Vývoj veřejné správy

• zrod státu a jeho správy

• administrativní stát

• veřejná správa v podmínkách globalizace

Zrod státu a jeho správy

• podmínky pro zrod státu a jeho správního systému – zemědělství, vznik agrární společnosti

• první státní útvary – oblasti tzv. „úrodného půlměsíce“ (Nil, Jordán, Eufrat, Tigris) – nutnost organizace práce na stavbě zavodňovacích kanálů

• před vznikem státu – princip personality (spojení s rodem, kmenem – nikoli s územím)

• postupně po vzniku státu – princip teritoriality (územní organizace obyvatelstva – dělení obyvatelstva dle území nikoli pokrevního příbuzenství)

Oblast velkých řek• zemědělská půda – občinové, státní

vlastnictví nevytvořila se vrstva občanů (svobodných vlastníků) podílejících se na politickém rozhodování

• královská administrativa (velmožové, královští úředníci, kněží) ovládala nejen otroky, ale i formálně svobodné obyvatele vrchnostenský charakter správy

Řecko• starověké Řecko (městské státy) soukromé

vlastnictví půdy vlastníci půdy (svobodní občané) kolektivní rozhodování a participace svobodných občanů (systém nebyrokratické veřejné správy)

• dominance politiky (politického jednání) – u Platóna nad zákony, systém přímé demokracie (shromáždění občanů – ekklésiá) a rozhodování o jednotlivostech: „nebyrokratická správa“ [In. Pomahač].

Řím• republikánský Řím rovněž se opíral o

svobodné vlastníky půdy správní systém pro správu města bylo nutno přeměnit na správu rozsáhlé říše

• systém římského práva, poprvé úzký vztah mezi správou a právem (administrativní právo), vliv právníků na definování podoby správy.

• počátky nomenklatury a kariérního řádu – „cursus honorum“ – služební postup

Středověk• propletenec veřejných a soukromých vztahů,

základem osobní smlouva mezi pánem a vazalem (feudum): patrimoniální správa

• královský dvůr: rozšíření domácnosti i správní centrum.

• lenní systém panovník přiděloval půdu jako léno (leník byl závislý na lenním pánovi, ten opět dále na někom mocnějším panské společenství)

Středověk• přemyslovský stát – tradiční koncepce: zásadní změna ve

13.stol., předtím země ve vlastnictví knížete (soustava hradišť), postupně zcizování správních a dvorských úřadů a lén: vytvoření klasických feudálních svazků.

• správa středověkých evropských států – panské právo (bannus) integrující veřejné pravomoci a moc hospodářskou, vojenskou a soudní – panským právem disponovala královská vláda i šlechta a mnohdy města + panské společenství (←)

• feudální správní systém – značně rigidní postupné změny – moderní stát

Novověk

• moderní stát – období renesance (15. - 18. století)

• centralizace politické a vojenské moci, zefektivnění daňového systému, postupné nahrazování feudálních správních struktur moderním úřednickým aparátem

Novověk • potřeby novověkých států: profesionální armáda,

nutnost odpovídajícího daňového výběru: institucionální reformy.

• Velká Británie: postupné vytváření konstituční a parlamentní monarchie (problémy i revoluce), svrchovanost „krále v parlamentu“, tradice samosprávy a volených správních a soudních funkcí, ale i centralizace (1707)

• kontinentální státy: absolutistické monarchie, centralizace, racionalizace správy, potlačení stavovských pravomocí.

Novověk• Francie: absolutní monarchie, Státní rada (Conseil d

´État) jako nejvyšší správní orgán: ministři a intendanti - parlamenty jako soudně-správní orgány.

• Prusko: příklad centralistických a absolutistických reforem (Fridrich Vilém I.) – „Generální vrchní válečné, finanční a dominikální direktorium“

• Habsburská monarchie: reformy Marie Terezie a Josefa II., řada centralizačních pokusů, problém uherské části říše.

Liberální stát – 19.stol.

• konstitucionalismus

• právní stát

• teorie společenské smlouvy – stát jako instituce, která zajišťuje určité služby pro obyvatelstvo

Konstitucionalismus• požadavek omezit absolutní moc vyústil v potřebu

změnit nositele moci ve státě, aby vládl nikoli podle své vůle, ale podle stanovených pravidel

• použití jakéhokoli druhu státní moci musí být kontrolováno právem

• ústava, jejímž konstituujícím činitelem je lid, určuje pravidla a meze moci orgánů a institucí

• současný konstitucionalismus se naplňuje existencí demokratické ústavy obsahující dělbu moci ve státě a zaručující základní lidská práva a svobody

Právní stát

• právo je významným prostředkem organizace společnosti

• moc je vázána právem a uplatňuje se jen na základě zákona a v jeho mezích

• moc je rozdělena horizontálně a vertikálně, respektuje lidská práva

• moc se vytváří a uskutečňuje demokratickým způsobem a v demokratickém prostředí

Vývoj správní vědy• 17. stol. merkantilismus: organizace vojska a

výběr daní vyžaduje efektivní a organizovanou státní správu, jednající ve státním zájmu

• 18. stol. kameralistika: disciplína zabývající se metodami racionální správy státu v podmínkách osvíceného absolutismu

• 19. stol. konstituce správního práva a jeho studia

Hlavní teoretické přístupy ve správní vědě

• tradiční: legalistický přístup ke zkoumání, identifikace správní vědy s analýzou správního práva - předmětem právní normy, dedukcí se interpretuje jejich výklad

• moderní: správní věda je samostatný obor. Předmětem zkoumání je správa jako druh řízení, je analyzována nejen abstraktně, ale v konkrétních souvislostech. Metody také komparativní a induktivní. Multidisciplinární charakter (právo, teorie řízení, sociologie, psychologie).

Max Weber – byrokratický stát

• rozdíl mezi tradičním a racionálním panstvím (autoritou, legitimitou) se kryje s rozdílem mezi patrimoniální a byrokratickou správou

• patrimoniální správa soustředěna kolem patriarchálního vztahu mezi pánem a klienty či poddanými. Souběh soukromého a veřejného (vlastnictví úřadu)

• byrokratická správa rozhoduje podle neosobních norem věcného charakteru, jimž jsou podřízeni všichni

Znaky moderní byrokracie (Weber)

• byrokratická správa je nepřetržité vyřizování záležitostí na základě víceméně pevných a víceméně vyčerpávajících pravidel abstraktního charakteru

• členové byrokratické aparátu mají pevně stanovené kompetence, jež jsou dány obsahem jejich kvalifikace

• existuje princip úřední hierarchie, který umožňuje kontrolu a dohled vyšších úřadů nad nižšími a naopak právo odvolání či stížnosti nižších úřadů vůči vyšším

Znaky moderní byrokracie (Weber)

• ovládnutí pravidel, na jejichž základě se rozhoduje, vyžaduje zpravidla odborné vyškolení. Znalost příslušných pravidel představuje základ specializovaného vědění úředníků

• úřední jednání je fixováno písemnou formou, přičemž písemná akta zhotovuje štáb podřízených úředníků

• materiální správní prostředky nejsou ve vlastnictví úředníků. Úřední a soukromý majetek je oddělen, právě tak jako je oddělen úřad od bydliště úředníka. Podobně jednoznačně je ohraničena i pracovní doba úředníka ve vztahu k jeho volnému času

Důsledky pro postavení úředníka

• výkon úřadu je pro úředníka hlavním zdrojem obživy - neoficiální závazek věrnosti

• úředník je jmenován nadřízenými, nikoli volen spravovanými

• úředník požívá „stavovského ocenění“ - jeho postavení je garantováno předpisy a právně

• faktická doživotnost úředního postavení• možnost kariéry a zakotvení jejího průběhu

v předpisech

Public Administration School v USA (Woodrow Wilson)

• správa se vyvíjí spíše jako věda než jako umění (politika)

• oddělení politiky a správy, pokud jde o funkce a role ve vládě

• zkladní metody veřejné správy se odvíjejí od použití metod vedení podniku s důrazem na úspornost a účinnost

Dysfunkce byrokracie: Robert Merton a ritualismus byrokracie

• souhlas s Weberem, pokud jde o strukturu a znaky byrokratického aparátu, nesouhlas s funkčností

• byrokracie podporuje ritualizované jednání a procedury, toto úzkostlivé dodržování pravidel („trénovaná neschopnost“ – tendence opakovat naučený postup bez ohledu na měnící se situaci). Zájem o dodržování pravidel se ale může dostat do rozporu s cíly organizace.

• dodržování pravidel, které původně bylo prostředkem k dosažení racionální správy, se samo stává hlavním cílem – „přemístění cílů“

Herbert Simon a teorie omezené racionality

• spadá do nových pohledů na organizované chování a jednání lidí (je namířena proti modelu „homo economicus“)

• lidé v praktickém životě nehledají optimální řešení problémů, ale spokojí se s prvním, které vypadá uspokojivě

• člověk není schopen řešit složité problémy komplexně ale jen sekvenčně, přičemž jednotlivé kroky mají podobu alespoň uspokojivých řešení

Omezení stupně rozumnosti lidského jednání

• lidé nemohou znát všechny možné důsledky všech alternativ svého jednání

• lidé mají omezenou představivost ohledně budoucího vývoje svých vlastních hodnot

• lidé si nedokáží představit všechny možné alternativy svého jednání

• rozhodování je dále komplikováno prolínáním dvou typů soudů: faktických a hodnotových, přičemž hodnotové nemohou být empiricky testovány

• smyslem organizace je tedy snížit zátěž členů

organizací při rozhodování: omezit rozsah rozhodování a minimalizovat „zóny nejistoty“

• dělba práce – soustředit rozhodnutí na dílčí aspekty

• normy a pravidla – limitují nutnost rozhodovat o každém kroku

• hierarchie – omezuje rozhodování ve vertikální rovině

Michel Crozier: byrokratický fenomén

• neosobní pravidla a centralistická organizace nemají předpokládaný „dehumanizační“ potenciál

• striktní pravidla znamenají ochranu před libovůlí nadřízených i tlakem podřízených; každý je osvobozen od pout osobní závislosti, ale zároveň také zbaven iniciativy a izolován

• rozhodování činěno v centru: vyšší úředníci zbaveni tlaku ze strany spravovaných; zároveň to ale znamená izolaci a nedostatek informací: vyšší úředníci tedy připisují větší význam problémům spjatým s organizací a její strukturou než problémům oblasti, již má organizace spravovat

• nižší úředníci poskytují vyšším ochranou slupku: chrání je

před poznáním důsledků jejich rozhodnutí

• důsledek: byrokracie představuje kombinaci relativní nezávislosti a bezpečí, ochraňuje úředníka, pokud nevyvíjí iniciativu; izolace od reality, nedostatek informací, špatná komunikace, jediný tlak na úředníka představuje skupina stejně postavených

• „zablokovaná společnost“ – dle Croziera až 2/3 úředníků představují „ochrannou mezivrstvu“

NPM (New Public Management) – Nové modely veřejné správy

• vlivem studia VS, sociologie byrokracie a také vlivem ropné krize (krize welfare state) se koncem 70. let spustila vlna správních reforem

• redukce výdajů, decentralizace a orientace na výkon

Společné předpoklady a charakteristiky nových modelů VS

• rozlišení politiky a správy je zavádějící a nesprávné

• veřejné instituce nefungují na principu racionální volby, pouze omezené racionality

• implementace opatření shora dolů nefunguje, a proto veřejný sektor není schopen automaticky splnit vytčené cíle

• veřejná správa je nejlépe vykonávána samostatně řízenými správními orgány

• úředníci by neměli být svázáni procesními nařízeními, protože základním cílem je splnění úkolů a efektivnost

• centralizace ve veřejném sektoru může vést ke

strnulosti a hierarchie ve veřejné správě může vést k implementačnímu deficitu (neschopnosti rozhodnutí uskutečnit)

• zaměstnanci ve veřejné správě nemají zvláštní motivaci, ale chovají se tak, aby maximalizovali vlastní zájmy, jako jsou příjem, prestiž a moc

Prvky NPM

• zaměření na efektivní využití zdrojů pro dosažení potřebné kvality poskytovaných veřejných služeb

• konkurenční prostředí mezi veřejným a soukromým sektorem při poskytování služeb

• tržně orientovaný přístup, v němž jsou občané vnímáni jako spotřebitelé, kteří rozhodují o „nákupu“ služeb

• osobní zodpovědnost úředníka za výsledky

90. léta: Reinventing Government (David Osborne)

• sloužit spíše než řídit • veřejný zájem je cílem, nikoliv produktem

činnosti státních zaměstnanců • myslet strategicky, chovat se demokraticky • sloužit občanům, ne zákazníkům • zodpovědnost není jednoduchá • vážit si lidí, nejen jejich výkonnosti • vážit si občanství a státní služby více než

podnikání

Veřejná správa v podmínkách globalizace

• 20. století – projevují se slabiny administrativního státu a moderního pojetí byrokracie

• procesy globalizace, růst významu participace občanů na rozhodování a správních procesech (nebo alespoň snaha), pronikání prvků řízení ze soukromé sféry do veřejné správy

Veřejná správa v podmínkách globalizace

• druhá polovina 20. století - reformy veřejné správy (západní Evropa, USA, Japonsko…)

• decentralizace, restrukturalizace, zavádění nových technologií do veřejné správy

• střední a východní Evropa – jiný charakter reforem – přechod k pluralitním politickým systémům, přechod od centralizované státní správy k decentralizované veřejné správě

Současná diskuse

• pojem „governance“ (od 90.let) – reakce na vzrůstající složitost a provázanost rozhodovacích procesů, komplikovanost institucionální struktury v moderní společnosti. Posun od „government“ ke „governance“, od centrální pozice vlády ve vývoji společnosti k vzájemné závislosti a ovlivňování v síti aktérů (soukromý sektor, nevládní organizace, zájmové organizace apod.)

• vláda není jednotná entita ale konglomerát aktérů • vláda je jedním z aktérů ovlivňujících vývoj společnosti, nikoli

centrum moci v hierarchicky uspořádané struktuře• vládní intervence jsou součástí politických sítí – mocenských

pozic, jednání a záměrů celé řady dalších účastníků