การลดความเสยงจากสาธารณภย

กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย Empowered lives.

Resilient nations.

ความคดเหนทปรากฏในหนงสอเลมนมไดสะทอนความคดเหนขององคการ

สหประชาชาตหรอของส�านกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต (ยเอนดพ)

หนงสอเลมนเปนหนงสอทจดท�าขนโดยอสระภายใตโครงการเสรมสรางศกยภาพ

การบรหารจดการสาธารณภยของประเทศไทย โดยกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย

ภายใตการสนบสนนจากส�านกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต

กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย

กระทรวงมหาดไทย

3/12 ถ.อทองนอก แขวงดสต เขตดสต กรงเทพมหานคร 10300

โทรศพท 0-2637-3000

เวบไซต www.disaster.go.th

ขอมลทางบรรณานกรมของส�านกหอสมดแหงชาต

กระทรวงมหาดไทย. กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย.

การลดความเสยงจากสาธารณภย.-- กรงเทพฯ : กรมฯ, 2556

100 หนา

1.การบรรเทาสาธารณภย. 2.ภยพบต--การปองกน. I.ชอเรอง.

363.34

ISBN 978-974-458-433-5

จดรปเลมและพมพโดย : โรงพมพชมนมสหกรณการเกษตรแหงประเทศไทย จ�ากด

พมพครงท 1 : ธนวาคม 2556

จ�านวน : 10,000 เลม

การลดความเสยงจากสาธารณภย 1

การลดความเสยงจากสาธารณภยเปนการวเคราะหและเตรยมพรอมเพอรบมอ

กบสาธารณภยทอาจเกดขนได ซงเปนแนวคดและกระบวนการทมความส�าคญอยางยง

เนองจากโลกในปจจบนตองเผชญกบปญหาจากสาธารณภยทกอใหเกดความสญเสย

ตอชวตและทรพยสนแกประชาชนเปนอยางมาก

ส�าหรบประเทศไทย ไดเผชญกบสาธารณภยตลอดมาตงแตอดตถงปจจบน

และพบวาภยตางๆ เกดขนบอยครงและมความรนแรงมากขน โดยเฉพาะอทกภย

ซงสงผลกระทบตอชมชน สงคม และประเทศไทยโดยรวมตลอดมา การจดการ

สาธารณภยทผานมาเนนในเชงตงรบยงไมเพยงพอ ตองมการเตรยมความพรอมทด

รวมทงการด�าเนนการเพอลดปจจยทสรางความเสยงซงมความส�าคญและจ�าเปนอยางยง

อยางไรกตาม สงคมไทยยงมความรความเขาใจในการลดความเสยงจากสาธารณภย

อยในขอบเขตทจ�ากด จงมความจ�าเปนในการเผยแพรองคความรตอสาธารณะ

เพอใหเกดความเขาใจในแนวคดและหลกการ ตลอดจนวธปฏบตในการลดความเสยง

โดยสามารถเรมไดดวยตนเอง ครอบครว ชมชน ตลอดจนในระดบภาครฐและ

ภาคการพฒนาของประเทศ ทงน เนองจากสาธารณภยเปนเรองทมความเกยวของกบ

ประชาชนทกคนและหนวยงานทกภาคสวน จงควรเรยนรรวมกนเพอใหสามารถ

ชวยกนสรางสงคมทมความพรอม รรบ และปรบตว เพอลดโอกาสสญเสยใด ๆ หากเกด

สาธารณภยขนในอนาคต

ดวยตระหนกถงความส�าคญของการลดความเสยงจากสาธารณภย กรมปองกนและ

บรรเทาสาธารณภย โดยการสนบสนนจากส�านกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต

(United Nations Development Programme: UNDP) ภายใตโครงการเสรมสราง

ศกยภาพการบรหารจดการสาธารณภยของประเทศไทย จงไดจดท�าหนงสอ

การลดความเสยงจากสาธารณภยฉบบนขน มวตถประสงคเพอใหประชาชนและ

หนวยงานมความรความเขาใจเกยวกบการลดความเสยงจากสาธารณภยและสามารถ

ดแลตนเองและชมชนใหมความปลอดภยจากสาธารณภยหรอท�าใหเกดความสญเสย

นอยทสดเมอตองประสบภย

ค�ำน�ำ

การลดความเสยงจากสาธารณภย2

หนงสอการลดความเสยงจากสาธารณภยฉบบนน�าเสนอขอมลพนฐานเกยวกบ

เรองการลดความเสยงจากสาธารณภย ซงไดปรบใหเขากบบรบทของประเทศไทย

โดยแยกเปนประเดนตางๆ ไดแก ความส�าคญของการลดความเสยงจากสาธารณภย

หลกการเกยวกบการลดความเสยงจากสาธารณภย ความเสยงและการประเมน

ความเสยงจากสาธารณภย แนวปฏบตในการลดความเสยงจากสาธารณภย และกาวตอไป

ของประเทศไทยในการลดความเสยงจากสาธารณภย

คณะผจดท�ามความประสงคทจะใหหนงสอเลมนอานเขาใจงาย สน กระชบ

เพอเปนขอมลเบองตนส�าหรบน�าไปคนควาเพมเตม อยางไรกด องคความรเกยวกบ

การลดความเสยงจากสาธารณภยมการพฒนาอยางตอเนองตลอดเวลา ดงนน ขอมล

ในหนงสอเลมนจะตองไดรบการปรบปรงพฒนาใหมความทนสมยอยเสมอ เพอให

สอดคลองกบนโยบายของรฐและแนวทางระดบสากล อนจะยงประโยชนสงสด

แกประชาชนตอไป

กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย

ธนวาคม 2556

การลดความเสยงจากสาธารณภย 3

หนวยงานภาครฐ สวนราชการ รฐวสาหกจ องคกรอสระ และองคการมหาชนกทม. กรงเทพมหานครปภ. กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยสศช. ส�านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตสสส. ส�านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ อบต. องคการบรหารสวนต�าบลอปพร. อาสาสมครปองกนภยฝายพลเรอนAADMER ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response ความตกลงอาเซยนวาดวยการจดการภยพบตและการตอบโต สถานการณฉกเฉนACCCRN Asian Cities Climate Change Resilience Network โครงการเครอขายเมองในเอเชยเพอรบมอกบการเปลยนแปลง สภาพภมอากาศADB Asian Development Bank ธนาคารพฒนาเอเชยADDM ASEAN Day for Disaster Management วนจดการภยพบตของอาเซยนACDM ASEAN Committee on Disaster Management คณะกรรมการอาเซยนดานการจดการภยพบตADPC Asian Disaster Preparedness Center ศนยเตรยมความพรอมปองกนภยพบตแหงเอเชยAHA Centre ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance on Disaster Management ศนยประสานงานการใหความชวยเหลอดานมนษยธรรมของอาเซยนAPG AADMER Partnership Group คณะท�างานรวมของภาคประชาสงคมในความตกลงอาเซยนวาดวย การจดการภยพบตและการตอบโตสถานการณฉกเฉน (คณะท�างานเอพจ)

รำยชออกษรยอ

การลดความเสยงจากสาธารณภย4

ASEAN Association of South East Asian Nations สมาคมประชาชาตแหงเอเชยตะวนออกเฉยงใตBCM Business Continuity Management การบรหารความตอเนองของธรกจBCP Business Continuity Plan แผนความตอเนองของธรกจCBDRM Community Based Disaster Risk Management การบรหารจดการสาธารณภยโดยอาศยชมชนเปนฐานCLDRR Child-Led Disaster Risk Reduction การลดความเสยงจากสาธารณภยโดยการมสวนรวมของเดกและ เยาวชนDM Disaster Management การจดการสาธารณภยDRM Disaster Risk Management การจดการความเสยงจากสาธารณภยDRR Disaster Risk Reduction การลดความเสยงจากสาธารณภยGCP Government Continuity Plan แผนความตอเนองของการด�าเนนการภาครฐ GDP Gross Domestic Product ผลตภณฑมวลรวมประเทศGIS Geographic Information System ระบบสารสนเทศภมศาสตรHFA Hyogo Framework for Action กรอบการด�าเนนงานเฮยวโกะIFAD International Fund for Agricultural Development กองทนระหวางประเทศเพอพฒนาเกษตรกรรมIFRC International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies สหพนธสภากาชาดและสภาเสยววงเดอนแดงระหวางประเทศ

การลดความเสยงจากสาธารณภย 5

JICA Japan International Cooperation Agency องคกรความรวมมอระหวางประเทศของญปนM-Brace Mekong-Building Climate Resilient Asian Cities โครงการเสรมสรางการรบมอของเมองกบการเปลยนแปลง สภาพภมอากาศNDMO National Disaster Management Office ส�านกงานจดการภยพบตแหงชาตOTOS One Tambon One Search and Rescue Team หนงต�าบลหนงทมกชพกภยSNAP Strategic National Action Plan (on Disaster Risk Reduction) แผนปฏบตการลดความเสยงจากภยพบตแหงชาตในเชงยทธศาสตรUN United Nations องคการสหประชาชาตUNDP United Nations Development Programme ส�านกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาตUNESCAP United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific คณะกรรมการเศรษฐกจและสงคมแหงสหประชาชาตส�าหรบเอเชย แปซฟกUNISDR United Nations Office for Disaster Risk Reduction ส�านกงานเพอการลดความเสยงจากภยพบตแหงสหประชาชาตUNOCHA United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs ส�านกงานเพอการประสานงานดานมนษยธรรมแหงสหประชาชาตVPN Virtual Private Network ระบบการเชอมเครอขายเสมอนสวนตวโดยใชโครงสรางของเครอขาย สาธารณะWHO World Health Organization องคการอนามยโลกWWF World Wildlife Fund องคการกองทนสตวปาโลกสากล

การลดความเสยงจากสาธารณภย6

ในปจจบนทวโลกเผชญกบปญหาสาธารณภยทเกดขนบอยครงและรนแรงมากขน กอใหเกดความสญเสยตอชวตและทรพยสนแกประชาชนเปนอยางมาก แนวทางหนงในการปองกนและลดผลกระทบจากจากสาธารณภยอยางมประสทธภาพและยงยน คอการลดความความเสยงจากสาธารณภย ซงเปนวธการทสามารถปฏบตไดตงแต ในระดบครอบครว ชมชน สงคม และประเทศ หนงสอเลมนจงน�าเสนอเนอหาส�าคญทเปนพนฐานในการสรางความเขาใจเกยวกบแนวคดเรองการลดความเสยง จากสาธารณภย ซงมเนอหาส�าคญทงหมด 5 บท ประกอบดวย

บทท 1 ความส�าคญของการลดความเสยงจากสาธารณภยบทท 2 หลกการเกยวกบการลดความเสยงจากสาธารณภยบทท 3 ความเสยงและการประเมนความเสยงจากสาธารณภยบทท 4 แนวปฏบตในการลดความเสยงจากสาธารณภยบทท 5 กาวตอไปของประเทศไทยในการลดความเสยงจากสาธารณภย

บทท 1 ความส�าคญของการลดความเสยงจากสาธารณภย ในบทนจะกลาวถงเรอง หลกการและแนวคดของค�าวา “ภยพบต” และ “สาธารณภย” ทมความหมายเทยบเคยงกน หากแตในประเทศไทยจะใชค�าวา “สาธารณภย” เพอใหเหมาะสมและมความสอดคลองกบพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 ในบทน ไดน�าเสนอเหตการณสาธารณภยทส�าคญและผลกระทบตอชวตและทรพยสนทเกดขน ทงในระดบโลกและในประเทศไทย พรอมทงน�าเสนอกรอบความรวมมอตาง ๆ ในการลดความเสยงจากสาธารณภยระดบโลก อนไดแก กรอบการด�าเนนงานเฮยวโกะ และระดบภมภาค ไดแก ความตกลงอาเซยนวาดวยการจดการสาธารณภยและการตอบโตสถานการณฉกเฉน รวมทงกลไก กฎหมาย และนโยบายตาง ๆ ในการจดการ ลดความเสยงจากสาธารณภยของประเทศไทย ไดแก พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 แผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต แผนปฏบตการลดความเสยงจากภยพบตแหงชาตในเชงยทธศาสตร พ.ศ. 2553-2562 และแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 11 ทไดวางกรอบและการปฏบตทประสานความรวมมอเชงนโยบายในการลดผลกระทบจากสาธารณภย เนอหาในบทนยงไดอธบายถงนยามค�าศพททส�าคญเกยวกบเรองการลดความเสยงจากสาธารณภย

สำระส�ำคญของหนงสอ

การลดความเสยงจากสาธารณภย 7

บทท 2 หลกการเกยวกบลดความเสยงจากสาธารณภย เนอหาในบทนจะ เชอมโยงแนวคดและความสมพนธเรองการลดความเสยงจากสาธารณภยและการพฒนา เขาดวยกน โดยจะอธบายถงเรองสาธารณภย การพฒนา และการด�ารงชวตทยงยน ความเสยงทจะเกดสาธารณภยของชมชนขนอยกบการพฒนาดวย เนองจากการพฒนาสามารถชวยลดหรอเพมความเสยงของชมชน หากมการวางแผนและจดการพฒนาไดด กสามารถเปนเครองมอชวยใหชมชนและสงคมไดรบผลกระทบจากสาธารณภยนอยลง ในขณะเดยวกนยงมปจจยทางสงคมทท�าใหชมชนมความเสยงจากสาธารณภยมากขน ดงนน การพฒนาจะตองแกไขถงตนเหตของปญหาทเกดจากปจจยทางสงคม เพอใหชมชนและสงคมมความปลอดภยมากขน นอกจากน การรกษาตนทนทางสงคม ในการพฒนาจะชวยลดความเปราะบางของประชากรและเสรมสรางใหประชากรเหลานสามารถรรบ ปรบตว และฟนคนจากภยไดอยางรวดเรว และมการด�ารงชวตทยงยน เนอหาในบทนยงอธบายถงเรองการจดการกบความเสยงจากสาธารณภยซงพฒนา ตอยอดจากการเผชญกบเหตการณฉกเฉนเขาส มาตรการในเชงรก โดยเฉพาะ “การลดความเสยงจากสาธารณภย” ซงจะชวยลดปจจยเสยงกอนการเกดสาธารณภย และลดโอกาสของสงคมทจะไดรบผลกระทบจากสาธารณภยทงในดานชวตและเศรษฐกจ ซงชวยสงผลทดตอการพฒนาประเทศ

บทท 3 ความเสยงและการประเมนความเสยงจากสาธารณภย ในบทนจะน�าเสนอแนวคดเรององคประกอบส�าคญของความเสยง คอ ภย ความลอแหลม ความเปราะบาง และศกยภาพ หากมการจดการเพอลดภย ลดความลอแหลม ลดความเปราะบาง และเพมศกยภาพแลว จะท�าใหเราสามารถลดความเสยงหรอลดผลกระทบจากสาธารณภย ไดอยางมประสทธภาพ ดงนน การจะลดความเสยงได จงจ�าเปนตองท�าความเขาใจ วาความเสยงจากสาธารณภยคออะไร เนอหาในบทนจะอธบายถงขนตอนการประเมนความเสยงซงสามารถน�าไปใชไดทงในระดบครอบครว ชมชน สงคม และระดบประเทศ

การลดความเสยงจากสาธารณภย8

บทท 4 แนวปฏบตในการลดความเสยงจากสาธารณภย เนอหาในบทน จะอธบายและยกตวอยางทเกดขนจรงเกยวกบแนวปฏบตในการลดความเสยง จากสาธารณภย โดยใหความส�าคญกบการปองกนและลดผลกระทบ ซงประกอบดวยวธการทใชโครงสรางทางกายภาพและไมใชโครงสรางในการชวยลดภยและความเปราะบางของชมชนและสงคม นอกจากน ยงน�าเสนอเรองการเตรยมความพรอม ใหสามารถรบมอกบสาธารณภย ทงในการเตรยมพรอมเผชญเหตฉกเฉน และ การปรบตวทางสงคมและการด�ารงชพซงเปนแนวปฏบตในระยะยาวทจะชวยใหชมชนและสงคมสามารถรรบ ปรบตว และฟนคนจากสาธารณภยไดอยางรวดเรวและยงยน

บทท 5 กาวตอไปของประเทศไทยในการลดความเสยงจากสาธารณภย ในบทนจะน�าเสนอแนวทางและขอเสนอแนะทจะท�าใหประเทศไทยสามารถเปนสงคม ทมความพรอมและมศกยภาพในการรรบ ปรบตว และฟนคนกลบจากสาธารณภย ไดอยางยงยน ไดแก การผลกดนเรองการลดความเสยงจากสาธารณภยเขาสนโยบายของชาต การมสวนรวมของภาคธรกจในการลดความเสยงจากสาธารณภย การลงทนเพอการลดความเสยงจากสาธารณภย การลดความเสยงจากสาธารณภยโดยชมชน และการปลกจตส�านกและสรางวฒนธรรมความปลอดภยในสงคม

การลดความเสยงจากสาธารณภย 9

ค�าน�า

รายชออกษรยอ

สาระส�าคญของหนงสอ

สารบญ

บทท 1 ความส�าคญของการลดความเสยงจากสาธารณภย

1.1 สาธารณภยและภยพบต

1.2 ความเสยงจากสาธารณภย

1.3 สถานการณและผลกระทบของสาธารณภยในปจจบน

1.4 แนวทางในการลดความเสยงจากสาธารณภย

1.5 นยามค�าศพทเกยวกบการลดความเสยงจากสาธารณภย

บทท 2 หลกการเกยวกบการลดความเสยงจากสาธารณภย

2.1 หลกการเรองสาธารณภย การพฒนา และการด�ารงชวต

อยางยงยน

2.2 การจดการความเสยงจากสาธารณภย

บทท 3 ความเสยงและการประเมนความเสยงจากสาธารณภย

3.1 แนวคดเรองความเสยงจากสาธารณภย

3.2 การประเมนความเสยงจากสาธารณภย

3.3 การประเมนความเสยงจากสาธารณภยในระดบตางๆ

บทท 4 แนวปฏบตในการลดความเสยงจากสาธารณภย

4.1 การปองกนและการลดผลกระทบ

4.2 การเตรยมความพรอม

1

3

6

11

11

14

15

23

31

34

34

40

45

45

49

53

59

59

67

สำรบญหนา

9

การลดความเสยงจากสาธารณภย10

บทท 5 กาวตอไปประเทศไทยในการลดความเสยงจากสาธารณภย

5.1 การผลกดนเรองการลดความเสยงจากสาธารณภย

เขาไปสนโยบายชาต

5.2 การมสวนรวมของภาคธรกจในการลดความเสยง

จากสาธารณภย

5.3 การลงทนเพอการลดความเสยงจากสาธารณภย

5.4 การลดความเสยงจากสาธารณภยโดยชมชน

5.5 การปลกจตส�านกและสรางวฒนธรรมความปลอดภย

ในสงคม

บทสงทาย

เอกสารอางอง

คณะทปรกษาและผจดท�า

76

76

79

83

85

90

94

95

100

หนา

การลดความเสยงจากสาธารณภย 11

บทท 1

ควำมส�ำคญของกำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภย

ในบทนจะใหความส�าคญกบเรองความหมาย แนวคด และความแตกตาง

เรองสาธารณภยและภยพบต รวมถงเหตการณสาธารณภย ตลอดจนผลกระทบ

จากสาธารณภยทเกดขนในโลกและในประเทศไทย พรอมทงน�าเสนอกรอบความรวมมอ

และแผนยทธศาสตรในระดบนานาชาต ภมภาค และประเทศ ในการลดความเสยง

จากสาธารณภย นอกจากน ยงน�าเสนอนยามค�าศพททมความเกยวของกบ

การลดความเสยงจากสาธารณภย เพอใหผ อานไดเขาใจเนอหาพนฐานในเรอง

การลดความเสยงจากสาธารณภย

1.1 สำธำรณภยและภยพบต

หลกการและแนวคดท เกยวของกบการลดความเสยงจากสาธารณภย

ในประเทศไทยนน เปนการพฒนาตอยอดและปรบใชองคความคดจากแนวทางสากล

ทเกยวของกบ “Disaster” ซงส�านกงานเพอการลดความเสยงจากภยพบตแหงสหประชาชาต

(United Nations Office for Disaster Risk Reduction: UNISDR) ไดใหความหมาย

ไววา

“Disaster” is “a serious disruption of the functioning of a

community or a society involving widespread human, material,

economic or environmental losses and impacts, which exceeds the

ability of the affected community or society to cope using its own

resources.”

(UNISDR, 2009)

ตามค�านยามน “Disaster” มงความส�าคญไปทสถานการณทท�าใหชมชนและ

สงคมไดรบผลกระทบทรนแรงจนเกนความสามารถของตนเองทจะจดการใหเขาส

สภาวะปกตได โดยในประเทศไทยไดมการใหความหมายเทยบเคยงดวยค�าภาษาไทย

ทงค�าวา “ภยพบต” และ “สาธารณภย”

การลดความเสยงจากสาธารณภย12

ตามแผนปฏบตการการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแบบบรณาการ

ระดบกระทรวง ดานคมนาคม (ฉบบสมบรณ พ.ศ. 2552) ไดใหค�านยามค�าวา “ภยพบต”

คอ “ภยอนเกดแกสาธารณชน ไมวาจะเกดจากธรรมชาต หรอจากการกระท�าของมนษย

โดยกอใหเกดอนตรายตอชวตของประชาชน เกดความสญเสยหรอความเสยหาย และ

มผลกระทบในทางลบตอทรพยสน สงคม เศรษฐกจ และสงแวดลอม จนเกนขด

ความสามารถของชมชนทจะใชทรพยากรของตนในการรบมอและจดการกบภยพบต

และผลกระทบของภยพบตได”

ในขณะเดยวกน พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550

ซงเปนพระราชบญญตหลกของประเทศไทยในการบรหารจดการเหตการณภยตาง ๆ

ไดใหความหมายของค�าวา “สาธารณภย” ไวในมาตรา 4 วา

“สาธารณภย” หมายถง “อคคภย วาตภย อทกภย ภยแลง โรคระบาด

ในมนษย โรคระบาดสตว โรคระบาดสตวน�า การระบาดของศตรพช ตลอดจน

ภยอนๆ อนมผลกระทบตอสาธารณชน ไมวาเกดจากธรรมชาต มผท�าใหเกดขน

อบตเหต หรอเหตอนใด ซงกอใหเกดอนตรายแกชวต รางกายของประชาชน

หรอความเสยหายแกทรพยสนของประชาชน หรอของรฐ และใหหมายความ

รวมถงภยทางอากาศ และการกอวนาศกรรมดวย”

จากพระราชบญญตดงกลาว แสดงใหเหนวาค�าวา “สาธารณภย” ใหความส�าคญ

กบสถานการณภยทงทเกดขนโดยธรรมชาตและดวยน�ามอมนษยทสงผลกระทบ

ตอชวตและทรพยสนของประชาชนและรฐทกประเภท โดยมไดจ�ากดแตเพยง

สถานการณภยทเกนขดความสามารถของชมชนจะรบมอไดเทานน

หากพจารณาแนวทางในการจดการและการรบมอกบสาธารณภยตามแผน

การปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต บทวาดวยการบรหารจดการน�าและ

อทกภย พ.ศ. 2553-2557 จะพบวามการแบงระดบความรนแรงของสาธารณภยไว

ทงหมด 4 ระดบ ตงแตภยทมขนาดเลก จนถงภยทมขนาดใหญรายแรงอยางยง

ซงครอบคลมความเปนไปไดในการจดการภยของประเทศไทย (ตารางท 1)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 13

ระดบ ความรนแรง การจดการ

1 สาธารณภย

ขนาดเลก

อ�าเภอ (ผอ�านวยการอ�าเภอ/นายอ�าเภอ) องคกรปกครองสวนทองถน

ไดแก องคกรบรหารสวนต�าบล (อบต.)/เทศบาล/เมองพทยา

(ผอ�านวยการทองถน ไดแก นายกอบต./นายกเทศมนตร/

นายกเมองพทยา) ส�านกงานเขตกรงเทพมหานคร

(ผชวยผอ�านวยการกทม./ผอ�านวยการเขตในแตละเขตของกทม.)

สามารถควบคมสถานการณระงบภยไดโดยล�าพง

ตามขดความสามารถไมตองการก�าลงสนบสนนจากภายนอก

2 สาธารณภย

ขนาดกลาง

เกนขดความสามารถของผรบผดชอบในการจดการภยระดบ 1

ท�าใหไมสามารถควบคมสถานการณและบรหารจดการระงบภย

ไดโดยล�าพง ผอ�านวยการจงหวด (ผวาราชการจงหวด)/

ผอ�านวยการกทม.(ผวาราชการกรงเทพมหานคร)

เขาควบคมสถานการณ/บญชาการเหตการณ

3 สาธารณภย

ขนาดใหญ

เกดผลกระทบรนแรงกวางขวาง มพนทเสยหายเปนบรเวณกวาง

เกนขดความสามารถของจงหวด/กรงเทพมหานคร

ไมสามารถควบคมสถานการณได ตองอาศยผเชยวชาญ/อปกรณ

พเศษ/ก�าลงสนบสนนระดมสรรพก�าลงทกภาคสวน เพอตอบโต

เหตฉกเฉน/บรรเทาภย ผบญชาการปองกนและบรรเทาสาธารณภย

แหงชาต (รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย) เขาควบคม

สถานการณ มอ�านาจสงการและบงคบบญชา โดยให

ผอ�านวยการกลาง (อธบดกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย)

ควบคมและก�ากบการปฏบตหนาทตามการสงการของผบญชาการ

ปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต

4 สาธารณภยขนาด

รายแรงอยางยง

เกดผลกระทบรายแรงอยางยง ระดบวกฤตการณ มผลกระทบ

ตอชวตและทรพยสน ความเปนอยและขวญก�าลงใจของประชาชน

จ�านวนมากอยางรายแรง นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตร

ทไดรบมอบหมายเขาควบคมสถานการณ/บญชาการเหตการณ

ทกพนททวราชอาณาจกร

ทมา: แผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต พ.ศ. 2553 - 2557 บทวาดวยการบรหารจดการน�าและอทกภย

ตารางท 1 การแบงระดบความรนแรงและการจดการสาธารณภยในระดบตาง ๆ

การลดความเสยงจากสาธารณภย14

จะเหนไดวาทงค�าวา “ภยพบต” และ “สาธารณภย” ใหความหมายไปใน

แนวทางเดยวกน และใหความส�าคญกบสถานการณภยทสรางผลกระทบตอชวตและ

ทรพยสนตอบคคลหรอชมชน โดย “สาธารณภย” อาจใหความหมายทกวางกวา และ

ครอบคลมสถานการณภยทกประเภททมทงความรนแรงนอย หรอรนแรงมากจนเกน

ขดความสามารถอยาง “ภยพบต” เขาไวดวย อกทงแนวคดในการจดการภยพบต

ตามหลกการสากล ยงมความสอดคลองและสามารถน�ามาประยกตใชในการจดการ

สาธารณภยในบรบทของประเทศไทยได ดวยเหตน หนงสอเลมนจงจะใชค�าวา

“สาธารณภย” เพอใหเหมาะสมกบบรบทของประเทศไทยและใหมความสอดคลอง

กบพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550

1.2 ควำมเสยงจำกสำธำรณภย

“ความเสยง” คอโอกาสหรอความเปนไปไดทเหตการณใดเหตการณหนง

จะเกดขนและน�ามาซงผลกระทบตาง ๆ ซงในบรบทของสาธารณภยนน “ความเสยง

จากสาธารณภย” จงหมายความถง “โอกาสหรอความเปนไปไดทเหตการณภยใด ๆ

จะเกดขนและสงผลกระทบตอชมชมหรอสงคมใด ๆ ทงในดานชวตและทรพยสน และ

สรางผลกระทบตอการด�ารงชวตในสงคม รวมถงระบบเศรษฐกจตาง ๆ ” จากความเขาใจ

เกยวกบความเสยงเชนน จงท�าใหสามารถอธบายไดวา ความเสยงจากสาธารณภย

มไดเปนผลมาจากการเกดภยขนเทานน หากแตเปนผลจากปจจยดานภยผสมผสาน

กบบรบทของสงคมหนง ๆ ซงท�าใหสงคมนน ๆ มโอกาสไดรบผลกระทบมากขน

ในการศกษาดานความเสยงจากสาธารณภยไดอธบายบรบทของสงคมไวผาน

ปจจยทเรยกวา “ความลอแหลม (Exposure)” หรอ การทมประชาชน ทรพยสน บาน

อาคาร หรอสภาพแวดลอมปรากฏอยในอาณาเขตทสามารถเกดภยตาง ๆ ขน

ผสมผสานกบ “ความเปราะบาง (Vulnerability)” หรอ คณลกษณะเฉพาะของชมชน

ระบบ สงกอสราง หรอทรพยสนตาง ๆ ในพนทซงจะท�าใหไดรบผลกระทบจากภยมาก

ตวอยางเชน

พนท ภย ความลอแหลม ความเปราะบาง

ชมชน ก. อทกภย พนทประสบอทกภย - ประชากรอาศยในชมชนอยางแออด - บานปลกสรางดวยไมทไมคงทนแขงแรง

ชมชน ข. อทกภย พนทประสบอทกภย - ประชากรอาศยในชมชนอยางเบาบาง

- บานสรางดวยคอนกรต ยกใตถนสง

การลดความเสยงจากสาธารณภย 15

จากกรณเชนน หากทงชมชน ก. และ ข. เกดอทกภยทมรปแบบเหมอนกนแลว

โอกาสทชมชน ก. จะไดรบความเสยหายนนมมากกวาชมชน ข. เนองจากมการอย

อาศยกนอยางแออดในบานทไมแขงแรง จงสรปไดวาระดบความเสยงตออทกภย

ในชมชน ก. นนมระดบสงกกวาชมชน ข.

นอกจากน ถาชมชนและสงคมม “ศกยภาพ (Capacity)” คอ มความรและ

มการเตรยมพรอมรบมอกบสาธารณภย ดวยการปลกสรางบานทแขงแรงทนตออทกภย

(ชมชน ข.) มการจดท�าแผนเตรยมความพรอมของชมชน มการปรบวถชวต

ใหเหมาะสม กจะชวยลดความเปราะบางและลดความเสยงทจะไดรบผลกระทบ

จากสาธารณภยได (รายละเอยดในเรองความเสยงจะกลาวโดยละเอยดในบทท 3)

1.3 สถำนกำรณและผลกระทบของสำธำรณภยในปจจบน

1.3.1 สถานการณโลก

ในรอบทศวรรษทผานมา เกดสาธารณภยขนหลายแหงทวโลกและสงผลกระทบ

ตอทงประเทศทพฒนาแลวและก�าลงพฒนาในรปแบบทตางกน จากขอมลโดยบรษท

มวนค ร (Munich Re) บรษทรบประกนภยตอชวงรายใหญของโลก ไดสรปรายงานไววา

ในป พ.ศ. 2554 มสาธารณภยเกดขนกวา 820 ครงในทกภมภาคทวโลก (ภาพท 1)

โดยมเหตการณส�าคญๆ มากมาย เชน เหตการณอทกภยในประเทศไทย ปากสถาน

ออสเตรเลย รวมทงเหตการณแผนดนไหวทเมองไครสตเชรช นวซแลนด ในเดอน

กมภาพนธ และเหตการณแผนดนไหวและคลนสนามทประเทศญปน ในเดอนมนาคม

จงท�าใหป พ.ศ. 2554 มสถตความเสยหายทางเศรษฐกจโดยรวมสงสดเปนประวตการณ

คดเปนมลคารวมทงปอยทกวา 3.8 แสนลานดอลลาร (11.4 ลานลานบาท)

นอกจากนยงเปนทนาสงเกตวา

• กวา 90% ของสาธารณภยทงหมดทเกดขนในปนนมความเกยวโยง

กบสภาพภมอากาศ

• เกอบครงหนงของมลคาความเสยหายเชงประกนภยมสาเหตมาจาก

ภยพบตทางธรณวทยาโดยเฉพาะแผนดนไหวขนาดใหญทส�าคญ

• ความเสยหายทเกดขนราว 70% กระจกตวอยในภมภาคเอเชย

การลดความเสยงจากสาธารณภย16

ภาพท 2 ไดแสดงใหเหนถงสาธารณภยส�าคญทเกดขนทวโลกและสงผลกระทบตอชวตและสภาพเศรษฐกจตอประเทศตาง ๆ ในรปแบบทตางกน เปนทนาสงเกตวา ในระยะเวลา 30 ป ระหวางป พ.ศ. 2523–2554 มประชากรมากถง 2.3 ลานคน เสยชวตจากสาธารณภย โดย 48% ของผเสยชวตอาศยอยในกลมประเทศทมรายไดต�าซงเผชญสาธารณภยเพยง 9% ของสาธารณภยทเกดขนทวโลก ในขณะทประเทศ ทมรายไดสงกวาแมวาจะไดรบผลกระทบในดานการสญเสยชวตในสดสวนทนอยกวาประเทศทมรายไดต�า แตกไดรบผลกระทบทางเศรษฐกจทมากกวา ดงจะเหนได จากเหตการณแผนดนไหวตอไปน

ผลกระทบจากสาธารณภย

ประเทศเฮต ป 2553(กลมประเทศรายไดต�า)

ประเทศญปน ป 2554(กลมประเทศรายไดสง)

จ�านวนผเสยชวต 230,000 ราย 20,000 ราย

ความเสยหายทางเศรษฐกจ

7.8 พนลานดอลลาร(ประมาณ 2.34 แสนลานบาท)

210 พนลานดอลลาร(ประมาณ 6.3 ลานลานบาท)

ภาพท 1: แผนทภยพบตโลกทเกดขนในป พ.ศ. 2554 ทมา: ไทยพบลกา, 2555

การลดความเสยงจากสาธารณภย 17

ส�าหรบกรณมหาอทกภยในประเทศไทยป พ.ศ. 2554 มผเสยชวต 813 ราย แตมความสญเสยทางเศรษฐกจสงถง 4.5 หมนลานดอลลาร หรอประมาณ 1.44 ลานลานบาท1 ซงมมลคาเทยบเทากวา 13% ผลตภณฑมวลรวมของประเทศ (Gross Domestic Product: GDP)

ภาพท 2: ผลกระทบอนเกดจากสาธารณภยทวโลก ทมา: The World Bank, 2013 (พ.ศ. 2556)

1อางองจาก The World Bank (2012). Thai Flood 2011: Overview Rapid Assessment for Resilient Recovery and Reconstruction Planning. Bangkok. Thailand.

การลดความเสยงจากสาธารณภย18

ตารางท 2: ประเทศทมประชากรไดรบผลกระทบจากสาธารณภยสงทสด 10 อนดบระหวางป พ.ศ. 2535 - 2555

อนดบท ประเทศ จ�านวนประชากรทไดรบผลกระทบ (ลานคน)

1 สาธารณรฐประชาชนจน 2,500

2 อนเดย 928

3 บงคลาเทศ 136

4 ฟลปปนส 92

5 ไทย 72

6 ปากสถาน 64

7 เอธโอเปย 46

8 เคนยา 44

9 สาธารณรฐอสลามอหราน 40

10 เวยดนาม 39

ทมา: UNISDR, 2012 (พ.ศ. 2555)

นอกจากน ยงไดมการจดอนดบประเทศทไดรบความเสยหายทางเศรษฐกจ

อนเนองมาจากสาธารณภย 10 อนดบทวโลก พบวาประเทศสหรฐอเมรกา ญปน

และสาธารณรฐประชาชนจน ไดรบความเสยหายทางเศรษฐกจมากทสด 3 อนดบแรก

ตามล�าดบ ในขณะทประเทศไทยไดรบความเสยหายทางเศรษฐกจอยในอนดบท 4

(ตารางท 3)

ส�านกงานเพอการลดความเสยงจากภยพบตแหงสหประชาชาต (UNISDR)

ยงไดมการรวบรวมสถตเกยวกบผลกระทบจากสาธารณภยทวโลกตงแตป พ.ศ. 2535-2555

พบวามประชากรทวโลกไดรบผลกระทบจากสาธารณภยจ�านวน 4.4 พนลานคน หรอ

คดเปน 64% ของประชากรทงหมด โดยมประเทศสาธารณรฐประชาชนจนมประชากร

ไดรบผลกระทบจากสาธารณภยสงทสดกวา 2,500 ลานคน ตามดวยประเทศอนเดย

บงคลาเทศ ฟลปปนส และ ไทย ตามล�าดบ (ตารางท 2)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 19

อนดบท ประเทศ มลคาความเสยหายทางเศรษฐกจ (หมนลานบาท)

1 สหรฐอเมรกา 1,680

2 ญปน 1,206

3 สาธารณรฐประชาชนจน 993

4 ไทย 135

5 อนเดย 129

6 อตาล 108

7 เยอรมนน 93

8 ฝรงเศส 93

9 ชล 93

10 ออสเตรเลย 84

ตารางท 3: ประเทศทไดรบความเสยหายทางเศรษฐกจเนองจากสาธารณภยมากทสด 10 อนดบ ระหวางป พ.ศ. 2535 - 2555

จากตารางขางตนสามารถตงขอสงเกตไดวา

• ประเทศทพฒนาแลวอาจไดรบผลกระทบทางเศรษฐกจมากกวาประเทศ

ทก�าลงพฒนา

• ประเทศก�าลงพฒนามประชากรไดรบผลกระทบจากสาธารณภยมากกวา

ประเทศทพฒนาแลว

ทผานมา เรามกจะกลาวถงผลกระทบจากสาธารณภยทมตอชวต โดยดจาก

จ�านวนผเสยชวต หรอจ�านวนผบาดเจบเปนส�าคญ ท�าใหเหนวาประเทศทก�าลงพฒนา

ซงมประชากรอาศยอย หนาแนนและอาจมสภาพความเปนอย อยางเปราะบาง

จะมความเสยงตอสาธารณภยมากกวา แตจากสถานการณท เกดขนทวโลก

แสดงใหเหนวาสาธารณภยกสามารถสงผลกระทบตอประเทศทพฒนาแลวไดเชนกน

โดยประเทศพฒนาแลวอาจยงมผ เสยชวตหรอบาดเจบจากสาธารณภยอย บาง

แตอาจไดรบผลกระทบในเชงเศรษฐกจมากกวา อนแสดงถงขอเทจจรงทตองยอมรบวา

สาธารณภยสงผลกระทบถงทกๆ คนในทกๆ ประเทศ เพยงแตผลกระทบอาจเกดขนใน

รปแบบทตางกน

ทมา: ดดแปลงจาก UNISDR, 2012 (พ.ศ. 2555)

การลดความเสยงจากสาธารณภย20

1.3.2 สถานการณของประเทศไทย

ประเทศไทยเปนเชนเดยวกบประเทศอน ๆ ทวโลกทมความเสยงจากสาธารณภย

จากขอมลโดยกรมอตนยมวทยาพบวามภยทางธรรมชาตมากมายหลายประเภท

เกดขนบอยครงในประเทศไทยตงแตอดตถงปจจบน เชน พายหมนเขตรอน พายฝน

ฟาคะนองหรอพายฤดรอน คลนพายซดฝง ดนโคลนถลม อทกภย ภยแลง ไฟปาและ

หมอกควน แผนดนไหว และคลนสนาม โดยมเหตการณสาธารณภยทสรางผลกระทบ

ขนาดใหญกบประเทศหลายครง เชน เหตการณคลนสนาม ทซดถลมชายฝงอนดามน

ของประเทศไทยในป พ.ศ. 2547 ทงยงมสาธารณภยทมแนวโนมในการเกดถขน

และมความรนแรงมากขน เชน การเกดอทกภยขนาดใหญอยางมหาอทกภย

ในลมแมน�าเจาพระยา ป พ.ศ. 2554 และ เหตการณอทกภยในเขตภาคตะวนออก

ในป พ.ศ. 2556 ทผานมา รวมทงการเกดอทกภยซ�าซากในภาคใตของประเทศ

จากขอมลโดยบรษทวเคราะหความเสยง เมเปลครอฟท (Maplecroft)

ไดท�าการวเคราะหความเสยงและการจดท�าแผนทความเสยงจากการเปลยนแปลง

สภาพภมอากาศขนในป พ.ศ. 2554 และพบวาประเทศไทยตดอนดบประเทศทม

ความเสยงตอภยจากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศระยะปานกลางเปนอนดบท 37

นอกจากน จากรายงานประจ�าป พ.ศ. 2556 วาดวยดชนความเปราะบาง

ตอการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ (Climate Change Vulnerability Index)

ไดจดล�าดบเมองทมความเสยงตอการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศมากทสด

โดยวเคราะหจากแนวโนมการเกดสาธารณภยตางๆ จากสภาพภมอากาศของโลก

ทเปลยนแปลงไป ปรากฏวากรงเทพมหานครตดอนดบท 3 ของโลก และจดอยในระดบ

ทมความเสยงสงมาก (Extreme) ตามหลงเมองหลวงทตงอยตามแนวชายฝง ไดแก

เมองธากา ประเทศบงคลาเทศซงอยในอนดบ 1 และเมองมะนลา ประเทศฟลปปนส

ซงอยในอนดบ 2 (ภาพท 3)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 21

นอกจากน จากสถตโดยกรมอตนยมวทยาและกรมปองกนและบรรเทา

สาธารณภยในชวงป พ.ศ. 2540 - 2550 (ตารางท 4) สามารถสรปไดวามภยธรรมชาต

หลายประเภทเกดขนในแตละพนทของประเทศ ในแตละชวงเวลาทแตกตางกน

ซงประชาชนทวไปควรใหความสนใจ เนองจากจะชวยใหสามารถเตรยมพรอมรบมอกบ

ภยตางๆ ลวงหนาไดอยางมประสทธภาพและทนทวงท

ชนดของภย ระยะเวลา (เดอน) พนทประสบภย

ภยหนาว ตลาคม – มกราคม ภาคกลาง ภาคเหนอ ภาคอสานและภาคตะวนออก

ภยแลง มกราคม – พฤษภาคม เกอบทกภาคของประเทศ

อทกภย มถนายน – กนยายน เกอบทกภาคของประเทศ

ตลาคม – พฤศจกายน ภาคใต

ดนโคลนถลม มถนายน – กนยายน เกอบทกภาคของประเทศ

ตลาคม – พฤศจกายน ภาคใต

มรสมฤดรอน มนาคม – พฤษภาคม เกอบทกภาคของประเทศ

แผนดนไหว เฝาระวงตลอดป ภาคเหนอและภาคตะวนตก

คลนพายซดฝง ตลาคม – พฤศจกายน ภาคใต

ทมา: ดดแปลงจากกรมอตนยมวทยาและกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย

ตารางท 4: ภยทเกดขนในแตละชวงเวลาของประเทศไทย

ภาพท 3: แผนทแสดงความเสยงของเมองตาง ๆ จากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ ป พ.ศ. 2556 ทมา: Maplecroft, 2012 (พ.ศ. 2556)

การลดความเสยงจากสาธารณภย22

อทกภย

• เปนสาธารณภยทกอใหเกดความเสยหาย

ตอประเทศมากทสด

• ในชวงป พ.ศ. 2545–2554 เกดอทกภย 9 ครง

ตอป ในป พ.ศ. 2546 เกดอทกภยสงสดถง 17 ครง

• อทกภยทเกดขนในป พ.ศ. 2554 ท�าให

เกดความเสยหายมากทสด สงผลกระทบ

65 จงหวดและกรงเทพมหานคร ไดรบผลกระทบ

มากกวา 13 ลานครวเรอน มผเสยชวต 813 คน

มลคาความสญเสย 1.44 ลานลานบาท

วาตภย

• ในชวงป พ.ศ. 2545 - 2554 เกดวาตภย

เฉลย 2,067 ครงตอป มผเสยชวต 326 คน

มลคาความเสยหาย 2,080 ลานบาท

• วาตภยเกดขนสงสดในป พ.ศ. 2547

จ�านวน 3,834 ครง

• ปจจบนวาตภยมแนวโนมทจะเกดมากขน

ดนโคลนถลม

• มกเกดพรอมหรอหลงจากเกดน�าปาไหลหลากหรอ

เกดพายทท�าใหมฝนตกหนกตอเนอง

• ดนโคลนถลมเกดขนบอยครงและมความรนแรง

มากขน

• ป พ.ศ. 2544 เกดดนโคลนถลมทจงหวดแพร

ประชาชนไดรบความเดอดรอน 1,651 ครวเรอน

จ�านวน 7,870 คน มผเสยชวต 36 คน

ไดรบบาดเจบ 58 คน สญหาย 4 คน

• ป พ.ศ. 2549 เกดดนโคลนถลม 5 จงหวด

(อตรดตถ สโขทย แพร ล�าปาง และนาน)

ในบรเวณเขตภาคเหนอตอนลางของประเทศไทย

มผเสยชวต 87 คน (อตรดตถ 75 คน สโขทย 7 คน

และ แพร 5 คน) บานเรอนเสยหายทงหลง 697 หลง

เสยหายบางสวน 2,970 หลง ประชาชนไดรบ

ความเดอดรอน 352,016 คน 108,762 ครวเรอน

อพยพ 10,601 คน สญหาย 29 คน (อตรดตถ

28 คน สโขทย 1 คน)

• สาเหตหลกเกดจากพฤตกรรมมนษยทตดไม

ท�าลายปา และท�าลายหนาดน

เหตการณสาธารณภยทเคยเกดขนในประเทศไทยกอใหเกดความสญเสยตอชวตและทรพยสนของประชาชนเปนจ�านวนมาก มดงตอไปน

แผนดนไหว

• ประเทศไทยไมมแผนดนไหวขนาดใหญ

อยางไรกตามยงมรอยเลอนใกลจงหวด

กาญจนบรทอาจท�าใหเกดแผนดนไหวได

คอ รอยเลอนศรสวสด

• แผนดนไหวในประเทศไทยรสกได

ประมาณปละ 5–6 ครง มกเกดขนท

ภาคตะวนตกและภาคเหนอ

• ป พ.ศ. 2550 เกดแผนดนไหวทสง

ผลกระทบถงประเทศไทย หางจาก

จงหวดเชยงรายไปทางตะวนออกเฉยงเหนอ

ประมาณ 120 กโลเมตร มความลก

ประมาณ 17.6 กโลเมตร เปนสาเหตให

ยอดเจดยของพระธาตจอมกตตหก

คลนสนาม

• ประเทศไทยประสบภยคลนสนามท

รนแรงเมอป พ.ศ. 2547 ม 6 จงหวด

ไดรบผลกระทบ

• มผเสยชวต 5,395 คน บาดเจบ 8,457 คน

สญหายกวา 2,187 คน

• อตสาหกรรมการทองเทยวตลอดชายฝง

ทะเลอนดามนไดรบความสญเสยกวา

30,000 ลานบาท

การลดความเสยงจากสาธารณภย 23

จากสถานการณสาธารณภยทเกดขนในประเทศไทยทกลาวขางตนจะเหนไดวา

ประเทศไทยรบผลกระทบจากสาธารณภยตาง ๆ มากมาย และสาธารณภยเกดขน

ในทกภาคของประเทศ ทงยงสงผลกระทบทงในดานชวต ทรพยสน และเศรษฐกจ

ของประเทศ ดงนน ประชาชนทวทกภาคของประเทศจงควรมการเตรยมความพรอม

รบมอกบสาธารณภยทอาจเกดขนในพนทของตน และชวยกนลดปจจยทท�าใหตนเอง

ชมชน และสงคมมความเสยงตอสาธารณภยลงดวย

1.4 แนวทำงในกำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภย

ดวยความตระหนกในผลกระทบทอาจเกดขนตอชมชนและสงคมจากเหตการณ

สาธารณภย ท�าใหทวโลกตนตวในการคนหาแนวทางเพอลดโอกาสในการเกดผลกระทบ

จากสาธารณภยอยางเปนรปธรรมมากขน จากการตงรบและรอแกไขปญหาหรอ

เยยวยาผลกระทบทเกดขนจากสาธารณภยมาสการเตรยมความพรอมลวงหนา

เพอรบมอภยทอาจจะเกดขนและด�าเนนการเชงรกในการลดปจจยตาง ๆ ทกอใหเกด

ความเสยง จงเกดแนวความคดในการปฏบตการเพอ “ลดความเสยงจากสาธารณภย”

หรอ “Disaster Risk Reduction (DRR)” ขน

อยางไรกตาม การจดการเพอลดความเสยงจากสาธารณภยในแตละประเทศ

ไมสามารถส�าเรจไดโดยบคคลใดบคคลหนง หรอหนวยงานใดหนวยงานหนงเพยงล�าพง

เพราะสาธารณภยเปนเรองของทกคน จงจ�าเปนตองมการสรางกรอบความรวมมอ

เพอชวยใหมแนวทางในการด�าเนนการลดความเสยงจากสาธารณภยรวมกนทกระดบ

ภายในประเทศ ทงน ในระดบสากลและระดบภมภาคไดมการจดท�ากรอบการด�าเนน

งานเพอเป นแนวทางใหแตละประเทศสมาชกสามารถใชในการจดการและ

ลดความเสยงจากสาธารณภยใหเกดประสทธผล ในสวนนจะกลาวถงกรอบสากล

ซงเปนทรจกกนในนามกรอบการด�าเนนงานเฮยวโกะ (Hyogo Framework for Action:

HFA) และกรอบระดบภมภาคภายใตความตกลงอาเซยนวาดวยการจดการภยพบต

และการตอบโตสถานการณฉกเฉน (ASEAN Agreement on Disaster Management

and Emergency Response: AADMER) พรอมทงแนวทางการด�าเนนงาน

ในดานการลดความเสยงจากสาธารณภยในประเทศไทย

การลดความเสยงจากสาธารณภย24

1.4.1 กรอบความรวมมอของโลกในการลดความเสยงจากสาธารณภย

กรอบการด�าเนนงานเฮยวโกะ (Hyogo Framework for Action: HFA)

เปนพมพเขยวของโลกในการลดความเสยงจากสาธารณภยทรบรองโดยรฐบาล

ของ 168 ประเทศสมาชกองคการสหประชาชาต มระยะเวลาด�าเนนการ 10 ป

(พ.ศ. 2548-2558) มจดมงหมายส�าคญในการลดการสญเสยจากการเกดสาธารณภย

ใหไดมากทสดภายในป พ.ศ. 2558 และมการน�าเสนอหลกปฏบตตามล�าดบความส�าคญ

และวธการด�าเนนการเพอใหประเทศตางๆ สามารถสรางกลไกเพอลดความเสยง

จากสาธารณภยไดอยางมระบบ โดยตงเปาหมายไว 3 ประการคอ

• การบรณาการการลดความเสยงใหอยในนโยบายและแผนพฒนาทยงยน

• การพฒนาและสรางเสรมองคกร กลไก และศยภาพในการสรางความพรอม

เผชญภย

• การจดท�าแนวทางการลดความเสยงอยางเปนระบบส การปฏบตการ

ในภาวะฉกเฉน ภายใตโครงการเตรยมพรอมเผชญภย และการฟนฟ

1. ใหความส�าคญกบการลดภยเปนล�าดบแรก

การลดภยควรมความส�าคญเปนล�าดบแรกในการปฏบตการของรฐ กระบวนการ

ตดสนใจของภาครฐและเอกชนจะตองใหความส�าคญกบภย โดยตองมการปรบปรง

นโยบาย กฎหมาย การจดองคกรและโครงการทครอบคลมเรองความเสยงจากสาธารณภย

ความรวมมอของหนวยงานรฐและเอกชนเปนกญแจส�าคญทจะชวยใหยทธศาสตรน

ส�าเรจได

2. รจกความเสยงและการด�าเนนการ

ประเทศและชมชนจะตองรจกความเสยงทก�าลงเผชญอย การทจะเขาใจความเสยง

จะตองมความรดานวทยาศาสตร เทคนควธ และความสามารถทจะสงเกต บนทก

วจย วเคราะห และน�าขอมลมาจดท�าแผนทเกยวของกบสาธารณภย และจะตองมการใช

องคความรในการพฒนาระบบเตอนภยใหมประสทธภาพ

ทงน ไดวางยทธศาสตรตามล�าดบความส�าคญทควรปฏบตไว (Priorities for

Action) ทงสน 5 ประเดนดงน

การลดความเสยงจากสาธารณภย 25

3. สรางความรความเขาใจและจตส�านก

สาธารณภยสามารถลดลงไดหากประชาชนทราบวธปฏบตเพอลดความเสยหาย

ไดแก การจดใหมขอมลเกยวกบความเสยงภยและปองกนภยใหแกประชาชน โดยเฉพาะ

ประชาชนทอยในพนทเสยงภยสง การสรางเครอขายความรวมมอระหวางผเชยวชาญ

ดานสาธารณภยและผเกยวของอนๆ การบรรจเรองการลดความเสยงจากสาธารณภย

ในการศกษานอกโรงเรยน รวมทงการฝกอบรมตางๆ การพฒนาและสงเสรมโครงการ

บรหารจดการความเสยงภยในชมชน และการท�างานกบสอเพอจดกจกรรม

สรางจตส�านกเพอลดความเสยงภย

4. ลดความเสยง

ความเสยงทเกดขนในชมชนและสงคมเกดจากปจจยหลายประการ เชน

การตงบานเรอนในพนทเสยงภย การตดไมท�าลายพนทชมน�า การกอสรางอาคารและ

บานเรอนทไมสามารถทนทานตอภยได ดงนน ชมชนและสงคมสามารถลดความเสยง

เหลานไดหลายประการ เชน มการกอสรางทไดมาตรฐานเพอปองกนโครงสรางส�าคญ

เชน โรงเรยน โรงพยาบาล มการปองกนระบบนเวศ การประกนภย เปนตน

5. เตรยมตวและพรอมทจะปฏบตเมอมภย

สามารถท�าไดโดยการสรางศกยภาพในการเตรยมพรอมเพอเผชญภยในทกระดบ

โดยตองมการประเมนความเสยงกอน แลวจงพฒนาแผนและทดสอบแผนส�ารอง

จดตงกองทนฉกเฉนเพอสนบสนนกจกรรมการเตรยมความพรอมเผชญภย พฒนาการ

ประสานงานในภมภาค และการประสานงานระหวางหนวยงานเผชญภย ผก�าหนด

นโยบายรวมทงองคกรพฒนา การฝกซอมแผนอพยพเปนกญแจส�าคญในการเผชญภย

ไดอยางมประสทธภาพ และจะสามารถชวยใหจดการกบสาธารณภยทกขนาดได และ

ชวยบรรเทาความเสยหายตอชวตและทรพยสน

แตละประเทศควรใหความส�าคญในการน�ายทธศาสตรทง 5 ขอมาปฏบต

ทงหมด เนองจากยทธศาสตรแตละขอจะชวยสงเสรมใหเกดการลดความเสยง

จากสาธารณภยไดอยางมประสทธภาพ ทงน จ�าเปนตองมการสรางความรวมมอระหวาง

หนวยงานหรอภาคสวนตาง ๆ ทงภาครฐและเอกชน ภาคการศกษาและภาคประชาชน

การลดความเสยงจากสาธารณภย26

AADMER มวตถประสงคเพอจดใหมกลไกทมประสทธภาพเพอลดความเสยหาย

จากสาธารณภยตอชวตและทรพยสนของสงคม เศรษฐกจ และสงแวดลอมของประเทศ

สมาชกอาเซยนโดยครอบคลมทงกอนเกดภย ขณะเกดภย และหลงเกดภย

กรอบแผนงานภายใตความความตกลงอาเซยนวาดวยการจดการภยพบตและ

การตอบโตสถานการณฉกเฉน หรอ กรอบแผนงาน ADDMER ป พ.ศ. 2553-2558

(AADMER Work Programme 2010-2015) พฒนาขนโดยประเทศสมาชกอาเซยน

เพอใชเปนแนวทางในการด�าเนนกจกรรมตาง ๆ รวมกน โดยมระยะเวลาด�าเนนการ

6 ป ระหวางปพ.ศ. 2553–2558 มยทธศาสตรหลก 4 ประการ ไดแก

ในบทบาททแตกตางกน โดยรฐบาลตองเปนแกนน�าในการวางแผนโครงสรางนโยบาย

ใหการสนบสนนในทางกฎหมาย การจดตงองคกร และการวางนโยบาย ในขณะท

องคกรอนๆ ในประเทศกตองสานตอนโยบายไปสการปฏบตงานใหเกดขนจรง

ทงภาครฐ ภาคเอกชน รวมถงภาคประชาสงคมทเกยวของ สวนหนวยงานระหวาง

ประเทศมหนาทใหความร ประชาสมพนธ และใหการสนบสนนการด�าเนนงาน

ตามแนวทางของ HFA เพอการลดความเสยงจากสาธารณภยรวมกน

1.4.2 กรอบความรวมมอระดบภมภาคอาเซยนในการลดความเสยง

จากสาธารณภย

AADMER หรอ ASEAN Agreement on Disaster Management and

Emergency Response คอ ความตกลงอาเซยนวาดวยการจดการภยพบตและ

การตอบโตสถานการณฉกเฉน เปนกรอบความรวมมอระหวางประเทศสมาชกอาเซยน

ดานการจดการสาธารณภยทมพนธกรณดานกฎหมายใหประเทศสมาชกด�าเนนการ

เพอจดการและลดความเสยงจากสาธารณภยรวมกนในลกษณะครบวงจรทงกอนเกด

ขณะเกด และหลงเกดสาธารณภย โดยความรวมมอนเกดขนภายหลงจากทภมภาค

อาเซยนไดรบผลกระทบรายแรงจากคลนสนามเมอป พ.ศ. 2547 และมเปาหมาย

ความสอดคลองกบแนวทางภายใตกรอบการด�าเนนงาน HFA

การลดความเสยงจากสาธารณภย 27

1. การเตรยมความพรอม และการตอบโตสถานการณฉกเฉน

ภาคจะมการพฒนากลยทธและแผนงานเพอตอบโตสถานการณฉกเฉน

มการเตรยมกระบวนการปฏบตการมาตรฐานเพอความรวมมอระดบภมภาค เชน

การใชบคลากรทางทหารและพลเรอน อปกรณขนสงสอสาร มการประสานการบรรเทา

สาธารณภยในระดบภมภาค ส�าหรบการตอบโตสถานการณฉกเฉนนนสามารถ

ใหความชวยเหลอกนระหวางภาค หรอประสานความชวยเหลอไปยงศนยประสานงาน

การใหความชวยเหลอดานมนษยธรรมของอาเซยน (ASEAN Coordinating Centre

for Humanitarian Assistance on Disaster Management: AHA Centre)

2. การประเมนความเสยง การเตอนภยลวงหนา และการเฝาระวง

ภาคจะหามาตรการทเหมาะสมในการประเมนความเสยงภยและตรวจสอบ

สภาพความลอแหลมในพนทของตน รวมทงมการก�าหนดระดบความเสยงจากแนวทาง

ทไดตกลงกนไว นอกจากน ภาคยงมการจดตง ดแล และทบทวนระบบการเตอนภย

ลวงหนาเปนระยะๆ มการแลกเปลยนขอสนเทศและมการแจงเตอนภยลวงหนา

อยางเปนระบบ

3. การปองกนและการลดผลกระทบ

หากภาคตองการความชวยเหลอจากภาคใดกสามารถตดตอกบภาคนนได

โดยตรง หรอตดตอผาน AHA Centre การระดมความชวยเหลอจะกระท�าไดตอเมอ

มการรองขอและไดรบการยนยอมจากภาค นอกจากน ยงมการก�าหนดบทบาทของ

ภาคผขอและผใหความชวยหลอ และก�าหนดวาปจจยและวสดบรรเทาภยจะตองม

คณภาพตามมาตรฐานเพอการบรโภคและใชสอย

4. การบรณะฟนฟ

ภาคอาจรวมกนหรอด�าเนนงานโดยเอกเทศเพอจดท�ายทธศาสตรฟนฟ และ

ด�าเนนโครงการฟนฟ โดยมการสงเสรมความรวมมอระดบภมภาคและระหวางประเทศ

ในการบรณะฟนฟผลกระทบจากสาธารณภย

กรอบแผนงาน AADMER มคณะท�างานขบเคลอนทส�าคญคอคณะกรรมการ

อาเซยนดานการจดการภยพบต (ASEAN Committee on Disaster Management:

ACDM) ทท�างานเชงรกในการจดการสาธารณภยภายใตกรอบความรวมมอของ

ภมภาคอาเซยน โดยมวสยทศนใหภมภาคอาเซยนมความพรอมรบมอกบสาธารณภย

การลดความเสยงจากสาธารณภย28

ส�าหรบบทบาทของประเทศไทยในกรอบแผนงาน AADMER ไดแก

• เปนประเทศแกนน�า (Lead Shepherd Country) รวมกบประเทศสาธารณรฐ

ประชาธปไตยประชาชนลาวในยทธศาสตรท 3 การปองกนและการลดผลกระทบ

มงเนนเรองการน�าเอาแผนปฏบตการระดบชาตดานการลดความเสยงแปลงไปส

การปฏบต และการเสรมสรางความเขมแขงขององคกรในประเทศสมาชกอาเซยน

ทรบผดชอบงานดานการลดความเสยงจากภยพบต รวมถงการปรบปรงระเบยบ

กฎหมายและการจดตงองคกรขนมารองรบในเรองดงกลาว และเรองการใหความร

การศกษา การสรางความตระหนก และการผลกดนงานดานการลดความเสยงจาก

ภยพบตใหเปนนโยบายของชาต ซงไทยเปนเจาภาพการจดงาน “วนจดการภยพบต

ของอาเซยน (ASEAN Day for Disaster Management: ADDM)”

• เปนประเทศแกนน�า (Lead Shepherd Country) ในเรองการสงเสรม

การปฏบตเรองการลดความเสยงจากภยพบตในกลมเปาหมายของแตละประเทศภาค

และการผลกดนเรองการลดความเสยงจากภยพบตเขาส ระบบและกลไกตางๆ

ในแตละประเทศภาค

มการชวยเหลอซงกนและกนเพอลดผลกระทบจากสาธารณภย น�าไปสภมภาค

ทปลอดภย และมบทบาทในการสงเสรมความรวมมอดานการจดการสาธารณภย

อยางครบวงจรโดยมการด�าเนนงานรวมกนในการปองกน การลดผลกระทบ

การเตรยมความพรอม การตอบโต และการฟนฟ ทงยงเปดโอกาสใหภาคประชาสงคม

ไดเขามามบทบาทในการด�าเนนงานอยางชดเจนดวยการจดตงคณะท�างานรวม ทเรยกวา

คณะท�างานเอพจ (AADMER Partnership Group: APG) ซงประกอบดวยองคการ

พฒนาเอกชนระหวางประเทศ 7 องคกร ไดแก องคการกองทนสากลเพอเดกยากไร

(ChildFund International) องคการชวยเหลอผสงอายระหวางประเทศ หรอ องคการ

เฮลพเอจ อนเตอรเนชนแนล (HelpAge International) มลนธเมอรซ ประเทศมาเลเซย

(Mercy Malaysia) มลนธออกซแฟม (Oxfam) องคการแพลน อนเตอรเนชนเนล

(Plan International) องคการชวยเหลอเดก (Save the Children) และ มลนธ

ศภนมตร (World Vision International) ซงมวตถประสงคหลกเพอเสรมสรางกลไก

การท�างานระหวางภาคประชาสงคมกบอาเซยนในการลดความเสยงจากสาธารณภย

ในประเทศสมาชกรวมกน

การลดความเสยงจากสาธารณภย 29

1.4.3 แนวทางการลดความเสยงจากสาธารณภยในประเทศไทย

นอกจากความความรวมมอในระดบสากล และระดบภมภาคแลว

ประเทศไทยไดใหความส�าคญในการประยกตแนวความคดเรองการลดความเสยงจาก

สาธารณภย และสรางกลไกเพอด�าเนนการจดการและลดความเสยงจากสาธารณภย

ภายในประเทศ โดยการตราพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550

เพอเปนกรอบและแนวทางในการด�าเนนงาน

ภาพท 4: เอกสารกรอบการด�าเนนงานเฮยวโกะ (Hyogo Framework for Action: HFA) และความตกลงอาเซยนวาดวยการจดการภยพบตและการตอบโตสถานการณฉกเฉน (ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response: AADMER)

ทมา: UNISDR, 2007 (พ.ศ. 2550) และ ASEAN Secretariat, 2006 (พ.ศ. 2549)

พระราชบญญตฉบบนใชเปนกฎหมายหลกในการจดการสาธารณภยของ

ประเทศไทยในปจจบน และมการก�าหนดใหกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย (ปภ.)

ภายใตสงกดกระทรวงมหาดไทย เปนหนวยงานหลกทมหนาทรบผดชอบในการจดการ

สาธารณภยของประเทศ พระราชบญญตฉบบนไดก�าหนดกรอบการบรหารและการ

จดการสาธารณภยไวอยางชดเจน ทงยงใหรายละเอยดเกยวกบประเภทของภย

แนวนโยบาย และขนตอนการปฏบตงาน รวมถงแนวทางการประสานงานจากระดบชาต

ถงระดบชมชน และเปดโอกาสใหองคกรภาคประชาสงคมและหนวยงานภาคเอกชน

ไดมสวนรวมในระบบการบรหารจดการสาธารณภยดวย นอกจากน ยงไดมการน�า

องคประกอบเชงยทธศาสตรตามกรอบแผนงาน AADMER ในการปองกนและบรรเทา

สาธารณภยมาด�าเนนการภายใตแผนปฏบตการแหงชาตดานการลดความเสยงภย

จากสาธารณภยและการเสรมสรางกรอบกลไกการด�าเนนงานและกฎหมาย

การลดความเสยงจากสาธารณภย30

นอกจากน ประเทศไทยยงไดมการจดท�า แผนปฏบตการลดความเสยง

จากภยพบตแหงชาตในเชงยทธศาสตร พ.ศ. 2553-2562 (Strategic National Action

Plan (SNAP) on Disaster Risk Reduction 2010-2019) ตามกรอบการด�าเนนงาน

HFA โดยมกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยเปนหนวยงานหลก รวมดวยองคกรของ

รฐในระดบชาตทเกยวของ ภาคเอกชน และองคกรประชาชน เพอวางยทธศาสตรใน

การลดความเสยงจากสาธารณภย 4 องคประกอบ คอ การปองกนและบรรเทาผลกระทบ

การเตรยมความพรอม การตอบโตในภาวะฉกเฉน และการจดการหลงเกดสาธารณภย

ทงน เพอเปนแนวทางใหภาคสวนตางๆ สามารถปฏบตงานในสวนทเกยวของ

เพอชวยลดความเสยงจากสาธารณภยของประเทศ แผนดงกลาวเปนแผนยทธศาสตร

ระยะยาวทส�าคญแผนแรกทหนวยงานทเกยวของสามารถรบไปด�าเนนงานเพอ

ประสทธภาพสงสดในการลดความเสยงจากสาธารณภยของประเทศ

เพอใหการลดความเสยงจากสาธารณภยมความยงยนและสอดคลองกบ

การพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ แผนพฒนาเศรษฐกจแและสงคมแหงชาต

ฉบบท 11 ยงไดเนนใหมการ “ลดความเปราะบาง และ เพมความสามารถในการรบมอ”

โดยอาศยหลกปรชญาเศรษฐกจพอเพยงควบคไปกบการเตบโตสเขยว (Green Growth)

กลาวคอ หลกปรชญาเศรษกจพอเพยงไดกลาวถงความสามารถของชมชนและ

ทองถนในการจดการปญหาดวยตนเองโดยการผสมผสานภมปญญาทองถนกบ

องคความรสมยใหม สงเสรมการประกอบอาชพใหสอดคลองกบศกยภาพ โอกาส และ

ทรพยากรธรรมชาตของชมชนทองถนนน ๆ และเพมการกระจายตวของประชากร

สวนการเตบโตสเขยว ถอเปนการปรบโครงสรางการผลตใหชวยรกษาสงแวดลอม

สรางคานยมการบรโภคทรบผดชอบตอสงแวดลอม การเพมความยดหยนและศกยภาพ

การฟนตวเองของระบบนเวศ

แนวทางในการลดความเสยงจากสาธารณภยในแผนฯ 11 เรมจากการ

ปรบการพฒนาเศรษฐกจสการเตบโตสเขยว สงเสรมมาตรการฟนฟระบบนเวศ

โดยเนนใหมการปรบเปลยนพนทเปราะบาง การเพมศกยภาพในการรบมอกบสาธารณภย

โดยการผสมผสานภมปญญาทองถนกบองคความรใหมในการรบมอกบภย พฒนาระบบ

พยากรณ การเฝาระวงและการเตอนภยใหมความแมนย�ามากขน เปนตน นอกจากน

แผนฯ 11 ยงเนนใหเกดการจดการสาธารณภยโดยชมชนเปนศนยกลาง โดยการ

การลดความเสยงจากสาธารณภย 31

กรอบการด�าเนนงาน HFA ในระดบโลก แผนงาน ADDMER ในระดบอาเซยน

และแนวทางการปฏบตงานของประเทศไทยในดานการลดความเสยงจากสาธารณภย

ลวนมงเนนในการสรางกลไกส�าหรบการลดความเสยงจากสาธารณภยอยางเปนระบบ

และสนบสนนใหเกดความรวมมอกนในทกภาคสวนเพอการรบมอและลดความสญเสย

จากสาธารณภย ดวยการเพมศกยภาพหนวยงาน การประสานความรวมมอกน

เพอใหชมชนและสงคมสามารถเตรยมความพรอม และรบมอกบสาธารณภย ทงใน

ระยะกอนเกด ขณะเกด และหลงเกดสาธารณภย และสามารถเชอมโยงกจกรรมเหลาน

ใหเกดการพฒนาทยงยนไดตอไป

สรางองคความรและความตระหนกใหกบคนในชมชน สนบสนนการฝกอบรม

เครองมอ กลไก เพอเตรยมความพรอมของชมชน รวมถงสรางเครอขายและองคกร

อาสาสมคร และท�าใหเกดการประสานระบบของชมชนเขากบระบบการจดการ

ของภาครฐเพอการเกอหนนกน

1.5 นยำมค�ำศพทเกยวกบกำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภย

ในสวนนขอแนะน�าค�าศพทและอธบายความหมายของค�าศพททเกยวของ

กบการลดความเสยงจากสาธารณภย เพอใหเกดความเขาใจทตรงกนในแนวคดและ

ค�าอธบายเรองการลดความเสยงจากสาธารณภยทจะปรากฏในบทตอๆ ไป

ภย (Hazard) หมายถงเหตการณหรออนตรายทเกดขนจากธรรมชาตหรอ

จากการกระท�าของมนษย ทอาจน�ามาซงความสญเสยตอทรพยสน ตลอดจนท�าให

เกดผลกระทบทางเศรษฐกจ สงคม และสงแวดลอม

ความเปราะบาง (Vulnerability) หมายถง ปยจยหรอสภาวะใดๆ ทท�าใหชมชน

หรอสงคมขาดความสามารถในการปองกนตนเอง หรอไมสามารถรบมอกบภยอนตราย

ทอาจจะเกดขน หรอแมกระทงไมสามารถฟนฟชวต สงคม และสภาพแวดลอม

ไดอยางรวดเรวจากความเสยหายทเกดขนได

การลดความเสยงจากสาธารณภย32

กลมเปราะบาง (Vulnerable Group) หมายถง กลมบคคลทจะไมสามารถ

ชวยเหลอตนเองหรอไมสามารถจดการกบเหตการณทเกดขนทงในขณะหรอหลงเกด

เหตการณอนตรายใดๆ โดยองคการอนามยโลก (World Health Organization: WHO)

กลาววา กลมบคคลโดยเฉพาะเดก สตรมครรภ ผสงอาย บคคลทพพลภาพ คนทขาด

สารอาหาร ผทมอาการปวยหรอไมมภมคมกน นบเปนกลมเปราะบางทมความเสยง

ทจะไมสามารถชวยเหลอตวเองไดเมอเกดเหตการณสาธารณภย เหตการณฉกเฉน

โรคระบาด หรอความยากจน

ขดความสามารถ/ศกยภาพ (Capacity) หมายถง ความร ทกษะ และทรพยากร

ตางๆ ทมอยในชมชน สงคม หรอ หนวยงานใดๆ ทสามารถน�ามาใชเพอใหบรรล

เปาหมายทตงไว เชน คนในชมชนใหความชวยเหลอกนเมอเกดน�าทวมในกรงเทพฯ

การทชมชนมความร ในการชวยเหลอตนเองและสามารถรบมอกบภยตางๆได

โดยศกยภาพนนมอยหลายดาน ไมวาจะเปนการมโครงการสาธารณปโภคทดในชมชน

ความพรอมของอปกรณและเครองมอตางๆ ในชมชนทจะเอาไวชวยเหลอเมอเกดภย

การชวยเหลอครอบครวและชมชนเมอเกดเหตการณวกฤตอยางทนทวงท ตลอดจน

ความเขมแขงขององคกรชมชน เปนตน

กลมศกยภาพ (Capacity Group) หมายถง กลมคนทมความสามารถ

ในการรบมอกบสถานการณทเกดขน เนองจากเปนกลมคนทมทกษะและความร

ทจะตงรบและเตรยมพรอมตอสถานการณเสยง

ความลอแหลม (Exposure) หมายถง การทสงใด ๆ กตามมสถานทตงอย

ภายในอาณาบรเวณพนททอาจจะเกดภยและมโอกาสไดรบความเสยหายจากภยนนๆ ได

หมายความรวมถง ประชาชน ทรพยสน อาคารบานเรอน กจการรานคา หรอ

สภาพแวดลอมตางๆ ทปรากฏอยในอาณาเขตนน

การลดความเสยงจากสาธารณภย (Disaster Risk Reduction) เปนแนวความคด

และแนวทางปฏบตในการลดความเสยงในการเกดสาธารณภย โดยผานกระบวนการ

ท�างานทเปนระบบซงรวมถงการวเคราะห และการจดการปจจยเหตทกอใหเกด

สาธารณภย ตลอดจนความพยายามในการลดความเสยง ความลอแหลมทอาจ

กอใหเกดอนตราย การลดความเปราะบางของคนและทรพยสน รวมไปถงการบรหาร

จดการผงเมองและสงแวดลอมทมคณภาพ และเสรมสรางความพรอมในการรบมอ

จากผลกระทบทจะเกดขนจากสาธารณภย

การลดความเสยงจากสาธารณภย 33

การจดการความเสยงจากสาธารณภย (Disaster Risk Management)

เปนกระบวนการทเปนระบบในการจดการความไมแนนอน เพอลดอนตรายและ

ความสญเสยทอาจเกดขนจากสาธารณภยใหนอยทสด ประกอบดวยการประเมนและ

การวเคราะหความเสยง รวมไปถงการด�าเนนการตามยทธศาสตรและการปฏบตการ

เฉพาะเพอควบคม ลด และถายโอนความเสยงทเกดจากสาธารณภยอยางครบวงจร

การจดการสาธารณภย (Disaster Management) เปนกระบวนการทมความ

ตอเนอง เปนระบบ เปลยนแปลงไดตามสถานการณ มการด�าเนนงานเปนขนตอน

และมแผนปฏบตการ การประสานความรวมมอกบหนวยงานตาง ๆ ในทกระยะของ

การเกดสาธารณภยอยางมประสทธภาพ โดยมวตถประสงคเพอปองกนและหลกเลยง

การสญเสยชวตและทรพยสน รวมทงเศรษฐกจ เปนการสงเสรมและรกษาสงแวดลอม

ทางสงคม อกทงกระตนเตอนใหทกคนในสงคมตระหนกถงความส�าคญในการเตรยม

ความพรอมของตนเองและชมชนเพอรบมอกบสถานการณทอาจเกดขน

ความสามารถในการรรบ ปรบตว และฟนกลบคน (Resilience) หมายถง ความสามารถของระบบ ชมชน หรอสงคมในการเผชญตอเหตการณภยหรออนตราย

ความสามารถในการตานทานหรอปรบตวตอสภาพเหลานได ตลอดจน ความสามารถ

ในการฟนฟตวเองจากผลกระทบของเหตการณทเกดขนภายในเวลาทเหมาะสมและ

มประสทธภาพ รวมถงกระบวนการในการปองกน บ�าบด และฟนฟโครงสรางพนฐาน

ทส�าคญ นอกจากน ยงหมายถง ความสามารถในการฟนตวจากภาวะชอค หรอภาวะ

ทท�าใหเกดความชะงกงน ทงน ความสามารถของชมชนในการรรบ ปรบตว และฟนคน

จากภยขนอยกบทรพยากรทชมชนมอย และขดความสามารถในการจดการทงชวงกอน

ระหวาง และหลงเหตการณสาธารณภย

การลดความเสยงจากสาธารณภย34

บทท 2หลกกำรเกยวกบกำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภย

ในบทนจะน�าเสนอหลกการเกยวกบการลดความเสยงจากสาธารณภย

ซงมความเชอมโยงกนอยางยงกบเรองการพฒนาและการด�ารงชวตทยงยน เนอหา

ในบทนจะชวยใหผอานเขาใจถงหลกการการลดความเสยงจากสาธารณภยและ

น�าไปวเคราะหเปรยบเทยบกบสถานการณจรงได

2.1 หลกกำรเรองสำธำรณภย กำรพฒนำ และกำรด�ำรงชวตอยำงยงยน

2.1.1 ความสมพนธระหวางสาธารณภยและการพฒนา

จากบทท 1 ท�าใหเหนถงผลกระทบจากสาธารณภยซงสรางความสญเสยทาง

ชวตและเศรษฐกจใหกบประเทศเปนอยางมาก แตเปนทนาสงเกตวาเรองเกยวกบ

สาธารณภยมกไมใชเปนประเดนหลกในระดบประเทศ ในการวางแผน วางนโยบาย

และจดสรรงบประมาณเพอการพฒนา ทง ๆ ททงสองเรองมความเกยวของกน

และมความส�าคญเปนอยางมาก เรองสาธารณภยและการพฒนามความสมพนธกน

ในหลายมต ทงในดานบวก และดานลบ ดงทแสดงในภาพท 5

ภาพท 5: ความปฏสมพนธทเปนคณและเปนโทษของสาธารณภยและการพฒนา

ทมา: ดดแปลงจาก ADPC, 1997 (พ.ศ. 2540)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 35

จากภาพสามารถอธบายไดวา

• สาธารณภยสามารถท�าใหการพฒนาถดถอย

สาธารณภยท�าใหโครงการพฒนาตาง ๆ หยดชะงก และท�าลายความตอเนอง

ของกจกรรมการพฒนาทไดท�าขนมาแลวเปนระยะเวลานาน

ในดานเศรษฐกจ สาธารณภยสงผลกระทบตอการด�ารงชพ เงนออม และทน

ทางกายภาพ ทงยงท�าใหสญเสยความสามารถในการผลต ท�าลายปจจยการผลต และ

สรางความเสยหายทางคมนาคม การสอสารและโครงสรางพนฐาน

ในดานสงคม สาธารณภยสงผลตอสขภาพ ท�าใหการพฒนาดานการศกษา

และบคลากรหยดชะงก และยงท�าใหเกดการเสยชวตและทพพลภาพ

เชน เหตการณอทกภยขนาดใหญอาจสงผลกระทบใหโรงงานตาง ๆ ทผลตสนคา

และวตถดบทส�าคญของประเทศถกน�าทวม เกดความเสยหาย ไมสามารถด�าเนนการ

ผลตไดอยางตอเนอง ขาดรายได ตองหยดชะงกหรอเลกกจการ กระทบตอเศรษฐกจ

โดยรวมของประเทศ และสงผลตอการเกดปญหาการวางงาน หรอเหตการณแผนดนไหว

อาจท�าใหโรงเรยนเสยหาย อาคารเรยนพงทลาย บคลากรและนกเรยนบาดเจบหรอ

เสยชวต ไมสามารถด�าเนนการเรยนการสอนได ท�าใหกระบวนการดานการศกษาและ

ผลตบคลากรของประเทศหยดชะงก เปนตน

• สาธารณภยสามารถสรางโอกาสในการพฒนา

แมสาธารณภยจะน�าพาความสญเสยมากมาย แตในภาวะวกฤตกสรางโอกาส

ในการแกไขงานพฒนาตาง ๆ ใหดขนได ทงในการสรางโครงสรางพนฐานและ

สงแวดลอมตาง ๆ คนใหมใหดกวาเดม โดยสงคมจะใหความส�าคญตอการจดการ

และลดความเสยงจากสาธารณภย ผลกดนใหมโครงการเพอสรางความร ความตระหนก

ของสงคมไดมากขน

เชน หลงจากเกดอทกภยขนาดใหญอาจท�าใหรฐวางแผนการจดผงเมอง

ใหความร ประชาชนในการสรางบานเรอนและอาคารใหมความแขงแรงทนทาน

ตออทกภย หรออาจสามารถผลกดนการออกกฎหมาย รวมทง การบงคบใชกฎหมาย

เกยวกบการก�าหนดโครงสรางอาคารภายในพนทเสยงตออทกภย เปนตน

การลดความเสยงจากสาธารณภย36

• การพฒนาสามารถเพมความเสยงตอการเกดสาธารณภย

การพฒนาทไมมการวางแผนทด อาจสรางความเสยงเพมขนโดยไมไดตงใจ

เชน การสรางถนนหรอทอยอาศยทขวางเสนทางน�าไหล การตงโรงงานอตสาหกรรม

ในพนทน�าทวมถง การสรางอาคารดวยวสดทไมมคณภาพและไมไดมาตรฐาน หรอ

โครงการพฒนาทท�าใหสงแวดลอมถกท�าลายหรอมความเสอมโทรม นอกจากน

การเพมจ�านวนประชากรและการโยกยายถนฐานสเมองใหญ ท�าใหเกดความแออด

และสรางสภาวะแวดลอม ตลอดจนความเปนอยทไมปลอดภย เหลานลวนท�าใหสงคม

มความเสยงตอภยมากขน

เชน ความหนาแนนของเมองอาจท�าใหบรษทลงทนตาง ๆ ตองสรางโรงงาน

ในพนททขดขวางการไหลของน�า เมอเกดอทกภยขน น�าจงไมสามารถไหลผานได

ท�าใหสงผลกระทบทรนแรงมากขน เปนตน

• การพฒนาสามารถลดความเสยงตอการเกดสาธารณภย

โครงการพฒนาสามารถออกแบบใหลดความเสยง และลดผลกระทบทางลบ

จากสาธารณภยได เชน การท�าทอยอาศยใหมนคง การลงทนในเสนทางคมนาคม

ทชวยชมชนในการอพยพ การสรางระบบระบายน�า ฯลฯ นอกจากน การพฒนา

ในดานการศกษาและชวยลดความยากจน สามารถชวยใหประชาชนมความรและ

มศกยภาพในการรรบและปรบตว ใหมความพรอมรบมอและชวยลดความเสยงจาก

สาธารณภย เปนตน

เชน หนวยงานรฐอาจจดสรรเงนงบประมาณเพอพฒนาระบบเตอนภย และ

ก�าหนดใหเรองการลดความเสยงจากสาธารณภยเปนสวนหนงของหลกสตรทงใน

และนอกระบบการศกษา รวมทงการอบรมตางๆ เพอเปนการปลกฝงความรและ

สรางความตระหนกเกยวกบสาธารณภยตงแตในระดบเดก เยาวชน และประชาชน

ทวไป เปนตน

จากความสมพนธระหวางการพฒนาและสาธารณภยดงกลาวท�าใหเหนวา

การพฒนามความส�าคญมากในการชวยลดหรอเพมความเสยงของชมชนและสงคม

ทมจากสาธารณภยเปนอยางมาก หากสามารถวางแผนและจดการพฒนาไดด

จะสามารถเปนเครองมอชวยใหชมชนและสงคมไดรบผลกระทบจากสาธารณภยนอยลง

การลดความเสยงจากสาธารณภย 37

อยางแนนอน และในทางกลบกนกจะชวยใหการพฒนาเหลานนมความยงยนและ

สรางประโยชนตอชมชนและสงคมไดอยางเตมทมากขนตอไป

แมวาสาธารณภยทเกดจากภยทางธรรมชาตจะเปนสงทหลกเลยงไดยาก

และมนษยไมสามารถหยดยงการเกดภยเหลานนได แตหากพจารณาถงปจจยทางสงคม

ทท�าใหเกดความเสยงจากสาธารณภยมากขน อยางเชน ความลอแหลมหรอ

ความเปราะบางแลว จะเหนไดวาเปนสงทยงสามารถควบคมหรอจดการไดโดยผาน

การพฒนาทด ภาพท 6 แสดงถงความสมพนธของภยและความเปราะบางทสะทอน

ใหเหนถงตนเหตของปญหาดานสาธารณภย ชวยใหเกดความเขาใจวาเราจะสามารถ

ลดความลอแหลมและเปราะบางจากสาธารณภยไดดวยการพฒนาอยางไร

ภาพท 6: ความสมพนธของภยและความเปราะบางทแสดงถงตนเหตของปญหาดานสาธารณภยทมา: ดดแปลงจาก ADPC, 1997 (พ.ศ. 2540)

สภาวะไมปลอดภย

(Unsafe Condition)

• สภาพแวดลอมท

เปราะบาง เชน

พนทมความอนตราย

สงกอสรางไมมนคง

• สภาพเศรษฐกจ

ทเปราะบาง

ความกดดนทเปนพลวต

(Dynamic Pressures)

• การขาดความร

• การขาดทกษะทเหมาะสม

• การขาดการอบรม

• การขาดการลงทน

• การขยายตวของประชากร

• การท�าลายสงแวดลอม

ความเปราะบาง( V = Vulnerability )

กระบวนการทท�าใหเกดความเปราะบาง

ภย ( H = Hazard)

ตนเหตของปญหา

(Root Cause)

• ความยากจน

• ความเชอ/ทศนคต

• ระบบเศรษฐกจ

สาธารณภย ( D = Disaster)

ตวอยางเชน ในชมชนทมโอกาสประสบภยแผนดนไหว อาจอาศยอยในอาคาร

ทไมแขงแรงและไมไดมาตรฐาน เรยกวาอยใน “สภาวะไมปลอดภย (Unsafe Conditions)”

เมอลองตงค�าถามวาแลวท�าไมประชาชนถงอาศยอยในอาคารทไมมนคงปลอดภย

ค�าตอบทไดอาจจะมาจากสาเหตวา

การลดความเสยงจากสาธารณภย38

“ตนเหตของปญหา (Root Cause)” เหลานแสดงใหเหนวาปจจยทท�าให

ประชากรมรายไดต�าหรอท�าใหมคณภาพชวตทไมดคอสาเหตของความเปราะบาง

ในการด�ารงชวตของมนษย ซงสงผลใหประชากรกลมนมโอกาสไดรบผลกระทบ

ดานลบจากสาธารณภยสง และอาจมศกยภาพในการเตรยมการ การรบมอ

หรอการฟนตวจากความสญเสยไดนอย

เมอปจจยทางสงคมตาง ๆ เหลานเปนตนเหตของการสรางความเปราะบาง

ตอสาธารณภย ในการด�าเนนการเพอลดความเปราะบางหรอลดความเสยง

จากสาธารณภยจงไมควรค�านงถงเพยงการแกไขปญหาเฉพาะหนาเทานน แตควร

ใหความส�าคญกบการลดตนเหตของปญหาเหลานดวย โดยการขจดปญหาความยากจน

การใหประชาชนมสทธเทาเทยมกนในการไดรบบรการทางสงคม การเขาถงบรการ

ในดานการพยาบาล ดานการศกษา และดานอนๆ เพอใหประชาชนไดมความร

มทกษะทเหมาะสม ตลอดจนมทรพยากรเพอใชเปนตนทนในการดแลตนเองใหปลอดภย

จากสาธารณภย และยงเปนการพฒนาพนฐานของทก ๆ ชมชนและสงคมตอไป

• ประชาชนไมรวาตนก�าลงอาศยอยในพนททมการเกดแผนดนไหว

• ประชาชนอาจจะรแตไมมทางเลอกในการหาทอยอาศยใหม

• ประชาชนอาจจะไมมความรวาตองสรางอาคารบานเรอนอยางไรใหแขงแรง

ทนทานตอแผนดนไหวได

หรอเรยกวาม “ความกดดนทเปนพลวต (Dynamic Pressure)” ทท�าใหตองอย

ในสภาวะทไมปลอดภย

เมอพจารณาตอเนองถงตนเหตของความกดดนใหตองอาศยอยในสภาวะไม

ปลอดภย อาจพบวาเปนเพราะ

• ประชาชนยากจน ไมมทนทรพยเพยงพอทจะสรางบานใหแขงแรง

• ประชาชนไมไดรบการศกษาจงไมมความร

• ประชาชนอาจจะมความเชอวาการประสบภยเปนบทลงโทษจากพระเจา

ทไมมทางหลกเลยงไดไมวาจะพยายามปองกนมากเพยงใดกตาม

การลดความเสยงจากสาธารณภย 39

2.1.2 สาธารณภยกบการด�ารงชพอยางยงยน

การด�ารงชพอยางยงยน (Sustainable Livelihood) เปนแนวทางการพฒนา

เพอเสรมสรางศกยภาพของมนษยใหสามารถรบมอกบความตงเครยด หรอสภาวะท

สรางผลกระทบอยางทนทและรนแรง (Shock) ใหยงสามารถด�ารงชวตความเปนอย

ทงดานการประกอบอาชพ ดานเศรษฐกจ ความมนคงของระบบนเวศ ความเสมอภาค

ทางสงคมทไมสรางความเดอดรอนใหคนกลมอน ๆ ทงในปจจบนหรออนาคต มเปาหมาย

เพอใหประชาชนโดยเฉพาะกลมเปราะบาง มความเขมแขง และสามารถรกษาหรอ

มการด�ารงชพไดอยางตอเนองไมวาจะเกดเหตการณใดๆ ขน

แนวคดของความยงยนในการการด�ารงชพ จะพจารณาจากความสามารถ

ของประชาชนในการรกษาตนทนในการด�ารงชพ 5 ประเภท คอ

1.ทนมนษย คอ ความรความสามารถของมนษยทตดตวมาแตก�าเนดและ

เกดจากการเรยนร ความเชยวชาญเฉพาะ ทกษะ ประสบการณ รวมทงความสามารถ

ในการรรบและฟนกลบอยางยงยน

2.ทนทางสงแวดลอมคอ ทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอมตางๆ ทเปนตวก�าหนด

ศกยภาพในการด�ารงชวตและการประกอบอาชพของประชาชนในชมชนและสงคม

ไดแก แหลงน�า ปาไม แรธาต พลงงาน เปนตน

3.ทนทางเศรษฐกจคอ สงทอยในรปแบบของทรพยากร โอกาส และความสามารถ

ในการน�ามาเสรมศกยภาพของการแขงขน เชน เงนลงทน ทดน โรงงาน สทธ

ในทรพยากร สนทรพยตาง ๆ โครงสรางพนฐาน เปนตน

4.ทนทางกายภาพ คอ สงทมนษยไดสรางขนเพออ�านวยความสะดวกตอการ

ด�าเนนชวตหรอเปนปจจยพนฐานในการผลตทสนบสนนการด�ารงชพของประชาชน

ไดแก การคมนาคมขนสง ระบบไฟฟา ประปา ระบบพลงงาน การสอสาร โทรคมนาคม

หรอสงปลกสรางตางๆ เปนตน

5.ทนทางสงคม คอ ทรพยากรทางสงคมทประชาชนใชเพอการด�ารงชพ

รวมทงความไวเนอเชอใจ การยอมรบซงกนและกนในชมชนกลมองคกรเครอขาย

ภาคประชาชน/ประชาสงคม ความเชอถอศรทธา ตลอดจนวฒนธรรมทสบทอดกน

มายาวนาน

การลดความเสยงจากสาธารณภย40

โดยจะค�านงถงวาเมอเกดผลกระทบจากเหตการณใด ๆ กตาม มนษยในฐานะ

ปจเจกบคคลหรอกลมทางสงคมมความสามารถในการรกษาทนทง 5 ประเภทน รวมถง

ผลผลตของทรพยากรไวได โดยไมท�าลายวถการด�ารงชวตผอน และไมพงพาปจจย

สนบสนนจากภายนอก สามารถประนประนอมในการใชทรพยากรนนไดอยางยงยน

และรกษาความสามารถทางเศรษฐกจของครวเรอน สงคม และสถาบนไวไดหรอไม

การเสรมสรางความเขมแขงใหกลมคนหรอสงคม โดยผานการรกษาและสงเสรม

ตนทนในการด�ารงชพทง 5 ประเภทน กเทยบเทากบเปนการชวยลดปจจยเปราะบาง

และตนเหตของการตกอยในสภาวะทไมปลอดภยตอการเผชญสาธารณภย และ

ชวยปรบสภาพสงคมทอยในภาวะเสยงใหเปนสงคมทสามารถรรบและฟนคนกลบได

อยางยงยน และท�าใหความเสยงจากสาธารณภยของกลมคนหรอสงคมนลดลงอกดวย

2.2 กำรจดกำรควำมเสยงจำกสำธำรณภย

ความสมพนธระหวางสาธารณภย การพฒนา และการด�ารงชพอยางยงยน

แสดงใหเหนไดชดเจนวาสาธารณภยไมไดเปนผลพวงของการเกดภยตามธรรมชาต

เพยงเทานน แตสภาพความลอแหลมและเปราะบางของสงคมกเปนสวนส�าคญสวนหนง

ทจะก�าหนดวาชมชนหรอสงคมนนๆ มโอกาสไดรบผลกระทบจากการเกดภยมากนอย

เพยงใด

จากความเขาใจเกยวกบสาธารณภยและความเสยงจากสาธารณภยทมากขน

ท�าใหทวโลกยอมรบวาสาธารณภยเปนเรองทจดการไดโดยไมจ�าเปนตองรอให

ภยเกดขนกอน จากแนวคดในอดตทเคยมงเนนใน “การจดการสาธารณภย (Disaster

Management: DM)” เมอภยเกดขนแลว กลาวคอการจดการเหตการณฉกเฉน

การใหความชวยเหลอบรรเทาทกขผประสบภย หรอการฟนฟสภาพหลงจากภย

มาเปนการใหความส�าคญมากขนกบการด�าเนนการเชงรกโดยการวางแนวทางเพอ

“การจดการความเสยงจากสาธารณภย (Disaster Risk Management: DRM)”

ซงเปนการจดการกบปจจยทท�าใหเกดความเสยง ผานมาตรการตาง ๆ ทจะชวยท�าให

ผลกระทบทอาจเกดมจากสาธารณภยใหลดนอยลงทสดเทาทเปนไปได โดยมาตรการ

เพอจดการสามารถแบงออกเปนสามระยะส�าคญ ไดแก ระยะกอนเกดภย ระยะเกดภย

และระยะหลงเกดภย ดงทแสดงใหเหนในภาพท 7

การลดความเสยงจากสาธารณภย 41

ภาพท 7: วงจรภยการจดการความเสยงจากสาธารณภย ทมา: ดดแปลงจากกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย กระทรวงมหาดไทย

ระยะกอนเกดภย

• การปองกนและการลดผลกระทบ (Prevention and Mitigation) คอ

การด�าเนนการเพอขจดหรอลดโอกาสทสาธารณภยจะสรางผลกระทบตอบคคล ชมชน

หรอสงคม โดยมากจะเกยวของแตไมจ�ากดแตเพยงการใชโครงสรางตาง ๆ เพอปองกน

ภย เชน การสรางเขอนเกบกกน�า การสรางก�าแพงกนน�ารมตลง การสรางระบบระบาย

น�า หรอ การสรางอาคารทคงทนตอแรงสนสะเทอนของแผนดนไหว แตยงครอบคลม

ถงการด�าเนนงานอน ๆ ทไมใชโครงสราง ซงจะชวยท�าใหการด�าเนนงานทเกยวกบ

โครงสรางเพอปองกนและลดผลกระทบจากภยมประสทธภาพมากยงขน เชน

การออกกฎหมายควบคมมาตรฐานกอสรางอาคาร การจดสรรการใชประโยชนทดน

การอบรมวศวะกรในการกอสรางเขอน การขดลอกคคลอง เปนตน

• การเตรยมพรอมกอนเกดสาธารณภย (Preparedness) คอ การด�าเนนงาน

เพอใหประชาชนหรอชมชนมความรและทกษะตาง ๆ พรอมทจะเผชญกบภย เชน

การพฒนาระบบแจงเตอนภยและการกระจายขาวสาร การวางแผนเผชญเหต

การฝกซอมแผน การจดท�าแผนอพยพและเตรยมเสนทางอพยพ การเตรยมพรอม

ดานปจจยสและถงยงชพ การเตรยมการเพอสนบสนนดานเครองจกรกล เครองมอ

กอนเกดภย

หลงเกดภย

ระหวางเกดภย

การประเมนความเสยง(Risk Assessment) การปองกนและลดผลกระทบ

(Prevention & Mitigation)

การเตรยมความพรอมกอนเกดสาธารณภย(Prepartdness)

เกดสาธารณภย(Disater Impact)

การเผชญเหตการณฉกเฉน

(Response)

การฟนฟ(Recovery)

การลดความเสยงจากสาธารณภย42

และงบประมาณ การเตรยมพรอมบคคลากรในการปองกนและบรรเทาสาธารณภย

การฝกทกษะการกชพกภย รวมถง การปรบเปลยนวถชวตการด�ารงชพใหสอดรบกบ

สภาวะแวดลอม เชน การปรบเปลยนพนธพชเพาะปลกใหคงทนตอสภาพอากาศ

ทเปลยนไป หรอ การยกบานเรอนใหสงขนหากอยในพนทน�าทวม เปนตน

ระยะระหวางเกดภย

• การเผชญเหตการณฉกเฉน (Response) ใหความส�าคญกบการรกษาชวต

ของผประสบภยเมอเกดเหตการณฉกเฉนหรอเกดสาธารณภยเปนหลก โดยเนน

ในการใหความชวยเหลอ กชพ กภย การพยาบาลและสาธารณสข ตลอดจน

การบรรเทาทกขและแจกจายสงของยงชพ การดแลชวยเหลอผอพยพและการจดการ

ศนยอพยพ รวมทง การจดการระบบบญชาการเหตการณฉกเฉน ทงระบบสงการ

ระบบการสอสาร การประสานงาน และอน ๆ ทจะท�าใหหนวยงานตาง ๆ สามารถ

รบมอกบเหตการณและใหการชวยเหลอผ ประสบภยไดอยางมประสทธภาพ

และทนทวงท ทงน หากมการเตรยมการในการเผชญเหตไดดตงแตในระยะกอนเกดภย

กจะชวยใหการด�าเนนงานเมอเกดสาธารณภยขนจรงมประสทธภาพมากยงขน

ระยะหลงเกดภย

• การฟนฟ (Recovery) มงเนนในการจดการสถานการณภายหลงการเกด

สาธารณภยใหบคคล ชมชน หรอสงคมไดฟนสภาพกลบมาเปนปกต ซงมทางเลอก

2 ทาง คอการสรางคนใหมใหเหมอนเดม หรอ การสรางคนใหมใหดกวาเดม (Build

Back Better) โดยมากประกอบดวยการฟนฟในเชงโครงสรางดวยการบรณะซอมแซม

(Reconstruction) เชน การซอมแซมอาคารบานเรอน โครงสรางพนฐาน และสงอ�านวย

ความสะดวกเบองตน ฯลฯ และการฟนฟสภาพจตใจและการเยยวยาผประสบภย

(Rehabilitation) เชน การดแลสภาพแวดลอมและสขอนามย การใหค�าปรกษา

ทางจตสงคม (Psychosocial) และฟนฟสภาพจตใจ การเยยวยาทางการเงน ฯลฯ ทงน

เพอใหการฟนฟเปนไปอยางมแนวทางทยงยน ภายหลงการเกดสาธารณภยจงควรม

การประเมนความสญเสยและความเสยหายทเกดขน และวเคราะหเพอจดท�าแผนฟนฟ

และบรณะขนอยางเปนระบบ

การลดความเสยงจากสาธารณภย 43

อยางไรกด การด�าเนนการเพอจดการความเสยงตามมาตรการเหลาน

ใหชวยลดโอกาสการสญเสยชวตและทรพยสนไดอยางมประสทธภาพนน จ�าเปนตองม

การประเมนความเสยง (Risk Assessment) เพอใหทราบและมความเขาใจในตนเหต

ของความเสยงดงกลาว ซงจะชวยใหมขอมลในการวางแผนด�าเนนการใชทรพยากรตางๆ

เพอการปองกน ลดผลกระทบ และ เตรยมพรอมรบมอ รวมทง เพอจดการและฟนฟ

สภาพหลงสาธารณภยไดอยางเหมาะสมและตรงประเดน ซงรายละเอยดเกยวกบ

การประเมนความเสยงจะกลาวถงในบทตอไป

จากความเขาใจในการจดการความเสยงจากสาธารณภยทมความสมพนธ

กบการพฒนาเชนน ท�าใหประชาคมโลกมความตนตวโดยใหความสนใจและความส�าคญ

กบการด�าเนนการเชงรกเพอ “การลดความเสยงจากสาธารณภย (Disaster Risk

Reduction: DRR)” มากยงขน ซงการลงทนในเรองการลดความเสยงจากสาธารณภย

นอกจากจะชวยลดปจจยเสยง และลดโอกาสของสงคมในการเผชญเหตการณ

สาธารณภยแลว ยงจะสงผลทดตอการพฒนาตางๆ ใหมความตอเนองอกดวย

การลดความเสยงจากสาธารณภยเปนเปาหมายของการจดการความเสยง

จากสาธารณภยทมประสทธภาพ ซงจะชวยลดความรนแรงของผลกระทบ

จากสาธารณภยไดจากการด�าเนนงานอยางเปนระบบในการวเคราะหและลดปจจย

อนเปนสาเหตของสาธารณภย กจกรรมทเกยวของกบการลดความเสยงจากสาธารณภย

สามารถด�าเนนการไดในทก ๆ วนโดยไมจ�าเปนตองรอใหสาธารณภยมาถงกอน

นอกจากน ยงเปนกระบวนการทตนตว ชวยลดความลอแหลมเปราะบางทแทจรงของ

ประชาชนและสงคมได ซงหากพจารณาจากวงจรการจดการความเสยงสาธารณภยแลว

อาจเปรยบเทยบไดวาเปนกระบวนการทใหความส�าคญกบมาตรการทสามารถด�าเนนการ

กอนเกดภย คอ การปองกน (Prevention) การลดผลกระทบ (Mitigation) และ

การเตรยมความพรอม (Preparedness) เปนส�าคญ (ภาพท 8 แสดงความเชอมโยง

ระหวางการจดการความเสยงจากสาธารณภย (DRM) การลดความเสยงจากสาธารณภย

(DRR) การจดการสาธารณภย (DM) และการพฒนาทยงยน)

การลดความเสยงจากสาธารณภย44

34

อยางเปนระบบในการวเคราะหและลดปจจยอนเปนสาเหตของสาธารณภย กจกรรมทเกยวของกบการลดความเสยงจากสาธารณภยสามารถด าเนนการไดในทก ๆ วนโดยไมจ าเปนตองรอใหสาธารณภยมาถงกอน นอกจากน ยงเปนกระบวนการทตนตว ชวยลดความลอแหลมเปราะบางทแทจรงของประชาชนและสงคมได ซงหากพจารณาจากวงจรการจดการความเสยงสาธารณภยแลว อาจเปรยบเทยบไดวาเปนกระบวนการทใหความส าคญกบมาตรการทสามารถด าเนนการกอนเกดภย คอ การปองกน (Prevention) การลดผลกระทบ (Mitigation) และ การเตรยมความพรอม (Preparedness) เปนส าคญ (ภาพท 8 แสดงความเชอมโยงระหวางการจดการความเสยงจากสาธารณภย (DRM) การลดความเสยงจากสาธารณภย (DRR) การจดการสาธารณภย (DM) และการพฒนาทย งยน)

ภาพท 8: ความเชอมโยงระหวางการจดการความเสยงจากสาธารณภย (DRM) การลดความเสยงจากสาธารณภย (DRR) การจดการสาธารณภย (DM) และการพฒนาทยงยน ทมา: ดดแปลงจากมทรกา พฤกษาพงษ, 2556

อยางไรกด การลดความเสยงจากสาธารณภยกยงสามารถด าเนนการไดในชวงของการจดการสาธารณภย ในระยะของการเผชญเหตการณฉกเฉน (Response) ดวยการค านงถงความเสยงตอภยซ าซอน และด าเนนการเพอลดความเสยงนน ๆ เชน เมอเผชญเหตการณน าทวม อาจ

อยางไรกด การลดความเสยงจากสาธารณภยกยงสามารถด�าเนนการได

ในชวงของการจดการสาธารณภย ในระยะของการเผชญเหตการณฉกเฉน (Response)

ดวยการค�านงถงความเสยงตอภยซ�าซอน และด�าเนนการเพอลดความเสยงนน ๆ เชน

เมอเผชญเหตการณน�าทวม อาจใหความส�าคญกบการเลอกพนทตงศนยบญชาการ

ใหไมอยในพนททอาจถกน�าทวมเชนกน หรอไมอยในพนททอาจจะประสบภยตอเนองอนๆ

เชน ภยดนโคลนถลม หรอ แมแตในระยะการฟนฟ (Recovery) กสามารถสอดแทรก

แนวคดในการสรางคนใหมใหดกวาเดม (Build Back Better) เพอใหความมนใจวา

การสรางคนใหมไมท�าใหชมชนหรอสงคมนนกลบไปตกอยกบสภาวะเหมอนเชน

ตอนกอนประสบภย และเพอใหมชวตความเปนอยทดขนกวาเดมและไมใหประสบกบ

ผลกระทบจากภยแบบซ�าแลวซ�าอกเหมอนทเคยเปนมา

ส�าหรบหนงสอเลมนจะใหความส�าคญกบการลดความเสยงกอนการเกด

สาธารณภยเปนส�าคญ ซงจะกลาวถงตอไปในบทท 4

ภาพท 8: ความเชอมโยงระหวางการจดการความเสยงจากสาธารณภย (DRM) การลดความเสยงจากสาธารณภย (DRR) การจดการสาธารณภย (DM) และการพฒนาทยงยนทมา: ดดแปลงจากมทรกา พฤกษาพงษ, 2556

การลดความเสยงจากสาธารณภย 45

บทท 3ควำมเสยงและกำรประเมนควำมเสยงจำกสำธำรณภย

เนอหาในบทนจะกลาวถงเรองความเสยงและการประเมนความเสยงจากสาธารณภย

ซงจะชวยใหผอานเหนความส�าคญของการเขาใจในปจจยทแทจรงทท�าใหตวเรา ครอบครว

ชมชน และสงคมทเราอาศยอยมโอกาสไดรบผลกระทบจากภย ทงยงจะชวยใหรวา

ควรเตรยมตวอยางไร และสามารถออกแบบมาตรการเพอการลดความเสยงจาก

สาธารณภยไดอยางตรงกบความเปนจรง และสามารถแกปญหาไดอยางตรงจดมากขน

3.1 แนวควำมคดเรองควำมเสยงจำกสำธำรณภย

กอนประเมนความเสยงจะตองท�าความเขาใจเรองความเสยงจากสาธารณภยกอน

“ความเสยงจากสาธารณภย (Disaster Risk)” หมายถง “โอกาสทจะเกดการสญเสย

จากสาธารณภย ทงตอชวต รางกาย ทรพยสน ความเปนอย และ ภาคบรการตาง ๆ

ในชมชนใดชมชนหนง ณ หวงเวลาใดเวลาหนงในอนาคต” สามารถแทนดวยสมการ

แสดงความสมพนธของปจจยทเกยวของกบความเสยง ไดแก ภย ความลอแหลม

ความเปราะบาง และศกยภาพ ดงน

ความเสยงจากสาธารณภย (DR) =

• ภย (Hazard) คอ เหตการณหรออนตรายทเกดขนจากธรรมชาตหรอ

จากการกระท�าของมนษย ทอาจน�ามาซงความสญเสยตอทรพยสน ตลอดจนท�าให

เกดผลกระทบทางเศรษฐกจ สงคม และสงแวดลอม

• ความลอแหลม (Exposure) คอ การทสงใด ๆ กตามมสถานทตงอยภายใน

อาณาบรเวณพนททอาจจะเกดภยและมโอกาสไดรบความเสยหายจากภยนน ๆ ได

หมายความรวมถง ประชาชน ทรพยสน อาคารบานเรอน กจการรานคา หรอ

สภาพแวดลอมตาง ๆ ทปรากฏอยในอาณาเขตนน

ศกยภาพ (C)

ภย (H) x ความลอแหลม (E) x ความเปราะบาง (V)

การลดความเสยงจากสาธารณภย46

• ความเปราะบาง (Vulnerability) คอ ปยจยหรอสภาวะใด ๆ ทท�าใหชมชน

หรอสงคมขาดความสามารถในการปองกนตนเอง หรอไมสามารถรบมอกบภยอนตราย

ทอาจจะเกดขน หรอแมกระทงไมสามารถฟนฟชวต สงคม และสภาพแวดลอมได

อยางรวดเรวจากความเสยหายทเกดขนได เชน การมโครงสรางอาคารทไมแขงแรง

การไมมความรในการรบมอกบภย การทะเลาเบาะแวงในชมชน ซงท�าใหชมชน

ไมเปนน�าหนงใจเดยวกน ฯลฯ

• ศกยภาพ (Capacity) คอ ความร ทกษะ และทรพยากรตาง ๆ ทมอย

ในชมชน สงคม หรอ หนวยงานใด ๆ ทสามารถน�ามาใชเพอใหบรรลเปาหมายท

ตงไว เชน คนในชมชนใหความชวยเหลอกนเมอเกดน�าทวมในกรงเทพฯ การทชมชน

มความรในการชวยเหลอตนเองและสามารถรบมอกบภยตาง ๆ ได โดยศกยภาพนน

มอยหลายดาน ไมวาจะเปนการมโครงการสาธารณปโภคทดในชมชน ความพรอม

ของอปกรณและเครองมอตาง ๆ ในชมชนทจะเอาไวชวยเหลอเมอเกดภย การชวยเหลอ

ครอบครวและชมชนเมอเกดเหตการณวกฤตอยางทนทวงท ตลอดจน ความเขมแขง

ขององคกรชมชน เปนตน

ภาพท 9 : ความเปราะบางของโครงสรางทางกายภาพในกรณธรณพบตทมา: ดดแปลงจาก ฐตพร สนสพรรณ และพรนนท โตวชราภรณ, 2556

การลดความเสยงจากสาธารณภย 47

จากภาพท 9 อธบายไดวาอาคารดานซายสรางจากวสดทไมแขงแรงหรอ ไมไดมาตรฐานแสดงใหเหนวามความเปราะบาง ซงมความเสยงทจะไดรบผลกระทบ จากสาธารณภย เมอเกดเหตการณธรณพบตภยหรอแผนดนไหว อาคารนนกพงทลาย ตางจากอาคารดานขวาทกอสรางอยางแขงแรงและแทบไมไดรบผลกระทบจากเหตการณธรณพบตภยหรอแผนดนไหวทเปนเหตการณเดยวกน

ศนยเตรยมความพรอมปองกนภยพบตแหงเอเชย หรอ Asian Disaster

Preparedness Center (ADPC) อธบายแนวคดเกยวกบความเสยงผานภาพท 10

ซงเปนตวอยางแสดงถงระดบความเสยงทตางกนของชมชนทมความลอแหลม

และเปราะบางตอภยตางกนผานตวอยางของหมบานสมมตทชอ “มวนชน” ไว ดงน

จากภาพชมชนบานมวนชนเปนชมชนทกระจายตวอยในบรเวณภเขาและทราบ

เชงภเขาทมแมน�าไหลจากแนวภเขาลงมาผานหมบาน จากลกษณะทางกายภาพแลว

ภยทอาจเกดขนในหมบานมวนชน ไดแก ภยน�าทวม หรอ น�าปาไหลหลากมาจากภเขา

อยางไรกด ครวเรอนแตละครวเรอนในหมบานมวนชนอาจมระดบความเสยงตอน�าทวม

ทแตกตางกน ซงสามารถอธบายไดดงน

ภาพท 10: แผนทชมชนบานมวนชนทแสดงถงความเสยงจากสาธารณภยทแตกตางกนของแตละครวเรอนทมา: ดดแปลงจาก ฐตพร สนสพรรณ และพรนนท โตวชราภรณ, 2556

การลดความเสยงจากสาธารณภย48

พจารณาเรองความลอแหลมตอน�าหลากและน�าทวมจากน�าลนตลง

• ครวเรอนท 1, 2 และ 4 อาศยอยรมแมน�า มความลอแหลมตอน�าทวม โดยท

ครวเรอนท 1 กอาจจะมความลอแหลมมากกวาครวเรอนท 2 และ 4 เนองจากมรองรอย

ของรมตลงทถกกดเซาะไปบางแลว โอกาสทน�าจะลนไปทางฝ งครวเรอนท 1

จงนาจะมมากกวา

• ครวเรอนท 3, 5 และ 6 อาจมความลอแหลมนอยกวาครวเรอนท 1, 2 เนองจาก

ตงอยหางไกลจากแมน�าและบางกตงอยบนภเขา

พจารณาเรองความเปราะบางของโครงสรางครวเรอนตาง ๆ

• ครวเรอนท 2 และ 3 ตงอยในเขตทมการบงคบใชกฎหมายขอบงคบอาคาร

ในการกอสราง

• ครวเรอนท 5 และ 6 ตงอยในบรเวณทไมมการบงคบใชกฎหมายขอบงคบ

การกอสรางอาคารใหมความคงทนตอสภาพน�าทวม ดงนนเฉพาะตวบานของครวเรอน

ท 5 และ 6 จงอาจจะเปราะบางตอน�าทวมมากกวาครวเรอนท 2 และ 3

พจารณาเรองความเปราะบางในการประกอบอาชพ

• ครวเรอนท 2 ประกอบอาชพปศสตว เลยงววเพยงอยางเดยว

• ครวเรอนท 1 มทงการเลยงวว และท�าเกษตรกรรมมากกวา 1 ชนด กจดไดวา

มความหลากหลายในการประกอบอาชพ พชบางชนดอาจจะทนตอน�าทวม พชบางชนด

อาจจะไมทนตอน�าทวม หากประสบกบอทกภย แมวาอาจจะเกดความเสยหายและ

สญเสยจากผลตผลทางการเกษตรบางอยาง แตอาจจะยงมอยางอนทดแทน

ระดบความเปราะบางตอการประกอบอาชพกอาจจะนอยกวาครวเรอนท 2 กเปนได

พจารณาเรองความสามารถของชมชน

• ความรความสามารถของสมาชกในแตละครวเรอน และความสมพนธของ

คนในชมชนมวนชนเองเปนตวแปรส�าคญส�าหรบระดบความเปราะบางและศกยภาพ

ความสามารถของตวเอง หากคนในชมชนมวนชนไมไดมการเตรยมตวใหพรอมทจะรบมอ

ไมมการเตรยมระบบเตอนภย ไมร จกแนวทางการปฏบตตวทถกตองเมอเกดภย

กลมบคคลเหลานกจะกลายเปนกลมทเปราะบางลอแหลมทจะเสยงตอภยไดงาย

การลดความเสยงจากสาธารณภย 49

จากการวเคราะหองคประกอบตาง ๆ ของแตละครวเรอนในชมชนมวนชน

ท�าใหสามารถคาดการณระดบความเสยงของแตละครวเรอนได อยางไรกด

เปนทนาสงเกตวาในการวเคราะหความเสยงอาจไมสามารถบอกไดอยางชดเจนวา

ครวเรอนใดมความเสยงกวาครวเรอนใด อยางในกรณของบานมวนชน หากลองถามวา

ครวเรอนท 1 และ 2 ครวเรอนใดมความเสยงตออทกภยมากกวากน อาจไดค�าตอบ

ทหลากหลาย เนองจากในการวเคราะหความเสยงนนขนอย กบวาผ วเคราะห

จะใหความส�าคญและค�านงถงปจจยผลกระทบอะไรและอยางไรบาง จงมกไมมค�าตอบ

ทถกทสด หรอผดทสด หากแตผวเคราะหจะตองสามารถอธบายไดวาเหตใดจงกลาววา

ครวเรอนใดมความเสยงมากกวาครวเรอนใด

นอกจากน แนวคดเรองความเสยงยงแปรเปลยนตามลกษณะภย เชน ในกรณ

ของหมบานมวนชน เราอาจจะเหนวาครวเรอนท 3 อยบนยอดเขา อาจมความเสยง

ตอน�าทวมนอยทสดในชมชน แตในทางกลบกน ครวเรอนนอาจมความเสยง

ตอภยดนโคลนถลมมากกวาครวเรอนอน ๆ กเปนได ดวยเหตน เมอกลาวถงความเสยง

จากสาธารณภย จงควรระบวาเปนความเสยงของภยใดอยางชดเจน

หากมความเขาใจในแนวคดเกยวกบความเสยง จงจะสามารถเชอมโยงถง

เหตและผลของความเสยหายและความสญเสยทางสงคม เศรษฐกจ และสงแวดลอม

ทเกดขนจากสาธารณภยได และในสวนตอไปจะอธบายเพมเตมในเรองวธการประเมน

ความเสยงจากสาธารณภย เพอประโยชนในการวางแผนด�าเนนกจกรรมลดความเสยง

จากสาธาณภยตอไป

3.2 กำรประเมนควำมเสยงจำกสำธำรณภย

การประเมนความเสยงจากสาธารณภย เปนกระบวนการทชวยตรวจสอบ

ระดบของความเสยงทชมชนหรอสงคมมตอสาธารณภย โดยการวเคราะหปจจยเสยง

ในดานทเกยวกบภย ความลอแหลม และความเปราะบาง ทจะกอใหเกดอนตราย

ตอมนษย ทรพยสน การบรการ การด�ารงชพ สงแวดลอม และอน ๆ การประเมน

ความเสยงโดยละเอยดไมไดเพยงแตประเมนความรนแรงและความเปนไปได

ของความสญเสย แตยงน�าเสนอความเขาใจอยางถองแทวาสาเหตและผลกระทบ

ของความสญเสยนนคออะไร ผลทไดจากการประเมนความเสยงจงเปนเครองมอทางกลยทธ

การลดความเสยงจากสาธารณภย50

ในกระบวนการตดสนใจทางนโยบายทส�าคญประการหนงในการจดการสาธารณภย

ท�าใหทราบวาควรจะวางแนวทางในการจดการความเสยงเหลานนอยางไร ทงน

การประเมนความเสยงจากสาธารณภยไมไดเปนกระบวนการทสนสดดวยผลลพธ

ของการประเมนเพยงแคครงเดยว แตเนองจากชมชนและสงคมมความเสยงทเปลยนไป

ตามปจจยความเสยงทมเพมขนหรอลดลงตามกาลเวลา ท�าใหการประเมนความเสยง

เปนกระบวนการทควรเกดขนแบบพลวตตามสถานการณทเปลยนแปลงไป เพอใหผล

ของการประเมนความเสยงนนสะทอนใหเหนถงสถานการณทเปนปจจบนใหมากทสด

นอกจากน ในการจดการความเสยงจ�าเปนตองใชเงนลงทนและทรพยากรทชมชน

หรอสงคมนน ๆ มอยอยางจ�ากด ผลของการประเมนความเสยงจะชวยในการพจารณา

วาควรจดสรรทรพยากรทมอยไปในแนวทางใด ความเสยงบางประเภทอาจเลอกทจะ

ขจดหรอท�าใหลดลง ในขณะทความเสยงบางประเภทอาจจะอยในระดบทสงคม

ยอมรบไดโดยไมตองท�าอะไรเพมเตมกเปนได

วตถประสงคของการประเมนความเสยงจากสาธารณภย คอ

• เพอระบถงภย ความลอแหลม ความเปราะบาง และความสามารถทเปนไปได

ส�าหรบพนทใดพนทหนง

• เพอวเคราะหความเปนไปไดของการเกดภยและคาดการณถงความเสยหาย

ทจะเกดขน

• เพอใชในการวางแผนในการจดการความเสยงจากสาธารณภยใหเกดประโยชน

คมคาทสด

• เพอใชในการระบและศกษาถงจดออนและชองวางในแผนงานพฒนา/ยทธวธ

และปรบปรงใหดขนเพอใหสงคมมความเสยงลดนอยลง

• เพอใหค�าแนะน�าทสามารถน�าไปปฏบตไดจรงและสรางความเหนพองตองกน

ในมาตรการเพอการจดการและลดความเสยงจากสาธารณภยทเหมาะสม

• เพอใชในการพฒนาและปรบปรงประสทธภาพของมาตรการเพอการจดการ

และลดความเสยงจากสาธารณภยใหดมากขน ฯลฯ

การลดความเสยงจากสาธารณภย 51

กระบวนการประเมนความเสยงจากสาธารณภย

นอกจากการประเมนความเสยงจะชวยวเคราะหความเปนไปไดของความสญเสย

และผลกระทบแลว ยงชวยประเมนวาความเสยงนนๆ อยในระดบทสงคมรบมอได

โดยไมท�าลายชวตและเศรษฐกจ หรอมความเสยงใดทจ�าเปนตองจดการท�าใหลดลง

อยางเรงดวน ฯลฯ เมอไดมการประเมนระดบความเสยงแลวจงสามารถพฒนา

หรอปรบปรงแผนและยทธศาสตรการลดความเสยงจากสาธารณภย โดยก�าหนดเปาหมาย

เพอลดความเสยงใหอยในระดบทชมชนและสงคมยอมรบได ผานมาตรการตาง ๆ

ทเปนไปได ยกตวอยางเชน การพฒนาแผนในการใชทดน การสรางระบบการประกนชวต

หรอทรพยสน เปนตน การประเมนความเสยงมขนตอนดงแสดงไวในตารางท 5

ขนตอนการประเมนความเสยงจากสาธารณภย

ขนท 1 ท�าความเขาใจเหตการณปจจบน ความตองการในการประเมนความเสยง และพจารณาถง

ขอมลในอดตทเคยมการวเคราะหมา

o ศกษาขอมลจากรายงานการประเมนความเสยงทเคยมการท�ามากอนแลว

o ทบทวนขอมลตาง ๆ และกรอบการท�างาน รวมทงศกยภาพทมอยของหนวยงานตาง ๆ

ทเกยวของ

o วางแนวทางในการเพมเตมขอมลเกยวกบความเสยงทอาจมอยแลวใหสมบรณและ

เปนปจจบนมากขน

ขนท 2 การประเมนภย

o ระบลกษณะของภย รวมทง แหลงทเกด ความรนแรง และความเปนไปไดในการเกดภย

ขนาดใหญๆ ในชมชนหรอสงคม เพอใหเกดความเขาใจถงลกษณะทางธรรมชาตของภย และ

อปสรรคตางๆ ในการจดการกบภยนน ๆ

o ประเมนปจจยแวดลอมปจจบน ตลอดจนคาดการณอนาคตทปจจยแวดลอมอาจ

เปลยนแปลงได

o ประมวลผลสดทายในการประเมนภยเพอแสดงวาพนทใดมโอกาสประสบภยใดบาง

มากนอยขนาดไหน มความรนแรงเชนไร

o จดท�าแผนทภย (Hazard Map)

ตารางท 5: ขนตอนการประเมนความเสยง

การลดความเสยงจากสาธารณภย52

ขนท 3 การประเมนความลอแหลม

o ระบจ�านวนประชากร สงกอสราง อาคารบานเรอน ระบบสาธารณปโภคพนฐาน

รวมถง สงส�าคญตาง ๆ ทปรากฏอยในพนททมความเสยง

o เกบขอมลจากการส�ารวจในพนทจรงหรอจากขอมลทตยภม เชน ขอมลส�ามะโนประชากร ฯลฯ

หมายเหต: ปญหาหลกของการด�าเนนการในขนตอนน คอ ความไมสมบรณของขอมล

รวมทง การเขาถงขอมลสถตตางๆ ท�าใหในบางครงกมขอมลไมเพยงพอทจะน�าไปวเคราะห

และในบางครงกไมสามารถเขาถงขอมลได ทงๆ ทรวามขอมลอย และอยทใด เนองจาก

ขอมลเหลานนอาจเปนความลบหรอไมสามารถเปดเผยได

ขนท 4 การวเคราะหความเปราะบางและศกยภาพ

o วเคราะหความเปราะบาง รวมทงศกยภาพของชมชนหรอสงคมทมตอภยประเภทตาง ๆ

โดยวเคราะหเรองความเปราะบาง/ศกยภาพทางสงคม ทางโครงสรางทางกายภาพ ทาง

เศรษฐกจ และทางสงแวดลอม เปนตน

o ท�าความเขาใจถงตนตอของปญหาและเหตผลวาท�าไมชมชนหรอสงคมนน ๆ ถงมโอกาส

ไดรบความเสยหาย

ขนท 5 การคาดการณผลกระทบและวเคราะหระดบความเสยง

o น�าเอาผลการประเมนภย ความลอแหลม และความเปราะบาง มาวเคราะหรวมกน

o ประเมนภาพรวมของผลกระทบทอาจเกดขนตอชมชนและสงคมจากการเกดภย

o จดล�าดบความเสยงภยของพนทตาง ๆ

o จดท�าแผนทเสยงภย (Risk Map)

ขนท 6 การจดท�าขอมลความเสยงและแนวทางในการจดการและลดความเสยง

o สงเคราะหผลของการประเมนความเสยง

o ระบแนวทางและทางเลอกตาง ๆ ในการจดการและลดความสยงจากสาธารณภยทม

ประสทธภาพ โดยใหความส�าคญเรองเศรษฐกจและสงคมทส�าคญ

ขนท 7 การพฒนาหรอปรบปรงยทธศาสตรและแผนปฏบตการในการลดความเสยงจากสาธารณภย

o จดล�าดบความส�าคญของแนวทางและทางเลอกในการจดการและลดความเสยง

จากสาธารณภย

o ใหความส�าคญกบพนททมความเสยงและมโอกาสไดรบผลกระทบทรนแรงกอนพนท

ทมความเสยงต�ากวา

o วางแผนในการจดสรรทรพยากร ทงทรพยากรทางการเงน และทรพยากรมนษย

ในการเรมด�าเนนโครงการเพอลดความเสยงจากสาธารณภยในพนททจ�าเปน

และมโอกาสบรรลเปาหมายในการลดปจจยเสยง

การลดความเสยงจากสาธารณภย 53

การประเมนความเสยงจากสาธารณภยจ�าเปนตองพจารณาถงขอมลทใชใน

การประเมนความเสยงทตองมความหลากหลาย เชน ประวตการเกดภย สถตภย

ขอมลดานอตนยมวทยา ขอมลภมศาสตร ขอมลดานอทกศาสตร ขอมลสารสนเทศ

ภมศาสตร ภาพถายดาวเทยม ขอมลทางวทยาศาสตร การส�ารวจพนท การสนทนากลม ฯลฯ

และตองมความรวมมอจากผมสวนไดสวนเสยทกภาคสวน รวมไปถงนกวทยาศาสตร

นกวชาการ องคกรหรอหนวยงานราชการ และประชาชนในการชวยวเคราะหขอมล

พนฐานซงมความส�าคญเปนอยางมาก โดยเฉพาะเมอบางขอมลอาจไมครบถวน เชน

ขอมลทางภมศาสตร ขอมลรายละเอยดแตละภาคสวน แผนทการใชประโยชนทดน

เปนตน

ทงน การประเมนความเสยง สามารถท�าไดในทกระดบ ทงในระดบชาต

ระดบภมภาค จงหวด เทศบาล หรอชมชน โดยการประเมนความเสยงนน ควรค�านงถง

สงทเคยเกดขนมาแลว ตลอดจน ภาวะปจจบน และการคาดการณสงทอาจเกดขนได

ในอนาคต โดยค�านงถงการเปลยนแปลงของสภาวะแวดลอม และสภาพภมอากาศ

3.3 กำรประเมนควำมเสยงจำกสำธำรณภยในระดบตำง ๆ

ดงทกลาวไวขางตนวาความเสยงในแตละพนท ในแตละหวงเวลา มความ

แตกตางกนตามลกษณะจ�าเพาะของทกพนท ทกภาคสวนในสงคมสามารถมสวน

ในการประเมนความเสยงจากสาธารณภยในพนทของตนได ตงแตในระดบครอบครว

และปจเจกบคคล ตลอดจน ระดบชมชนขนไปจนถงระดบประเทศ หรอในระดบภมภาค

ในสวนนจะกลาวถงรปแบบและวธการทแตละชวงระดบของสงคมสามารถน�าไป

ใชปฏบตในการประเมนความเสยงจากสาธารณภยได

ระดบครอบครวและปจเจกบคคล

ครอบครวเปนพนฐานทส�าคญของสงคมและชมชน ครอบครวควรจะมบทบาท

ส�าคญในการประเมนความเสยงจากสาธารณภยของตวเองได ดงน

• วเคราะหวาในครอบครวของตนมโอกาสประสบกบภยประเภทใดบาง

• พนททบานตนตงอยนนมความเสยงกบภยอะไรหรอไมอยางไร บานตงอย

ใกลแมน�าหรอไม บานตงอยในเขตทมแผนดนไหวหรอไม บานตงอย

รมชายฝงทอาจเกดคลนซดชายฝง คลนสนาม หรอพายไตฝนหรอไม

การลดความเสยงจากสาธารณภย54

• วเคราะหดวาครอบครวมความเปราะบางและศกยภาพทางกายภาพ ทางสงคม

และทางเศรษฐกจอยางไร

• พจารณาวาบานถกปลกสรางดวยวสดทคงทนตอภยหรอไม

• ในกรณทเกดสาธารณภยแลว มทรพยสนใดทเปนอนตรายบาง

• สมาชกในครอบครวรแลวหรอไมวาควรตองปฏบตตวอยางไร ตองอพยพ

หรอไม แลวอพยพไปทไหน เมอเกดสาธารณภย

• หากสมาชกในบานไมไดอยดวยกน ทราบแลวหรอไมวาจะนดพบกนทไหน

• สมาชกในบานจะตดตอกนอยางไรในภาวะฉกเฉน

• หากมผ ปวยทไมสามารถชวยเหลอตวเองไดในบาน ควรจะท�าอยางไร

เมอเกดสาธารณภย

• ฯลฯ

ระดบชมชน

ไมวาจะมภยประเภทใดเกดขน ไมวาจะมขนาดใหญหรอความรนแรงมากนอย

เทาใดกตาม ชมชนเปนพนททมกไดรบผลกระทบจากสาธารณภยอยางหลกเลยงไมได

การประเมนความเสยงจากสาธารณภยในชมชนท�าไดโดย

• ใหสมาชกในชมชนไดมสวนรวมในการออกความคดเหนและรวมวเคราะห

ถงภยตาง ๆ ทเคยเกดขนในชมชนมากอน

• พจารณาถงผลกระทบทเคยไดรบจากภยทงหลายเหลานน โดยอาจพจารณา

จากขอมลสถตภยและสาธารณภยทเคยเกดขนในชมชน และประวตของชมชน

• แลกเปลยนความคดเหนถงพนทในชมชนทประสบกบภยเปนประจ�าวาอยใน

บรเวณใด และมกไดรบความเสยหายดานใดบาง

• วเคราะหความลอแหลม ความเปราะบาง และศกยภาพในระดบชมชนรวมกน

เชน โครงสรางประชากรในชมชนวามผชาย ผหญง เดก สตร คนชรา ผพการ

มากนอยเทาใด คนเหลานสามารถชวยเหลอตวเองไดมากนอยขนาดไหน

และอาศยอยในบรเวณใดของชมชน

• วเคราะหถงโครงสรางทางเศรษฐกจวาคนในชมชนประกอบอาชพใดบาง

และประกอบอาชพเหลานนในชวงเวลาใดของป ทอผา ปลกขาว เลยงสตวหรอไม

แลวชวงฤดการเกบเกยวเปนชวงเวลาเดยวกบทประสบกยภย เชน น�าทวม

หรอ พายฤดรอน เหลานหรอไม

การลดความเสยงจากสาธารณภย 55

• ชมชนมความเขมแขง มองคกรชมชน คอยชวยเหลอเกอกลกน หรอ

เปนชมชนทมความสมพนธในชมชนหรอไม

• สมาชกในชมชนมความรในการชวยเหลอตวเอง และชวยเหลอผอน ทงในเรอง

การปฐมพยาบาล การกชพกภย เหลานมากนอยเพยงใด

• มศนยพยาบาล มวด มโรงเรยน ทเปนองคกรทางสงคมของชมชนหรอไม

• มความสมพนธกบชมชนขางเคยง หรอมเครอขายทจะสามารถใหความชวยเหลอ

ตดตอประสานงานไดหรอไม อยางไร

• ฯลฯ

ในการประเมนความเสยงจากสาธารณภยในชมชนสามารถใชเครองมอชวย

ในการวเคราะหภย ความลอแหลม ความเปราะบาง และศกยภาพไดหลายแบบ

โดยวธทนยมใช คอ เครองมองาย ๆ ทสมาชกในชมชนคนเคย เชน การจดท�าแผนท

เสยงภยดวยการวาดรปและการระบายส เพอใหคนในชมชนสามารถมสวนรวม

ในการจดท�าได และสามารถแสดงผลในแบบทคนในชมชนสามารถเขาใจไดงาย

ดงตวอยางในภาพท 11

ภาพท 11: แผนทเสยงภยในระดบชมชนโดย เยาวชนบานเทอดไทยจงหวดเชยงราย ภายใตโครงการการมสวนรวมของเดกและเยาวชนในการลดความเสยงจากภยพบตทมา: องคการชวยเหลอเดก (Save the Children)

การลดความเสยงจากสาธารณภย56

เมอสมาชกในชมชนมความเขาใจในความเสยงของชมชนตนเองแลว กสามารถ

ชวยกนวเคราะห และเรยงล�าดบความส�าคญวาภยใดนาจะเกดขนและสงผลกระทบ

ตอชมชนมากทสด เพอหามาตรการลดความเสยงจากสาธารณภยนน ๆ ตอไป

ตวอยางการประเมนความเสยงจากรฐอตตรประเทศ ประเทศอนเดยหนวยงานบรรเทาภยชายฝงรวมกบชมชนในรฐอตตรประเทศ ประเทศอนเดย

ประเมนความเสยงภยในชมชนตาง ๆ โดยเรมกระบวนการจาก1. การหาขอมลประวตศาสตรสาธารณภยทเคยเกดขนในชมชน รวมทง

ผลกระทบและปญหาอนเปนผลมาจากสาธารณภย ขอมลเหลานไดมาจากการสมภาษณคนในชมชนหรอจากเอกสารทมคนบนทกไว โดยทวไปแลวขอมลทไดมกจะมาจาก การสมภาษณและสอบถามสมาชกชมชน

2. การระบความเปราะบางและกลมเปราะบางในชมชน กลมเปราะบาง ทชมชนระบคอสมาชกชมชนทอายมากกวา 60 ปขนไป เดกอายต�ากวา 14 ป หญงตงครรภ และกลมคนททพพลภาพทางรางกายและมปญหาทางจต ส�าหรบพนทเปราะบาง ชมชนไดระบถงพนทต�า เนองจากรฐอตตรประเทศมกจะไดรบผลกระทบจากน�าทวมจากแมน�าและมรสม

3. คณะท�างานของชมชนจะระบและเตรยมสงของและทรพยากรทส�าคญ เพอใหความชวยเหลอแกชมชนเมอเกดสาธารณภย นอกจากน ยงมการจดท�าขอมลเพอรวบรวมรายละเอยดหนวยงานทเกยวของและเบอรตดตอ

4. การจดท�าแผนเตรยมภยของชมชน โดยการปรกษาหารอกบคนในชมชนและหนวยงานทเกยวของวาควรท�าอยางไรเมอเกดสาธารณภย มการวเคราะหความเปราะบางและศกยภาพ และน�าเอาประสบการณการจดการสาธารณภยในอดตมาวเคราะหเพอจดท�าแผนของชมชนใหมประสทธภาพตอไป

5. การจดท�าแผนทความลอแหลมและความเปราะบางของชมชน โดยแผนทจะระบถงพนทปลอดภยและพนทเสยงภย สถานทสงต�า และสถานททสามารถ ใหความชวยเหลอกบสมาชกชมชนไดเมอเกดสาธารณภยได เชน สถานต�ารวจ โรงพยาบาล สถานดบเพลง เปนตน

ทมา: The World Bank, 2012 (พ.ศ. 2555)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 57

ระดบเมองและประเทศ

การประเมนความเสยงจากสาธารณภยในระดบเมองและประเทศ ยงคงใช

แนวทางเดยวกนกบการประเมนความเสยงในระดบครวเรอนและชมชน สามารถท�าไดโดย

• พจารณาและระบภยทเคยเกดขน

• ระบความลอแหลมเปราะบางทมในเมองหรอในระดบประเทศ

• พจารณาวาจะมงเนนการประเมนความเสยงเฉพาะภยอะไร เชน ความเสยง

จากอทกภย หรอวาจะวเคราะหความเสยงของภยหลายชนดพรอมกนกได

• ใชทฤษฏทางสถตเขามาผสมผสานกบการส�ารวจขอมลเกยวกบความลอแหลม

และความเปราะบางทแทจรงเปนส�าคญ

• ใชเครองมอทมความกาวล�าทางเทคโนโลยเขามาเกยวของและตองอาศย

ผ เ ชยวชาญเฉพาะทาง โดยมากมกใชระบบสารสนเทศภมศาสตร

Geographic Information System: GIS)

• ใหบคคลากรทมความเชยวชาญในดานตางชวยตรวจสอบความถกตอง

ของขอมล

• ฯลฯ

อยางไรกด การประเมนความเสยงในระดบชาตมความซบซอนมากกวา

การประเมนความเสยงในระดบครวเรอนหรอชมชน เนองจากมปจจยทเกยวของ

มากมาย ทงในเรองของความละเอยดและความสมบรณของขอมล การใชเทคโนโลย

และบคคลากรทมความเชยวชาญชวยในการประเมนความเสยงจงมความส�าคญอยางยง

ตวอยางของผลผลตในการประเมนความเสยงในระดบเมองและระดบประเทศ

แสดงใหเหนในภาพท 12 และ ภาพท 13

การลดความเสยงจากสาธารณภย58

ภาพท 13: ตวอยางแผนทเสยงภยในระดบประเทศ- แผนทความเสยงภยดนโคลนถลมของประเทศลาว ทมา: NDMO-Lao PDR, 2010 (พ.ศ. 2553)

ภาพท 12: ตวอยางแผนทเสยงภยในระดบจงหวด - แผนทเสยงตอการเกดน�าปาไหลหลากและดนโคลนถลมจงหวดพจตรทมา: กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย

การลดความเสยงจากสาธารณภย 59

บทท 4 แนวปฏบตในกำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภย

เมอไดด�าเนนการประเมนความเสยงจากสาธารณภยตามทไดกลาวไปในบทท

ผานมาแลวนน ทกภาคสวนของสงคมควรศกษาขอมลทไดจากการประเมนความเสยง

เพอน�ามาวางแผนและแนวปฏบตในการลดความเสยงจากสาธารณภยใหตรงกบ

สภาพความเปนจรงและความตองการของพนท โดยมาตรการหรอกจกรรมทจะด�าเนนการ

ควรมงเนนในการลดโอกาสในการเกดภย ลดความลอแหลมเปราะบาง และเสรมสราง

ศกยภาพของบคคล ชมชน และสงคม เพอชวยจดการกบตนเหตปจจยของความเสยง

และท�าใหระดบความเสยงทมจากสาธารณภยนนลดลงอยางมนยส�าคญ

ในบทนจะน�าเสนอแนวปฏบตในการลดความเสยงจากสาธารณภย โดยมงเนน

ในเรองการปองกน การลดผลกระทบ และการเตรยมความพรอม ดงทไดกลาวถง

ในบทท 2 ซงมเปาหมายเพอจดการและลดความเสยงจากสาธารณภยอยางถกประเดน

และเปนระบบในชวงระยะเวลากอนเกดภยเปนส�าคญ

4.1 กำรปองกนและกำรลดผลกระทบ

การปองกนและการลดผลกระทบ หมายรวมถงกจกรรมตาง ๆ ทไดด�าเนนการ

ลวงหนากอนเกดภย ทงทใชโครงสรางและไมใชโครงสราง เพอขจดหรอลดโอกาส

การไดรบผลกระทบจากสาธารณภย

การประเมนความเสยงภยในชมชนอาจท�าใหพบวายงมโครงสรางทางสงคม

และเศรษฐกจบางอยางทอยในพนทลอแหลมและมความเปราะบาง สงผลกระทบทางลบ

ใหแกชมชนโดยรวมหรอกลมคนบางกลมไดหากเกดสาธารณภย หรออาจท�าใหพบวา

มพนทหรอสงกอสรางบางแหงในชมชนอาจพงทลาย หรอไมอาจตานทานภย

ทอาจเกดขนได และจะท�าใหเกดอนตรายแกคนในวงกวาง ดงนน ชมชนและรฐ

ควรชวยกนหาวธในการลดความลอแหลมและลดความเปราะบางของโครงสรางดงกลาว

ผานวธการตาง ๆ

การลดความเสยงจากสาธารณภย60

แนวทางปฏบตทใชโครงสรางโดยทกภาคสวนสามารถท�าได

• การกอสรางอาคาร การสรางเสนทางคมนาคม ถนน และสะพานทได

มาตรฐาน ททนตอแผนดนไหวและสภาพอากาศทรนแรง จะท�าใหชวยลดความเสยหาย

ทงชวตและทรพยสนหากเกดสาธารณภย

• การเสรมสรางความแขงแรงของตลง รวมถงการปลกตนไมและพมไมเพอ

ปองกนชมชนรมน�าหรอรมทะเลจากผลกระทบโดยตรงจากอทกภยและสภาพอากาศ

ทรนแรง เพอไมใหน�าจากแมน�าหรอทะเลไหลเขาทวมชมชน เปนการลดผลกระทบ

ทอาจเกดขนจากภย (ภาพท 14)

• การกอสรางเขอน อางเกบน�า หรอแกมลงเพอกกเกบน�า ระบบผนน�า ฝาย

ทดน�า ฯลฯ เพอกกเกบน�าเมอมปรมาณน�าจากฝนเปนจ�านวนมาก และชวยไมใหน�า

ไหลผานอยางรวดเรวจนเกนไป ท�าใหไมใหเกดอทกภยในพนทใกลเคยงหรอพนทใน

บรเวณกวาง และในขณะเดยวกนกสามารถน�าน�าทกกเกบไวไปใชในชมชนเมอเกดภย

แลง (ภาพท 15)

• การสรางพนงกนน�ารมแมน�า เพอปองกนอทกภยจากน�าทวมตลง เพอชวย

ลดผลกระทบหากปรมาณน�าจากแมน�ามระดบสงขน ซงอาจท�าใหชมชนทอาศยอยใน

พนทรมตลงไดรบความเสยหาย

• การเสรมสรางความแขงแรงของพนทเชงเขา เมอเกดฝนตกน�าจะไมซดหนาดน

จนท�าใหเกดดนถลม และสงผลกระทบตอชมชนทอาศยอยในพนทเชงเขา

• การขยายพนทเสนทางการไหลของน�า การสรางทางและระบบระบายน�า

เพอเปนการชวยระบายน�าหากมปรมาณน�าไหลผานเปนจ�านวนมาก เปนการชวยปองกน

และลดผลกระทบทอาจเกดขนจากอทกภย (ภาพท 16, 17 และ 18)

ภาพท 14: การสรางแนวกนคลนซดชายฝงเพอรบมอกบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศชมชนโคกคาม จ.สมทรสาครทมา: Blate, G., 2010 (พ.ศ. 2553)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 61

ภาพท 16: ตวอยางการปองกนและลดผลกระทบจากน�าทวมในกรงเทพมหานคร (สถานสบน�า ประตระบายน�า อโมงคยกษ)ทมา: ส�านกการระบายน�า กรงเทพมหานคร

ภาพท 15: ฝายเพอชะลอน�าและสรางความชมชนใหกบผนปาทมา: ส�านกงานคณะกรรมการพเศษเพอประสานงานโครงการอนเนองมาจากพระราชด�าร

การลดความเสยงจากสาธารณภย62

ภาพท 17: อโมงยกษ ระบบการระบายน�าในกรงเทพมหานครทมา: Aloud Bangkok

ภาพท 18: อโมงคสมารท (SMART Tunnel) ระบบการระบายน�าในเมองกวลาลมเปอร

ประเทศมาเลเซย ซงสามารถใชเปนทางพเศษทสามารถใชแกปญหาจราจรในเวลาปกตไดดวย

ทมา: Stormwater Management and Road Tunnel (SMART)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 63

แนวทางปฏบตทไมใชโครงสราง

การด�าเนนการตาง ๆ ทชวยสนบสนนกจกรรมทางโครงสรางทไดกลาวถง

ในขางตน ลวนเปนแนวทางทสามารถท�าไดในการปองกนและลดผลกระทบ เชน

• การจดตงหนวยงานหรอการออกกฎหมายเพอสนบสนนใหเกดการกอสราง

โครงสรางเหลานอยางมประสทธภาพ

• การฝกอบรมใหผเกยวของมความรในเรองโครงสราง หรอการอบรมฝกฝน

ทกษะของผเกยวของใหสามารถออกแบบและกอสรางโครงสรางเหลานไดอยางถกตอง

และไดมาตรฐาน รวมถงการออกแบบโครงสรางใหเหมาะสมกบสภาพภยทอาจจะตองเผชญ

(ภาพท 19) เปนตน

ภาพท 19: ตวอยางแบบบานลอยน�า ทมา: กรมโยธาธการและผงเมอง, 2551

ในสวนของการด�าเนนการปองกนและผลกระทบโดยไมใชโครงสรางเพอลด

ความลอแหลมของชมชน สามารถท�าไดโดย

• การวางแผนการใชประโยชนทดน จะท�าใหประชาชนไดเขาถงทรพยากรอยาง

เทาเทยมกน และเปนการสรางความตระหนกใหประชาชนเขาใจวาพนทใดทเปนพนทเสยง

• การจดผงเมอง ผงชมชน หรอหมบาน ไมใหมความหนาแนนจนเกนไปเพราะ

อาจไดรบอนตรายเมอเกดภย จะท�าใหเกดการกระจายตวของประชากรและลดโอกาส

ทประชากรบางสวนตองสรางบานอยในพนทลอแหลม โดยเฉพาะอยางยงประชากร

ทยากจน

การลดความเสยงจากสาธารณภย64

• การออกกฎหมายเกยวกบการพฒนาทดน การวางผงเมอง และการบงคบใช

กฎหมายดงกลาว เพอก�าหนดเขตพนทในการปลกสรางสงกอสรางตาง ๆ ทงบานเรอน

ทอยอาศย อาคารพาณชย หรอโครงสรางสาธารณปโภคทส�าคญ เชน ถนน สะพาน

ระบบการตดตอสอสาร ฯลฯ เพอไมใหตงอยในพนททมโอกาสเกดภย

• การออกกฎหมายตองมการบงคบใชอยางเครงครด ในขณะเดยวกน

ประชาชนตองมความเขาใจและเคารพกฎหมาย ในกรณทไมไดมบทลงโทษส�าหรบ

ประชาชนทฝาฝนกฎหมาย เชน สรางบานในพนททางน�าไหล อาจไมมโทษปรบ

แตอาจไมไดรบการเยยวยา ซอมแซม หากไดรบผลกระทบจากน�าทวม เปนตน

(ภาพท 20 แสดงตวอยางของผงเมองและแผนทการใชประโยชนทดน)

ภาพท 20: ตวอยางแผนผงโครงสรางการใชประโยชนทดน กรงเทพมหานครและปรมณฑลทมา : ส�านกผงเมอง กรงเทพมหานคร

การลดความเสยงจากสาธารณภย 65

ตวอยางแนวปฏบตในการปองกนและลดผลกระทบจากสาธารณภยทเกดขนจรง ไดแก

ตวอยางการปองกนและลดผลกระทบจากสาธารณภยจากประเทศเนปาล

โรงเรยนหลายแหงในประเทศเนปาลอยในพนทเสยงภยแผนดนไหว อาคารของ

โรงเรยนเหลาสรางขนอยางออนแอและไมสามารถรบภยแผนดนไหวได เมอเกด

แผนดนไหวเมอป พ.ศ. 2531 องคกรความรวมมอระหวางประเทศของญปน (JICA)

ไดน�าเอาเทคโนโลยการสรางอาคารเรยนใหมความแขงแรงตอแผนดนไหวมาสราง

โรงเรยนในพนทเสยงภย โดยใชเวลาท�าโครงการทงสน 7 ป แตรฐบาลกไมได

ใหความสนใจมากนก จนเมอป พ.ศ. 2549 กระทรวงศกษาธการเรมใหความส�าคญ

เรองความปลอดภยในโรงเรยน แตในขณะนนอาคารในโรงเรยนตาง ๆ กเรมเกาลง

และท�าใหนกเรยนมความเสยงเปนอยางมากหากเกดแผนดนไหวอกครง องคกร

แอคชนเอด (ActionAid) จงจดท�าโครงการสรางและซอมแซมโรงเรยนทมความเปราะบาง

โดยเรมจากจดการสนทนากลมกบผมสวนไดเสย และจดเวทในชมชนเพอสราง

ความตระหนกและใหความรเรองการสรางและซอมแซมอาคารเรยนโดยใชเทคโนโลย

ททนตอแผนดนไหว ในขนแรกกลมเปาหมายมทงหมด 8 โรงเรยน แตม 6 โรงเรยน

ทเดกนกเรยน ครและผปกครองไดเขารวมการอบรมวธการซอมแซมโรงเรยน รวมทง

ยงมการอบรมเรองการลดความเสยงจากภยพบต การอยพยพหนภยแผนดนไหว

การชวยเหลอตนเองเมอเกดแผนดนไหว เพอเปนการอธบายใหเขาใจวาเพราะเหตใด

การสรางและซอมแซมอาคารใหมความแขงแรงตอแผนดนไหวจงมความส�าคญ

หลงจากทนกเรยน คร ผปกครองจาก 6 โรงเรยนจ�านวน 3,000 คนไดรบความร

และทกษะในเรองนแลวกมความมนใจและไมกลวทจะไปโรงเรยน พรอมทงรวา

ตองท�าตวอยางไรเมอเกดแผนดนไหว

(ทมา: ActionAid, 2010 (พ.ศ. 2553))

การลดความเสยงจากสาธารณภย66

ในระดบปจเจกบคคลหรอครวเรอนกสามารถด�าเนนการเพอปองกนและ ลดผลกระทบของภยทอาจเกดขนกบตวเองและครอบครวได เชน

• หากครวเรอนของทานมความเสยงตออทกภยและไดพจารณาถงความลอแหลมเปราะบางแลววามโอกาสไดรบผลกระทบจากอทกภยเปนอยางมาก ทานกสามารถวางแผนในการโยกยายถนทอยอาศยเพอลดความลอแหลม

ตวอยางการปองกนและลดผลกระทบจากสาธารณภยจากจงหวดพระนครศรอยธยา

เมอป พ.ศ. 2554 ไดเกดอทกภยครงใหญในภาคกลางของประเทศไทย ต�าบล

โคกชาง อ�าเภอบางไทร จงหวดพระนครศรอยธยากเปนพนทหนงทไดรบผลกระทบ

จากสาธารณภยครงน แตเนองจากผน�าคอองคการบรหารสวนต�าบลและสมาชกชมชน

รวมแรงรวมใจกนเตรยมพรอมรบมอกบสาธารณภย ความเสยหายจงไมรนแรง สมาชก

ชมชนไดรบฟงขาวสารเรองน�าทวมทางภาคเหนอและน�าก�าลงไหลมาทวมภาคกลาง

นายกอบต. จงไดประชมทมงาน ตวแทนชมชน โรงเรยนและหนวยงานทเกยวของทนท

เพอวางแผนเตรยมพรอมรบมอกบน�าทวมและไดมมตรวมกน ใหนายกอบต.

เปนประธานเนองจากสามารถมอ�านาจตดสนใจสงการในสถานการณฉกเฉน

เมอน�าไดขยายวงกวางเขาทวมพนทรอบขางอยางรวดเรว ทมงานจงได

เตรยมทรายและกระสอบทรายเพอใหชาวบานรวมกนท�าแนวปองกนน�าทวมบาน

ของตนเอง และมการท�าคนดน โดยคณะกรรมการเตรยมพรอมรบมอกบสาธารณภย

และชาวบานมมตรวมกนก�าหนดพนทปลอดภยส�าหรบการใชประโยชนรวมกน

ของชมชน ชาวบานจงรวมแรงกนสรางคนดน การปนคนดนกนน�าจะแบงเปน 3 ชน

ชนแรกเปนกระสอบทรายสงประมาณ 80 เซนตเมตร จดเรยงเปน 4 แถว จากนน

ประเมนสถานการณเปนระยะ เมอน�าทวมประมาณครงคนดนกจะปนคนดนเสรม

ใหสงขน โดยปนคนดนทบกระสอบทรายใหสงขนมาอกประมาณ 1 เมตร 20 เซนตเมตร

และสรางชนท 3 ตอมา รวมแลวสงประมาณ 3 เมตร การปนคนดนจะไมปน

ใหสงในคราวเดยวกนและตองปนตงฉากไวกอนเพราะดนจะไหลลงมาตามธรรมชาต

ในระหวางทเกดน�าทวมคณะกรรมการและชาวบานไดชวยกนเฝาระวงและปนคนดน

ทงคนท�าใหสามารถปองกนพนทปลอดภยไวไดประมาณ 80-90 ไร โดยน�าไมสามารถ

เลดลอดเขามาไดเลยแมจะมพนทนาบางสวนทโดนน�าทวมจนเสยหาย

(ทมา: องคการแพลน อนเตอรเนชนแนล องค, 2555)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 67

• หรอหากจ�าเปนตองอาศยอยในพนทเดม กอาจจะลดความเสยงของตน ไดจากการปรบปรงอาคารใหมความแขงแรงทนทานมากขน อาจจะยกพนทสงขน และเตรยมเสนทางน�าไหลผาน ตลอดจน ระบบการระบายน�าภายในบานใหดขนกได

กลาวโดยสรปคอการปองกนและลดผลกระทบสามารถท�าไดหลายวธเพอลดภยและความเปราะบางในพนท เสยงภย ซงสามารถท�าไดในทกระดบในสงคม ดวยการประสานความรวมมอกนของทกภาคสวนในสงคม

4.2 กำรเตรยมควำมพรอม

การเตรยมความพรอมเปนกจกรรมทด�าเนนการกอนการเกดสาธารณภย มงเนนเพอลดความเปราะบางและเพมศกยภาพของบคคล ชมชน และสงคม ในการรบมอกบสถานการณฉกเฉน ใหสามารถรบมอกบสาธารณภยไดอยางมประสทธภาพ และสามารถลดผลกระทบทจะเกดขนกบตวเองและสงคมได ทงยงรวมถงกจกรรม ทเกยวของกบการปรบตวใหเขากบภยไดในระยะยาวอกดวย

แนวปฏบตในการเตรยมความพรอมเพอรบมอกบสถานการณฉกเฉนททกภาคสวนสามารถท�าไดคอ

• การพฒนาศกยภาพและใหความรเรองภยประเภทตาง ๆ วามลกษณะการเกด อยางไรและมการรบมอไมใหเราไดรบอนตรายไดอยางไร เปนการสรางองคความรและสรางความตระหนกใหทกภาคสวนในสงคมเรองภยและการลดความเสยงจากสาธารณภย ซงจะชวยใหสงคมมความปลอดภยจากสาธารณภยอยางยงยน (ภาพท 21)

ภาพท 21: ตวอยางโปสเตอรแนะน�าวธการเตรยมตวรบมอภยพบตฉบบชาวบาน

ทมา: ศนยเฝาระวงสถานการณ

ภาคใต, 2554

การลดความเสยงจากสาธารณภย68

• การพฒนาระบบการพยากรณและการแจงเตอนภย ตงแตระดบประเทศ ถงระดบทองถน จะชวยใหชมชนและสงคมเขาถงขอมลขาวสาร รวาตองอพยพ ออกจากพนทเมอไร อพยพไปทไหน เพอชวยลดผลกระทบจากสาธารณภย

• การพฒนาศกยภาพของระบบการสอสาร การพฒนาเทคโนโลยการตดตอสอสาร และเครอขายสงคมออนไลน (Social Network) ท�าใหการแจงเตอนภย หรอ การประสานงานตามแผนฉกเฉนท�าไดอยางคลองตว รวดเรว การใชภาพถายดาวเทยม ภาพถายทางอากาศ เพอการพยากรณอากาศไดถกตอง แมนย�ามากขนจะชวยใหชมชนและสงคมเขาถงขอมลขาวสารชวยลดผลกระทบจากสาธารณภย

• การจดท�าแผนเตรยมรบมอกบสาธารณภยในทกระดบ โดยชมชนมสวนรวม จะชวยท�าใหชมชนและสงคมมความเตรยมพรอม รบทบาทและหนาทวาตนตองท�าอะไรบางเพอชวยลดความสญเสยทอาจเกดขนจากสาธารณภย

• การฝกซอมแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยทกระดบ จะชวยท�าใหเขาใจวาแผนทจดท�าขนนนปฏบตไดจรงหรอไม ตองมการแกไขปรบปรงอะไรบาง เปนการเตอนความทรงจ�าของผมสวนรวมในแผนใหปฏบตไดอยางถกตองแมนย�า เมอเกดสาธารณภย

• การเตรยมปจจยสเพอชวยเหลอผประสบภย สามารถน�าปจจยสออกมาใหความชวยเหลอผประสบภยไดอยางรวดเรวเมอเกดสภาวะฉกเฉน ซงจะชวยใหประชาชนทไดรบกระทบจากสาธารณภยมชวตอย ไดตามปกตมากทสดเทาทจะเปนไปได เปนการลดความสญเสยทอาจเกดขนจากสาธารณภย

• การเตรยมสนบสนนดานทรพยากรและพลงงาน จะชวยใหการน�าแนวทางปฏบตเรองการลความเสยงจากสาธารณภยไปใชอยางมประสทธภาพมากยงขน

• การเตรยมพนทปลอดภยส�าหรบอพยพชาวบานเมอเกดสาธารณภย เพอใหประชาชนสามารถมชวตรอดเมอตองอพยพออกจากบานของตนทไดรบผลกระทบ จากสาธารณภย

• กจกรรมสรางความตระหนกของชมชนและสงคม ใหมแผนเตรยมความพรอมในครอบครวและชมชน เปนการสรางองคความรของประชาชนซงจะท�าใหเกดสงคมทมความปลอดภยอยางยงยน

• การสรางเครอขายกลมศกยภาพ หรอหนวยงานตาง ๆ ทจะใหความรเรองการท�าแผนเตรยมความพรอมและใหความชวยเหลอไดเมอเกดสาธารณภย เปนการพฒนาศกยภาพของคนเพอใหน�าความความรไปใชและถายทอดใหคนอนในชมชนเขาใจ

การลดความเสยงจากสาธารณภย 69

และมการปฏบตเพอลดความเสยงจากสาธารณภยอยางจรงจง• การฝกทกษะในการกชพ กภย การปฐมพยาบาล เปนการชวยรกษาชวต

เบองตนของผ ประสบภยและไมท�าใหเกดความสญเสยทางชวตอยางมากมาย (ภาพท 22 และ 23)

• การวางระบบการดแลจดการผประสบภยและเสยชวต จะท�าใหผประสบภยและญาตของผเสยชวตสามารถด�ารงชวตอยไดในสงคมอยางปกตหรอใกลเคยงกบความปกตมากทสด

• การจดท�าระเบยบวธปฏบตในการบญชาการเหตการณ และการประสานงานระหวางหนวยงาน จะชวยใหหนวยงานตาง ๆ มความเขาใจตรงกนเพอปฏบตหนาทไดอยางมประสทธภาพ และท�าใหประชาชนไดรบความชวยเหลออยางรวดเรว

ภาพท 22: การฝกอบรมเพมศกยภาพทมหนงต�าบลหนงทมกชพกภย (OTOS)

ทมา: กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย

ภาพท 23: การเตรยมความพรอมอาสาสมครปองกนภยฝายพลเรอน (อปพร.)ทมา: กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย

การลดความเสยงจากสาธารณภย70

ตวอยางแนวปฏบตในการเตรยมความพรอมเพอรบมอเหตฉกเฉน จงหวดสงขลา อ�าเภอคลองหอยโขง จงหวดสงขลา เปนพนทตนน�าและมกเกดน�าปาไหลหลาก

เนองจากน�าในคลองใกลเคยงจะไหลเขามาเมอเกดฝนตกชก เครอขายรบมอ ภยพบตจงหวดสงขลา รวมกบคณะท�างานอ�าเภอคลองหอยโขง ดวยการสนบสนนของส�านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (สสส.) ไดรวมกนจดท�าแผนรบมออทกภยอ�าเภอหอยโขง โดยมการด�าเนนงานเพอจดตงคณะท�างานระดบอ�าเภอมองคประกอบตวแทนแกนน�าของชมชน ทองถน ทองท มารวมตวกนกบคณะท�างานจากเครอขายรบมอภยพบตจงหวด มการประสานงานกบชมชนในพนทเสยงเพอ มารวมกนจดท�าแผนกอนเกดเหต ขณะเกดเหต และหลงเกดเหต มจดเนนส�าคญ ทการวเคราะหเสนทางน�า จดท�าขอมลกลมเสยง พนทเสยง และสรางเครอขาย การเฝาระวงและชวยเหลอผประสบภย จดกลไกประเมนสถานการณระดบต�าบล เพอเปนจดเชอมโยงแจงขาวสารระหวางอ�าเภอและชมชน และมการเชอมโยง เครอขายระดบอ�าเภอดวยการจดท�าผงน�าในจดส�าคญ

ในสวนของชมชนไดมการจดตงกลไกอาสาสมครทมาจากชมชนดวยกน เพอท�าหนาทสงขาวเตอนภยใหแกประชาชนทเปนกลมเสยง กระจายตวครอบคลม ในทกพนทเสยงรวมทงใชกลไกการสอสารชองทางตาง ๆ ไดแก เสยงตามสาย วทยชมชน รถแห รถไซเรน วทยเครองด�า/แดง ขอความบนมอถอ (SMS) ธงเตอนภย เหลาน เปนตน ชมชนยงไดพฒนาศกยภาพใหเขาถงเครองมอ และระบบการรบมออทกภยของจงหวด มการบนทกขอมลและจดท�าแผนทใน Google Map แลวขนเวบไซต www.hatyaicityclimate.org/map โดยใชหลกการ Crowd Sourcing เปนระบบทเปดสรางโอกาสใหสาธารณชนชวยกนปอนขอมลเพอใชประโยชนรวมกน โดยระบต�าแหนง และขอมลของเครอขายทเปนอาสาสมครในแตละต�าบล พรอมกบระบจดอพยพ สถานทส�าคญ จดตดตงแถบสวดระดบน�า และเชอมโยงการสอสาร ภายในชมชน และนอกชมชน

(ทมา: ผจดการ, 2556)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 71

ควรมการฝกซอมวธปฏบตเหลานนใหผเกยวของมความเขาใจและสามารถ

ปฏบตไดอยางทวางแผนไวจรงหากเกดสาธารณภยขน เราสามารถจดท�าแผน

เตรยมความพรอมไดในทกระดบตงแตระดบครอบครว ชมชน และระดบชาต เพราะ

การเตรยมพรอมจะท�าใหเราเขาใจถงบทบาทและหนาทของแตละคน องคกรและ

หนวยงานตาง ๆ ทงภาครฐและเอกชน วาใครมหนาทอยางไร ควรปฏบตตนเชนไร

เมอเกดสาธารณภย ซงนบเปนมาตรการลดความสญเสยและอนตรายทจะเกดขน

เมอเกดสาธารณภยอกประเภทหนง

เวอโรนกา ดวโซวา (2553) ไดแนะน�าแนวทางในการเตรยมความพรอมไวดวย

การถามค�าถาม 3 ประการ คอ อะไร อยางไร และใคร

• “อะไร” สอความหมายถงแผนการเตรยมความพรอม วาจะตองม

วตถประสงคทชดเจนและเปนแผนทไมซบซอนเขาใจไดงายส�าหรบทกฝายทมสวนรวม

เชอมโยงและสนองตอแผนสวนกลางทมสถานะสงกวา มประสทธภาพและอยบนพนฐาน

แหงความเปนจรงของชมชน เชน การพฒนาแผนจากขอมลการวเคราะหความเสยงภย

ความเปราะบางและศกยภาพของชมชน

• “อยางไร” กลาวถงแผนการเตรยมความพรอม วาตองเปนแผนทปฏบต

ไดจรงบนพนฐานโครงสรางและระบบการเตรยมภยทใชอยในปจจบน ทงยงควรค�านง

ถงมาตรฐานของแผนเตรยมความพรอมระดบนานาชาตทใชอย ดงนน จงควรม

การซกซอมแผนอยเสมอเพอตรวจสอบวาแผนเตรยมความพรอมยงสามารถใชไดอย

และควรมการปรบปรงอยางไร

• “ใคร” เปนการระบบทบาทหนาทรบผดชอบของผเกยวของลงในแผน

ทงในระดบชมชนและระดบชาต ในระดบชาตอาจมการออกกฎหมายเพอระบบทบาท

หนาทของแตละหนวยงาน หรอมการออกกฎระเบยบเพอระบบทบาทและหนาท

ของหนวยงานนนโดยละเอยด ขณะทในระดบชมชนกควรมการระบหนาทและ

ความรบผดชอบของตวแทนชมชนและหนวยงานรฐในระดบทองถน เชน องคการ

บรหารสวนต�าบล ผใหญบานหรอผน�าชมชน เปนตน ซงการระบหนาทความรบผดชอบ

ในระดบชมชนเปนการกระจายอ�านาจรฐใหชมชนสามารถปฏบตการเตรยมรบมอกบ

สาธารณภยไดโดยอสระ แตยงตองเชอมโยงกบแผนของสวนกลาง เพอใหการเตรยมพรอม

และการใหความชวยเหลอชมชนเปนไปอยางมประสทธภาพ

การลดความเสยงจากสาธารณภย72

ทงน หนวยงานรฐทงในระดบทองถนและระดบชาตควรเปนผ ประสาน

ความรวมมอกบทกภาคสวนเพอใหแผนเตรยมความพรอมมประสทธภาพมากยงขน

ประชาชนผทมความเสยงจะประสบภยควรมสวนรวมในการจดท�าแผน และแผนเตรยม

ความพรอมนตองสรางความรสกการเปนเจาของใหกบบคคลทตองปฏบตตาม

อกทงยงตองตอบสนองตอความตองการของประชาชนผมความเสยงภย โดยเฉพาะ

อยางยงกลมเปราะบางในชมชนและสงคม

นอกจากน แนวปฏบตทส�าคญในการเตรยมความพรอมของบคคล ชมชน และ

สงคมซงมงเนนในการลดปจจยเสยงของตนเองในระยะยาว ไดแก การปรบตว

และปรบวถการด�ารงชพใหสามารถลดความเปราะบางหรอเพมศกยภาพในการรบมอ

และฟนตวจากสาธารณภยไดอยางยงยนมากขน ทงน รวมถงการพฒนาแกไขในปจจย

ตาง ๆ ของสงคมทกอใหเกดความเสยงดวย เพราะสงคมทมการเตรยมพรอมดงกลาว

แมวาจะอยในพนททมโอกาสประสบภยมาก แตความสามารถดงกลาวจะชวยใหได

รบผลกระทบนอยกวาพนททมโอกาสประสบภยนอยกวาแตไมมความสามารถ

ในการปรบตวหรอฟนตวหากไดรบผลกระทบจากสาธารณภยประเภทเดยวกนและ

มความรนแรงเหมอนกน

แนวปฏบตในการเตรยมพรอมปรบตวและวถการด�ารงชพเพอลดความเปราะบาง

จากสาธารณภย อาจท�าไดโดย

• การปรบเปลยนพนธพช ส�าหรบการเกษตรกรรมเพอใหเหมาะสมกบสภาพ

ภมอากาศทเปลยนแปลงไป จะชวยใหเกษตรกรไมเสยรายไดจากการประกอบอาชพ

และสามารถด�ารงชวตไดอยางปกต

• การปรบวถการประกอบอาชพ เชน หากท�าสวนผกในทล มน�าทวมถง

กสามารถเปลยนแปลงผกจากการปลกบนดน มาปลกบนแพลอยน�า ฯลฯ จะชวยให

ภาพท 24: สวนลอยน�าสกระแสน�าทวมทมา: พงษพฒน หอด, 2554

ชมชนไมสญเสยรายไดหาก

เกดสาธารณภย (ภาพท 24)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 73

• การพฒนาชนบท เชน การอบรมอาชพเสรม การท�าไรนาสวนผสม ภาคครวเรอน

มทางเลอกมากขนในการประกอบอาชพและไมตองพงพากบการเพาะปลกพชเชงเดยว

เพยงอยางเดยว (ซงเสยงตออทกภย และภยแลง) จะชวยสรางความหลากหลายใน

การประกอบอาชพ เพอลดความเสยงทจะสญเสยอาชพและรายไดหากมสาธารณภยเกดขน

(ภาพท 25)

• การขจดความยากจนและความไมเทาเทยมกนในสงคม จะชวยลดความเปราะบาง

ทางสงคมของกลมคนบางกลมทอาจไดรบผลกระทบจากสาธารณภยและท�าใหพวกเขา

สามารถด�ารงชวตตอไปไหหากไดรบผลกระทบจากสาธารณภย

• การใหความชวยเหลอเรองการวาจางงาน ส�าหรบครอบครวทวางงาน

เพอเปนการลดความเปราะบางทางเศรษฐกจของกลมคนทวางงาน หากไดรบผลกระทบ

จากสาธารณภย

• การสงเสรมการทองเทยว และพฒนาแหลงทองเทยว ชวยใหเกดการกระจาย

รายไดสทองถน ท�าใหครวเรอนมรายไดมากขน ท�าใหความเปนอยดขน

• การสงเสรมการรวมกลมของชมชน เชน สหกรณชมชน กลมสงเสรมสขภาพ

ชมชน กลมแมบาน ฯลฯ เปนการสรางเครอขายภายในชมชนใหเขมแขง เรยนร

การท�างานรวมกน แกไขปญหาในชมชน มการหารอแลกเปลยนประสบการณ

ระหวางชมชน สามารถใชเปนเครอขายแจงเตอนหรอชวยเหลอกนยามประสบภยได

• การสรางความมนคงทางสงคม เชน การใหบรการทางสงคมทสนบสนน

โดยรฐเขาถงกลมคนทกประเภท โดยเฉพาะกลมคนเปราะบาง เชน คนไรสญชาต

เดก ผหญงและคนชรา โดยเฉพาะอยางยงการใหบรการทางการแพทยและการศกษา

เพอเปนการลดความเปราะบางทางสงคมแกกลมคนเหลาน

ภาพท 25: กจกรรมสงเสรมคณภาพชวต โดย โครงการจดท�าแผนคณภาพชวตและผงชมชน เพอการรบมอและปรบตวกบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศของชมชนในพนทเมองหาดใหญทมา: ACCCRN และ M - BRACE, 2556

การลดความเสยงจากสาธารณภย74

ตวอยางวธการลดความเปราะบางในการด�ารงชพชมชนแหงหนงอยตดชายทะเล ชาวบานมอาชพเปนชาวประมงหาปลามาชานาน

หลายสมย แตชมชนนไมไดรบสญชาต อานหนงสอและสอสารภาษาทางการไดเพยงเลกนอย พวกเขาจะใชภาษาถนสอสารกนเองซงคนภายนอกกไมเขาใจ อยมาวนหนงเกดน�าทะเลลดลงอยางมาก ชาวบานจงรบลงไปจบปลา จนเกดคลนสนาม ซดพวกเขาไปจนเสยชวต สวนคนทรอดชวตกสอสารใหคนชวยเหลอหรอตามหาญาตไมได ทงยงกลววาจะถกต�ารวจจบเพราะเขาเมองมาตงรกรากอยางผดกฎหมาย ในกรณนจะเหนวาชมชมนมความเปราะบางหลายประเดน พวกเขามความเปราะบางทางสงคมเนองจากเปนคนไรสญชาต ทงยงสอสารกบคนอน ๆ นอกชมชนไมได มความเปราะบางดานความรทไมเขาใจกระบวนการเกดคลนสนาม ไมไดรบฟงขาวสารขอมล และมความเปราะบางทางท ตงของชมชนทอย ใกลกบทะเล รวมทง ไมมอาชพเสรมอน ๆ หากไมสามารถประกอบอาชพประมงได ดงนน วธการทจะลด ความเปราะบางของชมชนนอาจท�าไดโดย รฐพจารณาใหสญชาตหรอท�าใหพวกเขาเขาถงบรการทางสงคมของรฐ การอบรมใหพวกเขาเขาใจภาษาทางการหรอจดท�าเอกสารความรทเปนภาษาถนของพวกเขา อบรมใหความรเรองภยคลนสนามและวธการ ลดความเสยงภย รวมทงใหความรเรองอาชพเสรมหากพวกเขาไมสามารถด�ารงชพดวยการประมงเพราะบานเรอนและเครองมอด�ารงชพเสยหาย

• การออกกฎหมายหรอขอบงคบทชวยลดสภาวะความเปราะบาง เชน การรบรอง

สญชาตแกคนบางกลมเพอใหเขาถงบรการของรฐหากประสบภย

• การใหประชาชนทกกลมสามารถเขาถงบรการทางสงคมอยางเทาเทยมกน

ทงในการสาธารณสข การศกษา และอน ๆ

• การพฒนาความรและศกยภาพของประชาชน ในเรองการปรบตวเพอรบมอ

กบสาธารณภย

• การมกองทนและจดงบประมาณ เพอใหความชวยเหลอและสงเสรม

การปรบตวเพอรบมอกบสาธารณภย และท�าใหประชาชนฟนกลบจากการไดรบ

ผลกระทบจากสาธารณภยอยางรวดเรว

• การน�าเทคโนโลยและวธการใหมๆ มาใชในการรบมอกบสาธารณภย

โดยเฉพาะการรกษาสงแวดลอมและระบบนเวศ เพอท�าใหประชาชนสามารถปรบตว

ใหมความเตรยมพรอมและสามารถฟนฟวถการด�ารงชวตไดอยางยงยน เปนตน

การลดความเสยงจากสาธารณภย 75

ตวอยางการปรบวถการด�ารงชพเพอลดความเปราะบางตอสาธารณภยของชมชนจาก

ประเทศบงคลาเทศประเทศบงคลาเทศมความหนาแนนทางประชากรและการตงถนฐาน โดยมากแลว

ประชากรทมความยากจนจะตงถนฐานในทเสยงภยโดยเฉพาะอทกภยและน�าปาไหลหลาก สวนพนทท�ากนกมจ�ากดและมกจะไดรบผลกระทบจากอทกภย ซงสงผลใหเกด ความเปราะบางตอสาธารณภย โครงการการปรบตวเพอรบมอกบสาธารณภย จากองคกรพฒนาเอกชนไดจดกจกรรมโครงการเขตยอยทไดรบผลกระทบจากอทกภยจ�านวน 28 เขตในเขตฮาออร เมองธากา กจกรรมทส�าคญม 2 กจกรรม คอ การสรางและเพมความแขงแกรงแกโครงสรางของชมชนและการปกปองการด�ารงชพของชมชน ตวอยางกจกรรมไดแกการปลกพชทมรากแขงแรงเพอคลมหนาดนในพนทๆ ไดรบผลกระทบจากอทกภย โดยเฉพาะพนทเนนเขาทมดนรวนซย ชวยใหดนอมน�าไดมากขน และลดผลกระทบจากอทกภยและน�าปาไหลหลาก นอกจากน ยงมการพฒนาศกยภาพเรองการด�ารงชพดวยการน�าเทคโนโลยใหมๆ มาใช และค�านงถงกลไกตลาดและ การเข าถงตลาด และใหกล มผ หญงได มส วนร วมในกระบวนการตดสนใจ ในการประกอบอาชพและการด�ารงชวต การพฒนาศกยภาพเรองการด�ารงชพ ไดแนะน�าอาชพและทกษะใหมๆ ทไม ได ขนอย กบการท�าไร นาอยางเดยว เนองจากเมอไรนาไดรบผลกระทบทางอทกภยกจะท�าใหชมชนสญเสยการด�ารงชพ ตวอยางการอบรมทกษะอาชพใหมๆ เชน การซอมมอเตอรไซด การสรางเรอ การท�าอฐ การท�าฟารมกลาไมเพอขาย เพอเปนการหาอาชพและทกษะใหมๆ ใหชมชนไดพงพานอกจากการปลกขาวและประมงซงเปนการด�ารงชพหลกของชมชน

(ทมา IFAD, 2013 (พ.ศ. 2556))

การปองกนและการลดผลกระทบ รวมทงการเตรยมพรอมรบมอกบสาธารณภย

สามารถท�าไดหลายวธ ดวยความรวมมอกนทกระดบในสงคมตงแตระดบชาตถงชมชน

วธการเหลานสามารถเปลยนแปลงไปตามบรบทและสถานการณทเปลยนแปลงไป

ของชมชนและสงคม ซงจะชวยลดความเสยงจากสาธารณภยไดอยางมประสทธภาพ

ในระยะยาว

การลดความเสยงจากสาธารณภย76

บทท 5

กำวตอไปของประเทศไทย

ในกำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภย

เมอประเทศตองเผชญกบความเสยงจากสาธารณภยและประชาชนม ความเปราะบาง ยอมสงผลกระทบตอการพฒนาประเทศ เนองจากความสญเสยทเกดจากสาธารณภยยอมท�าใหชวตความเปนอยของประชากรในประเทศไดรบผลกระทบ งบประมาณและทรพยากรของประเทศลดลง ไมสามารถพฒนาประเทศไดเตมท หากรฐและประชาชนใหความส�าคญกบเรองการลดความเสยงจากสาธารณภย และจดท�านโยบายและแผนปฏบตการใหมประสทธภาพ สามารถสรางความร และ ความตระหนกของทกภาคสวนในสงคม ยอมท�าใหประเทศสามารถพฒนาไดอยางยงยน

ในบทนจะกลาวถงกาวตอไปของประเทศไทยในเรองการลดความเสยง จากสาธารณภย ทภาครฐ เอกชน รวมทงปจเจกบคคลสามารถรวมกนท�าไดเพอใหประเทศมความปลอดภยจากสาธารณภยและมการพฒนาทยงยนตอไป

5.1 กำรผลกดนเรองกำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภยเขำไปสนโยบำยของชำต

แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตไดปรบเปลยนสาระส�าคญมาตงแตแผนพฒนาฯ ฉบบท 8 (พ.ศ. 2540–2544) จากทเนนการสรางความเจรญเตบโต มาเนนการพฒนาทมประชาชนเปนศนยกลาง โดยใหความส�าคญในล�าดบตน ๆ กบการมสวนรวมทหลากหลาย และการเขามามบทบาทอยางแขงขนของภาคประชาสงคม ภาคเอกชน และชมชนวชาการในการจดท�าแผนการพฒนาระดบชาต จากการประเมนความเสยงของการด�าเนนการตามแผนพฒนาฯ ฉบบท 11 พบวา ความเสอมโทรมของทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมน�าไปสการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศอยางไมอาจคาดเดาได ซงเปนสาเหตของสาธารณภยทรนแรงและเกดขนบอยครง สงผลตอการผลตทางการเกษตร ความมนคงทางอาหารและพลงงาน สขภาพและคณภาพชวต ซงทงหมดนเปนเรองททาทายตอการจดการความเสยงของประเทศ ดงนนจงม ความจ�าเปนอยางยงทประชาชนชนทกภาคสวนควรมสวนรวมในการลดความเสยงจากสาธารณภย รวมทงผลกดนใหแผนและกจกรรมการลดความเสยงจากสาธารณภยในระดบประเทศ ทองถนและชมชนเปนสวนหนงของแผนการพฒนาแหงชาต

การลดความเสยงจากสาธารณภย 77

วตถประสงคหลกของการผลกดนเรองการลดความเสยงจากสาธารณภยใหเปน

สวนหนงของแผนการพฒนา• เพอใหแผนงานและโครงการพฒนาทงในระดบชาตและภาคสวนตาง ๆ ได

พจารณาถงความเสยงจากสาธารณภยและหาวธเพอตานทานผลกระทบ • เพอเปนการสรางความมนใจวาโครงการพฒนาของรฐในทกระดบใน

ภาคสวนตาง ๆ จะไมเพมความลอแหลมโดยไมไดตงใจ เชน ความลอแหลมทางสงคม กายภาพ เศรษฐกจและสงแวดลอม

• เพอเปนการสรางความแนใจวาแผนการพฒนาในทกระดบจะมสวนสงเสรมการลดความเสยงจากสาธารณภยในอนาคต

ดงนน แผนและกจกรรมการลดความเสยงจากสาธารณภยในทกระดบจะตองมการบรณาการใหเกดความสอดคลองในการปฏบต นอกจากน การลดความเสยง จากสาธารณภยควรถกยกระดบความส�าคญใหเปนเรองของการพฒนาของชาตและเปนภาระหนาทของทกภาคสวนในสงคมทจะมสวนรวมสรางและปฏบตตามแผนอยางสอดคลอง

การบรณาการการลดความเสยงจากสาธารณภยในนโยบายและแผนพฒนา

ระดบตาง ๆ เชน• แผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต• นโยบายการปองกนและบรรเทาสาธารณภย• แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต • นโยบายของรฐบาล• แผนยทธศาสตรประเทศ• กรอบยทธศาสตรการพฒนาภาค และยทธศาสตรรายสาขา • แผนพฒนาจงหวดและกลมจงหวด• ยทธศาสตรการพฒนาระดบทองถน องคกรปกครองสวนทองถน (องคการ

บรหารสวนจงหวด สวนเทศบาล และสวนต�าบล)• แผนการใชประโยชนทดน • การบรณาการการลดความเสยงภยในการลงทนของภาครฐในโครงการขนาดใหญ

และการก�าหนดงบประมาณและการเงน

การลดความเสยงจากสาธารณภย78

• การบรณาการการลดความเสยงภยในการจดท�าโครงการและงบประมาณรายป ขนตอนตาง ๆ ในการจดท�า ขออนมตโครงการ การก�าหนดงบประมาณ เชน หลกเกณฑในการอนมตโครงการ การจดล�าดบความส�าคญ การตรวจสอบและการประเมนผล

• การบรณาการการลดความเสยงภยในแผนพฒนาของภาคสวนตางๆ ในการพฒนา เชน เกษตรกรรม ปศสตว ประมง ปาไม เหมองแร การศกษา สาธารณสข อตสาหกรรม โครงสรางพนฐาน การวางผงเมอง และการใชทดน การเคหะ สงแวดลอม และทรพยากรธรรมชาต

การด�าเนนการผลกดนเรองการลดความเสยงภยเขาสนโยบายพฒนาอาจท�าไดโดย• การประสานงานระดบชมชน ทองถน และสวนกลางในการท�ากจกรรม

ลดความเสยงภย โดยอาจเชญเจาหนาทรฐระดบทองถนและระดบชาตไดเขามา เหนความส�าคญของกจกรรมลดความเสยงภยของชมชน

• การจดเวทระดบชมชนหรอทองถนเพอใหชมชนแตละชมชนไดน�าเสนอแผนลดความเสยงจากภยพบตของตนเพอใหเจาหนาท ๆ เกยวของรบทราบและน�าขอมลไปจดท�านโยบายของรฐ

• การใชชองทางๆ สอสารมวลชนและการรณรงคทางนโยบายเพอใหแผน ระดบชมชนไดรบพจารณาเขาสการพฒนาโยบายของรฐ

• การเชอมโยงของหนวยงานทด�าเนนงานดานสาธารณภยกบหนวยงานทดแลเรองการจดท�าแผนพฒนาสวนในทกระดบของประเทศ รวมทงท�าความเขาใจกบ หนวยงานทดแลเรองงบประมาณ ถงความส�าคญในการจดสรรงบประมาณเพอ การลดความเสยงจากสาธารณภยและการพฒนา

• ฯลฯ

นอกจากน อาจมวธการอน ๆ อกทจะเชอมโยงแผนลดความเสยงภยของชมชนเขาสนโยบายของรฐ โดยเฉพาะอยางยงนโยบายการพฒนาสงคม ประเดนส�าคญคอหนวยงานรบผดชอบสวนกลางควรใหความส�าคญของการมสวนรวมของภาคประชาชนในการพฒนานโยบายชาต เปดใจรบฟงความคดเหนของประชาชนและพจารณา จดท�านโยบายทกระจายอ�านาจเพอตอบสนองความตองการของคนทกกลมและ ทกพนท

การลดความเสยงจากสาธารณภย 79

5.2 กำรมสวนรวมของภำคธรกจในกำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภย

สาธารณภยครงใหญทสรางความเสยหายรนแรงแกประเทศญป นและประเทศไทยเมอป พ.ศ. 2554 และประเทศสหรฐอเมรกาในป พ.ศ. 2555 ไดสงผลกระทบตอภาคธรกจ โรงงาน ส�านกงาน รานคาและบรการเปนอยางมาก ท�าใหกระบวนการทางธรกจและการผลตหยดชะงกลง นอกจากน สาธารณภยยงท�าใหโครงสรางสาธารณปโภคและระบบบรการทางสงคมไดรบความเสยหาย เชน การคมนาคมขนสง ทาเรอ สนามบน ภาคธรกจทพงพงโครงสรางสาธารณปโภค ระบบบรการทางสงคม และธรกจการทองเทยวยอมไดรบผลกระทบไปดวย แมวาการประกนภยอาจชวยชดเชยความสญเสยบางสวนได แตสาธารณภยสงผลตอศกยภาพการแขงขนทางธรกจ และสงผลตอการประกอบอาชพเปนอยางมาก เมอธรกจไดรบผลกระทบจากสาธารณภย อาจตองปดท�าการเพอฟนฟ คนงานไมสามารถปฏบตงานได จงตองอาจลาออก จากงานเพอหางานใหม บรษทอาจสญเสยสวนแบงทางธรกจใหแกบรษทคแขง ความเชอมนและชอเสยงของบรษทอาจเสอมเสย และผลกระทบลกโซอน ๆ อกมากมาย

ในปจจบนมธรกจหลากหลายรปแบบและหลากหลายขนาดประกอบการ ซงมความเสยงจากสาธารณภยทแตกตางกน เชน บรษทเลกๆ มทตงอยในทองถน ทประสบภยยอมไดรบผลกระทบโดยตรงจากสาธารณภย และอาจจะไมสามารถฟนฟขนมาไดในทนท ในขณะทบรษทขนาดใหญอาจมส�านกงานตงอยในหลายพนท หากเกดสาธารณภยในพนทหนง กจะยงมส�านกงานในพนทอนปฏบตงานตอได จงอาจไดรบผลกระทบในลกษณะทแตกตางจากบรษทขนาดเลกเนองจากขนาด ของการประกอบการและความหลากหลายของบรษท

อยางไรกด สาธารณภยกอาจท�าใหหวงโซอปทานและการด�าเนนธรกจระหวางประเทศหยดชะงกได เชน การทศนยกลางการขนสงสนคาหรอผสงวตถดบหลกไดรบผลกระทบ กอาจสงผลใหเกดการหยดชะงกและความสญเสยในระยะสนและระยะยาว หรอในกรณมหาอทกภยในประเทศไทยทมโรงงานหลายแหลงในนคมอตสาหกรรมจงหวดพระนครศรอยธยาไดรบความเสยหาย ท�าใหไมสามารถผลตชนสวนเพอสงออกได ท�าใหบรษทผลตรถยนตในประเทศสหรฐอเมรกาและญปนประสบปญหาความลาชาในกระบวนการผลต ฯลฯ

การลดความเสยงจากสาธารณภย80

ในบางครงภาคธรกจไดกระจายศนยการผลตไปยงพนททไดเปรยบในเชงเศรษฐกจ เชน พนททมตนทนแรงงานต�าและมความสะดวกในการเขาถงตลาดสงออก โดยทผลงทนอาจไมทราบหรอไมไดใหความสนใจวาพนทเหลานหลายแหงเปนพนทเสยงภย ท�าใหการขยายธรกจนนมความลอแหลมเปราะบางไปพรอม ๆ กบการสรางโอกาสในทางการคา สาเหตหนงอาจเปนเพราะในการวเคราะหและคาดการณทางธรกจโลกไมเคยค�านงหรอไมไดกลาวถงความเสยงจากสาธารณภย แมแตในภมภาคทม ความเสยงสง เนองจากประเทศหรอเมองทแขงขนกนเพอดงดดการลงทน มกจะลดความส�าคญหรอมองขามในเรองความเสยงไป และน�าเสนอแรงจงใจใหภาคธรกจ มาลงทนในพนทนน ๆ กลาวอกนยหนงคอ เศรษฐกจโลกาภวฒนไดสรางผลก�าไรมหาศาล แตในขณะเดยวกนกสรางความเสยงทจะท�าใหเกดผลกระทบจากสาธารณภย แบบไรพรมแดน เนองจากผลกระทบจากสาธารณภยทเกดขนจะไมจ�ากดอยเพยงแคภายในพนทประสบสาธารณภย แตจะถกแบงปนไปสพนทภายนอกและถายโอน ไปยงรฐบาลและสงคมสวนรวมผานความเชอมโยงกนทางการคา เราจงไดเหนบอยครงวาเมอเกดสาธารณภยในประเทศหนง ประเทศอนๆ ทอยหางกนไกลโพนทะเลกไดรบผลกระทบดวยเชนกน

ธรกจการทองเทยวถอเปนอกหนงธรกจทมการเจรญเตบโตและสรางรายไดใหกบประเทศตาง ๆ รวมทงประเทศไทยเปนอยางมาก โดยการทองเทยวมกดงดดใหเกดการลงทนในธรกจอนๆ มากมาย เกดการสรางงาน และการพฒนา ดานโครงสรางตาง ๆ แตเมอเกดสาธารณภยขน นอกจากโครงสรางในการประกอบธรกจการทองเทยวเหลานอาจจะไดรบความเสยหายแลว นกทองเทยวอาจรสกไมปลอดภย และไมมความเชอมนในการมาเยยมชมสถานทเหลานนได เมอจ�านวนนกทองเทยวลดลง ยอมกระทบตอธรกจตาง ๆ ทเกยวของ โดยเฉพาะธรกจภาคบรการ เชน การเดนทาง การโรงแรม การแสดงทเกยวของกบศลปะวฒนธรรม อาหาร การนวดแผนไทย เปนตน

ดวยเหตน จงมความจ�าเปนอยางยงทภาคธรกจควรใหความส�าคญในการมสวนรวมลดความเสยงจากสาธารณภยเพอสรางความแขงแกรงในการรบมอกบสาธารณภย เพมความสามารถในการแขงขนและความยงยนทางธรกจ และลดความสญเสย ทางเศรษฐกจทอาจเกดขน

การลดความเสยงจากสาธารณภย 81

ภาคธรกจกบการลดความเสยงจากสาธารณภย

• ธรกจขนาดใหญเรมลงทนเพอสรางศกยภาพและยทธศาสตรดานการจดการความเสยงเพอประกนความยงยน และเรมสรางความตระหนกเกยวกบความเสยง รวมทงความเสยงจากสาธารณภยและการเปลยนแปลงของสภาพภมอากาศ โดยมการรวบรวมขอมลเพอวางแผนทางธรกจ ซงจะท�าใหเกดปฎสมพนธระหวางภาคธรกจและรฐบาลในการเขาถงขอมลเรองความเสยง และจะชวยใหภาคธรกจสามารถระบและตดสนใจไดวาความเสยงทยอมรบไดนนเหมาะสมกบเปาหมายและวตถประสงค ของตนเพยงใด

• ธรกจกระตนใหรฐบาลสรางความเขมแขงในการลงทนดานการลดความเสยง เมอธรกจเรมพจารณาระดบความเสยงจากสาธารณภย ประเทศทมความเสยงต�า จะยงดงดดการลงทนมากยงขน จงเปนการกระตนใหประเทศทตองการใหธรกจ มาลงทนเรมสนใจเรองการลดความเสยงจากสาธารณภย และเปดโอกาสใหภาคธรกจเขามามสวนรวมมากยงขน

• ธรกจเหนวาการจดการความเสยงจากสาธารณภยเปนโอกาสในการพฒนา มการคาดการณวาจะมการลงทนเพอลดความเปราะบางจากสาธารณภยเพมมากขน ในอนาคต ธรกจขนาดใหญก�าลงใหความส�าคญกบเรองน ซงเปนการแสดงถง การใหคณคาในเรองการจดการตนทนทางธรรมชาตและสงแวดลอมอยางยงยน การเปดโอกาสใหชมชนและครวเรอนทองถนเขามามสวนรวมและไดรบผลประโยชน จากการลดความเสยงจากสาธารณภยจะเกดผลประโยชนรวมกนและชวยลดความเสยงทจะเกดขนในภาคธรกจ

หากประเทศไทยตองการดงดดการลงทน จงควรพจารณาเรองการลดความเสยง

จากสาธารณภยโดยใหภาคธรกจเขามามสวนรวม อาจท�าไดโดย

• เปดเผยขอมลและงบประมาณเรองความเสยงใหแกภาคธรกจรวมทงสาธารณะ

• บรณาการขอมลเรองความเสยงจากสาธารณภยของประเทศเพอใหภาคธรกจ

ไดใชประกอบการตดสนใจในการลงทน

• บรณาการเรองความเสยงจากสาธารณภยเขาสวาระในการแขงขนแหงชาต

• สนบสนนและเปดโอกาสใหภาคธรกจรวมทงชมชนและสงคมเขารวมวางแผน

การจดการสาธารณภยทงระดบชาตและระดบทองถน

การลดความเสยงจากสาธารณภย82

นอกจากน ส�าหรบภาคธรกจเอง เพอรกษาความสามารถในการด�าเนนธรกจ

ไดอยางตอเนองแมจะประสบสาธารณภยกตาม กควรตองใหความสนใจและลงทนกบ

การบรหารความตอเนองของธรกจ (Business Continuity Management: BCM) และ

การวางแผนความตอเนองของธรกจ (Business Continuity Plan: BCP) ซงเปนการ

วเคราะหความเสยงของธรกจตนเองจากสาธารณภย พรอมทงจดการลดปจจยเสยงตาง ๆ

ทเกยวของ และเตรยมในเรองของการเผชญเหตฉกเฉน ทงในเรองสถานทตงส�ารอง ความ

ตอเนองของระบบงาน ระบบสารสนเทศและการสอสาร ขนตอนการปฏบตเมอเกดเหต

ฉกเฉน การสงงาน ทมงานผรบผดชอบ เปนตน ส�าหรบการด�าเนนงานทางภาครฐให

มความตอเนองและสามารถใหความชวยเหลอสนบสนนภาคธรกจไดแมเกดเหตการณ

สาธารณภย ภาครฐกมความจ�าเปนตองลงทนคขนานกบภาคธรกจในการวางแผน

ความตอเนองของการด�าเนนการภาครฐ (Government Continuity Plan: GCP) เชนกน

ตวอยางการบรหารความตอเนองของธรกจในประเทศไทยบรษท ปนซเมนตไทย จ�ากด (มหาชน) ไดเปนตนแบบการจดตงศนย

การจดการเพอใหธรกจสามารถด�าเนนการไดอยางตอเนองในภาวะวกฤตเมอเกดอทกภย พ.ศ. 2554 โดยมการเตรยมรบมอในสถานการณวกฤตผานกจกรรมตางๆ ไดแก การใหความชวยเหลอพนกงานในทกระยะทเกดอทกภย ไดแก การแจงเตอน ใหความชวยเหลอขณะเกดสาธารณภย การฟนฟและการพฒนาตอเพอใหเกดความยงยนขององคกรไดในอนาคต นอกจากนยงมการใชเทคโนโลยในการสอสาร เชน ระบบการเชอมเครอขายเสมอนสวนตวโดยใชโครงสรางของเครอขายสาธารณะ (Virtual Private Network หรอ VPN) ระบบ Air Card ระบบการประชมทางไกล (Teleconference) ท�าใหพนกงานสามารถท�างานและตดตอสอสารกนไดในขณะ เกดอทกภย รวมทงมการถอดบทเรยน ผานหนงสอชอ “เอสซจโมเดล : ถอดบทเรยนกลยทธฝาวกฤตมหาอทกภย” เพอเปนบทเรยนในการรบมอกบสาธารณภยทอาจเกดขนตอไป

(ทมา: ระบบสารสนเทศเพอการเรยนรเกยวกบอทกภย มหาวทยาลยเทคโนโลยราชมงคลธญบร จ.ปทมธาน)

• สนบสนนการพฒนาการจดการความเสยงจากสาธารณภยในภาคธรกจ

โดยใหมสวนรวมกบชมชนทองถนและสงคม

• ฯลฯ

การลดความเสยงจากสาธารณภย 83

ภาพท 26: ศนยปฏบตการน�าทวมบรษทปนซเมนตไทย จ�ากด (มหาชน)ทมา: ประชาชาตธรกจ, 2554

5.3 กำรลงทนเพอกำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภย

สาธารณภยทเกดขนสงผลใหภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใตและประเทศไทยสญเสยมลคาทางเศรษฐกจมากมายตามทระบในบทท 1 เนองจากประเทศทประสบภยตองใชงบประมาณในการบรณะและฟนฟความเสยหายทเกดขนจากสาธารณภย สงผลตอมลคาผลตภณฑมวลรวมของประเทศทลดลง สาเหตหลกคอชองวางทางความร นโยบายและงบประมาณในเรองสาธารณภยและการจดการทางสาธารณภยทเกดขนในทกภาคสวนทงภาครฐ ธรกจและประชาสงคม

การลงทนเพอการลดความเสยงจากสาธารณภยทผานมามกมงบประมาณ ทจ�ากด ตามรายงาน Investing in Resilience: Ensuring a Disaster - Resistant Future ของธนาคารพฒนาเอเชย (Asian Development Bank: ADB, 2013 (พ.ศ. 2556)) พบวาประเทศทมรายไดต�ามกไมมงบประมาณหรอมงบประมาณในระดบชาตและ ทองถนไมเพยงพอตอกจกรรมเพอลดความเสยงจากสาธารณภยซงเปนแนวทางทยงยนในระยะยาวเพอลดความสญเสยทางสาธารณภย ประเทศเหลานมกใหความส�าคญ

การลดความเสยงจากสาธารณภย84

กบการใชงบประมาณเพอนโยบายทเหนผลลพธในทนทและเปนรปธรรมมากกวานโยบายเรองการลดความเสยงจากสาธารณภยทตองรอผลลพธในระยะยาวเกนกวาอาย ของรฐบาลทบรหารประเทศ ดงนน งบประมาณของประเทศเหลาน จงมกน�าไปใชสรางถนน โรงเรยน หรอโรงพยาบาลทเนนในปรมาณมากกวาคณภาพ และมกไมไดค�านงถงปจจยทจะชวยลดความลอแหลมหรอความเปราะบางตอภย การลงทนเพอ ลดความเสยงจากสาธารณภย เชน การสรางอาคารทมความคงทนแขงแรงนน ยงสราง ใหมความแขงแรงตอภยมากขนเพยงใดกยอมตองใชเงนลงทนมากขนเทานน จงท�าใหมการผอนปรนยอมสรางอาคารดวยมาตรฐานทลดลงเพอแลกกบการใชเงนลงทน ทนอยลง ซงเปนการสรางความเปราะบางของอาคารเหลานน และท�าใหผทอาศยอยในอาคารเชนนนอาจมความเสยงทจะสญเสยชวตหรอบาดเจบเพมมากขน นอกจากน การลงทนในเรองสาธารณภยมกใหความส�าคญกบการชวยเหลอในภาวะฉกเฉน และการฟนฟบรณะประเทศหลงเกดสาธารณภย แมวาการลงทนในเรองนจะมความส�าคญแตอาจไมสงผลใหสงคมมความสามารถในการรบมอกบสาธารณภยไดในระยะยาว

การลงทนเพอลดความเสยงจากสาธารณภย เปนแนวทางหนงในการสนบสนนใหทกภาคสวนไมวาจะเปนชมชนทองถน จงหวด ระดบภาค หรอระดบประเทศ ใหมความตระหนกรในการลดผลกระทบทเกดจากความเสยหายและความสญเสย จากสาธารณภยทเกดขนในระยะยาว ซงจะชวยใหประชาชนมศกยภาพในการรบมอกบสาธารณภยไดอยางยงยนมากขน การลงทนในเรองการลดความเสยงและการเตรยมรบมอสาธารณภยจงมความคมคาอยางยง และสงผลอยางสงตอการลดผลกระทบ จากภยธรรมชาต

ประเทศไทยสามารถลงทนทางงบประมาณในเรองการลดความเสยง จากสาธารณภยไดตามค�าแนะน�าของธนาคารโลก ดงน

มาตรการในระยะสน การลงทนในระบบพยากรณเหตรายและระบบการเตอนภยนนถอวาใหผลตอบแทนการลงทนทสง ซงจะเหนผลในทนทอยางมนยส�าคญ ทงน ในสวนการเสรมสรางความแขงแกรงทางกฎหมายและการประสานความรวมมอของสถาบนตาง ๆ อกทงการสงเสรมโครงการพฒนาระดบชมชนเพอการลดความเสยงจากสาธารณภย ลวนเปนแผนงานทจะเปนประโยชนทงสน

การลดความเสยงจากสาธารณภย 85

5.4 กำรลดควำมเสยงจำกสำธำรณภยโดยชมชน

บทบาทของชมชนมความส�าคญเปนอยางมากในการเตรยมความพรอมและลดความเสยงจากสาธารณภย เนองจากชมชนจะตองอยอาศยในพนทของตนซงมความเสยง ในการปฏบตแบบดงเดมนนเมอเกดสาธารณภยชมชนอาจไมรวธการ ลดความเสยงจากสาธารณภย และรอความชวยเหลอจากหนวยงานภายนอกเมอชมชนประสบภย แตในปจจบนหากชมชนไดรบการพฒนาศกยภาพรวมทงมภมปญญาทองถนในการลดความเสยงจากสาธารณภย กจะสามารถท�าใหชมชนของตนมความปลอดภยจากสาธารณภยหรอฟนตวจากสาธารณภยไดภายในระยะเวลาอนรวดเรว

มาตรการในระยะปานกลางถงระยะยาว การสรางความสมดลระหวาง การลงทนในโครงสรางทางวตถและสงทนอกเหนอจากงานโครงสรางนนเปนกญแจส�าคญ สงนครอบคลมถงโครงสรางพนฐาน “สเทา” ทางวตถ เชน คอนกรต และโครงสราง “สเขยว” ทมประสทธภาพทางเศรษฐกจ ดงเชนการฟนฟปาชายเลน การบรณะพนทชมน�าและชายฝง ในสวนการขยายการเตอนภยเบองตน ทงนควรมการเตรยมการพฒนายทธศาสตรดานการเงนการคลงตอความเสยงจากสาธารณภย และระบบการคมครองทางสงคมทครอบคลมไปถงเหตการณสาธารณภยทเกดขน

มาตรการในระยะยาว การเปลยนแปลงส ความเปนเมองนนควรไดรบ การบรหารจดการ ดวยการใชขอมลประเมนการจดการความเสยง มการวางแผนและพฒนาเมองทค�านงถงความเสยงดานตางๆ อยางเปนระบบ รวมทงการตดสนใจ ทางนโยบายทค�านงถงเรองสาธารณภย ความเสยงดานภมอากาศตางๆ และความแปรปรวนทอาจเกดขน

การลดความเสยงจากสาธารณภย86

การลดความเสยงจากสาธารณภยโดยชมชนสามารถท�าไดหลายวธ ดวยการมสวนรวมของคนหลากหลายกลมในชมชน ยกตวอยางเชน

• การลดความเสยงจากสาธารณภยโดยใชชมชนเปนฐาน (Community Based Disaster Risk Reduction: CBDRR) มงเนนใหชมชนเปนศนยกลางและมสวนรวม ในการประเมนความเสยงและจดการความเสยงดวยชมชนและเพอชมชนเพอใหชมชนมความยอมรบในปจจยทกอใหเกดความเสยงและวางแผนรวมกนในการขจดหรอ ลดทอนปจจยเสยงนน ๆ รวมกน (ภาพท 27)

• การลดความเสยงจากสาธารณภยโดยการมสวนรวมของเดกและเยาวชน(Child-led Disaster Risk Reduction: CLDRR) ซงเนนการสงเสรมสทธการมสวนรวมของเดกและเยาวชนและยงเปนการชวยลดความเปราะบางในการสรางความรและทกษะใหพวกเขาไดมสวนรวมกบผใหญในชมชนเพอใหมความปลอดภยจากสาธารณภย โดยมากมการด�าเนนงานควบคไปกบภาคการศกษาและโรงเรยนในชมชน

• การลดความเสยงจากสาธารณภยทเนนเรองความเทาเทยมกนของมตชายและหญง เนองจากชายและหญงมความตองการและมมมมองในการด�าเนนชวต ทแตกตางกน ดงนนการสงเสรมใหชายและหญงไดเขามามสวนรวมในกจกรรม การลดความเสยงจากสาธารณภยจะท�าใหเขาใจถงมมมองทแตกตางกน ท�าใหกจกรรมการลดความเสยงจากสาธารณภยของชมชนมประสทธภาพและตอบสนองตอขอเทจจรงในชมชนมากขน (ภาพท 28)

• การลดความเสยงจากสาธารณภยโดยมผ พการหรอผสงอายมสวนรวม กจกรรมการลดความเสยงจากสาธารณภยรวมทงผลผลตตางๆ เชน แผนท ความเสยงภย มกจะไมไดค�านงถงผพการหรอผสงอาย โดยทกลมคนเหลานนบวา มความเสยงทจะไดรบผลกระทบจากสาธารณภยมากกวาคนกล มอนๆ ดงนน การใหผพการและผสงอายเขามามสวนรวมในกจกรรมการลดความเสยงจากสาธารณภยจะท�าใหพวกเขาไดเสนอแนวคดวาชมชนควรมแนวทางอยางไรเพอทจะท�าใหผพการและผสงอายมความปลอดภยเมอเกดสาธารณภย

การลดความเสยงจากสาธารณภย 87

ภาพท 27: การวางแผนเตรยมพรอมชมชนในการรบมอกบสาธารณภย บานเปยงกอก อ.ฝาง จ. เชยงใหมทมา: HelpAge International, 2013 (พ.ศ. 2556)

ภาพท 28: การใหความส�าคญกบความเทาเทยมทางเพศในการจดการสาธารณภยในโครงการการเตรยมความพรอมรบภยพบตของจงหวดพระนครศรอยธยาทมา: องคการเฮลพเอจ อนเตอรเนชนแนล (HelpAge International), 2556

แนวคดทส�าคญส�าหรบการลดความเสยงจากสาธารณภยโดยชมชน คอ ชมชน

ไมไดเปนเหยอตอสาธารณภย แตมศกยภาพในการเตรยมพรอมจดหามาตรการและ

วธการทจะท�าใหชมชนตนเองปลอดภย และสามารถจดการชมชนของตนเองได

หากไมไดรบความชวยเหลอจากหนวยงานภายนอกเลย ดงนน แนวคดเชนนจะเปน

การเสรมพลงและการมสวนรวมของชมชน พฒนาศกยภาพ และลดความเปราะบาง

ของชมชน นอกจากน ชมชนยงสามารถท�างานรวมกบองคกรทงภาครฐและเอกชน

ในการลดความเสยงจากสาธารณภยได

การลดความเสยงจากสาธารณภย88

ตวอยางการท�างานรวมกนระหวางชมชนและองคกรตาง ๆเมอเกดอกทกภยครงใหญในภาคกลางเมอป พ.ศ. 2554 องคการแพลน อนเตอร

เนชนแนล องค (Plan International Inc.) ซงเปนองคกรทท�างานดานเดกไดรวมท�างานกบชมชนและโรงเรยนในภาคกลางโดยเฉพาะในจงหวดพระนครศรอยธยาและจงหวดปทมธาน โดยใหความชวยเหลอดานของยงชพในเบองตน พรอมทงส�ารวจ ความตองการของเดกและเยาวชนในขณะประสบภย พบวามความส�าคญเปนอยางยงทเดกควรจะไดรบความค มครองใหมความปลอดภยในเหตการณสาธารณภย ทางองคการฯ จงไดเรมเขาไปพดคยกบองคการบรหารสวนต�าบลใหเหนความส�าคญของการคมครองเดกในเหตการณสาธารณภย โดยออกเปนมาตรการส�าหรบผใหญ ในการดแลเดกและเยาวชนไมใหมความเสยงตอการละเมดทางเพศและอนตราย ทางกายภาพอนเกดจากสาธารณภย เมอผใหญและชมชนเรมเขาใจและไววางใจ กไดเปดพนทใหองคการฯ ไดเขามาเผยแพรความรในประเดนอน โดยเฉพาะเรอง การลดความเสยงจากสาธารณภยทเดกเปนศนยกลาง

กระบวนการอบรมคอการท�ากจกรรมในชนเรยนของโรงเรยนในชมชนเพอใหเดกและเยาวชนรวมทงครมความรความเขาใจเรองอทกภยและการลดความเสยง จากสาธารณภย โดยการท�าความเขาใจแนวคดความหมายเรองภยและสาธารณภยการจดท�าขอมลรวมกบผใหญในชมชนเพอจดระบบขอมลของคนในชมชนสะทอนสภาพปญหาและพนทเสยง พนทปลอดภยในชมชน จดท�าระบบขอมลสารสนเทศ (แผนท GIS) ตอจากนนวเคราะหปญหาเพอจ�าแนกขอมลเปนหมวดหม ในดานตางๆ เชน ดานคมนาคม อาชพ การศกษา ในขนสดทายคอเดกและเยาวชนท�างานรวมกบผใหญในชมชนจดท�าแผนแมบทชมชน เพอก�าหนดแนวทางการลดความเสยงจากสาธารณภยใหตรงกบสภาพปญหาจรงทเผชญ แผนของชมชนจะมในระดบครวเรอนเปนการเตรยมความพรอมในครวเรอนของตนเอง ระดบชมชนเพอเตรยมแนวทาง การจดการสาธารณภยของชมชน และระดบทองถนมการประสานแผนแมบทเขากบแผนองคการบรหารสวนต�าบลและประสานความรวมมอระหวางชมชน หนวยงานภาครฐ และภาคเอกชน จะเหนไดวาจากกรณนเดกและเยาวชนไดพฒนาศกยภาพอยางมากและสามารถท�างานรวมกบผใหญในชมชนในเรองการลดความเสยงจากสาธารณภย

(ทมา: องคการแพลน อนเตอรเนชนแนล องค, 2555)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 89

ตวอยางการท�างานรวมกนระหวางชมชนและองคกรตาง ๆมลนธรกษไทย ไดท�างานรวมกบชมชนชายฝงทประสบภยคลนสนามในจงหวด

กระบ พงงา และระนองเพอท�ากจกรรมการจดการความเสยงจากสาธารณภย โดยชมชนเปนฐาน

ระยะท 1 กระบวนการกจกรรมเรมจากการจดท�าแผนของชมชนเพอจดการความเสยงจากสาธารณภย ดวยการสรางฐานขอมลอยางมสวนรวมโดยชมชนและ เพอชมชน คมอชมชนจดการความเสยงจากสาธารณภย (Workbook) ทใหชมชน เปนผจดท�า โดยท�าเปนชดกจกรรมตาง ๆ มการวเคราะหและสรางระบบขอมลเชงแผนท และการบนทกประสบการณของชมชนในการจดการสาธารณภยทผานมา

ระยะท 2 เปนการพฒนาแผนชมชนจดการความเสยงจากสาธารณภย คอการเตรยมแผนการจดการความเสยงตามขอมลทไดจากคมอชมชนจดการความเสยงจากสาธารณภย หรอ “การพฒนาแผนจดการสาธารณภยโดยชมชนเปนฐาน” เปนการประเมนภยและสาธารณภยทส�าคญ ศกยภาพของชมชน องคกรภาคภายนอกรวมมอทมอย และตดสนใจก�าหนดแนวทางการสรางความพรอมชมชนเปนแผนงานจดการสาธารณภยในแตละดาน และการเสรมสรางในการจดท�าแผนงานกจกรรมโครงการยอยเพอประสานการสนบสนนความรวมมอทงภายในชมชนและองคกรภาคภายนอก มทงองคกรปกครองสวนทองถน ภาคภาครฐ และประชาสงคมในพนท

ระยะท 3 เปนการบรหารแผนชมชนจดการความเสยงจากสาธารณภย สรางการเรยนรและขยายผล คอการรเรมกจกรรมการจดการความเสยงจากสาธารณภยของชมชนตามคมอทชมชนเปนผพฒนาขน ผน�าชมชนและคณะกรรมการทรบผดชอบ มปรบเปลยนใหเปนปจจบน ตามความเหมาะสม โดยการประสานการสนบสนน การสรางความรวมมอและการเชอมโยงแผนงาน โดยใชกระบวนการใหมการพจารณาแผนงานและโครงการยอยของชมชน และมตวแทนจากองคการบรหารสวนต�าบล ในพนท ตวแทนจากส�านกงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยจงหวด ตวแทนจากสาธารณสขจงหวด ตวแทนองคกรพฒนาเอกชนทรวมด�าเนนงานในพนท พรอมตดตามสนบสนน และใหความรวมมอใหเกดการด�าเนนงานตามแผนงานดงกลาว รวมทงกระตนใหมกจกรรมในการสรปบทเรยนประสบการณการปฏบตงานน�าไปปรบปรง แผนงานและขนตอนการด�าเนนงาน และน�าเสนอแลกเปลยนขยายผลในระดบนโยบายและสงคมในวงกวางตามโอกาสทเหมาะสม

(ทมา: มลนธรกษไทย)

การลดความเสยงจากสาธารณภย90

สงทชมชนสามารถท�าไดในการลดความเสยงจากสาธารณภยโดยสรปคอ

• มความรความเขาใจเรองการลดความเสยงจากสาธารณภย และมการส�ารวจ

ชมชนเพอวเคราะหความเสยงและศกยภาพ รวมทงกลมเปราะบางของชมชนและน�า

ขอมลเหลานนมาจดท�าเปนแผนลความเสยงภยของชมชน

• จดการฝกอบรมสมาชกชมชนอยเสมอ โดยเฉพาะอยางยงกลมเปราะบาง

เพอใหพวกเขามศกยภาพมากขน

• ใชภมปญญาทองถนในการเตรยมพรอมรบมอกบสาธารณภย

• เตรยมสงของยงชพทจ�าเปนกอนทจะเกดสาธารณภย

• มแผนรบมอกบสาธารณภยในครอบครว เชน การสรางบานเรอนใหมความ

เขมแขงและอยในพนททปลอดภย รวมทงอาจมการเตรยมพรอมในครอบครวหากตอง

อพยพออกจากบานของตน

• สรางหรอปรบปรงสาธารณปโภคในชมชนใหชวยลดความรนแรงจาก

สาธารณภย เชน ชมชนทโดนน�าทวมบอยอาจมการสรางฝายชะลอน�าหรอท�าพนท

แกมลงเพอพกน�า

• มแผนในภาวะฉกเฉนเมอเกดสาธารณภยและแผนการฟนฟชมชนหลงจาก

เกดสาธารณภย ซงควรมการประสานงานกบหนวยงานรฐทมหนาทรบผดชอบในระดบ

ทองถนและระดบจงหวด เพอใหแผนมความบรณาการและตอบสนองความตองการ

ของชมชนไดอยางแทจรง ฯลฯ

5.5 กำรปลกจตส�ำนกและสรำงวฒนธรรมควำมปลอดภยในสงคม

จตส�านกในเรองความปลอดภยเปนสงส�าคญทจะเปนรากฐานในการผลกดน

เรองการลดความเสยงจากสาธารณภยใหเปนทตระหนกของสงคม ในประเทศทประสบ

ภยขนาดใหญเปนประจ�า อยางเชน ประเทศญปน จะพบวาประชาชนมความตนตว

ในการเรยนรวธการรบมอกบสถานการณภย และดแลตนเอง พรอมทงหาทางปองกนและ

ลดผลกระทบจากภยอยางกระตอรอรน และมองวาสาธารณภยเปนสวนหนงของชวต

ทเปนเรองใกลตวทมองขามไมได ซงหากเปรยบเทยบกบประเทศทประสบภย

ไมบอยครงและไมเหนวาเรองสาธารณภยเปนเรองใกลตวแลวนน การผลกดนใหเรอง

ของการลดความเสยงจากสาธารณภยเปนเรองจ�าเปนนนไมงายนก ดวยเหตน เรอง

การสรางจตส�านกใหแกประชาชนในเรองของสาธารณภย และการดแลความปลอดภย

การลดความเสยงจากสาธารณภย 91

ใหแกตนเองและสงคมจงเปนเรองจ�าเปน ทงน สามารถท�าไดหลายวธซงโดยสวนมาก

ใหความส�าคญกบการปลกฝงความรและความเขาใจเปนส�าคญ เชน

• จดใหมขอมลเกยวกบความเสยงภยและวธการปองกนภย โดยเฉพาะอยางยง

ส�าหรบประชากรในพนทเสยงภยสงโดยอาจเผยแพรผานสอสารมวลชนตางๆ หรอ

สงคมออนไลน (Social Media) ทดงดดความสนใจประชาชน

• สงเสรมใหมการจดเวทสาธารณะ การเสวนาเกยวกบเรองการท�าสงคม

ใหปลอดภยจากสาธารณภยอยางสม�าเสมอ และเปดโอกาสใหประชาชนเขารวมรบฟง

และแสดงความคดเหน

• ผลกดนองคความรเรองการลดความเสยงจากสาธารณภยเขาสหลกสตร

ของโรงเรยนและมหาวทยาลย รวมทงจดท�าขอมลความรทเปนทางการ และไมเปนทางการ

เพอเผยแผรในระบบการศกษานอกโรงเรยนและในโรงเรยน รวมทงการฝกอบรมตางๆ

• สงเสรมใหครอบครว ทงพอและแมถายทอดความรและสรางความตระหนก

ใหแกลกเกยวกบเรองการลดความเสยงจากสาธารณภย การปฏบตตวในภาวะฉกเฉน

ในขณะเดยวกนลกกสามารถใหความรพอแมไดเชนกน นอกจากการปลกฝงจากบานแลว

วด (รวมถงศาสนสถานอน ๆ ของทกศาสนา) และโรงเรยน ทเปนศนยรวมจตใจ

และการพฒนาคนและสงคมยงสามารถมสวนรวมในการสงเสรมใหทกคนมความ

ตระหนกและมความรใหสมาชกชมชนมความปลอดภยจากสาธารณภยได

• สงเสรมใหประชาชนไมตดไมท�าลายปา รกษาแหลงตนน�าเพราะจะชวยให

ลดความรนแรงของสาธารณภย โดยเฉพาะอยางยงอทกภยได

• สงเสรมใหประชาชนสรางบานและอาคารใหมความแขงแรงและปลอดภย

จากสาธารณภยทอาจเกดขนไดในพนท ๆ ตนอาศยอย

• ฯลฯ

การลดความเสยงจากสาธารณภย92

ตวอยางการปลกจตส�านกเรองการลดความเสยงจากสาธารณภยในโรงเรยนองคการแอคชนเอด ประเทศไทย (ActionAid Thailand) ไดจดท�าโครงการ

โรงเรยนปลอดภยจากภยพบตส�าหรบเดกและเยาวชนทไดรบกระทบจากคลนสนาม ในภาคใตของประเทศไทย โดยมวตถประสงคเพอพฒนาศกยภาพของเดกในระดบประถมศกษาชนปท 5 และ 6 ใหมสวนรวมในการสรางความตระหนกเพอสรางโรงเรยนปลอดภยจากภยพบต โดยมงเนนใหเดกเปนผสงสารในการสรางความตระหนกรบรใหเกดขนในโรงเรยนเกยวกบเรองภยพบตและการเตรยมพรอมรบมอกบภยพบต และยงไดขยายผลไปถงคนในครอบครวทเดกอาศยอย นอกจากน บคลากรครทมสวนรวมในโครงการยงมสวนรวมในการออกแบบสอการเรยนการสอนส�าหรบใชในโรงเรยน เพอใหเกดการเรยนรและเขาใจรปแบบของภยพบตประเภทตางๆ รวมถงแนวทางการปองกนเพอลดภยพบตทเกดขนเฉพาะหนาในอนาคตได

(ทมา: องคการแอคชนเอด ประเทศไทย, 2549)

ตวอยางการปลกจตส�านกเรองการลดความเสยงจากสาธารณภยในโรงเรยน กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย กระทรวงมหาดไทย กระทรวงศกษาธการ

และองคกรความรวมมอระหวางประเทศของญปน (Japan International Corporation Agency: JICA) ไดรวมมอกนด�าเนนโครงการลดความเสยงจากสาธารณภยเพอสรางสงคมทสามารถฟนกลบและมความพรอมรบมอกบสาธารณภยอยางยงยนในประเทศไทย กจกรรมโครงการทส�าคญกจกรรมหนงคอการปลกจตส�านกและสรางศกยภาพ ในโรงเรยนทอยในระบบการศกษาขนพนฐานใหมความปลอดภยจากสาธารณภย โดยกระทรวงศกษาธการไดสงเสรมการศกษาเกยวเรองภยธรรมชาต โดยเฉพาะอยางยง อทกภย ดนโคลนถลม และคลนสนาม โดยไดพฒนาหลกสตรการเรยนส�าหรบนกเรยน และหลกสตรแนะแนวการสอนเรองภยธรรมชาตทง 3 ประเภทส�าหรบคร และยงไดมการแนะน�าแนวทางใหโรงเรยนในสงกดการศกษาขนพนฐานใหจดกจกรรมการศกษาเรองสาธารณภยในโรงเรยน โดยเนนใหเดกนกเรยนมสวนรวมและเปนผน�าในเรอง การลดความเสยงจากสาธารณภย ผานการใหความรเรองการจดการสาธารณภย การจดท�าแผนทเสยงภยและการการท�าแผนอพยพหนภย พรอมทงฝกซอมอพยพหนภย

(ทมา: ดดแปลงจาก JICA และส�านกความสมพนธตางประเทศ ส�านกงานปลดกระทรวงศกษาธการ, 2554)

การลดความเสยงจากสาธารณภย 93

ภาพท 29: ตวอยางสอภาพเคลอนไหวและสอออนไลนทใหความรเกยวกบน�าทวมทมา: รส Flood, 2554

การลดความเสยงจากสาธารณภย94

บทสงทำย

สาธารณภยสามารถสงผลกระทบใหแกประเทศชาตและประชาชนอยางมาก

โดยเฉพาะเมอประชาชนไมใหความส�าคญ ไมมความเขาใจในความเสยงของตนเอง

และไมสามารถดแลจดการกบความเสยงนนไดอยางมประสทธภาพและยงยน

ยอมท�าใหตนเองมสภาพเปราะบางและอาจไมสามารถหลกเลยงกบการเปนผไดรบ

ผลกระทบอยางรนแรงจากสาธารณภย

ผลกระทบจากสาธารณภยทเกดขนทวโลกรวมทงในประเทศไทยในอดต

เปนบทเรยนส�าคญทแสดงใหเราเหนผลของการไมใหความส�าคญกบการเตรยมความพรอม

การปองกนและลดผลกระทบลวงหนากอนทจะเกดสาธารณภยซงเปนมาตรการ

ในการจดการเชงรก แตกลบใหความส�าคญกบมาตรการเชงรบคอการฟนฟและ

ใหความชวยเหลอหลงเกดสาธารณภย ซงมความส�าคญเชนกน หากแตเปนมาตรการ

ทตองใชทรพยากรทงของภาครฐและเอกชนเปนจ�านวนมาก และเมอเกดสาธารณภย

ในวงกวาง ความสามารถในการดแลจดการใหผไดรบผลกระทบทงหมดสามารถฟนคน

กลบมาประกอบอาชพและด�ารงชวตไดอกครงนนอาจไมสามารถท�าไดอยางทวถง

สงหนงทเราทกคนไมอาจปฏเสธไดคอ สาธารณภยเปนเรองใกลตวของเรา

และเราอาจไดรบผลกระทบโดยทางใดทางหนงเมอใดกได เมอเราทกคนมสวนท

สามารถท�าใหความเสยงหรอโอกาสทจะไดรบผลกระทบนนมมากขนหรอนอยลงได

จงถงเวลาแลวททกภาคสวนของสงคมควรใหความส�าคญกบเรองการลดความเสยง

จากสาธารณภยทเนนการมสวนรวมของทกคน ทงภาครฐ ภาคเอกชน ภาคธรกจ

การศกษา หรอแมแตในระดบชมชนและประชาชนเอง จ�าเปนตองมความเขาใจ

และมความตระหนกในเรองนอยางถองแท และเมอประกอบกบกลไกของประเทศ

ทมนโยบาย มแนวทางการปฏบต และมการประสานความรวมมอกนของทกภาคสวน

ประเทศไทยจะสามารถกาวหนาไปเปนประเทศทรรบ รปรบ และรจกการฟนตว

จากสาธารณภยไดอยางยงยนอยางแนนอน

***********************

การลดความเสยงจากสาธารณภย 95

เอกสำรอำงอง

เอกสารอางองภาษาไทย• กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย. (2550). พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550.• กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย. (2552). แผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต พ.ศ. 2553- 2557. กระทรวงมหาดไทย. กรงเทพฯ.• กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย. (2553). แผนปฏบตการลดความเสยงจากภยพบตแหงชาตในเชง ยทธศาสตร พ.ศ. 2553 – 2562 (Strategic National Action Plan (SNAP) on Disaster Risk Reduction 2010-2019). กระทรวงมหาดไทย. กรงเทพฯ.• กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย. (2554). แผนยทธศาสตรกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2555 - 2559. • กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย. (2556). แผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต พ.ศ. 2553-2557 “บทวาดวยการบรหารจดการน�าและอทกภย”.กระทรวงมหาดไทย. กรงเทพฯ.• กรมโยธาธการและผงเมอง. แบบบานลอยน�า. เขาถงไดจาก http://www.dpt.go.th/download/PW/ floating_house/floatingH.html. (สบคนเมอ 30 พฤศจกายน พ.ศ. 2556).• กรมอตนยมวทยา. (ม.ป.ป.). สรปสถานการณภยพบตในประเทศไทย.• การประปาสวนภมภาค. (2553). แผนบรรเทาภยพบตการประปาสวนภมภาค.• โครงการการเพมขดความสามารถในการบรหารจดการอทกภยในสภาวะฉกเฉน ภายใตแผนงานบรหาร จดการ และ บรรเทาอทกภย ของส�านกงานเลขาธการคณะกรรมาธการแมน�าโขง (2553). คมอฝกอบรม การปลกจตส�านกเพอ เตรยมรบภยน�าทวม. ศนยเตรยมความพรอมปองกนภยพบตแหงเอเชย. • โครงการเครอขายเมองในเอเชยเพอรบมอกบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ (ACCCRN) และโครงการ เสรมสรางการรบมอของเมองกบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ (M-BRACE). (2556). การจดท�า แผนคณภาพชวตและผงชมชน…เพอรบมอและปรบตวกบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ - เมองหาดใหญ. สารปรบตว…รบมอ…การเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ. 3 (11). เขาถงไดจาก http:// www.tei.or.th/w_cc/ACCCRN/2013-ACCCRN-newsletter-11.pdf. (สบคนเมอ 3 ธนวาคม พ.ศ. 2556).• ฐตพร สนสพรรณ และ พรนนท โตวชราภรณ. (2556). การประเมนความเสยงภยพบต. เอกสารประกอบ การบรรยาย. การสมมนาเชงปฏบตการการสงเสรมการลดความเสยงจากภยพบต. 13-14 มถนายน 2556. • ฐตภทรา ค�าผงแดง และ มนตร กรรพมมาลย. (ม.ป.ป.). การมสวนรวมของประชาชนในการจดการภยพบต โดยอาศยชมชนเปนฐาน กรณศกษา: ต�าบลชมพ อ�าเภอเนนมะปราง จงหวดพษณโลก.• ไทยพบลกา. (2555). 2011 ทสดแหงหายนภยราคาแพง จบตาป 2012 ทบสถต?. เขาถงไดจาก http:// thaipublica.org/2012/01/2011-disaster-and-2012-trend/. (สบคนเมอ 28 พฤศจกายน พ.ศ. 2556).• เบญจมาส โชตทอง และคณะ. (2553). ความมนคงของระบบนเวศและชมชนชายฝงในพนทประสบภยพบต สนาม. สถาบนสงแวดลอมไทย, กรงเทพ.• ประชาชาตธรกจ.(2554). กรณศกษาเอสซจโมเดล: ศนยปฏบตการน�าทวม กภยพนกงาน 6,000 ชวต. เขาถงไดจาก http://www.flood.rmutt.ac.th/?wpfb_dl=679. (สบคนเมอ 7 ธนวาคม พ.ศ. 2556).• ประสาร สถานสถตย. (ม.ป.ป.). ชมชนจดการความเสยงภยพบต CBDRM. เอกสารประกอบการบรรยาย. โครงการเสรมสรางความเขมแขงชมชนจดการความเสยงภยพบต (Strengthening Community-based Disaster Risk Management in Asia SCDRM). มลนธรกษไทย.• เปรมใจ วงศรไพศาล. (ม.ป.ป.). ภยพบตทางธรรมชาตในเอเชย: ผลกระทบและบทเรยน. ศนยวจยการยายถนแหงเอเชย สถาบนเอเชยศกษา.

การลดความเสยงจากสาธารณภย96

• ผจดการ. (2554). นกวเคราะหช “ไทย” ตดกลมเสยงรบผลกระทบหนกสดจากสภาพอากาศเปลยนแปลง. เขาถงไดจาก http://www.manager.co.th/Around/ViewNews.aspx?NewsID=9540000136455. (สบคนเมอ 28 พฤศจกายน พ.ศ. 2556).• ผจดการ. (2556). “คลองหอยโขงโมเดล” แผนรบมออทกภยโดยชมชน / ชาครต โภชะเรอง. เขาถงไดจาก http://www.manager.co.th/South/ViewNews.aspx?NewsID=9560000124019&Ht ml=1&CommentReferID=23956703&CommentReferNo=1&. (สบคนเมอ 29 ตลาคม พ.ศ. 2556).• พงษพฒน หอด. (2554). สวนลอยน�าสกระแสน�าทวม. คมชดลก. เขาถงไดจาก http://www.komchadluek. net/detail/20111016/111814/สวนลอยน�าสกระแสน�าทวม.html. (สบคนเมอ 7 ธนวาคม พ.ศ. 2556).• มตชนออนไลน. (2554). ไทยรงอนดบ 37 ประเทศเสยงภยจากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศมากทสด. เขาถงไดจาก http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1319600013&grpid=03 &catid=&subcatid=. (สบคนเมอ 28 พฤศจกายน พ.ศ. 2556).• มทรกา พฤกษาพงษ. (2556). การลดความเสยงภยพบตและการพฒนา (Disaster Risk Reduction & Development). เอกสารประกอบการบรรยาย. ศนยเตรยมความพรอมปองกนภยพบตแหงเอเชย. 7 มถนายน 2556.• มลนธรกษไทย. (ม.ป.ป.). บนทกกระบวนการท�างาน ชมชนจดการความเสยงภยพบต: กรณศกษาชมชน ชายฝงทประสบภยสนามในจงหวดกระบ พงงา และระนอง. โครงการเสรมสรางศกยภาพชมชมจดการ ดานความเสยงภย พบตในภมภาคเอเชย. มลนธรกษไทย และ องคกรแครนานาชาต.• มลนธรกษไทย และ คณะกรรมาธการเศรษฐกจและสงคมแหงสหประชาชาตส�าหรบเอเชยและแปซฟก. (ม.ป.ป.). กระบวนการพฒนาแผนชมชนจดการความเสยงภยพบต. เอกสารประกอบการบรรยาย. โครงการเสรมสรางความเขมแขงชมชนจดการความเสยงภยพบต (Strengthening Community-based Disaster Risk Management in Asia SCDRM). มลนธรกษไทย.• รววรรณ ภรเดช (ม.ป.ป.). ประเทศไทยกบทศทางด�าเนนการดานการเปลยนแปงสภาพภมอากาศ. เอกสาร ประกอบการบรรยาย. กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม.• ระบบสารสนเทศเพอการเรยนรเกยวกบอทกภย (ม.ป.ป.). เอสซจโมเดล. มหาวทยาลยเทคโนโลย ราชมงคลธญบร จ.ปทมธาน. เขาถงไดจาก http://www.flood.rmutt.ac.th/?page_id=4078. (สบคนเมอ 7 ธนวาคม พ.ศ. 2556).• รส Flood. (2554). เขาถงไดจาก https://www.facebook.com/ROOSUFLOOD. (สบคนเมอ 28 พฤศจกายน พ.ศ. 2556).• เวอโรนกา ดวโซวา. (2553). คมอการลดความเสยงภยพบต (ฉบบแปล). สหภาพยโรป.• ศนยเตรยมความพรอมปองกนภยพบตแหงเอเชย (ADPC). (2556). การประเมนแผน นโยบาย และการ ด�าเนนงานจดการภยพบตในประเทศไทย. องคการเฮลพเอจ อนเตอรเนชนแนลและคณะท�างานเอพจ.• ศนยเฝาระวงสถานการณภาคใต. (2554). โปสเตอรเตรยมตวรบมอกบภยพบตฉบบชาวบานโดยเครอขาย ชมชน เขมแขงรบมอภยพบต. เขาถงไดจาก http://www.deepsouthwatch.org/sites/default/files/ Poster_Diaster.pdf. (สบคนเมอ 3 ธนวาคม พ.ศ. 2556).• ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. (ม.ป.ป.). รายงานฉบบสมบรณ (ฉบบราง) โครงการ ศกษามาตรการทเหมาะสมเพอลดผลกระทบจากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ.• สรชย คมสน. (2556). การประยกตแนวคดการลดความเสยงภยพบตเขากบแผนพฒนาเศรษฐกจและ สงคม แหงชาต. เอกสารประกอบการบรรยาย. ส�านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคม แหงชาต. 7 มถนายน 2556.

การลดความเสยงจากสาธารณภย 97

• ส�านกการระบายน�า. (ม.ป.ป.). เขาถงไดจาก http://dds.bangkok.go.th/. (สบคนเมอ 7 ธนวาคม 2556).• ส�านกความสมพนธตางประเทศ ส�านกงานปลดกระทรวงศกษาธการ. (2011). โครงการพฒนาศกยภาพ การจดการภยพบต. เขาถงไดจาก http://www.bic.moe.go.th/newth/index.php/2013-10-13-21- 19-33/item/1132-2013-10-14-23-01-02. (สบคนเมอ 6 ธนวาคม 2556).• ส�านกงานกจการสตรและสถาบนครอบครว, กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย, และ มลนธเพอการ พฒนา ทยงยน. (ม.ป.ป.) คมอการจดการภยพบต: มมมองมตหญงชาย. เรวด ประเสรฐเจรญสข, (บรรณาธการ). • ส�านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (2554). การจดการภยพบตและการฟนฟ บรณะหลงการเกดภย: กรณศกษาประเทศไทยและประเทศอนๆ.• ส�านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (2554). รายงานการศกษาเบองตน การจดการภยพบตและการฟนฟบรณะหลงการเกดภย: กรณศกษาไทยและตางประเทศ.• ส�านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (2555). สรปสาระส�าคญแผนพฒนา เศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบทสบเอด พ.ศ. 2555 – 2559.• ส�านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (2555). รายงานสรปผลการประชม ประจ�า ป 2555 ของ สศช. เรองอนาคตประเทศไทยบนเสนทางสเขยว.• ส�านกงานคณะกรรมการพเศษเพอประสานงานโครงการอนเนองมาจากพระราชด�าร. (ม.ป.ป.). เขาถงได จาก http://www.rdpb.go.th. (สบคนเมอ 7 ธนวาคม 2556).• ส�านกงานนโยบายและแผนการขนสงและจราจร. (2552). แผนปฏบตการการปองกนและบรรเทา สาธารณภยแบบบรณาการ ระดบกระทรวง ดานคมนาคม. กระทรวงคมนาคม. กรงเทพฯ.• ส�านกงานเพอการลดความเสยงจากภยพบตแหงสหประชาชาต (UNISDR) (2556). GAR 2013 รายงาน การประเมนระดบโลกวาดวยการลดความเสยงจากภยพบต: จากความเสยงรวมสคณคารวม กรณภาค ธรกจ ส�าหรบการลดความเสยงจากภยพบต. • ส�านกงานสถตแหงชาต. (2556). ส�ารวจความคดเหนของประชาชนเกยวกบภยธรรมชาตและสงแวดลอม พ.ศ. 2556. กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร.• ส�านกผงเมอง กรงเทพมหานคร. (ม.ป.ป.). แผนผงโครงสรางการใชประโยชนทดนของกรงเทพมหานคร และปรมณฑล. โครงการวางและจดท�าผงเมองรวมกรงเทพมหานคร.• ส�านกสงเสรมการปองกนสาธารณภย. (ม.ป.ป.). คมอประชาชนในการจดการความเสยงจากภยพบตโดย อาศยชมชนเปนฐาน: การจดท�าแผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยของชมชน. เอกสารประกอบการ ฝกอบรมผน�าชมชนตามโครงการเสรมสรางศกยภาพชมชนดานการปองกนและบรรเทาสาธารณภย. กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย กระทรวงมหาดไทย.• องคการชวยเหลอเดก. (ม.ป.ป.). แผนททรพยากรและความเสยง. โครงการการมสวนรวมของเดกและ เยาวชนในการลดความเสยงจากภยพบต.• องคการแพลน อนเตอรเนชนแนล องค. (2555). บทเรยนการจดการภยพบตน�าทวมเขตพนทภาคกลาง.• องคการแอคชนเอด ประเทศไทย. (2549). โรงเรยนปลอดภยจากภยพบต. เขาถงไดจาก http://thaingo.org/writer/view.php?id=202. (สบคนเมอ 8 ธนวาคม พ.ศ. 2556).• องคการเฮลพเอจ อนเตอรเนชนแนล และคณะท�างานเอพจ. (ม.ป.ป.). ความรวมมอดานการจดการ ภยพบตระหวางอาเซยนและองคกรภาคประชาสงคม: ตามความตกลงอาเซยนวาดวยการจดการภย พบตและการตอบโตสถานการณฉกเฉน (ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response: AADMER).

การลดความเสยงจากสาธารณภย98

• องคการเฮลพเอจ อนเตอรเนชนแนลและคณะท�างานเอพจ. (ม.ป.ป.). พลงชมชนลดความเสยงภยพบต: กรณศกษา โครงการเตรยมความพรอมลดความเสยงจากภยพบต. เขาถงไดจาก www.helpage. org/download/50f955952eced/. (สบคนเมอ 11 พฤศจกายน พ.ศ. 2556).• องคการเฮลพเอจ อนเตอรเนชนแนลและคณะท�างานเอพจ. (2556). ชมชนตะโหมดปรบตวรบภยพบต: กรณศกษาการเตรยมความพรอมรบภยพบตของชมชนลมน�าตะโหมด จงหวดพทลง. เอกสารชด การลดความเสยงจากภยพบตและการปรบตวของชมชน.• Aloud Bangkok. (ม.ป.ป.). อโมงยกษ ระบบการระบายน�าในกรงเทพมหานคร. เขาถงไดจาก https://www.facebook.com/aloudbangkok. (สบคนเมอ 28 พฤศจกายน พ.ศ. 2556).

เอกสารอางองภาษาองกฤษ• Abarquez, I. and Murshed, Z. (2004). Community-Based Disaster Risk Management: Field Practitioners’ Handbook). Asian Disaster Preparedness Center. Pathumthani, Thailand.• Action Aid. (2010). Annual Report 2010.• ADPC. (n.d.). Private Sector Engagement in Disaster Risk Reduction.• ADPC. (2006). Critical Guidelines: Community-Based Disaster Risk Reduction. Pathumthani, Thailand.• ADPC. (2007). Mainstreaming Disaster Risk Reduction into Education Sector. Asian Disaster Management News, 13 (3).• ASEAN Secretariat. (2006). ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response. Jakarta, Indonesia.• Asian Development Bank. (2013). Investing in Resilience: Ensuring a Disaster-Resistant Future. Manila. Philippines.• Asian Development Bank. (2013). Climate-Related Disasters in Asia and the Pacific. Manila, Philippines.• Blate, G. (2010). Community Driven Ecosystem-based Adaptation in Khok Kham, Thailand. Coastal Ecosystems’ Role in Climate Change: Adaptation Knowledge Platform Learning Seminar Series. 3 June 2010. Bangkok, Thailand. [Powerpoint Presentation].• City of Ypsilanti. (2006). Updated 1998 Master Plan Land Use Map. https://cityofypsilanti. ewashtenaw.org/maps/updatedmplow. [Accessed 7 December 2013].• Disaster Management Training Programme. (1994). Disaster Mitigation. 2nd Edition.• Gautam D. (2010). Good Practices and Lessons Learned: Disaster Risk Reduction through Schools. Kath mandu, Nepal.• HelpAge International. (2013). Voices of Resilience: Disaster Risk Reduction in Thailand http://www.helpage.org/download/5269409e6b00e. [Accessed 7 December 2013].• IFAD. (2013). The Adaptation Advantage: the Economic Benefits of Preparing Small-Scale Farmers for Climate Change. • IFRC. (2013). World Disaster Report: Focus on Technology and the Future Humanitarian Action. Geneva, Switzerland.• JICA. (n.d.). The Project on Capacity Development in Disaster Management in Thailand (Phase 2). [Poster].

การลดความเสยงจากสาธารณภย 99

• Kakaliagou, O. (2009). Emergency Response and Vulnerable Groups. Presentation for workshop on “Human Rights in Disasters: Search and Rescue Operation in Disaster especially for Vulnerable Group”. 5 November 2009. Athens, Greece.• Kellett, J. and Sparks, D. (2012). Briefing Paper on Disaster Risk Reduction: Spending Where It Should Count. Global Humanitarian Assistance. Somerset, UK.• Maplecroft. (2012). Climate Change Vulnerability Index 2013 - Most at Risk Cities. http://www. preventionweb.net/english/professional/maps/v.php?id=29649. [Assessed 29 November. 2013].• Mitchell, T., Jones, L., Lovell, E., Comba, E. (2013). (eds) Disaster Risk Management in Post 2015 DevelopmentGoals: Potential Target and Indicators. Overseas Development Institute. London, UK.• National Disaster Management Office (NDMO) - Lao PDR. (2010). Developing a National Risk Profile of Lao PDR Part 1: Hazard Assessment.• Stormwater Management and Road Tunnel (SMART). (n.d.). http://smarttunnel.com.my/. [Accessed 3 December 2013].• UNDP. (n.d.). Disaster Risk Assessment. [Handout]• UNISDR. (2007). Hyogo Framework for Action 2005 - 2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters.• UNISDR. (2009). Terminology on Disaster Risk Reduction. http://www.unisdr.org/we/inform/ terminology. [Accessed 30 November 2013].• UNISDR. (2010). Local Governments and Disaster Risk Reduction: Good Practices and Lessons Learned. Geneva. Switzerland.• UNISDR. (2011). Annual Report 2011: UNISDR secretariat Work Programme 2010 - 2011. • UNISDR. (2012). Impacts of Disaster Since the 1992 Rio de Janeiro Earth Summit. (Infographic).• UNISDR. (2013). Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction (HFA2): Report from 2013 Global Platform Consultations.• UNOCHA. (2013). Philippines: Typhoon Haiyan. Situation Report No.18.• Velasquez, J., Bonapace T., Srivastava S.K., Mohanty, S. (2012). Reducing Vulnerability and Exposure to Disasters: Asia–Pacific Disaster Report 2012. United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (UNESCAP) and the United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNISDR). Bangkok, Thailand.• Wisner B., Blaikie P., Cannon T., and Davis, I. (2003). At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters. 2nd Edition. Routledge.• The World Bank. (2012). Thai Flood 2011: Overview Rapid Assessment for Resilient Recovery and Recon struction Planning. Bangkok, Thailand.• The World Bank. (2012). Understanding Risk: Best Practices in Disaster Risk Assessment: Proceeding from the 2012 UR Forum. Washington D.C., USA.• The World Bank. (2013). Disasters Affect Everyone – But They Impact the Poor and Vulnerable the Most. (Infographic).

การลดความเสยงจากสาธารณภย100

คณะทปรกษำและผจดท�ำ

คณะทปรกษา1. นายฉตรชย พรหมเลศ อธบดกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย2. นายอนสรณ แกวกงวาล รองอธบดกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย3. นายอรรณพ เพชรวเศษ รองอธบดกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย4. นายพรพจน เพญพาส รองอธบดกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย5. นายมนตร ชนะชยวบลวฒน ผอ�านวยการศนยปองกนและบรรเทาสาธารณภยเขต 5 นครราชสมา6. ผศ.ดร.ทวดา กมลเวชช ทปรกษาโครงการ ส�านกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาตคณะผจดท�า1. นายสปกต โพธปภาพนธ ผอ�านวยการส�านกนโยบายปองกนและบรรเทาสาธารณภย2. นายอ�านาจ ผลมาตย วศวกรโยธาช�านาญการพเศษ3. นางสาวชชฎาภร บญพระณช ผอ�านวยการสวนนโยบายภยธรรมชาต4. นายมนตชย มโนสมทร วศวกรโยธาช�านาญการพเศษ5. นายปกรณ กจพทกษ นตกรช�านาญการพเศษ6. นายสทธพร เพชรด นกวทยาศาสตรช�านาญการพเศษ7. นางสาวเภาร�าไพ จรรยา รองผอ�านวยการวทยาลยปองกนและบรรเทาสาธารณภย8. นางสาวสรอยสร บรรณวฒน นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการพเศษ9. นางเดอนเพญ วชรายน นกวชาการการเงนและบญชช�านาญการ10. นางปรานอม ชนประทม นกวเทศสมพนธช�านาญการ11. นายทรรศน ปนวงศ นกวเทศสมพนธช�านาญการ12. นางสาวอารรตน วจตรพชรผล นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ13. นางสาวจฑามาศ เดชพทกษ นกวชาการตรวจสอบภายในช�านาญการ14. นางประภสสร นลโชต นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ15. นางสาวฉตราภรณ แกวยนต นกวชาการเผยแพรช�านาญการ16. นางสรพน ทพยรภสกล นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ17. นายสนต บษบงทอง นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ18. นายบญญต ใยงเหลอม วศวกรโยธาช�านาญการ19. นางสาววภาว ศรประไพ นกสงคมสงเคราะหช�านาญการ20. นายทวป ลมปกรณวณช นกวชาการเผยแพรช�านาญการ21. นายนภทร เหมทานนท วศวกรโยธาปฏบตการ22. นายวเชษฐ อ�านวยพร วศวกรโยธาปฏบตการ23. นางสาวกมลวรรณ เอกโชต นกวเคราะหนโยบายและแผนปฏบตการ24. นางสาวสพรรณวด ศรโสม วศวกรโยธาปฏบตการ25. นางสาวเบญญพฒน จารภาคชานนท พนกงานนโยบายและแผนช�านาญการ26. นางสาวโสรชช พทธพทกษ นกพฒนาศกยภาพและฝกอบรม ส�านกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต

ผเขยน นางสาวโสภาพรรณ รตนจนะ ทปรกษาและนกวชาการอสระผเรยบเรยง ดร.มทรกา พฤกษาพงษ เจาหนาทโครงการ ส�านกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต

กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย กระทรวงมหาดไทย3/12 ถ.อทองนอก แขวงดสต เขตดสต กรงเทพมหานคร 10300โทรศพท 0-2637-3000 เวบไซต www.disaster.go.th