台中縣市合併升格直轄市後重大議題分析

劉曜華 副教授逢甲大學都市計畫與空間資訊系2011.7.12

五都改制面面觀

2010 底民主洗牌 全台灣原有 25 縣市、 319 個鄉鎮市， 49 個區， 7,834

個村里。 五都包括 8 個縣市的變動， 17 個縣市沒變動。六縣市行

政區合併為三，面積擴大；一縣一市行政區沒有變動 改制五都後， 108 鄉鎮市公所轉成區公所， 16 個縣轄

市、 19 個鎮、 73 個鄉不見了，剩下 211 鄉鎮市原 108個鄉鎮市長與代表會選舉將消失

原 49 個區公所將增加到 157 個 五都八縣市原有 409 名縣市議員，改制後縮小為 315 名

市議員，減少 94 名民意代表

台中縣市合併面面觀 台中直轄市人口 265 萬人，全國排名第三 台中縣市政府合併升格直轄市政府，職能擴大 21 個鄉鎮市公所及代表會廢除，職能限縮 區公所數目變多， 8 個變成 29 個，職能限縮 縣市議會合併，議員名額減少 39 名，代表性限縮 市政府預算變大，約 1000 億元，職能擴大 市政府組織編制擴大， 32 個一級單位，最高員額

15,000 人左右

都會台灣正在形成 五都總人口近 1,400 萬人，台灣總人口 60% ，

土地面積 27% 加上桃園縣近 1,600 萬人，台灣總人口 68% ，

土地面積 30% 6 個直轄市政府將台灣帶入七成都市人口 / 三成

都市土地的新境界

2009 年審查會發想 縣市合併是男女結婚，合組新家庭嗎？ 縣市合併升格直轄市是兩個單身男女決定住在一起

組成小家庭，脫離單身生活？ 男女結婚後住在那裏？婚後財務怎麼處理？小孩誰

照顧？ 2009 年 11 縣市長出席內政部審查會：台北縣、

桃園縣、台中縣市、彰化縣、雲嘉、台南縣市、高雄縣市等提案爭取單獨或合併升格直轄市。

沒出席：苗栗、南投、屏東、花蓮、台東、宜蘭、澎湖。

縣市合併升格 審什麼？ 2009.6.23 劉曜華 （自由時報）

經歷幾個月的縣市合併升格紛擾，內政部終於決定於二○○九年六月二十三日開始一連串的審查作業，並且預計在七月通過合併升格縣市的名單。

問題來了。內政部成立的委員會到底要審查什麼？目前經各縣市議會通過的合併計劃書總計有七大本，包括台北縣、桃園縣、台中縣市、彰化縣、雲林、嘉義縣、台南縣市及高雄縣市等十一個縣市，總計人口將近一千六百萬人（接近台灣總人口數的七成），影響層面相當廣泛（包括年底是否改選縣市首長等）。

答案一：審查各縣市的ｐｐｔ簡報檔案的精緻程度，看得愈舒服，應答如流者，評審委員給的分數愈高，升格直轄市才有機會。

答案二：審查各縣市最後送上來的合併計劃書（精緻修改版），畢竟報告書的內容才是真料，ｐｐｔ只是包裝而已。

答案三：審查各縣市議會兩個月前通過的合併計劃書（法定版本），畢竟這才是地方民意代表的意志力延伸，其他後續修改的版本與ｐｐｔ檔案，沒有經過縣市議會的授權，不能算數。

答案四：以馬總統的政見及意志力為主，合併計劃書只是參考資料之一，畢竟民選總統的權力最大，縣市政府只能配合演出。

如果你是審查委員，你的答案是哪一個？內政部是不是應該在這些委員走入會場之前，先來個小測驗，答案不合主流者，馬上換人？否則審查委員各唱各調，申請改制的縣市政府如何應對之？

第二個問題。假設部分縣市提出的申請書最後通過審查，那該縣市的合併計劃書有沒有任何法定效力？繼任者是否要根據這本改制計劃書內容執行合併升格作業？

答案一：當然要，因為這是議會通過的法定計劃。問題是，哪一個版本才是法定計劃？ 答案二：應該不用，審查作業等同考試，既然考完了，改制計劃只是參考文件之一，沒有任何約束力。 答案三：當然不用，下一個民選直轄市長應該要提出自己的改制藍圖與競選政見，當選後據此落實自己的政見。 如果你是公共政策研究人員，面對這種政策環境與遊戲規則，你怎麼走下去？如果你是正在申請改制升格的縣市政

府代表，你要怎麼簡報自己的改制計劃書？

天下雜誌民調發現 2009 年 9 月調查顯示，有高達七成的民眾，認為政府沒有事先與民眾充分溝通。

不只是中央政府沒有善盡宣導縣市合併升格對於民眾生活的影響，就連縣市之間的合縱連橫，也缺乏溝通，多了一份政治算計。

在這樣的基礎上，台灣於 2009 年展開升格直轄市的戰役

法源依據 內政部依據馬英九總統 2008 年 10 月 29 日政策宣示，於 2008 年 10 月 31 日邀集地方政府與法規委員召開「地方制度法」部分條文修正草案聯席審查會議，隨後提經 2008 年 11 月20 日行政院第 3119次會議通過，

立法院院會於 2009 年 4 月 3 日三讀通過。

地方制度法修改條文 第 7 條第 2 項：「縣 (市 )改制或與其他直轄

市、縣 (市 )行政區域合併改制為直轄市者，依本法之規定。」

第 7 條之 1 第 3 項：「縣 (市 ) 擬與其他直轄市、縣 (市 )合併改制為直轄市者，相關直轄市政府、縣 (市 )政府得共同擬訂改制計畫，經各該直轄市議會、縣 (市 )議會同意後，由內政部報請行政院核定之。

合併的好處 : 官方說法 資源互補共享，帶動中部地區整體發展 提升城市競爭力，活絡經濟脈動，促進國家整體經濟發展

發揮區域特色，提升居民所得及生活水平

合併問題面面觀 :國民黨智庫 升格後直轄市政府組織員額問題 升格後直轄市的「區」改制問題 升格後原縣、市農會、水利會合併問題 原台中縣財政債務解決問題 升格後直轄市市政中心位址選定問題

世界大都會人口比較

排名 都市名稱 國家別 人口數 (萬人 )

1 東京 日本 3380

2 漢城 南韓 2390

3 墨西哥市 墨西哥 2290

4 德里 印度 2240

5 孟買 印度 2230

6 西台灣 台灣 2210

6 紐約 美國 2190

7 聖保羅 巴西 2100

8 馬尼拉 菲律賓 1920

9 洛杉磯 美國 1800

10 上海 中國 1790

台灣西部就是一個超大型都會區

2010 年新五都 ( 外加桃園 )

都市名稱 2009 年底人口總數

土地面積 km2 世界都會區排名

新北市 388 萬人 2,052 77

高雄市 277 萬人 2,946 122

台中市 263 萬人 2,214 131

台北市 260 萬人 271 133

台南市 187 萬人 2,191 200

桃園縣 197 萬人 1,220

資料來源 : http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_urban_areas_by_population

新北市 + 台北市 + 桃園縣 + 基隆市的人口規模約 880 萬人，世界排名 29 ，大於倫敦市新北市 + 台北市 + 桃園縣 + 基隆市的人口規模約 880 萬人，世界排名 29 ，大於倫敦市台中市 + 彰化縣 + 南投縣的人口規模約 450 萬人，世界排名 64 ，大於亞特蘭大及新加坡高雄市 + 台南市人口規模約 465 萬人，世界排名 61 ，大於沙烏地阿拉伯的利雅德

五都政治情勢變化

都市名原地方行政首

長數

新地方行政首

長數

原縣市議員數

新市議員數

原區公所數

新區公所數

里長數

新北市 30 1 65 66 0 29 1,025

高雄市 29 1 98 66 11 38 895

台中市 23 1 103 63 8 29 625

台北市 1 1 52 63 12 12 449

台南市 33 1 91 57 6 37 754

小計 116 5 409 315 37 145 3,748

最大的變化

行政院 2009.6.28 新聞稿

三都是以台北都會區、台中都會區、高雄都會區為核心所形成的三大生活圈，十五縣強調各具特色的地方治理。

三都十五縣的意義在於提升國家競爭力與區域均衡發展

三都概念不等同傳統直轄市，而是整合人口聚落、地理區位、經濟產業、交通網絡、歷史文化、生態環境等諸多面向的生活圈。

行政院長 2010.12.2 行政院會指示

縣市升格改制後，中央政府的預算，第一要適當的開源，創造更好的經濟成長，把餅做大，這是中央政府有能力也有責任要做的事。

有些工作要嚴謹面對，對其他各縣市要增加建設經費，中央政府必須創造更大經濟能永續發展的情勢，增加相關稅收

行政院 2010.12.16 院會

除台北市不涉合併改制，新北市、台中市、台南市及高雄市四個新直轄市政府，要在 12 月25 日發布其所屬機關組織規程。

改制前，四新直轄市的編制員額總數為 32,793人，改制後三年內，四直轄市共可增加編制員額 1,993 人，新北市增 307 人、台中市增786 人、台南市增 487 人、高雄市增 413 人。

行政院 2010.12.30 院會 行政院長吳敦義對五位直轄市長表達歡迎之意，強調中央與地方是夥伴關係，希望未來能積極合作。

對於攸關地方財源的公債法、 財劃法今年無法完成修法，吳敦義要求行政院「法規委員會」研議暫行辦法，提出修法前的過渡措施。

行政院 2011.1.6 院會 高雄市副市長劉世芳今天在行政院會提案，要求縣市合併前的債務應該由中央概括承受。

行政院長吳敦義回應說，中央目前舉債四兆九千多億，已逼近法定舉債上限，中央財政一樣困難，難以支應地方債務。

吳敦義指出，財劃法及公債法雖尚未審議通過，但 100年度地方整體所獲中央的統籌分配稅款等補助，已經較99 年度增加 615 億元，其中高雄市比 99 年度增加 91億元，財政問題是各級政府都必須共同加以面對，他請財政部及主計處與地方政府坐下來，好好商量。

令人不解的資源分配21

264 億元

2011 年地方制度變革 原本 2 直轄市、 23 縣市、 319 鄉鎮市 變成 5 個直轄市、 1 個準直轄市、 16 個縣市、

211 鄉鎮市 (七成直轄市人口 )

原台灣省政府機能並沒有在這次變革中進一步轉化處理。 (被中科管理局接管 )

2011 年增加桃園準直轄市，成為六都格局，北部三都、南部兩都、中部一都。

地方政府變革歷程 :了無新意

光緒末期 1885 年台灣行政區劃光緒末期 1885 年台灣行政區劃

日治 1926 年台灣行政區劃日治 1926 年台灣行政區劃

台灣行政區調整面面觀24

現行地方行政區劃 新改制地方行政區劃新改制地方行政區劃

25

行政區域劃分法草案

地方制度法第七條第一項規定，省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整，依法律規定行之。

行政院自 1993 年起，以單獨立法之方式，提出行政區劃法草案，並視之為程序法，其內容主要是對於行政區劃之權責機關、應考量之相關因素、作業程序等均予以明確之規範。

歷經十多年的行政與立法部門較勁，行政區域劃分法至今沒有進展。

主要乃因涉及改革的時程與選戰佈局乃至政治實力的消長

台灣兩百年來人口移動模式

區域 /年代 1811 年 1893 年 1940 年 1980 年 2000 年 2010 年

北部 13 ％ 26 33 39 43 45

中部 18 ％ 30 22 26 25 25

南部 67 ％ 43 41 31 29 28

東部 2 ％ 2 4 4 3 2

南北兩大區域互有消長，中部呈現穩定現象

1926 年台灣行政區改制

日治時期行政區

面積（平方公里） 今行政區域 備註

台北州 4,528.7 台北市、台北縣、宜蘭縣、基隆市 含台北市新竹州 4,570.0 桃園縣、新竹縣、新竹市、苗栗縣 -臺中州 7,382.9 臺中縣、臺中市、彰化縣、南投縣 -

台南州 4,292.4台南市、台南縣、雲林縣、嘉義市、嘉義縣 -

高雄州 5,421.5 高雄市、高雄縣、屏東縣 -台東廳 5,721.9 台東縣 -花蓮港廳 3,515.3 花蓮縣 -

澎湖廳 126.9 澎湖縣 1926 年自高雄州分出

29

台中直轄市關鍵議題分析

台中縣市合併過程 台中縣、市政府共同擬訂改制計畫，提經臺中縣、市

議會分別於 2009 年 4 月 17 日、 4 月 20 日審議同意，並於 2009 年 4 月 23 日由雙方共同會銜函報內政部報請行政院核定。內政部 6 月 23 日審核通過， 7 月 2 日行政院會核定。

行政院 2009 年 8 月 27 日准予依內政部核定本發布。並公告改制日期。

內政部 2009 年 9 月 1 日發布「臺中縣市合併改制直轄市改制計畫」，並自 2010 年 12 月 25 日，臺中縣市合併改制為「台中市」，新設台中直轄市政府。

台中人在 2010 年 11 月 27 日選出第一任直轄市長與 63 位直轄市議會議員。

台中直轄市世界排名 :國家規模

1. 欠缺計畫指導 四都改制直轄市 (新北、台中、台南、高雄 )有何指導計畫 ? 改制計畫書 2009 議會通過 年度預算書 2011 議會通過 多年期綜合發展計畫 x 缺 區域計畫 x 缺 整合型都市計畫 x 缺

沒有計畫指導，新的直轄市怎麼走下去 ?

歲入 : 906 億元歲出 : 1,029 億元差距 : 123 億元

2. 中部四縣市人口變化集中在台中

3. 既有 30 處都市計畫屬性不一問題 台中市將同時擁有 11 個市鎮計畫、 9 個特定

區計畫、 10 個鄉街計畫，面積超過五萬公頃，合計可容納之計畫人口達 304 萬人，目前都市計畫區內人口約 233 萬，還有 70 萬人成長空間。

這些都市計畫區涉及的權利義務有別，貿然將其整併為一主要計畫勢必影響地主權益，然而面臨計畫位階差異的問題，直轄市政府勢必很難運作。

台中市 16,342.56公頃

台中縣 205,141.72公頃

總 和 221,484.28公頃

台中市 16,342.56公頃

台中縣 205,141.72公頃

總 和 221,484.28公頃

31 處都市計畫區：台中市 2 個都市計畫及臺中縣9 個市鎮計畫、 10 個鄉街計畫、 10 個特定區計畫，都市土地總面積約 51,007.19 公頃。

住宅存量 10 年成長 6 成，空閒住宅成長 1.23 倍 臺中市的住宅存量與空閒住宅，有過度

發展疑慮

北區、西區與西屯區在1990 、 2000 年兩個年度有較高比例的空閒住宅

非都市土地171,374.05ha77%

合併後之臺中

市土地

都市計劃可容納人數

3,040,600

都市土地（ 31處）50,417.62ha23%

目前都市區人口數2,332,509

尚可容納人口數708,091

項目 住宅存量 空閒住宅 人口 企業單位數 就業人口

十年成長率 64% 123% 21% 34% 10%

1990年 2000年

土地與人口分布不均問題日益嚴重

4. 新直轄市政府辦公廳舍配置問題

原本縣市兩個主要行政中心將擇一為核心，就台中縣市而言，新直轄市政府面對幾個難題 : 新直轄市政府搬到新市政中心大樓，該大樓並非量

身訂作的新大樓，容量明顯不足 新直轄市議會搬到新市政中心，原縣議會將被閒置 台中市舊市區市政府與豐原縣政府辦公室精簡化， 直轄市政府各機關缺乏地區服務機制 區公所定位不明，無法有效反應民意

5. 倉促上路的升格 因為史無前例，只能靠新當選的台中直轄市長以漸進摸索方式，降低倉促縣市合併的缺失。

國民黨政策研究中心曾在 2009 年初建議，為順利推動台中縣、市合併升格，行政院方面允宜考量如何處理以上各項問題，儘速進行中央與地方之溝通，並可邀集台中縣、市政府雙方代表及當地社會賢達、公正人士，成立「台中升格協調委員會」，加速規劃解決各項問題之適切方案，以免阻礙台中縣市合併升格之進程。

截至目前為止，民間參與升格籌備的力量一直沒有出現，單賴縣市政府組成的籌備小組透過開會與決議方式辦理之。

中央政府 ?直轄市議會 ?媒體 ?市民社會 ?

直轄市長權力擴大，誰來監督？

6. 台中直轄市議會功能受到質疑

63 位議員中幾乎沒有編制政策助理，議會運作受新聞事件影響，無法有效監督市政運作

預算研究中心？ 議員專屬辦公室 質詢協助辦公室，直播、網路 公共議題研究中心 數位圖書館 區級立法助理？

台中市民社會於 2010 年選舉期間發起台中市議員簽署十大契約要求強化監督力量目前尚未得到具體迴響

台中市民社會於 2010 年選舉期間發起台中市議員簽署十大契約要求強化監督力量目前尚未得到具體迴響

一些觀察

都市治理還是都會治理？ 非台北市直轄市得其他四個直轄市政府應該注意一個共同存在的現象，那就是四者的土地面積遠大於台北市，

四者雖然在定位上為都市型政府，但是行政區境內存在相當大的差異性，包括城鄉差異與地形差異等，

當台北市政府專注於都市政府的建構之際，四個新直轄市政府將面對更懬大與多元的選民，幾乎等於過去的省政府，或者國外的都會區，境內各聚落差異性很大。

直轄市長是一人之下，眾人之上，如此大的權力如果有效行使於差異如此大的行政轄區，將是一大考驗。

行政中心設置何處？ 中南部三都同時面臨原有行政中心不足的問題 這個議題在台北市與新北市已經提早解決， 台中、台南與高雄能否在此議題上取得共識，包括是否維持雙行政核心、單一行政園區，或者行政與立法分離得作法，將影響三個直轄市未來空間布局，值得中央與地方的共同重視。

台中直轄市政府對此議題採取冷處理，令人擔心

小結

2011 年六都十六縣面面觀

現有北中南東四大區域計畫無法匡列北都與南都的土地發展模式

都的意義在北部、中部與南部意義不同，應該考慮國家首都機能分置模式

缺四都特別條例規範，地方制度法受到嚴重挑戰 直轄市與縣（市）發展差異將持續擴大，基隆新竹嘉義三

個省轄市地位尷尬 區公所數量過多、定位不明、缺乏民意基礎，里長直接找

市長的亂象將層出不窮 直轄市行政中心單一化或分散化的困擾將會變成政治問題，造就更多的浪費

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城鄉發展地區面積： 71,365.86 ( 公頃 )現況人口： 2,156,627( 人 )原計畫人口： 2,852,341 ( 人 )都市土 地面積： 45871.28 ( 公頃 )

城鄉發展地區面積： 71,365.86 ( 公頃 )現況人口： 2,156,627( 人 )原計畫人口： 2,852,341 ( 人 )都市土 地面積： 45871.28 ( 公頃 )

國土保育地區面積： 92,498.28( 公頃 )現況人口： 8,750( 人 )原計畫人口： 5,250 ( 人 )都市土地面積： 341 .74( 公頃 )

國土保育地區面積： 92,498.28( 公頃 )現況人口： 8,750( 人 )原計畫人口： 5,250 ( 人 )都市土地面積： 341 .74( 公頃 )

農業發展地區面積： 15,244.74( 公頃 )現況人口： 96,175( 人 )原計畫人口： 99,954( 人 )都市土地面積： 1,516.73( 公頃 )

農業發展地區面積： 15,244.74( 公頃 )現況人口： 96,175( 人 )原計畫人口： 99,954( 人 )都市土地面積： 1,516.73( 公頃 )

海洋資源地區

面積：約 17 公里海岸線

海洋資源地區

面積：約 17 公里海岸線

土地面積 22.15 萬公頃

都市土地 5.04 萬公頃

計畫人口 約 3 百萬人

現況人口 約 233 萬人

坡地開發許可地區面積： 42,380.80( 公頃 )現況人口： 70,957 ( 人 )原計畫人口： 83,055( 人 )都市土地面積： 2,687.88( 公頃 )

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