Varsling; varslingsrett og varslingsplikt

JAN FRIDTHJOF BERNT:

VARSLINGSRETT, VARSLINGSPLIKT OG

YTRINGSFRIHETFor offentlig tilsatte og forvaltningsorganer

Tjenestemannens etiske og rettslige ansvar

Foredrag på Juristenes fagdager

Oslo

13. Oktober 2011

Konfliktene• Styrer for kommunalt sykehjem lar seg intervjue og forteller om

uverdige forhold for pasientene• Legges kl. 16, dusj hver annen uke

• SFO-assistent blir intervjuet i lokalradio og fortelle om manglende tilsyn med barna

• Kommunal mellomleder skriver avisinnlegg der hun hevder at barnevernet er uforsvarlig dårlig pga. politikernes mangel på vilje til å prioritere dette

• Tilsatt i Helsedirektoratet skriver kronikk med skar kritikk av statsrådens inngrep i saksbehandlingen ved utredning av Røykeloven

• Tilsatt ved Planavdelingen i kommunen skriver innlegg om vilkårlig forskjellsbehandling av søkere om byggetillatelse

• Byrådet vedtar «Offentlighetsreglement» om hvem som skal ha kontakt med pressen

• Kommunaldirektøren gir instruks om at bare lederen ved sykehjemmene i kommunen, skal snakke med folkevalgte eller presse

• Tilsatte i barneverntjenesten varsler folkevalgte om det de mener er uholdbare forhold

Jan Fridthjof Bernt: Varslingsrett, varslingsplikt og ytringsfrihet 2

DEN OVERORDNEDE PROBLEMSTILLINGEN

Gjennomsiktighet og ytringsfrihet kontra konfidensialitet, effektivitet og arbeidsro

Spenningsfeltet• I hvilken utstrekning er det eller bør det være åpen debatt om det offentliges virksomhet og grunnlaget for denne:• Ved utøving av forvaltningsmyndighet?• I tilsettingsprosesser og tilsettingsforhold?• I offentlig eide selskaper og foretak?

• Hvilke typer hensyn eller krefter hindrer innsyn?• Hvilken pris betaler vi – og bør vi være villig til å betale for gjennomsiktighet i den offentlige forvaltning?

13. okt. 2011


TILSATTES YTRINGS- OG MEDDELELSESFRIHET

Fred er dog det beste?

Ytringer fra tilsatte i det offentlige rom - Problemstillinger

• I hvilken utstrekning følger av det av et offentlig tilsettingsforhold at man må avstå fra offentlige ytringer om• forhold som angår tjenesten?• forhold som angår det offentliges virksomhet ellers?

• I hvilken utstrekning kan det offentlige som arbeidsgiver innskrenke den tilsattes ytringsfrihet ut over det som allerede følger av tilsettingsforholdet?

13. okt. 2011


Rettslige utgangspunkter• Tilsettingsforholdet regulert av:

• Tjenestemannslovens og Arbeidsmiljølovens regler

• Avtaleverket• Alminnelige ulovfestede arbeidsrettslige prinsipper

• Sentralt i vår sammenheng:• Arbeidsgivers styringsrett.• Arbeidstakers lojalitetsplikt.• Arbeidstakers ytringsfrihet og ytringsplikt

13. okt. 2011


Problemsituasjonen• Tilsatte formidler

• Faktisk informasjon.• Personlige synspunkter.• Kritikk av overordnede eller medarbeidere.• Kritikk av andre etater.• Kritikk av folkevalgte.

• Til:• Til part.• Til allmennheten.• Til folkevalgte.• Til kontroll og tilsynsorganer.

13. okt. 2011


Tjenesterettslige utgangspunkter

• Plikt for en tilsatt til å opptre lojalt i forhold til arbeidsgiver.• Også utenfor arbeidstiden.• Ikke motarbeide virksomheten eller arbeidsgivers interesser

knyttet til denne.• Eksempler:

• Brudd på taushetsplikt.• Avdekking av interne forhold.• Negativ omtale som skader bedriften.• Polemiske utfall mot ledelse. kolleger eller samarbeidspartnere.

• Sanksjoner ved brudd på tjenesteplikt (Tjml. § 14)• Irettesettelse, tjenestestraff, oppsigelse, avskjed, straff

13. okt. 2011


Taushetsplikt• Straffeloven § 121:

• «Den som … krenker taushetsplikt som i henhold til lovbestemmelse eller gyldig instruks følger av hans tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt organ …»

• Offentleglova § 13, første avsnitt:• «Opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn.»

• Hvis en opplysning står i et dokument som det er innsynsrett i, kan det ikke gis instruks om taushetsplikt om denne.

13. okt. 2011


Taushetsplikt til vern av private interesser

Forvaltningsloven § 13, for offentlig tilsatte og folkevalgte• Vernet: ”personlige forhold” og ”tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde”

• Underforstått: Legitime forhold med legitimt skjermingsbehov

13. okt. 2011


Taushetsplikt til vern av offentlige interesser

• Strl. § 121 Straff for brudd på taushetsplikt som følger av ”lovbestemmelse eller gyldig instruks”

• Hva er ”gyldig instruks”?• Forutsetter instruksjonsmyndighet

• Det har offentlige organer bare i forhold til sine tilsatte• Folkevalgte har bare taushetsplikt hvis hjemmel i lov

• Hva er gyldig instruks i et tilsettingsforhold?• Må knytte seg til tjenesten• Må dreie seg om skjerming av opplysninger som etter sitt

innhold kunne vært unntatt om de forelå i et saksdokument

13. okt. 2011


Varslingsplikt for helsepersonell Helsepersonelloven § 17

Hvem er lovgiver i Norge?

• «Helsepersonell skal av eget tiltak gi tilsynsmyndighetene informasjon om forhold som kan medføre fare for pasienters sikkerhet»

• En yrkesmessig plikt for alt helsepersonell• Tilsynelatende lav terskel

• «forhold som kan medføre fare»

• ”Det er tilstrekkelig at forholdet representerer en fare, slik at skade ikke behøver ha inntrådt” (Ot.prp. nr. 13, 1998-1999)

13. okt. 2011


The Return of Sir Humphrey:Rundskriv I-20/2001 til Helsepersonelloven

• ”Fare for pasienters sikkerhet” skal tolkes strengt. «[F]forholdet må være av en slik art at det er påregnelig/sannsynlig at pasienters rettstilstand kan forverres eller at pasienter påføres skade/smitte o l.»

• Krav om at helsepersonell først tar opp forholdene internt og «går tjenestevei.» Bare «[d]ersom faren likevel ikke fjernes, skal helsepersonell gi informasjon til tilsynsmyndigheten.»

• Fra plikt til å varsle til rett til å varsle. Tema når det vil være illojalt – og dermed urettmessig – å varsle tilsynsmyndighetene

• «Chilling effect» – Hvem tør gå videre når ledelsen har sagt at alt er OK?

• Utelukker tilsynelatende anonyme meldinger og kildevern• Men se nå Arbeidsmiljøloven § 2-4. Spørsmålet om

fremgangsmåtene ved varslingen var ”forsvarlig” ikke tema ved varsling til offentlige tilsynsmyndigheter. Dette må gjelde også for statstilsatte. Rundskrivet bestemmelser om krav til fare og tjenestevei kan ikke anses som gyldig uttrykk for gjeldende rett.

13. okt. 2011


Lojalitetsforventninger:Hvorfor skal offentlig tilsatte kunne delta i offentlig

debatt på sitt arbeidsområde?

• Personlig frihet til å delta i politisk debatt krenkes ikke om man må avstå fra polemikk mot sin arbeidsgiver

• Allmennhetens informasjonsbehov hovedsaken• Munnkurv på de tilsatte betyr struping av informasjonstilgangen:• Til de folkevalgte generelt.• Til det politiske mindretall.• Til allmennheten.

• Ønske om kritisk politiske debatt må vike for behovet for arbeidsro og effektive beslutningsprosesser

13. okt. 2011


Lojalitetspliktens grenser

•Generelt:• Arbeidsgivers styringsrett gjelder bare i arbeidstiden.• Lojalitetsplikten må begrunnes konkret• Må veies mot alminnelig ytringsfrihet og personlig handlefrihet utenfor arbeidsforholdet

• Spesielt for offentlige tilsettingsforhold:

• Forholdet til den tilsattes politiske ytringsfrihet.• Forholdet til allmennhetens informasjonsbehov.

13. okt. 2011


Arbeidsmiljøloven § 2-4 som målestokk

• § 2-4. Varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten • (1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold

i virksomheten. • (2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være

forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter.

• (3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne bestemmelsen

13. okt. 2011


Krav om etterrettelighet og nøktern form

• Klart illojalt å gå ut med uriktig informasjon.• Men i tråd med praksis i Den europeiske

menneskerettsdomstol i saker om ærekrenkelser, ikke et absolutt krav om at alle enkeltheter er korrekte, hvis avgiveren er i god tro..

• Normalt illojalt å bruke nedsettende karakteristikker om kolleger, overordnede og folkevalgte.• Men det må være lov til å «fargelegge» fremstillingen til en viss

grad, så langt dette fremtrer som velbegrunnet ut fra de forhold som avdekkes.• Men karakteristikkene bør normalt være rettet mot de aktuelle

forhold, ikke mot enkeltpersoner.

13. okt. 2011


Vern av prosesser?• Avdekking av interne drøftelser, utkast m.m.

• Vil normalt være klart illojalt.

• Engasjement utad for å påvirke beslutningsprosessen.• Ikke akseptabelt for den som selv deltar i denne.• Men hva med «premissleverandør» som nå opptrer

som talsperson for «sektorinteresser»?

• Ønskelig med debatt i forkant av at avgjørelsen tas?

• «Demokrati eller arbeidsro»?

13. okt. 2011


Vern av samarbeidsforhold- på den arbeidsplass som vedkommende er tilsatt ved?

• En tilsatt tar faglig eller politisk uenighet ut i pressen eller allmennheten ellers.

• Vil kunne ha vesentlige negative konsekvenser for samarbeidsklimaet ved kontoret.

• Lojalitetsplikten også en plikt til å prøve å unngå at det oppstår konflikter i forvaltningen som vanskeliggjør arbeidet der.

• Plikt til å prøve å nå frem ved interne prosesser først, hvis ikke dette fremtrer som klart utilstrekkelig eller nytteløst.

• Utspillet kan være et resultat av, ikke en årsak til problemene.

13. okt. 2011


Vern av samarbeidsforhold – med andre deler av den offentlige forvaltning?

• Klart uheldig hvis ulike deler av forvaltningsapparatet kommer i motsetningsforhold til hverandre.• Rektor klager over dårlig vedlikehold• Sykehjemssjefen over uforsvarlig lav bemanning

• Men så lenge vedkommende opptrer som privatperson og ytringene ellers er saklige og skikkelige i formen, må det alminnelige utgangspunktet være at dette får man tåle

13. okt. 2011


Vern av politikernes arbeidsro?

• Krisemaksimering, lobbying, profesjonsinteresser egnet til å svekke kvaliteten av de politiske og faglige beslutningsprosessene

• Mangel på ansvarlighet og helhetstenkning.• Bør likevel aksepteres som en del av det klima beslutninger må tas i

• Politikerne må vel tåle slik «støy»• Bedre at tvilsom argumentasjon kommer ut i åpent lende enn at den hviskes i korridorene

13. okt. 2011


Vern av samarbeidsforholdet med politikerne?

• Alminnelig frustrasjon hos politikerne over «manglende lojalitet» hos de tilsatte?

• Manglende tillit mellom politikere og deres saksbehandlingsapparat.

• Kan ikke forlange at offentlig tilsatte skal slutte å engasjere seg politisk.

• Men tilsatte som har et saksforberederansvar, må ikke opptre på en måte som kan svekke tiltroen til at de vil legge sakene fram på en objektiv og lojal måte.

• Ledende administratorer må forventes å unngå å komme i polemikk med de folkevalgte de skal betjene• Men dette argumentet bærer bare i forhold til dem man har direkte

kontakt med

13. okt. 2011


Instrukser om hvem som kan uttale seg om hva.

• Kan bare regulere hvem som kan uttale seg på vedkommende forvaltningsorgans vegne

• Strl. § 121 gir ikke hjemmel for noe mer enn det som følger av den alminnelige lojalitetsplikt

• Og slike instrukser «bør unngås» sier departementet, fordi de lett vil bli oppfattet som generelt påbud om taushet

• Forbud mot at tilsatte snakker med folkevalgte eller pressen om forholdene på egen arbeidsplass prinsipielt betenkelige, og ikke lovlige

13. okt. 2011


Lojalitet i forhold til hvem?

• Verken statsråden, rådmannen, fylkesskolesjefen eller de folkevalgte «eier» den offentlige forvaltning

• Det er det innbyggerne som gjør• Skal demokratiet fungere, må allmennheten få informasjon om

feil og mangler• De tilsatte har et faglig og etisk ansvar for å ikke være med på

å feie problemer under teppet• Det kan være sterkt illojalt – og en alvorlig

tjenesteforsømmelse – å ti stille om alvorlige svikt og mangler• De tilsatte lojalitet skal ligge hos demokratiet.

• Og demokrati er ikke mulig uten fri informasjon og åpen debatt

13. okt. 2011


Et tilbakekalt (?) rundskriv


KRD - H-2098 Ytringsfrihet og lojalitetsplikt.htm

Om ytringsfridom og lojalitetsplikt for tilsette i kommunar og fylkeskommunarRundskriv H-2098Oktober 1997

Documents

Varsling; varslingsrett og varslingsplikt