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8º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política - ABCP
01 a 04/08/2012, Gramado, RS
Área Temática: AT07 - Participação Política
Contrastes entre alterações institucionais nos Conselhos e
propostas de Conferências Nacionais
Paula Pompeu Fiuza de Lima – Mestranda na UnB
Ana Claudia Chaves Teixeira – Doutoranda na Unicamp
Clóvis Henrique Leite de Souza – Doutorando na UnB
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Contrastes entre alterações institucionais nos Conselhos e propostas de Conferências Nacionais
Paula Pompeu Fiuza de Lima Ana Claudia Chaves Teixeira
Clóvis Henrique Leite de Souza
Resumo: Analisando os conteúdos tratados nas conferências nacionais realizadas no
governo Lula, observa-se que parte significativa do debate gira em torno da
(re)estruturação do próprio sistema participativo. Neste trabalho, analisamos as
deliberações das conferências relativas aos conselhos e contrastamos com as
reestruturações ocorridas nestes órgãos. Há convergência ou divergência entre o que as
conferências têm proposto para os conselhos e as mudanças institucionais ocorridas? É
possível perceber tendências ou padrões dessas transformações? Para uma análise mais
efetiva, centramos o trabalho em seis conselhos e conferências nacionais que hoje se
constituem legalmente como sistemas de políticas públicas: Assistência Social, Criança e
Adolescente, Defesa Civil, Meio Ambiente, Saúde e Segurança Alimentar e Nutricional.
1. Introdução
Durante o governo Lula (2003-2010) foram realizadas 74 conferências nacionais
em 40 temas, que produziram mais de 14.000 propostas e 1.100 moções. A análise deste
material permite perceber que parte significativa das deliberações trata do tema da
participação. São quase 1.500 propostas deste tipo, que propuseram alterações nas
competências, composição e estrutura dos conselhos, bem como sugeriram a
reformulação e transformações na forma de funcionamento ou mesmo a criação (para o
caso onde não havia conselhos), além de terem proposto a articulação com outras
instâncias participativas.
Ao mesmo tempo, os conselhos passaram por reformulações neste período, tanto
nos decretos que os regulamentam quanto nos regimentos que estabelecem a forma de
funcionamento. A intenção aqui é perceber se há convergências ou divergências entre as
deliberações das conferências e as alterações em atos normativos dos conselhos, entre
2003 e 2010. Para esta análise, escolhemos áreas de políticas públicas que já se
estruturam como sistema, e ao mesmo tempo têm conselho nacional e realizaram
2
conferências. São elas: Assistência Social, Criança e Adolescente, Defesa Civil, Meio
Ambiente, Saúde e Segurança Alimentar e Nutricional.1
Em geral, os sistemas de políticas públicas dizem respeito a como atribuir
responsabilidades e distribuir recursos públicos entre os entes federativos, procurando
responder à questão sobre como deve se dar a descentralização naquela área. Em parte
destes sistemas, há a previsão de criação de conselhos em todos os níveis da federação,
e conferências do nível local ao nacional com certa periodicidade. O que parece estar em
jogo aqui é que as conferências seriam espaços mais abertos à participação e mais
eventuais, enquanto os conselhos espaços mais permanentes, e mais fechados a alguns
participantes. E, segundo as leis que criam estes espaços, seria desejável que as duas
instâncias se articulassem de alguma forma. Como veremos mais adiante, em parte das
áreas de políticas - como assistência social, saúde e segurança alimentar – já há a
previsão desta articulação. Nossas perguntas de pesquisa neste trabalho, portanto, foram:
como se dão estas articulações? Há convergências ou divergências entre o que as
conferências têm proposto para os conselhos e as mudanças institucionais ocorridas? É
possível perceber tendências ou padrões nestas alterações ou elas são diferentes
dependendo da área de política?
Parte da motivação para discutirmos isso se deve ao fato de que encontramos, ao
analisarmos o conjunto das deliberações das conferências, propostas de criação de
sistemas em pelo menos outras nove áreas de políticas: cidades, cultura, segurança
pública, pessoa idosa, educação, juventude, esportes, ciência e tecnologia e direitos
humanos. E no caso da cultura, a lei que cria o sistema foi aprovada recentemente pela
Câmara dos Deputados2. Ou seja, a ideia de criar sistemas de políticas públicas parece
ser hoje uma das grandes alternativas para a descentralização administrativa. Não
discutiremos neste artigo qual o alcance da estruturação de sistemas de políticas, mas
chama atenção a quantidade de conferências que pautaram esta questão.
A metodologia utilizada neste trabalho foi comparar as propostas de conferências
que tratam especificamente dos conselhos e as mudanças regimentais. Considera-se aqui
que contrastar quais mudanças solicitadas aos conselhos pelas conferências vis-a-vis
1 É importante dizer que há outras áreas de políticas públicas que se estruturam como sistema, como o
Sistema Nacional de Saneamento ou o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, entretanto nestes casos, não existiram neste período conferências específicas que permitissem fazer as comparações aqui propostas. 2 No dia 30 de maio de 2012 foi aprovada a PEC 416-05, pelo Congresso Nacional, que cria o Sistema
Nacional de Cultura.
3
quais mudanças efetivamente têm se dado nestes espaços, permite saber o grau de
articulação entre eles, em particular, como as propostas das conferências são
incorporadas pelos conselhos correspondentes.
O texto está organizado em três partes, além desta introdução. No ponto seguinte,
apresentamos a discussão teórica sobre a conexão entre espaços participativos, em
seguida, são apresentados os dados destas seis áreas de políticas, procurando comparar
resultados de conferências e mudanças regimentais em conselhos, e por fim, foram
tecidos alguns comentários finais.
2. As conexões e articulações entre espaços participativos na literatura recente
Nos debates mais recentes sobre espaços participativos, a análise sobre as
conexões entre instituições participativas aparece com relativa centralidade. Nosso
interesse em recuperar este debate diz respeito a como ele pode contribuir para pensar
as possíveis articulações entre conselhos e conferências nacionais, entendidos como
instituições participativas diferentes e potencialmente complementares. Lavalle e Vera
(2010; 2012) e Almeida e Cunha (2012) propuseram modelos teóricos que partem de
caminhos diferentes, mas que focam as formas de articulação entre a multiplicidade de
espaços participativos, e procuram entender as articulações sob a chave da
representação.
A visão de que as articulações entre espaços e fóruns de incidência são
importantes para aumentar a efetividade e a representatividade da participação parte de
dois caminhos: um que foca a accountability, ou seja, os controles que os cidadãos e as
organizações da sociedade civil fazem sobre seus representantes; e outro que parte da
ideia de sistemas deliberativos, em que há sequências de momentos deliberativos que se
complementam. Embora haja a coincidência da ideia de sistemas em nossos objetos
empíricos e na matriz teórica deliberativa, uma visão comparada entre os conceitos de
accountability e o de sistemas deliberativos é interessante. Enquanto a primeira ideia traz
à tona o papel do controle das instâncias mais restritas pelos participantes de fóruns e
espaços mais amplos e as respostas que as primeiras precisam dar aos últimos, a
segunda aponta para a capacidade de os debates de fóruns mais amplos alimentarem os
debates de espaços mais restritos.
Lavalle e Vera (2011) trazem para o debate o conceito de dupla face da
accountability societal. Esse conceito implica que uma face da accountability é o controle
4
exercido pelos representantes da sociedade nos espaços participativos e a outra é o
controle exercido pela sociedade sobre a ação de seus representantes (LAVALLE &
CASTELLO, 2008). O conceito de accountability societal supõe que movimentos sociais,
organizações da sociedade civil, e até mesmo a mídia, podem motivar a prestação de
contas dos representantes, seja por meio da mobilização social sistemática e
desautorização simbólica, seja por meio do acionamento de mecanismos de
accountability horizontal com poder de sanção (SMULOVITZ & PERUZZOTI, 2000).
A primeira face da accountability seria garantida por meio de uma infinidade de
dispositivos de controle, que podem ser tanto participativos, como conselhos e
conferências, quanto canais de denúncia, como ouvidorias. Para melhor diferenciar essas
duas formas de controle, os autores distinguem controle cidadão de controle societal, este
protagonizado por organizações coletivas. Entre os dispositivos acessíveis à sociedade -
e aqui não somente a sociedade civil organizada coletivamente, mas também os
indivíduos isolados – estão inclusive órgãos estatais de controle como o Ministério Público
e os Tribunais de Contas. Seria, dessa forma, uma ampliação das possibilidades de ação
política disponíveis para os atores (LAVALLE & VERA, 2011).
Os conselhos, nessa visão, seriam apenas um dentre vários mecanismos de
promoção do controle social. Seriam espaços participativos, em que representantes
falariam em nome de outros, mas que deveriam estar sujeitos ao controle da sociedade.
O controle dos controladores consistiria na segunda face da accountability. Esse controle
poderia ser feito por meio da conexão destes com outros espaços, como fóruns de
políticas e conferências nacionais. De acordo com os autores, a vinculação dos conselhos
aos fóruns organizados pela sociedade civil e às conferências possibilita que os
representantes não ajam sem considerar as opiniões de atores que não estão presente
nos espaços mais restritos como são os conselhos.
“Deve-se enfatizar que existem, nesse modelo, instâncias de adensamento de consensos e de definição de prioridades entre atores da sociedade civil, pelo que os conselhos se encontram conectados a subpúblicos da sociedade civil, mas também às comunidades das políticas setoriais, contemplando burocracias públicas e privadas, poder executivo e organizações econômicas. Os chamados fóruns temáticos e as conferências espelham esse tipo de instância de adensamento, as primeiras, em geral, constituídas por atores da sociedade civil, e as segundas por atores das comunidades de políticas. Em ambos os casos se dão acordos que, seja em nível municipal, estadual ou federal, orientam as decisões dos conselheiros civis, ao modo de um “mandato facultativo”.” (LAVALLE & VERA, 2012, p. 113)
Por meio de um percurso bastante diferente, Almeida e Cunha (2012) chegam a
argumentos semelhantes aos de Lavalle e Vera (2010; 2012). Esse percurso é
5
impulsionado por questões diferentes. As autoras não buscam discutir a accountability
nas suas diferentes formas, apesar de o fazerem indiretamente. O objeto de seus estudos
são os espaços participativos e seu funcionamento, mais especificamente, conselhos,
conferências e comitês de bacias.
As autoras utilizam o referencial de sistemas deliberativos de Hendriks (2006) e
Goodin (2005). De Hendriks, as autoras trazem a ideia de sistemas deliberativos
compostos por esferas micro-discursivas formais, esferas macro-discursivas informais e
esferas discursivas mistas, que podem ser formais ou informais. As micro-esferas
discursivas seriam espaços decisórios formais em que há a deliberação democrática. As
macro-esferas discursivas seriam espaços em que a deliberação ocorre de forma menos
estruturada, como nos debates impulsionados pelos movimentos sociais, pelos meios de
comunicação de massa, entre outros. As esferas discursivas mistas teriam o papel de
conectar micro e macro esferas discursivas. Para as autoras, os conselhos gestores e as
conferências poderiam ser considerados esferas discursivas mistas visto que conectam o
espaço de formulação de políticas formalizado aos fóruns da sociedade civil que discutem
a política de modo não formal ou institucionalizado.
Associada à ideia de Goodin (2005) de virtudes deliberativas3 que podem ser
verificadas em diferentes momentos da deliberação política, sem que haja a necessidade
de que todas essas virtudes sejam encontradas na mesma discussão, a concepção de
sistemas deliberativos aponta para uma avaliação da qualidade da discussão e tomada de
decisões por meio da consideração de todo o processo deliberativo, não só de um
momento específico.
A partir de pesquisa com conselheiros, as autoras constataram que a maior parte
dos representantes justifica sua atuação devido à sua experiência e militância no tema. A
representação se daria pela afinidade do representante com o tema, definida por meio do
reconhecimento pelos pares de que determinado ator é apto a falar em nome de outros,
convergindo com a ideia de representação por afinidade, proposta por Avritzer (2007).
Contudo, essa afinidade está sendo sempre testada, visto que o espaço participativo não
seria uma instância isolada de outras esferas, que incluiria grupos de pessoas
interessadas em incidir sobre as políticas públicas de determinada área.
O que se pode perceber é que da mesma forma que Lavalle e Vera (2010; 2012),
as autoras pressupõem que os conselhos não são descolados de bases sociais porque se
3 As virtudes deliberativas seriam participação aberta; justificação válida dos argumentos; consideração do
bem comum; respeito; foco no consenso racionalmente motivado e autenticidade. (Goodin, 2005)
6
vinculam a outros espaços. Embora utilizem artifícios teóricos bastante diferentes dos
utilizados por Lavalle e Vera (2010; 2012), chegam a conclusões semelhantes. Ao mesmo
tempo, quando Lavalle e Vera explicam a operacionalização do conceito de dupla face da
accountability, a forma que o fazem se assemelha muito à que Almeida e Cunha (2012)
propõem. De acordo com os autores, a vinculação dos conselhos aos fóruns organizados
pela sociedade civil e às conferências garante que os conselhos nacionais não agirão
sem considerar as opiniões de outros atores que não estão presente nesses espaços.
É importante mencionar que ambos os trabalhos convergem também em ampliar o
escopo de análise para os fóruns da sociedade civil e não se restringir apenas aos canais
institucionalizados de participação. Concordamos com esta mudança de foco na análise,
mas este trabalho, por motivos de tempo e escopo, não lida com estas “macro-esferas
discursivas”. Vamos focar nas esferas discursivas mistas: conselhos e conferências e nas
potenciais articulações entre elas.
Nosso argumento aqui é que um dos espaços de prestação de contas dos
conselhos nacionais à sociedade civil mais ampla seriam as conferências nacionais. Isso
porque estas são abertas a quem quiser delas participar. De acordo com Cunha (2012) as
conferências, ao menos no nível local, são bastante inclusivas, e permitem a participação
de pessoas que não são reconhecidas por um saber especializado. Evidentemente que as
conferências de políticas públicas não são espaços livres de qualquer mecanismo de
exclusão, principalmente quando se observa o afunilamento do nível local para o estadual
e deste para o nacional. No entanto, por ser aberta a qualquer participante, ao menos nos
níveis locais, é possível que pessoas que tradicionalmente não participam sejam
consideradas no debate político.
Restaria saber, portanto, se as articulações previstas em alguns dos atos
normativos de sistemas de políticas públicas se efetivam, afinal são chaves para
compreensão sobre formas de controle dos conselhos por fóruns mais amplos da
sociedade civil. Para isso, um passo é perceber se há convergência entre as propostas de
conferências e as discussões realizadas nos conselhos. Esse esforço não é suficiente,
mas é o primeiro que pode ser feito para saber se há algum tipo de resposta dos
representantes da sociedade civil às demandas daqueles que eles dizem representar.
Para investigar essas articulações, foram analisadas as mudanças regimentais dos
conselhos que estão declaradamente inseridos em sistemas de políticas públicas, e
comparadas às deliberações das conferências da mesma área de política. As mudanças
regimentais seriam aquelas sobre as quais os conselheiros teriam maior autonomia,
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nesse sentido, seriam os objetos com a maior possibilidade de os conselhos responderem
às demandas das conferências.
Cabe destacar que não pretendemos afirmar que existem relações de causalidade
entre propostas feitas em conferências nacionais e alterações nos atos normativos de
conselhos. No limite, as convergências poderiam ser apenas coincidências. O que se
busca aqui é perceber se há convergência ou divergência entre as propostas e as
alterações. Afinal, por um lado, as mudanças poderiam ser interpretadas como possíveis
respostas dos conselhos às demandas das conferências, por outro lado, a inexistência
das modificações solicitadas poderia sinalizar distanciamento ou desconexão entre as
instâncias participativas descaracterizando a noção de sistema.
3. Apresentação dos dados
3.1. Institucionalização do sistema de participação
Ao compararmos as seis áreas de políticas é possível dizer que elas têm graus
diferentes de institucionalização. Aqui vamos levar em conta duas variáveis: a) o tempo
de existência do conselho e da conferência, que pode dizer algo sobre a “maturidade”
destas instituições participativas, b) se está ou não prevista em lei a articulação entre os
espaços, e caso esteja, de que forma se dá esta articulação.
Se levarmos em conta o tempo de existência dos conselhos, encontraremos a
seguinte gradação (do mais antigo para o mais recente): Saúde (existente desde 1930,
mas reformulado em 1990, para adequação ao Sistema Único de Saúde), Meio Ambiente
(1981), Defesa Civil (1988), Criança e Adolescente (1991), Assistência Social (1993),
Segurança Alimentar (criado em 1993, desativado em 1995, re-criado em 2003).
Quanto às conferências, encontramos a seguinte gradação (novamente das mais
antigas para as mais recentes): Saúde (a última realizada foi a 14ª, em 2011), Criança e
Adolescente (realizará a 9ª conferência em 2012), Assistência Social (a última realizada
foi a 8ª, em 2011), Segurança Alimentar (já realizou quatro conferências, a última em
2011), Meio Ambiente (a última foi a 4ª, realizada em 2011), e Defesa Civil (só realizou
uma em 2010).
Se levarmos em conta o grau de articulação entre conselhos e conferências,
podemos dizer que há dois conjuntos. De um lado, legislações que instituem sistemas e
que não prevêem a articulação entre conselhos e conferências, tais como Criança e
8
Adolescente, Defesa Civil e Meio Ambiente. Não queremos dizer com isso que estas
articulações não ocorram de alguma forma, o que queremos chamar a atenção aqui é
que, ao criarem os sistemas nestas políticas, não foram previstas claramente as
articulações entre conselho e conferências.
Na Defesa Civil, não há menção às conferências na lei que cria o sistema nem nas
posteriores reformulações ocorridas duas vezes (2005 e 2010) no período do governo
Lula. No caso do Meio Ambiente, a lei que criou o sistema em 1981 só menciona a
existência do Conselho, que parece ter mais a função de órgão de assessoramento da
Presidência do que de espaço de participação. Na Criança e Adolescente, o Sistema de
Garantia de Direitos foi criado por uma resolução do Conselho, e nela não aparece
qualquer menção às conferências, apenas aos conselhos nacional, estaduais e
municipais. Contudo, o conselho tem papel ativo na convocação das conferências, o que
não ocorre nas outras duas áreas, isso pode indicar um esforço na articulação entre os
espaços.
Em paralelo, há legislações de sistemas de políticas que prevêem claramente esta
articulação, tais como: Segurança Alimentar, Assistência Social e Saúde. No caso da
saúde, na lei 8.142/1990 que dispõe sobre a participação no Sistema Único de Saúde, há
menção à relação entre conselho e conferência. O texto legal garante ao conselho o
poder de convocação da conferência. No caso da Assistência Social, na lei 9.720/91
também há previsão de que o Conselho Nacional deva convocar a Conferência a cada
quatro anos a fim de avaliar e propor as diretrizes para a política de assistência social. No
caso da Segurança Alimentar, há a afirmação explícita sobre o sistema formado pelas
Conferências e pelo Conselho (redação que não aparece desta forma nem na lei da
saúde, nem na lei da assistência social) e, assim como na assistência social, afirma-se
que as conferências avaliam e dão as diretrizes para a política de segurança alimentar.
A seguir, estes dois grupos serão apresentados e discutidos separadamente, pois
entendemos que ao prever as articulações entre conselhos e conferências explicitamente,
estas legislações almejam uma retroalimentação entre estes dois tipos de instituições
participativas. Seria possível “exigir” delas maior convergência entre as ações, enquanto
no segundo grupo esperar-se-ia que as articulações fossem menos frequentes.
9
3.2. Áreas com previsão de articulação entre conselhos e conferências
Saúde
Embora tenha sido criado em 1930, foi a partir de 1990 que o Conselho Nacional
de Saúde (CNS) deixou de ser um órgão consultivo de assessoramento do ministério e
passou a ser espaço central na gestão da política de saúde. Com a pressão do
movimento sanitarista, a composição do conselho foi se alterando no sentido do
fortalecimento da gestão participativa (SILVA et al, 2006). Inicialmente, era composto por
associações médicas, especialistas e gestores públicos, sendo que a partir da década de
90 houve diversificação nos segmentos representados: usuários, trabalhadores, gestores
e prestadores, em especial com a ampliação da representação de trabalhadores de 20
para 25% e de prestadores de seis para 8% do total de representantes.
Além da composição, no decorrer da década de 1990, houve especificação das
finalidades. A lei 8.142/90 instituiu o conselho e a conferência como instâncias colegiadas
nos diferentes níveis do Sistema Único de Saúde (SUS) e explicitou o caráter permanente
e deliberativo do conselho. À Conferência coube “avaliar a situação de saúde e propor as
diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes” e ao
Conselho a atribuição de “formulação de estratégias e no controle da execução da política
de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros”
(lei 8.142/90).
Ao analisarmos os relatórios da 12ª e da 13ª Conferências Nacionais de Saúde
encontramos o total de 1.580 propostas, sendo que pouco mais de 16% trata de assuntos
ligados aos conselhos. Entre estas deliberações, vemos de uma conferência para a outra
uma diferença na distribuição das propostas. As questões relacionadas a competências
dos conselhos diminuem um pouco aparecendo mais preocupações relativas à
composição dos colegiados, criação de novos conselhos e articulação com outras
instâncias de participação, sendo que a estrutura para o funcionamento dos conselhos
permaneceu com a mesma proporção de propostas.
Como diversas propostas referem-se aos conselhos de outras esferas
administrativas, cabe destacar ideias voltadas à instância nacional. Nesse sentido, vale
ressaltar que as Conferências de Saúde analisadas tendem a fortalecer as competências
do Conselho Nacional, inclusive no que tange à conexão entre esses espaços de
participação. Aparentemente, há a intenção de fortalecer o que já estabelece o sistema,
ou seja, que o Conselho seja órgão responsável pela conferência, inclusive no que diz
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respeito ao acompanhamento de suas deliberações. É isso que se observa, por exemplo,
na seguinte deliberação:
“Que o Conselho Nacional de Saúde e os conselhos estaduais e municipais convoquem periodicamente as conferências, preferencialmente no primeiro ano dos mandatos de governo, para que suas deliberações se constituam diretrizes para as políticas de saúde, utilizando metodologias que possibilitem ampla participação, incluindo em sua programação a avaliação da implementação das propostas deliberadas em conferências anteriores e mobilizando todos os meios de comunicação para a divulgação de sua realização para toda a população.” (13ª Conferência Nacional de Saúde)
Além dessas funções relativas às conferências, ao CNS caberia a organização da
plenária nacional dos conselhos de saúde, sendo assim central seu papel na articulação
das instâncias de controle social. Ademais, almeja-se que o conselho possa fiscalizar o
repasse de verbas para hospitais universitários, bem como regular a criação e a
ampliação de cursos em todos os níveis de formação na área da saúde, competências
que não aparecem nas atribuições do colegiado nacional. Ambas as competências
demandadas pelas conferências não foram contempladas nas alterações normativas do
conselho. A fiscalização de verbas dos hospitais universitários, cujo repasse é
competência do Ministério da Educação, não coube ao conselho de saúde. E a regulação
de cursos de saúde já era competência do conselho, mas apenas os cursos de nível
superior.
Poderíamos encontrar outras intenções de ampliação da competência do conselho,
mas, no geral, as propostas são mais afirmações para a efetivação das atribuições dos
conselhos. Nesse sentido, o que mais interessa aqui são as demandas por alterações
institucionais no conselho. A eleição da mesa diretora, alteração notável na forma de
funcionamento do conselho aparece como demanda na 12ª Conferência, sendo
coincidente com a modificação no regimento. Essa mudança fez com que os próprios
conselheiros escolhessem o presidente, elemento de governança que pode alterar a
distribuição do poder interno.
Ainda nas deliberações destaca-se o pleito da 13ª Conferência relativo à forma de
composição dos colegiados, a saber: “Que os Conselhos Nacional, Estaduais e
Municipais de Saúde garantam no seu regulamento interno a livre participação de
entidades representativas, sem assento cativo para entidades específicas.” A lei que
institui o SUS trouxe a especificação das instituições que participariam do conselho, mas
vemos nas alterações institucionais a abertura para a escolha dos representantes da
sociedade civil sem que haja cristalização da representação de determinados setores,
11
pois desde 1999 o regimento interno estabeleceu a eleição como forma de escolha dos
representantes sociais. De toda forma, ao que parece, na prática, a rotatividade de
representações não é garantida, mesmo que haja limite de mandato e de reconduções –
mandato de 3 anos com 1 condução. Pois, aparece também nas deliberações das
conferências a sugestão de redução do período de mandato.
Assistência Social
Quando foi criado em 1938, o Conselho Nacional de Serviço Social, que precedeu
o atual Conselho Nacional de Assistência Social, o papel do Estado na assistência social
era bem secundário. Naquele momento foi regulamentada a maneira de financiamento do
setor com a criação de subvenções e auxílios às entidades privadas. O próprio conselho
era composto basicamente por representantes de entidades assistenciais privadas e tinha
como principal competência avaliar os pedidos de subvenções e auxílios. Posteriormente,
recebeu a incumbência, que marcou sua história, de certificar as instituições que
recebiam as isenções tributárias (JACCOUD, 2010).
Foi na Constituição de 1988 que a assistência social ganhou relevância como
política pública, pois foi colocada como parte da seguridade social, elevando-a assim a
um princípio amplo de proteção social. Foi uma conquista ao garantir, ao menos no texto
constitucional, o acesso a direitos assistenciais a quem deles necessitasse.
No bojo das disputas na constituinte, foram mantidos os benefícios tributários às
entidades assistenciais, mas também lançadas as bases para a nova configuração
institucional com descentralização de ações, co-responsabilização de entes federados e
participação social no controle da política. Em 1993, foi aprovada a Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS) que trouxe mais elementos ao redesenho institucional
fortalecendo a gestão descentralizada e reafirmando a necessidade de articulação de
ações em torno de uma política nacional. Já na LOAS, há menção aos Conselhos de
Assistência Social como instâncias deliberativas do sistema descentralizado e
participativo de assistência social, de caráter permanente e composição paritária entre
governo e sociedade civil (COLIN, 2010).
Se considerarmos as mudanças nos regimentos internos do CNAS ao longo do seu
tempo de existência, é possível perceber os resultados de algumas das tensões
existentes. O CNAS possuiu ao longo da sua história seis regimentos internos4. Quando
4 Os regimentos internos do CNAS foram aprovados em 1994, 1996, 1998, 2004, 2008 e 2011.
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analisadas essas mudanças, o que é facilmente perceptível é que o papel da certificação
vai ganhando cada vez maior peso. Enquanto em 1994 o regimento interno previa pouca
regulamentação para a concessão do certificado, em 1996 a secretaria executiva se
transforma em uma instância bastante complexa de apoio ao conselho no que concerne à
sua atribuição de certificação. Em 1998 são criadas câmaras de julgamento próprias para
este fim. Essa centralidade se distancia dos debates das conferências nacionais de
assistência social, em que somente duas propostas tratavam indiretamente da questão da
certificação.
Foram analisadas as deliberações que diziam respeito aos conselhos de quatro
conferências nacionais: das 4ª, 5ª, 6ª e 7ª Conferências Nacionais de Assistência Social,
totalizando 44 propostas.5 Os conteúdos dessas propostas podem ser divididos em quatro
categorias: 1) Competências (36%) – revisar as competências ou reforçar das atribuições
já previstas; 2) Composição (14%) – revisar os processos seletivos e regulamentar quais
tipos de entidades podem ser representantes; 3) Estrutura e capacitação dos conselheiros
(25%) – fornecer para os conselhos e conselheiros meios para que o conselho possa ser
mais eficaz; e 4) Articulação (25%) – promover ações que integrem o conselho e as
políticas por ele discutidas a outros conselhos e políticas.
Durante a 4ª Conferência Nacional de Assistência Social, em 2003, foi deliberada a
necessidade da construção e implementação do Sistema Único de Assistência Social –
SUAS, que seria o principal instrumento para dar efetividade a uma política pública de
assistência social. Entre as deliberações que tratavam das competências dos conselhos,
seis se relacionavam diretamente com o tema do aperfeiçoamento da regulamentação
realizada pela LOAS e da criação do sistema.
Tanto a LOAS como o SUAS visam à gestão descentralizada e participativa da
política. Essa discussão foi tema de propostas em duas edições de conferência, em um
total de quatro deliberações. Em 2004 é criada a comissão de conselhos de assistência
social, uma ação que pode indicar uma convergência entre debates das conferências e
decisão do conselho. Em 2011, o conselho passa a ter como competência o
encaminhamento das deliberações das conferências, sem dúvida, um avanço na gestão
participativa da política.
5 A 4ª Conferência aprovou 15 deliberações sobre conselhos, a 5ª aprovou sete propostas, a 6ª aprovou oito
propostas a 7ª aprovou 14 deliberações. A análise das deliberações foi feita em conjunto, e não por
conferência.
13
No que se refere às demandas por melhores condições para o funcionamento do
conselho, as mudanças regimentais apontam alguns avanços sobre esses temas, como a
regulamentação das comissões temáticas e dos grupos de trabalho. Esses avanços
podem ser vistos como espaços de organização da estrutura interna e de especialização
dos conselheiros nas diferentes tarefas que lhes são atribuídas. Além disso, é criada a
presidência ampliada, que reúne os presidentes das comissões e que tem entre as suas
tarefas definir a pauta e promover a integração entre as comissões.
Por fim, somente em 2008 passa a ser competência do conselho regular o
processo de seleção de representante da sociedade civil. Além disso, são especificados
quais são os fóruns que podem escolher representantes do governo municipal e estadual.
Contudo, a pouca relevância de modificações relacionadas a esse tema não implica que o
conselho não tenha discutido a questão da representação.
Segurança Alimentar
O Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) foi criado em
1993, e desativado em 1995. Em 2003, no início do governo Lula, voltou a funcionar, e
está garantido pela Lei Orgânica, de 2006, fazendo parte do Sistema Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN). Inspirado nas deliberações das respectivas
Conferências Nacionais, o Consea acompanha e propõe diferentes programas, como
Bolsa Família, Alimentação Escolar, Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar e
Vigilância Alimentar e Nutricional, entre outros. Tem por objetivo, ainda, convocar a
Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, com periodicidade não
superior a quatro anos, bem como definir seus parâmetros de composição, organização e
funcionamento, por meio de regulamento próprio.
No período que estamos estudando, houve duas conferências, a 2ª (em 2004) e a
3ª (em 2007). Relacionadas aos conselhos em geral, a 2ª aprovou 4 diretrizes, e a 3ª 24
deliberações. As propostas da 2ª conferência se dividem entre as relacionadas às
competências e à reestruturação dos espaços participativos. As deliberações da 3ª
conferência estão assim distribuídas: 11 referentes às competências, cinco referentes à
criação ou reestruturação destes espaços, quatro referentes à articulação com outras
instâncias, três a respeito da composição, e uma sobre a estrutura para funcionamento.
Segundo Pinheiro (2009), comparando as duas conferências é possível dizer que a
participação da sociedade civil se diversificou e aumentou numericamente, bem como a
participação de organizações internacionais. Na 2ª Conferência, destacam-se entidades
14
ligadas ao setor de alimentos, direitos humanos, combate à fome, segmento de mulheres
e religiosos. A 3ª Conferência contou com a participação dos mesmos setores, com
destaque para as representações indígenas, étnico-raciais e de gênero. Ainda segundo
Pinheiro (2009, p. 157), esta composição diversificada se refletiu não apenas no número
de participantes, como também na incorporação de suas questões ao documento final.
Observando as diretrizes destas duas conferências, boa parte das que falam sobre
competência diz respeito à ampliação das funções do Consea nacional e dos Conseas
estaduais ou municipais, ou mesmo de incentivos à participação da sociedade em outros
orgãos ou instrumentos participativos para que esses acompanhem políticas ou planos.
Por exemplo, “Elaborar diagnósticos participativos, coordenados pelos Conseas (ou
conselhos afins) com o fim de subsidiar a criação de uma Política Nacional de Agricultura”
(2ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional).
Já as deliberações de “criação ou reestruturação” procuram alterar algumas
características do Consea (como a proporção dos participantes de governo e sociedade),
mas principalmente propõe a criação de novos espaços como os Comitês Gestores. As
propostas de “articulação” dizem respeito à interação entre Conseas e outros conselhos,
como os Conselhos de Alimentação Escolar, existentes nos municípios. A respeito da
“composição”, as propostas buscam traçar os critérios para a escolha dos representantes
da sociedade civil, já que o processo de representação é por indicação do Presidente. E a
única deliberação que diz respeito à “estrutura” propõe que haja orçamento assegurado
na Presidência, para que a secretaria executiva possa funcionar.
A 3ª Conferência ocorreu em julho de 2007 e o decreto que modifica o Consea é de
novembro do mesmo ano. Portanto, contrastar as deliberações desta conferência com o
decreto é um exercício que permite perceber o quanto a nova institucionalidade
incorporou o processo participativo. No escopo deste trabalho não é possível verificar a
efetividade de todas as diretrizes porque boa parte delas não diz respeito estritamente ao
Consea, algumas dizem respeito a outras instâncias, como a Câmara Interministerial, ou a
outros níveis de governo.
Há dois tipos de propostas que claramente permitem uma comparação entre os
decretos e as diretrizes das conferências, as relacionadas à “composição” e as
relacionadas à implementação do SISAN. Quanto à composição, o que é possível
perceber, é que a definição de critérios para a representação foi respeitada. Na 2ª
Conferência se solicitava uma proporção de 1/3 de governo e 2/3 de sociedade civil. O
que de fato foi expresso pela Lei. Na conferência de 2007 elaboraram-se também os
15
critérios para a escolha dos representantes, levando em conta detalhadamente a
representação plural e diversificada presente na Conferência, apontada por Pinheiro
(2009). Há ainda propostas que detalham a forma de implementação do SISAN, já que a
conferência ocorreu logo após a aprovação da lei que criou o sistema. É possível
perceber que o decreto de 2007 é basicamente alterado para a adequação ao SISAN,
havendo convergência com as deliberações da 3ª Conferência.
O Conselho mudou de papel a partir do momento em que o Sistema foi criado, em
2006. Ele permaneceu como órgão de assessoramento da presidência, mas passou a ter
um papel mais proativo na articulação entre setores do governo. Houve um
empoderamento também das conferências como lugar privilegiado para a formulação de
diretrizes da política e decisão sobre formas de indicação dos representantes da
sociedade civil. Houve também uma maior estruturação interna do Consea, com mais
estruturas de apoio e de funcionamento (como secretaria executiva). Há grande ênfase na
articulação, apostando-se na Câmara Interministerial, e na necessidade de articulação
com outros conselhos, e incluem-se mais ministérios entre os representantes do governo.
Algumas propostas da 3ª Conferência vão justamente nesta direção, como a
elaboração do Plano e da Política Nacional, e a necessidade de articulação com outros
conselhos. Estas propostas aparecem contempladas no decreto de 2007. Algumas
diferenças entre as resoluções da conferência e o decreto também podem ser
observadas. Como por exemplo, a inclusão de novos ministérios na composição do
Consea não parece ter sido objeto de resoluções das Conferências. Além disso, a 3ª
Conferência afirmou que o Consea deveria participar da Comissão Interministerial com
direito a voto, mas a redação do Decreto diz apenas que o Consea deve manter diálogo
com e propor diretrizes para a Comissão.
3.3. Áreas sem previsão de articulação entre Conselhos e Conferências
Direitos da Criança e do Adolescente
O Sistema de Garantia de Direitos fundado na constituição de 1988 e no Estatuto
da Criança e do Adolescente (ECA) aprovado em 1990 abriu espaço para uma mudança
na concepção de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos. Antes desses marcos
legais, o que prevalecia era um esforço de construir um sistema de atendimento aos
menores abandonados. Esse sistema era protagonizado por entidades religiosas, sendo
que o Estado tinha um papel muito fraco na assistência a esse grupo (CARVALHO, 2007).
16
Além da universalização dos direitos da criança e do adolescente, que deixa de ser
visto como o atendimento a menores abandonados, o sistema de garantia de direitos
também prevê a participação da sociedade civil na garantia dos direitos por meio da
criação dos conselhos tutelares e conselhos de direitos em que a sociedade civil tem
papel atuante. Os conselhos tutelares seriam órgãos concebidos para desjudicializar e
agilizar o atendimento prestado à população infanto-juvenil e os conselhos de direitos
seriam espaços participativos de formulação da política dos direitos da criança e do
adolescente. O Conselho e Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
(CONANDA) e as Conferências Nacionais surgem nesse contexto.
Foram analisadas as deliberações que tinham tema os conselhos da política de
quatro conferências nacionais: da 5ª, 6ª, 7ª e 8ª Conferências Nacionais dos Direitos da
Criança e do Adolescente, totalizando 47 propostas6. Ao analisar as deliberações das
conferências nacionais dos direitos da criança e do adolescente referentes aos conselhos,
três temas foram predominantes: 1) Competências (51%) – revisar as competências ou
reforçar as atribuições; 2) Estrutura e capacitação dos conselheiros (26%) – fornecer para
os conselhos e conselheiros meios para que o conselho possa ser mais eficaz; e 3)
Articulação (19%) – promover ações que integrem o conselho e as políticas por ele
discutidas a outros conselhos e políticas. O tema da representação apareceu como
assunto de duas propostas, o que corresponde a 4% das deliberações referentes aos
conselhos.
De forma similar, entre as mudanças regimentais7, as competências do conselho
foram as que mais se modificaram ao longo do tempo. Em dois momentos essas
mudanças aparecem: nos regimentos internos aprovados em 2000 e em 2004, com
destaque para o segundo período, em que foram incluídas quatro novas competências.
Essas novas competências dizem respeito à cooperação entre entes federados, à
parceria com organismos governamentais e não governamentais, à construção de
indicadores de avaliação da política e ao aperfeiçoamento dos mecanismos de
participação e controle social. Considerando que somente foram analisadas as
conferências ocorridas ao longo do governo Lula, essas mudanças são de importância
6 A 5ª Conferência aprovou 26 deliberações sobre conselhos, a 6ª aprovou 10 propostas, a 7ª aprovou cinco
propostas a 8ª aprovou seis deliberações. A análise das deliberações foi feita em conjunto, e não por
conferência.
7 Os regimentos internos do CONANDA foram aprovados em 1997, 2000, 2002, 2004 e 2006.
17
significativa, visto que convergem com algumas das propostas realizadas nas
conferências.
A inclusão das competências referentes à cooperação entre entes federados e com
diferentes tipos de organismos vai ao encontro das propostas relativas à maior articulação
do conselho. Essas propostas dizem respeito tanto à articulação com os conselhos e
governos subnacionais, quanto com outros conselhos e governos setoriais.
Uma das competências reforçadas pelas conferências nacionais que aparece com
grande número de ocorrências é a de mobilização e comunicação. Essa demanda
converge com a inclusão, no regimento interno de 2004, da competência de “estimular a
ampliação e o aperfeiçoamento dos mecanismos de participação e controle social, por
intermédio de rede nacional de órgãos colegiados, visando fortalecer o atendimento dos
direitos da criança e do adolescente no âmbito nacional, estadual, distrital e municipal”.
Contudo, ao analisar as mudanças na estrutura do conselho, é possível perceber
modificações que à primeira vista podem ser consideradas como retrocessos no que se
refere à atenção que a mobilização e a comunicação possuem dentro do órgão. Em 2000
existiam as comissões de Articulação com os Conselhos Municipais e Estaduais e Distrital
dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselhos Setoriais e outros; e de
Comunicação Social, que foram substituídas em 2002 pelas comissões de Articulação e
Comunicação Social; e de Legislação e Regulamentação. Em 2006, nova mudança
ocorre, e passam a haver somente três comissões: a de Políticas Públicas para Infância e
Adolescência; a de Orçamento e Finanças (essas duas existem desde 2000 e
permanecem em todos os regimentos); e a de Mobilização e Formação.
Considerando que a competência da regulamentação foi a mais citada nas
conferências entre as que deveriam ser reforçadas, o desaparecimento da comissão de
Legislação e Regulamentação vai de encontro a essas propostas das conferências. Vale
investigar, contudo, se as mudanças nas estruturas de discussão dos temas implicam em
maior ou menor atenção dada a cada assunto.
Meio Ambiente
O Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), desde sua criação, em 1981,
passou por diferentes decretos e regimentos internos que alteraram suas composições e
formas de funcionamento. Segundo relatório do Ipea (2010), “ao longo de quase três
décadas de atuação, o Conselho passou por algumas revisões estruturais em sua
composição, consolidadas em alterações em seu regimento interno. A necessidade de
18
ajustes tem sido cíclica, em virtude da dinâmica da própria política ambiental brasileira.
Desde 1981 foram cinco configurações diferentes do plenário. O tema é controvertido,
gerando polarizações e confrontos entre os setores governamentais e não
governamentais. Observa-se que vem sendo mantido um desequilíbrio na composição
dos segmentos, com as organizações não governamentais e o setor empresarial dispondo
de representação minoritária em relação ao setor governamental”.
Foram quatro grandes reestruturações na composição do Conama. A penúltima
delas ocorreu entre 2004 e 2005, quando novas discussões foram realizadas e as
alterações resultaram no atual regimento (Portaria 168/2005), ampliando a composição do
colegiado para 108 conselheiros. A última reestruturação deu origem ao novo Regimento,
aprovado em 2011.
Foram três conferências de meio ambiente no período estudado. A 1ª Conferencia
ocorreu em 2003, com 38 deliberações relacionadas à participação, a 2ª Conferência
ocorreu em 2005, com 40 propostas, e a 3ª Conferência em 2008 com 10 proposições
relacionadas aos distintos conselhos e espaços participativos. Boa parte das propostas
não trata do Conama, mas dos comitês de bacias, dos conselhos de meio ambiente
municipais ou estaduais, do Conselho de Política Energética, Conselho de
Desenvolvimento Rural Sustentável etc. As deliberações se distribuem nos seguintes
temas: 38 tratam da “competência dos conselhos”, 28 tratam da “criação e reestruturação
do espaço”, 12 tratam da “composição”, 8 da “articulação com outras instâncias”, 8 dizem
respeito à “estrutura de funcionamento”, 6 à “capacitação de conselheiros”.
Em relação às competências, há deliberações que dizem respeito a debates ou
temas que o Conama deveria tratar e encaminhar. Por exemplo, “solicitar ao CONAMA
que vote a autorização para mobilização de consulta popular, por meio de plebiscito sobre
o Programa Nacional Brasileiro de Energia”. Em relação à composição, há propostas que
pedem a paridade entre conselheiros de governo e da sociedade. Em relação à
articulação, propõem-se, por exemplo, “promover a articulação entre o CONAMA, os
conselhos das Cidades, da Saúde e de outras áreas afins para garantir a qualidade
ambiental do meio urbano e sua integração como o meio rural”.
O que é possível perceber, comparando as deliberações das conferências com as
mudanças no regimento do Conama, é que não há muitas convergências. Houve aumento
do número de conselheiros da sociedade civil, mas a paridade entre conselheiros de
governo e da sociedade civil não foi estabelecida. O Plenário, em todos os regimentos,
permaneceu com uma composição que privilegia muito mais vagas para os governos
19
(federal e municipais). Em relação a novas competências, não é possível saber (pelo
método empregado aqui) se estas foram ou não incorporadas.
Houve um crescimento contínuo do número de conselheiros sem que tenha havido
uma alteração que levasse a um equilíbrio entre a participação do governo e da
sociedade. O resultado é o que os governos detêm a maioria das vagas, que chega a
68,5% na composição (DINIZ, 2010). O conselho passou por uma ampliação da
composição, com a entrada de sindicatos no segmento da sociedade civil, entre outras
inclusões, como a que trouxe mais representantes do poder público tanto federal como
municipal. Ao que parece estas novas inclusões não teriam sido muito bem aceitas e
ainda haveria muito incômodo com a atual composição do Conselho Nacional (IPEA,
2010), entre elas, a de que o setor “sociedade civil” é formado por distintas forças que não
conseguem se aglutinar como um segmento. Além disso, a sociedade civil é minoritária
neste espaço. Ao que parece as mudanças operadas no Conama pelo governo Lula
tornaram este espaço mais de articulação interna ao governo do que um espaço de
participação da sociedade.
Aparentemente, os participantes do Conselho não conseguem dialogar com os
resultados das Conferências. Mantém seu papel muito focado em normatizações e pouco
nas discussões mais amplas sobre políticas públicas (Ipea, 2010). O Conselho, segundo
seus próprios participantes, tem uma agenda carregada, com poucas reuniões ao ano,
sem muitos recursos para a participação, o que resulta em baixa capacidade de discutir
os temas nacionais emergentes relacionados ao meio ambiente.
Defesa Civil
O início da regulamentação da defesa civil no Brasil ocorreu na década de 1940,
naquele momento voltando-se para riscos de iminentes ataques aéreos no contexto da 2ª
Guerra Mundial. Com o fim da guerra, o serviço foi extinto sendo retomadas ações na
década de 1960, com o olhar para as calamidades públicas. Em especial devido a
eventos adversos da década de 1980, foi desenhado arranjo institucional com propósito
de envolver os três níveis da federação em ações de prevenção e recuperação de danos
em situações de emergência (CAMPOS, 2005).
O decreto 97.274 de 1988 criou o Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC
constituído por um órgão central, regionais e setoriais, contando com o Conselho Nacional
de Defesa Civil – CONDEC como órgão superior. O colegiado era composto apenas por
ministros de Estado e presidido pelo Ministro do Interior, sendo responsável por deliberar
20
sobre a política de defesa civil. Em 1993, o decreto 895 trouxe nova composição e
competências ao Conselho, mantendo-o como colegiado ministerial. Novamente em 2005,
com o decreto 5.376, a composição foi adequada aos órgãos federais correlatos
existentes à época. Manteve-se o CONDEC como órgão superior do sistema, afirmando-
se no artigo 6º como “órgão colegiado de caráter normativo, deliberativo e consultivo
integrante da estrutura regimental do Ministério da Integração Nacional”.
Em 2010, o decreto 7.257 remodelou o SINDEC desconstituindo a estrutura
vertical, sendo a partir de então um sistema mais horizontalizado com a coordenação da
Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional. Neste novo
desenho, órgãos responsáveis pela defesa civil nos estados e municípios aderem ao
sistema que permite, inclusive, a adesão de entidades da sociedade civil. O CONDEC
deixou de ser o órgão superior do SINDEC, tornando-se integrante. Permaneceu a
atribuição de propor diretrizes para a política nacional de defesa civil, mas o caráter
deliberativo visto no primeiro momento foi substituído por um caráter consultivo, ao
contrário do que foi demandado pela Conferência.
Entre as 104 propostas da 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência
Humanitária, 4% tratou de questões relativas a conselhos. As cinco propostas trataram da
criação ou reestruturação de conselhos nas três esferas de governo, sendo que boa parte
refere-se ao caráter e à composição dos colegiados. Unânime é a demanda pelo caráter
deliberativo destes colegiados. Por exemplo, fala-se em “Criar Conselho Deliberativo
paritário (com 50% da sociedade civil) nos três níveis de governo”. No entanto, mesmo a
etapa nacional da conferência tendo ocorrido cinco meses antes da publicação do decreto
de reestruturação do sistema, este contrariou esta proposta dos participantes. Diz o artigo
6º do decreto de 2010: “O Conselho Nacional de Defesa Civil - CONDEC integra o
SINDEC como órgão colegiado, de natureza consultiva, tendo como atribuição propor
diretrizes para a política nacional de defesa civil”.
No que tange à composição, o CONDEC em sua história, mesmo com as diversas
mudanças na regulamentação, foi composto exclusivamente de representantes do
governo federal. Em 2010, possivelmente como expressão da histórica tensão entre
centralização e descentralização das ações desta área de política pública (VALENCIO,
2010), foram incluídos representantes de governos estaduais e municipais. No decreto de
2005, o conselho era composto por representantes de 30 órgãos federais. Em 2010, a
alteração ainda manteve a preponderância do governo federal, tendo nove
21
representantes, mas levou ao colegiado, dois representantes de estados e três de
municípios.
Além disso, o decreto incluiu no CONDEC três representantes da sociedade civil.
Pelo decreto, a escolha destes integrantes é atribuição do Ministério da Integração
Nacional. Não foi possível encontrar informações sobre o perfil institucional desta
representação, pois a página do conselho na internet ainda traz a composição referente
ao decreto de 2005. Ou seja, não foi possível saber se organizações de trabalhadores da
defesa civil ou outras entidades integraram o órgão. De toda forma, o decreto contrariou a
conferência que indicou em diferentes propostas a demanda por conselhos tripartites, isto
é, formados paritariamente por representantes do governo, da sociedade civil e de
trabalhadores da área de defesa civil.
É possível perceber que, ao longo dos anos, a área de defesa civil se fortaleceu e
foi institucionalizada. No entanto, muito provavelmente por suas características de
organização basicamente em torno de seus técnicos e pelo histórico de ações de amparo
à população, o envolvimento social na gestão da política é incipiente. Isso pode ser
percebido, inclusive, quando se observa as alterações no sistema sem que, por exemplo,
as conferências sejam mencionadas como espaços de participação.
Mesmo nos espaços existentes, em particular o conselho nacional, ainda parece
frágil a participação social nesta área de política, tanto pela regulamentação recente que
contraria demandas de processo participativo nacional como foi a conferência, quanto
pelo baixo nível de atividade do colegiado do setor que, mesmo existindo há mais de 20
anos, parece pouco atuante. Ademais, a alteração da posição do órgão no sistema e do
enfraquecimento de seu caráter decisório justamente quando o conselho deixa de ser
espaço privilegiado do governo federal, faz surgir o questionamento sobre a relevância
deste espaço para a formulação das políticas da área.
3.4 Quadro-síntese de convergências e divergências
Como era de se esperar, diante dos dados relativos às seis áreas de política,
pudemos constatar tanto convergências como divergências entre as propostas das
conferências e as alterações nos atos normativos dos respectivos conselhos. As
informações revelam tendência de maior conexão entre as instâncias justamente nas
áreas de políticas que instituíram no sistema formas de relação entre conselhos e
conferências. O quadro-síntese a seguir apresenta as principais convergências e
22
divergências observadas entre o que se demandou nas conferências e o que se alterou
nos atos normativos dos conselhos.
Área Convergências Divergências
Saúde
- Fortalecimento da conexão entre conselho e conferência.
- Eleição da mesa diretora do conselho.
- Existência no conselho de cadeiras cativas para certas organizações.
- Ampliação de competências dos conselhos.
Assistência Social
- Gestão descentralizada da política – criação da comissão de acompanhamento de conselhos
- Definição de que o conselho tem o papel de acompanhar o encaminhamento dos resultados das conferências.
-Regulamentação da estrutura organizacional do conselho
- Papel do conselho em conceder certificado de entidade filantrópica foi pouco discutido nas conferências
Segurança Alimentar e Nutricional
- Critérios para a representação plural da sociedade civil
- Implementação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar, com medidas como a elaboração do Plano e da Política Nacional de Segurança Alimentar
- Inclusão de novos ministérios na composição do Consea não parece ter sido objeto de resoluções das Conferências.
- A 3ª Conferência afirma que o Consea deveria participar da Comissão Interministerial com direito a voto, mas a redação do Decreto diz apenas que o Consea deve manter diálogo com e propor diretrizes para a Comissão.
Direitos da Criança e do Adolescente
- Inclusão das competências relativas à cooperação com outros órgãos e ao fortalecimento da participação e controle social
- Comissões ligadas à regulamentação, à mobilização e comunicação deixam de existir.
Meio ambiente
- Inclusão de mais representantes da sociedade civil no CONAMA.
- Paridade entre conselheiros da sociedade civil e do governo não se efetivou.
- Discussão dos temas nacionais emergentes é ainda fraca no Conama.
Defesa civil
- A participação do governo federal no conselho diminuiu.
- Foi incluída a representação da sociedade no conselho.
- O conselho passou de órgão deliberativo para consultivo.
- Representação no conselho não se tornou paritária entre os segmentos.
23
4. Considerações finais
Ao observar as convergências e as divergências em seis áreas de políticas
estruturadas enquanto sistema, no que tange as deliberações de Conferências e as
alterações nos atos normativos dos respectivos conselhos, encontramos dois grupos
distintos: aqueles em que há previsões regimentais de articulação entre os dois tipos de
espaço, e aqueles em que não existem tais previsões. Em todas as seis políticas há
convergências e divergências. Mas no primeiro grupo encontramos maiores
convergências do que divergências, enquanto no segundo observamos exatamente o
contrário.
No grupo em que há previsão de articulação podemos afirmar que de fato o espaço
das conferências tem sido utilizado como lugar de formulação de propostas que nutrem os
conselhos. Mesmo com algumas divergências, afinal não é de se esperar que todas as
diretrizes das conferências sejam acatadas, elas de fato são apenas propostas, ao que
parece estas duas esferas discursivas tem encontrado pontos de conexão que, em alguns
casos, são extremamente fortes, como no caso da Segurança Alimentar.
Já no grupo em que não na previsão de articulação as divergências entre as
esferas são altas, como no caso da Defesa Civil e mesmo do Meio Ambiente, em que as
diretrizes das conferências não parecem encontrar qualquer eco, caracterizando que os
vínculos entre conselhos e conferências não fazem mesmo parte da ideia de sistema
nestas áreas de políticas. A ênfase nestes casos seria, por exemplo, que o sistema
resolveria mais a articulação entre entes federativos, ou seja, estaria mais no nível da
interconexão entre governos municipais, estaduais e federal e quase nada na relação
entre espaços participativos que controlam uns aos outros e que se retroalimentam.
É possível perceber que as convergências de debates entre conselhos e
conferências podem ocorrer produzindo maior efetividade e representatividade aos
espaços. Todavia, as conexões não são automáticas como a literatura sobre as
articulações entre diversos espaços participativos e canais de incidência faz transparecer.
É parte do esforço dos atores envolvidos em cada área de política a institucionalização ou
não dessas conexões, dando maior ou menor importância às retroalimentações entre as
instâncias e às possibilidades de espaços mais abertos influenciarem as discussões dos
espaços mais restritos à participação.
24
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