Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

УКРЕПЛЕНИЕ СИСТЕМ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

В ЛЕСНОМ СЕКТОРЕ

УСТРАНЕНИЕ СИСТЕМНОГО ПРЕПЯТСТВИЯНА ПУТИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

ВСЕМИРНЫЙ БАНК

УДК 338.439.223ББК 67.403.83 У 46

Суждения, интерпретации и выводы, изложенные в настоящем исследовании, принадлежат авторам и могут не совпадать с мнениями и выводами Всемирного банка, входящих в него организаций, Совета исполнительных директоров, равно как и стран, которые они представляют.

УКРЕПЛЕНИЕ СИСТЕМ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ В ЛЕСНОМ СЕКТОРЕ. УСТРАНЕНИЕ СИСТЕМНОГО ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ. М.: «Алекс», 2007. – 92 с.

ISBN 5-9618-0041-5

Из почти запретной темы, обсуждавшейся лишь косвенно и расплывчато, проблема незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе превратилась в составляющую общего диалога по устойчивому лесоуправлению. Настоящий документ подготовлен в связи с необходимостью подведения итогов работы Банка на этом направлении и оценки общих подходов к сотрудничеству на национальном, региональном и международном уровнях. Он содержит анализ существующих подходов и накопленного опыта и, тем самым, создает базу для обсуждения новых путей движения вперед, выходящих за рамки диалога, переговоров и апробирования подходов с переходом к широкомасштабной реализации принятых решений для оказания конкретного и очевидного воздействия на ситуацию.

Эти материалы предназначены для практических специалистов Банка и других организаций, тех, кто зани-мается реформированием лесного сектора и общей системы управления.

Все права защищены

Отпечатано в РоссииИздательство «Алекс»www.alexpublishers.ru

ISBN 5-9618-0041-5

© Всемирный банк, 2007

iii

Оглавление

Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix

Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi

1. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

2. Глобальные проблемы преступности в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Закон и лес . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Диапазон применения данного подхода к решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Типология и масштабы распространения незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Приоритетные регионы и страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

3. Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Право и системы правоприменения на национальном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Национальные процессы ФЛЕГ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Региональные процессы ФЛЕГ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Многосторонние и двусторонние инициативы и программы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Правительственные инициативы по переходу к политике ответственных закупок лесоматериалов . . . . 25Инициативы общественных организаций и частного сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Итоги оценки работы по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе в разных странах мира и на международном уровне. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4. Опыт всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Кредитные операции и консультационные услуги Банка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Включение лесного сектора в общие процессы оздоровления власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35Управление в госсекторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Диагностические исследования для оздоровления систем управления и борьбы с коррупцией . . . 38Финансирование частной инвестиционной деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Корпоративная социальная ответственность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40Укрепление законодательной базы и совершенствование судебно-правовой системы. . . . . . . . . . . . . 40Борьба с отмыванием денег/финансированием террористической деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

iv

Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей промышленности . . . 42Новые направления работы Банка в области правоприменения и управления в лесном секторе . . . . 44

5. Правоприменение и управление в лесном секторе: передовой подход . . . . . . . . . . . . . . 49Определяющие факторы незаконной рубки леса и другой преступной деятельности в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Возможная схема борьбы с незаконной рубкой леса и другой преступной деятельностью в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Оценка причин преступлений в лесном секторе и ответных действий на них . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

6. Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

7. Библиография. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Механизм оценки потенциальных ответных действий на преступления в лесном секторе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

ВрезкиВрезка 1.1. Последствия роста преступности в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2Врезка 2.1. Противоречивость лесного законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6Врезка 2.2. Как обеспечить состоятельность лесного законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6Врезка 2.3. Что такое незаконные рубки и связанная с ними преступная деятельность. . . . . . . . . . . . . 7Врезка 2.4. Китай и торговля нелегальной древесиной и древесной продукцией. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Врезка 2.5. Отмывание денег . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Врезка 2.6. Продажа дубового леса компании «Ереванский коньячный завод» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Врезка 2.7. Значение трансформации лесных земель для целей развития иногда превышает

значение соблюдения законности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Врезка 3.1. Правоприменение в лесном секторе Китая . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Врезка 3.2. Проблемы в области правоприменения в лесном секторе Индонезии. . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Врезка 3.3. Разработка Плана действий в Боснии и Герцеговине . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Врезка 3.4. Президент Путин поддерживает российский Национальный план действий

по предотвращению незаконных рубок и нелегального оборота древесины . . . . . . . . . . . . 18Врезка 3.5. Азиатское лесное партнерство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Врезка 3.6. Конвенция против коррупции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Врезка 3.7. Общее содержание японского Руководства по верификации законности

и неистощительности производства древесины и древесной продукции . . . . . . . . . . . . . . . 25Врезка 3.8. Программа МСОП по борьбе с незаконными рубками . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Врезка 3.9. Программа исследований СИФОР по управлению и правоприменению

в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Врезка 3.10. Общеотраслевые этические нормы ведения бизнеса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Врезка 3.11. Добровольное введение корпоративных этических норм в целях обеспечения

легальности и неистощительности лесопользования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Врезка 4.1. Правоприменение в лесном секторе как одно из направлений деятельности Банка

на Филиппинах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32Врезка 4.2. Последние публикации Банка по проблемам правоприменения и управления

в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Врезка 4.3. Ситуация в лесном секторе Нигерии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35Врезка 4.4. Незаконные рубки и гидроэнергетический проект в Лаосской Народной

Демократической Республике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35Врезка 4.5. Включение в КАС таких элементов, как оздоровление систем управления и борьба

с коррупцией: на примере Ганы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Врезка 4.6. Инструменты диагностических исследований ГАК: Роль аналитической работы

и эмпирических знаний для целей повышения местного потенциала и формирования программ действий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе

v

Врезка 4.7. Лесное законодательство: Справочник по устойчивому развитию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Врезка 4.8. Специальное совещание экспертов по вопросам расследования и судебного

преследования по делам о незаконных рубках: Извлеченные уроки. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Врезка 4.9. Семинар по стратегии борьбы с незаконными рубками на основании

Закона Индонезии о борьбе с отмыванием денег . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43Врезка 5.1. Незаконная рубка леса и другие преступлений в лесном секторе:

мотивы, средства и возможности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50Врезка 5.2. Что такое хорошее управление лесным сектором . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Врезка 5.3. Влияние тарифов на энергоносители на незаконную рубку леса в Азербайджане . . . . . . . 52Врезка 5.4. Баланс между спросом и легальным предложением древесины в Индонезии . . . . . . . . . . . 52Врезка 5.5. Межведомственная рабочая группа в Албании . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Врезка 5.6. Правовая реформа в Боливии не принесла ожидаемого результата. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Врезка 5.7. Связь с мероприятиями по контролю над отмыванием денег . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Врезка 5.8. Профилактика преступлений в лесном секторе в Камбодже . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Врезка 5.9. Заем на цели развития для Габона - основное внимание уделяется управлению

природными ресурсами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Врезка 5.10. Системы обнаружения с применением высоких технологий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Врезка 5.11. Независимый лесной мониторинг в Камеруне: что дальше? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57Врезка 5.12. Пресечение преступной деятельности и поддерживаемые Всемирным банком

действия в области уголовного правосудия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

РисункиРисунок 2.1. Коррупция и незаконная деятельность в лесном секторе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Рисунок 4.1. Многомерность качественной системы управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Рисунок 5.1. Национальные действия и международная кооперация в сфере контроля

над преступной деятельностью в лесном секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

ТаблицыТаблица 2.1. Ориентировочные данные по объемам незаконных рубок в отдельных странах . . . . . . . . 9Таблица 2.2. Мировые объемы и стоимость древесной продукции подозрительного

происхождения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Таблица 2.3. Среднегодовые площади сведения лесов, 1990–2000 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Таблица 4.1. Компоненты «Правоприменение и управление в лесном секторе» в портфеле

лесохозяйственных проектов Банка, по регионам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Таблица 5.1. Пример возможных причин преступной деятельности в лесном секторе

и ответных действий со стороны системы правоприменения и управления . . . . . . . . . . . . 60

Оглавление

vi


Настоящий документ подготовлен группой специалистов, в состав которой входили: Тапани Оксанен (руководитель группы, старший специалист по лесному хорзяйтсву), Виллиам Б. Маграт (ведущий специалист по экономике природопользования), Налин Кишор (технический специалист и коорди-натор ФЛЕГ) и Карин Перкинс (консультант). При его подготовке ценную помощь основной группе специалистов оказали более 30 сотрудников, участвовавших в семинаре для всех подразделений Банка, организованном в декабре 2005 г. в Вашингтоне (О.К.), многие другие специалисты Банка и внешние эксперты. Рецензентами, представившими детальные комментарии, были: Мохаммед Бехечи (ведущий советник по правовым вопросам), Хосе Эдгардо Л. Кампос (ведущий специалист по развитию госсек-тора) и Джузеппе Топа (ведущий специалист). Кроме этого, ценные комментарии в письменном виде представили: Теодор С. Гринберг (старший специалист по финансовым системам), Андрей Кушлин (старший специалист по лесному хозяйству) и Лаура Тлайе (руководитель направления отраслевого департамента). Руководителем данного направления работы экологического департамента является Лаура Тлайе, а директором экологического департамента – Джеймс Воррен Эванс.

vii

АКД Аналитическая и консультационная деятельностьАСЕАН Ассоциация стран Юго-Восточной АзииКАС Стратегия деятельности Всемирного банка в странеКЕБП Конфедерация европейских предприятий бумажной промышленностиСИФОР Центр международных исследований по лесамСИТЕС Конвенция о международной торговле редкими видами диких животных

и растенийКОМИФАК Комиссия по лесам Центральной АфрикиКСО Корпоративная социальная ответственностьИПДП Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих

отраслей промышленностиЕСА Европа и Северная АзияЕС Европейский СоюзФАО Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООНФАТФ Международная организация по борьбе с финансовыми преступлениямиФИАС Консультативная служба по иностранным инвестициямФЛЕГ Правоприменение и управление в лесном сектореФЛЕГТ Правоприменение, управление в лесном секторе и торговля лесоматериаламиОБПФР Отдел по борьбе с преступностью на финансовых рынках (Всемирный банк)МБРР/МАР Международный банк реконструкции и развития/

Международная ассоциация развитияМФК Международная финансовая корпорацияМВФ Международный валютный фондМОТД Международная организация по тропической древесинеМСОП Международный союз охраны природыМКЗЛЕ Министерская конференция по защите лесов ЕвропыНПО Неправительственная организацияОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития

Список сокращений

viii


ДОО Департамент оценки операций (Всемирный банк)ЕЭК ООН Европейская экономическая комиссия ООНФЛООН Форум ООН по лесамСДС Lобровольные соглашения о сотрудничествеИВБ Институт Всемирного банка

Вице-президент: Стин Лау ЙоргенсенДиректор отраслевого департамента: Джеймс Воррен ЭвансРуководитель направления: Лаура ТлайеРуководитель группы: Тапани Оксанен

ix

семирный банк участвует в процессах реше-ния проблем правоприменения и управления в лесном секторе (ФЛЕГ) со времени прове-

дения первой министерской конференция в рам-ках восточно-азиатского процесса ФЛЕГ в 2001 г. Кроме того, согласно принятой в 2002 г. Лесной стратегии Банка, сокращение масштабов распро-странения незаконных рубок и других видов пре-ступной деятельности в лесном секторе является одной из важных задач его деятельности. Еще более обширную поддержку в совершенствовании систем правоприменения и управления в лесном секторе Банк оказывает отдельным странам в рам-ках конкретных проектов развития лесного секто-ра, особенно в течение последних нескольких лет и с все более выраженным акцентом на борьбе с пре-ступностью в лесном секторе. Безусловно, Банк не один работает на данном направлении. В настоящее время к процессу совместного решения этих воп-росов подключается все больше разных сторон, включая государственные органы, неправительс-твенные организации, частные компании и ассо-циации и международные организации. Из почти запретной темы, обсуждавшейся лишь косвенно и расплывчато, проблема незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе превратилась в составляющую общего диалога по устойчивому лесоуправлению.

Настоящий документ подготовлен в связи с не-обходимостью подведения итогов работы Банка на этом направлении и оценки общих подходов к сотрудничеству на национальном, региональном и международном уровнях. Он содержит анализ существующих подходов и накопленного опыта и, тем самым, создает базу для обсуждения новых

путей движения вперед, выходящих за рамки диа-лога, переговоров и апробирования подходов с пе-реходом к широкомасштабной реализации приня-тых решений для оказания конкретного и очевид-ного воздействия на ситуацию.

Эти материалы предназначены для практичес-ких специалистов Банка и других организаций, тех, кто занимается реформированием лесного сектора и общей системы управления. В них рассматрива-ются меры, принимаемые Банком и другими сто-ронами, участвующими в процессах ФЛЕГ. Ввиду того, что эта работа основана на партнерских отно-шениях участвующих в ней сторон, практически нет смысла разбивать ее на компоненты для опре-деления вклада отдельных участников процесса. Настоящий доклад должен обеспечить прозрач-ность позиций Банка для других партнеров в отно-шении дальнейшего продвижения вперед в рамках процессов ФЛЕГ и создать основу для открытого и честного диалога. По завершении консультаций с партнерами по общим вопросам, отраженным в настоящем докладе, Банк намерен подготовить еще один документ, в большей степени предназна-ченный для внутреннего использования.

Одна из наиболее трудных задач заключалась в установлении целесообразного баланса между относительно узкими вопросами правопримене-ния в связи с крайним обострением проблемы незаконных рубок и нелегального оборота древе-сины, и гораздо более широкими и распространен-ными проблемами управления в лесном секторе, для решения которых необходимы подходы, рас-считанные на перспективное развитие. В процессе работы стало очевидным, что среди участников процесса и экспертов нет единого мнения и пред-

Предисловие

В

x


ставления по этому поводу. Различаются и их взгля-ды на то, следует ли сосредоточить усилия в рамках процессов ФЛЕГ на древесине и других основных лесных продуктах, или обеспечить охват всего спектра возможных видов незаконной деятельнос-ти, включая браконьерство, поджоги и незаконную трансформацию лесных земель для осуществления иных видов землепользования.

В докладе определяются базовые представле-ния Банка о балансе и диапазоне процессов ФЛЕГ. Однако понятно, что в каждом регионе и в каждой стране диапазон процесса необходимо определять по итогам дискуссий и исходя из региональных или национальных приоритетов, поскольку он будет зависеть от контекста. Общее определение, подобное тому, что дается в настоящем документе, имеет смысл использовать только в качестве общей основы для дискуссий.

И, последнее, в ходе подготовки этого докумен-та выяснилось, что подобные проблемы существу-ют во многих других отраслях, связанных с при-родопользованием, где их тоже пытаются решать их с помощью мер на разных уровнях. Лесной сектор, судя по всему, во многих отношениях опе-режает другие отрасли, а процессы ФЛЕГ и свя-занные с ними действия на национальном уровне могут использоваться в качестве ценного опыта для информационного обеспечения усилий дру-гих отраслей. Таким образом, настоящий доклад не следует рассматривать как документ, имею-щий значение исключительно для лесного сектора и процессов ФЛЕГ, его следует распространить среди более широкого круга сторон, включая руководителей и экспертов других отраслей, кото-рые занимаются решением проблем управления и правоприменения.

xi

Описание проблемы

Для всех регионов мира характерно широкое рас-пространение преступности в лесном секторе, включая такие виды правонарушения, как неза-конные рубки, незаконный захват лесных земель, поджоги в лесах, браконьерство, посягательство на государственные и частные леса и коррупция. Особую обеспокоенность вызывает ситуация в развивающихся странах, где ежегодные потери товарно-материальных ценностей и доходов из-за незаконных рубок только на государственных зем-лях, по оценкам, превышают 10 млрд долл. США. Это значит, что стоимость наносимого ущерба более чем в шесть раз превышает общую сумму средств, предоставляемых для обеспечения устой-чивого управления лесами по линии официальной помощи на цели развития. Государства ежегодно недополучают 5 млрд долл. США вследствие укло-нения от уплаты налогов и арендных/лицензион-ных сборов за право ведения лесозаготовитель-ной деятельности на законных основаниях. Леса являются одним из источников средств к сущес-твованию для миллиарда граждан развивающихся стран, живущих в крайней бедности, кроме того, леса – это ресурс, от которого в огромной степени зависят жизнеобеспечение и безопасность целых 350 млн человек, проживающих на их территории или рядом с ними. Для этих уязвимых групп насе-ления незаконная заготовка древесины и других древесных и недревесных продуктов леса пред-ставляет большую угрозу.

Более того, нарушение границ охраняемых тер-риторий ставит под угрозу сохранение лесных ресурсов и биоразнообразия. Из-за занижения

цен вследствие распространения незаконной лесо-заготовительной деятельности предприятия, заго-тавливающие древесину на законных основаниях, вынуждены работать в условиях нечестной конку-ренции, что является антистимулом для социально и экологически ответственной инвестиционной деятельности в лесном секторе. Есть и другие менее очевидные, но чреватые весьма серьезными последствиями потери, обусловленные ослаблени-ем институционального потенциала, распростра-нением коррупции в экономике и замедлением экономического роста стран. И, наконец, пре-ступность в лесном секторе имеет отрицательные экологические, экономические и социальные пос-ледствия и на глобальном уровне. Леса относятся к категории глобальных общих благ, и ценой их деградации в глобальном масштабе является воз-никновение таких проблем, как изменение клима-та и исчезновение видов.

Несмотря на масштабность и серьезность про-блемы, случаев судебного преследования и нака-зания преступников мало. Фактически, если кого и преследуют, так это бедных граждан, которые пытаются хоть как-то улучшить свое нищенское материальное положение – именно их «прино-сят в жертву» и отравляют в тюрьму. Крупные предприятия по-прежнему остаются безнаказан-ными. Возможно, это является наихудшей формой попрания справедливости и закона, появившейся в результате явной несостоятельности системы управления, требующей оздоровления.

Деление незаконной деятельности на правона-рушения, к которым людей вынуждает бедность (например, потребности в заготовке дров и корма для скота), и правонарушениями, продиктованны-

Резюме

xii


ми явной алчностью и связанными с организован-ной преступностью, имеет большое значение для определения действенных и справедливых мер по решению этих столь сложных проблем. В основном, первую причину нарушения закона должны помочь устранить инициативы по борьбе с бедностью. В частности, крайне необходимы меры по борьбе с бедностью среди зависимого от леса населения, вовлекаемого в преступную деятельность, особенно в тех ситуациях, когда общие программы развития, по всей вероятности, могут обеспечивать лишь пос-тепенное снижение уровня бедности.

Такие подходы должны предусматривать реше-ние проблем, связанных с формами организации землевладения/землепользования, правами досту-па к ресурсам, чрезвычайной сложностью законов и нормативных актов, отнюдь не рассчитанных на улучшение положение малоимущего населения, обеспечение прозрачности процессов принятия решений, напрямую затрагивающих их жизнеобес-печение, и участие в них заинтересованных сторон. С другой стороны, для борьбы с крупномасштабной преступностью необходимы и целенаправленные действия по повышению эффективности правопри-менения в лесном секторе, которые обеспечили бы задержание и наказание преступников. Подобного рода меры должны также включать более глубокие преобразования, направленные на оздоровление общей обстановки с управлением в лесном секторе и в обществе в целом, в поддержку мер по укрепле-нию системы правоприменения.

Еще одной важной движущей силой незакон-ных рубок является торговля древесиной и дре-весной продукцией в связи со спросом со стороны развитых стран. По имеющимся данным, незакон-ные рубки приводят к снижению мировых цен на лесоматериалы, а средства, получаемые за счет продажи нелегальной лесной продукции, часто удается использовать – с помощью схем отмы-вания денег – для финансирования таких видов преступной деятельности, как терроризм, воору-женные конфликты, торговля людьми и наркоти-ками и защита военных преступников. Поэтому, средствами борьбы с этим явлением должны быть оздоровление систем управления в проблемных странах и реализация экологически и социально ответственной политики закупок в странах-пот-ребителях. Поскольку маршруты торговли лесо-материалами часто проходят через третьи стра-ны (Китай, например, реэкспортирует около 70% своих лесоматериалов), важно обеспечить, чтобы в решении этой проблемы принимали участие все страны (производители и потребители), входящие в цепочку поставок лесной продукции.

Перспективные подходы, направления

действий, риски и трудности

Концептуальные парадигмы, которые здесь предла-гается использовать для изучения очагов и причин преступности (средства, мотивы и возможности) и структура систем правоприменения в лесном секторе (предупреждение, выявление и пресечение) созда-ют сильную основу для системного анализа нацио-нальных программ и международных действий. Для решения этих проблем в лесном секторе только сей-час начинают использовать совокупность эксперт-ных знаний и опыта специалистов, занимающихся правоприменительной практикой, признавая, при этом, что основной причиной роста преступности в лесном секторе является несостоятельность систем общего управления. Существуют и другие системы и модели, которые могут оказаться не менее перспек-тивными, но основная задача представленного здесь подхода состоит в обосновании необходимости без-отлагательного расширения базы знаний для инфор-мационного обеспечения дебатов по преступности в лесном секторе и повышения качества техническо-го содержания национальных программ и программ внешнего содействия для целей развития.

Во многих странах в рамках поддержки развития лесного сектора следует по-новому структурировать и использовать институциональную и экспертную базу правоприменения, которая есть у других ведомств. Но в некоторых странах необходимо создать спе-циализированные подразделения в лесных ведомс-твах. Для использования инновационных подходов и новых возможностей в области правоприменения, появившихся, например, благодаря принятию зако-нов о борьбе с отмыванием денег, Конвенций ООН против транснациональной организованной пре-ступности и против коррупции и внедрению других новых инструментов в судебно-правовой системе, необходимо обновление квалификационно-техни-ческой и институциональной базы.

Для того, чтобы обеспечить необходимый уро-вень контроля преступности в лесном секторе, помимо расширения и повышения качества базы знаний, явно необходимы огромные инвестиции. Никто не знает, сколько средств для этого потребу-ется. Инвестиционные затраты на совершенство-вание систем управления ресурсами, социальное развитие и реструктуризацию промышленности, должны, в значительной степени, способствовать улучшению ситуации с соблюдением закона и выполнением нормативных требований. Но в до-полнение к ним большие объемы финансирования потребуется для создания специализированной базы правоприменения в лесном секторе, притом,

xiii

что технические требования к такой базе неуклон-но растут.

Парадигма «средство-мотив-возможность» пред-ставляет особую ценность для выявления тех направ-лений, на которых те или иные потенциальные пар-тнеры обладают сравнительными преимуществами в плане улучшения ситуации с управлением и право-применением в лесном секторе. Например, страны-потребители и промышленность занимают опреде-ленные ниши в системе мер по снижению заинтере-сованности (ослаблению мотивов) в ведении неза-конных рубок, поскольку они могут воздействовать на ситуацию на рынке и вводить политику государс-твенных закупок, запрещающую приобретать краде-ные материалы. Правительства стран и финансовые организации могут вносить свой вклад в форме пре-дотвращения создания избыточных деревоперера-батывающих мощностей посредством введения и обеспечения выполнения требования о подтвержде-нии законности происхождения древесного сырья и землепользования в качестве условия предоставле-ния финансирования для инвестиционных проектов в лесо- и агропромышленном комплексе. Для стран-производителей явным приоритетом является совер-шенствование хозяйственного управления лесами в качестве меры по сокращению возможностей для незаконной деятельности.

Судя по фактическим и аналитическим дан-ным, представленным в настоящем документе, для решения проблемы преступности в лесном секторе необходимо использовать многогранные подходы. Такие подходы должны предусматривать:

• Меры по устранению ключевых причин возникнове-ния проблемы внутри и вне лесного сектора: Одни недостатки управления, имеющие отношение к преступности в лесном секторе, являются чисто отраслевыми проблемами, а другие недостатки управления, затрагивающие леса и зависимое от них население, выходят за рамки лесного сектора.

• Сочетание мер, оказывающих воздействие в крат-косрочной и долгосрочной перспективе, в рам-ках реалистического плана поэтапной работы: Быстрое достижение очевидных результатов часто необходимо для создания и сохранения импульса к действию, а долгосрочная работа по устране-нию структурных причин проблемы необходима для обеспечения долговременной устойчивости результатов принимаемых мер. «Победы» на первых этапах (например, значительное повыше-ние лесного дохода) являются важными фактора-ми для мотивации продолжения работы.

• Меры по устранению недостатков законода-тельства и улучшению ситуации с соблюдением

закона: С одной стороны, необходимо обеспе-чить наличие состоятельных законов и полити-ки, а с другой – вести работу по обеспечению соблюдения закона. Только такой двунаправ-ленный подход обеспечивает охват всего спек-тра мотивов, возможностей и средств противо-законной деятельности.

• Усиление мер против незаконного производства за счет мер против импортирования нелегальной дре-весины и древесной продукции: Это особо важно в отношении стран, где экспортный спрос зна-чительно повышает заинтересованность в неза-конной деятельности в лесном секторе. Следует отметить, что, по крайней мере, в принципе, такие меры можно распространить и на торговлю други-ми видами продукции (например, дикими живот-ными или продукцией, производимой в результа-те незаконной трансформации лесных земель для осуществления других видов землепользования).

• Использование законов о борьбе с отмыванием денег и о конфискации имущества для борьбы с преступностью и коррупцией в лесном секторе: Подобные инструменты, наряду с Конвенциями ООН против коррупции и против трансна-циональной организованной преступности, позволяют устанавливать сильные и действен-ные механизмы, которые правительства могут использовать для борьбы с преступностью и коррупцией в лесном секторе.

Возможные практические действия со стороны международного сообщества:

• Повышение качества технического содержания переговорных процессов по проблемам пра-воприменения и управления в лесном секторе (ФЛЕГ) на международном и национальном уровнях; мобилизация возможностей для мно-госторонних правоприменительных действий; и интеграция процессов ФЛЕГ в существую-щие структуры регионального сотрудничества.

• Содействие в развитии сотрудничества между прогрессивными элементами промышленности, международными финансовыми организация-ми и международными неправительственными организациями, участвующими в процессах ФЛЕГ, в целях разработки, совершенствования и гармонизации механизмов контроля и условий предоставления финансирования лесопромыш-ленным предприятиям. Это необходимо как для обеспечения законности происхождения древе-сины, так и для минимизации риска распростра-нения других видов преступной деятельности в лесном секторе (включая браконьерство, под-

Резюме

xiv


жоги и захват лесных земель) в связи с инвести-циями в лесную промышленность.

• Обеспечение эффективной координации уси-лий в рамках реализации регламента и плана действий Евросоюза по решению проблем пра-воприменения, управления в лесном секторе и торговле лесоматериалами (ФЛЕГТ) с другими программами совершенствования систем право-применения и управления в лесном секторе. Это необходимо для укрепления связей между пре-дусматриваемыми планом действий по ФЛЕГТ соглашениями о добровольном сотрудничестве и кредитными операциями и консультационны-ми услугами международных финансовых орга-низаций, особенно, Всемирного банка.

• Изучение возможностей использования Ини-циативы по повышению прозрачности деятель-ности добывающих отраслей промышленности для повышения прозрачности финансовых пото-ков в лесном секторе ряда ключевых многолесных стран, особенно, тех, где относительно мало лесо-промышленных компаний осуществляет крупно-масштабное концессионное лесопользование.

Более прямое и сфокусированное рассмотрение проблем незаконных рубок и других видов преступ-ной деятельности в лесном секторе не всегда является естественной или удобной ролью для организаций, оказывающих внешнее содействие для целей развития, включая Банк. Это неизбежно приведет к вовлечению этих организаций в процессы решения сложных и спорных вопросов, затрагивающих качество законо-дательства, а иногда и к возникновению конфликтов с влиятельными кругами (в некоторых случаях к ним относятся и высокопоставленные государственные чиновники), лично заинтересованными в сохранении существующего положения дел. В этой связи, есть два потенциально рискованных направления, о которых необходимо знать международному сообществу:

• Как и при решении любого сложного и спорно-го вопроса, затрагивающего интересы разных «действующих лиц», существуют так называ-емые репутационные риски, связанные с рабо-той в области правоприменения и управления в лесном секторе. Банк и его партнеры в рамках своей работы должны проявлять особую чувс-твительность к вопросам, связанным с правами человека и равноправием. Прозрачность, защи-та прав и поддержка консультативного подхода являются важными средствами предупрежде-ния появления таких рисков.

• Более активное вовлечение в решение проблем правоприменения и управления в лесном сек-

торе также повлечет за собой возникновение трудноразрешимых проблем, связных с наци-ональным суверенитетом управления природ-ными ресурсами. Этот потенциальный риск необходимо всемерно минимизировать.

Однако работа в области правоприменения и управления в лесном секторе не является абсолютно новым направлением внешнего содействия: Банк и другие организации могут сыграть конструктивную роль посредством конструктивного установления связей между той работой, которая ведется в лесном секторе, и общими мерами по совершенствованию систем управления в странах-клиентах. Иногда рабо-та по решению проблем правоприменения и управле-ния в лесном секторе выходит на передний план при использовании потенциала международного сооб-щества для решения проблем с вооруженными фор-мированиями, политическими кругами и преступ-ными организациями. Практическим специалистам по вопросам развития придется приобретать новые навыки и знания (иногда исключительно опытным путем) для выполнения таких задач, как совмещение содействия в осуществлении системных долгосроч-ных реформ в области управления с целенаправлен-ным программами борьбы с преступностью.

Проблемы правоприменения и управления никогда не будут полностью или навсегда искоре-нены в мире. Их также невозможно решить только с помощью тюрем, судов и арестов. В, конечном итоге, более важными средствами решения этой проблемы являются: коренное улучшение ситуа-ции с управлением ресурсами, качественные услуги по сельскому развитию и снижение уровня беднос-ти среди населения, которое зависит от лесов, рес-труктуризация промышленности, системы охраня-емых территорий, соответствующие потребностям и представлениям местного населения и все про-чие компоненты устойчивого развития лесного сектора и экономическое и социальное развитие, основанное на честности и справедливости.

Но заслуженные наказания, эффективность правоприменения и справедливость судебно-пра-вовых систем являются жизненно важными состав-ляющими процессов борьбы с преступностью в лесном секторе. Проблемы правоприменения и управления в лесном секторе не должны вытеснять установленные приоритеты стратегий развития лесного сектора или внешнего содействия. Однако в перечень мер и подходов, поддерживаемых гло-бальным сообществом, следует добавить более сложную техническую и аналитическую работу по созданию сильных систем правоприменения и управления в лесном секторе.

1

ля всех регионов мира характерно широкое распространение преступности в лесном секторе, включая такие виды правонаруше-

ния, как незаконные рубки, незаконный захват лесных земель, поджоги в лесах, браконьерство, посягательство на государственные и частные леса и коррупция. Особую обеспокоенность вызывает ситуация в развивающихся странах, где ежегодные потери товарно-материальных ценностей и доходов из-за незаконных рубок только на государственных землях, по оценкам, превышают 10 млрд долл. США. Это значит, что стоимость наносимого ущерба более чем в восемь раз превышает общую сумму средств, предоставляемых для обеспечения устойчиво-го управления лесами по линии официальной помощи на цели развития. Государства ежегод-но недополучают 5 млрд долл. США вследствие уклонения от уплаты налогов и арендных/лицен-зионных сборов за право ведения лесозаготови-тельной деятельности на законных основаниях1. Но последствия преступности в лесном секторе развивающихся стран далеко не ограничиваются финансовым ущербом (см. Врезку 1.1.)

Леса являются одним из источников средств к существованию для миллиарда граждан разви-вающихся стран, живущих в крайней бедности, кроме того, леса – это ресурс, от которого в огром-ной степени зависят жизнеобеспечение и безопас-ность целых 350 млн человек, проживающих на их территории или рядом с ними. Для этих уязвимых групп населения незаконная заготовка древесины и других древесных и недревесных продуктов леса представляет большую угрозу. Более того, нару-шение границ охраняемых территорий ставит под

угрозу сохранение лесных ресурсов и биоразнооб-разия. К последствиям распространения незакон-ной лесозаготовительной деятельности предпо-ложительно относятся снижение цен на мировых рынках лесоматериалов, что вынуждает предпри-ятия, заготавливающие древесину на законных основаниях, работать в условиях нечестной конку-ренции, и является антистимулом для социально и экологически ответственной инвестиционной деятельности. Есть и другие менее очевидные, но чреватые весьма серьезными последствиями поте-ри, обусловленные ослаблением институциональ-ного потенциала, распространением коррупции и замедлением экономического роста на уровне отдельных стран.

Преступность в лесном секторе имеет также отрицательные экологические, экономические и социальные последствия на глобальном уровне. Леса относятся к категории глобальных общих благ, и ценой их деградации в глобальном масштабе является возникновение таких проблем, как изме-нение климата и исчезновение видов. Средства, получаемые от продажи нелегальной лесной про-дукции, удается использовать – с помощью схем отмывания денег – для финансирования таких видов преступной деятельности, как терроризм, вооруженные конфликты, торговля наркотиками и защита военных преступников.

Одной из основных причин распространения преступности в лесном секторе является неадек-ватность систем государственного управления и, следовательно, неудовлетворительное правопри-менение в этой отрасли. Слабое государственное управление в лесном секторе является хроничес-ким заболеванием многих развивающихся стран

1. Введение

Д

2


и часто свидетельствует о серьезных проблемах в области общего государственного управления в этих странах.

В докладе Департамента оценки операций ВБ об итогах оценки эффективности Лесной стра-тегии Банка 1991 г. (Lele et al. 2000) указано на то, что отсутствие мер по оздоровлению системы управления в лесном секторе было серьезным про-белом в работе Банка на данном направлении; и рекомендовано обеспечить оказание Банком помо-

щи странам в сокращении масштабов незаконных рубок посредством активного содействия улучше-нию положения дел с управлением и правоприме-нением в лесном секторе. В результате, оздоровле-ние системы управления и борьба с незаконными рубками стали одним из приоритетных направ-лений Лесной стратегии ВБ, принятой в 2002 г. Фактически Банк обязался оказывать содействие странам-заемщикам и партнерам с целью, кото-рая состоит в том, чтобы к 2013 г. наполовину

Врезка 1.1.

Ежегодные потери товарно-материальных ценностей и доходов из-за незаконных рубок только на государс-

твенных землях, по оценкам, превышают 10 млрд долл. США, что более чем в шесть раз больше общей

суммы средств, предоставляемых для обеспечения устойчивого управления лесами по линии официальной

помощи на цели развития. Еще 5 млрд долл. США в год государства недополучают из-за уклонения от уплаты

налогов и арендных/лицензионных сборов за право ведения лесозаготовительной деятельности на законных

основаниях. Что касается доходов от международной торговли лесоматериалами, в Индонезии, например, по

самым скромным оценкам, государство недополучает 600 млн долл. США в год вследствие неуплаты арен-

дных/лицензионных сборов за лесопользование, взносов в фонд восстановление и экспортных налогов за

украденный лес. Эта сумма более чем вдвое превышает расходы государства на субсидирование программ

обеспечения продовольствием малоимущего населения в 2001 г. Помимо прямых финансовых потерь, вклю-

чая утечку государственных доходов на местном и национальном уровнях, незаконные рубки и иные виды

преступной деятельности лесном секторе влекут за собой целый ряд других отрицательных экономических,

социальных и экологических последствий. На Филиппинах и в Таиланде в 1980-х годах уничтожение лесов

незаконными заготовителями в итоге привело к сходу лавин и огромным потерям человеческих жизней и

имущества. Деградация лесов вследствие незаконных рубок и преступлений в лесном секторе ставит под

угрозу биоразнообразие и приводит к увеличению углеродных эмиссий, а также наносит ущерб, связанный

с глобальным изменением климата.

Незаконная заготовка древесины и других древесных и недревесных продуктов леса часто представляют

угрозу для жизнеобеспечения и экономической и социальной безопасности местного населения и корен-

ных народов, которые зависят от леса, поскольку богатые и сильные часто ущемляют права бедных. Когда

малоимущее население используется в качестве работников незаконно действующими предприятиями, оно

обычно получает лишь мизерные доходы, в то время как основная часть денежных поступлений присваива-

ется организаторами преступной деятельности. Оценка в рамках исследования, проведенного Агентством

экологических расследований и индонезийской компанией «Телепак», показала, что на оплату труда местных

работников идет менее 10% стоимости древесины, заготовленной незаконно действующим предприятием.

Кроме этого, для малоимущего населения это – неустойчивый временный источник доходов, т.к. исчерпав

свой коммерческий потенциал, крупные предприятия бросают объекты заготовки.

Незаконные рубки приводят к перекосам на рынке, и лесопромышленные предприятия, действующие

на законных основаниях, оказавшись перед лицом нечестной конкуренции из-за занижения цен, теряют

заинтересованность в ведении социально и экологически ответственной инвестиционной деятельности

в лесном секторе. Анализ ситуации в США показал, что в случае устранения с рынка «подозрительных»

круглых лесоматериалов цены на круглый лес на внутреннем рынке были бы на 2–4% выше. При отсутствии

конкуренции со стороны незаконных производителей Соединенные Штаты смогли бы увеличить объемы своего

экспорта древесной продукции примерно на 460 млн долл. США в год.

Незаконное производство в лесном секторе иногда связано с конфликтами и войнами. Термин «конфлик-

тная древесина» ассоциируется с такого рода деятельностью; например, в Камбодже, Либерии, Кот-д’Ивуаре

и Демократической Республике Конго доходы от незаконных рубок используются для финансирования наци-

ональных и региональных конфликтов. Таким образом, эта деятельность способствует дальнейшей полити-

ческой дестабилизации, которая, в свою очередь, используется корыстно заинтересованными силами для

продолжения хищнической эксплуатации лесов.

Отсутствие прозрачных, сильных и качественных систем управления является еще одним препятствием

на пути улучшения ситуации. Это обусловлено, например, созданием возможностей для отмывания денег и

получения средств на проведение политических кампаний, а также ухудшением положения дел с соблюде-

нием закона на лесных территориях, разрушительным влиянием на законную хозяйственную деятельность и

деморализацией государственных учреждений. Денежные средства, получаемые за счет преступной деятель-

ности в лесном секторе, часто используются для таких целей, как подкуп коррупционеров в других отраслях,

спекуляция землей, азартные игры и торговля людьми и наркотиками – все это оказывает глубокое негативное

воздействие на страны в целом.

Последствия роста преступности в лесном секторе

Источники: World Bank (2004a); Environmental Investigation Agency (2001); Seneca Creek Associates (2004).

3

сократить ежегодный объем финансового ущер-ба от незаконных рубок. В принятой в 2001 г. Экологической стратегии ВБ (World Bank 2001) также подчеркивается сравнительное преимущест-во Банка в отношении оказания странам-клиентам поддержки в решении таких задач, как оздоровле-ние систем управления, повышение прозрачности, обеспечение доступа к информации по экологи-ческим вопросам и участие общественности.

В настоящее время портфель имеющих отноше-ние к лесам проектов Банка включает мероприятия по решению проблем правоприменения и управле-ния в лесном секторе, которые являются неотъем-лемой частью его усилий по обеспечению рацио-нального управления лесами. Объем выделенного на них финансирования превышает 300 млн долл. США. Силами группы специалистов по лесам при аппарате вице-президента Банка по экологичес-ки и социально устойчивому развитию и специа-листов по лесному хозяйству своих региональных департаментов, Банк активно оказывает поддержку в организации и ведении межправительственно-го переговорного процесса по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе (ФЛЕГ), взаимодействуя с правительствами стран, неправительственными организациями (НПО) и ответственным частным бизнесом. Например, за период с 2001 г. Банк вместе с правительствами стран-производителей и стран-потребителей орга-низовал и помог провести три министерских кон-ференции в рамках процессов ФЛЕГ2.

В последние десять лет международное сооб-щество осознало масштабность проблем незакон-ных рубок и других видов преступной деятельнос-ти в лесном секторе, в связи с чем стало появляться все больше многосторонних, двусторонних, обще-ственных и частных инициатив по решению этих проблем. Они привлекли еще больше внимания к преступности в лесном секторе в участвующих странах, в том числе со стороны представите-лей высокого государственного уровня, и помогли избавиться от своего рода табу на обсуждение данной темы. Региональные процессы ФЛЕГ, осно-ванные на международных дипломатических кон-сультациях и политических переговорных процес-сах по экологическим проблемам, стали, пожалуй, наиболее очевидным проявлением обеспокоен-ности по этому поводу (см. Главу 3). Эти процессы должны создать «спрос» на оздоровление систем управления и эффективное правоприменение на уровне отдельных стран (на котором и должны фундаментально решаться проблемы правоприме-нения), а также на уровне многостороннего сотруд-ничества. Под воздействием этих процессов в ряде

ключевых стран, включая Индонезию и Россию, уже приняты некоторые конкретные, но пока не все необходимые, меры по решению определенных проблем управления и правоприменения в лесном секторе.

В итоге, повышение эффективности правопри-менения и оздоровление систем управления в раз-вивающихся странах должно побудить правитель-ства стран, международные организации, граждан-ское общество, частный сектор и другие структуры к расширению масштабов применения их традици-онных подходов к лесному хозяйству и внедрению новых незнакомых и потенциально рискованных методов работы. Для повышения эффективности правоприменения и оздоровления систем управ-ления в некоторых случаях в основном требуется помощь в создании общих систем анти-коррупци-онных механизмов, повышении прозрачности и улучшении ситуации с обеспечением законности. Для этого также может потребоваться улучшение технического качества управления лесами и при-родными ресурсами, которое должно привести к повышению прогнозируемости результатов веде-ния лесного хозяйства, ликвидации дисбалансов спроса и предложения, активизации участия граж-дан и реформированию систем предоставления прав на лесопользование. Для этого, к сожалению, также потребуется честно, открыто и продуманно решать проблему преступности и преступников так, чтобы правоприменительные действия спо-собствовали ликвидации реальных угроз устойчи-вому освоению природных ресурсов, а не станови-лись дополнительным бременем для малоимущего и бессильного населения.

Цель и структура

В настоящем документе представлены сущест-вующие подходы к решению задачи повышения эффективности правоприменения и оздоровления систем управления в лесном секторе, а целью его подготовки является улучшение информационно-го обеспечения дискуссий о путях продвижения вперед на национальном, региональном и между-народном уровнях. В докладе отражены пути про-движения к цели искоренения незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе в контексте стратегии обеспечения эконо-мической, экологической и социальной устойчи-вости лесного сектора стран-производителей. Эти материалы должны помочь улучшить координа-цию действий и повысить эффективность сотруд-ничества между Банком и ключевыми партнерами, участвующих в этих процессах.

Введение

4


В Главе 2 рассматриваются характер и модаль-ности лесного законодательства, а также конк-ретные виды преступной деятельности в лесном секторе, которые стали объектом пристального внимания международного сообщества. В ней представлены имеющиеся данные по масштабам и сути проблемы на глобальном уровне и в отде-льных странах и результаты попытки определить границы правоприменения и управления.

Всего пять лет назад незаконные рубки и пре-ступность в лесном секторе были политически запретными темами, их редко обсуждали и в отде-льных странах, и на международных форумах. Сейчас они по-другому воспринимаются во всем мире. Сегодня преступность, коррупция и, осо-бенно, преступность в лесном секторе занимают центральное место в дискуссиях по устойчивому развитию лесного сектора на глобальном уровне. Поэтому, Глава 3 посвящена ключевым региональ-ным и международным программам в поддержку мер по повышению эффективности правоприме-нения и оздоровления систем управления в лесном секторе, достижениям в рамках таких программ и трудностям их реализации.

В следующей – четверной – главе речь идет об опыте Банка в данной области, включая его про-

екты и программы, направленные на оздоровле-ние систем управления в целом. В ней названы те направления, на которых возможно успешное вза-имное дополнение усилий разных подразделений Банка. Это явно имеет значение для других органи-заций, оказывающих странам содействие для целей развития, включая поддержку программ рефор-мирования систем управления в лесном секторе и систем управления в целом, и заинтересованных в повышении результативности своих программ.

В Главе 5 представлены причинная модель преступности в лесном секторе и классификация потенциальных мер борьбы с ней. Затем в ней рассматривается один из перспективных подходов к работе по повышению эффективности право-применения и оздоровлению систем управления в лесном секторе. Его базовый принцип можно использовать для информационного обеспечения и структурирования аналитической работы и дис-куссий на уровне отдельной страны и для выявле-ния тех направлений, на которых международная поддержка может стать результативным дополне-нием мер на национальном уровне.

В последней – шестой – главе рассматриваются возможности практического применения такого подхода.

5

акон является одним из инструментов политики (наряду с инвестициями и сти-мулами), используемыми для достижения

конечных целей развития. Большая часть лес-ного законодательства отражает установленные цели, институциональную структуру и формы собственности, утвержденные в соответствии с этими положениями. Наиболее распространен-ной проблемой является неудовлетворительная ситуация с выполнением законодательных тре-бований. Не столь многочисленны положения лесного и общего имущественного законодатель-ства, затрагивающие проблемы преступности, а основным средством решения проблем явля-ется их применение. Уголовным правом предус-мотрен широкий спектр действий и потенци-альных мер, о которых пойдет речь ниже. Меры по предупреждению, раскрытию и пресечению преступлений предназначены для конкретных видов деятельности в соответствии с законом.

Закон и лес

Первопричиной распространения преступности в лесном секторе является неспособность госу-дарств обеспечить законность. В публикации Розенбаума (Rosenbaum 2002) выделяется два вида несостоятельности правовых систем, являющихся причиной распространения преступной деятель-ности, а именно: неадекватность законодательства и несоблюдение закона. Неадекватность законода-тельства подразумевает:

• Противоречивость норм, когда «установлен-ные законом права на ресурсы не соответству-

ют представлениям людей или групп населения о своих правах».

• Невозможность выявлять нарушения, ввиду того, что закон написан так, что его трудно при-менять.

• Легкие наказания, что приводит к уровню нака-зуемости, который является недостаточным для того, чтобы удерживать людей от преступной деятельности.

• Противоречивое законодательство (см. Врез-ку 2.1).

Несоблюдение закона, с другой стороны, озна-чает:

• Неудовлетворительное разрешение споров, приводящее к решениям, находящимся за рам-ками закона.

• Нечестное применение закона (например, необъективность, протекционизм, коррупция и т.п.).

• Несоблюдение закона лесными ведомствами.• Слабый правоприменительный потенциал.• Слабый потенциал для отправления правосу-

дия.• Плохая межведомственная координация.• Слабая правоприменительная практика за пре-

делами лесного сектора (например, в банковс-кой системе или в сфере иммиграции).

• Неудовлетворительный государственный над-зор3.

Необходимо обеспечить принятие и исполнение правильных законов. Что же такие «правильные» законы применительно к лесам? Некоторые общие

2. Глобальные проблемы

преступности в лесном секторе

З

6


рекомендации можно дать, опираясь на юридичес-кие знания (Врезка 2.2), но простого и однознач-ного ответа на этот вопрос нет. Его необходимо обсуждать и анализировать на национальном уров-не с участием разных заинтересованных сторон, а окончательное решение принимается законода-тельными или другим государственными органами, на которые возложена эта обязанность, и которые отвечают за свои решения перед обществом. Но в любом случае понятно, что часто законы не явля-ются правильными, особенно с точки зрения мало-имущего и почти бесправного населения, и что эти категории населения часто остаются не услышанны-ми в ходе реформирования законодательной базы.

Это нашло свое отражение в недавно поя-вившейся публикации (Colchester 2006), где рас-сматриваются социальное и политэкономическое значение лесного законодательства. Авторы этой публикации утверждают, что многие действующие лесные законы фактически отрицательно сказы-ваются на положении малоимущего населения, и что принимаемые в настоящее время меры по решению проблем правоприменения и управле-

ния в лесном секторе часто слишком сильно сфоку-сированы на применении законов, в то время как совершенствованию законодательства уделяется недостаточно внимания. Аналогичный аргумент представлен в публикации компании «Савкор Индуфор» (Savcor Indufor Oy 2005). Ее авторы отдельно рассматривают вынужденные правонару-

Врезка 2.1.

Индонезия является интересным примером:

это – страна, где реформирование экономичес-

кой политики привело к правовому конфликту.

В данном случае одним из результатов децентра-

лизации стало наделение местных бупати (глав

районных администраций) полномочиями едино-

лично выдавать лицензии на лесозаготовку на

территории национального лесного фонда. Это

противоречило ранее принятому нормативному

требованию о предварительном утверждении

таких решений властями национального уровня,

и привело к резкому росту «незаконных» пере-

рубов (якобы в интересах местного населения).

Эта ситуация еще больше осложнилась из-за

распространения коррупции на местном уровне

и слабого потенциала для контроля и правопри-

менения.

Чтобы снять противоречие между местным

и национальным законодательством, в марте

2005 г. президент издал новое распоряжение,

в соответствии с которым губернаторы и главы

районных администраций должны были «отоз-

вать и пересмотреть» указы, противоречащие

лесному законодательству. Другими словами,

региональные законы, позволяющие региональ-

ным или районным властям единолично предо-

ставлять участки национального лесного фонда

в концессионное пользование (без предвари-

тельного согласования с органами управления

национального уровня) должны были быть неза-

медлительно отменены.

Противоречивость лесного

законодательства

Врезка 2.2.

«Безразмерной» – единой для всех – модели

хорошего лесного законодательства не сущест-

вует, но есть определенные принципы законот-

ворческой деятельности, которые могут обес-

печить эффективное законодательное противо-

действие нелегальной деятельности и коррупции.

К таковым относятся:

• Не допускать завышения законодательной

планки: Не писать законов, которые не соот-

ветствуют потенциалу страны, отличаются

более высоким уровнем сложности, чем тре-

буется для достижения целей политики, или

являются социально неприемлемыми.

• Не устанавливать без необходимости требова-

ний о получении лицензий или разрешитель-

ных документов: Они повышают нагрузку на

ресурсы государственного и частного секто-

ра и открывают возможности для коррупции.

Требования в отношении лицензирования и

осуществления контроля должны использо-

ваться исключительно по назначению.

• Обеспечивать прозрачность и контролиру-

емость: Они необходимы как для удержа-

ния людей от совершения противозаконных

действий, так и для упрощения процессов

раскрытия преступлений. Там, где законом

предусматривается принятие решений на

усмотрение чиновников, необходимо законо-

дательное установление стандартов осущест-

вления таких полномочий.

• Повышать заинтересованность местных него-

сударственных структур в ведении лесного

хозяйства: Закон может обеспечить такую

заинтересованность за счет официально-

го признания прав или создания возмож-

ностей для того, чтобы местному населе-

нию было выгодно вести лесное хозяйство.

Правоприменение на лесных территориях без

поддержки со стороны местного населения

является трудновыполнимой задачей.

• Обеспечивать участие широкого круга заин-

тересованных сторон в процессах принятия

законов: В результате у заинтересованных

сторон появляется чувство вовлеченности,

что приводит к соблюдению закона.

• Законодательными средствами повышать

эффективность механизмов правопримене-

ния: Установить соответствующие наказания

и ввести эффективные правоприменитель-

ные полномочия и процедуры.

Как обеспечить состоятельность

лесного законодательства

Источник: World Bank (2006).

Источник: FAO (2005).

7

шения в связи с бедностью и незаконную деятель-ность в коммерческих целях. Они утверждают, что, когда речь идет о нарушениях закона, на которые людей толкает бедность, меры против преступ-ной деятельности в лесном секторе должны быть направлены не на повышение эффективности пра-воприменения, а, прежде всего, на ликвидацию характерного для многих стран огромного раз-рыва между легальным производством и спросом (особенно это касается топливной древесины). Одним из средств достижения этой цели является легализация незаконного на сегодняшний день лесопользования местным населением.

Но мало принять правильные законы. Не менее важным условием является обеспечение прозрач-ности, подразумевающее обнародование законов и понятность языка, которым они написаны, для населения.

Диапазон применения данного подхода

к решению проблем правоприменения

и управления в лесном секторе

В настоящее время внимание международного сообщества максимально сфокусировано на неза-конных рубках, но есть несколько других видов

преступной деятельности в лесном секторе, име-ющих серьезные последствия и на национальном, и на глобальном уровне. Помимо различных форм воровства леса, преступления в лесном секторе включают коррупцию и другие финансовые пре-ступления, связанные с использованием лесных ресурсов. Эти преступления, вне зависимости от того, лесным или таким-то другим законодатель-ством они определяются, как правило, являются объектами работы в области правоприменения и управления в лесном секторе. То же самое долж-но относиться к трудовому и природоохранному законодательству, которые напрямую связаны с производственной деятельностью в лесном секто-ре (Врезка 2.3)4.

Другими видами преступной деятельности в лесном секторе являются: браконьерство, поджоги и захват лесных земель, которые могут быть почти или вообще никак не связаны с правомерным или неправомерным использованием древесных ресурсов. Браконьерство и, в меньшей степени, поджоги рассматриваются в настоящем докла-де, поскольку положения о борьбе с ними часто включаются в лесное законодательство, а причи-ны их распространения можно классифицировать так же, как причины незаконных рубок и других

Глобальные проблемы преступности в лесном секторе

Врезка 2.3.

Незаконные рубки и другие связанные с ними преступления принимают различные формы, включая:

• воровство леса;

• несанкционированная заготовка леса;

• невыполнение нормативных требований по заготовке леса;

• уклонение от налогов и иных платежей;

• невыполнение нормативных требований по транспортировке и экспортированию леса;

• несоблюдение трудового законодательства

• несоблюдение природоохранного законодательства.

Незаконные рубки и другие аналогичные преступления в лесном секторе имеют место на разных этапах

производственного цикла:

• При присуждении договоров лесных концессий и контрактов на закупку древесины.

• В форме заготовки леса на территориях, где рубка лесозаготовка запрещена законом (например, на

природоохранных объектах или охраняемых территориях) или в форме заготовки древесины охраняемых

видов, рубка которых запрещена (например, видов, включенных в Приложение II СИТЕС (Конвенция о меж-

дународной торговле редкими видами диких животных и растений), например, широколиственное красное

дерево).

• Непосредственно при проведении лесозаготовительных работ.

• При транспортировке и переработке древесины.

• При экспортировании древесины.

Незаконные рубки и другие аналогичные преступления в лесном секторе могут быть связаны с уголовно

наказуемыми и административными нарушениями. Чаще всего это – нарушения лесного законодательства,

относящиеся к компетенции лесных ведомств, но они могут также включать нарушения законодательных и

нормативных требований, которые полностью находятся за пределами правоприменительных возможностей

лесных ведомств (коррупция, мошенничество, нарушения трудового законодательства).

Что такое незаконные рубки и связанная с ними преступная деятельность

Источник: Modified from Blaser et al (2005).

8


видов преступной деятельности, связанной с дре-весными ресурсами. Некоторые преступления в лесном секторе совершаются почти исключи-тельно под воздействием факторов, находящихся за пределами самого лесного сектора, к которым относятся, например, демографическая нагрузка, неравномерное распределение имеющихся земель сельскохозяйственного назначения, давление со стороны влиятельных кругов в экономике и такие социально-политическое катаклизмы, как войны и голод. Эти проблемы целесообразнее решать не с помощью правоприменения как такового, а в рамках более широких процессов, например, процессов осуществления планирования исполь-зования земель, земельных реформ, национальных программ развития лесного сектора, стратегий снижения уровня бедности, а также с помощью других инструментов формирования процессов развития с гораздо более широким диапазоном задач и целей.

На национальном уровне незаконные рубки и другие преступления в лесном секторе могут представлять собой в равной степени серьезную проблему для больших и маленьких, многолес-ных и малолесных стран ввиду их отрицательных экономических, социальных и экологических пос-ледствий. Но на глобальном уровне можно ориен-тировочно определить, где эти последствия, скорее всего, окажутся наиболее пагубными (Таблица 2.1). На Рисунке 2.1 также показано, как эти проблемы лесного сектора связаны с недостатками управле-ния в целом.

Проблемы управления в лесном секторе нераз-рывно связаны со слабостью общей системы управ-ления. Поэтому, притом, что качественная стра-тегия развития отрасли должна предусматривать меры по устранению недостатков систем право-применения и управления в лесном секторе, эти меры следует увязать с общими программами оздо-ровления общенациональных систем управления и обеспечения законности. Именно такая взаимо-связь между отраслевыми и общегосударственными инициативами по решению проблем управления и правоприменения обеспечивает включение мер по совершенствованию систем правоприменения и управления в лесном секторе в основные про-граммы борьбы с коррупцией и преступностью и оздоровления власти в целом.

Типология и масштабы

распространения незаконных рубок

и других видов преступной

деятельности в лесном секторе

Незаконные рубки и торговля

Для оценки масштабов распространения неза-конных рубок и оборота нелегальной древесины и древесной продукции требуется решить целый ряд задач, но вне зависимости от используемых определений и методик, точно установить масш-табы их распространения невозможно5. Тем не менее, можно провести жесткий анализ незакон-ной деятельности с помощью ряда общепринятых инструментов и методов. Расхождения в данных по производству и потреблению древесины, ста-тистике по экспорту и импорту, анализ ценовых тенденций, реализации доходов, оценки измене-ний в состоянии лесного покрова и другие сиг-нальные методы не дают полного представления о положении дел, но являются важными индика-торами и параметрами масштабов распростране-ния незаконных рубок. Их можно консолидиро-вать в целях веского обоснования необходимости привлечения внимания к проблеме и последую-щей работы по ее изучения в рамках т.н. разведы-вательного цикла6. Но уже имеющихся данных достаточно для того, чтобы продемонстрировать масштабность проблемы. В Таблице 2.1 представ-лены оценочные данные по объемам незаконных рубок в процентах от общих объемов заготовки древесины в 17 странах. На долю незаконных рубок в этих странах предположительно прихо-дится от 10% – 15% всего объема заготавливаемой древесины (как на Северо-Западе России) до 80% общего объема лесозаготовки (как в Боливии и Перу) и даже 90% (как в Камбодже).

9

(разные годы)

Страна

% в общем объеме

производства

Боливия 80

Бразилия 20–47

Камбоджа 90

Камерун 50

Колумбия 42

Эквадор 70

Габон 70

Гана 60

Индонезия 70–80

Лаос 45

Малайзия до 35

Мьянма 50

Папуа – Новая Гвинея 70

Перу 80

Россия 10–15 (Северо-Запад)

50 (Дальний Восток)

Таиланд 40

Вьетнам 20–40

Источники: Savcor Indufor Oy (2004); Seneca Creek Associates

and Wood Resources International (2004); FAO (2005); and

European Forest Institute (2005).

Результаты исследования, проведенного ком-панией «Сенека Крик Ассошиейц» для углублен-ного анализа проблем незаконных рубок в ряде стран (Seneca Creek Associates 2004), показали, что общую стоимость подозрительной древесной продукции во всем мире можно оценить в 23 млрд долл. США, а общую стоимость нелегальной про-дукции в сети мировой торговли – в 5 млрд долл. США (Таблица 2.2), что составляет целых 10% от стоимости мирового торгового оборота основных видов древесной продукции.

По оценкам, полученным в ходе этого исследо-вания, доля продукции подозрительного проис-хождения в мировом экспорте хвойного и листвен-ного круглого леса составляет, соответственно, 12% и 17%. Менее 4% глобального торгового оборота хвойных пиломатериалов и фанеры производится из древесины подозрительного происхождения, но в экспорте пиломатериалов и фанеры из лист-венных пород, соответственно, целых 23% и 30% можно отнести к продукции подозрительного про-исхождения. Торговые пути древесной продукции часто проходят через третьи страны, что ослож-няет проблему еще одним фактором, связанным с торговлей (Врезка 2.4). Экономический анализ с помощью имитационных моделей, созданных на основе Глобальной модели производства, потреб-ления и оборота лесной продукции, показывает, что появление на рынке нелегальных лесоматери-

алов приводит к снижению мировых цен на такую продукцию в среднем на 7–16%. Это крайне отри-цательно сказывается на конкурентоспособности тех производителей, которые вкладывают средства в обеспечение легальности происхождения древе-сины и соблюдение принципов устойчивого лесо-управления при ее производстве.

По объему топливная древесина занимает пер-вое место среди видов одноцелевого лесопользо-вания в мире. В развивающихся странах основ-ная часть топливной древесины используется для потребления в бытовых целях и в целях мелко-масштабного промышленного производства. Она заготавливается силами домохозяйств или систе-мами неофициальных поставщиков, которые часто заготавливают ее за пределами официально уста-новленных границ лесных территорий, например, на землях сельскохозяйственного назначения, на территориях, покрытых кустарниковой раститель-ностью, и на других территориях с редко растущей древесной растительностью. Значительная часть топливной древесины заготавливается не в рамках официальной системы ведения лесного хозяйства, а в некоторых (возможно, во многих) случаях – в нарушение закона. Это – один из наиболее рас-пространенных примеров того, как лесное законо-дательство многих стран несправедливо и почти или вообще необоснованно с экологической точки зрения возлагает уголовную ответственность на огромное число бедных и уязвимых людей. К счас-тью, уголовное право и наказания часто не приме-няются против тех, кто использует и заготавливает


Таблица 2.1. Ориентировочные данные

по объемам незаконных рубок

в отдельных странах

Таблица 2.2. Мировые объемы и стоимость

древесной продукции

подозрительного происхождения

Объем

(тыс. куб.м.)

Стоимость

(млн долл. США)

Производство

Круглый лес 130 994 12 053

Пиломатериалы 25 236 6 917

Фанера 9 957 3 535

Всего 22 505

Импорт

Круглый лес 19 973 1 624


Фанера 5 125 1 820

Всего 4 921

Экспорт

Круглый лес 17 967 1 231


Фанера 5 237 1 718

Всего 4 795

Источник: По материалам, представленным в публикации

Seneca Creek Associates (2004).

10


древесину для удовлетворения своих насущных потребностей. Однако из-за самого наличия таких законов и нормативных актов, которые людей вынуждает нарушать бедность, малоимущее насе-ление подвергается риску столкнуться с вымога-тельством и насилием, что делает его еще более уязвимым и бесправным.

Другие виды преступной деятельности,

связанные с производством

и использованием древесины

Помимо несанкционированной рубки деревь-ев, есть много других видов противозаконной деятельности, связанной с лесозаготовкой и тор-говлей древесиной. К ним относятся наруше-ния при проведении лесных торгов; коррупция в системе присуждения концессионных догово-ров и контрактов на предоставление услуг; укло-нение от уплаты налогов, лицензионных пош-лин и других сборов со стороны предприятий, общин или частных лесовладельцев; нарушения трудового законодательства; и деревопереработ-ка без лицензии. Коррупция и другие финансо-вые преступления часто связаны с отмыванием денег, что добавляет еще одну составляющую к тому комплексу проблем, который следует рас-

сматривать как преступность в лесном секторе (Врезка 2.5).

Несмотря на отсутствие достоверных оценок, отрывочные доказательные сведения и результаты опросов среди заинтересованных сторон указы-вают на то, что в государственных лесах финансо-вый ущерб, наносимый коррупцией, может быть не меньшим или даже большим, чем потери в ре-зультате воровства леса (Savcor Indufor Oy 2005). Коррупция может быть на местном уровне, она бывает мелкой, бывает коррупция среди высокопос-тавленных чиновников в органах управления лесам или других государственных структурах, что позво-ляет нелегально производить древесину в больших количествах. Наиболее распространенными нару-шениями закона являются: занижение сортности, занижение цены и манипуляции со сведениями о заготовленной древесине (например, заготовку деловой древесины оформляют как «санитарные рубки») (см. Врезку 2.6). На практике различия между незаконными рубками и другими преступле-ниями, связанными с производством и использова-нием древесины, становятся весьма расплывчатыми. Одних и тех же нарушителей можно привлечь к от-ветственности за явное воровство или за незакон-ные рубки, организованные коррупционным путем, в зависимости от ситуации на местном уровне.

Источники: White et al (2006); World Bank (2005f); China National Forestry Economic Development Center (2006).

Врезка 2.4. Китай и торговля нелегальной древесиной и древесной продукцией

В Китае стремительный экономический рост и увеличение объемов производства продуктов деревоперера-

ботки на экспорт привели к резкому повышению спроса на древесину и другие виды лесной продукции при-

том, что отечественное производство сдерживалось введенными внутренними ограничениями на заготовку

леса. Кроме того, страна превратилась в конкурентоспособного поставщика таких видов готовой продукции,

как мебель и древесные плиты с уже существующими рынками для ее сбыта в США (куда поступает 35%

экспортируемой Китаем продукции) и в Европе. Такие изменения привели к увеличению импорта древесины

в Китай с 6 мрлд. долл. США в 1996 г. до 16 млрд долл. США в 2005 г. Импортируемая продукция поступает

в основном из России (с Дальнего Востока), Индонезии, Малайзии, Папуа – Новой Гвинеи, Новой Зеландии и

Таиланда. Есть опасения, что китайский спрос (который не зависит от того, легально или нелегально произве-

дена импортная древесина) ведет к обострению проблемы незаконных рубок в некоторых из стран-произво-

дителей/поставщиков со слабыми системами правоприменения и управления в лесном секторе.

Внутренние и международные аспекты данного вопроса превращают его в сложную проблему. Для ее

решения необходимо рассмотреть возможности для (двусторонних и многосторонних) шагов по укреплению

этих систем, включая:

• Дальнейшее укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе таких стран-производи-

телей, как Россия, Индонезия и Папуа – Новая Гвинея.

• Достижение договоренности с Китаем об обеспечении «разборчивости» в отношении легально и неле-

гально заготовленной древесины, предназначенной для ввоза в Китай (и о введении запрета на ввоз

в страну всей импортной продукции, отнесенной к нелегальной).

• Достижение договоренности с Китаем об инвестировании в создание лесных культур для производства

деловой древесины и рационализации системы управления в существующих там старовозрастных лесах.

• Достижение договоренности с США и европейскими странами (которые являются крупнейшими покупате-

лями китайской древесной продукции) о том, чтобы они покупали только продукцию, сделанную из (вери-

фицированной) легально заготовленной древесины.

• Сотрудничество (двусторонне или многостороннее) между таможенными службами в целях выявления и

(при необходимости) изъятия партий нелегальной древесины и древесной продукции.

11

Браконьерство

Считается, что сегодня самую большую угрозу для многих видов диких животных мира пред-ставляет промысловая охота (Wingard et al. 2005). Торговля промысловыми видами животных, часто нелегальная, во всем мире распространяется стре-мительными темпами – от широкомасштабной, приносящей многомиллионные прибыли торговли животными по всей Азии (для производства мяса, шкур, лекарств или для их превращения в домаш-них питомцев) до торговли мясом африканских

животных по всей Африке. Расширение масштабов торговли обусловлено рядом факторов, включая: повышение физической доступности постоянно сокращающихся и фрагментированных природ-ных местообитаний, переход от традиционных к эффективным современным технологиям охоты, игнорирование традиционных сдерживающих факторов применительно к охоте и подключение большого бизнеса к деятельности, которой ранее занималось в основном местное население в целях удовлетворения собственных насущных потреб-


Врезка 2.5. Отмывание денег

Большинство видов преступной деятельности в лесном секторе, представляющих интерес с точки зрения

развития и применения уголовного права, направлены на образование нелегальных доходов. Воровство леса

в форме несанкционированной заготовки топливной древесины для бытового использования или браконь-

ерство для удовлетворения собственных насущных потребностей могут быть серьезными проблемами, но

внимание международного сообщества сосредоточено и должно быть сосредоточено, прежде всего, на тех

видах преступной деятельности, которые связаны с коррупцией и организованной преступностью.

Законы о борьбе с отмыванием денег и о конфискации имущества являются важными средствами борьбы

с преступностью, коррупцией и организованной преступностью в лесном секторе. Международная органи-

зация по борьбе с финансовыми преступлениями (ФАТФ), получившая признание в качестве международной

организации, устанавливающей стандарты в области борьбы с отмыванием денег, дает следующее определе-

ние термина «отмывание денег»: «использование … криминальных доходов в целях сокрытия их незаконного

происхождения «для «легализации» средств, полученных преступным путем. Предикативными правонару-

шениями, стоящими за отмыванием денег, являются те виды преступной деятельности, которые образуют

доходы, являющиеся предметом «отмывания денег». ФАТФ выработан методический документ, состоящий

из 40 рекомендаций по борьбе с отмыванием денег («ФАТФ-40»). Согласно этому документу, коррупция и

экологические преступления относятся к тем 20 категориям правонарушений, которые необходимо включить

в законы о борьбе с отмыванием денег в качестве предикативных преступлений (World Bank 2004d). Чтобы

продемонстрировать важность борьбы с незаконными рубками, Индонезия включила преступную деятель-

ность в лесном секторе и в области экологии в принятый ею в 2003 г. закон о борьбе с отмыванием денег.

Законы о борьбе с отмыванием денег и связанные с ними другие законы включают ряд положений, кото-

рые в значительной степени можно использовать для борьбы с преступностью в лесном секторе. В целом

законы о борьбе с отмыванием денег предусматривают следующие меры (по материалам, представленным

в публикации Всемирного банка – World Bank 2004e):

• Рассмотрение отмывания денег как отдельного правонарушения, которое карается лишением свободы и

штрафами.

• Арест и конфискация средств, полученных преступным путем.

• Обеспечение доступа правоприменительных органов к учетной документации банков и других финансовых

организаций.

• Введение требования о том, чтобы финансовые организации направляли в правоприменительные органы

донесения о подозрительных, а иногда и о кассовых/крупных операциях и выявляли тех собственников

юридических лиц, в пользу которых совершаются эти операции.

• Создание подразделений финансовой разведки, которые, помимо прочего, должны получать донесения из

финансовых организаций о подозрительных операциях.

• Создание расширенных каналов для международного сотрудничества.

Системы мер против отмывания денег включают введение требований, в соответствии с которыми финан-

совые организации должны не допускать совершения финансовых операций криминальными структурами

и сообщать в компетентные органы о подозрительном поведении клиентов. Банки, например, должны знать

параметры нормального законного ведения дел их клиентами и сообщать о подозрительных операциях в соот-

ветствующие органы. В лесном секторе это означает, что банки должны иметь представление о лицензионных

квотах или санкционированных объемах покупок леса их клиентами и официальных зарплатах тех клиентов,

которые являются должностными лицами государственных лесных ведомств (и выявлять объемы покупок и

размеры счетов, не соответствующие таким представлениям).

В марте 2004 г. Советы директоров Всемирного банка и Международного валютного фонда приняли реше-

ние о продолжении работы по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма в рамках своей

планомерной деятельности, и утвердили рекомендации ФАТФ по борьбе с отмыванием денег и финансирова-

нием терроризма для использования при подготовке «Докладов о соответствии стандартам и нормам».

12


ностей. Темпы сокращения численности животных ускоряются в связи со спросом со стороны расту-щего среднего класса на городских территориях и глобализацией, которая способствует расширению масштабов международной торговли.

В Восточной и Юго-Восточной Азии стоимость незаконно продаваемых диких животных и растений, по оценкам, составляет миллионы долл. США. В начале 1990-х годов, по самым консервативным оцен-кам, нелегальный торговый оборот диких животных во Вьетнаме соответствовал 24 млн долл. США в год. В 2002 г. он уже оценивался в 66,5 млн долл. США. В начале 2004 г. китайские правоохранительные орга-ны изъяли шкуры 31 тигра (в Китае, по оценкам, осталось всего 50 тигров в дикой природе), стои-мость которых превышала 1,2 млн долл. США.

Вся торговля редкими видами диких животных, официально отнесенными к этой категории, является незаконной в соответствии с международными при-родоохранными соглашениями (например, СИТЕС) и законодательством стран. Для торговли многи-ми другими видами, хотя и они не находятся под угрозой исчезновения, требуются разрешительные документы, многие из которых выдаются с установ-лением квот для ограничения пользования. Торговля дикими животными без разрешительных документов и пользование этим ресурсом сверх установленных квот увеличивает стресс на популяции диких живот-ных. В результате, ввиду ограниченности данных об исходной ситуации, слабого потенциала и неадекват-ного правоприменения номинально законная тор-говля во многих случаях способствует вымиранию диких животных (World Bank 2005a).

Поджоги

Огонь является причиной исчезновения большой доли всех исчезнувших лесов и часто последним

орудием в серии «покушений», которое разру-шает целостность природной системы. Во многих природных экосистемах, особенно, в засушливых саваннах, возникают природные пожары, а в неко-торых регионах целенаправленные выжигания практикуются уже так давно, что огонь стал неотъ-емлемой частью не менее устойчивых природных экосистем, сформировавшихся под его влиянием и часто являющихся незаменимым источником для жизнеобеспечения общин коренных народов.

Огонь, как известно, также является одним из инструментов устойчивого лесоуправления, если его использовать в качестве контролируемой составляющей систем заготовки и возобновления леса. Огонь используется и в качестве компонента комплексной охраны лесных территорий от пожа-ров, с помощью которого можно регулировать запасы лесных горючих материалов и степень пожарной опасности (это особенно важно для паркового хозяйства и содержания охраняемых территорий). Помимо этого, огонь используется как практичный и разрешенный законом инстру-мент для освоения земель, трансформации лес-ных земель для других видов землепользования и в системах ротационного земледелия.

Однако, хотя огонь является природной силой и важным инструментом ведения хозяйства, пожа-ры в результате поджогов представляют серьезную угрозу для лесов, безопасности людей и имущес-тва. К поджогам относятся палы при использова-нии местными жителями подсечно-огневых сис-тем натурального земледелия, незаконное и некон-тролируемое использование огня для сжигания растительности на лугах в целях стимулирования роста новой растительности и использование огня для расчистки земли под промышленное сельхоз-производство. Выжигание лесов для размещения

Источник: Savcor Indufor Oy (2005).

Врезка 2.6. Продажа дубового леса компании «Ереванский коньячный завод»

В соответствии с действующим Лесным кодексом Армении (1994 г.), в армянских лесах разрешены только

санитарные рубки и рубки ухода (т.е. вырубка сухостоя, больных и очень старых деревьев), а вырубка здоро-

вых деревьев во всех случаях запрещена.

В 1998 г. «Ереванский коньячный завод» («ЕКЗ») решил закупать по 2 тысячи кубометров высококачест-

венной дубовой древесины в год в течение 15 лет в целях изготовления новых бочек для выдержки коньяка.

Первоначально компания «ЕКЗ» рассмотрела различные альтернативы закупки дубовой древесины в необхо-

димых объемах, включая импортирование дубового леса из соседних стран. Однако в конечном итоге контракт

на закупку древесины преимущественного армянского дуба был заключен с Лесной службой Армении.

Лесная служба страны должна поставлять коньячному заводу дубовую древесину по договорной цене, рав-

ной 120 долл. США за кубометр. По оценкам экспертов, рыночная стоимость дубовой древесины такого качес-

тва составляет 200 долл. США за кубометр. В течение 15-летнего срока действия контракта государственным

ведомством будет незаконно вырублено и продано по цене ниже рыночной 30 тысяч кубометров высококачес-

твенного дубовых деревьев, многим из которых уже нескольких сот, просто потому что правительство решило

облагодетельствовать частную компанию.

13

агропромышленных предприятий стало одной из причин широко распространенного уничтожения лесов в Бразилии, Индонезии и других странах. Все три типа поджогов во многих странах целенап-равленно запрещены законом, но проблема выжи-ганий для подсечно-огневого земледелия, по сути, схожа с проблемой незаконного лесопользования для заготовки топливной древесины малоимущим населением (т.е. наличие таких проблем скорее указывает на недостатки законодательства, чем на неэффективность правоприменения).

Пожары на природных территориях, с другой стороны, возникают в результате действия следую-щих четырех факторов: природные угрозы, напри-мер, удары молний; несчастные случаи (когда огонь перекидывается на леса при проведении бытовых или сельскохозяйственных палов, авариях на про-мышленных производствах, или в результате других непреднамеренных действий); неосторожность; и уголовно наказуемые поджоги. Об уголовно нака-зуемых поджогах речь идет там, где действует соот-ветствующее законодательство или есть норматив-ная база, или там, где преднамеренность и безот-ветственность наносят большой ущерб.

Многие страны, включая Индонезию и Бра-зилию, создали нормативно-правовую базу для регулирования использования огня, но это не привело к радикальному изменению ситуации, и эпизоды неконтролируемого использования огня с дорогостоящими последствиями по-прежне-му происходят. Несмотря на большие различия в оценках, можно привести следующие примеры: пожары 1997 г. в Индонезии выжгли 2–5 млн га земли, от них пострадали 75 млн человек (в связи с задымленностью), и, в итоге, они обошлись реги-ону в 4,5 млрд долл. США (Dennis 1999). Эти пожары, в значительной степени, были результа-том грубого нарушения норм и правил проведения выжиганий для расчистки земли в целях создания плантаций масленичных пальм.

Захват лесных земель

По оценкам, в мире ежегодно исчезает почти по 9,4 млн га лесов в год. (см. Таблицу 2.3). Причиной исчезновения точно неизвестно, какой доли утра-ченных лесов мира, но явно весьма значительной является незаконный захват лесных земель. Как ука-зывается в одной из публикаций (Chomitz 2006), исчезновение лесов во всей совокупности является результатом отдельных решений миллионов круп-ных и мелких участников этого процесса, боль-шинство из которых руководствуется в основном, если не всегда, экономическими соображениями. Исчезновение лесов может быть и часто бывает

желательным процессом с социально-экономичес-кой точки зрения, т.к. это создает возможности для рентабельного и устойчивого сельскохозяйственно-го производства и других видов землепользования, но может, конечно, иметь катастрофические эко-логические последствия в форме снижения уровня биоразнообразия. Точно так же, сведение лесов бывает законным и официально санкционирован-ным или инициируется и осуществляется незакон-но разными категориями материально заинтересо-ванных в этом лиц – от агропромышленных кор-пораций до фермеров или малоимущих крестьян, занимающихся подсечно-огневым земледелием и из последних сил пытающихся как-то прокормить себя. Особой проблемой, связанной с захватом лес-ных земель и требующей решения в рамках пра-воприменительной политики, является то, что во многих случаях незаконный захват является пред-почтительным вариантом, а перевод лесных земель в иные категории землепользования на законных основаниях бывает нежелательным (см. Врезку 2.7).

С точки зрения правоприменения дилемма сохранения целостности лесного фонда состоит в том, что в настоящее время во многих странах территория лесного фонда используется большим числом бедных людей. Такое незаконное использо-вание бросает тень криминальности на миллионы малоимущего населения в Индонезии, Бразилии и других странах мира. Их нельзя привлекать к ответс-твенности, используя традиционные правоприме-нительные подходы, вместо этого данную проблему следует решать с помощью реформ, которые позво-лили бы создать сильную правовую базу для развития с предоставлением такому населению прав землевла-дения/пользования, гарантий жизнеобеспечения и доступа к инвестиционным ресурсам и услугам.


Тыс. га %

Африка 5 262 0,78

Азияa 364 0,07

Океания 365 0,18

Европа –881 –0,08

Северная и

Центральная

Америка

570 0,10

Южная Америка 3 711 0,41

Во всем мире 9 391 0,22

Среднегодовые площади

сведения лесов, 1990–2000 гг.

Таблица 2.3.

Источник: FAO (2001).

a. На данные по Азии сильно повлияла ситуация в Китае,

где в период с 1990 по 2000 г. лесной покров увеличивался

в среднем на 1 806 000 га в год.

14


Приоритетные регионы и страны

Ограниченность информации о преступности в лесном секторе, включая полное отсутствие све-дений по некоторым странам и несоответствия в расчетах и отношении к разным видам преступ-ной деятельности в лесном секторе, затрудняют сравнительный анализ по странам. Тем не менее, в отношении незаконных рубок, например, оче-видно, что в одних странах уровни их распростра-ненности значительно выше, чем в других странах. Например, судя по имеющимся данным, Бразилия, Индонезия и Россия по объемам незаконных рубок значительно «опережают» ряд других многолес-ных стран (см. Рисунок 2.1 и Таблицу 2.1).

В то же время незаконные рубки и другие виды преступной деятельности в лесном секторе стали

широко распространенным явлением во всем мире, включая развитые страны. А поскольку междуна-родная торговля является одним из сильнейших «двигателей» процесса распространения незакон-ной лесозаготовительной деятельности, страны-производители, страны-потребители и промежу-точные страны-переработчики в равной степени причастны к обострению данной проблемы, в связи с чем преобразования необходимы во всех этих странах. Таким образом, к процессу выявления тех стран, где необходимо принимать меры в первую очередь, надо подходить с осторожностью, а при определении основных объектов внимания и под-держки международного сообщества необходимо также учитывать такие факторы, как готовность и способность государства взять на себя ведущую роль в решении этих проблем.

Врезка 2.7. Значение трансформации лесных земель для целей развития иногда превышает

значение соблюдения законности

Социальная значимость

Законность Желательно Нежелательно

Законно Пример: Программы заселения террито-

рий на основании зонирования и результа-

тов оценки производительной способности

земли и экологической оценки

Пример: Перевод лесных земель в пастбищ-

ные земли или сельскохозяйственные культу-

ры под воздействием ценовых перекосов или

иных стимулов, предусмотренных отраслевой

политикой

Незаконно Пример: Спонтанное развитие сельского

хозяйства на подходящих участках силами

общин коренных народов

Пример: Трансформация лесных земель

запрещенными методами (например, с помо-

щью палов) или на основании фальшивых или

полученных нечестным путем разрешительных

документов

15

сего пять лет назад незаконные рубки и пре-ступность в лесном секторе были политичес-ки запретными темами, их редко обсуждали

внутри отдельных стран и на международных форумах. Сейчас они по-другому восприни-маются во всем мире. Сегодня преступность, коррупция и, особенно, преступность в лесном секторе занимают центральное место в дискус-сиях по устойчивому развитию лесного сектора на глобальном уровне. В 2003 г. вступила в силу Конвенция против транснациональной органи-зованной преступности, а в 2005 г. – Конвенция ООН против коррупции. В настоящее время государствами, многосторонними и двусторон-ними донорскими организациями, международ-ными НПО и частными компаниями осущест-вляется целый ряд инициатив и мероприятий по укреплению систем правоприменения и управ-ления в лесном секторе. Некоторые из них реа-лизуются на международном и региональном уровнях и предусматривают сочетание полити-ческого диалога и целенаправленной помощи в рамках внешнего содействия с поддержкой усилий отдельных стран, направленных обузда-ние борьбу и, в конечном итоге, искоренение преступности в лесном секторе и международ-ной торговли древесиной и древесной продукци-ей незаконного происхождения. Национальные инициативы такого рода получают поддержку в рамках осуществляемых в конкретных стра-нах программ многосторонних и двусторонних донорских организаций и/или НПО, научных организаций и частного сектора.

Право и системы правоприменения

на национальном уровне

Правоприменение является одной из основных функций государства. Различия в системах уго-ловного правосудия обусловлены многими исто-рическими, идеологическими и экономическими факторами (Reichel 2005), а системы правопри-менения в лесном секторе отличаются еще боль-шим разнообразием и зависят, помимо прочего, от задач, обусловленных типом и значением лес-ных ресурсов. Правоприменение в лесном и при-родоресурсном секторе, как правило, отличается от общей правоприменительной практики ввиду объединения территориально-административных и производственных функций лесных ведомств с правоприменительными функциями. При орга-низации и проведении лесных торгов, например, лесные ведомства должны осуществлять контроль соблюдения закона, обеспечивать выполнение условий контрактов продажи леса на корню и требований по процессам и объемам лесозагото-вительных работ.

Контроль и обеспечение выполнения установ-ленных требований составляют одну фазу единого процесса, которая заканчивается там, где начина-ется уголовное расследование и судопроизводс-тво. Почти во всех странах есть традиции и опыт правоприменительной практики. Во многих стра-нах лесное хозяйство по своему образу чрезмерно уподоблено военизированным и правоохранитель-ным структурам во многих отношениях, включая концептуальные подходы, вид форменной одежды, оружие и иерархию. Даже там, где такие традиции уже не столь сильны, во всех звеньях современного

3. Оказание поддержки

для целей укрепления

систем правоприменения и

управления в лесном секторе

В

16


лесного хозяйства применяются более или менее формальные процедуры, инструкции и стандарты для регулирования оперативной работы и санкции за нарушения и злоупотребления.

Правоприменение в лесном секторе обычно выходит за рамки полномочий лесных ведомств и требует координации действий и совместной рабо-ты с другими государственными органами, тради-ционно отвечающими за применение уголовного права. К таковым относятся: полицейские органы, прокуратура и суд, иногда те или иные из них на национальном или местном уровне имеют полно-

мочия, и что еще более важно, заинтересованность и экспертную базу для ведения дел, относящихся к лесному сектору. Все вопросы межотраслево-го взаимодействия и координации, возникающие в связи с другими – более традиционными – аспек-тами природопользования, относятся к сфере пра-воприменения. В одних странах как минимум, некоторые должностные лица лесного хозяйства имеют статус офицеров правоохранительных орга-нов. В других же странах их полномочия аресто-вывать, производить конфискацию и задержание явно ограничены (см. Врезки 3.1 и 3.2).

Источник: China National Forestry Economic Development Center (2006).

Врезка 3.1. Правоприменение в лесном секторе Китая

В Китае Служба лесной охраны имеет двойное под-

чинение – Государственному управлению лесного

хозяйства и Министерству государственной безопас-

ности. Система лесной охраны состоит из 6726 под-

разделений лесной охраны в 30 провинциях на всей

территории страны, общая численность ее штатных

работников – 60 тыс. человек. В 2004 г. бюджет

органов государственной лесной охраны составлял

50 млн юаней (6,5 млн долл. США). Подразделения

Службы лесной охраны обладают полномочиями

расследовать преступления в лесном секторе; брать

показания; издавать приказы о явке в суд; произво-

дить задержание, конфискацию и аресты; и осущест-

влять надзор. С 2000 г. Службой лесной охраны орга-

низовано пять специальных кампаний по пресечению

серьезных правонарушений на территории разных

лесохозяйственных регионов.

С января 2002 по октябрь 2005 г. органы лес-

ной охраны приняли к рассмотрению и заслушали

639 400 дел по нарушениям закона в лесном секто-

ре, включая 42 тыс. уголовно наказуемых преступ-

лений (в том числе 8808 серьезных) и 597 400 адми-

нистративных нарушений.

По мере того, как преступность в лесном секто-ре становиться более изощренной и нацеленной на более ценные объекты, возрастает необходимость в укреплении технической и экспертной базы над-зорных и правоохранительных органов, чтобы ее уровень был сопоставимым с возможностями преступников. К сожалению, лишь в немногих развивающихся странах лесные ведомства имеют адекватные сегодняшним потребностям техничес-кие возможности и экспертов по криминалистике, правоприменению, судебной практике и праву. Такая задача, как повышение потенциала для обес-печения баланса между потребностями в пресече-нии конкретных видов преступной деятельности и целым рядом других аспектов правоприменения в лесном секторе (которые детально рассматрива-ются в Главе 5), совсем недавно появилась на повес-тке дня международных донорских организаций под воздействием региональных процессов ФЛЕГ.

Национальные процессы ФЛЕГ

Лишь несколько стран приступили к решению про-блемы преступности в лесном секторе в рамках согласованных, координируемых многосторонних процессов ФЛЕГ национального уровня (Врезка 3.3). Их опыт показывает, что эти инициативы в равной степени являются политическими и техническими процессами и требуют объединения усилий раз-личных категорий заинтересованных сторон в та-ких формах, которые обеспечили бы фактическое изменение ситуации. Там, где ставки на незаконную деятельность высоки, влиятельные круги, корыст-но заинтересованные в сохранении существующего положения дел, могут оказывать сильное противо-действие, даже если его исход будет явно отрица-тельным с точки зрения общества.

Какой-то одной категории заинтересованных сторон редко удается самостоятельно «протолк-

17

нуть» те или иные меры, обеспечивающие серь-езное изменение в установившемся балансе сил. Для успешного осуществления преобразований, как правило, необходимы коалиции нескольких групп интересов, выполняющих разные функции. Местным и международным НПО часто уда-ется привлечь внимание политиков и широкой общественности к проблеме незаконных рубок и добиться признания необходимости мер противо-действия. Представители заинтересованных сто-рон, напрямую связанных с производством лесо-материалов, в состоянии оказывать значительное

влияние на своих коллег. Важно также заручиться поддержкой высокопоставленных политических лидеров (Врезка 3.4.), способных отражать попыт-ки воспрепятствовать принятию предлагаемых мер с помощью закулисных маневров.

Партнеров, которые готовы поддержать уси-лия по совершенствованию систем правопримене-ния и управления в лесном секторе, можно найти среди многих категорий заинтересованных сторон. Министерства финансов и муниципальные орга-ны управления, вероятно, заинтересованы в росте налоговых доходов за счет сокращения масштабов

Источник: World Bank/WWF (2005).

Врезка 3.2. Проблемы в области правоприменения в лесном секторе Индонезии

В материалах, подготовленных специалистами Всемирного банка и Всемирного фонда дикой природы, рас-

сматриваются проблемы правоприменения в лесном секторе Индонезии. Следственные органы (лесная поли-

ция и полиция) имеют ограниченный квалификационный потенциал для сбора доказательств и доведения дел

до фазы судопроизводства, поскольку не достаточно хорошо разбираются в новом лесном законодательстве

и санкциях, судебных процедурах и преступлениях, связанных с лесным сектором. Следственные органы

Министерства лесного хозяйства не имеют полномочий производить аресты и возбуждать дела в прокуратуре.

Другие правоохранительные органы (например, прокурорские и судебные) тоже не знают, какие наказания и

санкции предусматриваются новым лесным законодательством. Это часто приводит к прекращению уголов-

ных дел по преступлениям в лесном секторе или назначению легких наказаний.

В некоторых случаях правоохранительные органы, включая полицию, военные ведомства и лесную поли-

цию, стараются не выявлять или не преследовать преступников в лесном секторе, потому что их сотрудни-

ки сами вовлечены в незаконную деятельность в лесном секторе прямо или косвенно (в корыстных целях

оказывая содействия правонарушителям) и весьма мало заинтересованы в правоприменении. Эта ситуация

усугубляется тем, что ответственность за оперативную работу носит крайне фрагментированный характер,

отчасти обусловленный децентрализацией или ослаблением существующей организационной структуры.

В настоящее время трудно понять, в чьи обязанности входят установление приоритетов или осуществление

контроля/надзора за деятельностью лесной полиции или следственных органов, установление учебных стан-

дартов или, кто в конечном итоге отвечает за эффективность правоприменения в лесном секторе.

И, последнее, эффективное выполнение надзорных функций часто представляет собой опасную работу,

особенно, когда речь идет о выявлении преступлений, в которые вовлечены влиятельные «действующие лица»,

например, государственные чиновники, военные и магнаты лесного бизнеса. Уже было много случаев нанесения

телесных повреждений или убийств представителей лесной полиции, служб охраны парков и НПО за попытки

пресечения воровства леса. Кроме того, их запугивают и угрожают расправой. Многие сотрудники надзорных

и правоохранительных органов предпочитают закрывать глаза на воровство леса, а не пресекать незаконные

рубки, если есть риск подвергнуться жестокой расправе за попытки пресечения правонарушений.

Врезка 3.3.

В последние несколько лет ситуация с управлением в лесном секторе вызывает растущую обеспокоенность

у правительств двух административно-территориальных образований Боснии и Герцеговины – Федерации Босния-

Герцеговина и Республики Сербия, а также среди донорского сообщества. Масштабное распространение неза-

конных рубок началось сразу после войны 1992–1995 гг. Со времени окончания конфликта произошло улучшение

ситуации с охраной лесов, но незаконная лесозаготовка (преимущественно в форме непрозрачной продажи леса

лесохозяйственными компаниями) по-прежнему является проблемой. Поэтому, правительствами составных частей

страны при поддержке со стороны Всемирного банка был разработан план действий по борьбе с незаконной

деятельностью в области лесного хозяйства, заготовки и переработки древесины, включая воровство и преступ-

ления, связанные с коррупцией. На данном этапе план действий ограничивается мерами против преступлений,

имеющих отношение к управлению государственными лесами и государственным предприятиям лесного сектора,

и включает два компонента: повышение эффективности внешнего контроля и внутренне развитие государс-

твенных предприятий лесного сектора. Осуществление Плана действий должно координироваться с процессом

реформирования всей лесной политики (результатом которого должны стать создание конкурентной среды для

работы оставшихся в государственной собственности деревоперерабатывающих предприятий или их приватиза-

ция) и с реформами системы управления в целом (укрепление судебной системы).

Разработка Плана действий в Боснии и Герцеговине

Источник: Savcor Indufor Oy (2005b).

Оказание поддержки для целей укрепления систем правоприменения и управления в лесном секторе

18


незаконной деятельности. Заинтересованность лесо-промышленных предприятий в участии в борьбе с незаконными рубками может быть обусловлена тре-бованиями рынка или нравственными соображения-ми. К потенциальным партнерам относится местное население, права которого попираются нелегальны-ми лесозаготовителями, а также природоохранные, правозащитные и борющиеся за демократию НПО. Помимо этого, среди заинтересованных сторон и в организациях, включая государственных орга-ны управления лесами, всегда есть отдельные лица, которым не нужды никакие иные мотивы, кроме стремления к честности и справедливости. Внешние партнеры могут усиливать влияние и поддерживать деятельность этих прогрессивных групп и в пределах

своих полномочий оказывать содействие в их работе на политическом и техническом уровнях.

Процесс ФЛЕГ направлен на объединение уси-лий всех этих партнеров в целях усиления влияния каждого из них. Совершенно очевидно, что стан-дартных моделей подобных процессов нет и не должно быть, но есть ряд общих элементов, при-сущих наиболее перспективным из осуществляю-щихся сегодня инициатив. К ним относятся:

• Создание механизма межведомственной коор-динации действий и форума для обеспечения участия заинтересованных сторон.

• Аналитический процесс для оценки масшта-бов, определения основных видов правонару-шений и значения проблем правоприменения и управления.

• Просветительская работа, обмен информацией и, при необходимости, публичное осуждение злостных нарушителей уголовного законода-тельства в лесном секторе.

• Процесс консультирования и согласования в целях определения диапазона действий и приоритетов.

• Детальное определение мер, ответственных заинтересованных сторон, механизмов реа-лизации и предоставления финансирования (внутреннего и, при возможности, внешнего).

• Политическое одобрение и поддержка мер по решению проблем правоприменения и управ-ления.

Региональные процессы ФЛЕГ

За период с сентября 2001 г. министерские конфе-ренции в рамках региональных процессов прове-дены в Восточной Азии (2001 г.), Африке (2003 г.) и Европейско-Североазиатском регионе (2005 г.). Они были организованы совместными усилия-ми стран-производителей и стран-потребителей в тесном взаимодействии с Банком. Некоторые из основных стран-членов Группы восьми (в час-тности, США, Великобритания и Российская Федерация – в отношении процесса ЕСА-ФЛЕГ), а также Европейская комиссия сыграли ключевую роль в этих процессах за счет предоставления поли-тической и финансовой поддержки7. Эти процессы помогли привлечь еще более пристальное внимание к данной проблеме в участвующих странах, в том числе на высоком уровне государственной власти. Под их воздействием странами-производителями и странами-потребителями уже приняты конкрет-ные, но пока не все необходимые, меры по реше-нию определенных проблем управления на наци-

Врезка 3.4.

После Министерской конференции европейс-

ко-североазиатского процесса ФЛЕГ (2005 г.)

Россия сформулировала План действий по пре-

дотвращению незаконных рубок и нелегального

оборота древесины. В Плане определяются соци-

ально-экономические, правовые, отраслевые и

межотраслевые причины распространения неза-

конных рубок и рекомендуемые меры по их устра-

нению: (a) совершенствование законодательства

в части налогообложения, санкций и админист-

ративного управления; (b) совершенствование

отраслевой системы управления в части меж-

ведомственной координации и взаимодействия

и информации; (c) совершенствование методов

ведения лесного хозяйства, включая лесоуст-

ройство, арендное лесопользование, дистанци-

онное зондирование и мониторинг, лесную сер-

тификацию и природоохранные мероприятия; и

(d) создание механизмов для дальнейшего соци-

ально-экономического развития, включая кон-

сультации с общественностью, просветительскую

работу по экологическим вопросам, повышение

привлекательности легальной лесной продукции

и увеличение ее доли на рынке. Планом также

определены конкретные направления междуна-

родного сотрудничества, включая выполнение

решений, принятых в рамках процесса ФЛЕГ, на

региональном уровне.

Президент Путин публично осудил расточи-

тельное отношение к лесным ресурсам страны,

указал на необходимость структурных преобра-

зований в лесном секторе, и поручил минист-

рам снять все противоречия по новому Лесному

кодексу РФ. Он также заявил о своей поддержке

Плана действий по борьбе с незаконными рубка-

ми, отметив, что эта проблема носит международ-

ный характер.

Президент Путин поддерживает

российский Национальный план

действий по предотвращению

незаконных рубок и нелегального

оборота древесины

Источник: Федеральная служба лесного хозяйства РФ

(2006).

19

ональном и региональном уровнях. Региональный подход создает возможности для проведения:

• Многосторонних технических совещаний для обмена опытом решения проблем правоприме-нения и управления в лесном секторе.

• Межправительственных переговоров в целях подготовки проектов региональных министер-ских деклараций и планов действий по совер-шенствованию систем управления в лесном секторе и борьбе с незаконными рубками и нелегальным оборотом древесины.

• Прочих предварительных и последующих реги-ональных совещаний заинтересованных сторон для обсуждения вопросов, связанных с выпол-нением решений, отраженных в министерских декларациях.

Мероприятия на национальном уровне с учас-тием всех заинтересованных помогли подготовить материалы для конференций и разработать планы действий по выполнению их решений.

Региональные процессы ФЛЕГ направлены на достижение межправительственных договорен-ностей и создание политического пространства на национальном и региональном уровнях для реше-ния столь сложных и политически сенситивных проблем вместе с основными категориями заин-тересованных сторон, представляющими обще-ственность и частный сектор. Успех этих регио-нальных процессов является результатом твердой и ответственной позиции правительств участвую-щих стран и других заинтересованных сторон, но при этом следует отметить, что Всемирный банк тоже сыграл критически важную роль в организа-ции этих процессов.

На сегодняшний день результаты региональных министерских процессов ФЛЕГ включают:

• Повышение осведомленности о причинах и последствиях распространения незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе и углубление понимания зна-чения различных мер по созданию условий для обеспечения законности внутри и «вокруг» лесного сектора.

• Признание того, что борьба с незаконными руб-ками и другими видами преступной деятельности в лесном секторе является общей обязанностью стран-производителей и стран-потребителей лес-ной продукции и требует четкого распределения ролей между государством, общественностью и частным сектором; и достижение определенного уровня понимания значения этих разных ролей.

• Создание политической платформы и импульса для того, чтобы разные участники этих про-цессов (представляющие правительства стран, донорские организации, общественные орга-низации/НПО) могли мобилизовать ресур-сы, заручиться поддержкой других сторон для борьбы с незаконными рубками и другими видами преступной деятельности в лесном сек-торе с помощью различных мер и/или ослабить сопротивление незаинтересованных сторон.

• Определение первоочередных задач на регио-нальном и национальном уровнях и создание возможностей для обмена опытом и передовы-ми методами.

• Достижение определенного уровня обеспечения базовыми данными по незаконным рубкам и другим видам преступной деятельности в лесном секторе для ведения многосторонних дискуссий и установления показателей исходной ситуации для мониторинга изменений ситуации.

• Создание системы взаимодействия для обме-на информацией между разными участниками процессов (донорами, международными орга-низациями, учеными, НПО, должностными лицами государственных органов, прогрес-сивными представителями частного сектора) и улучшение координации действий.

• Включение мер по борьбе с незаконными рубка-ми и другими видами преступной деятельности в лесном секторе в ряд региональных процес-сов, к которым относятся: работа Комиссии по лесам Центральной Африки (КОМИФАК) и ее План сохранения лесных ресурсов и биоразно-образия в бассейне реки Конго, Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) – вклю-чение в повестку дня совещаний высокопостав-ленных должностных лиц лесного хозяйства, Азиатское лесное партнерство (Врезка 3.5), и Министерская конференция по защите лесов Европы. Эти инициативы частично дополняют министерские процессы ФЛЕГ. Одной из при-чин включения в их повестку дня проблемы незаконных рубок является стремление под-черкнуть региональную «принадлежность» инициатив ФЛЕГ относительно региональных министерских процессов, что, по мнению пред-ставителей некоторых стран, является резуль-татом сильного влияния определенных кругов конкретной группы стран-потребителей (см., например, Gulbrandsen and Humphreys 2006).

Помимо выше названных прямых результатов региональных процессов ФЛЕГ, они, возможно, также привели к интенсификации действий прави-


20


тельств соответствующих стран по предотвраще-нию ввоза нелегальной продукции в ряд ключевых европейских стран с большими объемами импорта «подозрительной» древесины и древесной про-дукции (например, в рамках политики государс-твенных закупок и сотрудничества с частным сек-тором). Активизировалась и деятельность доноров по оказанию содействия в проведении меропри-ятий, связанных с правоприменением и управле-нием в лесном секторе: подписан целый ряд двус-торонних меморандумов о взаимопонимании и других аналогичных документов для решения про-блем незаконных рубок и других видов преступ-ной деятельности в лесном секторе. Появились признаки серьезных намерений промышленных ассоциаций и ряда ключевых многонациональ-ных компаний заняться решением этой проблемы в рамках своей корпоративной политики в отно-шении социальной ответственности и с помощью соответствующих мер, что является дополнитель-ным результатом переговорных процессов. Более

того, эта задача стала одним из приоритетных направлений деятельности ряда известных между-народных и национальных НПО. Они продолжа-ют вести свою информационно-просветительскую работу и работу по апробированию конкретных подходов и часто получают помощь со стороны тех же стран-доноров, которые активно поддержива-ют усилия по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе, в некоторых случа-ях вместе с частным сектором. Под воздействием региональных процессов ФЛЕГ фактически – по крайней мере, частично – уже сформировалось международное партнерство по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе.

Формализация и обсуждение решений и обра-зование партнерств в результате министерских про-цессов ФЛЕГ пока оказывают неоднородное воз-действие на фактическое положение дел в области правоприменения и обеспечения законности. Не много крупных преобразований появилось в наци-ональных системах правоприменения и управле-ния в лесном секторе под воздействием решений, принятых на министерских встречах (самыми зна-чительными исключениями являются Индонезия и Россия). Правительства ряда стран, играющих важную роль в производстве и цепочке поставок лесной продукции, пока, взяли на себя лишь пре-дельно ограниченные, если не «нулевые» обяза-тельства по решению данной проблемы. Большая часть промышленных предприятий, работающих в странах, где незаконные рубки другие виды пре-ступной деятельности являются проблемой, не при-нимает значимого участия в борьбе с этими явлени-ями. Это, в частности, относится к промышленным предприятиям, экспортирующим свою продукцию на менее экологически «чувствительные» рынки и/или производящим ее для потребления внутри страны. Необходимо гораздо больше сделать для полной капитализации возможностей, созданных в рамках процессов ФЛЕГ. Ниже представлены некоторые более конкретные заключения:

• Выражение политической воли имеет большое значение, но его следует использовать более эффек-тивно: Национальные составляющие процессов ФЛЕГ в настоящее время начинают «разрас-таться» за счет результатов деятельности НПО и других международных организаций, включая подписание меморандумов о взаимопонимании. Однако эта деятельность должна получить даль-нейшее развитие в форме мер по обеспечению заинтересованности и ответственной вовлечен-ности отдельных стран и продолжения актив-ной работы с правительствами тех ключевых

Врезка 3.5.

Презентация Азиатского лесного партнерства

состоялась на Всемирном саммите по устойчи-

вому развитию в 2002 г. в Йоханнесбурге. В его

состав входят 17 стран-производителей и потре-

бителей и 17 межгосударственных и обществен-

ных организаций. При поддержке со стороны

Правительства Японии Азиатское лесное пар-

тнерство содействует соблюдению принципов

устойчивого лесоуправления в рамках подде-

ржки, предоставляемой им на следующих направ-

лениях: борьба с незаконными рубками, борьба

с лесными пожарами, рекультивация деградиро-

вавших земель и лесовосстановление на таких

землях, и повышение потенциала для рациональ-

ного ведения лесного хозяйства. Деятельность

Азиатского лесного партнерства по решению

проблем правоприменения и управления в лес-

ном секторе включает: гармонизацию таких ини-

циатив по борьбе с незаконными рубками, как

азиатский процесс ФЛЕГТ, Инициатива АСЕАН

по сертификации древесины и др.; поддержку

сотрудничества между таможенными и другими

ведомствами, имеющими отношение к данной

проблеме; разработку минимальных требований

(стандартов) в отношении легальности, системы

отслеживания происхождения древесины, серти-

фикацию цепочки поставок; и системы верифи-

кации. Азиатским лесным партнерством создан

механизм взаимодействия с правительствами

ряда важных азиатских стран-производителей и

потребителей древесины для решения проблем

правоприменения и управления в лесном секто-

ре. Это особо важно для японского рынка, кото-

рый является одним из основных потребителей

лесной продукции в регионе.

Азиатское лесное партнерство

Источник: http://www.asiaforests.org.

21

стран, которые пока не подписали министер-ские декларации или взяли на себя лишь пре-дельно ограниченные обязательства по выполне-нию отраженных в них решений. Помимо этого, необходимо сохранять действие импульса для этих процессов посредством обеспечения посто-янного участия представителей высокого уровня принятия решений по политике (министерского уровня) и проведения министерских совещаний для подведения итогов работы по выполнению решений, подтверждению актуальности про-блемы и доработки деклараций, принимаемых в рамках процессов ФЛЕГ.

• Процессы ФЛЕГ оказались большей частью оторванными от основных элементов междуна-родного уголовного правосудия: В министерских конференциях ФЛЕГ не участвовали ведомс-тва, отвечающие за межотраслевой надзор или уголовное правосудие в целом. Декларация, принятая участниками последнего процесса – ЕСА-ФЛЕГ – является единственной деклара-цией, где, например, упоминается Конвенция ООН против транснациональной организо-ванной преступности. Систематическое уста-новление такого рода связей должно стать важ-нейшей задачей программ работы по решению проблем правоприменения и управления в лес-ном секторе.

• В рамках региональных дискуссий по проблемам применения общего права еще только предсто-ит выявить или мобилизовать значительные возможности для многосторонней правоприме-нительной практики: Одним из результатов региональных процессов ФЛЕГ стало выявле-ние тех немногих потенциальных направлений, на которых возможно настоящее многосторон-нее сотрудничество (обеспечение выполнения таможенных требований, сертификация и т.д.) и которые сейчас обсуждаются. Но эти процессы вызвали разочарование некоторых заинтересо-ванных сторон, т.к. они не обеспечили создания региональных механизмов правоприменения как таковых. Понятно, что для сотрудничест-ва, предусматривающего многосторонние меры, необходимо повысить заинтересованность в них и стран-производителей и стран-потребителей. Привлечение к этой работе региональных бан-ков развития, включение мер по выполнению решений министерских конференций в програм-мы работы учреждений и повестки дня ведомс-твенных совещаниях высокого уровня долж-ны способствовать дальнейшему повышению качества программ таких региональных органи-заций, как АСЕАН; Международная организа-

ция по тропической древесине, КОМИФАК, Министерская конференция по защите лесов Европы, региональные комитеты ФАО по лес-ному хозяйству; Комитет по лесоматериалам Европейской экономической комиссии ООН; и Форум ООН по лесам (ФЛООН; формирую-щиеся региональные программы работ).

• Региональные процессы ФЛЕГ должны превра-титься в сильное средство поддержки эффектив-ных реформ в области правоприменения на наци-ональном уровне: Несмотря на попытки использо-вать последующие совещания в рамках процессов ФЛЕГ для расширения обмена опытом, включая технические подходы, создание и использование систем взаимодействия и иные формы официаль-ной и неофициальной передачи технологий, это стало удаваться лишь в последнее время и то в ог-раниченных масштабах. Возможно, неправильно отделять технические аспекты правоприменения и управления от политических и стратегических аспектов вместо того, чтобы попытаться придти к слиянию и согласованию этих двух важных сто-рон проблемы.

Многосторонние и двусторонние

инициативы и программы

Международное сотрудничество

в области правоприменения

Серьезным препятствием на пути расследования транснациональных преступлений является то, что правительства обладают исключительными суве-ренными полномочиями только на национальном уровне и больше почти нигде. Страны, страдаю-щие от транснациональной преступности в лесном секторе, имеют разные политические, социальные, экономические и правовые системы и культуры, что затрудняет работу полицейских и других пра-воохранительных органов. Когда уголовное рассле-дование выходит за пределы территории данного государства, правоприменительные полномочия сильно ограничиваются, а проведение следствен-ных мероприятий осложняется из-за плохого зна-ния систем государственной власти, судебно-пра-вовых структур и языка другой страны. Часто воз-никает путаница по поводу зон ответственности и полномочий. Без договоренностей, регулирующих сотрудничество, такие ситуации создают массу возможностей для внутренних и международных организационных конфликтов между правоохра-нительными органами, территориями и странами.

Развитие транснационального сотрудничества становится все более распространенной формой борьбы с транснациональной организованной


22


преступностью. Условия сотрудничества устанав-ливаются заключаемыми на высоком уровне двус-торонними и многосторонними соглашениями об оказании содействия, в рамках которых государс-тва договариваются об обмене экспертами и сле-дователями и о подготовке сотрудников полиции. Соглашениями устанавливаются правила обмена оперативно-следственной информацией и други-ми доказательствами и определения зон ответс-твенности и полномочий в конкретных случаях. Ими также устанавливаются стандарты в отноше-нии методов следственной работы, экстрадиции нарушителей и применения санкций.

Целенаправленная борьба с транснациональной организованной преступностью и установление партнерских отношений, необходимых для успеш-ных действий следственных органов и прокурату-ры, невозможны без политической воли в верхних эшелонах власти. Во многих странах с низким уров-нем доходов и только зарождающейся демократией отсутствует такого рода базовая инфраструктура, а к другим барьерам относятся: коррупция, наци-онализм, сомнительные возможности для согласо-

вания условий соглашений, регулирующих право-применительные процессы, и возможные несоот-ветствия между целями государственной политики страны и декларированными общими целями пра-воприменения (Reuter and Petrie 1999).

К новым шагам на тех направлениях, которые могут оказаться важными для правоприменения и управления в лесном секторе, относится появле-ние Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и Конвенции ООН против коррупции. Первая является инструмен-том, имеющим юридическую силу – ратифициро-вавшие ее государства обязаны принять ряд мер против транснациональной организованной пре-ступности, включая введение в стране уголовной ответственности за определенные правонаруше-ния, принятие новых базовых документов, регу-лирующих взаимодействие между судебно-пра-вовыми системами, экстрадицию преступников, сотрудничество в области правоприменения, тех-ническое содействие и подготовку кадров (Более подробная информация по ключевыми положени-ям этой Конвенции во Врезке 3.6).


Врезка 3.6. Конвенция против коррупции

Конвенция ООН против коррупции содержит положения по четырем ключевым аспектам борьбы с коррупцией:

• Предупреждение: Конвенция призывает принимать превентивные меры борьбы с коррупцией в государс-

твенном и частном секторе, включая такие меры, как создание органов борьбы с коррупцией и повышение

прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий. Государства должны

стремиться к созданию механизмов защиты их государственных служб от коррупции, обеспечивающих

эффективность, прозрачность деятельности этих служб и наем сотрудников по результатам объективного

отбора претендентов. После их принятия работу государственные служащие обязаны соблюдать правила,

соответствующие установленным этическим нормам (кодексы поведения государственных служащих),

выполнять требования по предоставлению доступа к финансовой и другой информации, кроме того,

на них распространяются соответствующие дисциплинарные меры. Необходимо также обеспечивать

прозрачность и контролируемость в области государственных финансов и устанавливать конкретные

анти-коррупционные требования в особо важных звеньях государственного сектора, включая судебную

систему и систему государственных закупок. Те, кто пользуются услугами государственных служб, должны

рассчитывать на соответствие поведения государственных служащих высоким этическим стандартам.

• Введение уголовной ответственности: Страны должны ввести уголовную и иные виды ответственности за

широкий спектр конкретных правонарушений коррупционного характера с выходом за рамках действия

ранее использовавшихся инструментов, и отнести к категории уголовно-наказуемых преступлений не

только такие наиболее явные формы коррупции, как взятки и хищение государственных средств, но и

использование своего влияния в корыстных целях, сокрытие и отмывание денег, полученных в результате

коррупционных действий, а также правонарушения, направленные на содействие коррупционной деятель-

ности, включая отмывание денег и препятствие отправлению правосудия.

• Международное сотрудничество: Страны договорились сотрудничать друг с другом на всех направлениях

борьбы с коррупцией, включая предупреждение, расследование правонарушений и преследование нару-

шителей. В соответствии с Конвенцией, страны обязаны оказывать друг другу конкретные виды юридичес-

кого содействия в сборе и передаче доказательств для их использования в суде в качестве оснований для

экстрадиции нарушителей. Страны также должны принимать меры в поддержку процессов отслеживания,

замораживания, ареста и конфискации средств, полученных коррупционным путем.

• Возвращение активов: Возвращение активов, как один из основополагающих принципов борьбы с кор-

рупцией, является особо важной задачей для многих развивающихся стран, где коррупция среди высо-

копоставленных чиновников привела к расхищению государственного достояния. Адекватные положения

по возвращению активов должны эффективно дополнить меры, принимаемые странами для ликвидации

наихудших последствий распространения коррупции, и одновременно стать предупреждением для кор-

румпированных чиновников о невозможности сокрытия незаконно приобретенного имущества.

23

Правоприменение и управление

в лесном секторе: Организации ООН

и международные договоренности

и соглашения

Борьба с незаконной заготовкой лесных продук-тов и их нелегальном оборотом была включена в программу работы ФЛООН в качестве приори-тетного направления в середине 1990-х годов, т.е. с самого начала ее обсуждения на международ-ном уровне. С тех пор она по-прежнему занимает важное место в повестке дня этого Форума. На Всемирном саммите по устойчивому развитию (2002 г.) правительства стран призвали ФЛООН «незамедлительно принять меры по решению проблем правоприменения на национальном уров-не и международной торговли нелегальной лес-ной продукцией.»8. На второй и третьей сессии ФЛООН, соответственно, в 2002 и 2003 гг., были приняты резолюции о мерах, которые необходимо принять на национальном и международном уров-нях для укрепления законодательной базы, повы-шения потенциала правоприменительных систем для мониторинга и контроля и создания меха-низмов верификации для борьбы с незаконными рубками. Затем – на четвертой и пятой сессиях ФЛООН проблемы незаконных рубок и нелегаль-ного оборота древесины рассматривались с точки зрения их последствий для местного населения и источников его жизнеобеспечения. Секретариат Форума создал систему активного взаимодейс-твия с региональными процессами ФЛЕГ, а также работает с общественными организациями в целях отражения их опыта в дискуссиях по политике. В феврале 2006 г. на шестой сессий ФЛООН его страны-участницы вновь подтвердили свою при-верженность курсу на совершенствование право-применения и управления в лесном секторе.

Международная организация по тропической древесине (МОТД) также повысила приоритет-ность данной проблемы и активизировала рабо-ту по ее решению в рамках программы своей деятельности. В 2001 г. Международный совет по тропической древесине, высший орган МОТД, принял решение об оказании помощи странам-производителям в разработке их собственных мер по повышению эффективности правопри-менения в лесном секторе, и с тех пор по этой теме проводятся аналитические исследования и конференции. Кроме того, МОТД предоставила 5,7 млндолл. США для финансирования мероп-риятий по совершенствованию систем управле-ния в рамках 10 проектов. Недавно (в январе 2006 г.) завершились повторные переговоры по Международному соглашению о тропической

древесине, в котором подчеркивается необхо-димость укрепления потенциала стран-участниц для повышения эффективности правопримене-ния и оздоровления систем управления в лесном секторе и решения проблемы незаконных рубок и нелегального оборота тропической древесины. Это – первый международный инструмент, име-ющий юридическую силу, для решения проблемы незаконных рубок и, в этом смысле, его можно рассматривать как важнейшую веху на пути к со-зданию качественных систем правоприменения и управления в лесном секторе.

В 2005 г. вышла совместная публикация МОТЛ и ФАО, посвященная наиболее передовым под-ходам к решению данной проблемы (FAO 2005). В настоящее время эти материалы используются для проведения серии региональных семинаров9. Помимо этого, работа ФАО на данном направле-нии включает организацию (совместно с Комите-том по лесоматериалам ЕЭК ООН) семинара по правоприменению и управлению в лесном секторе (2004 г.) и обсуждение этой темы на заседаниях региональных лесохозяйственных комиссий ФАО.

Конвенция о международной торговле редки-ми видами диких животных и растений (СИТЕС) призвана противодействовать международной торговле определенными видами животных и рас-тений, находящимися под угрозой исчезновения, и регулировать и контролировать торговлю дру-гими уязвимыми видами, страдающими от лесо-пользования в чрезмерных объемах. Ее положе-ния в широком значении можно использовать для борьбы с незаконными рубками, особенно, когда рабочие определения неистощительности поль-зования (устойчивости) на национальном уровне включают обоснованную недопустимость незакон-ных рубок. На практике роль СИТЕС в борьбе с незаконными рубками ограничена, т.к. в ее при-ложениях перечислены относительно конкретные виды, а отслеживание движения продукции по всей цепочке от леса до потребителя, необходимое для применения положений Конвенции, практи-куется редко (Chen 2006).

Включение проблемы незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лес-ном секторе в повестку дня этих межправитель-ственных форумов по лесной политике (в случае МОТД – с полномочиями рассматривать вопросы торговли) является явным признаком повышения открытости обсуждения и решения государствами этих проблем в рамках межправительственного диалога. Это и более активная роль, которую взяли на себя официальные региональные органы, во всей вероятности, приведет к снижению потреб-


24

ности в проведении специальных или параллель-ных совещаний на высоком уровне для дости-жения политических договоренностей. Однако, в силу того, что общественные организации и частный сектор не принимают значимого участия в этих форумах, или их участие ограничено, нельзя исключать возможности возникновения необхо-димости в более представительных политических процессах. По крайней мере, совещания должны быть менее сфокусированными на общих заявле-ниях и декларациях (которые уже обсуждаются на более официальных форумах) и в большей степени направлены на достижение конкретных догово-ренностей о принятии определенных мер, вытека-ющих из общих положений.

Регламент и План действий

Европейского Союза по решению проблем

правоприменения и управления в лесном

секторе и торговли лесоматериалами

Регламент Евросоюза (ЕС) по ФЛЕГТ был утверж-ден странами-членами ЕС в декабре 2005 г. и в на-стоящее время является действующим норматив-ным актом. В целях выполнения установленных им требований разработан План действий по реше-нию проблем ФЛЕГТ, в котором подчеркивается, что ЕС поддерживает меры по оздоровлению сис-тем управления в странах, являющихся произво-дителями древесины. Им также предусматривается создание схемы лицензирования импорта древес-ной продукции для того, чтобы на территорию ЕС ввозилась только легальная древесина. В 2005 г. ЕС инициировал программу финансирования (общая сумма – 20 млн евро) для семи проектов в поддержку Плана действий, реализуемых между-народными НПО; включая создание траст-фонда для использования Всемирным банком в целях оказания им помощи в организации и ведении региональных процессов ФЛЕГ.

Значительное место в процессе ФЛЕГТ ЕС зани-мают переговоры для согласования условий Согла-шений о добровольном сотрудничестве (СДС) между ЕС и заинтересованными странами-произ-водителями. СДС предназначены для достижения договоренности между странами-производителями и странами-импортерами о том, что в рамках тако-го сотрудничества в ЕС должна экспортироваться и разрешена к ввозу только древесина законного происхождения. В настоящее время переговоры по СДС ведутся Германией в Камеруне, Францией в Конго и Габоне, Великобританией в Гане, Европей-ской комиссией в Индонезии и Нидерландами в Малайзии. Очевидно, в случае успешного функци-онирования системы СДС возрастут потребности

в финансировании на уровне отдельных стран для работы на следующих направлениях: совершенс-твование и реформирование законодательной/нор-мативной базы и институциональной структуры лесного сектора, повышение потенциала общин коренных народов и сельского населения для веде-ния лесного хозяйства в соответствии с принципа-ми устойчивого лесоуправления, независимая сер-тификация устойчивого лесоуправления, внедрение систем отслеживания происхождения древесины, информация и статистика по лесной продукции и торговле и мониторинг изменений в состоянии лесного покрова для выявления актов незаконной деятельности. В этой связи возрастет необходимость в улучшении взаимодействия между двусторонними и многосторонними финансовыми организациями, включая Банк, и расширяться возможности для такого взаимодействия.

Двусторонние инициативы

Несколько индустриально развитых стран объяви-ли о начале реализации своих инициатив, направ-ленных на сокращение масштабов незаконных рубок в затрагиваемых странах. В США, напри-мер, в 2003 г. президент Буш объявил о начале реализации Инициативы по борьбе с незаконны-ми рубками в целях оказания помощи развиваю-щимся странам в решении проблем незаконных рубок, торговли лесоматериалами незаконного происхождения и коррупции в лесном секторе. Географически эта инициатива ориентирована на страны, расположенные на территорию бассей-нов рек Конго и Амазонка, и на страны Юго-Восточной Азии. Ее основные задачи включают оздоровление систем управления, обеспечение участия местного населения, передачу технологий (например, систем комплексного мониторинга) и использование рыночных сил для обеспечения прозрачности и законности методов ведения биз-неса в лесном секторе. Аналогичные программы в настоящее время реализуются Великобританией и Германией.

Многие другие донорские организации, оказы-вающие содействие на двусторонней основе, тоже активно участвуют в финансировании проектов и программ, имеющих отношение к правопримене-нию и управлению в лесном секторе, которые либо реализуются как самостоятельные инициативы, либо координируются с действиями в рамках про-грамм более широкого диапазона. Все эти двусто-ронние инициативы внесли важный партнерский вклад в развитие региональных процессов ФЛЕГ, а некоторые из них обеспечили ресурсы для Банка на цели оказания содействия в организации и


25

проведении конкретных мероприятий. Во многих странах активно ведется сотрудничество между организациями, оказывающими содействие отде-льным странам на двусторонней основе, и Банком, и это сотрудничество успешно обеспечивает сине-ргизм между программами таких организаций и деятельностью Банка в данной области.

Правительственные инициативы

по переходу к политике ответственных

закупок лесоматериалов

Несколько (преимущественно, европейских) стран уже на протяжении ряда лет используют политику государственных закупок как средство повыше-ния заинтересованности в использовании древе-сины и древесной продукции, произведенной на законных основаниях и с соблюдением принципов устойчивого лесоуправления (неистощительного лесопользования). В Германии, например, с 1970-х годов действует требование о неистощительности производства тропической древесины, закупаемой для федеральных строительных проектов, а недавно аналогичную политику закупок ввели власти ряда регионов и районов. В 1997 г. в Великобритании

была издана инструкция для государственных ведомств по осуществлению закупок лесоматери-алов, которая включает положение о том, что их производство должно быть законным и неистощи-тельным (т.е. соответствовать принципам устой-чивого лесоуправления). Тогда эта инструкция носила рекомендательный характер, а в 2000 г. она получила статус обязательных требований. В 2003 г. в Дании были опубликованы инструк-ции по государственным закупкам тропической древесины для добровольного выполнения закуп-щиками. В 2002 Франция разработала политику закупки лесоматериалов, предусматривающую их соответствие стандартам Лесного попечительско-го совета (FSC) и эквивалентных систем серти-фикации, подобная политика осуществляется и в Нидерландах (Brack 2005). За пределами Европы политика государственных закупок, стимулиру-ющая закупку древесины и древесной продук-ции законного и неистощительного производства, введена в Японии, где в качестве методического инструмента используется Руководство по вери-фикации законности происхождения древесины и древесной продукции и соблюдения принципов устойчивого лесоуправления (Врезка 3.7).

Источник: http://www.illegal-logging.info/documents.php.

Врезка 3.7. Общее содержание японского Руководства по верификации законности

и неистощительности производства древесины и древесной продукции

1. Резюме

В данном Руководстве указаны несколько аспектов, на которые поставщикам древесины и древесной про-

дукции следует обращать должное внимание при верификации легальности и устойчивости производства

поставляемых ими товаров.

2. Определения (общие)

(i) Легальность

Древесина должна быть заготовлена на законных основаниях в порядке, установленном лесным законода-

тельством стран-производителей.

(ii) Устойчивость

Древесина должна быть заготовлена в лесах, являющихся объектами устойчивого лесоуправления.

(iii) Методы верификации (пример)

• Сертификация лесов и цепочки поставок

• Верификация с утверждением результатов промышленной ассоциацией

• Исходный метод каждой компании

В Руководстве описано три метода в качестве примеров; допустимо использовать другие методы того же

уровня достоверности.

3. Хранение значимых документов

Значимые документы должны сохраняться в течение определенных сроков.

4. Оценка и анализ

Данное Руководство подлежит оценке и анализу после введения в действие.


26


Как уже было сказано в предыдущих главах, между мерами воздействия на спрос и региональ-ными процессами ФЛЕГ должна быть установлена тесная связь. С одной стороны, правительства одних и тех же стран являются одновременно и «первопроходцами» в области внедрения таких подходов, и активными сторонниками процессов ФЛЕГ, а с другой стороны, министерские декла-рации обязали их двигаться вперед по пути при-нятия мер в их собственных странах и помогли распространить этот подход на другие страны-потребители.

Инициативы общественных

организаций и частного сектора

Международные НПО играют важную роль в ка-честве партнеров по решению проблем право-применения и управления в лесном секторе. Они вносят особо ценный вклад в эту работу за счет выполнения ими следующих задач:

• Повышение информированности общества о масштабах и последствиях распространения незаконных рубок и других видов преступной

деятельности в лесном секторе на глобальном, национальном и местном уровнях.

• Пропаганда и поддержка мер по решению этой проблемы.

• Научная и аналитическая работа в целях опре-деления наиболее распространенных видов и причин преступной деятельности в лесном сек-торе и поиска потенциальных решений.

• Оказание помощи государственным органам, промышленности и местным общественным организациям в поиске путей решения пробле-мы преступности в лесном секторе.

Активную роль в решении проблем правопри-менения и управления в лесном секторе, вместе с другими НПО, взяли на себя Международный союз охраны природы (МСОП) и Всемирный фонд дикой природы, которые участвуют в этой работе как в рамках международных процессов ФЛЕГ (например, МСОП успешно обеспечил зна-чимое участие общественных организаций в ми-нистерских конференциях ФЛЕГ), так и в форме отдельных мероприятий по апробированию пере-довых подходов к решению этих проблем на наци-ональном уровне (Врезка 3.8).

Источник: IUCN (2006).

Врезка 3.8. Программа МСОП по борьбе с незаконными рубками

Позиция МСОП заключается в том, что совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе

подразумевает создание на местном и национальном уровнях соответствующих механизмов организации /

регулирования лесопользования, обеспечивающих непосредственное улучшение жизнеобеспечения мес-

тного населения и устойчивое лесоуправление. Такая позиция основана на принципах равнодоступности,

прозрачности и действия. Цель МСОП состоит в создании условий для выполнения первоочередных задач

в области правоприменения и управления в лесном секторе, которые были совместно сформулированы

ключевыми представителями государственных органов, частного сектора и общественных организаций,

и выполнение которых может дать очевидные результаты. Для достижения этой цели МСОП использует

трехсторонний подход, предусматривающий совместную работу представителей государственных органов,

промышленности и общественных организаций в целях поиска и реализации решений. МСОП также ведет

работу по укреплению связей между политикой и практикой. В МСОП работает восемь штатных специалистов,

занимающихся проблемами правоприменения и управления в лесном секторе стран Африки, Азии, Латинской

Америки и СНГ. Наиболее приоритетными направлениями деятельности МСОП являются:

• Повышение информированности НПО, местного населения и других заинтересованных сторон о пробле-

мах правоприменения и управления в лесном секторе и формирование их ответственного отношения.

• Повышение качества и результативности участия общественных организаций в официальных процессах

ФЛЕГ.

• Поддержка трехсторонних национальных планов действий по решению проблем правоприменения и

управления в лесном секторе.

• Апробирование инновационных подходов к управлению на практике.

• Предоставление информации, инструментов и проведение обучения для ключевых структур/фигур, игра-

ющих определенную роль в реформировании систем правоприменения и управления в лесном секторе.

• Выявление правовых, экономических и институциональных препятствий на пути осуществления реформ и

определение путей их устранения.

• Выявление конкретных ограничений, с которыми сталкиваются государственные органы при осущест-

влении трансграничного контроля оборота нелегально заготовленной древесины и определение путей их

устранения.

• Практически ориентированное извлечение уроков и обмен опытом.

27

НПО «Глобальный свидетель» и Агентство экологических расследований являются двумя из основных НПО, занимающихся расследованием преступлений в лесном секторе на национальном уровне. Они также сыграли важную роль в под-держке этих усилий на международном уровне. Активную работу по привлечению внимания к проблеме ведут также «Гринпис», а несколько других НПО (например, «Форест Трендз» и ФЕРН) занимается аналитической, консульта-ционной и пропагандисткой работой. «Лесной диалог», НПО на базе Йельского универси-тета, выполнял функции посредника в диалоге между промышленностью и НПО по проблемам незаконных рубок и других видов преступной деятельности в лесном секторе на национальном уровне в затрагиваемых странах и в рамках реги-ональных процессов ФЛЕГ. На национальном уровне проблемами правоприменения и управле-ния в лесном секторе занимается слишком много НПО, чтобы можно было перечислить хотя бы самые важные из них.

Важная аналитическая работа по проблеме преступности в лесном секторе ведется рядом негосударственных исследовательских институ-тов. Центр международных исследований по лесам (СИФОР) вместе с несколькими двус-торонними и многосторонними донорски-ми организациями осуществляет целенаправ-ленную программу исследований по право-применению и управлению в лесном секторе (см. Врезку 3.9.) Эти проблемы изучаются и другими известными международными исследо-вательскими организациям, включая Чатем-Хаус (Королевский институт международных отноше-ний, Великобритания) и Европейский институт леса. Такие организации имеют прекрасные воз-можности для сотрудничества в целях ведения аналитической работы по незаконным рубкам и распространения информации с помощью своих механизмов взаимодействия с международными и национальными структурами, занимающими-ся проблемами правоприменения и управления в лесном секторе.

Источник: http://www.cifor.cgiar.org.

Врезка 3.9. Программа исследований СИФОР по управлению и правоприменению в лесном секторе

Цель: Способствовать сокращению масштабов незаконной деятельности в лесном секторе в результате оздо-

ровления систем управления в форме изучения:

• Причин распространения незаконной деятельности в лесном секторе.

• Его воздействия на жизнеобеспечение населения, окружающую среду и экономику.

• Путей решения проблемы на уровне политики и процессов формирования, осуществления и обеспечения

выполнения требований такой политики.

Стратегия: СИФОР активно заинтересован в установлении партнерских отношений с международными

организациями, государственными органами, НПО, частным сектором и научными организациями южных и

северных стран в целях выработки практических решений на уровне политики и оказания поддержки в при-

нятии и реализации такой политики в форме предоставления результатов научной работы мирового класса,

организации форумов и семинаров по политике, участия в них и повышения потенциала для научных иссле-

дований, ориентированных на конечные результаты.

Основные направления исследований:

• Причины распространения незаконной деятельности в лесном секторе, политика и сбои на рынке.

• Влияние распространения незаконной деятельности в лесном секторе и неудовлетворительного право-

применения на жизнеобеспечение населения; и повышение роли сельского населения в охране лесных

ресурсов в целях сокращения масштабов незаконной деятельности в лесном секторе.

• Связь между торговлей и незаконной деятельностью в лесном секторе и возможности использования

рыночных и нерыночных механизмов для борьбы с незаконной деятельностью в лесном секторе.

• Пути снижения вероятности несостоятельности государственной политики за счет повышения контро-

лируемости и прозрачности, что должно привести к сокращению масштабов незаконной деятельности

в лесном секторе.

• Возможности и ограничения официальных и неофициальных процессов формирования политики для при-

нятия решений на уровне политики, их выполнения и контроля.

СИФОР (2005) изучает возможности использования законов о борьбе с отмыванием денег для борьбы

с незаконными рубками. Наряду с другими вопросами, им рассматриваются некоторые типологии способов

отмывания денег, получаемых в результате преступной деятельности в лесном секторе.


28


Основным направлением работы Института мировых ресурсов является разработка методов мониторинга изменений в состоянии лесного пок-рова и выявления фактов незаконной деятель-ности в лесах с помощью дистанционного зон-дирования. Решение проблем управления явля-ется одним основных тематических направлений деятельности «Программы по лесам», многосто-роннего донорского траст-фонда при Всемирном банке, который уже взаимодействовал с рядом таких инициатив, предоставляя финансирование для конкретных исследовательских проектов и занимаясь распространением информации и уста-новлением контактов.

Что касается частного сектора, там есть несколь-ко примеров разработки этических норм («кодек-сов чести») для обеспечения законности происхож-дения древесины, и некоторые из них уже введены при содействии со стороны международных НПО. Ряд торговых федераций в разных странах Европы и в США, действуя от лица входящих в их состав компаний, ведут работу по совершенствованию корпоративного управления и повышению про-зрачности торговли лесоматериалами. Например, Британская федерация торговли лесоматериала-ми в настоящее время разрабатывает «Этические нормы ведения бизнеса» и «Политику ответствен-ных закупок», которые будут служить ориентиром для компаний, желающих обеспечить соответс-твие британским государственным требованиям

(Gulbrandsen and Humphreys 2006). Конфедерация европейских предприятий бумажной промыш-ленности представила свой Кодекс норм ведения законной заготовки леса для бумажной промыш-ленности во время Министерской конференции процесса ФЛЕГ в ноябре 2005 г. (Врезка 3.10). Глобальной сетью торговли сертифицированны-ми лесоматериалами/Всемирным фондом дикой природы выявлены объединения покупателей примерно в 20 странах, готовые приобретать все больше сертифицированных лесоматериалов для своих участников. Такие структуры, как «Тропикал форест траст», занимаются установлением прямых связей между покупателями и производителями древесины, сертифицированной на предмет соот-ветствия ее производства принципам устойчивого лесоуправления (а, следовательно, и легальности), или с производителями, которые принимают дейс-твенные меры для того, чтобы получить сертификат цепочки поставок.

Некоторые крупные международные компа-нии, включая концерн «Стура-Энсо», и компа-нии, которые покупают и продают много древес-ной продукции, например, «ИКЕА», приняли активное участие в региональных процессах ФЛЕГ и инвестировали средства в развитие сотрудничес-тва с НПО и создание контролируемых и прохо-дящих внешний аудит цепочек закупок древесины с верификацией легальности своей древесины и древесной продукции (Врезка 3.11).

Источники: Confederation of European Paper Industries (2005); FAO (2005).

Врезка 3.10. Общеотраслевые этические нормы ведения бизнеса

Есть много примеров введения каких кодексов этических норм ведения бизнеса. Конфедерация европейских

производителей бумажной продукции заявила о введении принципов, в соответствии с которыми ее члены

обязаны закупать и использовать древесину только легального происхождения. Ее кодекс включает следу-

ющие требования:

• Члены Конфедерации обязаны вести лесозаготовку в полном соответствии с требованиями закона, рас-

пространяющимися на их деятельность и территорию.

• Члены Конфедерации обязаны закупать только древесину, заготовленную на законных основаниях.

• Члены Конфедерации должны ввести и применять процедуры, касающиеся закупки древесины и обеспе-

чения законности, и соответствующие основополагающим принципам системы экологического менедж-

мента.

• Члены Конфедерации обязаны обеспечивать наличие необходимой документации, подтверждающей

легальность заготовки закупаемой древесины.

• Необходимо должным образом вести документацию по закупке древесины и предоставлять ее по запро-

сам любому органу, уполномоченному контролировать легальность.

• Члены Конфедерации обязаны довести до сведения своих сотрудников выше перечисленные принципы и

организовать для них соответствующее обучение.

С аналогичными заявлениями выступили и другие ассоциации, использующие древесину в больших

объемах, например, Международный совет ассоциаций лесобумажной промышленности, Международная

африканская ассоциация лесопромышленников, Японская федерация ассоциаций лесопромышленников и

Американская ассоциация лесобумажной промышленности.

29

Несмотря на такие обнадеживающие тенден-ции, необходимо признать, что большая часть лесопромышленных предприятий по-прежнему закупает для себя древесину и другие виды древес-ного сырья без использования механизмов вери-фикации легальности (или неистощительности ее производства). Многие лесопромышленные про-екты финансируются вне зависимости от наличия документов, подтверждающих легальность и устой-чивость производства древесины, которую они используют. Сотрудничество с прогрессивными промышленными предприятиями и их ассоциаци-ями и заострение вопроса о включении требова-ния о подтверждении легальности и устойчивости производства древесины в условия предоставления финансирования лесопромышленным предприяти-ям по-прежнему являются трудно выполнимыми задачами, особенно в отношении компаний, рабо-тающих на менее экологически чувствительных рынках (т.е. за пределами Европы и США).

Итоги оценки работы по решению

проблем правоприменения и управле-

ния в лесном секторе в разных странах

мира и на международном уровне

В настоящее время на национальном и междуна-родном уровнях, в государственном и частном

секторе идет «волна» мероприятий по решению проблем, связанных с незаконными рубками и другими видами преступной деятельности, и сто-ящих за ними проблем управления в лесном сек-торе в целом. Региональные процессы ФЛЕГ стали форумом для совместного обсуждения проблем их участниками и заинтересованными сторонами, объединения взаимодополняющих усилий раз-ных сторон и создания новых возможностей для сотрудничества. В настоящее время ведется боль-шая работа по изучению проблем преступности в лесном секторе, особенно, проблем незаконных рубок, информированию общества о масштабах и последствиях их распространения, разработке и апробированию подходов к их решению на уровне всей страны и на местном уровне.

Несколько стран-импортеров древесины (хотя далеко не все из самых значимых для решения дан-ной проблемы стран) сейчас делают важные шаги для снижения и, в конечном итоге, ликвидации спроса на нелегально заготовленную древесину на международном рынке. Международные органи-зации ведут работу по развитию сотрудничества в области правоприменения и управления в лесном секторе и усилению политической воли в странах, являющихся их членами. Некоторые лесопромыш-ленные компании принимают меры по обеспече-нию легальности свого производства.

Источники: Jantunen (2006); FAO (2005).

Врезка 3.11. Добровольное введение корпоративных этических норм в целях обеспечения

легальности и неистощительности лесопользования

Корпоративные кодексы этических норм корпорации (как самостоятельные структуры или как члены ассоци-

аций) вводят на добровольной основе, чтобы заявить о своем обязательстве обеспечивать соответствие их

собственным принципам социальной и экологической ответственности. Они также часто включают требова-

ние о соблюдении законов стран, в которых они работают.

Европейская лесобумажная компания «Стура-Энсо» ведет активную работу по борьбе с незаконными

рубками и другими правонарушениями в зонах своей деятельности. Стратегия компании по обеспечению

легального происхождения древесины, которую она закупает в России, включает:

• Признание и анализ рисков, связанных с проблемами легальности и неистощительности.

• Ориентация на долговременные партнерские отношения и инвестиции.

• Наличие сетей местных представителей.

• Увеличение объемов лесозаготовки своими собственными производственными подразделениями.

• Максимально короткие цепочки поставок.

• Обучение и сотрудничество для повышения информированности поставщиков по вопросам устойчивого

лесоуправления.

• Активный диалог с заинтересованными сторонами и проекты развития.

«ИКЕА» разработала подход, основанный на т.н. «лестничной модели», для повышения заинтересован-

ности своих поставщиков в продаже древесины легального и неистощительного производства. Требования

включают закупку древесной продукции из легальных источников. «ИКЕА» вместе с Всемирным фондом дикой

природы разработала систему отслеживания древесины во избежание «утечек» в цепочке поставок. В рамках

их партнерства были также установлены групп производителей, обязавшихся заготавливать древесину только

в процессе санкционированных рубок.

Хотя еще рано оценивать воздействие этих инициатив, они, во всей видимости, становятся все более важ-

ными инструментами борьбы с незаконными рубками и коррупцией в лесном секторе.


30


Чего же не хватает? Что необходимо сделать для того, чтобы сотрудничество давало конкрет-ные результаты на практическом уровне? Одним из самых очевидных пробелов является слабая связь между мерами, принимаемые внутри лесно-го сектора, и общим программами оздоровления систем управления и борьбы с организованной преступностью. Действия по решению проблем правоприменения и управления в лесном секторе в отдельных странах и в рамках процессов ФЛЕГ по-прежнему, в значительной степени, ограничи-ваются лесным сектором, включая первичное и вторичное производство и торговлю, в то время как многие важные инструменты и опыт решения

таких проблем можно найти за пределами лесной отрасли.

В следующей главе рассматриваются некоторые их этих общих вопросов и потенциальных связей. Учитывая широкий диапазон данной темы, их рас-смотрение ограничивается подходами и инициатива-ми, в рамках которых Банк выступает в роли одного из основных партнеров, и, поэтому, имеет наиболь-шие возможности для оказания прямого содействия в обеспечении успешного взаимного дополнения усилий разных сторон. Но при этом, широкая и глубокая вовлеченность Банка в процессы реше-ния этих проблем должна обеспечивать выявление наиболее значимых инициатив и подходов.

31

а последние тридцать лет Всемирный банк накопил значительный опыт работы в лес-ном секторе. В этой главе рассматриваются

процесс формирования роли Банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе и его работа на данном направлении в на-стоящее время. В ней также освящается целенап-равленная деятельность Банка в других отраслях по решению вопросов управления. И, наконец, в этой главе показано, к чему стремиться Банк, участвуя в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе, и каковы потенци-альные направления взаимно дополняющих уси-лий в рамках программы работы Банка в лесном секторе и его инициатив более широкого диапазо-на, имеющих отношение к проблемам управления.

Кредитные операции

и консультационные услуги Банка

До 1978 г. работа Банка в лесном секторе носила спорадический характер и ограничивалась весьма малочисленными проектами в области плантаци-онного лесоразведения в целях производства сырья для промышленности и развития лесотехнического потенциала, а также включала небольшие «лес-ные» компоненты в комплексных проектах аграр-ного и сельского развития. В 1978 г. Банк изменил направленность свой деятельности в лесном сек-торе и с тех пор пытается содействовать развитию лесного сектора с целью снижения уровня бедности и улучшения качества окружающей среды. С самого начала к особо важным вопросам отнесена зависи-мость энергообеспечения малоимущего сельского населения от древесных ресурсов, включая тяготы,

которые вынуждено нести местное население (осо-бенно женщины) в связи с сокращением запасов древесины, а также потенциальная роль мобилиза-ции сил местных общин для повышения эффектив-ности лесного хозяйства.

Было признано, что большая часть топливной древесины, потребляемой малоимущим населени-ем, заготавливается в обход официальной системы лесного хозяйства и часто за пределами террито-рий, официально относимых к лесам. Хотя эта тема редко открыто обсуждалась как правопримени-тельная проблема, общепризнанным фактом было то, что лесные ведомства (особенно, в африканских странах и Индии) традиционно имели полицей-скую ориентацию и часто вступали в конфлик-ты с местным населением, чья жизнь зависела от лесов. В этих странах лесные ведомства и их работ-ники часто рассматривали использование лесов малоимущим населением в целях удовлетворения насущных потребностей как воровство, а распро-странение натурального сельского хозяйства на леса воспринимали как серьезную угрозу. В то время одним из основных направлений работы Банка в лесном секторе (равно как и интенсивной аналитической работы в области лесного хозяйства на международным уровне в целом) было решение проблемы, которая заключалась в том, что в лес-ном хозяйстве чрезмерно доминировала полицей-ско-надзорная ментальность, и его необходимо было переориентировать на решение вопросов социально-экономического развития с фокусиров-кой на людях и их поведении в качестве основы развития отрасли.

В аналитике и языке того времени доминиро-вали такие понятия, как трагедия простых людей,

4. Опыт Всемирного

банка в решении проблем

правоприменения и управления

в лесном секторе

З

32

внешние эффекты открытого доступа и коллектив-ные действия. В отношении структуры проектов Банка того времени следует сказать, что в период с 1979 по 1990 г. Банк сформировал портфель из более 36 проектов в области общественного и общинного лесного хозяйства, общая стоимость которых составляла примерно в 1 млрд долл. США (OED 1991).

В то время масштаб деятельности Банка в лес-ном секторе многолесных стран был более огра-ниченным, до некоторой степени, из-за призна-ваемых (хотя чаще всего неофициально) серь-езных проблем с управлением, которые, если о них вообще говорили, определялись такими

кодовыми эвфемизмами, как «рентный подход». Незаконным рубкам тогда ни Банком, ни «лес-ным» международным сообществом в целом не уделялось серьезного или постоянного внимания. Конечно, был очевиден относительно высокий уровень материального благосостояния и процве-тания лесных ведомств стран, особо щедро наде-ленных лесными ресурсами, но, как и коррупция в целом, это не считалось проблемой, заслуживаю-щей внимания Банка или значимой для политики развития.

Впервые внимание к преступной деятельности в лесном секторе в рамках проектов Банка было привлечено на Филиппинах в 1983 г. (Врезка 4.1),


Врезка 4.1. Правоприменение в лесном секторе как одно из направлений деятельности Банка

на Филиппинах

В рамках регионального проекта в Центральном Висаясе (1983 финансовый год) проблема уничтожения лесов

решалась с учетом того, что причиной ее возникновения стал незаконных захват вырубленных площадей

местным населением, который сопровождался выжиганием остаточной растительности в целях расчистки

земли. В рамках проекта использовали т.н. социально-ориентированный подход к развитию лесного хозяйс-

тва, направленный на стабилизацию землепользования за счет закрепления за местным населением прав

землевладения/пользования и предоставления ему услуг для обеспечения развития, притом, что эти местные

общины все равно рассматривались (правительством и Банком) как «незаконные захватчики леса».

Затем на основе этого опыта была разработана Программа структурной перестройки системы охраны

окружающей среды и природоресурсного сектора Филиппин (1991 финансовый год), которая содержала

дополнительные элементы, относящиеся к более эффективному подходу к работе с местными общинами. Она

также стала первой программой, которая предусматривала поддержку со стороны Банка в осуществлении

значительных мероприятий против широкомасштабного распространения незаконных рубок.

В рамках этого проекта была предоставлена поддержка в формировании политики и для инвестиционной

деятельности в области социально-ориентированного лесного хозяйства и создания нормативной базы зем-

левладения/пользования, а также в осуществлении стратегии повышения эффективности правоприменения

на территориях с высокими уровнями распространенности незаконной производственной деятельности. Цель

реализации этой программы заключалась в том, чтобы помочь Департаменту охраны окружающей среды

и природных ресурсов активизировать прямое участие лесного хозяйства в том, что происходит в лесах,

создать систему планомерного интенсивного контроля и правоприменения, и оказать техническое содейс-

твие. К инновационным элементам этого проекта относились:

• Сотрудничество с Департаментом юстиции в целях ускорения процессов ведения судебных дел и миними-

зации обструкционизма местных судов.

• Сотрудничество с Департаментом внутренних дел и местными администрациями для получения содействия

в задержании преступников, включая использование мобильных групп захвата, и привлечения националь-

ной полиции Филиппин к работе надзорных комитетов на всех уровнях.

• Внедрение комплексной системы контроля, включая контроль на таких объектах, как лесопильные произ-

водства, авиационное наблюдение за лесами в целях выявления незаконных рубок и нелегальных перераба-

тывающих производств и наземное наблюдение за подъездными путями и маршрутами транспортировки.

• Планомерный контроль силами комитетов на центральном, региональном и районном уровнях, в состав

которых входят представители центрального правительства и местных органов власти, военных ведомств,

церкви и НПО.

• Юридические услуги для обеспечения должной подготовки судебных дел на основе договоров найма

с юристами и содействие в ведении судебных дел.

• Предоставление необходимых транспортных средств и коммуникационного оборудования для персонала

правоприменительных органов, работающих на местах.

• Программы, направленные на то, чтобы заручиться поддержкой со стороны местного населения и решить

вопрос жизнеобеспечения, например, посредством конструктивного ориентирования разных действую-

щих государственных программ на создание реальных возможностей для жизнеобеспечения.

Создание в рамках этих проектов многоотраслевых комитетов по охране лесов было отнесено к наиболее

успешным начинаниям, а впоследствии на их основе была создана общенациональная система, но она ока-

залась в целом неустойчивой из-за бюджетных ограничений, которые появились по завершении реализации

программы.

33

а вообще эти проблемы начали систематически появляться в структуре проектов в 1990-х годах. Целенаправленное внимание Банка к проблемам правоприменения и управления в лесном секто-ре постепенно росло, что привело к переходу на более высокий технический и институциональ-ный уровень их решения. Гибкие кредитные опе-рации в Папуа – Новой Гвинее в 1990-х годах обеспечили поддержку в процессе внедрения системы частного администрирования налогов на экспорт круглых лесоматериалов. В рамках своей работы в Камбодже в конце 1990-х годов Банк впервые привлек экспертов по правопри-менению в лесном секторе для проведения ана-лиза политики и разработки проекта. К другим инновационным подходам относились апроби-рование систем независимого (третьей сторо-ной) мониторинга отчетности по преступности в лесном секторе, поддержка в создании систем учета материалов по судебным делам и выработ-ка рекомендаций по программам предупреж-дения воровства леса. В Африке аналогичная работа, включая создание независимых систем мониторинга, велась в Камеруне, а в Либерии в настоящее время ведется работа по решению послевоенных проблем.

Стратегии деятельности Банка

в отдельных странах

Чтобы оценить, насколько полноценно проблемы правоприменения и управления в лесном секто-ре и сопутствующие вопросы сегодня отражены в Стратегиях деятельности Банка в странах-клиен-тах (КАС), был проведен анализ самых последних КАС по 18 многолесным странам10. На долю этих 18 стран приходится 75% всех лесов, произрастаю-щих на территории развивающихся стран.

Лесной сектор упоминается в 17 из этих 18 КАС, а 11 из них содержат чисто лесохозяйствен-ные компоненты. В 9 КАС отдельно упоминаются проблемы правоприменения и управления в лесном секторе, и минимум в семи в общих чертах описыва-ются конкретные меры по решению этих проблем, которые необходимо принять в рамках кредит-ных операций и некредитной деятельности Банка. В пяти КАС устанавливается связь между исчезно-вением/сведением лесов и проблемами управления, в шести анализируется зависимость между беднос-тью и исчезновением/сведением лесов.

Кредитные операции

В настоящее время портфель кредитных опе-раций банка содержит более 50 действующих

Опыт Всемирного банка в решении проблем правоприменения и управления в лесном секторе

Примечание: В целях экономии места в этой таблице сокращение «флег» (прописными буквами) используется для обоз-

начения отдельных мероприятий, проектов или инициатив, связанным с общей проблемой правоприменения и управления

в лесном секторе, а не многосторонних процессов ФЛЕГ.

Таблица 4.1. Компоненты «Правоприменение и управление в лесном секторе» в портфеле

лесохозяйственных проектов Банка, по регионам

Регион

Общее

кол-во

проектов

Кол-во

проектов,

содержа-

щих ком-

поненты

«флег»

Общая

стоимость

этих

проектов

(млн долл.

США)

Стоимость

этих про-

ектов %

от общей

стоимости

портфеля

«лесных»

проектов

Обяза-

тельства

Банка

(млн долл.

США)

Стоимость

компонен-

тов «флег»

(млн долл.

США

Затраты

на ком-

поненты

«флег» в %

от общей

стоимости

портфеля

«лесных»

проектов

Стоимость

компонен-

тов «флег»

в данном

регионе

в % от

общей

стоимости

таких ком-

понентов

Африканские страны,

расположенные

южнее Сахары

9 5 515,1 19 289,7 108,9 21 35

Восточная Азия/

Тихоокеанский

регион

8 7 772,9 29 431,1 40,3 5 13

Европа/Центральная

Азия

11 9 396,5 15 265,6 32,7 8 11

Латинская Америка/

Карибский регион

19 13 691,9 26 328,8 123,1 18 40

Ближний Восток/

Северная Африка

3 0 203,5 8 139,5 0,0 0 0

Южная Азия 1 1 127,1 5 108,2 5,8 5 2

Всего 51 35 2707,0 100 1562,9 310,8 11 100

34


проектов развития лесного сектора на общую сумму 2,7 млрд долл. США. В ноябре 2005 г. была проведена оценка этих проектов, которая пока-зала, что около 35 из них включают отдельные компоненты, предназначенные для решения про-блем правоприменения и управления в лесном секторе, а сметная стоимость таких компонентов составляет 310,8 млн долл. США11. Таким обра-зом, на долю работы в области правоприменения и управления в лесном секторе приходится 11% общей суммы затрат на осуществление всех про-ектов развития лесного сектора (51 проект) и 22% общей суммы затрат на реализацию 35 про-ектов, содержащих компоненты, направленные на оздоровление систем управления в лесном секто-ре (см. Таблицу 4.1)12.

Проекты Банка включают следующие конкрет-ные направления, имеющие отношение к право-применению и управлению в лесном секторе:

• Формирование национальной лесной поли-тики и разработка планов развития лесного хозяйства.

• Повышение потенциала государственных ведомств для борьбы с преступностью в лесном секторе.

• Поддержка в работе по: проведению инвента-ризации природных ресурсов на национальном уровне, повышению прозрачности процессов предоставления лесов в концессионное поль-зование, лесной сертификации и верификации происхождения продукции по всей цепочке от заготовителя до потребителя.

• Разработка систем отчетности и контроля в об-ласти правоприменении, предоставление обо-рудования и проведение обучения для сотруд-ников, отвечающих за содержание и функцио-нирование охраняемых территорий.

Примеры такой работы представлены во врез-ках, помещенных в разных разделах настоящего документа.

Аналитическая и консультационная

деятельность и другие виды некредитной

деятельности Банка

Неотъемлемой и все более важной частью рабо-ты Банка по оказанию странам-клиентам содейс-твия в развитии является его аналитическая и консультационная деятельность. Эта деятельность создает фундамент для определения стратегичес-ких приоритетов и информационного обеспече-ния диалога по политике и процессов принятия решений по проектам и программам. Она вклю-

чает: экономические и отраслевые исследования и некредитное техническое содействие, менеджмент знаний и такие услуги, как обучение и проведение исследований13.

За период с момента принятия своей Лесной стратегии 2002 г. Банк выпустил несколько важ-ных публикаций по лесному хозяйству, которые включают анализ проблем правоприменения и управления в лесном секторе (Врезка 4.2).

Банк также подготовил серию обзоров, отра-жающих состояние лесного сектора ряда отде-льных стран (см. Врезку 4.3) с фокусировкой на правоприменении и управлении в лесном секто-ре. Кроме этого, в рамках своей аналитической и консультационной деятельности Банк активно поддерживает международные и региональные инициативы по оздоровлению систем управления в лесном секторе (включая поддержку в органи-зации трех региональных министерских конфе-ренций в рамках процессов ФЛЕГ), что является неотъемлемой частью его стратегического подхода к решению проблем управления в лесном секторе. Банк также оказал поддержку Албании, Армении, Боснии и Герцеговине, Индонезии и России в разработке их национальных планов действий по борьбе с незаконными рубками и повышению прозрачности в лесном секторе. В некоторых случаях работа Банка, связанная инвестициями в других отраслях, также затрагивает проблемы незаконных рубок и управления в лесном секторе (Врезка 4.4).

Врезка 4.2.

• “Tools for Civil Society Action to Reduce Forest

Corruption» [Инструменты гражданского

общества для борьбы с коррупцией в лесном

секторе].

• “Going, Going, Gone: The Illegal Trade in Wildlife

in East and Southeast Asia» [Незаконный тор-

говля дикими животными в Восточной и Юго-

Восточной Азии].

• “Reforming Forest Fiscal Systems: An Overview

of Country Approaches and Experiences»

[Реформирование бюджетно-финансовых

систем лесного хозяйства: Подходы и опыт

разных стран].

• “Technologies for Wood Tracking: Verifying and

Monitoring the Chain of Custody and Legal

Compliance in the Timber Industry» [Технологии

отслеживания происхождения древесины:

верификация и контроль цепочки поставок

и соблюдения закона в лесной промышлен-

ности].

Последние публикации Банка

по проблемам правоприменения


35

Включение лесного сектора в общие

процессы оздоровления власти

В настоящее время Банк уделяет все более при-стальное внимание проблемам управления и кор-рупции, о чем свидетельствует речь президента Банка Пола Вульфовица в Джакарте и содержание недавно подготовленного Советом директоров Банка документа по данной проблеме (“Raising the Bar on Anticorruption: Improving Governance and

Accountability, Fostering Development,» April 17, 2006 [Оздоровление власти, повышение ответс-твенности/контролируемости и содействие раз-витию]), в котором представлены позиция Банка и его формирующийся новый стратегический под-ход к работе со странами-клиентами и донорами, предоставляющими внешнее содействие на двус-торонней основе.

Банк финансирует широкий спектр видов инвестиционной и некредитной деятельности,



Врезка 4.3. Ситуация в лесном секторе Нигерии

Хотя лесной сектор Нигерии образует лишь 2,5% ее валового внутреннего продукта, примерно для полови-

ны населения страны леса являются источником энергии, кормов для скота, материалов для строительства,

доходов и лекарственных средств. За период с 1960-х годов до 1995 г. площадь лесного покрова Нигерии

сократилась с 10 млн га до 3,1 млн га.

«Из-за каких частных и общих проблем страдает лесной сектор Нигерии? Во-первых, лесного хозяйства

здесь вообще не существует, и поэтому леса – даже заповедные – деградируют. Во-вторых, в настоящее

время лесной доход Нигерии находится на минимальном уровне, т.к. произвольно установленные ставки

соответствующих платежей занижены и не отражают реальных рыночных цен на древесину. В-третьих, низкие

цены на древесину и низкие ставки платежей за лесопользование в сочетании с политикой протекционизма

(включая введение налога на импорт и запрета на экспортирование круглых лесоматериалов) означают, что

лесная промышленность работает не эффективно, в связи с чем спрос на древесину крайне высок, а удов-

летворяется он за счет продукции, поступающей по нелегальным или иным каналам. В-четвертых, нет ника-

кой связи между лесоустройством, лесохозяйственной деятельностью и лесным доходом. В-пятых, несмотря

на то, что несколько недавно проведенных исследований позволили получить много информации о лесном

секторе Нигерии, в имеющихся знаниях об политике тех отраслей, которые имеют отношение к лесному

сектору, есть пробел, в частности это касается бюджетно-финансовой политики страны. Без состоятельной

бюджетно-финансовой политики в лесном секторе и создания системы лесоуправления хозяйства лесной

сектор Нигерии неизбежно останется неустойчивым и малодоходным для государства, а, следовательно,

и для населения. … Для успешного реформирования лесного сектора абсолютно необходимо выполнить

следующие пять задач: [1] не взирая ни на что, создать эффективные системы ведения лесного хозяйства

с финансовым обеспечением в каждом регионе страны; [2] реформировать систему образования лесного

дохода с учетом специфики каждого региона страны; [3] повысить качество нормативно-правовой базы

хозяйственной деятельности на лесных землях; [4] провести реструктуризацию в смежных отраслях, включая

частную лесную промышленность, в целях обеспечения экономической устойчивости и жизнеспособности;

[5] укрепить систему соцобеспечения для наиболее уязвимых групп населения за счет создания альтернатив-

ных возможностей занятости».

Врезка 4.4.

В Лаосе в ходе рассмотрения гидроэнергетического проекта «Нам Теун-2» Банк провел серию надзор-

ных мероприятий для оценки выполнения обязательств Правительства запретить и не допускать ведения

лесозаготовительных работ на территории предлагаемого объекта – вокруг водохранилища – до заверше

ния оценки и реализации проекта. В 2000 г. совместная миссия Банка и Правительства с помощью анали-

за спутниковых снимков, аэросъемки и наземных наблюдений выявила и документально зафиксировала

серьезные нарушения. Речь шла о продолжающихся неконтролируемых рубках в зоне водохранилища и

на объектах, которые планировалось использовать для переселения туда людей, а также на охраняемой

территории национального значении в водосборной зоне водохранилища (World Bank 2000c). По результа-

там этих обследований Правительство и Банк пересмотрели требования к лесной охране, и Правительство

ввело более жесткие механизмы контроля и ответственности для выполнения договоренностей о подготов-

ке проекта. В 2003 и 2005 гг. были проведены повторные проверки, и их результаты подтвердили благие

намерения Правительства и их успешное осуществление, и тогда Банк принял решение о предоставлении

поддержки для проекта в форме гарантийной линии и гранта на принятие мер по охране окружающей среды

и социальной защите населения.

Незаконные рубки и гидроэнергетический проект в Лаосской Народной

Демократической Республике

36


направленной на улучшение ситуации в облас-ти управления в целом и повышение качества менеджмента в государственном и частном секто-ре. Фактически 22,3 млрд долл. США, инвести-рованные Всемирным банком в 2005 финансовом году в работу на таких направлениях, как судеб-но-правовые системы и государственное управле-ние, соответствует 24% общего объема кредитова-ния, предоставленного Международным банком реконструкции и развития/Международной ассо-циацией развития (МБРР/МААР) (World Bank 2005c). По состоянию на конец 2005 финансового года, общая сумма заемных/кредитных средств, выделенных только на государственное управление, составила 9,6 млрд долл. США, т.е. 10,1% общей суммы обязательств Банка. Выявления направле-ний, на которых возможно сотрудничество между теми подразделениями Группы Всемирного банка, которые занимаются вопросами правопримене-ния и управления в лесном секторе, и теми, чья работа связана с реформированием общей систе-мы управления, должно одновременно выявить потенциальные направления их взаимодополняю-щего сотрудничества. Растущее осознание крайней необходимости решения проблемы управления на корпоративном уровне создает реальную воз-можность для включения мер по борьбе с преступ-ностью в лесном секторе в анти-коррупционные программы Банка с более широким диапазоном.

Управление в госсекторе

Программа работы Банка в области управления в госсекторе включает три приоритетных направ-ления:

• Поддержка для целей реформирования гос-сектора, включая сочетание «права голоса» и партнерства, конкуренцию и установление внутренних правил и ограничений.

• Разработка схем преобразований на уровне институциональных и политических реалий с помощью оценок институциональных и поли-тических систем.

• Инвестиции в перспективное развитие инсти-туционального потенциала.

Опираясь на свои стратегии борьбы с кор-рупцией и совершенствования систем управле-ния в госсекторе, Банк разработал многомерную рамочную стратегию оздоровления систем управ-ления (Рисунок 4.1).

Используя результаты оценки, проведенной ОЭСР, Группа изучения проблем управления в госсекторе выделила пять приоритетных направ-лений для дальнейшей работы:

• Интеграция мер по борьбе с коррупцией в сис-теме управления в структуру отраслевых реформ

37

и операций, повышение потенциала отраслей и ликвидация их квалификационных пробелов.

• Дальнейшее изучение и использование полит-экономических закономерностей реформ.

• Борьба с политической коррупцией вместе с партнерами (финансирование партий, кор-рупция, связанная с выборами и т.д.).

• Установление партнерских отношений и созда-ние новых инструментов для поддержки ини-циатив по воздействию на спрос и потребле-ние (работа с общественными организациями, СМИ, парламентариями).

• Разработка инновационных пилотных программ для демонстрации преимуществ лидерских ка -честв и нравственных принципов в отношении укрепления позиций критической массы передо-вых «реформаторов» и обеспечения ответствен-ного отношения к государственной службе.

Группа изучения проблем управления в госсек-торе выявила также необходимость в дифферен-цировании стратегий между странами с низкими и высокими уровнями риска14, поскольку странам с высокими уровнями риска требуются поддержка и надзор более высокой интенсивности. Результаты предварительного анализа потребностей таких стран указывают на то, что для них важнейши-ми элементами стратегического подхода, прежде всего, должны стать:

• Диагностическое исследование для оценки сис-темы управления в поддержку КАС с фокуси-ровкой на политической коррупции.

• Целенаправленные меры по оздоровлению сис-тем управления в критических отраслях, кото-рые необходимо гармонизировать с деятельнос-тью других доноров (а при отсутствии отрас-левой направленности проблем – на уровне развития силами и в интересах местного населе-ния/общин).

• Показатели для мониторинга качества госу-дарственного управления финансовыми ресур-сами в системах страны.

• Проведение обзоров портфелей проектов по странам.

• Практически ориентированное взаимодейс-твие с Департаментом внутреннего анти-кор-рупционного контроля Банка (прим. пер.: дословно название этого подразделения Банка переводится как «Департамент обеспечения чистоты организации»)15 в целях миними-зации операционных и репутационных рис-ков (См. Врезку 4.5 – использование такого подхода на примере Стратегии деятельности Банка в Гане).

На основании всего своего опыта Группа изу-чения проблем управления в госсекторе пришла к выводу, что для стран с высокими уровнями риска, где коррупция является «эндемической» и хоро-шо укоренившейся проблемой, наиболее перспек-тивным подходом должна стать фокусировка на отраслевых аспектах реформы системы управле-ния. Это явно имеет большое значение для мер по совершенствованию систем правоприменения и управления в лесном секторе, позволяя использо-


Источник: World Bank (2006d).

Врезка 4.5. Включение в КАС таких элементов, как оздоровление систем управления и борьба

с коррупцией: на примере Ганы

Меры по оздоровлению систем управления и борьбе с коррупцией находят все более сфокусированное отра-

жение в КАС. В 1998–2001 финансовых годах примерно 75% КАС содержали положения, в которых прямо или

косвенно выражалась обеспокоенность по поводу этих проблем. За период с 2002 по 2004 г. их доля увели-

чилась до 100%. Теперь, когда эта проблема стала занимать одно из центральных мест, необходимо больше

внимания уделять повышению эффективности и результатам принимаемых мер.

Стратегия деятельности Банка в Гане является хорошим примером этого формирующегося подхода.

Гана – страна с весьма значительным ростом коррупции. В основе содержащегося в КАС описания прини-

маемых государством анти-коррупционных мер лежит Стратегия борьбы с бедностью. В ней определяются

такие критические направления воздействия на ситуацию, как расширение возможностей парламента и

других контролирующих учреждений для осуществления надзора за работой органов исполнительной власти,

процессом децентрализации государственных систем предоставления услуг, а также для повышения качества

менеджмента в местных органах власти и управления государственными расходами и т.п. В КАС определен

весь спектр кредитных и некредитных инструментов для достижения плановых показателей совершенство-

вания работы госсектора и борьбы с коррупцией. К ним относятся: ежегодные Кредиты в поддержку мер по

снижению уровня бедности, Отчетные карты граждан (для системы образования), займы на проекты, осущест-

вляемые силами местного населения и в целях расширения возможностей местного населения, учебные про-

граммы Института Всемирного банка для парламентариев, содействие для борьбы с коррупцией, поддержка

в осуществлении судебной реформы и т.д.

38


вать лесной сектор в качестве одного из каналов для принятия таких мер, особенно, в странах, где эта отрасль играет значительную роль в экономике.

Диагностические исследования

для оздоровления систем управления

и борьбы с коррупцией

Институт Всемирного банка разработал методику диагностической оценки систем управления для борьбы с коррупцией (ГАК) и помогает странам ее использовать (Врезка 4.6). Методика ГАК пре-дусматривает комплексный подход к повышению потенциала, управлению и анти-коррупционным мерам, а в ее основе лежат жесткая эмпирическая диагностика и анализ, консультационные услуги по политике, совместные действия и информаци-онные продукты.

Используя междисциплинарный подход, и тес-но взаимодействуя с заинтересованными сторона-ми на основе партнерских отношений, Институт Всемирного банка применяет учебные методы для установления связей между диагностическими исследованиями, использованием их результатов,

совместными действиями и учебными процессами на уровне страны. Группа специалистов Института Всемирного банка по проблемам управления в тече-ние целого ряда лет занимается такой диагности-ческой работой в нескольких странах. Детальные диагностические исследования проведены в восьми странах (Албании, Камбодже, Индонезии, Латвии, Малави, Румынии, Словакии и Таиланде) с последу-ющей подготовкой общедоступных отчетов. Кроме этого, во многих странах не только ведется сбор данных диагностических исследований и подготов-ка отчетов, но и целенаправленная последующая работа в рамках местных инициатив16. Некоторые их этих государств являются многолесными стра-нами, заслуживающими первоочередного внима-ния (в частности, Камбоджа, Индонезия, Боливия, Гондурас, Бразилия и Мадагаскар). Проведение там диагностических исследований в лесном секторе в целях информационного обеспечения дебатов и выработки согласованных позиций в отношении реформ в области правоприменения и управления в лесном секторе является одним из тех направле-ний, где усилия разных структур и сторон могут успешно дополнять друг друга.

Врезка 4.6. Инструменты диагностических исследований ГАК: Роль аналитической работы

и эмпирических знаний для целей повышения местного потенциала и формирования

программ действий

Результаты углубленного анализа положения дел в отдельных странах являются ключевым элементом фор-

мирования базы знаний, извлечения уроков и разработки стратегий. Они позволяют расширить возможности

граждан, предприятий, законодателей и реформаторов в правительстве и создать импульс для осущест-

вления реформ. Серия эмпирических диагностических исследований является одной из форм содействия

странам в подготовке программ действий, обеспечении участия широкого круга заинтересованных сторон

и выработке согласованных решений. Диагностические исследования ГАК относятся к таким инструментам.

Они включают углубленные обследования по странам с охватом тысяч домохозяйств, фирм и государственных

чиновников для сбора информации об уязвимости в пределах организаций и учреждений каждой конкретной

страны. Ключевыми элементами диагностических исследований ГАК являются:

• Многомерные отдельные опросы среди пользователей государственных услуг/домохозяйств, фирм и госу-

дарственных чиновников, которые позволяют производить триангуляцию результатов.

• Включение вопросов об опыте (в отличии просьб высказать свое мнение или дать общий ответ).

• Общая концептуальная основа систем управления и предоставления услуг.

• Четкие технические спецификации на стадии проведения.

Разработка структуры и проведение опросов позволяют:

• Приобретать знания в тесном взаимодействии между внешними экспертами и их местными коллегами.

• Создавать условия для установления долговременных устойчивых партнерских отношений между заинте-

ресованными сторонами на местном уровне.

• Получать данные по исходной ситуации в области управления и эффективности функционирования гос-

сектора.

• Регулярно контролировать качество управления и функционирования госсектора.

Разработанная на основе этого подхода методика анализа позволяет местным заинтересованным сторо-

нам использовать его результаты для проведения конструктивных дебатов по институциональным реформам

и достижения договоренности о конкретных преобразованиях. Чтобы деполитизировать проблему и ускорить

процесс реформирования, такие дебаты по институциональным реформам следует фокусировать на данные,

касающиеся конкретных ведомств и их специфики, не на отдельные фигуры.

39

Финансирование частной

инвестиционной деятельности

Международная финансовая корпорация (МФК) является одной из основных финансовых орга-низаций, предоставляющих финансирование для участия частного сектора в производственной деятельности лесопромышленного комплекса раз-вивающихся стран. Фактически, объем финансиро-вания, выделенный МФК в 2005 финансовом году на работу в лесном секторе, более чем вдвое превы-сил финансирование МБРР/МААР на аналогич-ные цели, составив примерно 250 млн долл. США. Поэтому, Банку и МФК крайне важно объединить усилия для решения проблем незаконных рубок. У МФК есть две основных возможности оказывать поддержку в оздоровлении систем управления в лесном секторе: посредством введения требо-вания о соответствии финансируемых ей произ-водств ее стандартам социальной и экологической устойчивости и за счет мер, направленных на вве-дение и соблюдение принципов корпоративной социальной ответственности в частном секторе.

Финансируя производственную деятельность, МФК возлагает на клиента ответственность за устранение/минимизацию/компенсацию соци-альных и экологических рисков и воздействий методами, соответствующими стандартам МФК. Ключевой частью роли клиента в данной облас-ти является обеспечение участия затрагиваемого населения в процессах принятия решений пос-редством раскрытия информации о соответс-твующих проектах, проведения консультаций и осознанного участия населения. Роль МФК заключается в рассмотрение результатов оцен-ки социальных и экологических рисков произ-водства клиента; оказании клиенту содействия в разработке мер по исключению, минимизации, смягчению или компенсации социальных и эко-логических воздействий в соответствии с ее стан-дартами; категоризации проектов для уточнения требований в отношении раскрытия информа-ции; оказании помощи в выявлении возможнос-тей для улучшения социальных и экологических показателей; и ведении мониторинга социальных и экологических показателей производственной деятельности клиента на протяжении всего срока реализации проекта. Недавно МФК произвела пересмотр своих стандартов (см. IFC 2006).

Еще одной мерой МФК по обеспечению кор-поративной социальной ответственности являет-ся принятие решений о кредитовании проектов с учетом того, соблюдают потенциальные заем-щики Принципы Экватора или нет. Принципы

Экватора – это добровольная система правил реше-ния экологических и социальных вопросов. Они основаны на социальных и экологических стан-дартах МФК и их соблюдение является условием предоставления финансирования на все проекты развития (вне зависимости от страны и региона) во всех отраслях промышленности, если стоимость проекта составляет не менее 50 млн долл. США17. В 2003 г. Принципы Экватора были официально приняты 10 международными банками, подпи-сание соответствующих документов состоялось в штаб-квартире МФК. С тех пор, к этим первым банкам, принявшим Принципы Экватора, при-соединились еще более 40 крупных международ-ных финансовых организаций. МФК и эти другие организации не предоставляют займы для финан-сирования проектов, если заемщик не берет на себя обязательства или не в состоянии обеспечить соответствие своей социальной и экологической политики и процедур Принципам Экватора.

Включение однозначных мер по предупрежде-нию незаконных рубок и других видов преступной деятельности в подобные процессы должно создать конкретную возможность для продвижения впе-ред в решении проблем правоприменения и управ-ления в лесном секторе совместными усилиями частных компаний и государственных и частных финансовых организаций. Организации, финанси-рующие частный сектор, включая МФК, должны также рассмотреть вопрос об обеспечении легаль-ности потоков древесного сырья в качестве важной меры смягчения финансовых и репутационных рисков, связанных с инвестициями в повышение производственной мощности лесной промышлен-ности. С повышением внимания к легальности древесины и древесной продукции со стороны государственных и частных закупщиков (в равной мере) неспособность доказывать легальность заку-паемой или заготовленной древесины, используе-мой в качестве сырья для производства древесной продукции, является фактором риска в отношении рентабельности инвестиций. Особенно, это каса-ется компаний, которые намерены экспортировать свои продукцию на экологически чувствительные рынки. Эти риски необходимо минимизировать за счет включения соответствующих требований по планированию инвестиционной деятельности в качестве условий предоставления финансиро-вания (например, в форме оценки соответствия объемов поставки легального круглого леса, оте-чественного и, возможно, импортного, планам уве-личения производственных мощностей, а также посредством поощрения использования серти-фикации в качества рыночного инструмента для


40


решения проблемы легальности и более общей проблемы устойчивости).

Корпоративная социальная

ответственность

В Банке/Аппарате вице-президента МФК по разви-тию частного сектора существует Консультативная служба по иностранным инвестициям (ФИАС), которая занимается внедрением принципов кор-поративной социальной ответственности (КСО), консультируя правительства стран по вопросам базовых принципов КСО, соблюдение которых необходимо для повышения конкурентоспособ-ности и инвестиционной привлекательности стран. В частности, в настоящее время работа ФИАС с правительствами стран-заемщиков направлена на выполнение следующих задач:

• Оценка и анализ уже принятых и планируемых мер в рамках КСО в тех отраслях, от которых в набольшей степени зависит конкурентоспо-собность страны.

• Разработка стратегий повышения прозрачнос-ти и контролируемости и гармонизация сущес-твующих законов и нормативных актов.

• Создание образовательных и учебных возмож-ностей с учетом отраслевой специфики.

• Разработка подходов для максимизации вза-имодополняемости между государственными инспекционными органами и организациями, реализующими схемы контролирования и инс-пектирования цепочек поставок на основе ини-циатив по соблюдению принципов КСО.

Методика ФИАС по практическому примене-нию принципов КСО предоставляется по запро-сам коллегам из Всемирного банка для оказания им поддержки в выполнении таких задач, как:

• Определение путей включения мер по соблюде-нию принципов КСО в кредитные операции.

• Проведение исходных диагностических иссле-дований для оценки КСО в определенной отрасли данной страны и работы со специалис-тами этой страны по подготовке предложений и выработке мер для их включения в компоненты проектов, направленные на обеспечение КСО.

• Выработка рекомендаций касательно ролей правительства в поддержке мер по обеспече-нию КСО.

• Совместное обсуждение вопросов КСО ком-паниями и/или отраслями промышленности и правительством.

• Проведение последующих диагностических исследований для оценки конечных результа-тов проектов18.

Включение такой темы, как «Обеспечение легальности потоков древесного сырья» в учеб-ные программы по КСО, консультационную работу и соответствующие кредитные операции, проведение последующих диагностических иссле-дований (особенно для предприятий малого и среднего бизнеса) и использование экономичных, но эффективных подходов к верификации легаль-ности должны помогать таким компаниям сохра-нять жизнеспособность в условиях все более «раз-борчивых» рынков. Это также должно способс-твовать повышению престижности легальности и качественного управления в лесном секторе.

Укрепление законодательной базы и

совершенствование судебно-правовой

системы

Отдел по природоохранному законодательству и международному праву Аппарата вице-прези-дента Банка по правовым вопросам также вносит свой вклад в работу по совершенствованию сис-тем управления посредством выполнения ряда задач. Отдел проводит анализ проектов на пред-мет (a) их соответствия требованиям защитной политики Банка, (b) выявления необходимости в оказании странам содействия в подготовке новых законов в области охраны окружающей среды, и (c) оценки соответствия проектов поло-жениям значимых для них международных кон-венций. Кроме того, этот отдел вместе с МФК и другими многосторонними кредитными орга-низациями занимается оценкой экологической политики и правовых проблем, возникающих в связи с участием частного сектора в проек-тах развития. Важной частью работы отдела является консультирование стран-заемщиков по вопросам разработки экологического законода-тельства. Такое техническое содействие включа-ет помощь странам в разработке нормативных актов, регулирующих лесопользование19.

К основным направлениям взаимодействия и взаимного дополнения усилий специалистов Банка по правовым вопросам и его специалистов по вопросам развития лесного сектора относится разработка методических документов для оценки качества нормативно-правовой базы и укрепле-ния потенциала государственных обвинителей для эффективного завершения уголовных дел, связан-ных с лесным сектором (Врезки 4.7 и 4.8). Банк

41

признает, что результативность работы по реше-нию проблемы преступности в лесном секторе невозможно обеспечить без участия в процессе реформирования судебно-правовых систем широ-кого круга заинтересованных сторон, равно как без оценки законодательства, регулирующего деятель-ность других отраслей и направлений, а не только лесных кодексов.

Улучшение работы системы правосудия, осо-бенно, на благо малоимущего населения, является одной из самых важных задач реформирования судебно-правовых систем развивающихся стран. Системы правосудия часто обходят бедных сто-роной, способствуя их дальнейшему обеднению и делая их жизнь менее безопасной. Это также повышает уровень конфликтности, а иногда при-водит к распространению таких форм насилия, как самосуд и тому подобное. Большая часть исследований и работ в рамках содействия раз-витию по совершенствованию систем правосудия сосредоточено на официальных органах судеб-но-правовых систем: полиции, прокурорских и судебных органах. То же самое относится и к пред-ложениям по реформированию. Но правосудие –


Врезка 4.7.

На международном уровне большинством раз-

деляется мнение о том, что совершенствование

правовой базы является крайне необходимой

составляющей процессов решения многочислен-

ных проблем лесного сектора. Юристы Банка и

ФАО подготовили справочник по лесному зако-

нодательству в помощь специалистам по лесному

хозяйству, экономистам, специалистам других

направлений, занимающимся проблемами раз-

вития, и юристам при выявлении правовых барь-

еров на пути развития лесного сектора (см. гото-

вящуюся к выходу в свет публикацию Всемирного

банка). Этот документ рассчитан на то, чтобы

стать пошаговым руководством по решению

всего спектра вопросов, требующих рассмотре-

ния при оценке адекватности правовой базы лес-

ного сектора, и включает варианты решения этих

вопросов. Он предназначен для использования

не в качестве жесткой инструкции, а, наоборот,

в качестве методологического инструмента, кото-

рый должен помочь специалистам по вопросам

развития понять, как анализировать ту или иную

конкретную проблему, и оценить соответствую-

щие правовые меры.

Лесное законодательство:

Справочник по устойчивому

развитию

Врезка 4.8. Специальное совещание экспертов по вопросам расследования и судебного

преследования по делам о незаконных рубках: Извлеченные уроки

Основной упор, конечно, следует делать на превентивные мероприятия и удержание людей от такой противо-

законной деятельности, как незаконные рубки, поджоги, браконьерство, коррупция и других видов преступной

деятельности в лесном секторе, но государственные власти и общественность должны иметь возможность

опираться на следственные и прокурорские органы, обладающие достаточным потенциалом для обеспечения

соблюдения закона и наказания правонарушителей. Во всем мире успешных примеров судебного преследо-

вания за нарушения лесного законодательства очень мало, и нет никаких сведений о судебных преследовани-

ях за отмывание денег, полученных в результате преступной деятельности в лесном секторе. В марте 2006 г.

в Маниле состоялось специальное совещание для обобщения и анализа имеющегося опыта и оценки потреб-

ностей в повышении потенциала и иных потребностей, связанных со следственно-судебным сегментом систе-

мы правоприменения в лесном секторе. Помимо прочих вопросов, обсуждались пути повышения эффектив-

ности расследования и судебного производства по делам о незаконных рубках за счет использования законов

о борьбе с отмыванием денег и о конфискации имущества, а также за счет использования межведомственных

групп захвата. Манильское совещание позволило выработать ряд дальнейших шагов и решений, включая:

• Составление перечня передовых подходов на основе практического опыта других – это должно помочь

следователям и обвинителям оказывать максимальное воздействие на процессы судебного преследова-

ния по делам о незаконных рубках.

• Выявление проблемных правовых вопросов, включая: законы о давности уголовного преследования,

использование фотоснимков и компьютерного анализа в качестве доказательств, корпоративную ответ-

ственность, использование косвенных доказательств/улик, презумпции преднамеренности (например,

намерение концессионера украсть может быть установлено посредством демонстрации того, что объемы,

заготавливаемые этой компанией на данном участке, превышают объемы, указанные в разрешительном

документе, концессионер заготавливает лес в сверхурочное время, или есть свидетели того, что концес-

сионер заготавливал лес за пределами участка, определенного в разрешительном документе) и использо-

вание данных, полученных с помощью глобальных позиционных систем в качестве доказательства захвата

лесных земель.

• Определение конкретных путей использования законов о борьбе с отмыванием денег и о конфискации

имущества для целей расследования и судебного преследования по делам о незаконных рубках.

• Установление контактов с/между работниками лесного хозяйства, обвинителями и следователями для

укрепления международного сотрудничества в ведении дел о незаконных рубках.

42


это не просто сфера деятельности государства и его судебно-правовых органов. Комплексные стратегии улучшения доступа к правосудию для бедных должны, таким образом, охватывать и официальные и неофициальные формы разреше-ния споров, а их разработка должна начинаться с изучения опыта с людей, а не только судебно-правовой системы.

В настоящее время Банк оказывает подде-ржку в проведении программы исследований, в нескольких странах, включая Индонезию и Камбоджу, где преступность в природоресурсном секторе и незаконные рубки представляют особо серьезную проблему. Эта программа называется «Правосудие для бедных», а целями ее проведе-ния являются:

• Изучить предпочтения и ожидания малоиму-щего населения и обеспечить защиту его инте-ресов.

• Выявить закономерности во взаимодействии между бедными общинами, сельскими учреж-дениями и судебно-правовой системой.

• Определить факторы, обеспечивающие бед-ным группам сельского населения возмож-ности для успешной защиты своих интересов в условиях несостоятельности официальных учреждений.

Борьба с отмыванием денег/

финансированием террористической

деятельности

В последние годы во всем мире огромное зна-чение приобрели усилия по борьбе с отмывани-ем денег и финансированием террористической деятельности. Отмывание денег и финансиро-вание терроризма являются глобальными про-блемами, которые не только ставят под угрозу безопасность, но и наносят удар по стабильности, прозрачности и эффективности работы финансо-вых систем, подрывая, таким образом, экономи-ческое благополучие.

Задача Банка состоит в оказании своим стра-нам-клиентам поддержки в таких формах, как техническое содействие, проведение оценок, обмен знаниями и работа по пропаганде передо-вых подходов в целях укрепления и сохранения целостности финансовых систем этих стран. Банк включил работу по борьбе с отмыванием денег/финансированием терроризма в свою программу содействия развитию, а именно в круг своих задач в отношении финансовых систем стран, посколь-ку она связана с его дополнительной работой

по решению вопросов управления и законода-тельства и должна усилить воздействие мер на данном направлении. В марте 2004 г. Советы директоров Банка и Международного валютного фонда (МВФ) договорились о выделении допол-нительных ресурсов в поддержку борьбы с отмы-ванием денег/финансированием террористичес-кой деятельности в рамках своей планомерной деятельности. Советы директоров обеих органи-заций утвердили решение о расширении своих обязательств в отношении оценки и технического содействия до такой степени, которая позволят обеспечить полный охват международных стан-дартов, установленных ФАТФ.

Наличие возможностей для отмывания денег, полученных в результате незаконной производс-твенной деятельности в лесном секторе, относится к важным рычагам распространения преступнос-ти в данной отрасли. Крупномасштабные незакон-ные рубки обеспечивают возможность образо-вания значительных доходов. Законы о борьбе с отмывание денег и о конфискации имущества могут помочь в расследовании преступлений и судебном преследовании по делам о незаконных рубках и других преступлениях в лесном секторе, особенно, в тех случаях, когда деньги направля-ются чрез финансовые организации на опреде-ленном этапе их отмывания. В настоящее время в Индонезии разрабатываются перспективные инициативы, предусматривающие использование потенциала законов о борьбе с отмыванием денег для борьбы с преступностью в лесном секторе. (См Врезку 4.9.)

В Банке есть отдел по борьбе с преступнос-тью на финансовых рынках (прим. пер.: дослов-но «отдел по обеспечению чистоты финансо-вых рынков»), помимо прочего, он оказывает содействие в выполнении следующих задач: (a) разработка институциональной структуры (это, например, может быть нормативная базы затрагиваемой отрасли), (b) разработка проектов законодательных актов, (c) надзор за деятельнос-тью финансовых организаций, и (d) деятельность подразделений финансовой разведки. (более под-робная информация представлена на сайте дан-ного отдела: http://www.worldbank.org/amlcft.)

Инициатива по повышению

прозрачности деятельности

добывающих отраслей

промышленности

Принятая в 2003 г., Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей

43

промышленности (ИПДП) предусматривает под-держку мер по оздоровлению систем управления в странах, щедро наделенных природными ресур-сами, в форме публикации и верификации исчер-пывающих сведений о платежах, произведенных компаниями, и доходах, полученных государством за счет добычи нефти, газа и других полезных ископаемых. Сегодня в ИПДП участвует около 20 стран Африки, Латинской Америки и Кавказа, полнота вовлеченности варьирует по странам, а са-мыми активными участниками в данный момент являются страны Африки. Секретариат ИПДП находится в Лондоне, а Банк оказывает техничес-кое содействие в реализации программы.

Процесс ИПДП основан на договоренности с Правительством страны о выполнении им следу-ющих обязательств:

• Повышение прозрачности.• Создание комитетов, состоящих из представи-

телей разных заинтересованных сторон (вклю-чая, что весьма важно, представителей обще-ственных организаций).

• Назначение независимого распорядителя для финансового анализа (сопоставления) плате-жей и поступлений.

• Раскрытие финансовой информации, поступаю-щей из компаний и государственных ведомств.

• Обнародование и открытое обсуждение рас-крытой информации.

• Анализ процесса.

Специалисты Банка обнаружили, что процесс ИПДП оказывает максимальное воздействие

там, где есть четко определенные прямые потоки доходов, поступающих в государственную казну из данной отрасли в отличие от многих других потоков доходов. Это процесс также помогает ограничить число «действующих лиц» (напри-мер, концессионеров), отвечающих за основную часть производства. Он также оказался весьма важным для обеспечения приверженности пра-вительств участвующих стран соответствующим целям. Инициатива ИПДП ограничивается сопоставлением платежей, поступающих госу-дарству от добывающих отраслей промышлен-ности, и не включает рассмотрения вопросов о том, как эти доходы используются. Но, несмот-ря на относительно узкий диапазон программы, ИПДП положила начал диалогу по вопросам прозрачности в затрагиваемых отраслях и обес-печила уверенность участвующих стран в воз-можности решения и более серьезных проблем управления, связанных с использованием при-родных ресурсов.

Хотя в настоящее время прямой связи между этой инициативой и решением проблемы неза-конных рубок нет, есть перспективы ее использо-вания в этих целях. Она может быть источником полезной информации для инициатив по реше-нию проблем правоприменения и управления в лесном секторе. Другим потенциальным видом ее использования является включение в нее (в ка-кой-то момент, в будущем) мер по решению этих проблем, особенно, в тех странах, где лесной сек-тор имеет огромное экономическое значение при относительно небольшом числе крупных «игро-ков» на его поле.


Врезка 4.9. Семинар по стратегии борьбы с незаконными рубками на основании Закона Индонезии

о борьбе с отмыванием денег

Шестнадцатого ноября 2005 г. Министерство лесного хозяйства Индонезии, Индонезийский центр отчетности

и анализа финансовых операций и Всемирный банк совместно организовали и профинансировали одноднев-

ный семинар по борьбе с незаконными рубками в рамках реализации Закона о борьбе с отмыванием денег.

Этот закон (25 ноября 2003 г.) был введен в действие в 2003 г. и является пересмотренным вариантом ранее

действовавшего Закона (от 15 ноября 2002 г.) о борьбе с отмыванием денег. Принятие исходного закона было

одной их вех на пути решения проблемы отмывания денег в Индонезии. Он был пересмотрен, помимо прочего,

для того, чтобы расширить перечень предикативных преступлений за счет включения в него преступлений,

относящихся к сфере действия законов, распространяющихся на лесную промышленность и экологию. Этот

семинар дал возможность впервые собрать вместе представителей правоприменительных органов, лесного

сектора и финансовой системы для обсуждения проблем, поиска путей взаимодействия с помощью новых

правовых инструментов и для того, чтобы взять четкий курс на эффективные действия. Участники семинара

сформулировали две основные рекомендации:

• Следует создать межведомственный орган для решения нормативных и программных вопросов, каса-

ющихся связей между незаконными рубками и отмыванием денег.

• Следует создать специальную рабочую группу в составе следователей и обвинителей для ведения дел

о незаконных рубках, связанных с отмыванием денег и коррупцией.

44


Новые направления работы Банка

в области правоприменения


Меры по решению проблем

правоприменения и управления в лесном

секторе в рамках проектов Банка

Только 10% всех обязательств Банка на проек-ты в области лесного хозяйства можно отнести к средствам прямой поддержки в совершенствова-нии систем правоприменения и управления в лес-ном секторе. Но в широком смысле, что более важно, поскольку это составляет основу позиции Банка в отношении той роли, которую играет управления и законность в развитии лесного сек-тора, по сути, вся работа Банка в лесном секторе способствует решению задач, включенных в про-грамму мер в области правоприменения и управ-ления в лесном секторе. Работа Банка по расшире-нию масштабов плантационного лесоразведения направлена на устранение, (даже если неполное) дисбаланса между спросом и предложением, а с помощью отраслевых исследований в области лесного хозяйства Банк уже давно изучает вопро-сы реформирования систем образования лесного дохода, получения рентных доходов и налогооб-ложения производства древесины, сбалансирован-ные и ориентированные на рынок подходы к раз-витию лесной промышленности и возможности расширения охраны лесных ресурсов силами мес-тного населения. Такие подходы при правильном применении полностью соответствуют принципам гуманности и социальной ответственности и уси-ливают воздействие основанных на них методов предупреждения преступности в лесном секторе. Основная цель будущей работы Банка на этих направлениях развития лесного сектора, помимо того, что необходимо делать больше, заключается в повышении качества работы в области правопри-менения и управления в лесном секторе.

Далее представлены новые, формирующиеся направления деятельности Банка в этой области.

Соединение усилий Группы Всемирного банка по совершенствованию систем правоприменения и управления в лесном секторе с ее усилиями по реформированию систем управления в целом для обеспечения их успешной взаимодополняемостиКак уже говорилось в предыдущих главах, порт-фель «лесных» проектов Банка предусматривает использование его общего подхода к оздоровле-нию систем управления и борьбе с коррупцией. Проекты развития лесного сектора методически

сопоставимы, если не полностью корреспондиру-ются, с широким спектром работы по решению проблем управления, которая ведется другими отраслевыми департаментами Банка. К наибо-лее значимым видам работы в области управле-ния, которую ведут другие структуры Группы Всемирного банка, относятся поддержка процес-сов разработки и реализации Стратегий сниже-ния уровня бедности и отражение этих процессов в КАС Банка, диагностические исследования для оценки систем управления и включение в КАС таких элементов, как оздоровление систем управ-ления и борьба с коррупцией, а также разработка специальных программ повышения потенциала с учетом результатов диагностических обследова-ний (Сеть борьбы с бедностью и управления эко-номикой и Институт Всемирного банка). Другими значимыми направлениями работы Банка явля-ются борьба с отмыванием денег и расследование финансовых преступлений (отдел борьбы с пре-ступностью на финансовых рынках), ИПДП, про-грамма «Правосудие для бедных» и модернизация таможенных органов. Департамент внутреннего анти-коррупционного контроля Банка проводит расследования по поводу обвинений в коррупции в адрес финансируемых им проектов с помощью подхода, позволяющего создать мощные инстру-менты для борьбы с незаконными рубками и дру-гими преступлениями в лесном секторе. Правовой департамент в настоящее время выполняет важную работу по организации сравнительного исследова-ния для оценки качества нормативно-правовых систем.

Кроме этого, в рамках операций МФК ведет-ся определенная работа по соблюдению принци-пов корпоративной социальной ответственности и другим социальным и экологическим вопро-сам (например, по разработке политики, предус-матривающей выполнение защитных требований к инвестиционной деятельности); и эта работа чрезвычайно значима для решения проблем пра-воприменения и управления в лесном секторе. В отношении правых аспектов следует сказать, что в 2006 г. вышло юридическое заключение Банка по уголовному правосудию. В нем с точки зрения интересов развития рассматривается обоснован-ность участия Банка в решении проблем уголовно-го правосудия, представлена схема категоризации в качестве ориентира при определении потенци-альной роли Банка в конкретных обстоятельствах, а также предлагается разработать руководство по оценке деятельности Банка и порядок проведе-ния такой оценки. В заключении подчеркивает-ся важность постоянного использования Банком

45

подхода, в соответствии с которым его деятель-ность должна быть экономически обоснованной, исключать вмешательство в политику государства и участие в принятии решений по конкретным уголовным делам.

В своей деятельности в лесном секторе Группа Всемирного банка должна более целенаправленно использовать информацию, получаемую в рамках этих инициатив, и координировать свои действия в соответствии с ними. Экспертные данные, накоп-ленные в этих специализированных областях, до сих пор редко эффективно использовались для решения проблем лесного сектора. Там, где они действительно использовались (например, в облас-ти борьбы с отмыванием денег), стало ясно, что существуют огромные перспективы для межот-раслевой работы, но и транзакционные затраты на такие усилия весьма велики. В частности, необхо-димо интенсифицировать совместную аналитичес-кую работу силами разных подразделений Банка, познакомить специалистов по другим вопросам с особенностями лесного хозяйства и повысить информированность внешних заинтересованных сторон о значимости этих инструментов.

Систематическое включение вопросов правоприменения и управления в лесном секторе в диалог по лесному хозяйству на уровне отдельной страныБольшинство из клиентов Банка, являющихся важными многолесными странами, также испы-тывают большие трудности в связи с серьезны-ми проблемами с государственным управлением в целом. В таких ситуациях меры по повышению прозрачности информации и обеспечению учас-тия общественных организаций являются ключе-выми вопросам в борьбе с незаконными рубками и преступностью в лесном секторе, равно как и фокусировка усилий на борьбу с коррупцией на высоком уровне. Общая координация усилий с мерами противодействия коррупции является важной частью такой работы, о чем уже говори-лось в предыдущих главах.

Для включения мер по решению проблем управления в лесном секторе в основные операции Банка существуют и другие возможности. Они создаются с помощью инструментов кредитова-ния деятельности по формированию/реализации определенных направлений политики (займы на работу по формированию/реализации политики развития, кредиты на разработку/осуществление стратегий борьбы с бедностью и т.д.), которые занимают все больше места в кредитном портфеле Банка. При правильном определении условий пре-

доставления такого финансирования эти кредит-ные операции могут стать важным инструментом для создания правильных макроэкономических стимулов. В настоящее время программы разра-ботки/осуществления политики развития, финан-сируемые за счет заемных средств, реализуются в Камеруне, Демократической Республике Конго, Габоне и Лаосе, и из процессов их реализации уже можно извлечь важные уроки.

Банку необходимо по-прежнему соблюдать осторожность в отношении предоставления прямой поддержки для пресечения преступной деятельности. Повышение потенциала оператив-ных подразделений лесной охраны (обеспечение их базовой мобильности, оснащение средствами связи, повышение квалификации персонала, пре-доставление оборудования и средств на оплату труда), что относится к сложившимся направлени-ям практической работы Банка в лесном секторе, по всей видимости, не будет сопряжено с серь-езными рисками, но, возможно, есть основания для рассмотрения таких вопросов с помощью предлагаемых специальных механизмов оценки рисков, которые описываются в общих руководс-твах Банках. Предоставление оружия, обучения обращению с оружием можно отнести к особо рискованным мероприятиям, в которых Банк не должен участвовать. Как указано в юридическом заключении Банка, правоохранительная деятель-ность, выходящая за рамки соблюдения условий, изложенных в Статьях Соглашения (т.е. в Уставе МБРР/МАР), сопряжена с риском нарушения прав человека и другими репутационными рис-ками, для минимизации которых требуются спе-циальные защитные механизмы, методическая и экспертная база, которых у Банка нет.

Однако это не лишает Банк возможности оказы-вать поддержку для принятия странами широкого спектра мер, которые обычно относятся к пресече-нию преступлений в лесном секторе. Работа Банка должна быть направлена на повышение потен-циала, причем, необязательно для деятельности непосредственно в лесном секторе. К этой катего-рии объектов поддержки относятся борьба с отмы-ванием денег, укрепление таможенных органов и подготовка судей и обвинителей.

Менеджмент знаний для обеспечения синергизма с другими операциями БанкаСитуативный анализ и менеджмент знаний явля-ются критически важными составляющими про-цессов поиска оптимальных решений проблем правоприменения и управления в лесном секторе и повышения уровня уверенности в эффективнос-


46


ти предлагаемых действий. Повышение внима-ния к проблемам правоприменения и управления вызвало «волну» исследовательской работы – как в Банке, так и в других организациях. В то же время появились значительные результаты аналитичес-кой работы по общим проблемам управления.

С точки зрения правоприменения и управле-ния в лесном секторе существенные дополнитель-ные положительные результаты дают более тесные связи между менеджментом знаний Банка и его портфелем инвестиционных проектов в отдельных странах, а также использование опыта и знаний, приобретенных Банком при решении общих про-блем управления, для работы в области право-применения и управления. Переходу от теории к практике должны также способствовать анализ и распространение опыта, приобретенного страна-ми при поддержке Банка, для его использования при осуществлении других мероприятий с участи-ем Банка, а также мероприятий с участием других партнеров.

Хотя по многим вопросам уже есть качествен-ная информация (например, по предупреждению воровства леса, системам контроля по всей цепоч-ке поставок и отслеживания оборота круглых лесо-материалов), Банку необходимо закрыть оставши-еся критические пробелы посредством сотрудни-чества с другими партнерами. Ориентировочный перечень важных вопросов, требующих особого внимания, включает:

• Разработка структуры диагностических иссле-дований для сравнительного анализа преступ-ной деятельности и состояния систем управ-ления в лесном секторе стран-клиентов и для формулировки показателей для мониторинга результативности предлагаемых мер.

• Роль и участие местного населения в право-применительной практике и предупреждении преступлений в лесном секторе.

• Роль независимых «мониторов» в повышении прозрачности производственной деятельности в лесном секторе и создании положительных стимулов для легальных предприятий.

• Институциональные (и совместимые со стиму-лированием) преобразования в лесных ведомс-твам (или их аналогах) в странах-клиентах с четким определением роли стимулов (вклю-чая структуру зарплаты и т.п.) для государс-твенных служащих.

• Подходы к реструктуризации и сокращению мощностей лесопромышленных производств в целях устранения дисбаланса спроса и пред-ложения.

• Потребности в финансовых ресурсах, а также в техническом содействии, возникающие в свя-зи с успешной реализацией международных/региональных программ ФЛЕГ, и их значение для инвестиционных операций Банка (и других доноров).

• Создание информационных систем управле-ния и использование географических инфор-мационных систем для общего мониторинга состояния лесных ресурсов.

Роль Всемирного банка в региональных

и международных процессах ФЛЕГ

Согласно утверждению специалистов Группы внут-ренней оценки операций Банка, «значительное сравнительное преимущество Банка» является, возможно, самым важным критерием его участия в отдельных глобальных программах. В документе Банка «Стратегические направления деятельнос-ти» на 2002–2004 гг. (Strategic Directions Paper for FY2002–4) определены три сравнительных преимущества Банка на глобальном уровне (гло-бальный диапазон полномочий и зоны действия, организационные возможности и способность мобилизовать финансовые ресурсы) и три – на уровне работы в отдельных странах (многоотрас-левой потенциал, экспертная база для общенаци-онального и отраслевого анализа и углубленные знания по странам) (World Bank 2004c).

Успех этих региональных процессов является результатом твердой и ответственной позиции правительств участвующих стран и других заин-тересованных сторон, но при этом следует отме-тить, что Всемирный банк тоже сыграл критичес-ки важную роль в организации этих процессов. Очевидно, что Банку удалось успешно использо-вать свои большие организационные возможности и добрую волю для того, чтобы вместе с донорским сообществом и правительствами стран-клиентов инициировать и «взрастить» региональные про-цессы ФЛЕГ, включая организацию министерских конференций. Он также относительно успешно мобилизовал финансовые ресурсы для проведения конкретных мероприятий на региональном уровне и в отдельных странах в целях продвижения этих процессов.

Роль Банка в международных дискуссиях по проблемам правоприменения и управления в лес-ном секторе заключается в том, что он помог снять табу с проблемы и начать открытое и честное обсуждение. То, что совсем недавно было запрет-ной темой, сейчас обсуждается в рамках работы ФЛООН, МОТД, ФАО, МКЗЛЕ, Азиатского лес-ного партнерства, АСЕАН, Организации реализа-

47

ции Соглашения о сотрудничестве в бассейне реки Амазонка и т.д. (см. Главу 3). Банку следует активно поддерживать усилия этих организаций по вклю-чению вопросов правоприменения и управления в лесном секторе в свои дебаты, решения и отчет-ные документы, чтобы работа по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений в лесном секторе стала неотъемлемой частью общей про-граммы межправительственной работы, включая международное сотрудничество.

Благодаря большому объему своего портфеля проектов, связанных с лесным сектором, своей значительной роли в вынесении общих вопросов оздоровления систем управления и борьбы с кор-рупцией на повестку дня дебатов по проблемам развития и наличию у него специализированной экспертной базы для решения смежных проблем, Банк берет на себя особое обязательство – исполь-зовать свои ресурсы для оказания эффективной поддержки в ведении региональных и междуна-родных процессов ФЛЕГ и соответствующих деба-тов. В частности, Банк может играть важную роль в обеспечении продолжения перехода от риторики к практическим действиям на основе качествен-ного анализа, с участием всех важнейших «дейс-твующих лиц» и заинтересованных сторон, т.е. в соответствии с требованиями Лесной стратегии Банка. Это подразумевает:

• Использование глобального диапазона полно-мочий и деятельности Банка для поддержки работы по объединению усилий участников процессов ФЛЕГ с существующими региональ-ными структурами (АСЕАН, КОМИФАК,

МКЗЛК и т.д.) и выполнению решений реги-ональных министерских конференций ФЛЕГ в целях усиления определяющих характеристик честного и открытого диалога, который ведется на основе аналитической информации и с учас-тием общественности и частного сектора.

• Использование организационных возмож-ностей Банка для улучшения координации и активизации сотрудничества между междуна-родными организациями, поддерживающими процессы решения проблем правоприменения и управления в лесном секторе, и обеспечения участия важных «действующих лиц» частного сектора и стран импортеров или посредников в цепочке поставок лесной продукции; это должно иметь особое значение для Банка в тех случаях, когда импортирование нелегальной продукции подрывает жизнеспособность его проектов в странах-производителях.

• Содействие в установлении конструктивных связей между процессами ФЛЕГ и общими про-цессами и инициативами по реформированию систем управления в лесном секторе на разных уровнях, включая ФЛООН, ФАО и МОТД.

• Укрепление связей между региональными министерскими процессами ФЛЕГ, проектами Банка и диалогом на уровне страны; это край-не важно для сохранения и усиления привер-женности сотрудников региональных департа-ментов Банка целям процессов ФЛЕГ, а также для повышения качества дальнейшей работы стран-клиентов Банка в рамках этих процессов с использованием его инвестиционных и кон-сультационных услуг.


49

этой главе описана необходимость использо-вания причинной модели преступности в лес-ном секторе, следствия применения стратегии

и классификация интервенций. Затем рассмотре-но, как все это воплощается в конкретные мери и ответные действия. Настоящее предложение бази-руется на материале, изложенном в предыдущих главах, а также на обзоре литературы по вопросам правоприменения и уголовного судопроизводс-тва и на опыте стран, в которых в последние годы ведется более систематическая работа в этой сфере (например, Индонезии, России, Боснии и Герцеговины). Следует подчеркнуть, что речь идет не о готовой модели, но скорее об общей схеме, призванной помочь специалистам и заинтересо-ванным ведомствам в различных странах разраба-тывать эффективные пути решения этих сложных вопросов.

Определяющие факторы незаконной

рубки леса и другой преступной

деятельности в лесном секторе

В основе незаконной рубки леса и других преступ-лений в лесном секторе лежат комплексные перво-причины, зачастую являющиеся следствием фунда-ментальных проблем в области лесной политики, законодательства и нормативных документов, инс-титуциональных мандатов и потенциала. Проблемы усугубляются такими внешними по отношению к лесному сектору факторами как отсутствие про-зрачности и отчетности в учреждениях государс-твенного сектора, что ведет к росту коррупции, и слабость судебной системы, которая не позволяет ей противостоять незаконным действиям.

Для понимания источников и причин право-нарушений в целом и преступной деятельности в лесном секторе в частности выдвинуто мно-жество теорий. Предложено несколько моделей, проливающих свет на причины преступлений и предлагающих стратегии профилактики и борьбы с правонарушениями. Однако ни одна из этих теорий и моделей не может кратко и с уверен-ностью прогнозировать все правонарушения или рекомендовать комплексную программу для их устранения. Некоторые модели криминогенеза подчеркивают структурные особенности обще-ства: неравенство материального положения, рас-слоение по классовому и этническому признаку, неравенство возможностей. Другие указывают на психосоциальные характеристики правонаруши-телей и потенциальных правонарушителей, такие как психические заболевания или другие факто-ры, которые могут повлечь за собой преступное поведение. В случае с правонарушениями в лесном секторе наиболее уместными выглядят подходы, подчеркивающие значение экономических стиму-лов и мотивации.

Для анализа причин совершения преступлений полезно использовать модель, сочетающую анализ мотивов, средств и возможностей. Лица, движи-мые такими мотивами как жажда наживы, нужда и т.д. применяют имеющиеся в их распоряжении инструменты (средства), чтобы воспользоваться существующими слабыми сторонами (возможнос-тями). Мотивы, средства и возможности форми-руют схему, ведущую к пониманию причин и масш-таба незаконной деятельности, а также выработке ответных действий. Использование этих элемен-тов для анализа незаконной рубки леса и других

5. Правоприменение

и управление в лесном секторе:

передовой подход

В

50


преступлений в лесном секторе помогает осве-тить основополагающие факторы этой проблемы (Magrath et al. Готовится к печати). Во врезке 5.1 представлен обзор некоторых важных факторов, основанный на данных ряда общенациональных исследований.

Незаконная рубка и другие виды преступной деятельности в лесном секторе имеют место в случае, когда одновременно наличествуют все три фактора

(т.е. имеются мотивы для совершения противоправ-ных действия, потенциальные правонарушители обладают возможностями для совершения проти-воправных действий, а ситуация благоприятствует совершению таких действий) (рис. 5.1). Таким обра-зом, ответные действия должны быть направлены на снижение мотивации к совершению незаконных действий, исключение возможностей и устранения средств для совершения преступлений.

Врезка 5.1.

Мотивы

• Потребность в иностранной валюте.

• Необходимость финансировать военные операции.

• Бедность и отсутствие альтернативных источников дохода.

• Отсутствие доступных альтернативных видов топлива.

• Запрет местному населению пользоваться ресурсами, необходимыми для поддержания существования

или добывания пропитания.

• Неразборчивый спрос на древесину в соседних странах (т.е. такой, который не придает значения легаль-

ности ее происхождения).

• Неразборчивый международный спрос на древесину.

• Экономические факторы и стратегии, благоприятствующие трансформации лесов.

• Низкая стоимость незаконной древесины (т.е. неэффективность санкций) и стратегия погони за рентой,

преобладающая в компаниях лесного сектора.

• Избыток производственных мощностей лесоперерабатывающей промышленности.

• Сложность соблюдения юридических требований (особенно для мелких производителей/держателей кон-

цессии, сообществ и частных лесовладельцев).

• Бюрократические законы в отношении лесоустройства (т.е. цена соблюдения законов слишком высока).

Средства

• Наличие дорог, судоходных рек, портов, другой транспортной инфраструктуры.

• Работа в зонах лесных массивов (зачастую без альтернативного источника заработка).

• Наличие капитала для финансирования незаконной вырубки и другой незаконной деятельности, связан-

ной с лесным сектором.

• Наличие оборудования для рубки леса и транспортировки древесины и лесоматериала.

• Доступность каналов для отмывания денег с целью скрыть доходы, полученные незаконным путем.

Возможности

• Слабость власти в отдельных регионах или в стране в целом (например, конфликты и военные действия).

• Кризис институциональных рычагов управления и неподотчетность государственных чиновников.

• Быстрая и неорганизованная децентрализация, а также отсутствие институционального потенциала на

каждом децентрализованном уровне.

• Допускающее двоякое толкование законодательство в области лесного землеустройства (т.е. отсутствие

юридического определения, пересекающееся применение, конфликтующие законы и т.д.).

• Неадекватная или несоответствующая законодательная база (т.е. не основанная на общественном дого-

воре с ключевыми пользователями леса).

• Непризнание или признание не в полной мере обычаев землевладения (местных сообществ или коренного

населения).

• Слабая внутренняя организация таких сообществ.

• Неадекватные и несоответствующие распоряжения в области лесоустройства и лесопользования (норма-

тивно-правовые акты).

• Отсутствие достоверной и актуальной информации о лесных ресурсах и их использовании.

• Слабость, плохое управления и/или коррупция лесной администрации.

• Неэффективность и/или коррумпированность органов правопорядка.

• Неэффективность и/или коррумпированность системы судебных органов.

• Плохое руководство лесной администрацией.

• Плохое руководство и противоречивость политики в секторах, связанных с лесным.

• Слабость контроля над незаконным экспортом в странах производителях и/или импортерах и покупателях

леса.

Незаконная рубка леса и другие преступлений в лесном секторе: мотивы, средства

и возможности

Источник: По материалам Puustjarvi (2006a).

51

Хотя на первый взгляд такой подход может показаться тривиальным, он имеет большое зна-чение для определения наиболее соответствую-щих подходов к решению проблемы преступности в лесном секторе. Некоторые из возможных дейс-твий (например, те, которые касаются мотивов и возможностей) связаны с целым кругом эко-номических и социальных факторов и находятся в контексте долгосрочной программы развития (например, решения вопросов дисбаланса спро-са/предложения или других институциональных проблем общества).

При этом во всех сферах существуют факторы, которые можно устранить при помощи целенап-равленных и относительно краткосрочных дейс-твий (например, отказ от финансирования про-ектов, не обеспеченных законными поставками сырья, улучшение финансового контроля через систему внешнего аудита, улучшение мониторинга и распространения информации, контроль над доступом к транспортным артериям, закрытие предприятий с целью снижения избытка произ-водственных мощностей, ликвидация спроса на экспорт незаконной древесины и лесоматериала).

Факторы, определяющие преступность в лес-ном секторе, имеют свои особенности в каждой стране (и даже внутри каждой страны), и зави-сят от экономической, социальной и культурной ситуации, а также от типа лесных ресурсов и типа собственности/землевладения. Определить набор адекватных ответных мер можно лишь при усло-

вии проведения этого процесса на государствен-ном уровне с привлечением заинтересованных сто-рон, работающих с лесными ресурсами.

Возможная схема борьбы с незаконной

рубкой леса и другой преступной

деятельностью в лесном секторе

Чтобы создать атмосферу, благоприятную для ведения лесного хозяйства, необходимо (но не достаточно) восстановить доверие к учреждениям, возможность строить планы на будущее, обес-печить физическую безопасность и соблюдение законности в экономике. Если власть в целом слаба, то она будет тормозить развитие управления в лесном секторе. И наоборот, реформа системы управления в целом может стать мощным стиму-лом для улучшения ситуации в лесном секторе (см. врезку 5.2).

Профилактика преступлений

Профилактика преступлений сочетает в себе элементы поощрения хорошего управления не только внутри лесного сектора, но и в целом, с более конкретными действиями, направленны-ми на предотвращение преступной деятельности в самом лесном секторе. Эффективная профи-лактика преступлений в лесном секторе должна затрагивать вопросы предложения и/или спроса на лесоматериалы, такие как энергообеспечение в сельской местности (врезка 5.3) или промыш-

Правоприменение и управление в лесном секторе: передовой подход

52


ленные перерабатывающие мощности (врезка 5.4). При проведении профилактики преступле-ний в лесном секторе должны учитываться и такие фундаментальные вопросы, как владение лесны-ми угодьями и доступность древесины и дикой природы для местных сообществ или коренных народов. В этих областях особенно очевидна взаи-мосвязь между вопросами использования угодий в целом, промышленным и сельскохозяйствен-ным развитием, стратегиями снижения бедности и законодательством.

Профилактику преступлений в лесном секторе и более широкий круг проблем управления в госу-дарственном секторе и институциональных реформ зачастую объединяет набор определенных действий

по борьбе с коррупцией (например, меры, направ-ленные на рост контролируемости и прозрачности учреждений в лесном секторе, специальные меры для снижения коррупции, ограничение дискреци-онных полномочий государственных чиновников, введение стимулов для сотрудников, повышение прозрачности коммерческих операций) (см. Врезку 5.5). Повысить институциональную прозрачность и контролируемость можно также за счет более актив-ного участия гражданского общества и частного

Врезка 5.2.

Управление это процесс, в котором государственные чиновники и государственные институты получают и

осуществляют полномочия предоставлять общественные блага и услуги. Таким образом, термин управление

лесным сектором означает образ действий, посредством которого чиновники и институты (как официальные,

так и неофициальные) получают и осуществляют полномочия по руководству ресурсами сектора для подде-

ржания и улучшения благосостояния и уровня жизни людей, которые от этого сектора зависят.

Хорошее управление лесным сектором характеризуется предсказуемостью, открытостью и информиро-

ванностью процесса формирования политики, основанного на прозрачных процедурах, высоком профессио-

нализме чиновников, ответственности исполнительной власти за свои действия, при участии сильного граж-

данского общества (включая частный сектор) в государственных делах и всеобщем соблюдении законности.

Таким образом, основными чертами хорошего управления лесным хозяйством является приверженность

закону, прозрачность и низкий уровень коррупции, соблюдение интересов всех заинтересованных сторон,

подотчетность всех чиновников, низкое законодательное бремя и политическая стабильность (см. также

Всемирный банк 2000b).

Что такое хорошее управление лесным сектором

Источник: Федеральная служба лесного хозяйства РФ (2006).

Врезка 5.3.

Правительство Азербайджана планирует пере-

смотреть в сторону повышения тарифы на при-

родный газ. Тарифы на электроэнергию также

будут повышены. Если не принять специальных

мер по социальной защите населения, эти изме-

нения негативно отразятся на уровне бедности

в регионах, особенно в горных и высокогорных

районах с высоким уровнем безработицы и низ-

кими заработками. Ухудшение условий жизни и

снижение платежеспособности даже тех людей,

которые в настоящее время пользуются пос-

тавляемой государством энергией, существенно

повысит уровень человеческого воздействия на

лесные ресурсы в регионе, что, в свою очередь,

приведет к их деградации. В этой ситуации можно

прогнозировать рост объемов незаконной рубки

в два раза.

Влияние тарифов

на энергоносители на незаконную

рубку леса в Азербайджане

Источник: Savcor Indufor Oy (2005b).

Врезка 5.4.

По оценкам министерства лесного хозяйства

Индонезии годовой объем легальных лесозагото-

вок в стране составляет примерно 17 млн кубо-

метров, а производственные мощности лесной

промышленности составляют примерно 74 млн

кубометров. Притом, что некоторая часть этой

древесины (особенно сырье для целлюлозно-

бумажных комбинатов) поступает с существую-

щих промышленных плантаций, предполагается,

что большая часть древесины (около 17 процен-

тов) производится незаконно. Это происходит

по причине того, что большая часть легальных

лесных концессий исчерпала запасы коммерчес-

ки рентабельной древесины, а промышленные

лесные плантации развивались не достаточно

быстро, чтобы восполнить этот дефицит.

Правительство Индонезии планирует раз-

работать комплексный план реструктуризации

лесной промышленности с целью обеспечить

потребности деревообрабатывающей промыш-

ленности поставками легального индонезийского

леса. Этот план станет важным компонентом

стратегии профилактики незаконной рубки и

обеспечения соблюдения закона.

Баланс между спросом

и легальным предложением

древесины в Индонезии

Источник: Всемирный банк/WWF (2005).

53

сектора (например, через частно-государственное партнерство и процесс консультаций).

Часто профилактические меры касаются качес-тва законодательства в лесном секторе и норматив-но-правовой базы. Устранить мотивацию и воз-можности для совершения преступлений в лесном секторе можно, признав законные потребности различных заинтересованных сторон и сформули-ровав законы и нормативно-правовую базу таким образом, чтобы различные группы лесопользова-телей были способны выполнять их требования, а легальные операторы не попадали в ситуацию, когда подчинение законам становится экономичес-ки невыгодным (см. врезку 5.6).

На уровне хозяйственной части для профилак-тики преступлений необходимо наличие адекват-ной информации о лесных ресурсах и легальных лесозаготовках (например, поступающей в резуль-тате таксации леса или из детальных и грамотных в техническом отношении планов развития лесного хозяйства), а также включение в планы разви-тия лесного хозяйства мер по предотвращению преступлений (например, закрытие дорог после окончания лесозаготовок, проведение регулярно-

го патрулирования, использование определенной системы маркировки деревьев и лесоматериала).

Улучшение способности лесной администрации и судебной власти обеспечивать выполнение зако-нов в лесном секторе также играет ключевую роль в профилактике преступлений и может потребо-вать изменения штрафных санкций с тем, чтобы они служили эффективным фактором, сдерживаю-щим преступную деятельность в лесном секторе.

Профилактика может проводиться и в области устранения возможностей для финансирования незаконных операций с лесом. Это может быть ограничение возможностей для отмывания поступ-лений от незаконных лесных операций (см. врез-ку 5.7) или соблюдение банками и международны-ми финансовыми институтами должных процедур проверки доступности легальных лесоматериалов и механизмов обеспечения законности (например, посредством прошедших аудит систем контроля за оборотом лесоматериалов) при принятии решения о финансировании расширении мощностей лесной промышленности или лесозаготовок.


Врезка 5.5.

Нелегальная рубка леса и нарушения закона и

правопорядка в целом в конце 1990-х в Албании

сильно затруднили способность государства

защищать леса. Правительство пришло к выводу,

что Министерство лесного хозяйства не в состо-

янии своими силами эффективно противостоять

нелегальной рубке леса. В 2000 правительс-

тво при поддержке лесного проекта Всемирного

банка создало межведомственную рабочую груп-

пу для защиты лесных владений. В комиссию

рабочей группы по защите лесных ресурсов, воз-

главляемую министром лесного хозяйства, входят

11 министерств, включая Министерство эконо-

мики и приватизации, Министерство местного

самоуправления, Комитет по развитию туризма,

Министерство окружающей среды, управление

государственной полиции Министерства пра-

вопорядка, управления по налогам и таможне

Министерства финансов, а также Министерство

юстиции. Создание межведомственной рабочей

группы на национальном уровне привело к уста-

новлению межведомственного сотрудничества на

уровне префектур и округов, направленного на

борьбу с незаконной рубкой леса. В состав меж-

ведомственной рабочей группы пока не входят

представители частного сектора и гражданского

общества.

Межведомственная рабочая

группа в Албании

Источники: Savcor Indufor Oy (2005b); Всемирный банк

(2004b).

Врезка 5.6.

В Боливии исторически сложившаяся двусмыс-

ленная ситуация с правами землепользования

коренных народов привела к конфликтам со

скотоводами, фермерами и лесозаготовителя-

ми. Принятый в 1996 Земельный закон должен

был разрешить эти конфликты путем реформы

законов, регулирующих право землепользова-

ния. Несмотря на то, что новое законодательство

в целом работает успешно, ему вредят громозд-

кие и слишком сложные бюрократические про-

цедуры. В настоящее время оформление право-

вого титула на землю занимает много времени

из-за сложности процедур определения границ

и упорядочения земельных владений. В итоге

оказалось, что семьи, занимающиеся заготов-

кой побочной продукции леса, не могут быть

признаны ни концессионерами, ни владельцами.

Высокие издержки разработки планов развития

лесного хозяйства, сложность процесса регист-

рации и получения разрешений, а также запрет

на использование цепных пил для обработки

лесоматериала привели к снижению эффектив-

ности мероприятий по упорядочению мелких про-

изводителей лесоматериала. Фермеры, живущие

на границе земледельческой зоны, предпочитают

получать разрешения на обезлесение, чтобы

полностью очистить землю от леса, вместо того,

чтобы проходить сложные и дорогие процедуры

получения разрешения на выборочную рубку

деревьев на своей земле.

Правовая реформа в Боливии

не принесла ожидаемого

результата

Источник: Colchester (2006).

54


лений. Это особенно важно в странах с сильно развитой коррупцией. Также важно проводить информационные кампании с целью познакомить общественность с положениями лесного законо-дательства, чтобы пользователи, по крайней мере, знали о своих правах, о действующих ограниче-ниях и запретах. В ходе таких информационных кампаний также надо рассказывать о том, какой ущерб помогут предотвратить накладываемые ограничения, и указывать на то, какими действи-ями общественность может помочь в обеспечении правопорядка (например, рассказывать о том, как и куда можно сообщать о случаях незаконной деятельности).

Во многих странах исторически сложилась ситуация, когда отсутствует достоверная информа-ция об общем положении с уничтожением лесов. Сейчас, под воздействием совместного развития технологий и институтов, ситуация меняется. Эти изменения могут в будущем существенно снизить издержки на лесной мониторинг и позволить граж-данскому обществу использовать эту информа-цию для соблюдения более справедливого балан-са интересов в лесном секторе (Chomitz 2006). В частности, благодаря усовершенствованию сис-тем дистанционного зондирования появились относительно недорогие и вполне качественные аэрофотоснимки, которые можно использовать для того, чтобы отслеживать обезлесение и других изменений в состоянии лесов.

Стратегия предотвращения преступлений в лес-ном секторе по определению будет пересекаться с более широкими стратегиями развития лесного хозяйства, а также со стратегиями развития за пределами лесного сектора (такими как рефор-мы государственного сектора, налоговой системы, правовой системы и полиции, борьба с коррупци-ей и другие). Для ее реализации потребуется коор-динация между разными секторами. Во врезке 5.8 приведен пример того, какие элементы могут быть включены в стратегию предотвращения преступле-ний в лесном секторе.

Профилактика преступлений в лесном секто-ре имеет и важное межотраслевое значение. Во многих развивающихся странах сельскохозяйс-твенные стратегии и стимулы вместо того, чтобы предотвращать незаконное уничтожение лесов, скорее поощряют незаконные действия. Политика предоставления прав собственности на основе вырубки леса, проведения ценовых интервенций, необоснованно отдающих предпочтение сельско-хозяйственному использованию земель, и другие широко распространенные стратегии должны быть реформированы из экономических соображений.

Врезка 5.7.

Законодательство о контроле над отмыванием

денег уже принято в более чем 100 странах, и

еще несколько стран планируют принять соот-

ветствующие законы в текущем году. Эти законы

являются мощными инструментами, при помощи

которых страны могут бороться с коррупцией и

экологическими преступлениями, включая неза-

конную рубку леса и контрабанду угрожаемых

видов флоры и фауны. Созданные в соответствии

с законами о контроле над отмыванием денег

группы финансовой разведки образуют всемир-

ную сеть, которая обеспечивает быстрый доступ

к финансовым базам данных странах производс-

тва и странах импортерах. В рамках Всемирного

банка страны Восточной Азии, Тихоокеанского

региона и FSEFI (группа по борьбе с отмывани-

ем денег) работают над включением законов о

контроле над отмыванием денег в программу

обеспечения законности и управления в лесном

секторе, в том числе и в Индонезии. The World

Bank’s Environmentally and Socially Sustainable

Development Network совместно с FSEFI работает

над созданием передовых методов, разъяснени-

ем их значения и пропагандой их применения.

Связь с мероприятиями по

контролю над отмыванием денег

Другим инструментом предотвращения пре-ступлений в лесном секторе может стать независи-мая сертификация леса и другие меры регулирова-ния спроса, связанные с корпоративной социаль-ной ответственностью, особенно в случаях, когда спрос на круглый лес и другие лесоматериалы обусловлен экспортными рынками. Здесь, как и в случае с финансированием лесозаготовок, в стра-тегиях предотвращения преступлений появляется международная составляющая.

Для эффективности профилактики преступле-ний в лесном секторе необходимо также предус-мотреть стимулы для тех, кто действует в соответс-твии с законом, особенно в ситуациях, когда они вынуждены конкурировать с нелегальными опера-торами. К числу таких стимулов могут относиться пониженный концессионный сбор для независи-мых сертифицированных производителей.

В деле предотвращения преступлений госу-дарство может сотрудничать с частным сектором и группами гражданского общества, например, НПО, в таких областях как мониторинг и инфор-мация, государственное образование, повышение осведомленности. Внешний мониторинг измене-ний лесного покрова, управление лесными концес-сиями, заготовка и транспортировка леса, а также публикация информации для широкой группы заинтересованных сторон могут стать эффектив-ными инструментами предупреждения преступ-

55

Зачастую такие стратегии осуществляются одно-временно и вступают в противоречие с другими мерами, направленными на защиту лесных ресур-сов. Обычно к решению этих проблем подходят как к вопросам согласования стратегий и межве-домственной координации, однако реформы могут также оказать важный позитивный эффект на поло-жение в области обеспечения правопорядка.

Увязывать вопросы правоприменения и управ-ления в лесном секторе с другими механизмами лесоустройства (например, национальными лесны-ми программами или другими видами программ макроэкономических реформ) не только полезно, но и необходимо для того, чтобы избежать дубли-рования действий. Для этого могут понадобить-ся специальные институциональные механизмы (см. врезку 5.9). Поскольку профилактические меры направлены на устранение причин, лежащих в основе нелегальной рубки, то многие из них начнут приносить плоды лишь в среднесрочной или долгосрочной перспективе.

Что касается предотвращения ситуационных преступлений (планирование мер по предотвра-щению краж древесины хозяйственной частью), а также некоторых особенностей предотвращения мошенничества в системах продажи коммерчес-ких лесоматериалов (например, контроль оборота круглого леса и цепочки поставки круглого леса), то для обеспечения правопорядка в лесном секто-ре в развивающихся странах могут понадобиться существенные государственные капиталовложе-


Врезка 5.8.

Пилотный проект контроля концессий и управления

в лесном хозяйстве (2000) направлен на предотвра-

щение незаконной рубки леса. Проект финансиру-

ет деятельность по следующим направлениями:

• Предоставление отделу по юридическим и

судебным вопросам Департамента лесного

хозяйства и Министерству охраны окружающей

среды более широких возможностей для мони-

торинга незаконной рубки леса и проведения

эффективных профилактических мероприятий.

• Внедрение систематического сбора данных и

методов анализа, предоставление оборудова-

ния и услуг по контрактам, проведение обуче-

ния и оказание технической поддержки.

• Оказание помощи концессионерам, лесным

службам в провинциях, руководителям наци-

ональных парков и заповедников, а также

заинтересованным сообществам в разработ-

ке планов по предотвращению кражи лесо-

материалов, распространение информации

о государственной программе профилактики

преступлений в лесном секторе с использо-

ванием средств массовой информации, учеб-

ных программ и других механизмов.

• Осуществление руководства и контроля над

подготовкой концессионерами детальных

планов развития лесного хозяйства.

• Предоставление отделу лесопользования

Департамента лесного хозяйства более широ-

ких возможностей для надзора за выделением

концессий и соответствием планам и услови-

ям, оговоренным в компоненте развития лес-

ного хозяйства и таксации леса.

Профилактика преступлений

в лесном секторе в Камбодже

Источник: Всемирный банк (2000a).

Источник: Всемирный банк (2005d).

Врезка 5.9. Заем на цели развития для Габона – основное внимание уделяется управлению

природными ресурсами

В Габоне лесной сектор находится на втором месте по количеству создаваемых рабочих мест, а также являет-

ся крупным источником иностранной валюты, на долю которого приходится до 15% валютных доходов страны.

Слабость правоприменения и невыполнение контрактов в лесном секторе ведет к существенным упущенным

доходам государства. В правительстве также есть понимание того, что усовершенствование управления

в лесном секторе позволит прилечь более ответственных инвесторов. Заем 2005 г. на цели развития в разме-

ре 15 млн долл. США Всемирного банка должен способствовать повышению доли возобновляемых природных

ресурсов в национальном доходе с тем, чтобы уменьшить зависимость страны от сокращающихся запасов

нефти и одновременно защитить базу природных ресурсов. Основное внимание в проекте уделено укреп-

лению политической и институциональной структуры с целью повысить прозрачность и контролируемость

природопользования, улучшить обеспечение правопорядка. Проект распространяется на проблемы лесов,

рыбных хозяйств, биоразнообразия и разработки недр. В поддержку Глобальный экологический фонд выде-

лил грант в размере 10 млн долл. США на развитие национальных парков и биоразнообразия.

Наиболее детально разработанным и комплексным мероприятием в рамках программы является реформа

лесного сектора. Правительство планирует провести реорганизацию сектора коммерческого лесоводства,

изменить структуру лесного ландшафта Габона, и создать условия для более социально, экономически и эко-

логически направленного планирования землепользования с учетом непромышленного использования лесов.

Правительство обязалось пересмотреть все лицензии на заготовку леса, изъять лицензии у недобросовестных

компаний и частных лиц, улучшить реализацию налогово-бюджетных мер и подготовку планов устойчивого управ-

ления, усилить лесной контроль на местах, сделать процедуру получения лицензий прозрачной и конкурсной и

установить мораторий на выдачу новых лицензий на время разработки новых процедур, устранить искажение цен

и препятствия для промышленного развития в виде монопольного сбыта, а также внедрить процедуры лесополь-

зования, защищающие права коренных народов и бедного сельского населения, живущего за счет лесов.

56


ния. В настоящее время некоторые из ключевых развивающихся стран, производителей круглого леса, ведут переговоры с Евросоюзом о заключе-нии добровольных соглашений о сотрудничестве, что может привести к дальнейшему росту спроса на поддержку такого рода инвестиций.

Обнаружение

Обнаружение подразумевает различные методы сбора и обработки информации о преступной деятельности в лесном секторе и связанным с ними товарооборотом с целью выявления незаконной деятельности и разработки более совершенных стратегий борьбы с преступлениями. К обнару-жению относится осуществление мониторинга и надзора с целью определить совершается ли преступление и где это происходит. Информация такого рода необходима для определения приори-тетов и проведения оценки других элементов про-граммы обеспечения законности. Нужно отметить, что лишь немногие государства располагают про-граммами мониторинга преступной деятельнос-ти в лесном секторе. Как следствие, зачастую нет даже самых элементарных данных о незаконной деятельности, которые помогли бы в определении приоритетов и выделении ресурсов на обеспечение законности. К необходимым данным относятся география преступной деятельности, тип соверша-емых преступлений, характеристика правонаруши-телей, наблюдаемый уровень преступности.

Системы обнаружения включают в себя спут-никовые, воздушные и наземные системы мони-торинга, наблюдающий персонал, фиксирующий местоположение, тип, объем и, если возможно, личность нарушителей, вовлеченных в незаконные рубки (см. врезку 5.10). При этом важно не только совершенство системы сбора данных, но также и методы построения выводов, используемых други-ми частями программы обеспечения законности.

Для того чтобы оценить, насколько широко распространена незаконная деятельность, можно применять и косвенные методы. Например, срав-нение данных о производстве, потреблении и това-рообороте лесоматериалов часто может показать значительные несовпадения зарегистрированных торговыми партнерами данных об экспорте и импорте. Такие несовпадения могут указывать на размеры вероятных краж лесоматериалов, контра-банды и трансфертного ценообразования. Также полезно проводить подобные сравнения для сопос-тавления доходов и зарегистрированных объемов заготовленного леса. Проведение экологического учета также может показать наличие преступлений в лесном секторе. Для обнаружения преступлений

также необходимо анализировать наличие слабых мест в институциональной системе, которые могут создавать возможности для кражи лесоматериа-лов. Такие возможности могут возникать благода-ря несовершенству разметки границ, маркировки продукции, измерений продукции, контроля за передвижениями продукции, или неадекватному контролю над выплатами дохода.

На уровне конкретных случаев обнаружение выливается в расследование. Это подразумевает сбор свидетельских показаний и документов, на основании которых может быть принято решение об аресте, начале судебного процесса, наложении штрафа или принятии других мер. Чтобы в каждом конкретном случае, когда имеется подозрение о со-вершении преступления, пользоваться адекватными методами, находящимися в соответствии с государс-твенным законодательством, необходимо наличие специальной профессиональной подготовки.

Врезка 5.10.

В Бразилии в штате Мато Гроссо была принята

система регистрации местонахождения крупных

земельных владений и применения дистанци-

онного зондирования для того, чтобы следить

за выполнением ими правил землепользования.

В Камеруне НПО используют дистанционное зон-

дирование для того, чтобы сопоставлять сооруже-

ние новых лесовозных дорог с отчетами концес-

сионеров о лесозаготовках (Global Forest Watch

2005). Несоответствия могут свидетельствовать

о наличии нарушений. Дороги без лесоматери-

алов могут означать, что производители уходят

от налогов. Лесоматериалы без дорог наводят

на мысль об отмывании древесины (например,

лесоматериалы заготавливаются в заповедной

зоны, а по документам они якобы происходят из

лицензированной зоны). Ни об одном из приве-

денных примеров нельзя сказать, что действия

официальных правоохранительных органов были

полностью успешны. Однако, наличие внешних

групп, способных отслеживать поведение, как

частных лиц, так и правительственных чиновни-

ков заставляет их тех и других более тщательно

соблюдать законы. По мере того, как повышается

качество и снижается стоимость информации,

открываются все новые возможности. Некоторые

группы разрабатывают способы применения

данных, полученных со спутника при помощи

изображающего спектрорадиометра среднего

разрешения, что позволит с малыми затратами

ежегодно обнаруживать крупные зоны обезле-

сения на территории целой страны или даже

всего мира. Во всемирном масштабе это будет

означать качественный скачок в прослеживании

глобального обезлесения.

Системы обнаружения

с применением высоких

технологий

Источник: Chomitz (2006).

57

Данные мониторинга преступной деятельнос-ти необходимы разработчикам программы обес-печения правопорядка для оценки воздействия и эффективности, и внесения поправок. В отсутс-твие реалистичных исходных данных, поддающих-ся проверке, любые заявления об эффективнос-ти программы будут голословными, что подор-вет доверие к самой программе и серьезности намерений ее разработчиков. Во многих случаях правительство и коррумпированные чиновники с удовольствием пользуются отсутствием данных мониторинга и систем обнаружения преступлений в качестве прикрытия своей собственной нечис-

топлотности. По этим причинам и по причине относительной легкости создания систем монито-ринга преступлений программы систематического обнаружения преступлений должны стать одним из основных приоритетов в программе правопри-менения и управления в лесном секторе.

Однако программы обнаружения могут быть подвержены манипуляциям, самоцензуре, и связа-ны с физическим риском. Разработчики стратегии должны предвидеть такую возможность и принять меры по подготовке и оказанию поддержки персо-налу, соблюдению институциональной независи-мости, обеспечению межведомственного контроля


Источник: Всемирный банк (2006b).

Врезка 5.11. Независимый лесной мониторинг в Камеруне: что дальше?

Независимый мониторинг рубки леса применяется в Камеруне с 2001. В полномочия внешнего наблюдателя

входит сопровождение лесных чиновников в их проверочных поездках на места и выявление соответствия или

расхождений в действиях миссии и официальных процедурах. Отчеты наблюдателя публикуются с целью про-

информировать правительство, доноров и гражданское общество и дать им инструменты для принятия мер.

Наблюдатель также помогает использовать технологии удаленного зондирования и правильно организовать

систему ведения дел. Наблюдатель не подменяет собой государство, на котором лежит ответственность за

обеспечение правопорядка и обязанность наказания нарушителей. Опыт Камеруна показывает, что незави-

симый лесной мониторинг приносит следующие положительные результаты:

• Он обеспечивает защиту чиновников, выполняющие функцию контроля, от запугивания или подкупа со

стороны компаний и/или других чиновников, а также защищает компании от вымогательств.

• Он повышает престиж ответственных компаний и/или чиновников. Некоторые международные покупатели

теперь отказываются покупать у компаний с плохой репутацией.

• Он расширяет число сторонников реформ в правительстве и помогает им находить неполадки в системе,

а статус незаинтересованного наблюдателя помогает поддерживать процесс внутренних изменений.

• Он способствует повышению ответственности, поскольку предоставляет информацию из первых рук, на

основании которой гражданское общество может контролировать действия чиновников по пресечению

незаконной деятельности.

• Он может помочь восстановить доверие к лесой (экспортной) промышленности и обеспечить безопас-

ность международных рынков.

• Он способствует накоплению информации, получаемой от местных сообщества, НПО, лесной промышлен-

ности и чиновников, предоставляя конфиденциальный канал для обнародования данных.

Остающиеся препятствия:

• Очень немногие случаи, даже хорошо задокументированные, прошли через весь юридический процесс до

момента взимания штрафа или изъятия лицензии.

• Планирование миссий зависит от бюрократического процесса, что не позволяет быстро реагировать,

прежде чем удастся скрыть свидетельства незаконной рубки.

• В надзорном комитете преобладают представители Министерства лесного хозяйства, и практически не

представлены Министерство финансов, гражданского общества и частного сектора. До недавнего времени

существовала ситуация, когда из-за инертности комитета правительство имело возможность заявлять, что

работает с независ имым наблюдателем, тогда как на деле этот наблюдатель практически бездействовал.

• Донорское сообщество не способно постоянно оказывать одинаковый уровень поддержки, в результате

чего из-за нехватки инструкций министерства периоды активной деятельности сменяются периодами без-

действия.

Опыт Камеруна демонстрирует, что внешний мониторинг может быть эффективен только при соблюдении

следующих условий:

• Наличие политической воли для осуществления контроля, наложения штрафов и преодоления инертности,

как Министерства лесного хозяйства, так и судебной системы.

• Адекватная правовая система, включающая несложные процедуры и четкое разделение обязанностей

между различными институтами.

58


и предоставлению информации широким слоям общественности. В Камбодже в этих целях использу-ется международная НПО, Global Witness, которая проводит независимый мониторинг достоверности государственной статистики преступлений. В насто-ящее время подобный подход проходит апробацию в Камеруне (см. врезку 5.11). Другая НПО, Global Forest Watch, для сбора объективной информации о преступлениях в лесном секторе и быстрого ее рас-пространения с минимальным риском пользуется глобально доступными спутниковыми изображени-ями и сетью Интернет.

Недостаток и ненадежность даже самой базо-вой информации становится препятствием на пути правоприменения и управления в лесном секторе. В отсутствие адекватных базовых данных практи-чески невозможно достоверно обнаружить потери лесных площадей и их объем. Это также затруд-няет государствам разумное распределение огра-ниченных правоохранительных ресурсов и сбор убедительных свидетельств нарушений, краж и коррупции, которые можно было бы представить суду. Сама идея необходимости более совершенно-го сбора данных и анализа должна рассматривать-ся не только в отношении правоприменения, но также стать одним из инвестиционных приорите-тов агентств развития.

Эта мысль и не является новой и не относит-ся лишь к международной деятельности в лес-ной сфере, однако расширению к базам данных, обнародованию планов, результатов экологических экспертиз, контрактов, доходов и другой информа-ции следует уделять большее внимание. Оказание поддержки независимым группам лесного мони-торинга может стать эффективным инструментом повышения прозрачности лесного сектора, осо-бенно в странах, где в целом слаба система управ-ления. Принципы распространения информации в лесном секторе этих стран могут разрабатываться в контексте разработки стратегий или мероприятий по снижению уровня бедности. Международные инициативы, подобные Инициативе прозрачнос-ти добывающего сектора (ИПДС), могут уделить больше внимания обнародованию информации и учету государственных доходов в лесном секторе.

Помимо мониторинга изменений лесного пок-рова и контроля доходов обнаружение преступ-лений в области лесного хозяйства зависит от установленных начальных данных об одобренных и законных программ управления, которые необ-ходимы для определения расхождений и откло-нений. Здесь необходимо предоставление посто-янной инвестиционной поддержки детальному, профессиональному и научно-обоснованному пла-

нированию лесного хозяйства. Соответствующие методики планирования и их результаты (планы, карты, бюджеты, графики) необходимы для реше-ния всех задач управления (производство, защита и так далее), а также, в разной степени и в раз-ном форме, для торговых концессий, управления населенными пунктами, частного лесоводства и агролесоводства, государственных учреждений и так далее. Зная о риске и распространенности незаконной деятельности, агентства по развитию должны обращать особое внимание на внедрение идеи профилактики преступности и мероприятия по планированию использования ресурсов, кото-рые они поддерживают.

Пресечение

Пресечение незаконной деятельности должно быть последним шагом в программе правоприме-нения в лесном секторе, потому что оно практи-чески неизбежно влечет за собой применение силы в случае, когда имели или все еще имеют место разрушительные действия. Что касается Банка, то это та область, где Банк следует четким принципам, основанным на его полномочиях, определяющих степень его участия (см. врезку 5.12). Меры пресе-чения несут в себе риск для сотрудников учрежде-ния, для общества и для правонарушителя. Любая ответственно составленная программа пресечения преступной деятельности должна тщательно взве-шивать такие риски с точки зрения вероятности успеха, подотчетности и прозрачности методов пресечения, навыков и уровня подготовки сотруд-ников правоохранительных органов.

В зависимости от природы преступлений в лес-ном секторе и личности подозреваемых преступни-ков риск насилия может внушать правоохранитель-ным органам оправданное и законное беспокойс-тво. Во многих странах чиновники лесного сектора регулярно становятся жертвами угроз, запугивания, актов насилия, часто дело доходит до нанесения увечий и гибели людей. Огульное применение силы несет в себе угрозу и широкой общественности. В связи с применением силы встают и вопросы чисто этического характера, связанные с тем, что часто люди, вовлеченные в противозаконную деятель-ность на местах, это обычные рабочие, как правило, бедные люди, не имеющие других возможностей заработать, действующие по чьему-либо указанию.

В ответ на указанные опасности правоохрани-тельные органы могут воспользоваться опытом и данными о нарушителях, чтобы составить мат-рицы риска-успеха. Эти матрицы используются для того, чтобы должным образом подготовить безопасное проведение операций по пресечению,

59

или определить случаи, в которых проведение безопасной операции практически невозможно. Институциональные механизмы пресечения или применения суровых мер должны быть созданы с учетом местных особенностей. При этом такие механизмы должны обязательно подразумевать соответствующие рычаги для обеспечения подот-четности и прозрачности, сочетающиеся с возмож-ным применением силы и необходимостью соблю-дения безопасности и конфиденциальности. Часто создаются и эффективно работают межведомствен-ные механизмы, в которых участвует полиция, военные, таможня и другие правоохранительные учреждения совместно с агентствами природных ресурсов. Опыт создания специальных рабочих групп показывает, что целый ряд институциональ-ных механизмов может быть эффективным, при наличии ресурсов, бюджета, должного планирова-ние и отчетности. А пр и несоблюдении этих усло-вий любой институциональный механизм может оказаться неэффективным.

Там, где необходимы чрезвычайные меры пресе-чения, те, кто разрабатывает подобные меры, долж-ны обязательно предусмотреть специальную подго-товку для персонала на всех уровнях. К навыкам, не свойственным специфике лесного сектора, относят-ся умение вести расследование, составление прото-колов правонарушений, работа с вещественными доказательствами, подготовка судебного процесса. В случае, когда расследование связано с повышен-

ной опасностью или другими особыми обстоятельс-твами, может понадобиться умение вести секретные операции, обращаться с огнестрельным оружием и другие специальные навыки.

Сложность и риск, связанный с мерами по пре-сечению, наглядно подчеркивает важность эффек-тивной профилактики и обнаружения возможных правонарушений, прежде чем они перерастут в серь-езную проблему. Там, где превентивные меры терпят неудачу или не принимаются вовсе, проблемы пресе-чения очень быстро могут стать непреодолимыми.

Опыт показывает, что в развивающихся странах возможности для пресечения преступной деятель-ности в лесном секторе крайне ограничены, меры пресечения по сути своей неэффективны и не ока-зывают существенного влияния на уровень преступ-ности. Акелла и Кенон (2004) связывают низкий сдерживающий эффект с небольшой вероятностью обнаружения преступления, судебного расследова-ния и вынесения приговора, а также слабостью пред-полагаемых санкций и наказаний. В итоге лишь по немногим из преступлений в лесном секторе заводят судебные дела, и нарушители несут наказание.

Оценка причин преступлений в лесном

секторе и ответных действий на них

Программы правоприменения в лесном секторе должны быть сформулированы на общегосударс-твенном и местном уровнях, исходя из действу-


Источник: Всемирный банк (2006a, 2006c).

Большая часть мер по пресечению преступной деятельности попадает в сферу действия уголовного право-

судия. До настоящего времени Всемирный банк мало занимался областью уголовного правосудия, ограничи-

вая свою деятельность оказанием поддержки мерам по созданию потенциала. Например, в лесном секторе

проект по рациональному использованию природных ресурсов в штате Рондония в Бразилии (1992) включал

в себя финансирование строительства застав для государственной лесной полиции, а также оборудования,

материалов, заработной платы и других дополнительных текущих расходов. Из не связанных с лесным сек-

тором мероприятий, включающих компонент уголовного правосудия, Банк, в частности, оказал поддержку

проведению оценки работы правоохранительных учреждений (полиции, прокуратуры и т.п.) по борьбе с отмы-

ванием денег.

Не так давно юридический департамент Банка вынес юридическое заключение, что хотя мандат Банка

допускает посредничество в секторе уголовного правосудия, в каждом конкретном случае необходимо пре-

доставить разумное экономическое обоснование, а также следует избегать вмешательства, действительного

или мнимого, в политические дела государства-участника. В пояснительной записке к юридическому заклю-

чению говорится, что «участие Банка в секторе уголовного правосудия дополнит и усилит текущую стратегию

Банка в других областях. Например, антикоррупционная стратегия Банка получила бы новое развитие, если

Банк мог бы оказывать государствам-участникам содействие в связи с уголовным аспектом мошенничества

и коррупции. Работа в секторе уголовного права стала бы логичным продолжением текущей работы Банка

в области правовой и судебной реформы с целью улучшения ситуации в области соблюдения законности».

И далее, «в отдельных случаях Банку следует избегать поддержки расследований, уголовного преследования

и вынесения судебных приговоров по уголовным делам. Вместо этого Банку следует сконцентрироваться на

созданию институционального потенциала, технической поддержке и других видах деятельности в этом сек-

торе или в его подсекторах».

Врезка 5.12. Пресечение преступной деятельности и поддерживаемые Всемирным банком

действия в области уголовного правосудия

60


ющих законов, институциональных механизмов, интересов и возможностей различных заинтересо-ванных сторон, а также специфики проблем пре-ступности. Многие из конкретных программ и инструментов, обсужденных и описанных в дан-ном отчете, могут принести пользу одновремен-но в нескольких областях правоприменительной деятельности – в области профилактики, обнару-жения или пресечения.

В Приложении 1 сведены воедино причины совершения преступлений в лесном секторе (моти-вы, средства и возможности) и система профи-лактики-обнаружения-пресечения по нескольким видам преступной деятельности в лесном секто-ре. В таблице 5.1 приведен пример единствен-ного вида преступной деятельности (незаконные

продажи древесины, предоставление концессий и заключение контрактов на предоставление услуг), взятого из более комплексной оценки, приведен-ной в приложении.

При разработке программ укрепления пра-воприменения и управления в лесном секторе необходимо учитывать вопросы издержек, риска, потенциала и обязательств. Как показано в данном отчете, разработка стратегий и программ выиг-рывает от применения открытых, совещательных и хорошо структурированных методов планиро-вания. Применению таких методов поможет раз-работка более детального и конкретного списка альтернативных вариантов на основе типологии преступлений в лесной области, как показано в Приложении 1.

Примечание: P, профилактика; D, обнаружение; S, пресечение.

Таблица 5.1. Пример возможных причин преступной деятельности в лесном секторе

и ответных действий со стороны системы правоприменения и управления

Типичные ситуации

Возможные причины

(мотивы, средства,

возможности) Возможные ответные действия Вид

Незаконные продажи

древесины, предо-

ставление концессий,

заключение контрак-

тов на оказание услуг

• Низкий риск применения

санкций

• Усовершенствовать процедуры продажи

древесины и предоставления концессий

с целью повысить их прозрачность и кон-

тролируемость

P

• Слабая мотивация сотрудников

лесной государственной

администрации/предприятий

• Увеличить соотношение проданной

древесины/предоставленных концессий

путем проведения конкурсных торгов

P

• Провести реорганизацию лесной госу-

дарственной администрации с целью

повысить мотивацию ее сотрудников

P

• Плохо организованная

и коррумпированная система

финансового аудита

• Повысить эффективность финансового

аудита в лесной государственной адми-

нистрации/на предприятиях

D

• Усовершенствовать систему управления

данными и прозрачность в лесной госу-

дарственной администрации/на предпри-

ятиях

D

• Неэффективное

судопроизводство

• Укрепить сотрудничество с полицией и

судебной властью

S

• Внести поправки в систему штрафов P

61

сходя из обсуждений и анализа, изложен-ных в предыдущих главах, мы предлагаем использовать комплексный подход к пре-

ступной деятельности в лесном секторе. Такой подход должен:

• Рассматривать ключевые причины, как в самом лесном секторе, так и вне него: Некоторые проблемы управления, относящиеся к пре-ступлениям в лесном секторе, целиком лежат в области этого сектора, в то время как дру-гие проблемы управления, затрагивающие как зависящих от леса, так и не зависящих от него людей, распространяются за пределы сектора. То же самое относится и к правоприменению в лесном секторе, где некоторые вопросы каса-ются только лесного сектора, тогда как дру-гие проблемы по природе своей носят более широкий характер и не могут быть отнесены к одному конкретному сектору. Для решения таких проблем необходимы совместные дей-ствия.

• В реалистичном поэтапном плане совмещать действия, рассчитанные на достижение как быс-трых, так и отдаленных результатов: Видимые быстрые результаты часто необходимы для того, чтобы сохранить инициативу, в то время как рассчитанная на длительную перспективу рабо-та со структурными причинами необходима для обеспечения устойчивости этих действий во времени. Быстрые «победы» (например, существенный рост доходов в лесном секторе) являются важными факторами, которые стиму-лируют предпринимать рассчитанные на более длительные сроки усилия.

• Устранять как недостатки законов, так и пло-хое их исполнение: С одной стороны необходи-мо обеспечить наличие правильных законов и процедур. С другой стороны нужна работа по обеспечению соблюдения закона. Такой двусто-ронний подход к соблюдению законов является единственно возможным способом действий в отношении мотивов, возможностей и средств для совершения преступлений.

• Со стороны предложения усилить меры вве-дением контроля над нелегальным импортом древесины и лесоматериалов. Это особенно важно в странах, где спрос на экспорт являет-ся сильной побудительной причиной нелегаль-ной деятельности в лесном секторе. Следует отметить, что такие меры, по крайней мере, в принципе, не должны ограничиваться лишь древесиной и лесоматериалами, но могут быть использованы и в отношении других товаров (например, дикой флоры и фауны или товаров, полученных в результате нелегальной трансфор-мации лесных угодий).

• Привлечь к борьбе с преступной деятельностью в лесном секторе и связанной с ними коррупци-ей законы о конфискации имущества и направ-ленные против отмывания денег. Эти инстру-менты, а также Конвенция ООН по борьбе с коррупцией и транснациональной организо-ванной преступностью являются сильными и эффективными средствами, которыми государс-тва могут пользоваться в борьбе с преступной деятельностью и коррупцией в лесном секторе.

С ростом понимания того, какую роль в сдер-живании развития играет плохое управление и кор-

6. Заключение

И

62


рупция, становится ясно, что в этой области насущ-но необходимо искать новые подходы, накапливать знания и уметь принимать рискованные решения. Для эффективного решения проблем правоприме-нения и управления в лесном секторе необходимо ответить на сложные и частично неразрешенные вопросы этического и практического характера:

• Как разрабатывать внушающие доверие про-граммы, работая со скомпрометировавшими себя учреждениями и правительствами?

• Как правильно и ответственно различать про-блемы, связанные со слабым потенциалом, и те, что являются отражением слабой решимости?

• Как правильно выбрать темп и последователь-ность, в которой продвигать реформы, не буду-чи уверенными в том, что их поддержат на местах?

• Как сохранить партнерство в ситуации, когда не соблюдаются сроки, наступает разочарование и возникает необходимость поиска компромисса?

• Как понять, надо ли отступить, и если да, то когда?

Работа в области правоприменения и управле-ния в лесном секторе может пересекаться с такими международными вопросами, как борьба с воору-женными группировками и преступными органи-зациями, столкновение политических интересов. Разработчикам программ понадобятся новые зна-ния и навыки, некоторые из которых придется приобретать на практике, для того, чтобы увязы-вать вопросы систематических и долгосрочных реформ управления с программами пресечения преступлений.

Для агентств развития, и для Банка в том числе, более непосредственное участие в решении вопро-сов, связанных с незаконными рубками и другими преступлениями в лесном секторе, не всегда будет комфортным и естественным. Они неизбежно ока-жутся вовлечены в сложные и противоречивые вопросы, касающиеся качества законов, иногда это может обернуться противостоянием влиятельным группам, в некоторых случаях и чиновникам высо-кого ранга, заинтересованным в сохранении status quo из соображений личной выгоды. Существуют две потенциальных зоны риска, о которых необхо-димо помнить международным сообществам:

• Как и в случае любых сложных и противоречи-вых вопросов, в которых замешаны различные группы и интересы, работа в области право-применения и управления в лесном секторе связана с репутационными рисками. В своей

работе Банк и его партнеры должны быть осо-бенно осторожны в вопросах соблюдения прав человека и сохранения беспристрастности. Для того чтобы избежать этих рисков, необходимо соблюдать прозрачность, пропагандировать и использовать подходы с активным участием общественности.

• Более энергичное вмешательство в вопросы правоприменения и управления в лесном сек-торе также повлечет за собой сложности, свя-занные с соблюдением государственного суве-ренитета в вопросах управления природными ресурсами. Этот политический риск требует очень тщательной проработки.

Однако участие в вопросах правоприменения и управления в лесном секторе не является чем-то совершенно новым для Банка и других организа-ций. Поэтому в государствах-клиентах они могут сыграть конструктивную роль, применяя сущест-вующий опыт работы в лесном секторе для эффек-тивного усовершенствования управления в целом.

Проблемы правоприменения и управления в лесном секторе не новы, и их никогда не удастся полностью разрешить. Тем не менее, в последние годы, развивающиеся страны и глобальное сооб-щество пришли к новому пониманию природы и значения преступной деятельности в лесном сек-торе. Никогда доселе не было такой единодушной уверенности в необходимости совместных дейс-твий для контроля над незаконными рубками леса, незаконным обезлесением, борьбой с поджогами, преступлениями против дикой природы, корруп-ции в лесном секторе и другими преступлениями, обсуждавшимися в данном отчете. В то время как происходит переход от отрицания наличия проблем к решительным действиям, анализ и при-меры, приведенные в этом отчете, указывают на необходимость серьезных международных усилий в области обеспечений соблюдения закона в лес-ном секторе.

Концепции, предложенные в настоящем отчете для понимания побудительных причин и струк-туры преступлений в лесном секторе, могут быть использованы в для оценки национальных про-грамм и международных действий. Эти концепции основаны экспертных знаниях и профессиональ-ной практике в области обеспечения правопоряд-ка, которые только теперь начинают применять для решения проблем лесного сектора. Конечно, существуют и могут быть использованы и другие модели и схемы, однако наша главная идея заклю-чается в том, что необходимо срочно повысить содержательность обсуждения лесных правонару-

63

шений и улучшить техническое содержание нацио-нальных программ и помощи развитию.

Во многих странах правоприменительный потенциал и опыт имеются в других секторах, их надо переориентировать на поддержку лесополь-зования. В других странах необходимо создать специализированный потенциал в рамках лесных агентств. Чтобы пользоваться новыми методами и возможностями правоприменения, появивши-мися, например, с принятием законодательства по борьбе с отмыванием денег, Конвенции ООН о борьбе с транснациональной организованной преступностью и коррупцией и других юридичес-ких и судебных нововведений, потребуются новые навыки и потенциал.

Очевидно, что помимо накопления знаний пот-ребуются огромные инвестиции в обеспечение контроля над преступной деятельностью в лесном секторе. Инвестиции в более совершенное управле-ние ресурсами, социальное развитие и перестрой-ку промышленной структуры выльются в улучше-ние ситуации с соблюдением законов и правил. Но при этом потребуются и значительные ресурсы для проведения специальных мероприятий по нара-щиванию потенциала в области правоприменения в лесном секторе, требующих особого подхода.

Концепцию средств, мотивов и возможностей для совершения преступлений особенно полезно использовать для проведения сравнительного ана-лиза потенциальных партнеров в области право-применения и управления в лесном секторе. Как показано на рисунке 5.1, например, страны-потре-бители и отрасли промышленности могут играть особую роль в устранении мотивов для нелегаль-ной рубки леса путем реформирования рынков и политики государственных закупок, делающих невыгодной торговлю крадеными материалами. Правительства и финансовые институты могут помочь ограничить развитие избыточного дерево-обрабатывающего производства и оборудования, требуя при рассмотрении инвестиций в лесную и агропромышленную отрасли проводить обяза-тельную предварительную оценку предложения древесины и наличия доступных земель. Странам-производителям принадлежит приоритет в усовер-шенствовании лесопользования с целью сокраще-ния возможностей для незаконной деятельности.

Говоря о более конкретных приоритетах, меж-дународному сообществу следует:

• Углублять техническое содержание процесса ФЛЕГ на международном и национальном уров-нях, мобилизовать все возможности для про-ведения многосторонних мер по обеспечению

законности, интегрировать региональные про-цессы ФЛЕГ в существующие структуры регио-нального сотрудничества.

• Развивать сотрудничество между прогрессив-ными элементами промышленности, между-народных финансовых институтов, междуна-родных НПО, вовлеченных в процесс ФЛЕГ в интересах развития, совершенствования и координации безопасности и соблюдения необходимых процедур в инвестициях в лес-ной сектор. Целью должно быть обеспечение законного происхождения используемой дре-весины и сокращение риска других преступле-ний в лесном секторе, таких как браконьерство, поджоги, захват лесных угодий, происходящих в результате инвестиций в лесной сектор. Связь может быть прямая (например, вследствие уве-личения производственной мощности свыше легального предложения круглого леса в резуль-тате реализации одного инвестиционного про-екта, или комплексного воздействия несколь-ких инвестиционных проектов) или косвенная (например, в результате строительства лесовоз-ной дороги открываются новые, прежде недо-ступные, участки леса).

• Обеспечивать эффективную координацию меж-ду реализацией плана действий ФЛЕГТ ЕС и других мероприятий в области лесного законо-дательства и управления. Это особенно важно в отношении добровольных соглашений о пар-тнерстве, предусмотренных планом действия ФЛЕГТ, а также кредитных и консультативных операций международных финансовых инсти-тутов, особенно Всемирного банка. Реализация добровольных соглашений о партнерстве, ско-рее всего, потребует значительных инвестиций в развитие разумной политики, законодатель-ства, нормативной базы, институциональных реформ и развития потенциала. Всемирный банк и другие международные финансовые инс-титуты уже работают в этих областях со многи-ми странами, и потому здесь необходимо тесное сотрудничество с тем, чтобы избежать дублиро-вания и повысить эффективность совместных действий. В рамках процесса ФЛЕГТ ЕС раз-личные организации реализуют все большее количество международных или региональных проектов, которые также требуют эффективной координации.

• Изучить потенциал Инициативы прозрачнос-ти добывающего сектора (ИПДС) в качестве средства для повышения прозрачности финан-совых потоков в лесном секторе в некоторых ключевых странах, производителях древесины.

Заключение

64


Хотя в настоящее время ИПДС не связана напрямую с нелегальными рубками леса, она может послужить в качестве источника инфор-мации для области правоприменения и управ-ления в лесном секторе, а в будущем, возможно, включит в свою сферу и финансовые потоки в лесном секторе, чтобы обсуждать их вместе с вопросами финансовых потоков от частных компаний к государству. Последний вариант может быть реализован в странах, где сравни-тельно небольшое количество компаний разра-батывает большое число лесных концессий.

Мировые проблемы соблюдения законности в лесном секторе нельзя решить лишь при помощи арестов и судебных разбирательств. Гораздо более важными оказываются изменения в управлении ресурсами, сокращение уровня бедности в общи-нах, жизнь которых зависит от леса, перестройка

промышленности, создание заповедных зон, отве-чающих потребностям и стремлениям местных сообществ, а также любые другие компоненты устойчивого развития лесного сектора, справедли-вое и равноправное экономическое и социальное развитие.

Эффективные наказания, меры обеспечения законности, справедливое законодательство, тем не менее, являются важными составляющими кон-троля преступной деятельности в лесном секторе. Меры по обеспечению правоприменения и управ-ления в лесном секторе не должны заменять собой существующие стратегии развития и оказания поддержки лесному сектору. Более сложные, тех-нически и теоретически разумные меры по обес-печению правоприменения и управления в лесном секторе должны дополнить набор программ и подходов, находящихся на вооружении у мирово-го сообщества.

65

Akella, Anita Sundari, and James B. Cannon. 2004. Strengthening the Weakest Links: Strategies for Improving the Enforcement of Environmental Laws Globally. Washington, DC: Conservation International.

Blaser, Jurgen, Arnoldo Contreras, Tapani Oksanen, Esa Puustjarvi, and Franz Schmithusen. 2005. «Forest Law Enforcement and Governance (FLEG) in Europe and North Asia (ENA).» Reference paper prepared for the Ministerial Conference, St. Petersburg Russia, Nov. 22–5, 2005.

Brack, Duncan. 2005. Public Procurement of Timber: EU Member State Initiatives for Sourcing Legal and Sustainable Timber. London: Chatham House.

Chen, Hin Keong. 2006. The Role of CITES in Combating Illegal Logging: Current and Potential. TRAFFIC Malaysia and PROFOR World Bank.

China National Forestry Economic Development Center. 2006. «A Background Paper on Forest Law Enforcement and Governance in China.» Draft.

Chomitz, Kenneth. 2006. At Loggerheads? Agricultural Expansion, Poverty Reduction, and Environment in the Tropical Forests. Washington, DC: World Bank.

CIFOR (Center for International Forestry Research). 2005. «Fighting Forest Crime and Promoting Prudent Banking for Sustainable Forest Management: The Anti-Money-Laundering Approach.» Occasional Paper 44. Bogor, Indonesia: CIFOR.

Colchester, Marcus. 2006. Justice in the Forest: Rural Livelihoods and Forest Law Enforcement. CIFOR Forest Perspectives 3. Bogor, Indonesia: CIFOR.

Confederation of European Paper Industries. 2005. Illegal Logging: Codes of Conduct for the Paper

Industry. Brussels: Confederation of European Paper Industries.

Dennis, Rona. 1999. A Review of Fire Projects in Indonesia, 1982–1998. Bogor, Indonesia: CIFOR.

Environmental Investigation Agency and Telepak Indonesia. 2001. Timber Trafficking. http://www.eia-international.org/.

European Forest Institute. 2005. Impact of the Reduction of Illegal Logging in European Russia on the EU and European Russia Forest Sector Trade. Joensuu, Finland: European Forest Institute.

FAO (Food and Agriculture Organization). 2001. «Global Forest Resources Assessment 2000,» Main Report. Forestry Paper 140, FAO, Rome.

———. 2005. Best Practices for Improving Law Compliance in the Forest Sector. Rome: FAO.

Federal Forest Agency of the Russian Federation. 2006. «Concept of National Action Plan for Preventing Illegal Logging and Associated Trade.» March 2006. http://www.president.kremlin.ru.

Global Forest Watch. 2005. Interactive Forestry Atlas of Cameroon (Version 1.0). An Overview. Washington, DC: WRI-MINEF.

Gulbrandsen, Lars H., and David Humphreys. 2006. International Initiatives to Address Tropical Timber Logging and Trade: A Report for the Norwegian Ministry of the Environment. Lysaker, Norway: FNI.

http://www.asiaforests.org. Downloaded March 12, 2006.

http://www.cifor.cgiar.orghttp://www.illegal-logging.info/documents.phpIFC (International Finance Corporation). 2006.

International Finance Corporation Policy and Performance Standards on Social and Environmental Sustainability. Washington, DC: IFC.

7. Библиография

66


International Institute for Sustainable Development. 2006. «Summary of the UN Conference for the Negotiation of a Successor Agreement to the International Tropical Timber Agreement, 1994, Fourth Part: 16-27 January 2006.» http://www.iisd.ca/forestry/itto/itta4/.

IUCN (International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources). 2006. Illegal Logging: A Commitment to Change Through Tripartite Action. Gland, Switzerland: IUCN.

Jantunen, Helena. 2006. «Creating Value: Verification of Wood Origin—Case Stora Enso/Russia.» Paper presented at the ENA FLEG Workshop, Anatalya. May 2006.

Lele, Uma, Nalini Kumar, Syed Arif Husain, Aaron Zazueta, and Lauren Kelly. 2000. The World Bank Forest Strategy: Striking the Right Balance. Washington, DC: OED, World Bank.

Lindsay, Jon, Ali Mekouar, and Lawrence Christy. 2002. «Why Law Matters: Design Principles for Strengthening the Role of Forestry Legislation in Reducing Illegal Activities and Corrupt Practices.» FAO Legal Papers Online 27. Rome: FAO.

Magrath, William B., Richard Grandalski, Jerry Stuckey, Gary Vikanes, and Graham Wilkinson. Forthcoming. Timber Theft Prevention and Forest Resource Security. Washington DC: World Bank.

OED (Operations Evaluation Department). 1991. Forestry Development: A Review of Bank Experience. Washington, DC: World Bank.

Ottitsch, Andreas, Alexander Mosleyev, Nikolai Burdin, and Lauma Kazusa. 2005. «Impacts of Reduction of Illegal Logging in European Russian on the EU and European Russia Forest Sector and Trade.» Technical Report 19. European Forest Institute, Joensuu, Finland.

Puustjarvi, Esa. 2006a. «Proposal for Typology of Illegal Logging.» Draft. Savcor Indufor Oy, Helsinki

———. 2006b. «Guidelines for Formulating and Implementing National Action Plans to Combat Illegal Logging and Other Forest Crime.» Draft. Savcor Indufor Oy, Helsinki.

Reichel, Philip L. 2005. Comparative Criminal Justice Systems, 4th ed. Upper Saddle River, NJ: Pearson.

Reuter, Peter, and Carol Petrie (eds.). 1999. Transnational Organized Crime: Summary of a Workshop. Washing-ton, DC: National Academy Press.

Rosenbaum, Kenneth L. 2002. «Illegal Actions and the Forest Sector: A Legal Perspective.» Discussion Paper. FAO, Washington, DC.

Savcor Indufor Oy. 2004. Impact Assessment of the EU Action Plan for Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT). Helsinki: Savcor Indufor Oy.

———. 2005a. «Ensuring Sustainability of Forests and Livelihoods Through Improved Governance and Control of Illegal Logging for Economies in Transition: World Bank Discussion Paper.» Helsinki.

Savcor Indufor Oy. 2005b. «Action Plan to Combat Illegal Activities in Forest and Wood Processing Sectors in Bosnia and Herzegovina.» Draft. Savcor Indufor Oy, Helsinki.

Seneca Creek Associates and Wood Resources International. 2004. «Illegal» Logging and Global Wood Markets: The Competitive Impacts on the U.S. Wood Products Industry. Washington, DC: American Forest and Paper Association.

White, Andy, Xiufang Sun, Kerstin Canby, Jintao Xu, Christopher Barr, Eugenia Katsigris, Gary Bull, Christian Cossalter, and Sten Nilsson. 200. China and the Global Market for Forest Products: Transforming Trade to Benefit Forests and Livelihoods. Washington, DC: Forest Trends.

Wingard, Jim. 2005. «Silent Steppe: the Illegal Wildlife Trade Crisis in Mongolia.» Draft Final Report, EASES.

World Bank. 2000a. «Project Appraisal Document on a Proposed Learning and Innovation Credit in the Amount of SDR 3.6 Million (US$4.82 Million Equivalent) to the Kingdom of Cambodia for a Forest Concession Management and Control Pilot Project.» World Bank, Washington, DC.

———. 2000b. Reforming Public Institutions and Strengthening Governance: A World Bank Strategy. Public Sector Group PREM Network. Washington, DC: World Bank.

———. 2000c. «World Bank Logging Survey Mission,» Technical Report. Washington, DC, World Bank.

———. 2001. Making Sustainable Commitments: An Environment Strategy for the World Bank. Washington, DC: World Bank.

———. 2002. «Project Appraisal Document on a Proposed Credit in the Amount of SDR 12.6 Million (US$15.7 Million Equivalent) to Georgia for a Forests Development Project.» World Bank, Washington, DC.

———. 2004a. Sustaining Forests: A Development Strategy. Washington, DC: World Bank.

———. 2004b. «Implementation Completion Report on a Credit in the Amount of SDR 5.5 Million (US$8.0 Million Equivalent) to Albania for a Forestry Project.» World Bank, Washington, DC.

———. 2004c. Addressing the Challenges of Globalization: An Independent Evaluation of the World Bank’s Approach to Global Programs. Washington, DC: OED, World Bank.

67

———. 2004d. Reference Guide to Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism, 2nd ed. Washington, DC: World Bank.

———. 2005a. «Going, Going, Gone: The Illegal Trade in Wildlife in East and Southeast Asia.» Discussion Paper. Environment and Social Development, East Asia and Pacific Region, World Bank, Washington, DC.

———. 2005c. World Bank Annual Report 2005. Washington, DC: World Bank.

———. 2005d. «Program Document for a Proposed Natural Resources Management Development Policy Loan in the Amount of Euro 12.2 Million (US$15 Million Equivalent) to the Gabonese Republic.» World Bank, Washington, DC.

———. 2005e. Annual Review of Development Effectiveness: The World Bank’s Contributions to Poverty Reduction. Washington, DC: OED, World Bank.

———. 2005f. East Asia Region Forestry Strategy. Washington, DC: World Bank.

———. 2005g. «Nigeria: Strengthening the Nigerian Forestry Sector to Enable Sustainable Forestry Revenue Generation in Nigeria’s Productive Forests.» Main Report. Africa Regional Office, World Bank, Washington, DC.

———. 2006a. «Legal Opinion on Bank Activities in the Criminal Justice Sector.» Senior Vice President and General Counsel, World Bank, Washington, DC.

———. 2006b. «Forest and Post-Conflict Recovery in the Democratic Republic of Congo: Analysis of a Priority Agenda.» Draft, World Bank, Washington, DC.

———. 2006c. «Bank Activities in the Criminal Justice Sector: A Discussion Note.» Senior Vice President and General Counsel, World Bank, Washington, DC.

———. 2006d. «Integrating Anti-Corruption and Governance Elements in CASs: A Suggested Framework for Use by Bank Staff.» PREM Note, World Bank, Washington, DC.

World Bank. 2006e. Forest Law: Manual for Sustainable Development. Washington, DC: World Bank.

World Bank/IMF (International Monetary Fund). 2005. Building an Effective Financial Intelligence Unit: Workbook. Washington, DC: World Bank.

World Bank/WWF (World Wide Fund). 2005. «Illegal Logging and Law Enforcement in Indonesia: Draft Summary Results From the WWF/World Bank Alliance Assessment of Illegal Logging and Law Enforcement (2002–2004).» World Bank, Washington, DC.

Библиография

69

еханизм профилактики, обнаружения и пресечения преступлений является важ-ным элементом выбора стратегии борьбы

с незаконными рубками леса и другими преступ-лениями в лесном секторе, но самого по себе его недостаточно для разработки эффективной общей стратегии. Из практических соображений механизм необходимо дополнить оценкой, учи-тывающей конкретную ситуацию. Очевидно, что выбор адекватной стратегии правоприменения и управления в лесном секторе возможен только на уровне страны с участием ключевых заинтересо-ванных сторон, поэтому в данном приложении мы ставим перед собой цель представить общие размышления о наиболее типичных побудитель-

ных причинах правонарушений в лесном секторе (мотивы, средства и возможность) в наиболее рас-пространенных ситуациях.

В таблице А.1 представлен набор типичных ситуаций, в которых совершаются преступле-ния в лесном секторе, а также некоторые наибо-лее распространенные побудительные причины (мотивы, средства и возможность) для каждой из ситуаций. В разных странах в зависимости от типа преступлений и факторов, лежащих в осно-ве их совершения, возможны разные варианты ответных действий в области правоприменения и управления лесным сектором, направленных на профилактику, обнаружение и подавление неза-конной деятельности.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Механизм

оценки потенциальных

ответных действий на

преступления в лесном секторе

М

70


Таблица А.1. Потенциальные побудительные причины совершения преступлений и ответные

действия на них органов правоприменения и управления в лесном секторе


Потенциальные побудительные

причины (мотивы, средства,

возможность) Возможные ответные действия Тип

Незаконные рубки

для поддержания

существования

• Неспособность людей

обеспечить свои основные

потребности

• Отсутствие/высокая стоимость

альтернативных источников

энергии

• Легализовать нелегальное использова-

ние или упростить правила, регулирую-

щие доступ к государственным лесным

ресурсам и ресурсам дикой природы

• Обеспечить возможности для создания

дохода

• Предложить альтернативные древесине

источники энергии

P

P

P

Незначительные

по масштабу

нелегальные рубки

леса для получения

дополнительного

дохода

– Людьми, не имею-

щими легального

доступа к лесным

угодьям

– Управляющими/

хозяевами

общинных лесов

– Частными

лесовладельцами

• Бедность

• Сложные юридические процеду-

ры в отношении лесозаготовок

и доступа к лесным ресурсам

• Разногласия по вопросу прав

землепользования

• Плохая организация, недостаток

ресурсов и коррупция в орга-

нах правоприменения в лесном

секторе

• Коррумпированность общинных

лидеров

• Организация незаконных рубок

преступными группами, которые

нанимают для этого бедных

сельских жителей

• Неэффективность судебных

процедур

• Обеспечить возможности для создания

дохода

• Упростить бюрократические процедуры и

снизить пошлины, сопряженные

с легальными лесозаготовками

• Прояснить вопросы землевладения, рас-

смотреть возможность установления зем-

левладения для местных сообществ

• Усилить органы правоприменения в лес-

ном секторе

• Улучшить внутренний контроль над

сотрудниками органов правоприменения

• Улучшить внутренний контроль в общинах


судебными органами, проводить работу

с организаторами и лицами, финансиру-

ющими такую деятельность

• Внести поправки, связанные с лесным

сектором, в законодательство и штраф-

ной кодекс

• Применять законы о борьбе с отмыва-

нием денег и законы о конфискации

имущества

P

D+S

D+S

D+S

D+S

P

Масштабные

нелегальные

промышленные

рубки леса

• Низкая мотивация сотрудников

государственной лесной адми-

нистрации, предприятий

• Высокая стоимость легальной

древесины

• Легальные поставки древесины

не способны обеспечить мощ-

ности деревообрабатывающей


• Нечувствительность экспортно-

го спроса к легальности проис-

хождения круглого леса

• Плохая организация и коррум-

пированность органов право-

применения и системы аудита

в лесном секторе

• Реорганизовать государственную лес-

ную администрацию с целью повышения

мотивации ее сотрудников

• Упростить бюрократические процедуры

и снизить пошлины, сопряженные

с легальными лесозаготовками

• Начать поэтапную программу сокраще-

ния мощностей деревообрабатывающей


• Увеличить предложение, для чего устро-

ить новые насаждения или скорректиро-

вать правила лесоуправления

• Сотрудничать с правительством и част-

ным сектором в странах-импортерах

с тем, чтобы повысить спрос на легаль-

ный круглый лес и сдерживать импорт

нелегального круглого леса

• Улучшить обеспечение ресурсами и дать

большую независимость органам право-

применения в лесном секторе


аудита в государственной лесной адми-

нистрации и на предприятиях

• Оказывать поддержку патрульным служ-

бам в частных лесных владениях

• Применять законодательство по борьбе

с отмыванием денег

P

P

P

P

P

D+S

D

D

71

Приложение 1. Механизм оценки потенциальных ответных действий на преступления в лесном секторе





• Недостаток данных мониторин-

га потоков круглого леса и его

происхождения

• Способствовать распространению неза-

висимого мониторинга в лесном секторе

• Усовершенствовать системы управления

данными и повысить прозрачность

в государственной лесной администра-

ции и на предприятиях

D

D

• Поощрять ответственную деловую практику

в частном секторе промышленности (серти-

фикация, цепочки поставки круглого леса)

P


процедур

• Укрепить сотрудничество с полицией

и судебными органами

S

• Предоставлять юридические услуги вла-

дельцам, управляющим общинных

и частных лесов

S

• Внести поправки в лесное законодатель-

ство и штрафной кодекс

P

Конфликтная

древесина

• Высокая стоимость вооружен-

ного конфликта

• Сосредоточить усилия на разрешении,

управлении конфликтом

P

• Слабый контроль над импортом

древесины в странах получа-

телях

• Улучшить контроль происхождения дре-

весины

D

• Неэффективность международ-

ных санкций

• Развивать международное сотрудничест-

во в области санкций в отношении конф-

ликтной древесины

S

Другие преступления в лесном секторе

Незаконные продажа

древесины, предо-

ставление концессий

и заключение конт-

рактов на оказание

услуг


санкций

• Усовершенствовать процедуры продажи

древесины и предоставления концессий

с целью повысить их прозрачность и сде-

лать их более контролируемыми

• Повысить соотношение проданной дре-

весины и количества концессий, предо-

ставленных на конкурсной основе

P

P

• Слабая мотивация сотрудников

государственной лесной адми-


• Провести реорганизацию государс-

твенной лесной администрации с целью

повысить мотивацию сотрудников

P


пированность системы финан-

сового аудита


аудита государственной лесной адми-


D

• Усовершенствовать системы управления

данными и повысить прозрачность

в государственной лесной администра-

ции, на предприятиях

D


процедур



S

• Внести поправки в штрафной кодекс S

Предприятия уходят

от уплаты налогов,

пошлин и других

выплат

• Неоправданно высокое налого-

вое бремя в отношении цены на

древесину и высокий уровень

налогов в целом

• Пересмотреть налоги в соответствии

со сложившейся ситуацией

• Применять санкции к предприятиям,

уличенным в уходе от уплаты налогов

P


пированность системы финан-

сового аудита


аудита государственной лесной админис-

трации, предприятий

D

• Несовершенство организации

бухгалтерского учета на част-

ных предприятиях

• Обязать предприятия предоставлять

требуемую информацию в легко доступ-

ной форме

D

• Неэффективность юридических

процедур


судебными органами с целью достичь

минимально приемлемого уровня соблю-

дения законов

S

• Внести поправки в штрафной кодекс P


действия на них органов правоприменения и управления в лесном секторе (продолжение)

72






Общины и частные

собственники леса

уходят от уплаты

налогов, пошлин и

других выплат


санкций

• Скорректировать налоги, пошлины и

другие выплаты до уровня, при котором

общины, частные собственники леса

будут платить их добровольно

P

• Несовершенство систем

бухгалтерского учета в общи-

нах, на частных предприятиях

• Способствовать внедрению правильной

бухгалтерской практики в общинных лес-

ных хозяйствах

D

• Повысить эффективность внешнего

финансового аудита общинных лесов и

частных лесных участков в рамках имею-

щихся ресурсов

D+S


процедур

• Усилить сотрудничество с полицией и

судебными органами с целью достичь

минимально приемлемого уровня соблю-

дения законов

S


Нарушение трудового

законодательства

• Безразличное отношение

к трудовому законодательству

на предприятиях

• Наложить санкции на предприятия, ули-

ченные в нарушении трудового законода-

тельства

P

• Плохая организация и корруп-

ция в органах надзора

• Наложить санкции или дисциплинарные

взыскания на компании, в отношении

которых доказано, что они нарушают

нормативные акты

D


процедур

• Укреплять сотрудничество с полицией и

судебными органами с целью добиться

минимального уровня соблюдения законов

• Внести поправки в штрафной кодекс S

Деревообработка без

соответствующего

разрешения

• Высокий внутренний и экс-

портный спрос, поощряющий

ведение деревообработки без

соответствующего разрешения

и незаконную рубку леса

• Способствовать повышению мощностей

легальных производств, наращивая

объемы поставок легальной древесины

P

• Чрезмерно бюрократизирован-

ная процедура лицензирования

• Упростить систему лицензирования P

• Плохая организация и корруп-

ция в органах надзора

• Накладывать санкции или дисциплинар-

ные взыскания на компании, в отноше-

нии которых доказано, что они нарушают

нормативные акты

D


процедур

• Укреплять сотрудничество с полицией


S




с целью обеспечить

себе существование

• Неспособность людей удовлет-

ворить основные потребности

• Легализовать незаконное использование

и/или упростить правила доступа

к ресурсам дикой природы

P

• Отсутствие или высокая стои-

мость альтернативных источни-

ков пищи

• Обеспечить возможность создания

дохода

• Предложить альтернативные источники

пищи

P

P


с целью продажи

диких животных,

шкур и др.

• Бедность

• Сложность юридических

процедур, связанных с охотой

на диких животных

• Обеспечить возможность создания дохо-

да, упрощение бюрократических проце-

дур, снижение пошлин на охоту на диких

животных

P

• Спорные ситуации в вопросе

прав на охоту

• Прояснить права на охоту, уделяя особое

внимание бедным сельским жителям

P



73

Приложение 1. Механизм оценки потенциальных ответных действий на преступления в лесном секторе





• Плохая организация, недостаток

ресурсов и коррупция в органах

правоприменения в области

дикой природы

• Укрепить органы правоприменения

в области дикой природы

D+S

• Усовершенствовать внутренний контроль

над сотрудниками органов правоприме-

нения

D+S

• Коррумпированность общинных

лидеров

• Усовершенствовать систему контроля

в общинах

D+S

• Преступные группы организу-

ют незаконную охоту, для чего

нанимают бедных сельских

жителей


и судебными органами, принимать меры

к тем, кто организует, финансирует

подобную деятельность

D+S


процедур

• Внести поправки в законодательство

и штрафной кодекс

P

• Применять законодательство о борьбе

с отмыванием денег конфискации иму-

щества

Поджоги

Поджоги в результате

использования

подсечно-огневой

системы земледелия

• Бедность • Реформа системы землепользования P

• Отсутствие альтернативной

жизнеспособной системы

земледелия

• Маргинализация и утрата прав

коренных народов

• Интенсификация сельского хозяйства

• Правовая реформа с целью декрими-

нализовать подсечно-огневую систему

земледелия

P

P

Поджоги с целью

широкомасштабной

очистки земель под

сельскохозяйственное

производство

• Предубежденная политика

и льготы

• Политическая реформа, основанная

на проведении стратегической оценки

состояния окружающей среды

P

• Слабость контроля

над землеустройством

• Нормативно-правовые реформы с целью

обеспечить мониторинг и контроль над

землеустройством

P+D

Нарушение прав

Трансформация лес-

ной земли в резуль-

тате использования

подсечно-огневой

системы земледелия

• Бедность • Реформа системы землепользования P

• Циклическая безработица • Сельскохозяйственное развитие P

• Политика стабилизации P

Трансформация лесов

в результате широко-

масштабной очистки

земли под сельскохо-

зяйственное произ-

водство

• Несправедливая политика • Политическая реформа P

• Коррумпированность системы

доступа к земле

• Применения законодательство о борьбе

с отмыванием денег и конфискации

имущества

S



Источник: Составлено на основе материалов работы Puustjarvi (2006b).

Примечания: P, профилактика; D, обнаружение; S, пресечение правонарушений.

Из таблицы видно, что в случаях, когда преступле-ния в лесном секторе совершаются из-за бедности (но не с целью наживы), усилия по сокращению незаконной деятельности в основном носят про-филактический характер через меры по снижению бедности, проведение реформы землепользования и т.п. Многие из этих мероприятий лежат за рам-ками лесного сектора и имеют непосредственное отношение к развитию в целом. Профилактика

также важна и в борьбе с коммерчески мотивиро-ванными преступлениями в лесном секторе. В этих случаях профилактика в основном связана с более широким кругом вопросов реформы государствен-ного управления и укрепления управления лесным сектором. И в том, и в другом случае необходимы меры по исправлению баланса спроса и предложе-ния лесных продуктов для того, чтобы устранить мотивы совершения преступлений.

75

1. Общая стоимость древесины, ежегодно неза-конно заготавливаемой на государственных землях во всем мире (10 млрд долл. США), рассчитывалась на основании (имеющихся) средневзвешенных значений расчетных показа-телей по незаконным рубкам в отдельных стра-нах и их масштабирования с учетом расчетных данных о лесистости. Общая сумма ежегодно не уплачиваемых налогов и сборов за право на законную заготовку леса (5 млрд долл. США) рассчитывалась на основании средневзвешен-ных значений сумм не уплачиваемых налогов по имеющимся оценочным данным по странам и их масштабирования с учетом общей (гло-бальной) стоимости лесозаготовки. Эти оцен-ки дают общее представление о масштабности проблемы, но не отражают варьирования по странам, о котором речь пойдет в другой части настоящего доклада.

2. Хотя термин «ФЛЕГ» часто употребляется для общего обозначения проблем правопри-менения и управления в лесном секторе, чтобы путать проблемы и конкретные меры по их ре-шению с многосторонними процессами ФЛЕГ, в настоящем докладе сокращение «ФЛЕГ» ис-пользуется только для обозначения этих мно-госторонних процессов.

3. Lindsay, Mekouar, and Christy (2002): Авторы этой публикации также утверждают, что неза-конная деятельность в лесном секторе является результатом недостатков как в системах приме-нения закона, так и самого законодательства.

4. Однако, хотя на международном уровне нет общепринятого определения таких ключе-вых понятий правоприменения и управления в лесном секторе, как незаконные рубки, здесь сохраняется некоторая двусмысленность, т.к. разные категории заинтересованных сторон используют разные определения для дости-жения своих целей. На практике, точные оп-ределения можно выработать только на на-циональном уровне по итогам консультаций, дискуссий и согласований.

5. Трудности получения достоверных данных обусловлены характером (незаконной) произ-водственной деятельности, а также ошибками в расчетах и несовместимостью статистических данных при использовании косвенных методов оценки (сравнений данных по объемам про-изводства, потребления, экспорта и импорта). Анализ методологических вопросов представ-лен, например, в Blaser et al. (2005) и Ottitsch et al (2005).

6. Разведывательный цикл (целеуказание, сбор, оценка, анализ и распространение данных) яв-ляется инструментом, который применяется во многих звеньях правоприменения для раци-онализации использования скудных ресурсов при изучении характера угроз распростране-ния преступности, а также в поддержку ряда ответных правоприменительных мер, включая сбор разведданных в расширенном объеме, сбор фактических доказательств и т.д. См., на-пример: World Bank/IMF 2005.

Примечания

76


7. Группа восьми включила меры по борьбе с неза-конными рубками в свою Программу действий по лесам, принятую на Бирмингемском саммите (1998 г.). Однако конкретные меры принимают-ся по инициативе отдельных стран-членов Боль-шой восьмерки. В 2005 г. участники Саммита в Глениглзе признали сохранение актуальности проблемы незаконных рубок для Большой вось-мерки, и включили в итоговое коммюнике пунк-ты, касающиеся этой проблемы с особыми ссыл-ками на ситуацию в бассейнах рек Амазонка и Конго, и указанием на необходимость действий со стороны стран-потребителей и стран-произ-водителей.

8. United Nations Department of Economic and Social Aff airs. Johannesburg Plan of Implementation, Section IV, paragraph 45c: http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/POIChapter4.htm.

9. Первый семинар этой серии был организо-ван для стран Амазонского региона в августе 2006 г. при поддержке со стороны Всемирного банка и Германского общества технического со-действия и проведен силами Организации по сотрудничеству в рамках Амазон ского согла-шения и Правительства Бразилии. Следующие семинары планируется провести для стран, расположенных на территории бассейна реки Конго, и стран Центральной Америки.

10. Камерун, Демократическая Республика Конго, Республика Конго, Гана, Мадагаскар, Мозам-бик, Камбоджа, Китай, Индонезия, Папуа – Новая Гвинея, Россия, Боливия, Бразилия, Эк-вадор, Гондурас, Мексика, Перу и Индия.

11. По результатам камеральной проверки до-кументов по оценке всех самостоятельных проектов в области лесного хозяйства (стоп-роцентно «лесных» проектов, т.е. полностью относящихся к тематическому направлению «Лесное хозяйство»), всех проектов в лю-бой другой отрасли, содержащих минимум 10% «лесных» мероприятий (имеются в виду проекты с «лесными» компонентами) и всех полномасштабных проектов Глобального эко-логического фонда, относящихся к темати-ческим направлениям «Лесные экосистемы» или «Горные экосистемы». К перечисленным проектам, судя по всему, относится подавля-ющее большинство проектов, включающих задачи, связанные с лесным хозяйством. По

состоянию на 15 ноября 2005 г. все они были действующими проектами.

12. Представленные здесь финансовые данные сле-дует интерпретировать с осторожностью, пос-кольку это – расчеты, основанные на имеющихся данных. Документы проектов часто не содержат достаточно детальных данных, чтобы отдельно просчитать затраты только на мероприятия по совершенствованию систем управления в лес-ном секторе. Тем не менее, можно выявит оп-ределенные общие тенденции касательно под-держки Банка на данном направлении в рамках его портфеля «лесных» проектов. При возмож-ности, представленная здесь информация была подтверждена руководителями проектов.

13. Экономические и отраслевые исследования – это деятельность Банка, включающая анали-тическую работу в целях оказания влияния на процессы формирования отраслевой полити-ки и программ стран-клиентов. Они состоят официальных и неофициальных исследований по критически важным проблемам; они прово-дятся либо на уровне отдельной страны, либо по той или иной отрасли. Эта работа традици-онно проводится для обоснования кредитных и инвестиционных операций. Некредитное техническое содействие, по сути, является пе-редачей знаний и навыков в целях развития и ключевым инструментом для совершенствова-ния политики и структуры проектов, повыше-ния квалификации специалистов и укрепления базы для реализации проектов.

14. Страны высокого риска характеризуются высо-кими уровнями пораженности такой формой коррупции, как «захват» государства и высо-кими уровнями коррумпированности государс-твенной власти, а также огромными трудно-стями осуществления реформ. Для Банка эти страны также ассоциируются с существенными фидуциарными и репутационными рисками (World Bank 2006d).

15. Департамент внутреннего анти-коррупцион-ного контроля был создан в 2001 году и отве-чает преимущественно за оценку уязвимости портфеля проектов Банка к коррупции и неза-конным действиям.

16. Бенин, Гаити, Боливия, Колумбия, Эквадор, Гана, Гватемала, Гвинея, Гондурас, Мозамбик, Мадагаскар, Парагвай, Перу, Сан-Паулу, Брази-лия, Сьерра Леоне и Замбия. Более подробная

77

информация представлена на сайте: http://www.worldbank.org/wbi/governance/capacitybuild/d-surveys.html#reports.

17. В настоящее время рассматривается предложе-ние о снижение этого пороговой цифры до 10 млн долл. США.

18. http://www.ifc.org/ifcext/economics.nsf/Content/ CSR-AdvisoryWork.

19. Данное подразделение Банка активно подде-рживает усилия Банка в рамках региональных процессов ФЛЕГ, включая подготовку Обзора по лесному законодательству следующих стран Африки: Бенин, Камерун, Центральная Аф-риканская Республика, Демократическая Рес-публика Конго, Республика Конго, Габон, Гана, Мадагаскар, Мозамбик и Танзания.

Примечания

Documents

Укрепление систем правоприменения и управления в лесном секторе