View
6
Download
0
Category
Preview:
Citation preview
1
MIKROEKONOMSKE POLITIKE
Vlasnička prava, korporacijsko upravljanje i javna poduzeća
Mikroekonomska politika se sastoji od mjera kako bi:
(a) osigurala postojanje i djelovanje tržišta onda kada su
ona u mogućnosti proizvoditi željeni optimum
(b) ispravila mnoge neefikasnosti djelovanja tržišta
(c) osigurala pravednu distribuciju bogatstva među
pojedincima i domaćinstvima i dostatnu ponudu meritornih
dobara.
2
Politike kojima je cilj osigurati postojanje i djelovanje tržišta
predstavljaju minimalno uplitanje države.
Bitan dio javne politike za funkcioniranje tržišta je
dodjeljivanje vlasničkih prava.
Korektivne politike se koriste u slučaju postojanja eksternalija,
javnih dobara, transakcijskih troškova i asimetričnih
informacija (čak i u hipotetičnom savršenom tržištu).
Cilj je uglavnom – ali ne i uvijek – alokativna efikasnost.
3
Funkcioniranje tržišta: minimalno uplitanje države i
dodjeljivanje vlasničkih prava
Minimalne zadaće države su dodjeljivanje prava, zaštita od
nasilja, krađe i prijevare i osiguravanje provođenja ugovora.
To su temeljni uvjeti za postojanje i pravilno funkcioniranje
tržišta.
4
Vlasnička prava i korporacijsko upravljanje
Dodjela vlasničkih prava bi se trebala obaviti na takav način
da se poveća efikasnost.
Važno pitanje je i korporacijsko upravljanje, odnosno
problem koji ukazuje na odnos vlasnika i kontrolora
(menadžera) poduzeća i komplementarne institucije.
Struktura vlasništva bit će efikasna ako, povećava
zajamčenu zaštitu vlasnika i potakne njegov doprinos tom
procesu više nego li obeshrabri ostale sudionike u
proizvodnom procesu.
5
Dinamički efikasna vlasnička struktura je ona koja
maksimizira investiranje u ljudski kapital onih ljudi kojima su
dodijeljena vlasnička prava.
Vlasništvo bi se trebalo dodijeliti osobama „najprikladnijima“ u
smislu talenta, sklonosti i nastojanja da se investira u ljudski
kapital.
Povijesno, problem alokacije vlasničkih prava se obično
rješavao prijenosom znanja i financijskih resursa s jedne
generacije na drugu.
6
Sporost ovog sustava i postojanje manjkavosti na
financijskom tržištu (koja ograničavaju pristup kreditima onima
koji nemaju svoj kapital) je često dovodila do alokacije
vlasničkih prava na način da se nisu uvijek iskorištavale
sposobnosti „najprikladnijih“ pojedinaca.
Zato su potrebne javne intervencije različitih vrsta
(redistribucija vlasništva i dohotka, subvencionirani krediti,
posebno za mala poduzeća).
7
Drugi problem proizlazi iz situacije u kojoj pojedinac – sa ili
bez potrebnih vještina – nema dovoljno financijskih resursa i
primoran je ući u posao samo s rizičnim kapitalom drugih
(dioba vlasništva) ili korištenjem posuđenog kapitala.
U tom slučaju, postoji sukob interesa vlasnika koji ima
kontrolu (onaj koji želi izvršavati kontrolu bez miješanja
drugih) i drugih vlasnika (koji žele pratiti odluke vlasnika koji
ima kontrolu).
8
Sličan problem nastaje kada vlasnik nije u najboljoj poziciji da
vodi svoje poduzeće (s aspekta talenta, obrazovanja ili radnog
kapaciteta) i stoga ga mora povjeriti drugoj osobi.
Oba ta slučaja nastaju u menadžerskom poduzeću, odnosno
u poduzeću kojeg vode menadžeri koji nisu vlasnici. Otkako
se kontrolor (menadžer) razlikuje od vlasnika (dioničari),
suočavamo se s problemom kako urediti odnos između te
9
dvije funkcije kako bi postigli efikasne rezultate, uzimajući u
obzir sukob interesa među njima.
Radi se o problemu sprječavanja moralnog hazarda.
Postoje dvije potrebe koje moraju biti zadovoljene u oba
slučaja:
-prvo, kontrolora (bilo da je to vlasnik ili menadžer koji nije
vlasnik) koji treba poticati da vodi poduzeće u interesu svih i
10
da teži ostvarivanju (maksimalnog) profita, a ne da slijedi
vlastiti interes;
-drugo, vlasnike koji nemaju kontrolu treba poticati da
stave svoj kapital na raspolaganje poduzeću, ali pod uvjetom
da se zaštite ta sredstva od mogućih zloupotreba kontrolora.
Postoji trade-off između različitih interesnih skupina kojima
trebaju upravljati institucije koje su komplementarne
vlasničkim pravima.
11
Te komplementarne institucije (ili nevlasnički instrumenti
kontrole) uključuju:
-instrumente ugovora (pored ugovora između vlasnika i
menadžera s odgovarajućim potporama i kaznama uključene
su još i uredbe ili mjere koje ograničavaju prijenos vlasničkih ili
glasačkih prava vlasnika koji nemaju kontrolu)
- sporazume dioničara ili ostale glasačke sporazume
-fiducijarne odnose (povezane s rodbinskim vezama ili
drugim situacijama)
12
-tržišnu disciplinu nad korporacijskom kontrolom.
Uloga tržišne discipline se mora objasniti puno detaljnije:
- Vlasnik može promijeniti strukturu kontrole poduzeća, onda
kada se kontrolor pokaže neefikasnim, prodavajući svoja
vlasnička prava drugom vlasniku koji stječe kontrolu nad
poduzećem (preuzimanje) i koji može promijeniti prethodnog
kontrolora.
-Takva mogućnost može djelovati kao sprječavanje
zloupotrebe moći od strane kontrolora.
13
-Kako bi se to dogodilo, vlasnici koji nemaju kontrolu moraju
imati veliki udio u vlasničkoj strukturi poduzeća kako bi bilo
moguće otpustiti kontrolora protiv njegove volje.
-Vlasnici koji nemaju kontrolu moraju znati uočiti znakove
lošeg menadžmenta ili zloupotrebu na vrijeme kako bi mogli
intervenirati.
-Konačno, potencijalni kupac mora imati određene financijske
resurse kako bi stekao kontrolu.
14
Sve to zahtijeva:
- efikasan sustav pravila kojima se upravlja tržištem za
korporacijsku kontrolu, što znači dostupnost i cirkulaciju
informacija i mehanizme za razmjenu dionica.
- efikasne financijske institucije koje mogu ocijeniti
pouzdanost potencijalnih vlasnika onih poduzeća koji nemaju
dovoljan kapital
15
Različiti modeli korporacijskog upravljanja se mogu razlikovati
na temelju različite uloge instrumenata vlasničke kontrole i
razlika u komplementarnim institucijama.
U nekim slučajevima, teret korporacijskog upravljanja je skoro
u potpunosti na strani instrumenata vlasništva, pojačanih od
strane komplementarnih institucija koje ograničavaju prijenos
prava ili koje u svakom slučaju garantiraju pouzdanost
vlasnika.
Vlasništvo i fiducijarni odnosi su glavni sastojci korporativnog
upravljanja u gospodarstvima poput Njemačke i Japana (tzv.
16
njemačko – japanski model) jer vlasništvo poduzeća
kontroliraju institucije kao što su ostala poduzeća ili banke
koje temeljito nadziru strategiju poduzeća.
Poduzeća s velikim dioničarima su primjer takvog oblika
korporacijskog upravljanja, u kojem je vlasništvo
okarakterizirano kao koncentracija dionica u rukama malog
broja dioničara.
Banke igraju glavnu ulogu u ovom modelu, budući da
naglašavajući kontrolu nekih dioničara, postoji tendencija
ograničavanja cjelokupnog iznosa dioničkog kapitala.
17
Bankovno financiranje stoga postaje nadmoćan izvor
financijskih resursa, a banke pokušavaju imati barem
neformalan utjecaj nad strategijom poduzeća.
Stabilnost vlasništva dopušta razvoj dugoročnih strategija,
posebno za tehnološke inovacije.
Slabost modela je u tome da ne uspijeva zaštititi interese
dioničara koji su u manjini, usmjeren je na koncentraciju
financijskog bogatstva i podložan je za formiranje opasnih
kombinacija ekonomske i političke moći.
18
Anglo – američki model korporativnog upravljanja je
drugačiji. Razvoj strategije i nadzor njezine implementacije su,
naravno, povjereni vlasnicima koji imaju kontrolu, ali važnu
komplementarnu ulogu igra financijsko tržište, koje može
otpustiti kontrolora onda kad se pokaže neefikasnim.
Odluke menadžera kojima se ne maksimizira profit potiču
vlasnike da prodaju svoje dionice.
To umanjuje vrijednost poduzeća i ohrabruje druge kapitaliste
da ga kupe (preuzimanje) kada shvate da će vrijednost
19
poduzeća opet porasti jednom kad se riješe sadašnjeg
menadžmenta.
Francuska i Italija imaju modele slične njemačko – japanskom
sustavu, doduše s određenim razlikama koje proistječu iz
povijesnih okolnosti: kontrola i nadzor većine poduzeća svih
veličina je bila i ostala u rukama obitelji, koje su često direktno
uključene u vođenje poduzeća.
20
Uzrok i posljedica njemačko – japanskog modela je mala
veličina burze, iako se u zadnjim godinama povećava
zahvaljujući dijelom privatizaciji javnih poduzeća.
Pravila korporativnog upravljanja slijede dva djelomično
konfliktna cilja, zaštitu manjinskih valsnika i osiguravanje
efikasnosti tržišta vrijednosnih papira, te konkurentnost
vlasništva putem tržišta dionica.
21
Općenito se zaštita interesa manjine i dioničara provodi putem
izravnih mehanizama zaštite (smanjenje minimalnog broja
dionica potrebnih za sazivanje sastanka dioničara; rezervacija
jednog ili više mjesta u upravnom odboru revizora za
manjinske dioničare, te veća kontrolna vlast za revizore, itd.).
Oštrije kazne za unutarnju trgovinu (transakcije dionica
među zaposlenicima ili menadžerima koji imaju pristup
povjerljivim informacijama o svojem poduzeću).
22
Osiguravanje konkurentnosti vlasništva kroz tržište dionica se
postiže
-Plafoniranjem uzajamnog dioničarstva (2 posto u Italiji, 10
posto u Francuskoj; 25 posto u Njemačkoj), s mogućim
odstupanjem od ovog pravila uredbama ili sastancima
dioničara kako bi se dopustilo formiranje industrijskih saveza.
-Zahtjevima za otkrivanje bilo kojeg plasmana vlastitog
kapitala regulatorima financijskog tržišta koji premašuje zadani
postotni prag kapitala poduzeća i zahtjevima da se osigura
23
transparentnost kontrole dioničarskim ugovorima postavljanjem
pravila otkrivanja, trajanja i mogućnosti opoziva.
-Zahtjevima za obavezne ponude za preuzimanje
(poduzeća) za prijenos kontrole izlistanih poduzeća kako bi se
zaštitili manjinski dioničari.
24
Javna poduzeća i privatizacija
Poduzeće javnog sektora (ili državno poduzeće) se
tradicionalno smatralo efikasnim instrumentom u postizanju
raznih specifičnih ciljeva (alokativna efikasnost, puna
zaposlenost, sektorski, regionalni i opći razvoj, itd.) i
povećanju opće konzistentnosti korporativnog ponašanja s
političkim ciljevima (npr. poticanje izvoza).
25
Velik broj privatizacijskih procesa u raznim zemljama od
sredine 1980.-ih je pokazatelj da su vlade izgubile povjerenje
u javna poduzeća.
Privatizaciju je također pratila promjena stavova mnogih
stručnjaka a obzirom na sposobnosti javnih poduzeća da
postignu ciljeve koji su im bili zadani.
Promjene u stvarnom svijetu i teoretski pogledi su proizvod
različitih faktora.
26
Oni uključuju: ideološke i političke promjene jednog razdoblja,
u kojima je trijumfirao „Thatcherizam“ i „Reaganizam“,
financijske i ekonomske krize te povezane fiskalne krize, kao i
neriješene probleme u vezi kontrole javnih poduzeća i
tehnološke promjene koje su eliminirale neke pozicije
prirodnog monopola.
Koji su argumenti za i protiv upotrebe poduzeća javnog
sektora kao instrumenta ekonomske politike?
27
Kako bi se povećala alokativna efikasnost javna poduzeća bi
trebala zamijeniti poduzeća privatnog sektora koja djeluju kao
prirodni monopolisti ili bi trebala djelovati uz privatna
poduzeća kao oligopoli.
U oba slučaja javnim poduzećima cilj ne bi bio stvaranje
profita i u početku bi mogla poslovati i s gubitkom.
U takvim okolnostima gubici se ne bi negativno interpretirali,
jer bi se usko vezali uz ciljeve dodijeljene javnim poduzećima.
Mnoga javna poduzeća posluju u industrijama suočenim s
opadajućim prosječnim troškovima.
28
Neke kritike koje ističu gubitke javih poduzeća proturječe
same sebi obrazlažući da bi takve tvrtke trebale biti prisutne u
inovativnim industrijama, koje normalno imaju (dinamične)
ekonomije razmjera.
Znatno je prisutno uvjerenje da je funkcioniranje javnih
poduzeća neefikasno zbog gubitaka.
Takav način razmišljanja može biti proizvod ideje da gubici
nisu rezultat svjesnih odluka za povećanjem alokativne
efikasnosti, nego da su rezultat neefikasnosti menadžmenta,
neefikasnosti izazvane „ograničenjima“ koje postavljaju
29
donositelji političkih odluka, neprikladnim odnosom između
menadžera javnih poduzeća i političara ili čak korupcijom.
Činjenica je da ti problemi također postoje i u privatnim
poduzećima gdje su oni skriveni postavljenjem
monopolističkih cijena: drugim riječima, monopolska moć
često dopušta privatnim poduzećima da nadoknade visoke
troškove svojeg neefikasnog menadžmenta visokim prihodima
(čak i neto profitom).
30
Neefikasnost javnih poduzeća se također pripisuje nedostatku
inicijative menadžera javnih poduzeća zbog postojanja mekog
budžetskog ograničenja.
Kako bi se ograničilo slabo djelovanje menadžera, javna i
privatna poduzeća bi trebala uvesti poticajne mjere koje bi se
trebale razlikovati obzirom na koji tip poduzeća se odnose.
Jednostavni ugovori o podjeli profita bi bili dovoljni za
menadžere privatnih poduzeća, dok bi poticajne mjere
menadžera javnih poduzeća trebale uključivati i ostale
31
indikatore: npr. njihova zarada bi mogla varirati kao direktna
funkcija profita i inverzna funkcija cijena.
Tvrdnja o relativnoj efikasnosti privatnih poduzeća u usporedbi
s javnim poduzećima ne daje jasnu sliku.
Prvi tip poduzeća ima nedostatke, budući da se fokusira na
profit, a koji je primarni cilj privatnih poduzeća ali je
irelevantan ili sekundaran za javna poduzeća.
U nekim slučajevima neefikasnost javnih poduzeća je
opravdana, dok u drugima nema značajnijih razlika (kao što
32
su državne i privatne željeznice Kanade ili javne i privatne
bolnice u SAD-u).
Javna poduzeća se često smatraju negativnom pojavom, ne
zato što se javna intervencija smatra neprimjerenom ili
neefikasnom, nego zato što se smatra da postoje efikasniji
instrumenti kontrole.
Neki predlažu korištenje regulacije umjesto upotrebe javnih
poduzeća, zato jer regulacija ne postavlja problem inicijative.
Regulacija u obliku antitrustovskih zakona ili kontrole cijena će
spriječiti širenje monopolističkog profita privatnih tvrtki, te
33
stoga osigurati, ako ne Pareto efikasnost, onda barem
efikasnost ograničenu na potrebu da se uravnoteže troškovi i
prihodi koji garantiraju normalan profit.
34
Slika 1. GDP UK, Francuske, i Njemačke u usporedbi sa ukupnom prodajom SOE među top 2 000 globalnih poduzeća u 2011.
Izvor: Max Büge, Matias Egeland, Przemyslaw Kowalski, Monika
Sztajerowska: State-owned enterprises in the global economy: Reason for concern?, VoxEu, 02 May 2013
Slika 2. SOE udjeli među top deset poduzeća (%)
35
Napomena: Samo su prikazane zemlje sa udjelima iznad 10%.
Izvor: Kowalski, P, M Büge, M Sztajerowska and M Egeland (2013), “State-Owned Enterprises: Trade Effects and Policy Implications”, OECD Trade Policy Paper, No. 147, OECD Publishing.
Slika 3. SOE udjeli po sektorima (%)
36
Izvor: isto kao i za sliku 2.
37
Neprofitne institucije
Većina debata ekonomske politike se odnose na glavne
značajke i ograničenja (manjkavosti) tržišta i države.
Međutim, tržište i država ne predstavljaju potpuni domet
djelovanja ekonomskog sustava.
Postoje akteri koji slijede kolektivne interese, slični su državi,
ali se razlikuju po pravnoj formi i nedostatku autoriteta koji je
tipičan za državu.
38
Ta kategorija uključuje neprofitne institucije, koje se različito
definiraju, ali sačinjavaju sva ona tijela koja ne teže distribuciji
dobiti za njezine članove ili ljude koji ih kontroliraju. Načelno,
to su poduzeća koja ne donose dobit onima koji su u njih
investirali svoj kapital.
Prema nekim ekonomistima, neprofitne institucije otklanjaju
tržišne manjkavosti nudeći bolju alternativu javnoj intervenciji.
Prema takvom pogledu, odsustvo distribucije dobiti (makar je
zarađuju) doprinosi stvaranju ugleda za kvalitetu dobara koje
39
su proizvela poduzeća i privlači potrošače, te stoga osnažuje
svoju poziciju u odnosu na „tržište“.
Međutim, doseg neprofitnih institucija nije ograničen samo na
one koji djeluju na tržištu dobara.
Ostale neprofitne grupe ne djeluju uopće na tržištu. Npr. neke
su aktivne u pomaganju siromašnima (karitas). Objašnjenje
postojanja i uspjeha ovih organizacija se stoga mora pronaći
negdje drugdje.
U nekim slučajevima, može se pripisati neekonomskim ili
altruističkim motivima. To zahtijeva da odemo iznad
40
ekonomski normalnih pretpostavki egocentričnog ponašanja i
ispitamo određenje fenomene iz drukčije točke gledišta nego
što je ostvarivanje efikasnosti.
Neprofitne institucije mogu također ponuditi rješenja
neuspjeha države.
Pretežnost neegoističnih motiva rješava problem inicijative
(motivacije). U isto vrijeme, međutim, moramo također
provjeriti da takvi motivi u stvari podupiru akcije neprofitnih
grupa. Ako to čine, onda takve institucije ne samo da mogu
biti dopuna javnoj akciji na ekonomskom i socijalnom
41
području, nego mogu čak i pružiti stimulans i održati dijalog s
javnim institucijama.
Neprofitne grupe često posluju uspješno zahvaljujući javnoj
pomoći, dok akcije takvih grupa potiču državu i nude joj upute
kako riješiti probleme.
Dva područja suradnje između neprofitnih i javnih sektora koja
se čine izuzetno zanimljivima su tradicionalne redistributivne
funkcije države blagostanja i međunarodna suradnja.
Mehanizmi upravljanja tih institucija su drugačiji. Slabiji su i
kompleksniji nego u tvrtkama i javnim institucijama: njihova
42
upravna tijela nisu odgovorna dioničarima koji su rijetko kad
izabrani.
Temeljitost koja je tipična za tržište dionica ne postoji čak ni u
tragovima. Takva tijela su obično lišena kontrole i
mehanizama inicijative i često su „zarobljena“ od strane ljudi
koji rade tamo.
Recommended