben, ezt a szerepket rdemes alaposan krljrni. Ezt indokolja az a nem jelentktelen krlmny is, hogy az Eurpa Tancs kzigazgatsi jogi alapmodellje egyi-kket (az ombudsmani tpus intzmnyeket) igen jelents kontrolleszkzknt kezeli.23

2. Kontrolleszkzk a magyar kzigazgatsi jogtudomnyban

Az alfejezet cmnek grett mris korltoznunk kell, ugyanis a bevezet feje-zetben nyilvn nincs lehetsg a teljes hazai jogtudomny tvilgtsra, prob-lmafelvetsnk altmasztsaknt a legfontosabb irnyzatokra kell szortkoz-nunk. A hipotzis rszletes trgyalsa sorn ennl aprlkosabb ttekintst is adunk.

2.1. Lrincz Lajos a kzigazgatsi ellenrzsrl

Lrincz Lajos a kzigazgats alapintzmnyeirl rt munkjban a kzigazga-ts funkcii krben trgyalja az ellenrzst (a Gulick-fle POSDCORB alap-jn, szervezs, tervezs, dnts s fi nanszrozs mellett).24 Rendszere szerint a kzigazgats ellenrzsnek kt megkzeltse lehetsges. Az els (amely llspontja szerint inkbb politolgiai) politikai (a trvnyhozs, illetve ms jogalkot ltal gyakorolt) s bri gakra bonthat,25 a msodik (az igazgats-tudomny ltal kidolgozott megkzelts) ismt ktirny, mgpedig bels s kls lehet. Az utbbi megkzelts bels irnya lnyegben nem ms, mint a kzigazgats (nagyrszt hierarchikus) nellenrzse, amelyet az irnyts-felgyelet-ellenrzs mdszerei jellemeznek, s a legfontosabb szerepli a Kormny s a minisztriumok. A kls ellenrzsi irnyhoz pedig a kzigaz-gats ltal vgzett tevkenysgellenrzst s a hatsgi ellenrzst sorolja.26

23 Ld. Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons, A Handbook. Strasbourg: Council of Europe, Directorate of Legal Affaires, 1996. 34., 356. A ktet olyannyira alapvet jelentsg, hogy a tanulmny f szvegben Kzigazgatsi Kziknyv-knt, vagy csak Kziknyv-knt hivatkozom, mg a lbjegyzetekben, megrizve a szablyos hivatkozs mdjt, az eredeti cm rvidtett vltoza-tt hasznlom, azaz: Principles.

24 Ld. LRINCZ Lajos: A kzigazgats alapintzmnyei. Budapest, HVG-Orac, 2005. 222230. 25 Ugyanez a megkzelts kszn vissza az ombudsmani intzmny hovatartozsnak megha-

trozsakor is. Ld. SOMODY Bernadette: Az ombudsman tpus jogvdelem. Budapest, ELTE Etvs, 2010.

26 Ezt a msodik megkzeltst trgyalja (lnyegben hasonlkppen) Takcs Albert is, ld.

20

Ezzel a rendszerezssel27 kapcsolatban hrom kiindul szrevtel tehet. Az els szrevtelnk az, hogy a politolgiainak tekintett megkzelts

lnyegben hasonl termszetnek tekinti a kzigazgats politikai s a bri (vagy msknt a politikai s a jogalkalmazi) ellenrzst. A ktfle ellenr-zs mdszerei s eredmnyei azonban nyilvn nem azonosak. A klnbsget egy, kifejezetten nem kzigazgatsi, m kellen szemlletes pldval ltjuk igazolhatnak, nevezetesen a 2011. vi semmissgi trvnnyel.28 A trvny 1. -a szerint ugyan ltalban semmisnek tekintendk a 2006. szeptember 18. s oktber 24. kztti tmegoszlatsokhoz kapcsoldan elkvetett bizonyos bn-cselekmnyek s szablysrtsek miatti eltlsek, amennyiben az eltls vagy a megllapts alapjt kizrlag rendri jelents, illetleg rendri tanvalloms kpezte, ugyanakkor a 2. a brsg feladatv teszi a semmissg kimondst az egyes konkrt esetekben. Az ltalnos/konkrt hats (amelyet a ksbbiek-ben termszetesen alaposabban rtkelni fogunk) olyan meghatroz klnbsg a ktfle ellenrzsi forma kztt, amely rnyalandv teszi a kzs csoportba sorolsukat. A politikai s a bri ellenrzs ktsgtelenl kzs vonsa, hogy azoknak a kzigazgats nem alanya (klnsen, ha az elbbit csak a trvnyho-zsnak tulajdontjuk), hanem a trgya, vagy msknt: ezek a kzigazgats fltt gyakorolt ellenrzsi formk.

Msodik szrevtelnk az igazgatstudomnyi megkzeltssel kapcsolatos. A bels s a kls ellenrzs Lrincz szerint egyarnt a kzigazgats ltal vg-zett tevkenysgek, az irnyok pedig lnyegben az ellenrzs trgyra vonat-koznak aszerint, hogy az maga a kzigazgatsi intzmnyrendszer, avagy hozz kpest extraneus intzmnyek, illetve tevkenysgek. Itt is jelents klnbsg van teht a kt irny kztt. A bels ellenrzs bizonyos rtelemben kzelebb ll az els megkzelts szerinti (politikai s bri) formkhoz, mivel azokhoz hasonlan trgya a kzigazgats, mg a klsnek tekintett ellenrzs voltakp-pen a kzigazgats cljt megvalst egyik tevkenysgi forma.

Vgl a harmadik szrevtelnk arra a terminolgiai nehzsgre vonatkozik, amelyet a ksbbiekben mg rintennk kell, vagyis az ellenrzs fogalom ket-ts hasznlatra: Lrincz Lajos hasznlja ezt a kzigazgatsi mkds krben is (az irnyts s felgyelet mellett), s a kzigazgats fltti rtelemben is (mint csoportkpz fogalmat). gy vljk, hogy magyar fogalommal ez a ne-hzsg valban nem oldhat fel.

A hrom megjegyzsnl jval fontosabb az elz alfejezet kvetkeztets-nek igazolsa: Lrincz ellenrzsi rendszerben j nhny olyan alkotmnyos

LRINCZ Lajos TAKCS Albert: A kzigazgats-tudomny alapjai. Budapest, Rejtjel, 2001. 178185.

27 A Lrincz-fle rendszert kveti a legjabb sszehasonlt jogi munka is: SZAMELBALZS et al. i. m.

28 2011. vi XVI. trvny a 2006. szi tmegoszlatsokkal sszefgg eltlsek orvoslsrl.

21

joglls intzmnynek nem jut hely, amelyek pedig a kzigazgatssal rendel-tetsszer ellenrzsi kapcsolatban llnak, gy az alapjogi (korbbi orszggy-lsi) biztosnak, az gysznek sem. Az rdekldsi krnkbe tartoz harmadik eszkz, a magnjogi felelssg megjelenik Lrincznl, de nem az ellenrzs, hanem a kzigazgats szemlyi llomnya egyik felelssgi formja, az anyagi jogi egyik alakzataknt (a fegyelmi s a bntetjogi felelssg mellett).29 Ez utbbi megkzeltsben rtkeli a magnjogi felelssget Nagy Marianna is.30

2.2. A Ficzere-tanknyv kontrollrendszere

Az Etvs Lornd Tudomnyegyetem Ficzere Lajos szerkesztsben kiadott tbbszerzs, Magyarorszg tbb egyetemn is hasznlt,31 j nhny kiadst meglt kziknyvszer tanknyv32 (mr eredeti kiadsban is) tbb sszefg-gsben is foglalkozik a kzigazgatsi kontrollmechanizmusokkal.

Kaltenbach Jen a kzigazgats irnytsa s ellenrzse krben vizsglja a krdst.33 A felgyeletet illeten Szamel Lajos osztlyozst34 kvetve alapve-ten az irnytsnl szkebb fogalomknt rtelmezi, s a hierarchin kvli fel-gyeleti eszkzk kztt emlti az gyszi felgyeletet. Igen alapos, klnsen a nmet szakirodalmat feldolgoz munkjban a felgyeletet s az ellenrzst ide rtve a bri kontrollt is von Stein nyomn az llami akarat rvnyes-tsi eszkzeinek tekinti, megklnbztetve a hierarchin belli ellenrzst s a kormnyzati ffelgyeletet.35 A sz szoros rtelmben vett ellenrzst a fel-gyeletnl is szkebb eszkzrendszer fogalomknt kezelve vgl (Kalas Tibor korbbi rendszert36 kvetve) sszefoglalja a kzigazgatson belli s kvli el-lenrzs eszkzeit, mgpedig az ellenrzs alanya s trgya szerint klnbsget tve kzttk. A bels eszkzk kz a Kormnyt, minisztriumokat, megyei s regionlis dekoncentrlt szerveket, az nkormnyzati testletet, polgrmes-tert, jegyzt s minden szerv sajt bels szervezeti egysgnek vezetjt sorolja.

29 Ld. LRINCZ (2005.) i. m. 393395. 30 Ld. NAGY Marianna: Interdiszciplinris mozaikok a kzigazgatsi jogi felelssg dogmatik-

jhoz. Budapest, ELTE Etvs, 2011. 179189. 31 Az ELTE-n kvl a Debreceni Tudomnyegyetemen, a Pcsi Tudomnyegyetemen, a Szegedi

Tudomnyegyetemen.32 Ld. FICZERE i. m., legutbbi kiadsa: FAZEKASFICZERE i. m.33 Ld. KALTENBACH Jen: A kzigazgats irnytsa s ellenrzse. In: FICZERE i. m. 226243.34 Ld. SZAMEL Lajos: Az llamigazgats vezetsnek jogi alapproblmi. Budapest, KJK, 1963.

160172., ld. KALTENBACH i. m. 232233. 35 Ld. KALTENBACH i. m. 237. 36 Ld. KALAS Tibor: A kzigazgatsi ellenrzsi rendszer s a kzigazgatsi informcis rendszer

sszefggse. In: FOGARASI Jzsef: A magyar kzigazgats korszerstsnek elvi s gyakorla-ti krdsei. Budapest, UNIO, 1996. 326330., ld. KALTENBACH i. m. 242.

22

A kls ellenrz intzmnyeket hrom csoportra bontja: az Orszggyls s bizottsga; az orszggylsi biztos; brsg s gyszsg. Kaltenbachnl teht megjelenik az ombudsmani s az gyszi ellenrzs is (utbbi nmikpp meg-lepen a brsggal egy-sorban), de az ltaluk vgzett ellenrzsi tevkenysg rszletes kifejtst nem kapjuk meg.

A brsgi fellvizsglattal s az gyszi eszkzkkel tallkozunk majd a ha-tsgi eljrs jogorvoslati rendszernek lersakor,37 de Szalai vtl a trvny (e.38) szvegnek ismertetsn kvl39 lnyeges elmleti elemzst csak a hats-gi s a brsgi jogalkalmazs klnbsgeit40 s a direkt (kzigazgatsi hatrozat brsgi fellvizsglata), valamint indirekt (kzigazgatsi hatrozatot fi gyelembe venni knyszerl bntet s polgri tlkezs) bri kontrollt41 illeten kapunk. Utbbi krben tmnk szempontjbl jelentsge annak van, hogy az indirekt fe-llvizsglat esetn a bntet, avagy polgri gyben eljr brsg rszben ktve van a hatsgi hatrozathoz, azaz annak jogerejt nem trheti t, ugyanakkor a hatrozat tartalmhoz a sajt dntsnek meghozatalakor nincs ktve.

Vgl az indirekt fellvizsglat krtrtsi alakzata de az indirekt jel-z nlkl megjelenik a kzszolglati felelssg krben is.42 Szamel Lajos mindssze nhny bekezdsnyi, de annl jelentsebb lersban felveti, hogy a harmadik szemlyeknek okozott krok tekintetben ideje alapelvv tenni, hogy a hatsg rszrl tanstott jogellenes magatarts vagy mulaszts szksgsze-ren mindig vtkes is, ezrt a vele jr krfelelssgnek objektvnek kellene lennie. (Amint ltni fogjuk, ennl jval bonyolultabb megfontolst ignyel a kzhatalmi krfelelssg, az viszont vitathatatlan, hogy a rendszervltozst k-vet idszakban megjelenik a korbbi elmlettel s gyakorlattal szakts szk-sgessgnek gondolata).43 Az Alaptrvny XXIV. cikke a krtrtst alapvet jogg emelve a krdst vgleg megkerlhetetlenn teszi.

A tanknyv ksbbi kiadsai44 fi gyelemmel voltak a trvnyek vltozsra,45 de a tmnk szempontjbl fontos jogintzmnyek tbb fi gyelmet nem kaptak.

37 Ld. SZALAI va: Jogorvoslat s vgrehajts a kzigazgatsi hatsgi eljrsban. In: FICZERE i. m. 415441.

38 Az llamigazgatsi eljrs ltalnos szablyairl szl 1957. vi IV. trvny, a Magyar Kztrsasg gyszsgrl szl 1972. vi V. trvny s a Polgri Perrendtartsrl szl 1952. vi III. trvny.

39 Ld. SZALAI i. m. 416., 424436.40 Ld. BERNYI Sndor: A kzigazgats hatsgi jogalkalmaz tevkenysge. In: FICZERE i. m.

273304. 41 Ld. SZALAI i. m. 426429. 42 Ld. SZAMEL LAJOS: A kzszolglati jog, a kzigazgats szemlyzete. In: FICZERE i. m. 244270. 43 Ld. SZAMEL i. m. 269270. 44 Ld. FAZEKASFICZERE i. m.45 Pldul az e-re hivatkozst felvltotta a Ket., a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats

ltalnos szablyairl szl 2004. vi CXL. trvny.

23

2.3. Tams Andrs elmlete

Tams Andrs sajtos, jogviszony alap, folyamatosan tovbbfejlesztett elmle-ti megkzeltse,46 amelyet szintn tbb egyetem s fiskola hasznl tanknyv-knt,47 az eddigieknl rendszerezettebben sorolja fel a kzigazgatst ellenrz szervezeteket.48 Megkzeltsnek sajtossga, hogy az ellenrzst a szervezeti mkdsen bell helyezi el, s nem az irnyts-felgyelet-ellenrzs triszbl vezeti le, hanem a mkds normativitsnak rvnyestseknt fogja fel, s rmutat arra, hogy a kzigazgats ltal vgzett ellenrzs egy tgabb ellenrzs (control) fogalom rsze.49 Ez a tgabb ellenrzs Tams Andrs rendszerezs-ben ngyfle alakot lt.

Az ellenrzs els megkzeltse a kzpolitikai, amely alapveten rinti az ellenrztt intzmny s vezetje sttuszt. Ennek szerepli a kormnyzsban rszt vev trvnyhozs, Magyarorszgon az Orszggyls, amely klnfle eszkzkkel trvnyalkots, a kltsgvets meghatrozsa, beszmoltats, interpellci, vizsglbizottsgok szerzi meg az ellenrztt intzmnyek mkdsvel kapcsolatos informcikat, illetve hozza meg az ellenrzs meg-llaptsai alapjn a tovbbi mkdst befolysol dntseket. A kzpolitikai ellenrzs rszese (lehet) az elnk, a Kormny, a helyi nkormnyzat, az nkor-mnyzat ellenrzsre kijellt llamigazgatsi szerepl (prefektus).

Az ellenrzs kvetkez szintje a rutinizlt, kzigazgatsi vagy trvnyes-sgi eszkzk csoportja, ezen bell trgyalja Tams Andrs az irnytst, fel-gyeletet, szkebb rtelemben vett ellenrzst, mint a szervezeten belli hierar-chikus befolysols eszkzeit. Ezt ismt ktfel bontja, egyfell a hierarchikus eszkzkre, amelyeknek intzmnyei a minisztriumok, orszgos s terleti fhatsgok, valamint a kls trvnyessgi ellenrzsi eszkzkre, amelyek kz az alkotmnybrsgokat, az gyszsget, a parlamenti ombudsmant so-rolja azzal, hogy rviden jellemzi is ellenrzsi technikikat s hatskrket.

Ezt kveti a jogorvoslati ellenrzs, amely lehet bels vagy kls szerv ltal, tovbb krelemre vagy hivatalbl vgzett; sajtossga mindenesetre az, hogy fellbrlattal (a korbbi dnts jogerejnek ttrsvel) jr. Eszkzei a kzigaz-gatsnak a tmadott dntst hoz vagy felettes szervei (fellebbezs, hivatalbli fellvizsglat), illetve a kzigazgatsi pereket trgyal brsg.

Vgl negyedik ellenrzsi formaknt emlti a fi nancilis ellenrzst, amely rszben bepl a rutinizlt eszkzkbe (irnyts, felgyelet), rszben nl-

46 Ld. TAMS (2010) i. m.47 A Pzmny Pter Katolikus Egyetem, a Kroli Gspr Reformtus Egyetem, a Nemzeti

Kzszolglati Egyetem.48 Ld. TAMS (2001) i. m. 351361.; TAMS (2010) i. m. 385397. Mivel az egyes kiadsok kztt

rendszerbeli klnbsg nincs, a tovbbiakban az utbbi, 2010-es kiadsra tmaszkodunk.49 Ld. TAMS (2010) i. m. 387.

24

l intzmnyek (llami Szmvevszk, a Kormny sajt szmvevsge) tjn trtnik.

Tams Andrs rendszernek azonnal belthat elnye, hogy nem a rutin-szer mkds rszeknt felfogott ellenrzs fogalmt prblja kiegszteni az egyb eszkzkkel, hanem megfordtja a levezetst, s a kzigazgats fltti kls kontrollignyt tekinti alapnak, gy jut el a (kz)politikai kontrolltl a krt egyre szktve, a kzigazgats rutinszer kontrolleszkzein t a tisztn nor-matv, m az egyedi dntsek tekintetben meghatroz hats jogorvoslatig. Rendszerbe gy vilgosan belefrnek az alkotmnyos intzmnyek, kztk az ombudsman s az gyszsg is, viszont szksgszeren kimarad a magnjogi krfelelssget rvnyest brsg. Szksgszeren, mert a krtrtsi kere-setet nem kzjogi jogviszony keretben brljk el, mg ha az is szolgl alapul hozz. Meg kell jegyeznnk persze, hogy a krfelelssg nem kerlte el Tams Andrs fi gyelmt, m azt a jogviszony alap, de rendkvl szertegaz dog-matikai keretben a felelssgi alakzatok kztt emlti, s kifejezetten nem tekinti kzjogi termszetnek.50

2.4. Tovbbi jogirodalmi megkzeltsek

A bemutatott megkzeltsek mellett szinte minden, a kzigazgatsi jog alapin-tzmnyeivel vagy egyes krdseivel foglalkoz munka rinti az ellenrzst s eszkzeit.51 Ezek kzl mgis ki kell emelni az eljrsi trvny kommentrjait s a szintn kommentr-szer Kzigazgats Nagy Kziknyvt.

Az e. 1995-ben kiadott kiskommentrja52 a trvny szveghez igazodva eleve csak a jogorvoslatokra koncentrl, ezek kztt trgyalja Kilnyi Gza az gyszi intzkedseket. Az gyszi trvnyessgi felgyeletet sszehasonltja a kzigazgatson belli felgyelettel, illetve a bri fellvizsglattal, kiemelve a sajtossgai kzl a fggetlensget, normakontroll jelleg fellvizsglatot, hivatalblisgot, az rdemi dntsi lehetsg hinyt, valamint a felgyelet tr-vnyessgi szempontjnak kizrlagossgt.53 Mivel az e. nem ejt szt sem az ombudsmani tpus eszkzkrl, sem a magnjogi felelssgrl, a kiskommen-tr sem trgyalja ezeket.

50 Ld. TAMS (2010) i. m. 464. 51 Csak pldaknt a legjabbak kzl: PATYI Andrs: Kzigazgats-alkotmny-brskods. Gyr,

Universitas, 2011. 8184., 128130. FBIN Adrin: Kzigazgats-elmlet. BudapestPcs, Dialg Campus, 2010. 4351.

52 Ld. DUDS Ferenc KILNYI Gza et al. : Az llamigazgatsi eljrs ltalnos szablyairl szl 1957. vi IV. trvny. Budapest, HVG-Orac, 1995.

53 Ld. DUDSKILNYI i. m. 270272.

25

Lnyegben ezt a mintt kvetik a Ket. hatlybalpst kveten rt munkk is,54 amelyek kzl a trvny kodifi kcijban betlttt szerepre tekintettel a Kilnyi-kommentrt emeljk ki. Meglep mdon a jogorvoslat fejezetet jegy-z Bende-Szab Gbor mr elemzett e. kiskommentrhoz kpest jval szk-szavbban mutatja be az gyszi eszkzket, annak ellenre, hogy a Ket. 118. -a pontosabban fogalmaz, mint az e. korbbi 74. -a, amely mindssze az gyszsgrl szl trvnyre utalt vissza (a Ket. egy ksbbi mdostsa visz-szatrt ehhez a szablyozsi mdhoz). Az gyszi intzkedsek lersa egyb-knt a trvnyek szvegt kveti.55 Az (akkor mkd) orszggylsi biztosok ebben a kommentrban sem tnnek fel, jdonsg viszont, hogy a magnjogi fe-lelssgrl Kilnyi rviden emltst tesz, minthogy a Ket. szvegben kezdettl fogva szerepelt a kzigazgatsi hatsgok polgri jogi felelssge az alapelvek kztt (a 4. (2) bekezdsben). Utal arra, hogy a trvny szvege szerinti nem jogszablyszer minsts lnyegesen tgabb, mint a jogszablysrt len-ne, ezrt a bri gyakorlat vrhatan szigorodni fog, de a felelssg alaposabb elemzstl tartzkodik.56 jdonsg tovbb a kommentrban, hogy szintn a Ket. szvegre tekintettel emltst nyer az Alkotmnybrsg, mgpedig az eredmnyes alkotmnyjogi panasz folytn szksgess vl kzigazgatsi hatrozat-fellvizsglat folytn.57

Megemltjk vgl, hogy a rszletesen elemzett tanknyvek kzl nem szer-zi lszernysg folytn maradtak ki a szintn tbb egyetemen hasznlt tan-knyveink.58 Az ezekben megjelen rendszert tartalmaz fejezetek azonban ennek a dolgozatnak az eltanulmnyai, amelyek megksrlik az ellenrzs eszkzeinek egysges trgyalst.

54 Ld. KILNYI Gza (szerk.): A kzigazgatsi eljrsi trvny kommentrja. Budapest, KJK-Kerszv, 2005.; LRINCZ Lajos (szerk.): Kzigazgatsi eljrsjog. Budapest, HVG-Orac, 2005.; TILK Pter: A kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl szl trvny. I-II. Pcs, Kzigazgats-mdszertani Oktatsi s Szolgltat Bt., 2005.; JZSA Fbin: KET. Krdezz felelek. Budapest, Opten, 2008.

55 Ld. BENDE-SZAB Gbor: Jogorvoslatok. In: KILNYI i. m. 312316. 56 Ld. KILNYI i. m. 45. 57 Ld. BENDE-SZAB i. m. 309312. 58 Ld. a gyri Szchenyi Istvn Egyetemen, a Pzmny Pter Katolikus Egyetemen s vrhatan

a Nemzeti Kzszolglati Egyetemen ktelez tananyagknt meghirdetett legutbbi kiadsai-kat: PATYIVARGA i. m. s PATYI Andrs (szerk.): Kzigazgatsi hatsgi eljrsjog. BudapestPcs, Dialg Campus, 2009.

26

3. Kontrolleszkzk egyes klfldi kzigazgatsi jogi lersokban

Ha a hazai kzigazgatsi jogi irodalom esetn nem volt knny kiemelni azo-kat a meghatroznak tekintett mveket, amelyek ebben a bevezet fejezetben kellen altmasztjk a problmafelvetsnk indokoltsgt, a nehzsg sokszo-rozdva jelentkezik a klfldi jogirodalmat illeten mr csak a forrsok jval nagyobb szma miatt is. Vgl olyan mveket vlasztottunk, amelyek tl azon, hogy egy-egy orszg jog- s kzigazgatsi rendszert rendszerezetten rjk le, valamilyen egyb szempont miatt is kiemelst rdemelnek.

3.1. Paul Craig s a brit (common law) kontrolleszkzk

Paul Craig hat kiadst megrt kzigazgatsi jogi kziknyve59 a brit kzigazga-tsi jogot hrom rszben trgyalja, az els rsz a kzigazgats rendszervel, a msodik a bri fellvizsglattal, mg a harmadik a jogorvoslatokkal foglalko-zik. Formlis (vagy inkbb knyszer) a feloszts, ugyanis a bri fellvizsglat maga is a jogorvoslati rendszer egyik, st, a legfontosabb eszkze, gy szablyai a harmadik rszben is megjelennek, mg bizonyos kontrolleszkzk, gy a tr-gyunk szerint jelents ombudsmani intzmnyrendszer elemei viszont az els rszben kaptak helyet.

Ha a kontrollrendszert csak vzlatosan is tekintjk t, azt ltjuk, hogy Craig integrltan rja le az Egyeslt Kirlysg kzigazgatssal kapcsolatba kerl egyes intzmnyeit. gy a kzigazgats ellenrzsben (politikai) szerepet kap a Korona, a Parlament (bizottsgaival egytt) s a Kormny. A Korona ellenrz-si eszkzei ugyan nem pusztn politikaiak, hanem kifejezetten alkotmnyjogi jellegek is a miniszteri kzremkds nlkl gyakorolhat kirlyi eljogok60 (Crown Prerogatives) rendkvl szk kre miatt: a miniszterelnk szemlyrl hozott dntsek, egyes kinevezsek, kegyelmezs, a Parlament feloszlatsa s sszehvsa. Nvleg azonban, s ez nyilvn eljrsjogi kvetkezmnyekkel is jr, j nhny keresetet vagy panaszt a Koronval szemben kell elterjeszteni.61 Ezekben az esetekben a Koront az igazsggy-miniszter (Attorney General) kpviseli. Ebbl kvetkezen azonban a politikai ellenrzs meghatroz sze-repli a Parlament, bizottsgai s a miniszterek lkn a miniszterelnkkel.62

59 Ld. Paul CRAIG: Administrative Law. 6th edition, London, Sweet & Maxwell, 2008.60 Ld. Albert V. DICEY: Introduction to the Study of the Law of the Constitution. 10th ed. London,

Macmillan, 1959. 424. 61 Ld. CRAIG i. m. 162. 62 Ld. CRAIG i. m. 7190. s 794797.

27

Nem kifejezetten jogi termszet kontrollt vgeznek a klnfle ombuds-manok,63 mivel szerepk a demokratikus ellenrzs erstse s megszemlye-stse.64 Jelents szerepk van a tbb-kevsb brsgi ismrvekkel rendelkez dntbrsgoknak (tribunals) s vizsglbizottsgoknak.65 Nyilvn meghat-roz szerepe van a kzigazgatsi dntsek brsgi fellvizsglatnak (mint aktusrevzinak), ezt jelzi nmagban a trgyals terjedelme is. Vissza kell trnnk itt az igazsggy-miniszterre, aki nem egyszeren a Korona kpvise-lje, de feladatai kz tartozik a kzrdek rvnyestse is, ilyen minsgben felgyeli a bntet feladatokat ellt gyszsget.

Craig igen jelents teret szentel a Korona felelssgnek, s a kzhatalom gyakorlsval okozott krok miatti felelssgnek.66 Mivel megltsait a ksb-biekben rszletesen elemezzk, itt mindssze annyit jegyznk meg, hogy Craig az eljrsi krdsektl a felelssg alapjn, a kzrdek s a magnrdek tk-zsn t a krtrtsi gyakorlat szlesebb vlsnak vrhat kvetkezmnye-ihez jut el. A kontroll-rendszer lersakor a hazai megkzeltsekhez kpest meglepen az Emberi Jogok Eurpai Brsga (a tovbbiakban: EJEB), illetve az Eurpai Uni intzmnyeinek szereprl s hatsairl sem feledkezik meg (amit nmikpp magyarz az is, hogy a szoksjogi alap brskods nehezen birkzott meg a klfldi alap tteles jog ktelez fi gyelembevtelvel tr-vnyre is szksg volt ehhez: Human Rights Act (1998); a szemlletvltssal a szerz mr az els fejezetekben rszletesen foglalkozik).

3.2. Singh s Knnecke a nmet kzigazgatsrl

A nmet kzigazgatsi kontrolleszkzk bemutatshoz eleve kt sszehason-lt jogi megkzeltst vlasztottunk. Mahendra Singh common law iskolzott-sgra tmaszkodva nmetorszgi kutatsait alapjn rta meg knyvt,67 mg

63 Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 111. 64 Ld. CRAIG i. m. 231256. Ld. mg Kenneth P. POOLE: United Kingdom. In: Gerald CAIDEN

(ed.): International Handbook of the Ombudsman. Country Surveys. Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1983. 187208., European Ombudsman/National Ombudsmen or Similar Bodies. Bruxelles, European Parliament, Directorate General for Research, Peoples Europe Series, W-6., january 1995. 3235.; David C. M.YARDLEY: The Ombudsman and the Protection of Human Rights in the United Kingdom. In: Franz MATSCHER (ed.): Ombudsman in Europe. Kehl-Strasbourg-Arlington: N. P. Engel, 1994. 7382.; MAJTNYI Lszl: Ombudsmann. Budapest, KJK, 1992. 4546.; SZENTE Zoltn: A helyi nkormnyzati ombudsmanok Angliban. In: Jogllam. Budapesti jogi s politikai szemle, 1/1994. 103115.

65 Ld. CRAIG i. m. 257258., 283296. Ld. mg PATYI Andrs: Kzigazgatsi brskodsunk mo-delljei. Budapest, Logod, 2002.

66 Ld. CRAIG i. m. 9311019. 67 Ld. Mahendra P. SINGH: German Administrative Law in Common Law Perspective. Berlin-

Heidelberg-New York, Springer, 2001.

28

Martina Knnecke a fordtott utat jrta be, a nmet jogra vonatkoz alapvet ismereteit hasonltotta ssze angliai tapasztalataival.68

Singh a nmet kzigazgatsi rendszer bemutatst, majd a trvnyhoz s a felhatalmazson alapul rendeletalkot hatalom igen rszletes bemutatst kveten a kzigazgatsi dntseket elemzi, vgl tbb fejezeten t, lnyeg-ben mve tbb mint felt kitev terjedelemben foglalkozik a brsgi fell-vizsglattal.69 Az aktus-fellvizsglat tern teht lnyegben kt eszkzt emel ki, nevezetesen a kzigazgats bels eszkzeit, az aktusok visszavonst, s rvnytelentst, illetve a brsgok fellvizsglati szerept. Ombudsmanrl, gyszsgrl nem ejt szt, ami nem is meglep, tudva azt, hogy a Szvetsgi Kztrsasg ltalnos hatskr ombudsmant nem is hozott ltre,70 gyszsge pedig mg elvileg is elenysz bntetjogon kvli feladatot lt el, gyakorlatilag ilyen feladatai nincsenek.71

Fontos kiemelni azonban, hogy miknt Paul Craignl is lttuk a munkja vgn nll fejezetet szentel a kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi fele-lssgnek, amelyben megvizsglja a felelssg hordozjt (a hivatalnok vagy a hivatal), a vtkessget (amely ltalban a hibs dntsrt ll fenn), a felelssg korltait (amely fknt a kr vagy hatsai megtrlsn nyugszik).72

Knnecke eleve a bri fellvizsglatot helyezi a kzppontba, s ennek elr modelljeit hasonltja ssze, mgpedig az EJEB gyakorlatt is fi gyelembe vve. Az eddig trgyalt mvekhez hasonlan a kzigazgats magnjogi felelssgi alakzatainak lersval zrja munkjt, kiemelve azt is, hogy az eurpai brs-gi joggyakorlat, ide rtve az Eurpai Uni Brsgnak (a tovbbiakban: EUB) dntseit is, egyre inkbb fellrja a tagllami igazsgszolgltatsi beavatkozsi hatrokat. Kvetkezskppen nem csak az egyes orszgok rendszerei kzeled-nek egymshoz, de a kontroll-mechanizmusok eurpai befolysnak is ki van-nak tve.73

A nmet kontrollrendszerek lersa egy kvetkeztetst mris megenged, ne-vezetesen azt, hogy a hazai kzigazgatsi jogtudomny hagyomnyosan s mint lttuk, nem egy esetben kvetkezetesen kpviselt nmet jogdogmatikai irnyultsga alapjaiban nem, de vltozsait tekintve jragondolst rdemel. A

68 Ld. Martina KNNECKE: Tradition and Change in Administrative Law. An Anglo-Saxon Comparision,. Berlin Heidelberg: New York, Springer 2007.

69 Ld. SINGH i. m. 119243. 70 Ld. MAJTNYI i. m. 4550.; Gabriele KUCSKO-STADLMAYER: European Ombudsman-Institutions

and their Legal Basis. Wien, Springer, 2008. 203214. 71 Ld. Andrs Zs. VARGA: Refl ection Document on Prosecutors Competencies Outside the

Criminal Field in the Member States of the Council of Europe. CPGE (2005) 02 Strasbourg, CoE, 2005. s Report on the Role of the public prosecution service outside the fi eld of criminal justice .CCPE-Bu (2008)4rev. Strasbourg, CoE, 2008.

72 Ld. SINGH i. m. 244270. 73 Ld. KNNECKE i. m. 242246.

29

nmet kzigazgatsi jog alapkrdsei ugyanis rszben vltoznak, rszben k-zelednek ms jogrendszerekhez. Ezt az utat a nemzetkzi s nemzetek feletti brsgi joggyakorlatt magunkra nzve kteleznek elismer orszgknt itt-hon is vgig kell jrnunk.

3.3. Nhny jlatin sajtossg

A francia kzjog kzismert sajtossga, hogy a hatalommegosztst vgletekig kifeszt konstitucionalizmus alapjn a kzigazgats kontrolljt elvlasztotta a rendes brsgoktl,74 ugyanakkor a sajt kontrollszervezett amelynek ln a Conseil dEtat, az llamtancs ll nem nevezi ugyan brsgnak, azon-ban felruhzta mindazokkal az ismrvekkel, amelyekkel egy brsg rendel-kezik: a kzigazgats (s az llam) egyb szerveitl fggetlenl mkdik, s jogosult fellvizsglni a kzigazgatsi dntseket.75 A kzigazgats kontrollja gy formlisan megmarad a vgrehajt hatalom szfrjban,76 de eszkzrend-szere meglehetsen vltozatos. Megtalljuk a brsgi fellvizsglat mellett az ombudsman-szer Mdiateurt,77 a szervezeten belli felgyeletet (Prfet78), az gyszek bntetjogon kvli felgyeleti tevkenysgt,79 legjabban pedig a kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssget (amely rtelemszeren a kzjogi intzmnyrendszeren bell rvnyesthet).80

Jval kevesebb eszkzzel tallkozunk az olasz rendszerben,81 amely egyrszt a kzigazgats nellenrzsre, msrszt a bri kontrollra pl, ugyanakkor fi gyelemmel van az eurpai brsgok esetjogra is.82

A romn kzigazgatsi jog a kzigazgatsi ellenrzs krdst a felelssg oldalrl kzelti meg. Klnbsget tesz egyfell a politikai s jogi felelssg,83 msfell a joggi felelssgi formk kztt (magnjogi-vagyoni, bntetjogi,

74 Ld. Monique PAUTI: A francia kzigazgatsi jogszolgltats rendszere. In: TRCSNYI Lszl (szerk.): Kzjogi brskods. Budapest, JATE Nagy s Trcsnyi, 1997. 916.

75 Ld. PATYI (2002) i. m. 4950. 76 Ld. Eva STEINER: French Law. A Comparative Approach . Oxford, Oxford University Press,

2010. 249252., 272. 77 Ld. Neville BROWN John S. BELL: French Administrative Law. Oxford, Oxford University

Press, 2003. 3234. 78 Ld. BROWNBELL i. m. 35. 79 Ld. STEINER i. m. 287292. 80 Ld. STEINER i. m. 272., 341.; BROWNBELL i. m. 183201. 81 Ld. SZAMEL BALZS et al. i. m. 375. 82 Ld. Federico del GIUDICE (dir. sc.): Compendio di Diritto Processuale Amministrativo. Napoli,

Simone, 2005. 4160., 6987., 179199. 83 Ld. IORGOVAN i. m. vol. I. 418441., vol. II. 482486.

30

fegyelmi).84 Az intzmnyes jogi kontrolleszkzk kzl viszont rszletesen a kzigazgatsi brskodst (contencios administrativ85) trgyalja. A kontrollesz-kzk elmleti lersban a bels/kls, irnyts/felgyelet/ellenrzs elhat-rolsra pt.86 Az intzmnyi formk kzl a parlamenti eszkzket (ide rtve az ombudsmant), a bels kontrollt s a bri fellvizsglatot klnti el.87

4. Hagyomnyos s nem hagyomnyos kzigazgatsi kontrolleszkzk

4.1. Kiindul megllaptsok s felttelezsek a kzigazgatsi kontrolleszkzkrl

sszevetve az Egyeslt Kirlysg, Nmetorszg s Franciaorszg kzigazgat-si kontrollrendszere lersait, az lthat, hogy

a) Az eurpai kzjogokban a hagyomnyos jogrendszeri sajtossgok vl-tozatlanul felismerhetk, azaz a common law, a napleoni (francia) s nmet kzjogi hagyomnyokon alapul szervezet (egysges angol bri szervezet teljes iurisdictioval s tortokkal; elklnl francia vgrehajts s igazsgszolgltats; normatv s dogmatikai alap nmet kzigazgats) s az ezen alapul megkzeltsek meghatrozzk az aktulis mkdsi lersokat.

b) Minden jogrendszerben (kvetkezskppen lersban) kzponti szerepet jtszik a kzigazgats bri kontrollja, ide sorolva az alkotmnybrsgok szerept is (ahol ilyen mkdik).

c) Ugyanakkor a kontrolleszkzket minden jogrendszerben egysges rend-szer rszeiknt kezelik, teht azokban az orszgokban, ahol a kzigaz-gats bels felgyeleti-ellenrzsi rendszere s a bri kontroll mellett ms intzmnyek is szerepet kapnak, azok rszletes mkdse rsze a kz(igazgatsi)jogi trgyalsoknak.

d) Rendszerint a kzigazgats kontrolleszkzei kz soroljk a kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssg rvnyestsnek eszkzeit.

84 Ld. IORGOVAN i. m. vol. II. 355360., 365370., 384391., 457471.85 Ld. IORGOVAN i. m. vol. II. 477636. 86 Ld. IORGOVAN i. m. vol. II. 479481. 87 Ld. IORGOVAN i. m. vol. II. 485486.

31

e) Szintn kzs sajtossg az EJEB s az EUB esetjognak, mint sajtos nemzetek feletti kontrollformk mkdsi eredmnyeinek a fi gyelemmel ksrse, s az alapelvi szintre emelkedett dntsek beptse a kzigaz-gats mkdsi kvetelmnyei kz.

f) Ez utbbi vons klnsen utal arra, hogy a kzigazgats mkdsnek alapelvi szintjn egyre kevsb klnthet el a nemzeti szablyozs a k-zs nemzetkzi elvektl, ami kzs fogalomhasznlatot s mdszertant ignyel.88

Ha ezeket a megllaptsokat sszevetjk a magyar kzjogi irodalmi tapasz-talatokkal, akkor azt kell megllaptanunk, hogy

a) Egyes alkotmnyos joglls, ugyanakkor a kzigazgatssal is kapcsolat-ba kerl (st, kzigazgatsi kontrollt ellt) intzmnyek alkotmnyjogi s kzigazgatsi jogi lersnak terjedelme, s az intzmnyek jelents-gnek felismerse eltr egymstl.

b) A kzigazgatsi kontrolleszkzk lersnak alapja leggyakrabban az irnyts-felgyelet-ellenrzs mkdsi trisz, illetve a megkerlhetet-len bri fellvizsglat. Ezek mellett jelentsebb fi gyelmet csak a hats-gi eljrsjogban megjelen gyszi eszkzk kapnak. (Ettl csak Tams Andrs megkzeltse tr el, aki a kontroll tnyt helyezi a kzppontba, s ennek szempontjait, illetve mdszereit osztlyozza.)

c) A rendszervltozst kveten a hazai kzjogban megjelent, nem jelentk-telen intzmnyi httrrel mkd s terjedelmes esetjogot maga mgtt tud ombudsmani intzmnyek egszen marginlis emltst kapnak, vagy mg azt sem.

d) A kzhatalom gyakorlsrt viselt magnjogi felelssg trgyalsa rend-szerint megjelenik, de a kontrolleszkzkhz kpest nllan, a felels-sgi alakzatok kztt, lersa pedig a magnjogi dogmatikai alapok szk-szav ismertetsre korltozdik.

e) Az EJEB s az EUB esetjognak meghatroz jogforrsknt kezelse, s ennek alapjn a kzigazgats konkrt cljai (az anyagi jogszablyok rendelkezseinek rvnyestse) mellett az ltalnos (ezrt folyamato-san rvnyestend) cl, az alapvet jogok rvnyeslsnek biztostsa

88 Ld. errl bvebben: Mary HISCOCK William van CAENEGEM (eds.): The Internationalisation of Law. Cheltenham-Northampton, Edward Elgar, 2010. 288., 291292., 302.

32

httrben marad.89 (Ez utbbi szempont jelentsge nyilvn vltozni fog, mert a kzigazgats szubjektv minsgnek biztostsa egyrszt ltal-nos eurpai kvetelmny,90 msrszt megjelenik az Alaptrvnyben is.91)

A fenti kiindul megllaptsokra tmaszkodva lnyegben hrom kvetkez-tetst ltunk levonhatnak (amelyek egyszersmind ennek a dolgozatnak a bizo-nytand hipotzisei is):

1) Lehetsges a hazai kzigazgatsi kontrolleszkzk egysges (ugyanakkor az eltr alanyi, trgyi s cl klnbsgeket fi gyelembe vev) lersa, amely a hagyomnyos (kzigazgatsi nellenrzs, illetve brsgi fell-vizsglat) s nem hagyomnyos (ombudsmani, gyszi eszkzk, illetve a magnjogi felelssg rvnyestse) eszkzket egyarnt tartalmazza.

2) Meghatrozhat a nem hagyomnyos kontroll-eszkzk sajtos szerepe, s igazolhat alkalmazsuk indokoltsga a hagyomnyos eszkzk mellett.

4.2. A dolgozat szerkezete s mdszertana

Kvetkeztetseink bizonytsa rdekben elsknt megksreljk meghatroz-ni a magyar kzigazgats kontrolleszkzeinek rendszertant. Ennek rdekben szmba vesszk a kontroll szempontjait, alanyait s az alanyok rendelkezsre ll eltr eszkztrakat. Az gy fellltott eszkzkataszter alapjn megksrel-jk lerni a nem hagyomnyos kontrolleszkzk kzs sajtossgait, mgpedig a hagyomnyos eszkzkhz viszonytva.

A sajtossgok, illetve a nem hagyomnyos eszkzk alkalmazsa szks-gessgnek igazolsa rdekben rszletesen bemutatjuk a hrom hazai nem hagyomnyos eszkzt, az ombudsmani tpus kontrollt, az gyszt mint kz-igazgatsi kontroll-szereplt s az alternatv (Szalai va mr hivatkozott meg-fogalmazsa szerint indirekt) fellvizsglatot vgz brsgokat (ide rtve a

89 Meg kell jegyezni persze, hogy az utbbi szempont fi gyelem kzppontban tartsnak szks-gessge megjelenik, de ltalnos elismerse mg vrat magra. Ld. PATYI Andrs: A kzigaz-gatsi mkds jogi krdsei. In: PATYIVARGA i. m. 147.

90 Ld. VCZI Pter: A tisztessges kzigazgatsi eljrshoz val jog elemei az j Alaptrvnyben. Magyar Kzigazgats. j folyam, 2011/1. 3042.

91 Magyarorszg Alaptrvnye, XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gyeit a hatsgok rszrehajls nlkl, tisztessges mdon s sszer hatridn bell intzzk. A hat-sgok trvnyben meghatrozottak szerint ktelesek dntseiket indokolni. (2) Mindenkinek joga van trvnyben meghatrozottak szerint a hatsgok ltal feladatuk teljestse sorn neki jogellenesen okozott kr megtrtsre.

33

kzhatalomrt viselt magnjogi felelssg dogmatikai alapjt s a joggyakorlat vltozst is).

Vgl, immr kifejezetten a nem hagyomnyos eszkzk alkalmazsa szksgessgnek igazolsaknt sszehasonltjuk a hagyomnyos s nem ha-gyomnyos eszkzket, megvizsgljuk az utbbiak hatkonysgt s azokat a kzigazgatsi tevkenysgfajtkat, illetve dntsi szitucikat, amelyekben sze-repk indokolt, mivel a hagyomnyos eszkzkkel elrhetetlen hibkat kpesek kikszblni.A dolgozat clja meghatrozza a kvetend mdszereket is. A ha-zai kontrolleszkzk rendszertannak kialaktsa elssorban ler s dogmati-kai elemz megkzeltst ignyel, az sszehasonlt jogi eszkzk a megllap-tsok altmasztst szolgljk. A nem hagyomnyos intzmnyek bemutatsa sorn az sszehasonlt jogi megkzelts mr egyenrang szerephez jut, mg ezek szksgessgnek igazolsa sorn a jog- (s tudomny-) elmleti, valamint jogszociolgiai megfontolsok alkalmazsa sem kerlhet el.92

92 A dolgozat tmaszkodik a mr megjelent eltanulmnyokra: Ombudsmanok Magyarorszgon. Az Orszggyls biztosai s az Alkotmny vdelme. Budapest, Rejtjel, 2004.; Az ombudsman szerepe a vgrehajt hatalom ellenrzsben. In: HEIZERN HEGEDS va (szerk.): Az ombudsman intzmnye s az emberi jogok vdelme Magyarorszgon. Budapest, OBH, 2008.; Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatnak hatsa jogszemlletnkre. A kzhatalom perl-se mint alapvet jog. Iustum Aequum Salutare, V. 2009/2. 103126.; Az gyszsg. In: JAKAB i. m. 18551898.; PATYI VARGA i. m.; Az alkotmnyossg kvetelmnye s az eljrs alapelvei. In: PATYI (2009) i. m.; Theoretical Background of Civil Liability A magnjogi felelssg elmleti httere. In: KISS Anna TIMR Anik SZAB Imre VARGA Zs. Andrs (szerk.): Civil Liability of Prosecution Services and Individual Prosecutors Az gyszi szervezet s az gysz polgri jogi felelssge Eurpban. gyszek Lapja, 2010. Klnszm. 6386.; j Alkotmny s az gyszsg kzjogi hatskrei. Magyar Jog, 2011/2. 7786.; A kzigazgats feletti kontrolleszkzk ltalnos ttekintse. Jog-llam-Politika. III. vf. 2011. Klnszm. 3752.; Alternative Control Instruments over Administrative Procedures: Ombudsmen, prosecutors, Civil Liability. Passau, Schenk Verlag, 2011.

II. A KZIGAZGATS KONTROLLESZKZEINEK RENDSZERTANA

1. A kzigazgats fltti kontroll alapvet megkzeltsei

1.1. Az Eurpa Tancs kzigazgatsi (eljrs)jogi modellje

Az Eurpa Tancs Jogi Figazgatsga 1996-ban tette kzz az Eurpa Tancs ltal megvalstott egyezmnyek, hatrozatok, ajnlsok s az Emberi Jogok Eurpai Brsga esetjogra pl Kzigazgatsi Kziknyvt.93 A Kziknyv megrst a Jogi Figazgatsg azzal indokolta, hogy a jogbiztonsg megkve-teli a kzs eurpai kzigazgatsi anyagi s eljrsi szablyok, valamint az ezek rvnyeslst garantl igazgatsi s brsgi rendszert ler sablon ltez-st.94 Ez utbbi okbl is tekinthetk a Kziknyvben lert ismrvek az eurpai eljrsi kontroll-modellek kzs rsznek. A Kziknyv cljainak elrshez sszegyjtttk a tagllamok kzigazgatsi anyagi s eljrsjognak azokat az elveit, amelyek elsdlegesen fontosaknak tekinthetk a magnszemlyek kz-igazgatssal szembeni vdelmhez. A Kziknyv forrsainak egy rsztl eltren nem ajnls, hanem modell kvn lenni.95 Ennek rdekben fogalmi absztrakcikk emeli a tagllamok s az Eurpa Tancs dokumentumainak el-rsait, ezltal is ptolva a kzvetlen jogi ktert (s ppen ez az absztrakcis szint teszi alkalmass dogmatikai elemzsre).

A Kziknyv megklnbzteti a kzigazgats kontrolljnak hrom formjt: a bels, a brsgi s az ombudsmani utat, amelyek alkalmas jogorvoslati esz-kzk lehetnek a kzigazgats anyagi s eljrsi kvetelmnyeinek rvnyes-tse rdekben.

A legfontosabb ezek kzl a bri t, amely a jogllam (vagy angolszsz vltozatban: a joguralom96) s az emberi jogok vdelmnek lnyegi eleme.97

93 Ld. Principles i. m. 34. 94 Ld. Principles i. m. 356. 95 Ld.. Principles i. m. 4. Ld. errl: VCZI i. m. 34. 96 A Rechtstaat s Rule-of-law fogalmak klnbsgrl ld. SINGH i. m. 13. s KNNECKE i. m.

47., 214. 97 Ld. Principles i. m. 29. Az alapjogvdelem jdonsgrl l. KNNECKE i. m. 31.

36

Mshol a Kziknyv magba a joguralom fogalmba pti be a bri kontrollt, amikor azt hrom elemre alapozza. Ezek: az sszes termszetes s jogi szemly jognak val alvetettsge, a jogok s ktelezettsgek megismerhetsge minden jogalany szmra, valamint annak biztostsa, hogy a jog rvnyeslst fg-getlen brk ellenrizzk, akik kiknyszerthet dntseket hoznak.98 A kz-igazgatsi dntsek bri kontrollja kiterjedhet a dntssel szemben elterjesz-tett kifogs teljes terjedelmre, de felttlenl ki kell terjednie legalbb a dnts trvnyessgre. A bri eljrsnak tisztessgesnek, sszer tartamnak kell lennie, melynek sorn tisztessges s nyilvnos meghallgatst kell biztostani a feleknek. Az eljrs nlklzhetetlen eleme a hatkony vgrehajts, amely ma-gban foglalhatja a kzigazgatsi dnts megsemmistst, valamely lehetsges dnts megtiltst vagy meghatrozott dntsre ktelezst. Hasonlan lehetv kell tenni a br szmra a krtrts megtlst vagy az okozott htrny ms mdon trtn orvoslsnak elrendelst, s az eszkztrba tartozhat az ideig-lenes vdelem (hazai terminussal: ideiglenes intzkeds) biztostsnak lehet-sge is. A brsgi fellvizsglat eredmnyeknt hozott dntsnek tartalmaznia kell az indokokat, valamint ha ilyennek egyltaln helye van meg kell jell-nie az ignybe vehet jogorvoslat mdjt.99 (A kzigazgats bri kontrolljval jelentsgnek megfelelen nll fejezetben is foglalkozunk.)

A Kziknyv kiadst megelzen mr ismert volt a Miniszteri Bizottsg ajnlsa az ideiglenes brsgi vdelemrl (tartalmt tekintve a hatrozatok vgrehajtsnak felfggesztsrl),100 amely elvrta olyan eljrsi szablyok megalkotst, amelyek lehetv teszik a brsg eltt megtmadott hatrozatok vgrehajtsnak ideiglenes felfggesztst, mgpedig gyors (hazai szhaszn-lat szerint: soron kvli) eljrsban. Viszont kzel egy vtizeddel a Kziknyv megjelenst kveten fogadta csak el az Eurpa Tancs Miniszteri Bizottsga a kzigazgatsi s brsgi hatrozatok vgrehajtsrl szl,101 majd a kzigaz-gatsi brskodsrl szl, immr rszletes szablyokat tartalmaz ajnlst.102 Az elbbi a hatsgok s a brsgok kioktatsi ktelezettsge mellett utalt arra, hogy lehetsges a vgrehajtst automatikusan felfggeszt bels jogorvoslati t, mg az utbbi a bri fellvizsglat ltalnoss ttelt, hozzfrhetsgt s rdemi jellegt kvnta meg a tagllamoktl.

98 Ld. Principles i. m. 8. 99 Ld. Principles i. m. 3133. 100 Ld. Recommendation Rec (89) 8 of the Committee of Ministers to member states on provisional

court protection in administrative matters. Strasbourg, Council of Europe, 1989.101 Ld. Recommendation Rec (2003) 16 of the Committee of Ministers to member states on

the execution of administrative and judicial decisions in the fi eld of administrative law. Strasbourg, Council of Europe, 2003.

102 Ld. Recommendation Rec (2004) 20 of the Committee of Ministers to member states on judicial review of administrative acts. Strasbourg, Council of Europe, 2004.

37

A kzigazgats ellenrzsnek msik eszkze a bels t, amellyel szemben azonban a Kziknyv nem sok kvetelmnyt tmaszt: nem ktelez, de a nem-zeti trvnyhozsok lehetv tehetik a fellebbezst az egyik kzigazgatsi hat-sg dntse ellen ugyanahhoz, egy msik vagy egy klnleges fellebbviteli kz-igazgatsi hatsghoz. Ezekkel kapcsolatban az egyik jelents kvetelmny az, hogy hatskrket s fellvizsglati eszkzeiket a brsgok hatskrhez kell igaztani: ha a brsgok e krben alkalmazhat jogostvnyai korltozottak, fontos a bels kontrollt megfelelen szless tenni. A msik fontos kvetelmny mindazoknak az anyagi s eljrsi kvetelmnyeknek a betartsa, amelyek a brsgokat is ktelezik.103

A harmadik kzigazgatsi ellenrzsi eszkz az ombudsman eljrsa, amely a brsgi kontrollt kiegszt, de ahhoz hasonlan az ellenrztt kzigaz-gatsi intzmnyrendszerhez kpest kls intzmny. Mg azonban lnyegi-nek tekintett bri kontroll mellett a kzigazgatsi bels jogorvoslat lehetsges, az ombudsman intzmnye kifejezetten kvnatos az Eurpa Tancs doku-mentumainak kontextusban, melyet a tagllamoknak ltre kell hozniuk. Az ombudsman ismrveit melyeknek rszletes elemzsre a ksbbiekben kerl sor a Kziknyv az albbiakban hatrozza meg: fggetlensg, lehetsg sze-rint parlament ltal vlasztottsg, jogvdelmi cl eljrs, vizsglati jogosultsg iratbetekintsi joggal, ktetlen eljrs, valamint ajnlstteli jogosultsg.104 Ekkor mr rgen ismert volt az ombudsmanajnls,105 amelyben a Miniszteri Bizottsg dvzlve az intzmny terjedst, fi gyelemmel arra, hogy az emberi jogok vdelme az Eurpa Tancs fontos clja, szem eltt tartva, hogy a hatsgok hi-bival kapcsolatos egyni panaszok benyjtinak vdelme kiegszti a brsgi jogvdelmi rendszert, s alkalmas a kzigazgats alapelveinek fejlesztsre azt ajnlotta a tagllamoknak, hogy vizsgljk meg az ombudsman kinevezsnek lehetsgt nemzeti, regionlis, helyi szinten vagy specilis igazgatsi terlete-ken; ahol ez mg nem trtnt meg, hatalmazzk fel az ombudsmant az emberi jogok kiemelt fi gyelemmel ksrsre, illetve ezzel kapcsolatos vizsglatok foly-tatsra; valamint fontoljk meg az ombudsman hatskrnek s eszkzeinek megerstst s kiterjesztst az emberi jogok s alapvet szabadsgoknak a kzigazgats mkdsvel szembeni vdelme hatkonysgnak nvelsre.

A kzigazgats ellenrzsnek hrom tjt elssorban az eljrs (llami-ha-tsgi) alanya klnbzteti meg, ezek a br, a kzigazgatsi tisztvisel s az ombudsman. Az Eurpa Tancs Kziknyvnek kritriumai szerint azonban klnbzek az ltaluk folytatott eljrsokkal szemben tmasztott, felttlenl teljestend kvetelmnyek is. Mg a bri fellvizsglat jellemzje a nyilvnos

103 Ld. Principles i. m. 3334. 104 Ld. Principles i. m. 34. 105 Ld. Recommendation Rec (85) 13 of the Committee of Ministers to member states on the

institution of the ombudsman. Strasbourg, Council of Europe, 2003.

38

meghallgatson alapul formalizlt eljrs, ami a bels kzigazgatsi kontroll-ra is irnyad, az ombudsmanra pont ennek az ellenkezje jellemz. Hasonl kvetkeztets vonhat le az eljrs eredmnynek jellegre is: a brsg dn-tse felttlenl kiknyszerthet, vgrehajthat. A kzigazgatssal szemben ugyanezt a kvetelmnyt tmasztja az Eurpa Tancs, gy azt irnyadnak te-kinthetjk a kzigazgatsi bels106 fellvizsglati eljrsra is. Ezzel szemben az ombudsman eljrst befejez dntse az ajnls, amely magtl rtetden nem kiknyszerthet.

Formalizlt eljrs s vgrehajthat dnts az egyik oldalon, informlis el-jrs s ajnls a msikon: eltr teht a kt intzmny mkdsnek jogi ter-mszete, ami viszont br a kzigazgatssal szembeni kontrollt vgz intz-mnyeknek kzs a rendeltetse: a joguralom s az emberi jogok vdelmnek biztostsa meghatrozza mkdsk kzvetlen cljt. Ez a kzvetlen cl a brsg esetn a trvnyessg, vagyis az anyagi elrsokat tartalmaz s el-jrsi kvetelmnyeket meghatroz jogszablyok betartatsa, illetve ennek kiknyszertse, az ombudsman esetn viszont a jogvdelem. Mr az alapvet kvetelmnyek szintjn is elvlik teht a kt intzmny clja: a trvnyessgi fellvizsglat a jogvdelemtl. A Kziknyv azonban az ombudsmani jogv-delem fogalmt a kzigazgatsi aktusok jogszersgre s tisztessges voltra alaptja, ennek ellenrzse mellett rja el az alapvet emberi jogok s szabad-sgok vdelmt, tovbb lehetsges clnak tekinti a trvnyek azonos mdon s helyesen trtn alkalmazsnak biztostst.

Az eljrs clja teht ellene szl annak a klnbsgnek, ami az eljrs jelle-gbl kvetkezik, vagyis az ombudsman eljrsval szembeni kvetelmnyek kztt keverednek a formalizlt trvnyessgi elemek az informlis, a trv-nyessg biztostsnak cljn kvli elemekkel. A formlis vagy informlis k-lnbsgttel teht nmagban nem ad elgsges informcit a bri (valamint a bels kontroll) s ombudsmani eljrs alapvet jogi termszetre vonatkozan. Az eljrsi klnbzsgen tl ezrt tovbbi jelents klnbsget kell tallni ahhoz, hogy az elhatrols teljes lehessen.

Az eljrs termszete s clja mellett ilyen klnbzsget knl az intz-mnyek alkotmnyjogi helyzete. Nem pusztn a parlamenti vlaszts kvnal-ma utal arra, hogy az ombudsman a parlamenti kontrollt ersti br erre a Kziknyv kln is kitr hanem a msik kt kzigazgatsi kontrolleszkzzel val sszehasonlts is.107 A brsg nyilvnvalan az rvnyes eurpaiszak-amerikai jogllami paradigma szerint a harmadik, az igazsgszolgltatst gya-

106 Ld. Principles i. m. 21. 107 Parlamenti eszkznek tekintik az ombudsmant pldul Dniban, az Egyeslt Kirlysgban,

Finnorszgban, Hollandiban, Lengyelorszgban, Spanyolorszgban, Svdorszgban, ezzel szemben a francia Mediateurt vagy Olaszorszgban a terleti ombudsmanokat nem. Ld. SZAMELBALZS et al. i. m. 111., 260., 375., 425., 566., 592.., 602., 652.

39

korl hatalmi ghoz tartozik. A kzigazgats vgrehajt hatalomhoz tartozsa nem ennyire paradigmaszer, mgis magtl rtetdik, ha a klasszikus hrom llamhatalmi gban gondolkodunk.108 Ha a Kziknyv felosztst elfogadjuk, akkor az ombudsman vagy a bri, vagy a vgrehajt hatalmi ghoz tartozhat, vagy szksgkppen a trvnyhozshoz. A bri hatalmi ghoz azonban nem tartozhat, ha elfogadjuk, hogy a bri kontroll, az igazsgszolgltats kiegszt-seknt mkdik. A kzigazgatsi frumrendszer rsze szintn nem lehet, mert akkor nem rvnyeslne a kls jelleg. Marad teht a trvnyhozs a parla-menti eszkzrendszer.109

A fentiek alapjn igazoltnak ltjuk az alcmben jelzett minsget: a kziknyv eljrsjogi kontrollmodellt, azon bell elssorban jogorvoslati, azaz a meghozott hatrozat vgrehajthatsgt befolysol fellbrlati felhatalmazottsggal br kontrollt r krl. Ebben a megkzeltsben az ombudsman nmikpp idegen elem, ugyanis vilgosan nem rendelkezik fellbrlati jogosultsggal. Ezt a k-ziknyv (miknt a korbbi ajnls is) azzal rzkelteti, hogy a brsgi fellvizs-glat kiegszt eszkznek tekinti. Ugyanakkor azt is vilgoss teszi, hogy ez a kiegszt szerep nem jelentktelen, azaz olyan feladatokat kpesek elltni az ombudsmani tpus intzmnyek, amelyek megoldsa a brsg ppen eljrs-nak kttt volta s dntsnek vgrehajthatsga kvetkeztben nem vrhat el.

1.2. A kzigazgats-tani alapmodell

Az egyn s a hatsgok kztti jogviszonyokbl szrmaz dntsek jogorvos-lati tpus kontrolljhoz kpest egy egszen eltr megkzeltst tallunk a leg-tbb hazai kzigazgatsi jogi munkban.110 Ez a megkzelts elssorban nem a jogviszonyokon alapul, normatv elemekre helyezi a hangslyt, hanem a struk-

108 Ld. FICZERE i. m. 33.; SZAMELBALZS et al. i. m. 39. 109 Az elz lltsok csak akkor igazak, ha azokat a klasszikus hrom llamhatalmi g terijra

alapozzuk. Ez azonban klnsen az ezredvg-ezredel Magyarorszgn nem volt s ma sem magtl rtetd. Az Eurpa Tancs Kziknyvben megjellt, a kzigazgatst ellen-rz hrom szervezet helyzett a hatalmi gak rendszerben is egyrtelmnek tekinthetjk Magyarorszg vonatkozsban mindenkppen: a brsg gyakorolja az igazsgszolgltatst a kzigazgats mkdsvel sszefggsben, ezt egszti ki a parlamenti ellenrzs rszeknt az ombudsman, s a kontrollmechanizmusban rszt vehet a vgrehajt hatalom is a sajt szer-vezetrendszern belli ellenrzs tjn. Ami az ombudsman e krben elfoglalt helyt illeti, Majtnyi felhvja a fi gyelmet arra, hogy ltrehozsa, mkdse nem thet rst a hatalom-megoszts ptmnyn [MAJTNYI (1992) i. m. 26. ]. Amint a kvetkezkben ltni fogjuk, a hrom ellenrzsi forma llamhatalmi gakhoz sorolsa ltalban sem nknyes.

110 Ld. LRINCZ (2005) i. m. 222229.; SZAMEL (1963) i. m. 198199.; MADARSZ i. m. 386.; KALTENBACH i. m. 226241.; LRINCZTAKCS i. m. 163186.; TORMA Andrs: A kzigazgatsi szervek kztti viszonyrendszer, klns tekintettel az irnytsra s felgyeletre. Magyar Kzigazgats, 8/2004. 449460.

40

turlis-funkcionlis kapcsolatokra,111 ezrt nevezzk kzigazgats-tani megk-zeltsnek. Ebben a lersban a vezets, irnyts, felgyelet s ellenrzs fogal-mak kztti klnbsgttel, illetve ezeknek a kontroll-formknak az egymshoz val viszonya a meghatroz. Ezeknek a fogalmaknak a pontos tartalma hossz ideig (a hivatkozott mvek tansga szerint is) vitatott volt, m egy ideje ez a krds rendezettnek tnik, minthogy jogszably hatrozza meg legalbb az ir-nyts s a felgyelet immr normatv tartalmt.112 Ezt megelzen a vezets s az irnyts fogalmait az Alkotmnybrsg hatrolta el egymstl, ezzel meg-alkotva a rendszervltozs utni fogalmi bzis alapjait. A vezetsi s irnytsi jogosultsgok kztti klnbsg teht Magyarorszgon alkotmnyos jelents-g. Az Alkotmnybrsg ugyanis (a kztrsasgi elnk, mint a fegyveres erk fparancsnoka irnytsi jogosultsgai trgyban az Alkotmny rtelmezsrl hozott) 48/1991. (IX. 26.) AB hatrozatban113 klnbsget tesz az irnyti s ve-zeti jogosultsg kztt. A hatrozat indokolsa szerint az irnyts s vezets is a szervezet eredmnyes mkdtetsre irnyul. Az alapvet klnbsg az, hogy az irnyt az irnytott szervezeten kvl (fltte) ll, a vezet viszont a szervezet cscsn, de azon bell, annak rszeknt helyezkedik el. Az irnyt az irnytott szervre alapvet befolyst gyakorol. Az llamszervezeten belli irnyts esetn az irnyts kzjogi jogostvnyok alapjn folyik. Az irnytst az irnyt szerv csakis jogszablyban meghatrozott hatskrnek keretben gyakorolhatja. [] A vezets a szervezeten belli irnyt tevkenysg. A vezeti jogostvnyok a szervezeten bell elfoglalt pozcin alapulnak. A vezets az irnyts ltal kit-ztt feladatokat hajtja vgre, s a vgrehajts sorn jelents nllsggal brhat.114

A vezets teht szerven belli igazgatsi tevkenysg, mg az irnyts kt klnll szerv kztt valsul meg. Patyi Andrs megfogalmazsa szerint Az irnyts minden formja uralmi viszonyt felttelez (vagy jelent). Az irnyt szerv rendelkezik azokkal az eszkzkkel, melyekkel el tudja rni, hogy az ir-nytott szerv (s annak vezetse) az akarata szerinti tevkenysget fejtsen ki, vagyis el tudja rni, hogy az (az irnyt) akarata rvnyesljn az irnytott viszonyaiban. Az irnyts lnyege teht (szociolgiai szempontbl) az irny-tott viszonyai feletti meghatroz befolys rvnyestse115

A mr hivatkozott trvnyek rtelmben az irnyts kt elklnlt terletre terjed ki, nevezetesen a szervi (vagy szervezeti) s a szakmai viszonyokra. A

111 Ld. LRINCZ (2005) i. m. 2426. 112 Elszr a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2006. vi LVII. trvny 2-4.

-ai rendeztk a krdst, majd ezt lnyegben megismtelte a Kormny tagjai s az llamtit-krok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. trvny a 2-4. -okban.

113 ABH 1991, 217.114 Ld. errl SRI Jnos: A kztrsasgi elnk. In: KUKORELLI (SZERK., 2008) i. m. 351. 115 Ld. PATYIVARGA i. m. 181. Patyi lersban Madarsz Tiborra hivatkozik, de felhvja a fi -

gyelmet arra, hogy Madarsz rendszert Kaltenbach is tvette, ld. MADARSZ i. m. 386. s KALTENBACH i. m. 226., 227.

41

szervezeti irnyts krben az irnytnak lehetsge van arra, hogy meghozza az irnytott a szerv ltestsvel (alaptsval), megszntetsvel, tszervez-svel, a szemlyi, trgyi s pnzgyi felttelek biztostsval, szervezet kiala-ktsval, a mkds rendjvel s a vezet szemlyrl (testlet esetn annak sszettelrl) az alapvet dntseket. A szakmai irnytsi jogkr ezzel szem-ben elssorban az irnyt szervnek azokat a jogkreit tartalmazza, amelyeknl fogva lehetsge van jelents megttelre ktelezni az irnytott szervet, illetve az utbbi dntseinek (aktusainak) fellvizsglatra, megsemmistsre, az ak-tus megvltoztatsra, szksg szerint j eljrs lefolytatsra val utastsra. Ez egszlhet ki a dnts ex ante vagy ex post befolysolsra val felhatalma-zssal, az irnytott szerv dntseinek elzetes vagy utlagos jvhagysval, illetve erre vonatkoz utastsadsi jogval. Ezt a rendkvl szles s bonyolult felhatalmazottsgot lnyegben csak a hatskr elvonsnak tilalma korltozza, azaz az irnyt szerv nem lphet az irnytott helyre (vagy csak kivteles eset-ben teheti ezt meg, pldul hatsgi eljrsban a hatskrrel rendelkez szerv msknt orvosolhatatlan mulasztsa, gynevezett hallgatsa esetn116).

Ha az irnyts szertegaz tartalmakat fed dogmatikai, s immr normatv fogalom, a felgyelet mg inkbb az. A hivatkozott trvnyek ugyan rgzteni trekszenek az utbbi fogalmat is, mgpedig oly mdon, hogy az lnyegben korltozott rszirnytsi jogkrt jelent, nevezetesen a rendelkezsi (a konkrt mkdsi-dntsi utastsi jog hinyzik),117 m csak a felgyelet egyik fogalmt fedik le.118 A szervek kztti (hierarchikus) felgyelet mellett ugyanis ms tarta-lommal ugyan, de megjelenik a kzigazgats kls jogalanyok fltti felgyele-te, ennek klnleges formjaknt a trvnyessgi felgyelet, radsul az utbbit nemcsak a kzigazgatsi szervek, hanem az gyszsg is vgzi, illetve vgezte.

Az utbbirl elmondhat, hogy elnevezsnek megfelelen csak a trvnyes-sgre terjed ki, nem rintheti a vizsglt szerv vagy szervezet gazdlkodst ltal-ban (csak abban a krben, amelyben a gazdlkods valamely eleme egyben trv-nyessgi krds is, mint a gazdasgi trsasgoknak az a ktelessge, hogy csak a tevkenysgi krbe tartoz terleten mkdjk), a gazdlkods clszersgt vagy ltalban a mkds sszersgt. A trvnyessgi felgyelet terjedelmt tekintve soha nem ltalnos s nem is kizrlagos. Egyrszt csak a trvnyben meghatro-zott, illetve ms jogszably kifejezett felhatalmazsban megjellt szervezetekre terjed ki. Msrszt az gyszsgen kvl ms szervezetek is vgeznek trvnyess-gi felgyeletet, gy pldul a trca feladatkrbe tartoz intzmnyek s a kamark fltt az rintett miniszter. Ez pedig azt jelenti, hogy tartalmilag a felgyelet mindig utlagos, csak jogsrts esetn biztost valamifle intzkedsi jogot, amely radsul

116 Ld. PATYI (szerk., 2009) i. m. 146148. 117 Ld. PATYIVARGA i. m. 187. 118 Ezt persze korban is gy ltta a jogtudomny, ld. SZAMEL (1963) i. m. 163.

42

nem ritkn nem sajt felhatalmazson alapul beavatkozst jelent, hanem csak ms szerv, elssorban a brsg eljrsnak kezdemnyezst.119

Legalbb ennyire problms az ellenrzs fogalma is, amely felfoghat egy-fell a felgyeletben, kvetkezskppen az irnytsban is benne rejl rszjo-gosultsgok csoportjnak (vagyis azoknl rtelemszeren szkebb beavatko-zsi lehetsgnek), de msfell ismert egy azoktl elklnlt fogalma is, amit legjobban a korbbi Alkotmny szerint a Kormny ltal az nkormnyzatok fltt gyakorolt trvnyessgi ellenrzs pldz.120 Ez az ellenrzs csak jog-szablyban pontosan meghatrozott trgykrkre (dntsekre) terjedt ki, s n-kntes teljests hinyban kizrlag brsgi vagy alkotmnybrsgi eljrs kezdemnyezst tette lehetv. Amint ltni fogjuk, az gyszi trvnyessgi felgyelet is bizonyos esetekben lnyegben erre szkl.

Radsul a korbbi Alkotmny a brsgok kzigazgats fltti ellenrzs-nek fogalmt is hasznlta, ami a fentieknek ppen a komplementer fordtottja: a brsg ugyanis krelem esetn ugyan de ktelez dnts hozatalra kapott felhatalmazst.

Mindezek mellett a kzigazgatsi hatsgi eljrsjog egy ezektl lnyeg-ben fggetlen ellenrzs-fogalmat hasznl, amelyet a kzigazgatsi hatsgok az anyagi jogszablyokban meghatrozottak szerint kls jogalanyok (gy akr termszetes szemlyek) bizonyos tevkenysgei, magatartsai fltt gyakorol-nak, mgpedig akr ms hatsgi eljrstl fggetlenl is.121

Ha a fent rtakkal jellemzett kzigazgats-tani kontrollmodellt rtelmezni pr-bljuk, arra a kvetkeztetsre kell jutnunk, hogy abban tbbfle alany, szempont s trgy keveredik. Ha csak az irnytssal sszefggsben rtakat nzzk (mr csak azrt is, mert azt fejtettk ki a legtgabban), azt ltjuk, hogy a szervi s a mkdsi irnyts lnyegben kt alapveten elklnlt tevkenysg-csoportot takar. A szervi irnyts az irnytott szerv sttusra s mkdsnek stratgiai krdseire (irnyra, erforrsaira, szervezetre) terjed ki, s nem rinti a tny-legesen elltott tevkenysg folytn keletkez jogviszonyokat. Nagyrszt igaz ez a hierarchikus felgyelet szervi gra, s megjelenhet ppensggel az ellenrzs bizonyos formiban is. Ezzel szemben a mkds irnytsnl, a felgyeletnl (klnsen a trvnyessgi felgyeletnl) s az ellenrzsnl rtak mr jval in-kbb a mkds sorn hozott egyedi dntseket helyezik az rdeklds homlok-terbe, csakhogy ezt is ktflekppen. Az irnyts s bizonyos felgyeleti jogo-sultsgok esetn a mkdsi kontroll nem csak elvi aktus-fellvizsglatot jelent, hanem annak befolysolsra (megvltoztats, megsemmists) is lehetsget biztost, mg ms (fknt a trvnyessgi) felgyeleti s az ellenrzsi jogkr

119 Ld. KALTENBACH i. m. 226241. 120 Ld. TORMA i. m. 457. 121 Ld. LAPSNSZKY Andrs: A hatsgi ellenrzs. In: PATYI (szerk., 2009) i. m. 333364.

43

(ide nem rtve persze) a hatsgi ellenrzst, csak kzvetett aktus-fellvizsg-lati jogkrt biztost, azaz a normatv szempont kontroll jogkvetkezmnyeinek alkalmazsa nem a felgyel-ellenrz szerv sajt hatskrben trtnik, hanem ehhez ms szerv, leginkbb brsg eljrst kell kezdemnyezni.

A kzigazgats szervei kztti strukturlis-funkcionlis kapcsolatokra pl kontroll-modell teht kilp a kezdeti fogalmi keretek kzl, s megjelenik ben-ne az eseti jogalkalmazi, nha pedig a jogorvoslati kontroll is. Nem vletlen, hogy ez a kontroll-lers nehezen tudja kezelni a bri (vagyis a kzigazgatsi struktrn kvl ll kontroll-szerv) ltal vgzett fellvizsglatot, azt lnyeg-ben mint kls eszkzt elklntve kezeli.122

1.3. A kzjogi modell

Tams Andrs megkzeltsrl, amely alapveten tr el az Eurpa Tancs kz-igazgatsi eljrsjogi s a kzigazgats-tani modelltl, azt rtuk, hogy nem az irnytsfelgyeletellenrzs triszbl vezeti le az ellenrzsi mechanizmu-sokat, hanem azokat a mkds normativitsa rvnyestseknt fogja fel. Ez a megkzelts azon a megfontolson alapul, hogy a kzigazgats mkdse rtkelhet, mgpedig az elzetesen megllaptott normatv elfeltevsek s elvrsok123 alapjn. Ezt bennfoglalt evidencikkal magyarzza, melyek sze-rint: a) a tnyleges mkdsnek van egy arra vonatkoztathat normatv rendje, b) a mkds elfogadhatsga (helyessge), vagy elfogadhatatlansga (helyte-lensge) az arra vonatkoz normatv rend alapjn rtkelhet, tlhet.124

Az eddig bemutatott kontrollmodellekhez kpest meghatroz sajtossga Tams Andrs rendszerezsnek, hogy a normatv alapok hangslyozsa mel-lett nevestetten lp ki a formlis jogalkalmazsi mechanizmusok krbl, s az ellenrzs egyik (st, osztlyozsa szerint els) megkzeltseknt a kzpoliti-kait vizsglja.125 Fontos felismerse, hogy nem csak a jogorvoslati, illetve ms (az eddigi rtelmezs szerinti) egyedi aktus-fellvizsglati, hanem a politikai ellenrzs is normatv termszet, ugyanis soha nem pusztn a tnyek vizsg-

122 Korltai ellenre ezt a mdszert kveti a legjabb sszehasonlt munka is, ld. SZAMELBALZS et al. i. m. Meg kell jegyezni, hogy a terjedelmes knyv az egyes llamok esetn rszben bemutatja a kontrolleszkzket, de sszefoglal tanulmnyt nem szentel a krdsnek.

123 Ld. TAMS (2010) i. m. 385. 124 Uo.125 Tams Andrs kzpolitikainak nevezett megkzeltst a magunk rszrl a tovbbiakban

politikainak egyszerstve hasznljuk abbl a megfontolsbl kiindulva, hogy a politikafo-galom az eredeti grg rtelme szerint eleve a kzletben val rszvtelt, a kz dolgaival val foglalkozst jelenti.

44

latban merl ki (mit tett a kzigazgats?), hanem ezeket rtkeli is (mit kellett volna tennie a kzigazgatsnak?).

Ez a meglts egyrszt persze szkti a politikai minsget, annak szoci-olgiai, politikatudomnyi vetleteit fi gyelmen kvl hagyja, s a jogllami paradigmnak megfelelen kizrlag a normatv (jogszersgi) megnyilv-nulsait veszi fi gyelembe. Ezltal tesz valdi, ugyanakkor a normativits kr-ben rtkelhet klnbsget a politikai kontroll s az eljrsjogi valamint ms egyedi aktus-fellvizsglat kztt: mindkett a jogszersget vizsglja, m a (normatv) politikai kontroll a kzigazgats struktrjt s mkdst ltalban rinti, mg az egyedi aktus-fellvizsglat jogalkalmazi termszet.

Msrszt Tams Andrs megltsa ad magyarzatot arra, hogy a politikai kontroll lersa mirt kerlhet a kzigazgatsi jogi rtkels trgyai kz, va-gyis arra, hogy ez nem idegen test az irnytsfelgyeletellenrzs alap kontroll-lersok, illetve a jogorvoslati tpus kontroll mellett.

Harmadrszt ez a megkzelts magyarzatot ad az irnyts mr elemzett esz-kzrendszernl tapasztalt kettssgre, nevezetesen a szervi s a szakmai irny-ts klnbsgre. Addik ugyanis az a kvetkeztets, hogy a szervi irnyts (az irnytott szerv sttusra, mkdsi felttelinek biztostsra, vezetsre vonat-koz dntsek lehetsge) szinte teljesen, a szakmai irnyts pedig kisebb rszt (a jelentsre ktelezs, bizonyos prioritsokat meghatroz utastsi lehetsg) a politikai kontroll eszkztrba tartozik. A szakmai irnyts nagyobb rsze azon-ban (klnsen az aktus-fellvizsglat) a jogalkalmazi kontrollt valstja meg.

A sajt rendszerezse szerinti klnfle kontrollformk vgs soron egysges normatv termszete, illetve a politikai s jogalkalmazi jellegnek egymsba val tmenete felismerhet Tams Andrs osztlyozsban is. A politikai kont-rollt gyakorl intzmnyek s eszkzeik (kormnyzs, azon bell a trvnyhozs, a kltsgvets meghatrozsa, a beszmoltats, az interpellci, a vizsglbizott-sgok mkdse, a kormny, a miniszterek, kormnymegbzottak, nkormny-zati testletek) eszkztra nagyobbrszt tisztn politikai. A rutinizlt elneve-zst hordoz kontrollforma esetn a politikai s a jogalkalmaz jelleg egyms mellett jelenik meg: a hierarchikus eszkzkre (irnyts, felgyelet, szkebb rtelemben vett ellenrzs) s az ezeket alkalmaz intzmnyekre (minisztri-umok, orszgos s terleti fhatsgok) a politikai, mg a kls trvnyessgi ellenrzsi aktorokra s eszkzeikre (alkotmnybrsg, gyszsg, parlamenti ombudsman) a jogalkalmazi jelleg jellemz. Vgl a jogorvoslati kontroll esz-kzei (fellebbezs, hivatalbli s kzigazgatsi brsgi fellvizsglat) mr ismt tisztk, mgpedig jogalkalmazi jellegek. A negyedikknt emltett fi nanci-lis ellenrzs vgs soron szintn bepthet ebbe az alapjt tekintve homogn (normatv) jellegt tekintve kt (politikai s jogalkalmazi) gra boml kontroll-rendszerbe, minthogy a pnzgyek (ide rtve a clszersget s gazdasgossgot

45

is) szintn normatv alapokon nyugszanak, a kontroll pedig a politikai jelleget hordozza (habr kivtelesen jogalkalmazi termszet is lehet).126

Tams Andrs (megfordtott127) levezetse teht nem csak az intzmnyi (eszkz-) kataszter teljessge miatt, hanem azok dogmatikai megalapozottsg sszetartozsnak igazolhatsga folytn