Maa-aineslain toimivuuden

arviointi

Maa-aineslainsäädäntö

Arvioinnin tavoitteet ja toteutus

Muutokset ottamistoiminnassa ja

maa-ainestenoton nykytila

Arvioinnin tuloksia

Vanhempi tutkija Jari Rintala

Suomen ympäristökeskus

14.02.2014 Vantaa/Infra-Akatemia

§

§

§

§

§

§ §

§

§ §

§

§

Maa-aineslaki

Voimaan vuoden 1982 alussa

Sovelletaan kaikkien maa- ja kallioperän ainesten

ottamiseen lukuun ottamatta turvetta ja kaivosmineraaleja

Suojelulaki

Maa-aineslain voimaantulon yhteydessä harjuluonnon

monimuotoisuuden säilyttämiseksi laadittiin myös

valtakunnallinen harjujensuojeluohjelma (HSO)

• valtioneuvoston periaatepäätös 3.5.1984

• suojeluohjelmaan kuuluu 159 harjualuetta yhteispinta-alaltaan noin

97 000 hehtaaria

Maa-aineslaki

Muutettu useaan otteeseen

Merkittävimmät muutokset 1997

• Yleistavoite: aineksia tulee ottaa ympäristön kestävää kehitystä

tukevalla tavalla

• ottamista rajoittaviin ympäristöehtoihin maa-aineslain 3§:ään lisättiin

pohjavesi omaksi kohdaksi

Maa-ainesasetus (91/1982) uudistettiin kokonaan vuonna

2005 valtioneuvoston asetuksella (926/2005) maa-ainesten

ottamisesta

Maa-ainesten ottamista säännellään maa-aineslain lisäksi

myös monilla muilla laeilla; kuten YSL, VL, MRL, YVA

Maa-aineslain ja muun maa-ainesten

ottamiseen liittyvän lainsäädännön

kehittyminen

Maa-aineslain toimivuuden arviointi -

hankkeen tavoitteet

Liittyy YM:n 30.11.2011 asettamaan ympäristönsuojelulain

ja –asetuksen sekä eräiden muiden ympäristösäädösten

uudistamista valmistelevaan hankkeeseen

Tavoitteena oli

• tuottaa yleisnäkemys maa-ainesten ottamisen nykytilasta ja

esittää maa-ainesten ottamisen ohjausmekanismit

• arvioida lupajärjestelmän toimivuutta ja vastaavuutta maa-

aineslainsäädännölle aikanaan asetettuihin tavoitteisiin

• esittää maa-ainesten ottamisen sääntelyä koskevat

kehittämistarpeet

Arviointihankkeen toteutus

Kirjallisuusselvitys

• koottu yhteen ja referoitu maa-ainestenottoa ja maa-aineslainsäädäntöä

koskeva kirjallisuus Suomesta

Web‐kysely

• Kysymykset räätälöity eri tahoille. Kysymyksiä 15 – 60 kpl. Paljon tilaa

avoimille kommenteille.

• Vastauksia 131 kpl: lupa- ja valvontaviranomaiset 72, ELY‐keskukset 16,

maakunnan liitot 9, toiminnanharjoittajat 34

Ryhmätapaaminen

• 4 kpl (Uusimaa, Häme, Kaakkois‐Suomi, Pohjois‐Pohjanmaa), joihin

osallistui yhteensä noin 60 henkilöä

• Lakiasiantuntijatapaaminen 6 henkilöä

Erillishaastattelut

• 17 kpl; GTK, MTK, Kuntaliitto, Kiviteollisuusliitto ry, SLU, PK ELY, UUS

ELY, HÄM ELY, Infra ry, Rudus Oy, Morenia Oy, Hämeen HAO, KHO,

Aalto‐yliopisto, Oulun yliopisto,YM

Loppuraportti Suomen Ympäristö 12/2013

• Laajahkolle kohderyhmälle lausuntopyyntö raportista

Ottamistoiminta nykyisin verrattuna maa-

aineslain voimaantuloon

Ottamistoiminta kohdistuu huomattavasti enemmän

kalliokiviainekseen ja myös merenalaisiin hiekkavaroihin

Ottamiseen sovelletaan maa-aineslain lisäksi myös muita

lakeja mm. YSL, YVA

• Maa-aineslain ja muiden ottamistoimintaan sovellettavien lakien väillä

on osin päällekkäisyyksiä ja ristiriitaisuuksia

• Usean luvan tarve on lisännyt sekä luvan haltijan että viranomaisten

työmäärää sekä hidastanut lupien voimaantuloa

Ympäristöluvan tarve maa-ainesten ottamishankkeissa

arviolta

• 200 kallion ottamisluvassa vuosittain

• 50 -100 soran ottamisluvassa vuosittain

Ottamistoiminta nykyisin verrattuna maa-

aineslain voimaantuloon

Tausta-aineistoa lupapäätöksien tueksi on paljon mm:

• Pohjavedensuojelun ja kiviaineshuollon yhteensovittamisselvitykset

(POSKI)

• Merkittävimmät valtakunnallisesti arvokkaat geologiset muodostumat

on inventoitu ja arvotettu

Tausta-aineistot on huomioitu maakunta- ja yleiskaavoissa

melko kattavasti

Aineksien kierrätys, erityisesti asfaltin ja betonin kierrätys,

on lisääntynyt merkittävästi

Korvaavien materiaalien käyttö on edelleen melko vähäistä,

vaikka niiden käyttömahdollisuuksia on selvitetty laajasti

Lupakohtaisesti isommat ottomäärät, alueelliset erot suuria

Voimassa olevat maa-ainesluvat ja niiden

mahdollistamat ottomäärät v.1990-2012

Keskimääräisen ottamisluvan (myönnetty 2006-

2011) mahdollistama ottomäärä (1000 k-m3).

Sora ja hiekka Kallioaines

Maa-ainesten ottomäärät v.1999-2012

(MAL-mukaiset lupa-alueet sekä kiviainesten arvioitu kok.käyttö)

Lupa- ja ottomääräjakauma otetun

ainesmäärän perusteella

Sora Kallio

Asiantuntijakyselyiden ja -

haastatteluiden tuloksia

Maa-aineslain soveltamisalan (MAL 1§) laajennustarve

-kunnat; turpeennosto, toiminnanharjoittajat merihiekan nosto, ELY-keskukset ei laajennustarvetta

-turpeennoston sisällyttämistä maa-aineslakiin selvitetty useaan otteeseen, tarkastellaan YSL:n

kokonaisuudistuksen yhteydessä

-merihiekan nosto: tehty erillisselvitys. Vesilain uudistamisen yhteydessä 2012 ei nähty tarvetta

muuttaa lupamenettelyä.

-kuntan nosto: käyttö lisääntynyt. Alustavan tulkinnan mukaan ei kuulu maa-aineslain piiriin, vaatii

lisäohjeistusta.

Maa-aineslain mukaiseksi lupaviranomaiseksi (MAL 7 §)

soveltuvin

Kuntaa pidettiin soveltuvimpana lupaviranomaisena

Ottomäärältään isoja lupia tai lupia, jotka edellyttävät myös vesilain mukaisen

luvan ehdotettiin joissakin näkemyksissä käsiteltäväksi keskitetysti esim.

AVI:ssa

Useissa kunnissa lupia myönnetään vähän ei synny rutiinia

luvanmyöntämiseen ja lain tulkintaan

Myönnetyt luvat (kpl/v) eri kunnissa

Korkeintaan 1 lupa/vuosi myönnetään

yli100 kunnassa

Maa-aineslupien voimassaolo

Keskimäärin luvat voimassa 10

vuotta, alueellisia eroja

Vuodesta 2005 lähtien kalliokiven

louhintaan on voitu erityisistä

syistä myöntää lupa enintään 20

vuodeksi ja muille maa-aineksille

15 vuodeksi

Lakimuutoksesta huolimatta yli

kymmenen vuoden ottamislupia

on myönnetty melko vähän

Toiminnanharjoittajista 60 % piti

nykyisiä lupa-aikoja liian lyhyinä

Vesilain ja ympäristönsuojelulain

mukaisen luvan voimassaolo voi

olla eri Yli 11 vuoden myönnetyt kallion

ottamisluvat Lähde:Notto-tj

Lupien voimassaoloajat ELY-keskuksittain

Soraluvat Kallioluvat

Onko maa-aineshankkeeseenne liittynyt myös muiden

lakien mukaisia lupia tai muuta käsittelyä?

(vastaajina: toiminnanharjoittajat)

Onko maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain

erillisistä lupamenettelyistä ollut haittaa ja

mitkä ovat keskeiset haitat?

Milloin vesilupa maa-aineshankkeissa?

Maa-ainestenoton vesiluvat

aluehallintovirastoittain (LSY=Etelä- ja Länsi-Suomen AVI,

ISY=Itä-Suomen AVI ja PSY=Pohjois-

Suomen AVI)

Lupaharkinta

- Toiminnanharjoittajista lähes 60 % näki, että luvanhakijoita ei kohdella tasapuolisesti

lupaharkinnassa. Erityisesti Etelä-Suomessa esiintyi tyytymättömyyttä.

- Lisäksi eri kuntien välillä oli merkittäviä eroja luvan myöntökriteereissä ja

lupamääräyksissä

- Toisaalta viranomaiset pitivät ottamissuunnitelmia ja niihin liittyviä selvityksiä

tasoltaan korkeintaan tyydyttävinä

Keskeisimmät syyt lupahakemuksen

hylkäämiseen/tarkistamiseen (vast. kunta)

Maa-aineslupavalitusten määrä ja valitusten

aiheellisuus

5-10 % maa-ainesluvista valitetaan hallinto-oikeuksiin ; esim. v.2008-2009 yht.160

luvasta

Keskeisiä valittajia lupa-alueiden naapurit (40-50 %), luvan hakijat (30 %) ja ELY:t (20-

30 %)

Pääasialliset valitussyyt liittyivät pohjaveteen, kauniiseen maisemakuvaan sekä

luonnon kauneusarvoihin

Pohjavettä koskevat valitukset menestyneet parhaiten hallintotuomioistuimissa

Viime vuosina maa-ainestenottoon liittyvistä ympäristöluvista n. 30-40 valitusta/vuosi

Eri valitusreitit; joissakin tapauksissa vaikka MAL-lupa hylätty KHO:ssa, niin sen

jälkeen YSL:n mukainen lupa on pysynyt voimassa VaHAO:ssa

Hallinto-oikeuksiin vuosina 2001-2002 ja 2008-

2009 tehdyt maa-aineslupavalitukset

Kallionottoluvista valitettiin suhteellisesti

eniten

Osaan lupia kohdistui useita, jopa

kymmeniä valituksia

Alueelliset erot valitusmäärissä suuria

Valitussyyt usein moninaiset

Ottamisalueiden jälkihoito ja

jälkikäyttö

Kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota, etenkin

soranottoalueilla

Edelleen paljon jälkihoitamattomia alueita

Vaiheittainen jälkihoito yhä melko vähäistä

Luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat

uusioympäristöt huomioitu harvoin

Yleisin jälkikäyttö metsätalous, kallion ottamisalueilla

laajempi vaihtelu

Ylijäämämaiden sijoituspaineet

Vakuudet

Eri osapuolten mielestä pääosin oikean suruisia

Merkittävää vaihtelua eri kunnissa

Jouduttu käyttämään harvoin jälkihoitoon

Ei yleensä oltu palautettu vaiheittain jälkihoitotöiden

edetessä

----------------------------------------------

Lisäksi valvonta- ja tarkastusmaksuja pidettiin osin liian

suurina

Maa-ainestenoton seurannan ja

tietojärjestelmien toimivuus

Ympäristöhallinnon maa-aineslupa ja ottamismäärä (NOTTO) –

tietojärjestelmässä sekä GTK:n Kiviainesten tilinpitojärjestelmässä (KITTI)

ja niiden hyödyntämismahdollisuuksissa merkittäviä puutteita

Sähköistä lupa- ja ilmoitusjärjestelmä tulee kehittää

Myös ottamiseen liittyvien seurantatulosten esimerkiksi pohjavesitietojen

toimittamisessa ja hyödyntämisessä on tehostettavaa

Arviointi-hankkeessa esiin tulleita

kehittämistarpeita

Pääpiirteissään nykyinen maa-aineslaki on toiminut puutteistaan

huolimatta varsin hyvin ja maa-aineslain muuttamiselle ei ole

merkittävää tarvetta

Raportissa on esitetty 27 kehittämisehdotusta, joista -24 toiminnallista

-3 lainsäädännöllistä

Esimerkkejä: Maa-aineslain ja muun maa-ainesten ottamista koskevan lainsäädännön

lupamenettelyt yhteensovitetaan sekä selkeytetään. Samaa ottamishanketta

koskevien eri lupien (MAL, YSL, VL) voimassaoloaikaa ja lupamääräyksiä koskeva

säännöstö yhdistetään soveltuvin osin. Eri muutoksenhakuprosessit eivät saa

merkittävästi lyhentää ottamisluvan voimassaoloaikaa.

Ottamisen seurantaa ja valvontaa sekä luparikkomuksiin puuttumista tehostetaan ja

kehitetään maa-ainestenottamisen tietojärjestelmiä

Huomioidaan kaavoituksessa maa-ainestenottoon soveltuvat alueet ja kehitetään

kiviaineshuollossa ylijäämämateriaalien sekä uusiomateriaalien hyödyntämistä

Tulevaisuuden näkymiä

MAL lupakoko kasvaa, lupien määrä vähenee

Kalliolupien määrä kasvaa, soralupien vähenee Maa-ainestenoton

ympäristöluvat lisääntyvät

Maa-ainestenottoon liittyvien valitusten suhteellinen määrä kasvaa

• Ottamispaineet ympäristövaikutusten kannalta aremmilla alueilla sekä

asutuksen läheisyydessä

• Muut maankäyttötarpeet kasvavat

• Kansalaisten ympäristötietoisuus lisääntyy sekä toisaalta valituskynnys alenee

Valvonta ja seuranta

• Usean kunnan valvontayksiköt ; ristiriitaisia kokemuksia

• Kaukokartoitusaineistot yleistyy; niiden hyödyntäminen valvonnassa ja

seurannassa

Kiviainesten kokonaiskäytössä ei merkittäviä muutoksia –suhdanteet

vaikuttavat

Korvaavien materiaalien käyttö lisääntyy

Monet tekijät, kuten mahdolliset taloudelliset ohjauskeinot, vaikuttavat

muutoksen nopeuteen

Kiitos

Aiheeseen liittyvää kirjallisuutta:

• Vihervuori, P. 1989. Maa-ainesten ottaminen ja suojelu

• Alapassi, M., Rintala, J., Kinnunen, T., Valpasvuo, V., Britschgi, R.,

Savola, A., Ryttäri, T., Tiainen, M. ja Lavia, M. 2009. Maa-ainesten

kestävä käyttö. Ympäristöhallinnon ohjeita 1.

• Hollo, E. 2010. Selvitys maa-aineslupajärjestelmän yhdistämisestä

ympäristölupamenettelyyn. Ympäristöministeriön raportteja

15/2010.

• Rintala, J. 2006. Soranoton ja suojelun tila harjujensuojelualueilla

– aluekohtainen tarkastelu. SYKE raportteja 1/2006

• Rintala, J. ja Haavanlammi, E. 2011. Muutoksenhaun vaikutus

maa-ainesluvan voimassaoloon. SYKE raportteja 19/2011

• Rintala, J. ja Lonka, H. 2013 Maa-aineslain toimivuuden arviointi.

Suomen ympäristö 12/2013