1

MIKROEKONOMSKE POLITIKE

Vlasnička prava, korporacijsko upravljanje i javna poduzeća

Mikroekonomska politika se sastoji od mjera kako bi:

(a) osigurala postojanje i djelovanje tržišta onda kada su

ona u mogućnosti proizvoditi željeni optimum

(b) ispravila mnoge neefikasnosti djelovanja tržišta

(c) osigurala pravednu distribuciju bogatstva među

pojedincima i domaćinstvima i dostatnu ponudu meritornih

dobara.

2

Politike kojima je cilj osigurati postojanje i djelovanje tržišta

predstavljaju minimalno uplitanje države.

Bitan dio javne politike za funkcioniranje tržišta je

dodjeljivanje vlasničkih prava.

Korektivne politike se koriste u slučaju postojanja eksternalija,

javnih dobara, transakcijskih troškova i asimetričnih

informacija (čak i u hipotetičnom savršenom tržištu).

Cilj je uglavnom – ali ne i uvijek – alokativna efikasnost.

3

Funkcioniranje tržišta: minimalno uplitanje države i

dodjeljivanje vlasničkih prava

Minimalne zadaće države su dodjeljivanje prava, zaštita od

nasilja, krađe i prijevare i osiguravanje provođenja ugovora.

To su temeljni uvjeti za postojanje i pravilno funkcioniranje

tržišta.

4

Vlasnička prava i korporacijsko upravljanje

Dodjela vlasničkih prava bi se trebala obaviti na takav način

da se poveća efikasnost.

Važno pitanje je i korporacijsko upravljanje, odnosno

problem koji ukazuje na odnos vlasnika i kontrolora

(menadžera) poduzeća i komplementarne institucije.

Struktura vlasništva bit će efikasna ako, povećava

zajamčenu zaštitu vlasnika i potakne njegov doprinos tom

procesu više nego li obeshrabri ostale sudionike u

proizvodnom procesu.

5

Dinamički efikasna vlasnička struktura je ona koja

maksimizira investiranje u ljudski kapital onih ljudi kojima su

dodijeljena vlasnička prava.

Vlasništvo bi se trebalo dodijeliti osobama „najprikladnijima“ u

smislu talenta, sklonosti i nastojanja da se investira u ljudski

kapital.

Povijesno, problem alokacije vlasničkih prava se obično

rješavao prijenosom znanja i financijskih resursa s jedne

generacije na drugu.

6

Sporost ovog sustava i postojanje manjkavosti na

financijskom tržištu (koja ograničavaju pristup kreditima onima

koji nemaju svoj kapital) je često dovodila do alokacije

vlasničkih prava na način da se nisu uvijek iskorištavale

sposobnosti „najprikladnijih“ pojedinaca.

Zato su potrebne javne intervencije različitih vrsta

(redistribucija vlasništva i dohotka, subvencionirani krediti,

posebno za mala poduzeća).

7

Drugi problem proizlazi iz situacije u kojoj pojedinac – sa ili

bez potrebnih vještina – nema dovoljno financijskih resursa i

primoran je ući u posao samo s rizičnim kapitalom drugih

(dioba vlasništva) ili korištenjem posuđenog kapitala.

U tom slučaju, postoji sukob interesa vlasnika koji ima

kontrolu (onaj koji želi izvršavati kontrolu bez miješanja

drugih) i drugih vlasnika (koji žele pratiti odluke vlasnika koji

ima kontrolu).

8

Sličan problem nastaje kada vlasnik nije u najboljoj poziciji da

vodi svoje poduzeće (s aspekta talenta, obrazovanja ili radnog

kapaciteta) i stoga ga mora povjeriti drugoj osobi.

Oba ta slučaja nastaju u menadžerskom poduzeću, odnosno

u poduzeću kojeg vode menadžeri koji nisu vlasnici. Otkako

se kontrolor (menadžer) razlikuje od vlasnika (dioničari),

suočavamo se s problemom kako urediti odnos između te

9

dvije funkcije kako bi postigli efikasne rezultate, uzimajući u

obzir sukob interesa među njima.

Radi se o problemu sprječavanja moralnog hazarda.

Postoje dvije potrebe koje moraju biti zadovoljene u oba

slučaja:

-prvo, kontrolora (bilo da je to vlasnik ili menadžer koji nije

vlasnik) koji treba poticati da vodi poduzeće u interesu svih i

10

da teži ostvarivanju (maksimalnog) profita, a ne da slijedi

vlastiti interes;

-drugo, vlasnike koji nemaju kontrolu treba poticati da

stave svoj kapital na raspolaganje poduzeću, ali pod uvjetom

da se zaštite ta sredstva od mogućih zloupotreba kontrolora.

Postoji trade-off između različitih interesnih skupina kojima

trebaju upravljati institucije koje su komplementarne

vlasničkim pravima.

11

Te komplementarne institucije (ili nevlasnički instrumenti

kontrole) uključuju:

-instrumente ugovora (pored ugovora između vlasnika i

menadžera s odgovarajućim potporama i kaznama uključene

su još i uredbe ili mjere koje ograničavaju prijenos vlasničkih ili

glasačkih prava vlasnika koji nemaju kontrolu)

- sporazume dioničara ili ostale glasačke sporazume

-fiducijarne odnose (povezane s rodbinskim vezama ili

drugim situacijama)

12

-tržišnu disciplinu nad korporacijskom kontrolom.

Uloga tržišne discipline se mora objasniti puno detaljnije:

- Vlasnik može promijeniti strukturu kontrole poduzeća, onda

kada se kontrolor pokaže neefikasnim, prodavajući svoja

vlasnička prava drugom vlasniku koji stječe kontrolu nad

poduzećem (preuzimanje) i koji može promijeniti prethodnog

kontrolora.

-Takva mogućnost može djelovati kao sprječavanje

zloupotrebe moći od strane kontrolora.

13

-Kako bi se to dogodilo, vlasnici koji nemaju kontrolu moraju

imati veliki udio u vlasničkoj strukturi poduzeća kako bi bilo

moguće otpustiti kontrolora protiv njegove volje.

-Vlasnici koji nemaju kontrolu moraju znati uočiti znakove

lošeg menadžmenta ili zloupotrebu na vrijeme kako bi mogli

intervenirati.

-Konačno, potencijalni kupac mora imati određene financijske

resurse kako bi stekao kontrolu.

14

Sve to zahtijeva:

- efikasan sustav pravila kojima se upravlja tržištem za

korporacijsku kontrolu, što znači dostupnost i cirkulaciju

informacija i mehanizme za razmjenu dionica.

- efikasne financijske institucije koje mogu ocijeniti

pouzdanost potencijalnih vlasnika onih poduzeća koji nemaju

dovoljan kapital

15

Različiti modeli korporacijskog upravljanja se mogu razlikovati

na temelju različite uloge instrumenata vlasničke kontrole i

razlika u komplementarnim institucijama.

U nekim slučajevima, teret korporacijskog upravljanja je skoro

u potpunosti na strani instrumenata vlasništva, pojačanih od

strane komplementarnih institucija koje ograničavaju prijenos

prava ili koje u svakom slučaju garantiraju pouzdanost

vlasnika.

Vlasništvo i fiducijarni odnosi su glavni sastojci korporativnog

upravljanja u gospodarstvima poput Njemačke i Japana (tzv.

16

njemačko – japanski model) jer vlasništvo poduzeća

kontroliraju institucije kao što su ostala poduzeća ili banke

koje temeljito nadziru strategiju poduzeća.

Poduzeća s velikim dioničarima su primjer takvog oblika

korporacijskog upravljanja, u kojem je vlasništvo

okarakterizirano kao koncentracija dionica u rukama malog

broja dioničara.

Banke igraju glavnu ulogu u ovom modelu, budući da

naglašavajući kontrolu nekih dioničara, postoji tendencija

ograničavanja cjelokupnog iznosa dioničkog kapitala.

17

Bankovno financiranje stoga postaje nadmoćan izvor

financijskih resursa, a banke pokušavaju imati barem

neformalan utjecaj nad strategijom poduzeća.

Stabilnost vlasništva dopušta razvoj dugoročnih strategija,

posebno za tehnološke inovacije.

Slabost modela je u tome da ne uspijeva zaštititi interese

dioničara koji su u manjini, usmjeren je na koncentraciju

financijskog bogatstva i podložan je za formiranje opasnih

kombinacija ekonomske i političke moći.

18

Anglo – američki model korporativnog upravljanja je

drugačiji. Razvoj strategije i nadzor njezine implementacije su,

naravno, povjereni vlasnicima koji imaju kontrolu, ali važnu

komplementarnu ulogu igra financijsko tržište, koje može

otpustiti kontrolora onda kad se pokaže neefikasnim.

Odluke menadžera kojima se ne maksimizira profit potiču

vlasnike da prodaju svoje dionice.

To umanjuje vrijednost poduzeća i ohrabruje druge kapitaliste

da ga kupe (preuzimanje) kada shvate da će vrijednost

19

poduzeća opet porasti jednom kad se riješe sadašnjeg

menadžmenta.

Francuska i Italija imaju modele slične njemačko – japanskom

sustavu, doduše s određenim razlikama koje proistječu iz

povijesnih okolnosti: kontrola i nadzor većine poduzeća svih

veličina je bila i ostala u rukama obitelji, koje su često direktno

uključene u vođenje poduzeća.

20

Uzrok i posljedica njemačko – japanskog modela je mala

veličina burze, iako se u zadnjim godinama povećava

zahvaljujući dijelom privatizaciji javnih poduzeća.

Pravila korporativnog upravljanja slijede dva djelomično

konfliktna cilja, zaštitu manjinskih valsnika i osiguravanje

efikasnosti tržišta vrijednosnih papira, te konkurentnost

vlasništva putem tržišta dionica.

21

Općenito se zaštita interesa manjine i dioničara provodi putem

izravnih mehanizama zaštite (smanjenje minimalnog broja

dionica potrebnih za sazivanje sastanka dioničara; rezervacija

jednog ili više mjesta u upravnom odboru revizora za

manjinske dioničare, te veća kontrolna vlast za revizore, itd.).

Oštrije kazne za unutarnju trgovinu (transakcije dionica

među zaposlenicima ili menadžerima koji imaju pristup

povjerljivim informacijama o svojem poduzeću).

22

Osiguravanje konkurentnosti vlasništva kroz tržište dionica se

postiže

-Plafoniranjem uzajamnog dioničarstva (2 posto u Italiji, 10

posto u Francuskoj; 25 posto u Njemačkoj), s mogućim

odstupanjem od ovog pravila uredbama ili sastancima

dioničara kako bi se dopustilo formiranje industrijskih saveza.

-Zahtjevima za otkrivanje bilo kojeg plasmana vlastitog

kapitala regulatorima financijskog tržišta koji premašuje zadani

postotni prag kapitala poduzeća i zahtjevima da se osigura

23

transparentnost kontrole dioničarskim ugovorima postavljanjem

pravila otkrivanja, trajanja i mogućnosti opoziva.

-Zahtjevima za obavezne ponude za preuzimanje

(poduzeća) za prijenos kontrole izlistanih poduzeća kako bi se

zaštitili manjinski dioničari.

24

Javna poduzeća i privatizacija

Poduzeće javnog sektora (ili državno poduzeće) se

tradicionalno smatralo efikasnim instrumentom u postizanju

raznih specifičnih ciljeva (alokativna efikasnost, puna

zaposlenost, sektorski, regionalni i opći razvoj, itd.) i

povećanju opće konzistentnosti korporativnog ponašanja s

političkim ciljevima (npr. poticanje izvoza).

25

Velik broj privatizacijskih procesa u raznim zemljama od

sredine 1980.-ih je pokazatelj da su vlade izgubile povjerenje

u javna poduzeća.

Privatizaciju je također pratila promjena stavova mnogih

stručnjaka a obzirom na sposobnosti javnih poduzeća da

postignu ciljeve koji su im bili zadani.

Promjene u stvarnom svijetu i teoretski pogledi su proizvod

različitih faktora.

26

Oni uključuju: ideološke i političke promjene jednog razdoblja,

u kojima je trijumfirao „Thatcherizam“ i „Reaganizam“,

financijske i ekonomske krize te povezane fiskalne krize, kao i

neriješene probleme u vezi kontrole javnih poduzeća i

tehnološke promjene koje su eliminirale neke pozicije

prirodnog monopola.

Koji su argumenti za i protiv upotrebe poduzeća javnog

sektora kao instrumenta ekonomske politike?

27

Kako bi se povećala alokativna efikasnost javna poduzeća bi

trebala zamijeniti poduzeća privatnog sektora koja djeluju kao

prirodni monopolisti ili bi trebala djelovati uz privatna

poduzeća kao oligopoli.

U oba slučaja javnim poduzećima cilj ne bi bio stvaranje

profita i u početku bi mogla poslovati i s gubitkom.

U takvim okolnostima gubici se ne bi negativno interpretirali,

jer bi se usko vezali uz ciljeve dodijeljene javnim poduzećima.

Mnoga javna poduzeća posluju u industrijama suočenim s

opadajućim prosječnim troškovima.

28

Neke kritike koje ističu gubitke javih poduzeća proturječe

same sebi obrazlažući da bi takve tvrtke trebale biti prisutne u

inovativnim industrijama, koje normalno imaju (dinamične)

ekonomije razmjera.

Znatno je prisutno uvjerenje da je funkcioniranje javnih

poduzeća neefikasno zbog gubitaka.

Takav način razmišljanja može biti proizvod ideje da gubici

nisu rezultat svjesnih odluka za povećanjem alokativne

efikasnosti, nego da su rezultat neefikasnosti menadžmenta,

neefikasnosti izazvane „ograničenjima“ koje postavljaju

29

donositelji političkih odluka, neprikladnim odnosom između

menadžera javnih poduzeća i političara ili čak korupcijom.

Činjenica je da ti problemi također postoje i u privatnim

poduzećima gdje su oni skriveni postavljenjem

monopolističkih cijena: drugim riječima, monopolska moć

često dopušta privatnim poduzećima da nadoknade visoke

troškove svojeg neefikasnog menadžmenta visokim prihodima

(čak i neto profitom).

30

Neefikasnost javnih poduzeća se također pripisuje nedostatku

inicijative menadžera javnih poduzeća zbog postojanja mekog

budžetskog ograničenja.

Kako bi se ograničilo slabo djelovanje menadžera, javna i

privatna poduzeća bi trebala uvesti poticajne mjere koje bi se

trebale razlikovati obzirom na koji tip poduzeća se odnose.

Jednostavni ugovori o podjeli profita bi bili dovoljni za

menadžere privatnih poduzeća, dok bi poticajne mjere

menadžera javnih poduzeća trebale uključivati i ostale

31

indikatore: npr. njihova zarada bi mogla varirati kao direktna

funkcija profita i inverzna funkcija cijena.

Tvrdnja o relativnoj efikasnosti privatnih poduzeća u usporedbi

s javnim poduzećima ne daje jasnu sliku.

Prvi tip poduzeća ima nedostatke, budući da se fokusira na

profit, a koji je primarni cilj privatnih poduzeća ali je

irelevantan ili sekundaran za javna poduzeća.

U nekim slučajevima neefikasnost javnih poduzeća je

opravdana, dok u drugima nema značajnijih razlika (kao što

32

su državne i privatne željeznice Kanade ili javne i privatne

bolnice u SAD-u).

Javna poduzeća se često smatraju negativnom pojavom, ne

zato što se javna intervencija smatra neprimjerenom ili

neefikasnom, nego zato što se smatra da postoje efikasniji

instrumenti kontrole.

Neki predlažu korištenje regulacije umjesto upotrebe javnih

poduzeća, zato jer regulacija ne postavlja problem inicijative.

Regulacija u obliku antitrustovskih zakona ili kontrole cijena će

spriječiti širenje monopolističkog profita privatnih tvrtki, te

33

stoga osigurati, ako ne Pareto efikasnost, onda barem

efikasnost ograničenu na potrebu da se uravnoteže troškovi i

prihodi koji garantiraju normalan profit.

34

Slika 1. GDP UK, Francuske, i Njemačke u usporedbi sa ukupnom prodajom SOE među top 2 000 globalnih poduzeća u 2011.

Izvor: Max Büge, Matias Egeland, Przemyslaw Kowalski, Monika

Sztajerowska: State-owned enterprises in the global economy: Reason for concern?, VoxEu, 02 May 2013

Slika 2. SOE udjeli među top deset poduzeća (%)

35

Napomena: Samo su prikazane zemlje sa udjelima iznad 10%.

Izvor: Kowalski, P, M Büge, M Sztajerowska and M Egeland (2013), “State-Owned Enterprises: Trade Effects and Policy Implications”, OECD Trade Policy Paper, No. 147, OECD Publishing.

Slika 3. SOE udjeli po sektorima (%)

36

Izvor: isto kao i za sliku 2.

37

Neprofitne institucije

Većina debata ekonomske politike se odnose na glavne

značajke i ograničenja (manjkavosti) tržišta i države.

Međutim, tržište i država ne predstavljaju potpuni domet

djelovanja ekonomskog sustava.

Postoje akteri koji slijede kolektivne interese, slični su državi,

ali se razlikuju po pravnoj formi i nedostatku autoriteta koji je

tipičan za državu.

38

Ta kategorija uključuje neprofitne institucije, koje se različito

definiraju, ali sačinjavaju sva ona tijela koja ne teže distribuciji

dobiti za njezine članove ili ljude koji ih kontroliraju. Načelno,

to su poduzeća koja ne donose dobit onima koji su u njih

investirali svoj kapital.

Prema nekim ekonomistima, neprofitne institucije otklanjaju

tržišne manjkavosti nudeći bolju alternativu javnoj intervenciji.

Prema takvom pogledu, odsustvo distribucije dobiti (makar je

zarađuju) doprinosi stvaranju ugleda za kvalitetu dobara koje

39

su proizvela poduzeća i privlači potrošače, te stoga osnažuje

svoju poziciju u odnosu na „tržište“.

Međutim, doseg neprofitnih institucija nije ograničen samo na

one koji djeluju na tržištu dobara.

Ostale neprofitne grupe ne djeluju uopće na tržištu. Npr. neke

su aktivne u pomaganju siromašnima (karitas). Objašnjenje

postojanja i uspjeha ovih organizacija se stoga mora pronaći

negdje drugdje.

U nekim slučajevima, može se pripisati neekonomskim ili

altruističkim motivima. To zahtijeva da odemo iznad

40

ekonomski normalnih pretpostavki egocentričnog ponašanja i

ispitamo određenje fenomene iz drukčije točke gledišta nego

što je ostvarivanje efikasnosti.

Neprofitne institucije mogu također ponuditi rješenja

neuspjeha države.

Pretežnost neegoističnih motiva rješava problem inicijative

(motivacije). U isto vrijeme, međutim, moramo također

provjeriti da takvi motivi u stvari podupiru akcije neprofitnih

grupa. Ako to čine, onda takve institucije ne samo da mogu

biti dopuna javnoj akciji na ekonomskom i socijalnom

41

području, nego mogu čak i pružiti stimulans i održati dijalog s

javnim institucijama.

Neprofitne grupe često posluju uspješno zahvaljujući javnoj

pomoći, dok akcije takvih grupa potiču državu i nude joj upute

kako riješiti probleme.

Dva područja suradnje između neprofitnih i javnih sektora koja

se čine izuzetno zanimljivima su tradicionalne redistributivne

funkcije države blagostanja i međunarodna suradnja.

Mehanizmi upravljanja tih institucija su drugačiji. Slabiji su i

kompleksniji nego u tvrtkama i javnim institucijama: njihova

42

upravna tijela nisu odgovorna dioničarima koji su rijetko kad

izabrani.

Temeljitost koja je tipična za tržište dionica ne postoji čak ni u

tragovima. Takva tijela su obično lišena kontrole i

mehanizama inicijative i često su „zarobljena“ od strane ljudi

koji rade tamo.