1

УНИВЕРСИТЕТ ЗА НАЦИОНАЛНО И СВЕТОВНО СТОПАНСТВО

ПРОФ. Д-Р СОНЯ ДОКОВА

Р Е Г И О Н А Л Н А

И К О Н О М И К А

УЧЕБНИ МАТЕРИАЛИ

София

2015

2

СЪДЪРЖАНИЕ

ТЕМИ

I. СЪЩНОСТ, ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ НА РЕГИОНАЛНАТА ИКОНОМИКА.

НАУЧНИ ПОДХОДИ И ИЗСЛЕДОВАТЕЛСКИ ИНСТРУМЕНТАРИУМ........3

II. ОСНОВНИ ПОНЯТИЯ И КАТЕГОРИИ В РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И

РЕГИОНАЛНАТА ИКОНОМИКА............................................................................16

III. РЕГИОНАЛЕН ИКОНОМИЧЕСКИ РАСТЕЖ......................................................30

IV. ИЗМЕРВАНЕ НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ. ТИПОВЕ

ИНДИКАТОРИ………………………………………………………………………..41

V. РЕГИОНАЛНИ НЕРАВЕНСТВА В СОЦИАЛНО-ИКОНОМИЧЕСКОТО

РАЗВИТИЕ В БЪЛГАРИЯ: ГЕНЕЗИС, ДЕФИНИРАНЕ И ВЪЗМОЖНОСТИ

ЗА ОГРАНИЧАВАНЕ И РЕГУЛИРАНЕ..................................................................56

VI. РЕГИОНАЛНА ЕФЕКТИВНОСТ..............................................................................64

VII. ТЕРИТОРИАЛНА ОСНОВА НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И

РЕГИОНАЛНАТА ИКОНОМИКА В БЪЛГАРИЯ.................................................75

VIII. СТРАТЕГИЧЕСКО ПЛАНИРАНЕ НА РЕГИОНАЛНОТО И

ПРОСТРАНСТВЕНОТО РАЗВИТИЕ НА БЪЛГАРИЯ.........................................84

IX. НАБЛЮДЕНИЕ И ОЦЕНКА НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И

РЕГИОНАЛНАТА ИКОНОМИКА............................................................................98

X. ИНСТИТУЦИОНАЛНО РЕГУЛИРАНЕ И КООРДИНАЦИЯ НА

РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И РЕГИОНАЛНАТА ИКОНОМИКА...........107

XI. ГЛОБАЛНИТЕ ЕКОЛОГИЧНИ ЦЕЛИ, КЛИМАТИЧНИТЕ ПРОМЕНИ И

ОПАЗВАНЕТО НА ОКОЛНАТА СРЕДА. ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА УСТОЙЧИВО

РАЗВИТИЕ НА РЕГИОНАЛНАТА ИКОНОМИКА............................................115

ЛИТЕРАТУРА……………………………………………………………………….127

3

I. СЪЩНОСТ, ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ НА РЕГИОНАЛНАТА

ИКОНОМИКА. НАУЧНИ ПОДХОДИ И ИЗСЛЕДОВАТЕЛСКИ

ИНСТРУМЕНТАРИУМ

Развитие на теорията на регионалната икономика. Представители на

регионалната икономическа мисъл

Същностни елементи на регионалната икономика могат да се открият още в

древността, в най-ранните робовладелски държави, в източници от Древния Изток

(Египет, Вавилон, Китай, Индия), където присъства в явна форма ориентацията към

регионалната проблематика, напр. анализирането на робството, третирането на

аграрния въпрос са теми с подчертано регионален характер, макар да не достигат до

формулиране на ясни теоретични обобщения.

Като теория първите идеи на регионалната икономика се появяват в системата

на географските науки. Важен принос има древногръцкият автор Страбон (64

г.пр.не.-23 г. от н.е), живял на границата преди новата ера. В своя 17-томен труд

„География” той обръща внимание териториалните аспекти на демографските процеси,

заселените и незаселените територии, връзките между тях, анализира наличния

производствен потенциал на различните територии, междурайонната търговия. За пръв

път се предлагат идеи за разделението на страната на райони, в съответствие с

обективни естествени критерии, т.е. Страбон прави първите стъпки към теоретичната

постановка на районирането1.

Счита се, че съвременната научна теория на регионалната икономика започва да

се формира след ХVI век, когато се развива и теорията на икономическата география,

като нова за времето си наука. Теорията на регионалната икономика получава най-

бързо развитие през ХIХ и ХХ век. Формират се проблемни направления и научни

школи, чиито идеи са актуални и днес. Без претенции за изчерпателност, могат да бъдат

посочени някои известни учени и изследователи, с отношение към регионалната

икономическа мисъл, творили в различни научни школи и исторически епохи2.

Меркантилизъм. Антонио Сера (1580-1645) – изследва географското

положение като предпоставка за транзитна търговия, очертава изходните точки на

1 Конакчиев Д., Обща теория на регионалната икономика – основи, анализ, книга първа, С., 2003,

с.25-26. 2 Тонкова, Ст., Локализационият избор. Теоретични модели и подходи за реализация, изд.

„Абагар”, В.Търново, 2002, с.16-42.

4

закона за намаляващото плодородие на земята. Томас Мън – засяга (макар и косвено)

въпроса за международното разделение на труда, като елемент на териториалното

разделение на труда.

Класическа школа. Уйлям Пети (1623-1687) – дефинира диференциалната

рента, връзката между градовете и селата, изучава градовете като фактор за

урбанистичен растеж. Франсоа Кене (1694-1774) – физиократ, в своята „Икономическа

таблица” разглежда производството не само на макроравнище, но и в пространствен

аспект, като го позиционира само в селското стопанство и противопоставя града и

селото. Ричард Кантилион (1680-1734) – пръв инициатор на пространствения анализ,

въвежда понятието „регионален баланс”. Адам Смит (1723-1790) – обосновава за пръв

път принципа на абсолютните предимства като механизъм на външноикономическите

връзки; чрез международното разделение на труда търси регионалната специализация

за производството на стоки и услуги на дадена територия. Дейвид Рикардо (1772-1823)

– дава теоретични положения за сравнителните предимства, докосва се до

икономическия аспект на пространството, във връзка с категорията „поземлена рента”;

разглежда земята като ограничен ресурс.

Немска историческа школа. Йохан фон Тюнен (1783-1850) – признат е за

родоначалник на теорията на т.нар. пространствено отражение, разработва първия

класически модел за локализация на селскостопанското производство (основни

фактори за локализация: диференциална рента, транспортни разходи), разработва

теорията за диференциалната рента, основана на анализа на фактора „разположение на

предприятието”. Вилхем Лаунхард (1882) – създава модел за локализационен избор,

който минимизира транспортните разходи за суровини и материали; изследва

пространствената конкуренция на пазара в определена територия на разположените

предприятия.

Английски класицизъм. Алфред Маршал (1842-1924) – поставя проблема за

оценката на географското положение, източниците на суровини, пазари, местата с

благоприятен климат; подчертава ролята на икономическата интеграция и слабата

подвижност на квалифицирана работна ръка; насочва вниманието към концентрацията

на основни и спомагателни производства, последиците от концентрирането на

еднородни производства в даден район и неговата обреченост при спад на търсенето на

дадената продукция.

Неокласицизъм. Алфред Вебер (1868-1958) – създава теория за локализацията

1904 (щандортна теория), дефинира регионални фактори: разходи за суровини и

5

материали, разходи за работна заплата, транспортни разходи и влияние на

агломерационния фактор (вкл. печалба, лихви, амортизации и общи разходи, като

ценообразуващи компоненти); локализацията на промишленото предприятие е резултат

от 3 ориентации („локализационен триъгълник”): транспорт, работна сила и

агломерационен ефект. За пръв път Вебер прави задълбочен анализ на

агломерационния ефект и влиянието му върху локализационния избор. Х.Ритчъл (1927)

– за пръв път поставя директно въпроса за необходимостта от теория за локализацията;

въвежда понятието „стопански кръг”, като система от икономически връзки на

отделните стопанства, формирани върху основата на разделението на труда и

транспортната мрежа. Харолд Хотелинг (1895-1973) – изследва въпроса за връзката

между идеята за неценовата конкуренция и географското разполагане на

конкуриращите се фирми. Защитава тезата, че максимизирането на печалбата

автоматично насочва конкурентите да заемат място близо един до друг. Едгар Хувър

(1937) – с принос в развитието на регионалната икономика и локализационната теория,

по отношение на анализа на транспортните разходи и разходите по съхраняване,

складиране, търговски разходи и др.; въвежда понятието „цена на трансфер на

продуктите”.

Началото на ХХ век. Август Льош (1906-1945), Валтер Кристалер (1893-1969)

– работят паралелно по теорията на централните места, като се отчитат 3 основни техни

приноси: правят опит да формулират теоретична зависимост за териториалната

организация на населените места; изследват особеностите на териториалното

разположение на дейностите от непроизводствената сфера; обосновават йерархията на

населените места3. Август Льош разработва теорията на индустриалната локализация,

известна като „пространствена икономика”.

50-те години на ХХ век. Този период е известен като „количествена революция

в обществените науки” и е важен за развитието на регионалната икономика. Нараства

ролята на районите за икономическото равновесие, променя се ролята на държавата при

регулиране на усвояването на пространството, появяват се нови методи за анализ

(линейно програмиране, теория на игрите и др.). С най-голям принос в постановката и

инструментариума за съчетаване на отрасловите и териториалните структури в

границите на националната икономика се открояват американската и руската школа.

3 Конакчиев Д., Обща теория на регионалната икономика – основи, анализ, книга първа, С., 2003,

с.28-30.

6

Американска школа. Призната за най-силна школа по регионална икономика в

този период. Уолтър Айзард, Василий Леонтиев, Л. Мозес разработват първите

пространствени модели от класа „разходи-производство”. Има много представители,

днес се отъждествява основно с Уолтър Айзард, който създава през 1954 г. Агенция за

регионална наука. Айзард принадлежи към школата на Василий Леонтиев, носителя на

Нобелова награда за икономика. Основни трудове на Айзард: „Локализация и

пространствена икономика” (1956) и „Методи за регионалния анализ/въведение в

науката за регионите” (1960), като втората книга се счита за „Библия” на регионалната

икономика. Айзард определя регионалната наука като ново междудисциплинарно поле

в обществените науки, което съсредоточава вниманието върху пространствените

измерения на човешката дейност в разнообразните й структури и функции, и върху

значението им за разбирането на социалните процеси и поведение.

Руска школа. С най-голям принос за формирането на теорията на регионалната

икономика и поради езиковата близост и историческото ни развитие, тази школа е

оказала съществено влияние върху развитието на регионалната икономика в България.

Първите регионални изследвания са посветени на районирането на Руската империя.

Известни автори от този период са Василий Татищев (1686-1750) и Михаил Ломоносов

(1711-1765). Изучават конкретно територията на градовете, пътищата, търговията,

промишлеността. Формулират въпроса за териториалното разделение на труда. Други

руски учени, които заслужава да бъдат споменати са Николай Огарьов (1813-1877), за

когото се счита, че е създал първата теория за икономическото райониране, Петър

Семьонов (1827-1914), създал най-добрата система през ХIХ за райониране на Русия до

ограничаване на подрайони и микрорайони, Дмитрий Менделеев (1834-1907) –

защитава тезата за необходимостта от териториално разполагане на промишлеността

на основата на специализирано райониране на страната и предлага система от

показатели за характеризиране на този процес.

Научна школа Александров-Барански, определяща за развитието на

регионалната икономика в т.нар. съветски период. Александров обосновава идеята за

комплексно развитие на района и извежда практически препоръки за регионална

икономическа политика. Разработвайки проблематиката на икономическото

райониране, Барански разглежда формирането на районни енергопроизводствени

комплекси, третирайки икономическите райони като сложни системи, продукт на

разделението на труда в страната и в международен план. Важен е и приносът на

Николай Колосовски, който в своите изследвания стига до идеята за териториалните

7

производствени комплекси, формирани като единна система от функционирането на

производствата, природните и енергийни суровини, транспортните условия и др.

фактори. Днес тези формирования, известни като „енергопроизводствени цикли на

Колосовски”, са широко прилагани в теорията на регионалната икономика.

Учените в СССР и ОНД след Втората световна воина и в Русия днес работят

организирани в различни научни школи по проблемите на икономическото райониране,

териториално-производствените комплекси, социално-икономическата география,

териториалното устройство, регионалния анализ и синтез, геоурбанистиката и др. Като

изявени изследователи могат да се посочат Алаев, Кистанов, Немчинов, Некрасов,

Саушкин, Варламов, Пчелинцев, Аганбегян, Гранберг, Медведков и др.

Регионалните изследвания в България4. Развитието на регионалната икономика

до 1989г. е обвързано с централизираното държавно управление и осъществяването на

международното разделение на труда, като затворена икономическа интеграция в

рамките на Съвета за икономическа взаимопомощ (СИВ). Научните интереси са

фокусирани върху теорията и практиката на териториалното планиране като средство

за формиране на пространствената организация на националното стопанство, чрез

усъвършенстване на териториалната структура в нейния отраслов аспект, както и върху

въпросите, свързани с повишаването на регионалната ефективност. През 70-те години

на ХХ век България е сред водещите страни в Европа в областта на регионалните

изследвания. Някои от по-известните съвременни автори, работещи по регионалната

проблематика са: Любен Динев, Игнат Пенков, Тодор Христов, Христо Маринов,

Кръстьо Кръстев, Стефан Хрелев, Николай Григоров, Марин Деведжиев, Мария

Воденска, Митко Генешки, Христо Каракашев, Атанас Атанасов, Гешо Гешев, Лиляна

Василева, Димитър Панайотов, Славчо Славев, Васил Маринов, Д. Брадистилов, Васил

Манов, Катя Владимирова, Дончо Конакчиев, Дончо Дончев, Евгени Матеев, Людмил

Георгиев, Соня Докова, Станка Тонкова, Нено Димов, Цветка Стоенчева и др.

Същност и значение на регионалната икономика.

Регионалната икономика е интегрална наука, която изучава взаимодействието на

обществените и природните системи, които обективно и реално функционират в

конкретни пространствени и времеви граници. Регионалната икономика е относително

нова област на научното познание и е взаимодействаща практически с всички

4 Конакчиев Д., Обща теория на регионалната икономика – основи, анализ, книга първа, С., 2003,

с.39-41.

8

обществени науки, като специален интерес представляват връзките й с

макроикономиката, геоикономиката, географията, управлението, регионалистиката,

статистиката и математическото моделиране. Това се обуславя от

интердисциплинарния характер на процесите в районите и произтичащата от това

необходимост при научния анализ и за предлагането на решения на проблемите да се

привлича инструментариум и от други съвременни научни области, в т.ч. маркетинг,

прогнозиране и планиране, градоустройство, ландшафтна архитектура, информационни

технологии, геодемография, геополитика, екология и др.

Значението на регионалната икономика се предопределя от факта, че всеки

обществен и икономически процес е неотделим от времето и пространството, като тези

пространствено-времеви аспекти са изключително важни за задълбоченото анализиране

и изучаване на тези процеси. Във всяка територия са формирани и функционират

едновременно три взаимно свързани компоненти: природен комплекс, демографска

ситуация и регионално стопанство. Природният комплекс включва структурните

елементи на природната среда и специфичните закони на нейното развитие.

Демографската компонента обхваща многообразието на протичащите на съответната

територия процеси, като раждаемост, смъртност, естествен прираст, механичен

прираст, миграция, гъстота и географско разпределение на населението. Регионалното

стопанство е третият компонент, който е резултат от обективното и необходимо за

съществуването на човека взаимодействие между природния комплекс и стопанската

дейност на обществото върху обособената територия. В обобщен вид всяко регионално

стопанство се характеризира с три основни вида особености:

Регионалното стопанство винаги е специфично за дадена територия като

обхват, специализация, секторна структура и потенциал за развитие в перспектива;

Регионалното стопанство е съвкупност от производствени и обслужващи

дейности и сектори, които са пряко отражение на специфичните особености в

съчетаването на природния комплекс и демографската ситуация на съответната

територия;

Регионалното стопанство е жизнена и екологична среда за човека, чиито

качества предопределят в значителна степен и демографския потенциал на територията.

Земното пространство като естествена среда на стопанската и жизнената

дейност на човека е териториално ограничено. Демографският потенциал на планетата

се увеличава, разширява се стопанската дейност на човека, изтощават се естествените и

минералните земни ресурси, въпреки усиленото въвеждане на иновативни продукти и

9

технологии. Обосновава се необходимостта от научно изучаване на ограниченото

земно пространство, което в съвременния свят е обект на остри и сложни глобални

проблеми от различен характер – политически, социално-икономически, природно-

ресурсни, демографски, екологични и др. Обективната реалност изисква решаване на

тези проблеми през призмата на нов, интердисциплинарен и комплексен подход,

какъвто използва регионалната икономика.

В началото на ХХI век ролята и значението на регионалната икономика

нарастват, като заедно с бурното развитие на промишлените технологии, бавното

възстановяване на голяма част от природните ресурси, неравномерното демографско

натоварване на територията, се отчитат и нови тенденции на развитие като

неблагоприятни климатични промени, военни конфликти и тероризъм, въпреки

естествения стремеж на човешката цивилизация да оцелява без войни и по законите на

устойчивото развитие.

Обществените системи все още не са еволюирали, не са достатъчно ефективни

и затрудняват способността на природния комплекс да се самовъзстановява, а в доста

случаи въздействията са негативни и нарушават трайно екологичното равновесие.

Призванието на регионалната икономика е да изучава взаимодействието и

функционирането на природните и обществените системи, отчитайки техните

регионални измерения, като предлага възможности за регулиране и пространствено

съвместяване.

Обект, предмет и задачи

Наименованието „регионална” се свързва с латинското понятие „regio”, което

означава област, район, част от територията. В общ смисъл „регионална икономика” е

пространствено ограничена икономика или икономика на обособена територия.

Регионалната икономика търси отговор на следните въпроси: какво къде е? защо е там?

и за какво служи?

Първият въпрос „къде?” засяга местоположението на обектите на стопанска

дейност, както и на всяка друга форма на дейност (домакинства, обществени

организации и др.). Въпросът „защо е там?” е свързан със самата локация и

зависимостта й от други, близко разположени обекти. Въпросът „за какво служи?” се

отнася за предназначението на обектите, техните секторни функции и ограниченията,

отнасящи се до използваните природни, трудови и финансови ресурси, позицията

спрямо околната среда, мениджърските способности на ръководителите и т.н.

10

В тази връзка, като предмет на регионалната икономика могат да се посочат

пространствените форми на организация и функциониране на макро- и

микроикономическите системи, вкл. и на секторните структури. Обектите, чрез които

се проявяват тези форми, са различните видове райони, населените места и селищните

образувания от различен ранг. В съответствие с възприемането на системния подход

във всички съвременни научни области, обектите на регионалната икономика се

разглеждат като териториални системи. Териториалните системи са обекти с висока

степен на сложност, в които протичат динамични социално-икономически процеси.

Сложността им се обуславя от многоелементната структура на системите и от

многообразието на връзките и зависимостите в тях. Законите за развитие на

териториалните системи се формират от най-съществените, вътрешно необходими и

трайни връзки в териториалната система от конкретен тип и йерархичен ранг.

Закономерностите се изграждат от причинно-следствени връзки, определящи

последователността и развитието на процесите и явленията в обособената територия.

Регионалната икономика си поставя за решаване многобройни и разнообразни

по своето съдържание задачи. Важно е да се отбележи, че тези задачи са в непрекъсната

динамика – едни стават по-малко актуални, в същото време се появяват нови. Условно

задачите на регионалната икономика могат да се разграничат като базови

(специфични), факторни (ресурсни), методически и интердисциплинарни.

Базисни задачи: райониране на територията; междурайонни връзки;

регионални диспропорции; регионален растеж и ефективност; локализация;

пространствени закономерности; регионални демографски процеси; градообразуващи и

градообслужващи дейности; социални въпроси (доходи, качество на живот, конфликти)

и др.

Факторни задачи: използване на природните ресурси; заетост и безработица,

трудов пазар; наличие и използване на капитала (материално-веществен и финансов);

регионален мениджмънт; развитие на инфраструктурата, особено техническата

(транспортна, съобщителна, енергийна, водоснабдителна, канализационна и т.н.).

Методическо осигуряване – регионален анализ и синтез: нормативна рамка,

обхват и съдържание на регионалната политика; регионално планиране и

програмиране; регионален маркетинг; регионални пазари (видове и механизми);

регионална икономическа интеграция (наднационална); свободни икономически зони и

др.

11

В дневния ред на българската обществено-политическа и социално-

икономическа действителност като актуални задачи на регионалната икономика могат

да се посочат: изключително високите нива на негативни регионални диспропорции

(заетост и безработица, доходи, инфраструктурно изграждане и състояние,

инвестиционна активност, качество на жизнената среда, достъп до образователни,

здравни, социални, културни услуги и др.); стимулиране на регионален икономически

растеж; развитие и поддържане на инфраструктурата (техническа, производствена,

пазарна, социална); овладяване на социалната патология (престъпност, наркомания,

скитничество, самоубийства, алкохолизъм); баланс между процесите на глобализация,

интеграция и съхраняване на националния суверенитет и регионална идентичност.

Принципи, методи и изследователски инструментариум

Принципите на регионалната икономика могат да се систематизират в 2 групи:

- принципи на обекта, визиращи обхвата и съдържанието на районите като

териториални системи (на външното допълнение, на неопределеността, съществуването

на външен критерий за обособяване на териториалните системи, условна ограниченост

на ресурсите, йерархична съвкупност на териториалните системи, невъзможност за

пълно математическо описание и др.);

- принципи на механизмите на развитието на регионалната икономика

(управляемост на териториалните системи, възможност за вариантно използване на

ресурсите при различно ниво на разходи, целесъобразност и ефективност на решенията,

всяко действие или бездействие има първичен и вторичен ефект, възможност за

рационална локализация на производства и дейности, съществуване на регионални

диспропорции в развитието и др.).

Представената система от принципи не е изчерпателна и е отворена. Тя е

основата, върху която се формират решения на задачите от предметното поле на

регионалната икономика.

Методите на всяка наука дават начините и средствата за изучаване на нейния

предмет. Методологическото осигуряване е важна характеристика за зрелостта на

знанието за всяка научна област и обособяването й като самостоятелно поле в науката.

В този смисъл, регионалната икономика има достатъчно висока степен на собствена

методологическа основа.

Съвкупността от методи за изучаване на проблематиката на регионалната

икономика е много голяма. Включени са практически всички методи на икономическия

12

анализ, конструктивната география, както и редица собствени специфични методи на

регионалната икономика, формиращи регионалния анализ. Като основни методи могат

да се посочат:

- статистически методи за изучаване на териториалната концентрация и

специализация;

- специфични методи за оценка и прогнозиране на демографските процеси;

- балансови методи;

- анализ на сравнителните разходи;

- математическо програмиране;

- вероятностни модели;

- факторен анализ;

- регресионен и корелационен анализ;

- управление на запасите;

- графичен анализ;

- експертни оценки и др.

Изборът на най-подходящ метод (или методи) зависи от конкретната ситуация

– от целевата постановка на задачата, нейният обем и сложност, не на последно място –

и от възможностите за своевременно осигуряване на необходимата емпирична и/или

статистическа информация. Основни източници за информационно осигуряване са

международни, европейски и национални статистики, целеви анкетни проучвания,

научно-изследователдски разработки, литературни източници. Съвременен източник на

информация за целите на регионалната икономика са и представителните

социологически изследвания, които предоставят важна информация за нагласите и

отношението на населението към определени значими въпроси на развитието на

териториалните системи.

В регионалната икономика широко приложение намира моделирането – при

него реалният обект се подменя с подобен в една или друга степен модел, което

позволява да се имитират и симулират експерименти, с цел изучаване на обществени,

икономически, политически, социални и др. процеси. В най-общ смисъл, моделите

могат се разграничат като физически, информационни и математически. Широко

използвани в регионалната икономика са графичните модели, които са специфичен вид

физически, аналогови модели. Информационните модели имитират информационните

структури и потоци в обществените системи. Сериозен е напредъкът в областта на

13

географските информационни системи, които предлагат огромни възможности за

регионален анализ и намиране на ефективни решения на поставените задачи.

Математическите модели практически включват всички количествени методи,

приложими в регионалната икономика. Друг вид са т.нар. информационно-логически

модели, които представят модели на отделните етапи на изследователския процес и

вземането на решения. Информационно-логическото моделиране е специфична форма

на приложение на мрежовите графици.

Теорията на регионалната икономика, като всяка обществена наука, е отворена

система както по отношение на предметния си обхват, така и за използвания

методически инструментариум. Въпреки това, важно е да се уточнят някои нейни

базови методически особености, които следва да се имат предвид:

коректно използване на специфичния понятиен апарат на регионалната

икономика, както и заимствания от други научни направления;

предимство на научните доказателства пред субективните

предубеждения;

правилно определяне на причинно-следствените връзки, на

действителните причини за протичане на процесите в териториалните системи;

адекватен сравнителен анализ на съпоставими обекти и процеси от

регионалната икономика;

достоверност на предсказуемосттта на процесите, като основа на

надеждността за теорията на регионалната икономика.

Регионалната икономика и устойчивото развитие

Ускореното икономическо развитие увеличава антропогенния натиск върху

природните системи и ресурси. Анализите сочат, че от началото на 1950 г. за

световната икономика е характерен безпрецедентен икономически растеж, но за

съжаление възможностите на екосистемите да осигуряват тези темпове на растеж и

мащаб на потребление постепенно се изчерпват и това важи с особена сила за

регионалните проекции на природно-ресурсния потенциал на планетата.

Екологичните показатели, свързани с реалната околна среда регистрират

негативни и влошени стойности, което логично води застрашително намаляване и

изчерпване на невъзобновяемите природни ресурси, замърсяване и загуба на

биологично разнообразие, нарушаване на естествени природни процеси, влошаване на

компонентите на жизнената среда на човека и т.н. Всички отделни негативни процеси

14

постепенно довеждат до сериозни климатични изменения във все повече територии на

света, в т.ч. и за България.

Световното (и регионалното) стопанство не може да се развива до безкрайност,

ако екосистемите, от които то зависи, продължават да се разрушават. Човекът и

неговата стопанска и жизнена дейност винаги ще бъдат свързани с ограниченията на

околната среда. Прилагането на концепцията и принципите за устойчиво развитие, като

начин на производство, технологии, социален модел и индивидуална отговорност на

всеки е изключително важно за бъдещето на живота на Земята. Устойчиво развитие и

устойчива икономика са тези, които могат да устоят на прогреса на човечеството, без да

разрушават поддържащите ги системи, и същевременно да предлагат по-добър живот за

настоящите и бъдещите поколения5.

Регионалната икономика и глобализацията

Използването на регионалния подход за установяване на взаимната връзка

между глобалните проблеми на практика изразява съвременното съдържание на

регионалната икономика като наука. Регионалният подход като форма и метод на

изследване на природните и обществените системи съдържа и обективни, и субективни

елементи. Различните явления и процеси – физически, икономически, демографски,

социални, политически и др., имат определено пространствено изражение, което се

изучава и анализира чрез регионалния подход. Едновременно с това тези разнообразни,

регионални по характер процеси, имат общи, сходни черти, форми и сфери на

проявление в земното пространство, като образуват закономерни териториални

съчетания под формата на различни пространствени системи. И в двата случая

регионалният подход на изследване е необходим, но неговата значимост, граници и

форми на изразяване са различни. В първия случай той е само едно от средствата, а във

втория – обективна и необходима основа за изучаване на глобалните явления и

процеси.

Глобалният характер на проблемите, които се налага да бъдат решавани от

човешката цивилизация като цяло, обосновават и търсенето на нов, глобален подход за

тяхното решаване. Подходящи примери за такива проблеми са: задълбочаващото се

разслоение между богатите и бедните държави, между различните социални слоеве в

обществото, трудности с изхранването в развиващите се страни, борбата с болести и

епидемии. Особено важни в дневния ред на развитие за човечеството са негативните

5 Генешки М., Регионална икономика.С., Тракия-М, 2002, с. 23.

15

изменения в световния климат, борбата с тероризма, незаконния трафик на хора и

свързаните с това проблеми на нелегалните бежанци, контрабандата,

разпространението на наркотични вещества, регионални военни конфликти и др.

Решаването на такива проблеми не е по силите и възможностите на отделни

държави, което налага обединяване на усилията на по-голям брой страни и чрез

предприемане на съвместни действия да се постигат общите цели. Може да се приеме,

че в началото на ХХI век теорията на регионалната икономика е достигнала достатъчно

висока степен на зрялост в развитието. Това й позволява успешно да се справя с

усложняващите се практически задачи и нови предизвикателства в света на

глобализацията и информационно-комуникационните технологии. В същото време,

развитието и усъвършенстването на теорията допринася за едно ефективно и

самостоятелно развитие на регионалната икономика като обществена наука, изучаваща

природните и обществените системи в техния глобален и регионален аспект, при

взаимно съчетаване на подходите, методите и взаимната оценка на крайните резултати

и прогнози за бъдещото им състояние и изменение.

16

II. ОСНОВНИ ПОНЯТИЯ И КАТЕГОРИИ В РЕГИОНАЛНАТА

ИКОНОМИКА

Сериозно предизвикателство пред изследователя на регионалното развитие е

разнообразната интерпретация както на категорията „регионално развитие”, така и на

свързаните с нея категории „регионално планиране”, „политика за регионално

развитие”, „регионално управление”, „райониране” и др. Те са част от категорийния

апарат на регионалната икономика – относително ново научно направление в

икономическата наука от втората половина на ХХ век, в т.ч. и за България.

В своята монография „Регионални и общински несъответствия” проф. Людмил

Георгиев твърди, че в последните (20) години съществува „терминологична

недостатъчност” в областта на геоикономиката, регионалната икономика и местното

управление – както в национален, така и в световен мащаб. Факт е също, че малък брой

изследователи работя върху усъвършенстването на терминологията и коректното й

използване. Липсват и общоприети специализирани речници по регионално развитие и

регионална икономика, част от категориите и понятията се изясняват в речници по

икономика или икономически енциклопедии.

Прегледът на основната терминология в регионалната икономика изисква

изясняване на група от понятия, описващи териториалната основа на регионалното

развитие: „регион”, „регионална система” и сродните им „район”, „зона” и „ареал”. В

научната литература мнозина изследователи разглеждат произхода и приложното поле

на тези понятия, позовавайки се на редица предварителни условия и ограничения в

зависимост от избрания контекст и тематика. Задачата се усложнява още повече, ако се

направи опит не само за дефиниране на тези категории, но и за тяхното

систематизиране според различни критерии и признаци.

Терминът „регион”, който е в основата на наименованието на науката

регионална икономика, има латински произход и най-общо означава „област,

местност, район”. Това дава основание употребата му да бъде многозначна – като

синоним на „район”, за обозначаване на различни таксономични единици,

принадлежащи към различни териториални класификации, както и за определяне на

каквато и да е територия, която не може да бъде дефинирана чрез друг термин. В

българската практика заличената разлика между „регион” и „район” е наложила

тяхната синонимна употреба, което създава известна неопределеност и необходимост

от допълнителни уточнения.

17

Според руския географ Э.Б.Алаев, за да бъде характеризирана дадена територия

като регион, то трябва да е налице определена взаимосвързаност на съставните й

елементи, която да осигурява единство и цялост като обективно условие и закономерен

резултат от развитието на дадената територия6. В този аспект, проф. Л. Георгиев

определя региона като „част от територията на страната, която променяйки условията

си за съществуване, променя в значителна (решаваща) степен благосъстоянието на

страната.” Съществува възможността като синоним за обозначаване на региона да се

използва сродното „район”, като се има предвид „специфична геотеритория,

характеризираща се с наличието на явления с определена интензивност и цялостност.”7

И в двата случая на дефиниции са налице няколко съществени характеристики:

1) Налице е специфична територия, в която протичат определени процеси, водещи

до промяна в условията за съществуване в нейните граници;

2) На територията съществуват обекти, отличаващи се един от друг, но тяхното

взаимодействие придава на тази територия единство и цялостност;

3) Мащабът на територията не е лимитиран от пространствена гледна точка –

съществуват региони с различна големина и от различен порядък и вид;

4) Решаващ за определянето на региона е териториалният фактор на развитието,

който в общия случай може да бъде описан като като комплекс от

взаимносвързани елементи: природни ресурси, население, инфраструктура,

икономика, населени места.

Следователно, при разглеждането на региона е необходимо да се отчита

специфичното взаимодействие на природните, социални и иконономически фактори,

които осигуряват уникалността на конкретната територия, нейният потенциал за

саморазвитие и взаимодействие с други територии. Независимо дали става дума за

територии на една държава, група съседни страни или части от континенти, регионът

винаги има опосредствана връзка с конкретната териториална цялост.

Икономическият район включва част от територията на страната, където е

формиран териториално-стопански комплекс под въздействието на икономическите

закони, специализацията и териториалното разделение на труда. Важни характеристики

на икономическия район са: територия, население, икономически профил, социално

развитие, административно устройство, селищна мрежа и др. В тази връзка можем да

6 Алаев, Э. Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь. М.,

1983, с.48-50 7 Георгиев, Л. Регионална икономика.С., НБУ, Център по дистанционно обучение, 1997, с.69

18

определим регионалното стопанство като съвкупност от производствени и

обслужващи (инфраструктурни) отрасли и дейности в дадена територия.

Територията може да се определи като част от земното пространство с

фиксирани граници, а териториалната система – като обособена част от

територията (на дадена страна), разгледана от позициите на системния и

функционалния подход. Териториална единица е отделното населено място, като

основна и първична форма на териториална организация на производителните сили.

Териториалната единица има статута на определена, обособена част, фиксирана от

спецификата на функциите си по отношение на стопанското си развитие

(производствени, обслужващи, административни и др.). В практиката на регионалната

икономика всички териториални съчетания, независимо от подходи при определяне на

техните граници и големина, се обозначават като „териториални единици”. И на

основата на териториалните единици от нисш тип, се търси пространственото им

обединяване и формиране на териториални единици от по-висок ранг по обективни и

субективни критерии. В научната литература двете понятия (териториална система и

териториална единица) не са рязко разграничени и понякога се приема синонимната им

употреба. Въпреки това, преобладават мненията, че понятието „териториална система”

е по-широко и по-приложимо при изследване на проблемите на регионалното развитие.

По този начин се изразява по-пълно богатството на но социално-икономическото

съдържание на изследваните обекти, прави ги съвместими от гл.т. на съществуващото

таксономично деление и сравними във функционално и йерархично отношение.

Друг използван термин в регионалната икономика е „зона”, който е определен

от Алаев като „географска територия, в пределите на която се наблюдава еднозначност

на показателите по тяхната интензивност”, т.е. дефинира се територия с характерни

вътрешни фактори и черти.

Обективният характер на процесите на развитие, които се наблюдават в

границите на обособена територия (регион) предполага разглеждането й като система.

Регионалните системи са едни от най-сложните, тъй като включват сложно

структурирани елементи с естествен и изкуствен произход.8 Заедно с естествените

природни ресурси, социалният елемент, създадената материално-техническа база,

8 Генешки М. Териториалните общности в НРБългария. С., Университетско издателство „Кл.

Охридски”, 1989, с.48-49.

19

важна структурна част на системата е организацията на селищната мрежа. Структурата

на регионалните икономически системи обуславя техните отличителни свойства9:

а) динамичност – свързва се с непрекъснато изменение на параметрите и

показателите, характеризиращи системата като цяло и нейните структурни

елементи;

б) поетапно развитие – означава, че системата преминава от едно състояние в

друго, с цел постигане на определена крайна цел и подцели;

в) устойчивост – структурните елементи не изменят своето поведение до появата

на нови функционални отношения;

г) инерционност – предполага, че заложените в по-ранните периоди свойства на

системата се запазват за по-продължително време; съществува обективно

обусловена зависимост в настоящото поведение на системата от

непосредственото й минало;

д) многовариантност на поведението на регионалните системи, което има

съществено значение за практическото им регулиране и оптимизиране на

тяхното настоящо и бъдещо развитие.

Инерционността и многовариантността на поведение на сложните икономически

системи, към които доказано се отнасят и регионалните, се оценяват като особено

важни характеристики, защото подсказват възможности за изборност на въздействията

върху тяхното бъдещо развитие в определени времеви ограничителни условия. Не бива

да се забравя, че в сложните регионални системи въздействията са многопосочни и

повсеместни както в резултат на екзогенни фактори, така и чрез ендогенните

отношения на нейните елементи. В тази връзка може да се предположи, че оценката на

взаимодействието на взетите решения за бъдещото развитие, е неотменима част от

успешното управление на регионалните системи.

Разнообразни са и дефинициите за това какво изучава регионалната икономика

като обществено-икономическа наука. Според проф. М. Генешки - това са

„обществените и природните системи, тяхното взаимодействие и възможностите за

регулиране и пространствено съвместяване в регионален и глобален мащаб.”10

Приема

се, че глобалният подход към проблемите на отделните територии, е с особена важност

и дава възможност на регионалната наука в началото на ХХI век да търси отговори на

9 Пак там, с.50

10 Генешки, М., “Регионална икономика”, изд. “Тракия-М”, С., 2002 г., стр.16

20

общи фундаментални въпроси, които едновременно имат глобален характер и са с

конкретни регионални измерения.

Проф. Л. Георгиев счита, че регионалната икономика трябва да изучава

„предпоставките за зараждането, формирането и разпространението на

икономическите процеси и явления в зависимост от особеностите на конкретната

територия, като специфично съчетание на природните, човешките и финансовите

ресурси”11

. Природните и отчасти човешките ресурси имат „вътрешнотериториален”

характер, но финансовите ресурси в повечето случаи са „внесени” отвън за дадената

територия. Тяхното включване е обосновано, тъй като те играят ролята на катализатор

за насочено желано взаимодействие между природните и икономическите ресурси на

територията.

Един от основните процеси, изучаван от регионалната икономика, е свързан с

регионалното развитие. Предвид сложността, многопластовото съдържание и

интердисциплинарния характер на проблематиката на регионалното развитие12

се

неговият обект се обвързва с регионалната икономика. Аргументите за подобно

позициониране са свързани преди всичко с разбирането за проучването на

регионалното развитие като процес, свързан с провеждането на политика за постигане

на определени социално-икономически резултати на определена територия.

Независимо от големия брой автори, работили в областта на регионалната

наука13

, оказва се трудно да бъде дадено ясно и еднозначно определение на понятието

„регионално развитие”. Проследяването на сериозен брой източници показва, че

„регионалното развитие означава различни неща за различните хора”, както е

констатирано в Доклад за човешкото развитие през 1999 год14

. В едни случаи

регионалното развитие се свързва с политиката на държавата за развитие на общините,

в други – с териториалната проекция и координация на секторни политики и действия,

11

Георгиев, Л., „Регионална икономика”, НБУ, Център по дистанционно обучение”, С., 1997 г.,

с.12 12

Кратък преглед на литературните източници ни убеждава, че регионалното развитие се

възприема като изследователско поле за икономическата география, политологията, социалната и

политическа география, геоикономиката, геодемографията, геополитиката и др. – вж. напр.: Барански

(1980), Димов (1989), Бъчваров (1992), Русев (1992), Деведжиев (1996), Маринов (1998),

Карастоянов (2000). 13

Атанасов, 1992; Василева, 1988; Гешев, 1999; Георгиев, 1998; Генешки, 1974; Конакчиев,

2003; Кръстев, 1976; Манов, 2001; Маринов, 1975; Панайотов, 1983; Славев, 1977; Тонкова, 2001;

Amstrong, 2005; Blakely, 1991;Thomas, 1985; Storper, 1997; Robertson, 1999 и др. 14

Цит. по Джилджов, А., Ф.Хаузер, В.Маринов, „Преглед на регионалната политика в

България: състояние, оценка и перспективи”, ФРМС, С., 2001, с. 8

21

в трета ситуация то се счита за компонент на цялостната политика за развитие или дори

за самостоятелно обособена политика.

Проф. Блейкли (Blakely) описва регионалното развитие като „процес, при който

местната власт и/или обществено формирани групи управляват своите налични

ресурси (природни ресурси, труд, капитал, инвестиции, транспорт, комуникации,

производствени дейности, технологии, външни пазари, национални и международни

условия, капацитет на местното самоуправление и др.), за да създават нови работни

места и да стимулират икономическата активност в ясно дефинирана икономическа

зона”15

. Става ясно, че в този случай регионалното развитие се разглежда преди всичко

като местно развитие, местна политика или планиране, свързано с конкретна територия.

Проф. Л. Георгиев дава своя дефиниция за регионалното развитие, наричайки го

„съзнателна и целенасочена дейност на обществото, при която контролирани от

човека фактори водят до рационалното използване на регионално обособени

материални, финансови и човешки ресурси в полза на преобладаващата част от

населението на дадена територия.”16

Доколкото обаче част от отделните територии не

разполагат с достатъчно ресурси, то към определението за регионално развитие следва

да се прибави и „процес на осигуряване на условия и ресурси за позитивни изменения в

икономическата и социалната действителност на ограничената територия, като

последица от нови технологични решения и по-голяма трудова заетост, целящи

повишаване на потреблението на стоки и услуги, социална отговорност и гражданска

сигурност”17

Тази формулировка отново поставя акцента върху връзката между

налични, регионално обособени ресурси и активните действия на местното население,

като към това се добавя и осигуряването на условия и ресурси за въздействие върху

територията, което е важно допълнение към необходимите предпоставки за регионално

развитие.

Регионалното развитие се разглежда като процес на постигане на устойчиво и

балансирано развитие чрез насочване на ресурси, инфраструктурно изграждане и

икономически дейности в определени райони. Проф. М. Генешки свързва този процес

на развитие с политиката за регионално развитие, която е елемент на структурната

15

Blakely, E.J. (1995), “The Meaning of Local Economic Development”, Local Economic

Development: Strategies for a Changing Economy, (Ed. Fosler, R.S.) International City, Management

Association, Washington DC, pp.22 16

Георгиев, Л., „Регионална икономика”, НБУ, Център по дистанционно обучение”, С., 1997 г.,

с.30 17

Пак там, с.30

22

политика на държавата. По своята същност регионалната политика18

е „съвкупност

от икономически, законодателни и административни мероприятия и действия,

осъществявани от държавните и местните органи на управление с цел ускоряване на

регионалния икономически растеж и преодоляване на регионални диспропорции в

териториалното стопанство”.19

Регионалната политика включва две групи от

дейности: икономически и законодателно-административни. Като водещи се приемат

икономическите дейности, свързани с механизма на регионалните инвестиции и

произтичащите от него възможности за финансови, данъчни, митнически, валутни

преференции и стимули за икономическо и социално развитие на съответната

територия.

Втората група дейности условно се разделя на дейности със законодателен

характер и административни мерки по реализирането на регионалната политика. На

практика връзката между тях е много силна, тъй като в резултат на формираната

нормативна рамка от закони се организират административните и управленски

мероприятия по изпълнението им, а в резултат на това и осъществяването на

политиката за регионално развитие. Правният пакет от нормативни актове може да

включва както закони с конкретна регионална насоченост, така и свързано

законодателство, оказващо косвено влияние върху практическата реализация на

въздействие върху развитието на териториите или нормативни документи от по-нисък

ранг, които конкретизират технологията на прилагане на възприетата политика.

Регионалното развитие се разглежда като процес – следствие от поведението на

комплексна динамична система, която е образувана от една страна, от природните и

социално-икономическите елементи на пространството на определена територия, а от

друга страна – съответства на намеренията и желанията на управляващите, изразени

чрез регионалната политика и регулативната среда, която е създадена за нейното

прилагане.

Като обект на изследване, регионалното развитие се разглежда в три аспекта:

Териториален - като обособена територия: система от населени места

(градове, села), административно-териториални единици (райони, области,

общини), агломерации (урбанистични образувания), територии на държави,

континентални части и др.;

18

Понятията „политика за регионално развитие” и „регионална политика” се използват като

синоними, като се имат предвид възприетата от Европейския съюз терминология и фокусът на

изследването върху провеждането на политиката за регионално развитие. 19

Генешки, М., “Регионална икономика”, изд. “Тракия-М”, С., 2002 г., стр.169

23

Съдържателен – компоненти, които определят: природна среда, население

(общество), икономика, инфраструктура и др.;

Тематичен – основни направления на въздействие като: комплексно

развитие на териториалните единици, използване трудовия потенциал на

населението, стимулиране развитието на избрани икономически сектори и

дейности, проблематика на регионално и местно управление

(взаимоотношения централна-местна власт), регионална инфраструктура,

актизиране на гражданското общество и др.

Справка с първия у нас Закон за регионалното развитие от 1999 год. показва, че

регионалното развитие се описва като „процес на постигане на устойчиво и

балансирано развитие чрез насочване на ресурси, инфраструктурно изграждане и

икономически дейности в определени райони”, а политиката за регионално развитие се

възприема като „елемент на структурната политика, осъществена чрез целенасочени,

планово и финансово осигурени въздействия на държавата и общините върху

регионалното развитие.”20

Нормативно определение за понятието „регионална

политика” се открива и в Закона за регионалното развитие от 2004 год.: „Регионалната

политика е система от нормативно регламентирани документи и инструменти,

насочени към реализиране на целите на регионалното развитие в административно-

териториалните единици.”21

В действащия Закон за регионалното развитие от 2008

год. вече се говори за „устойчиво интегрирано регионално и местно развитие”22

, а

политиката за регионално развитие „създава условия за балансирано и устойчиво

интегрирано развитие на районите и общините и обхваща система от нормативно

регламентирани документи, ресурси и действия на компетентните органи...”23

Тълкуването на нормативната терминология от законодателя е в пълно съответствие с

чл. 20 от Конституцията на България, който гласи, че „държавата създава условия за

балансирано развитие на отделните райони на страната и подпомага териториалните

органи и дейности чрез своята финансова, кредитна и инвестиционна политика.”24

Без да са изчерпателни, изброените дефиниции открояват „дневния ред” на

терминологията за регионално развитие в България. Ако допуснем, че регионалното

развитие е процес на развитие на определена територия, то можем да твърдим, че

20

Вж. Закон за регионално развитие, параграф 1, т.1 и 2 от Доп.разп., обн.ДВ, бр.26/23.03.1999г. 21

Вж. Закон за регионално развитие, чл. 4, обн.ДВ, бр.14/20.02.2004г. 22

Вж. Закон за регионално развитие, параграф 1, т.5 от Доп.разп, обн.ДВ, бр.50/30.05.2008г. 23

Вж. Закон за регионално развитие, чл.2, обн.ДВ, бр.50/30.05.2008г. 24

Вж. Конституция на Република България, Глава първа (чл. 20) и Глава седма (чл.135-146),

обн.ДВ, бр.56/13.07.1998г.

24

въздействието върху този процес се осъществява чрез провеждане на целенасочена

регионална политика от страна на държавата към регионите й чрез определени

институции. На съвременния етап е важно да се оцени положително и напредъка в

дефинирането на ключовите области, които са обект държавната политика за

регионално развитие у нас – намаляване на междурегионалните и вътрешнорегионални

различия в териториален, икономически и социален аспект, осигуряване на условия за

ускорен икономически растеж и високо ниво на заетост и не на последно място,

развитие на териториалното сътрудничество в регионален, национален и европейски

план25

.

В европейски план, за изясняването на понятията: регионално развитие,

регионално планиране и регионална политика е отделено специално внимание на

конференцията, организирана от Европейския съюз и Съвета на Европа, състояла се

през октомври 1995 год. в Прага на тема: "Регионалното планиране на голяма Европа -

сътрудничество със страните от Централна и Югоизточна Европа".26

Експертите,

участващи в конференцията се обединяват около общо становище, разглеждайки

процеса на регионално развитие от различни позиции:

взаимодействие на различни по вид общи структурни политики, провеждани от

държавата върху територията на определен;

партньорство между институциите, работещи за социално-икономическия

просперитет на определена териториална общност;

От една страна, регионалното развитие се представя като процес на

преразпределение на национален ресурс върху различни региони от територията на

дадена страна или страните-членки на Европейския съюз. Този процес се осъществява

чрез различни инструменти и механизми. Върху държавната политика за регионално

развитие оказват влияние европейската политика на сближаване, общата национална

политика за развитие и секторните политики на страната. Политиките за местно

развитие имат съществен принос при определянето на целите и приоритетите на

държавната политика за регионално развитие. Участници в регионалното развитие са

потенциални центрове в областта на инфраструктурата и икономиката чрез научно-

изследователски, технологични и логистични центрове, както и активизиране

проучването на регионалните и местни ресурси. Регионалното подпомагане се

25

Вж. Закон за регионално развитие, чл.2, обн.ДВ, бр.50/30.05.2008г., посл. изм. ДВ, бр.

93/24.11.2009г. 26

Цит. по материали на Центъра за изучаване на демокрацията, С. , 1996

25

реализира под формата на субсидии, нисколихвени заеми, данъчни преференции,

консултации за изследване и технологично развитие, подкрепа за създаване на малки и

средни предприятия, рисково кредитиране и др.

От друга страна, провеждането на политиката на регионално развитие е процес

на координация на секторните политики върху територията на дадена страна.

Осъществява се чрез система от стратегии, прогнози, програми и териториално-

устройствени планове, разработвани и одобрявани по определен ред и процедура.

Интегрирането на секторните политики и вписването им в един общ регионален модел

на развитие предполага прилагане на последователни действия на органите за

регионално управление за осъществяване на координация и съвместна работа на всички

заинтересовани институции в изработването, приемането и изпълнението на

възприетата политика за регионално развитие. Съчетаването на природен, човешки,

материален и финансов ресурс мобилизира териториалния потенциал и регионалното

развитие се осъществява в контекста на една ориентирана политика за развитие.

Политиката за регионално развитие обаче не повтаря целите на секторните

политики, а извежда собствени цели и приоритети, вземайки предвид специфичните

характеристики на съответните териториални общности. В общия случай тези цели и

приоритети са свързани с тяхното устойчиво балансирано и интегрирано развитие и

намаляване на вътрешнорегионалните и междурегионалните им различия.

В подкрепа на регионалното развитие са нестопански структури като агенции за

развитие, бизнес-инкубатори, центрове за технологичен трансфер, местни финансови

компании и др. Партньорството на регионално и местно ниво е представено от

университети, центрове за изследвания, сдружения на производители и търговци,

фондации, външнотърговски организации и др. Всички тези организации чрез своята

дейност създават привлекателна за инвеститори локализационна среда и активизират

процеса на икономическо, социално и културно развитие за региона.

Регионалното развитие фокусира действието на различни механизми и

инструменти, за да бъдат реализирани на една и съща територия различни по вид

структурни и секторни политики на държавата. Неминуемо възниква сложният въпрос

за постигането на ефективна координация и ефективност от взаимодействието.

Регионалното планиране е инструментът, чрез който се постига успешно

координиране и интегриране на секторните и структурни политики, прилагани в

регионите на страната. Сферата на неговото действие е по-различна в сравнение с

макропланирането или фирменото планиране – не толкова от гледна точка на същност

26

и технологични етапи, колкото по обхват, цели, приоритети и задачи. Доц. Л. Василева

защитава тезата, че за да бъде определена същността на регионалното планиране,

нужно е неговият предмет да се разграничи от този на макроикономическото

планиране, въпреки тяхното единство, което произтича от изпълняването на общата

управленска функция „планиране”.27

Според същия автор, предметът на регионалното

планиране обхваща „действията и инструментите, свързани с ускоряването на

икономическия растеж, нивото на жизнения стандарт, преодоляването на регионалните

диспропорции в териториалното стопанство и териториалното устройство.”28

Проф. М. Генешки предлага подобно тълкуване на понятието, разглеждайки

регионалното планиране като „процес на постигане на устойчиво и балансирано

регионално развитие, при което управлявани от човека фактори създават, съобразно

природно-географските дадености, допълнителни условия и ресурси, водещи до

рационално използване на регионално обособени материални, финансови и човешки

ресурси, без да се нарушава екологичното равновесие и нормалното възпроизвеждане

на природните ресурси.”29

В това определение правят впечатление два важни

положителни момента – регионалното развитие трябва да бъде устойчиво, като

същевременно не нарушава екологичните стандарти и възпроизводство на природни

ресурси. С това задачата на регионалното планиране се усложнява, защото е

необходимо да бъдат предприемани такива действия, че те да доведат сближаване на

двете привидно противоположни проекции на развитието, а именно: едновременно

постигане на регионална ефективност и на устойчивост при съблюдаване на

екологичните норми.

В тясна връзка с регионалното планиране е прогнозирането. Двете понятия са

тясно свързани помежду си и поставянето им едно до друго е вярна стъпка към тяхното

разграничаване и терминологично уточняване. Както твърди проф. В. Манов в своя

научен труд „Прогнозиране и планиране развитието и функционирането на

икономическите системи”30

, това е не само съществено методологическо изискване, но

е свързано най-непосредствено с практиката по усъвършенстване управлението на

стопанството, в частност и в неговия регионален аспект. Проф. Манов поставя

планирането и прогнозирането в основата на формирането на управленските решения,

27

Василева, Л., Г.Велковска, А. Манолова, Регионално планиране и прогнозиране: регионална

икономическа политика; местно самоуправление и финанси, С., Тракия-М, 2001, първо издание, с.13 28

Пак там, с.12 29

Генешки, М., “Регионална икономика”, изд. “Тракия-М”, С., 2002 г., стр.169 30

Манов, В. Прогнозиране и планиране развитието и функционирането на икономическите

системи. С., Университетско издателство „Стопанство”, 2001, с.77-99

27

създавайки базата за управлението на икономическата система. Прогнозата дава

възможност да бъде опознато бъдещото състояние на един обективен процес, докато

задача на планирането е да се въздейства активно върху бъдещото функциониране на

икономическата система чрез реализирането на предварително поставени цели на

развитието. Основният критерий, които разграничава прогнозирането и планирането

е обектът на тяхното въздействие – по дефиниция обект на прогнозиране са

екзогенните явления и процеси, а ендогенните променливи, които могат да бъдат

контролирани в границите на управляваната икономическа система, следва да бъдат

планирани, изискват субективната намеса на управляващите.

Казаното по-горе е в сила и за регионалните системи. Българската практика се

нуждае от преоценяване ролята на научнообоснованото прогнозиране на изключително

динамичните промени в обкръжението на регионалните системи във всички аспекти на

развитието – политически, технологичен, икономически, социален и екологичен. На

основата на резултатите от направените прогнози за вероятната среда като

ограничения, които ще оказват влияние върху функционирането на отделните

регионални системи и като се вземат предвид резултатите от изследването на техните

ендогенни променливи, могат в максимална степен адекватно да бъдат изведени целите

на бъдещото регионално развитие.

В тясна връзка с прогнозирането и планирането, съществено място в процеса на

регионално развитие заема програмирането, възприемано като основен подход за

осъществяване на регионалната икономическа политика, използван в европейската

практика. Проф. М. Генешки счита, че разработването на регионални програми е

финалната фаза на цялостен и подробен анализ на регионалното стопанство, който

включва логически подредени технологични етапи.31

Задължителни съдържателни

компоненти за всяка регионална програма са: наличие на цели, обхват, обект, субект,

ресурсен потенциал, механизъм за реализация и контрол на изпълнението. От

теоретико-методическа гледна точка като краен продукт, регионалната програма е

комплекс от разнородни дейности: научноизследователски, административни,

социално-икономически и организационно-управленски, които са обединени от това, че

едновременно допринасят за достигането на определите крайни цели на регионалното

31

Генешки, М., Цит. произв., с.81-88; Според автора методическата последователност на

регионалния анализ обхваща следните етапи: икономическа оценка на ресурсната обезпеченост; анализ

на населението, трудовите ресурси и населените места; анализ на отрасловата и териториалната

организация на регионалното стопанство; оценка на териториално-устройствените структури и като

финален етап - разработване на регионална програма.

28

развитие. При тяхното изработване и практическо реализиране се използва сложен

методически инструментариум от количествени и качествени методи, извършва се

програмно осигуряване на множество икономико-математически и статистически

модели, добре известни в икономическата теория и практика.32

Регионалните програми са финален етап в осъществяването на планирането като

управленска функция. Това дава основание те да се разглеждат като основен

инструмент за изпълнение на провежданата регионална политика. Според европейската

терминология, в документите на Европейския съюз програмирането също се разглежда

като процес на организиране, вземане на решения и финансиране, осъществено на

многогодишна основа с цел реализиране на стратегически цели и приоритети.

Изработените във всички страни-членки оперативни програми за действия са пример за

мащабно използване на този инструментариум за провеждане на европейската

регионална политика на територията на Общността.

Важен термин, върху които обръщат внимание в своята книга „Регионално

развитие и регионална политика” проф. С.Докова и доц. К.Петров, е понятието

„инфраструктура”33

. Неговият латински произход означава фундамент („инфра”), т.е.

условие, без което не може, основа. Представена в контекста на регионалната

проблематика, инфраструктурата се приема като „система от материално-веществени

елементи на производствената и на социалната среда, които осигуряват косвено

осъществяването на производствения процес и свързаната с него дейност на трудовите

ресурси, както и обитаването на населението.” Следва да се отбележи, че в научната

литература инфраструктурата се класифицира по различни критерии и признаци –

функционална принадлежност (производствена, социална, културна, образователна и

др.), териториално разпределение (местна, регионална, национална, международна и

т.н.) и др.

Като интердисциплинарна научна област, регионалната икономика използва

широк кръг термини, свързани с градското развитие. В този контекст е подходящо да

бъдат коментирани ключови понятия, като „урбанизация”, „урбанистична структура”,

„агломерация”. Урбанизация (в широк смисъл) – утвърждаване на градския начин на

живот и индустриалните форми на труд. Урбанистична структура – вид жизнена

среда, предназначена за развитието на човешкото общество. Агломерация – продукт на

32

Вж. Стоенчева, Цв. Регионална икономика. С., Университетско издателство „Стопанство”, 2006, с.81-

99 33

Докова С., К.Петров, Регионално развитие и регионална политика, изд. „Авангард Прима”, С., 2012, с.

63

29

съвременната урбанизация. Изгражда се от населени места, териториално близки и

свързани помежду си, чрез сложни и многообразни връзки, между които особена роля

играят пътуванията на населението (във връзка с участието им в производството или за

задоволяване на културни или битови потребности). Различаваме градска,

моноцентрична и полицентрична агломерация. Градска агломерация – селищна форма,

която включва множество селища, пространствено и функционално обединени върху

определена територия. Моноцентрична агломерация – формира се върху базата на

най-големия град и е свързана с ядрото му. Възниква около големи реки или по

крайбрежието на море. Полицентрична агломерация – развива се върху основата на

група градове за определено производство, както и при курортни селища. Обикновено

градовете в тези агломерации възникват в резултат на срастване на селища.

30

III. РЕГИОНАЛЕН ИКОНОМИЧЕСКИ РАСТЕЖ

Регионално развитие и икономически растеж

Характерно за понятието „икономически растеж” е, че за него няма

общоприета единна дефиниция. В общ смисъл икономическият растеж се свързва с

нарастването на капацитета на едно стопанство да създава стоки и услуги н определен

период (година), в сравнение с предходен период. Когато тази динамика се разглежда

на регионално/местно ниво, се има предвид икономически растеж на

регионалното/местното стопанство. Ако измереният капацитет е по-висок, в сравнение

с предходния период, налице е позитивен икономически растеж, а ако имаме по-малко

произведени стоки и услуги, отчитаме негативен икономически растеж.

В научната литература се разграничава тесен и широк смисъл на понятието

„икономически растеж”. В тесен смисъл икономическият растеж отразява темпа

(скоростта) на нарастването на националното/регионалното производство от гл.т. на

неговия резултат, респективно – нарастването на икономическата сила на дадена страна

(регион). В широк смисъл, икономическият растеж отразява състоянието и развитието

на икономиката и способността й да задоволява потребностите на обществото. В този

контекст, икономическият растеж не е само нарастване на производствения капацитет

на едно стопанство, но и подобряване качеството на живот на хората. И този по-широк

смисъл на икономическия растеж го обвързва с регионалното развитие.

Сред множеството разнообразни определения за регионалното развитие, като

подходящо можем да посочим способността на регионалната/местната система, при

определено количествено и качествено пространствено разпределение на ресурси и

дейности, да развива икономически дейности и да привлича нови такива, както и да

генерира местно благосъстояние, богатство и устойчив растеж.

Регионалното развитие може да се определи в следните ракурси:

Като дейност: съзнателна дейност на обществото, насочена към координиране и

регулиране на процесите в дадена територия, с цел тяхното хармонизиране и

създаване на оптимални условия за труд, бит и възстановяване на населението, и

развитие на благосъстоянието на икономическите агенти въз основа повишаване

ефективността на общественото производство;

Като процес: взаимодействие между природни, географски, икономически,

социални и културни ресурси и дадености, налични в даден регион с оглед

постигането на комплексно обществено развитие, базирано на сравнителните

31

предимства, произтичащи от географските характеристики и особености на

региона.

Особеност на регионалното развитие е, че то се основава на координираното и

едновременно взаимодействие между основните фактори и условия от всички

подсистеми на региона, за да се постигнат такива цели като:

преодоляване на различията на отделни икономически райони и населени места,

изразяващи се най-често в диспропорции, изостаналост и изолираност;

сближаване и интеграция на икономическите райони и населени места;

ефективно използване на природните условия и ресурси чрез насочване

локализацията и концентрацията на производителните сили по територията на

отделните региони в различен обхват (територия, селище, район, страна);

насърчаване (регулиране) на икономическия растеж и екологичното равновесие.

Една кратка ретроспекция на развитието на страната до 1989 г. показва, че

регионализацията на икономическите проблеми в повечето случаи е свързана с

нарушаване на хомогенността и на равнопоставеността на населението по отношение

на постигането на определени национални цели. Обикновено тези цели, както беше

посочено по-горе, преследват уеднаквяване на темповете на икномически растеж в

отделните региони на страната, докато в повечето страни от Централна и Западна

Европа при подобна ситуация се залага на принципа на нееднаквостта, като условие за

активно икономическо движение.

Този принцип на задължително сближаване на териториалните единици по

степен на икономическо и жизнено равнище води до разпиляване на регионалните

ресурси и постиженията в зони, в които нито природният фактор, нито качеството и

количеството на наличните трудови ресурси позволяват тяхното ефективно използване.

Това, от своя страна, пречи на свободното и бързо придвижване на капитали, стоки и

ресурси между основните икономически агенти в регионите – домакинствата и

фирмите, и допринася за трудното им свързване с другите основни, но външни за

регионите икономически и политически агенти – правителството и международния

пазар. По такъв начин приходите и заетостта в регионите не се влияят основно от

търсенето, а самото търсене измерва различието си единствено в посоката „град-село”.

Развитите райони са склонни да осигуряват необходимите условия за развитието на

дейности, изискващи образовани и висококвалифицирани работници и служители. А

това предимство е характерно най-вече за големите градове и води до ограничаване на

дейностите на нискоквалифициран труд.

32

Съществуват различни подходи за изучаване на регионалния икономически

растеж и развитие. Общото между тях е, че се фокусират върху изследване на

факторите, отговорни за посоката на развитие на регионалното/местното стопанство.

Тези подходи анализират регионалното/местното развитие по отношение на:

a) абсолютен растеж (от гледна точка на ефективното разпределение на

регионалните/местните ресурси);

b) относителен растеж (съпоставяне на регионите), за да се анализират

регионалните различия и възможните пътища за конвергенция и дивергенция в

нивата и темповете на растеж на доходите (при равномерно разпределение на

доходите).

Значението на регионалния икономически растеж е в няколко посоки: за

отделния регион - осигурява нови работни места, възможност за по-пълна заетост,

прираст на доходите, повишаване на жизнения стандарт; дава възможност на развитите

региони да подпомагат слаборазвитите; прави възможно осъществяването на

определени социални програми; позволява да се заделят повече ресурси за решаване на

екологични проблеми; стимулира прогреса на общностите и развитието на отделната

личност.

Ключови закономерности са: 1) при по-висок темп на растеж в икономически

изостаналите региони ще се намали изоставането им от по-развитите; 2) еднаквите

темпове на растеж в напредналите и изоставащите региони увеличават

различията/неравенствата; 3) ниските темпове на растеж са предпоставка за нарастваща

бедност, а високите – за нарастващо богатство и благоденствие.

Икономическият растеж обхваща количественото увеличение и качественото

усъвършенстване на производствени фактори и резултати. В този контекст могат да се

идентифицират и основните компоненти на икономическия растеж:

o Изразходване на ресурси;

o Получаване на резултати;

o Възможности за усъвършенстване на технологиите – иновации.

Показатели за измерване на регионалния икономически растеж.

Регионалният икономически растеж може да се измери в номинално изражение,

което включва инфлацията и в реално изражение, коригирано спрямо инфлацията. В

общия случай измерването се осъществява чрез: 1) динамиката на брутния продукт; 2)

динамиката на брутния продукт на човек от населението; 3) динамиката на продукта

на 1 зает (производителност, продуктивност).

33

Експертите се обединяват около позицията, че като основен показател за

измерване на регионалния икономически растеж може да се приеме показателят

„брутен регионален продукт” – като абсолютна величина и като средностатистически

показател на човек от населението на региона34

. Този показател се явява главен

индикатор за обосноваване на проекциите на регионалната иконмическа политика и

свързаните с нея мерки за държавно регулиране на регионалното развитие. Въпреки

съществуващите трудности за неговото изчисляване, предвид спецификата на

регионалните икономики като отворени системи, такава е възприетата практика в

развитите европейски държави.

На практика не съществува универсален, точно определен измерител на

регионалния икономически растеж. В зависимост от целта, се използва различен

измерител. Например, брутният продукт се използва като показател за нарастването на

производствения капацитет, който зависи и от степента, в която регионите привличат

капитал и труд от други региони. Нарастването на брутния продукт на човек се

използва като индикатор за промяната в икономическото благосъстояние на отделния

човек. Нарастването на продукта на 1 зает се използват като показател за промяната в

конкурентоспособността на регионалната икономика, защото измерва нарастването на

производителността.

В зависимост от технологията на изчисляване, се разграничават:

o Брутен вътрешен продукт (БВП) – парична стойност на всички крайни стоки и

услуги, които се създават в страната/региона (за 1 година), които са резултат от

национално разположените производствени фактори, независимо от собствеността им.

o Брутен вътрешен продукт на човек (БВП/ч) – чрез този показател се отразява

различието между регионите на основата на броя на населението.

o Номинален БВП – отразява стойността на произведените стоки и услуги по

текущи цени на съответната година.

o Реален БВП – стойността на създадените стоки и услуги по съпоставими

(постоянни) цени, т.е. по цени на година, която е избрана за база.

Брутният вътрешен продукт като измерител на икономическия растеж има

своите недостатъци: 1) БВП не отчита стоките, които не са излезли на пазара

(непазарното производство на блага); 2) БВП не отразява разходите за отстраняване на

34

Вж.Тонкова, Ст. Локализационният избор (Теоретични модели и подходи за реализация).

Велико Търново, издателство „Абагар”, 2002, с.268

34

загуби, причинени от производството на редица блага; 3) в БВП отсъстват ефектите от

екологичните поражения и изчерпването на естествените ресурси. При всички

измерители на икономическия растеж се пропускат ползите от чистата околна среда.

В зависимост от начина на постигането на икономическия растеж, могат да се

разграничат:

Екстензивен растеж – чрез количествено нарастване на производствените

фактори; темповете на нарастване на резултатите съвпада с темповете на нарастване на

използваните ресурси за тяхното получаване (ефективността се запазва);

Интензивен растеж – чрез качествено усъвършенстване на производствените

фактори; темповете на нарастване на резултатите изпреварват темповете на нарастване

на използваните ресурси (ефективността нараства);

Деинтензивен растеж – темповете на нарастване на резултатите изостава от

темповете на нарастване на използваните ресурси (намаляваща ефективност).

Съществуват класификации на икономическия растеж, които го разделят в

зависимост от времевия хоризонт и степента на постигнатото равновесие:

Дългосрочен растеж – предполага дългосрочен процес на разширяване на

икономическия потенциал и мащабите на икономиката; идентифицира се с увеличаване

на реалния БВП общо и на човек от населението;

Конюктурен – текущ, силно повлиян от фазата на икономическия цикъл;

осъществява се при непълно използване на икономическия потенциал, когато

съвкупното производство или БВП се увеличават при непълна заетост или наличие на

безработица;

Потенциален растеж – максимално възможният, който би се получил, ако е

налице пълно и най-ефективно използване на потенциалните ресурси; служи като

критерий за оценка на фактическия растеж;

Равновесен растеж – налице е в условия на макроикономическо равновесие

между съвкупното търсене и предлагане, между приходите и разходите на бюджета и

платежния баланс при пълна заетост на ресурсите и липса на инфлационен натиск.

Регионалният икономически растеж се влияе от сложен комплекс фактори и

условия. Това са явления и процеси, които определят мащабите на увеличение на

реалния обем на производството, възможностите за повишаване на ефективността и

качеството на производството. Предпоставките и социалния контекст, които оказват

влияние са макроикономическите условия, качеството на административните услуги,

състоянието на инфраструктурата, степента на развитие на обществото и др.

35

Двигателите на икономическия растеж непосредствено определят физическата

способност (потенциал) за растеж, като: увеличаван броя и качеството на трудовите

ресурси; увеличаване обема и качествения състав на основния капитал;

усъвършенстване на технологията и организацията на производството; повишаване на

количеството и качеството на използваните в стопанския оборот природни ресурси;

нарастване на предприемаческата активност в обществото и др. Преките фактори за

икономически растеж са производителността на труда и разпределението на труда

между сектори, отрасли и икономически дейности. Основният макроикономически

резултат от икономическия растеж се измерва с нарастването на БВП, а общественият

резултат го свързва с повишаването на качеството на живот на хората и екологичната

устойчивост на развитието.

Теориите за регионалния икономически растеж се занимават основно със

способността на региона да намери (и да поддържа постоянно) специфична и

подходяща роля в международното разделение на труда, чрез ефективно и креативно

използване на ресурсите, с които разполага регионалната икономическа система.

Регионалната изостаналост и регионалните диспропорции възникват в резултат на

различните възможности да се използват и да се организират местни ресурси

(икономически, физически, човешки и екологични) и да е привличат нови средства и

дейности на дадена територия. Теорията за регионално икономическо равновесие

идентифицира и факторите, които пораждат тази способност, както и външните

процеси и отношения, които укрепват или отслабват тази способност. Равнището и

развитието на тези материални и нематериални фактори определят пътя на развитие на

региона и неговото благосъстояние.

В обобщен вид, различните теории за регионалния икономически растеж са

свързани с три основни концептуални линии (философии), които тълкуват

икономическата динамика35

.

Първата група обединява класическите (и неокласически) икономисти от XVIII и

XIX век, които разглеждат процеса на растеж от гл.т. на производствената ефективност,

на разделението на труда (според смисъл, влаган от Адам Смит) и на факторната

производителност, и изследват динамиката на работните заплати, доходите и личното

благосъстояние. Целта е да се идентифицират факторите, които създават заетост и

35

Яркова, Ю., Регионална икономика, ел. книга, проект „Развитие на Център за електронни

форми на дистанционно обучение в Тракийския университет”, http://edu.uni-

sz.bg/books/13.Regionalna.Ikonomika-yarkova/all-lessons.html

36

доходи в регионалната система в краткосрочен период. Тези теории предполагат

съществуването на неизползван производствен капацитет (капитал) и голям трудов

ресурс. При тези условия регионалният икономически растеж не зависи от структурата

и динамиката на предлагането (което по дефиниция е в състояние да се разширява и да

отговаря на изискванията на пазара), а от нарастващото търсене на местно произведени

стоки, което предизвиква ефект на доходния мултипликатор под формата на

увеличаване на потреблението и заетостта. Това е определението за „растеж” на

първите теории от 50-те години на миналия век, които приемат безработицата за

даденост.

Втората философия приема т.нар. краткосрочен аспект на растежа и се

концентрира върху пътя за повишаване на използването на дадени неексплоатирани

капиталови ресурси и върху трудовите ресурси. Целта на теориите от тази група е да

идентифицират икономическите механизми, които позволяват региона да излезе от

бедността, да тръгне по пътя на растежа и да се гарантира определено ниво на

благосъстояние и доход на човек от населението за неговите жители. Растежът означава

проблемът за индивидуалното благосъстояние да бъде разгледан по два начина: чрез

въздействие върху факторната производителност, като по този начин се получава

нарастване на реалните работни заплати на човек от населението и доходите, и чрез

стимулиране на процесите на производствена специализация, което дава предимства,

произтичащи от закупуването на стоки на междурегионалния пазар на цени, по-ниски,

отколкото биха били,ако стоките са произведени в рамките на региона. Растежът се

разглежда по този начин от повечето теории, разработени през 60-те година на XX век.

Проблемите на бедността, недостатъчното развитие и неравенство в териториалното

разпределение на дохода са нормативните аспекти от предмета на тези теории.

Третата концептуална линия, най-модерната, интерпретира посоката на растежа

като проблем, свързан с конкурентоспособността и дългосрочната динамика, и приема,

че постоянната иновация на една икономическа система е от съществено значение за

нейния модел на развитие. Тази група теории идентифицират и изследват

регионалните/местните условия, които позволяват на регионалната/местната

икономическа система да постигне високи нива на конкурентоспособност и

иновативност, и да запази във времето. Растежът се дефинира като увеличаване на

реалния производствен капацитет на региона и неговата способност да поддържа това

увеличение. Тази концепция е възприета от съвременните теории и модели за

регионален икономически растеж.

37

Сравнително малко съвременни модели предполагат, че ефектите на развитие са

валидни само за периода, през който са възникнали. Наблюдаването на едни период

дава възможност да се използват статични или сравнителни статични модели, при

които промените в стойностите на променливите, в един период, идват независимо от

променливата „време”. В последно време се използват динамични, първо линейни,

модели, които позволяват анализ на това как се променят условията за равновесие във

времето.В този случай вече се обръща внимание не толкова на условията за статично

равновесие, определени от нивото на дадена променлива. Целта е да се установят

постоянните условия за равновесие, при които темпът на растеж на променливата

остава постоянен във времето. Стабилно или нестабилно равновесие може да се

идентифицира според това дали системата е в състояние да се върне в равновесие,

когато се отклони от равновесния темп на растежа, или се е отклонила от него за

постоянно.

Регионалният икономически растеж се основава на сложните взаимоотношения

между дейностите в региона. Разкриването на всички фактори, които въздействат върху

този сложен процес може да се осъществи, ако се проследи как се предава всяко

промяна от регион на регион или от една дейност на друга. Освен промените (външни,

независими или случайни), следва да се има предвид и сложното, непрекъснато

взаимодействие между отрасловия и териториалния аспект на производството.

Измененията в икономическия растеж засягат в най-висока степен жителите им,

опрериращите в тях икономически агенти (фирми) и до известна степен

административните служби.

Анализът и оценката на регионалния икономически растеж са важни за нуждите

на стратегическото планиране, при вземането на мотивирани решения за бъдещото

развитие на даден регион, както и за решаване на конкретни специфични проблеми в

рамките на териториалната система.

Приватизация, реституция и регионално развитие

Приватизацията и реституцията36

оказват съществено влияние върху процеса на

регионално развитие, тъй като тяхното провеждане има за цел създаването на частна

собственост, която изменя характера на собствеността и по този начин се променя

структурата на цялата икономическа система и обществено-икономическото

устройство както на страната като цяло, така и на нейните региони. Стратегическите

36

Христов, Хр., Управление на публичния сектор, Университетско издателство „Стопанство”,

С., 2004, с.46-51

38

финансово-икономически цели, които се преследват, могат да се представят в обобщен

вид по следния начин:

Повишаване общата ефективност на стопанската дейност;

Разгръщане на стопанската инициатива и стимулиране на

предприемачеството;

Създаване на условия за конкуренция;

Увеличаване дела на чуждестранните инвестиции;

По-добро стопанисване и управление на обектите-частна собственост.

Приватизацията е свързана със смяната на публичната собственост (държавна и

общинска) с частна. В широк аспект, приватизацията е продажба на публичната

собственост на частни инвеститори със или без запазване на контрола върху дейността,

както и дерегулирането на естествените монополи или договарянето с частни фирми за

производство на определени публични блага. Като форми на приватизация могат да се

посочат: денационализация (продажба на публична собственост), дерегулиране на

естетствените монополи, франчайзинг, мениджърски договори за управление,

предоставяне на публичната собственост на концесии на частни фирми (за определен

период от време).

Реституцията се определя като специфичен начин за възстановяване на

предишно състояние на собствеността върху недмижимо имущество, променено по

силата на закони за одържавяване на частна собственост. С реституцията се прекратява

собствеността на държавата и общините върху обекти, които преди това са били

притежание на частни лица. Приватизацията и реституцията имат за обект само

публичната собственост. Реституцията в много случаи се преплита с приватизацията,

но независимо от това, те са два процеса, различни по своята същност.

Приватизацията е основна форма на раздържавяване и същевременно на

преструктуриране на отношенията на собственост . Но чрез приватизацията не следва

напълно да се ликвидира публичната собственост. Запазването на част от публичната

собственост и предприемаческата дейност на държавата и общините е необходимо за

намляване на безработицата, за преодоляването на последиците от кризисни периоди за

икономиката и обществото, за провеждането на активна регионална политика, за

опазването на околната среда и др. В допълнение, публичната собственост служи да

изпълнява не само стопански, а и важни социални цели, които не биха се постигнали

само с частна собственост и частна предприемаческа активност – напр. осигуряване и

39

поддържане на инфраструктура, образование, здравеопазване, социални услуги и др.

Приватизацията на публичната собственост не бива да се абсолютизира, необходимо е

да се определят разумни граници на обхвата на обектите за приватизация, като се

отчита и необходимостта от осъществяване на социални функции от държавата и

общините. Решаването на тези въпроси оказва пряко влияние върху процеса на

регионално развитие и провеждането на конкретната регионална политика от

съответните власти.

Социалните аспекти на приватизацията са свързани с прилагането й като

основно средство в политиката на социална справедливост, чрез няколко подходи:

- Потвърждаване на абсолютния характер на правото на частна собственост,

чрез ретроактивно анулиране на всички актове на одържавяване след 1944 г.;

- Продажба на акции, дялове, обособени части и цели предприятия на

персонала им, съчетано с едновременно предоставяне на кредити и/или

днъчни облекчения;

- Получаване на обществена подкрепа за приватизацията, чрез създаване на

подходящи условия и предпоставки от публичните власти за насърчаване на

предприемачеството в региона, публичност и информираност за хода на

приватизационния процес, спечелване на местна синдикална подкрепа.

В заключение, необходимо е провежданата приватизация да бъде в резултат от

една по-широка и всеобхватна икономическа и социална политика в съответния регион.

Тази политика би следвало да включва два основни подхода, които не бива да си

противоречат: намаляване на разходите и подобряване ефективността на запазваните

държавни и общински предприятия; приватизация и намаляване на публичната

собственост.

По отношение на реституцията се счита, че основният проблем е свързан с

правното установяване на претенциите за реституция – напр. липса на документация,

кадастрални планове, карти и др., което затруднява извършването на обективна и точна

оценка на имуществото. Наблюдават се и други проблеми, като:

След национализацията собствеността е подобрена с държавни инвестиции;

Национализирана собственост е ликвидирана, което е валидно за около 30% от

предприятията;

Собствеността е закупена добросъвестно чрез общината от нови собственици;

Държавно или общнско предприятие е разположено върху реституирана земя;

40

В много случаи реституцията на собствеността се превръща в политически

въпрос.

Исторически погледнато, реституцията и всяка силова смяна на собствеността се

явява един политически акт, който цели създаването на определени имуществени групи

в обществото, чиито интерес е поддържането на определено политическо статукво, а не

лично предприемачество. По своята същност, тя е еквивалент на конфискацията, но с

обратен знак, което прави ефектът й върху икономическия растеж почти нулев, тъй

като този акт не води пряко до стопанска инициатива. Казано с други думи, всяко

преразпределяне на общественото богатство по силов път, а не чрез стопанска дейност

не може да доведе до икономически растеж, защото ударението пада върху структурата

на обществото, а не върху производителността на труда или развитието на нови

производства и услуги.

41

IV. ИЗМЕРВАНЕ НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ. ТИПОВЕ

ИНДИКАТОРИ

През последните години за България, както и за развитите европейски страни,

регионалната политика се превърна във важен инструмент за постигане на устойчиво и

балансирано развитие на отделните региони. Въпросите, свързани с наблюдението,

оценяването и управлението на регионалното развитие, обуславят необходимостта от

стратегически избор на система от индикатори за наблюдение и оценка на постигнатите

резултати при изпълнението целите и приоритетите на избраната регионална политика.

Силно нарастват потребностите от използване на информация в процеса на регионално

развитие за максимално обективно характеризиране на икономиката, социалната сфера

и природната среда на дадена територия - обект на изследване, както и за мониторинг

(наблюдение) и вземане на управленески решения. За управление на многообразните

процеси, протичащи в отделните региони е необходима индикаторна система, носител

на определена количествена и качествена информация.

Практиката все по-убедително доказва, че прилагането на политиката на

регионално развитие е невъзможно да се осъществява с методите и инструментариума

на статистическото осигуряване на национално ниво, с макростатистическите

териториални, отраслови (икономически и социални), екологически, инфраструктурни

и други показатели. Очевидна е необходимостта от диференцирана статистическа

информация с подчертан териториален аспект. Тя е с целево предназначение - за

нуждите на регионалното развитие, планиране и на комплексната регионална политика.

Теоретичните постановки по тази тема са подготвени на основата на

нормативните документи на ЕС – работни доклади и ръководства, свързани с оценките

на регионалното развитие, структурните фондове и изграждането на системи от

статистически индикатори за настоящия програмен период 2007-201337

.

Индикаторът се определя като количествена мярка за постигнати резултати или

изпълнение на предварително формулирани цели. Той опростява сложната

статистическа информация, като предлага обобщени данни, предоставяйки

възможности за анализ, оценка и впоследствие, за вземане на управленски решения.

37

Имат се предвид следните документи: Indicative Guidelines on Evaluation Methods:

Monitoring and Evaluation Indicators, The New Programming Period 2007-2013, Working Document № 2,

European Commission, August 2006; Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Reporting on Core

Indicators for the European Regional Development Fund and the Cohesion Fund, The New Programming

Period 2007-2013, Working Document № 7, European Commission, July 2009; Eurostat regional yearbook

2008, European Commission, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008

42

Да се индикира, според справка с тълковния речник38

, означава „да се посочва,

съобщава, уведомява, определя или оценява”. В специализираната литература могат да

бъдат открити различни дефиниции за индикатор и индекс. От съществено значение е

тези две понятия да бъдат разграничени в съдържателен и структурен аспект, като се

приемат следните работни определения:

Индикаторът е обобщаващ признак, идентифициращ основни страни на даден

обект, дейност или явление. Състои се от един факт (променлива)39

или производна

стойност от редица данни (съвкупност от променливи), като описва система или

процес, така че да има значение над номиналната стойност на неговите компоненти.

Целта е да се предаде информация за системата или процеса.

Индексът е съвкупност от променливи или индикатори, формиран често на база

различни измерителни единици, така че полученият резултат е неизмерим.

Индексът изразява в количествена форма интегрално качество на изучавания обект

в контекста на използвания идентификационен признак. Той цели да предостави

сбита и целенасочена информация за управлението и разработването на политики.

Проблемът при комбинирането на индивидуалните компоненти се преодолява чрез

измерване и претегляне, което рефлектира върху социалните преференции.

Индикаторите могат да съотнасят и интегрират информация и позволяват сравнението

на различни региони и различни аспекти. Като основни техни функции се посочват:

а) трансформираща: спомагат за превръщането на информационната потребност в

данни, които трябва да бъдат събрани и трансформирани в интегрална

информация, приложима за дадена политика.

б) оценъчна: подпомагат анализа на ефекта от извършените политически дейности

и осъществените планове и помагат за разработването на ефективни, нови

дейности;

в) ресурсна: предоставят информация за разглежданата система или процес по

разбираем начин за лицата, разработващи политиките и за обществото;

38

Вж. Съвременен тълковен речник на българския език (трето издание), отг. редактор Стоян

Буров, изд. Gaberoff, В. Търново, 1995 39 Променливите се приемат като наблюдавана съвкупност от данни, получена при използването

на базисна статистика или мониторинг, като например преброяване на население и площ. Индикаторите

се извеждат, когато базисните променливи или наблюдавани данни се съберат, като се прилагат

обективни и научни методи; например: съотношението между население и площ създава индикатор

«гъстота на населението». Когато такива ключови индикатори се смесят, се получава индекс.

43

Важен аспект във връзка с качеството на индикаторите за регионално развитие е

необходимостта те да отговарят на определени критерии и изисквания, по-важните от

които се отнасят до: обективност на информацията, надеждна аргументираност,

възможност за корелационни зависимости на показателите, осигуряване на

конфиденциалност на данните, относително лесен достъп до първична информация,

обвързване със спецификата на социално-икономическата, структурната и

екологичната среда и не на последно място, възможност за анализиране и оценка за

степента на изпълнение на планираните цели на развитие в регионите. Важна за

индикаторите е и тяхната стабилност в пространствен и времеви аспект, което трябва

да се има предвид, за да може да се контролира напредъка в развитието.

Провеждането на регионална политика и по-конкретно, за наблюдението и

оценяването на протичащите процеси на регионално развитие в европейските страни-

членки на Общността, в т.ч. и за България, е необходима система от специализирани

индикатори за измерване на постигнатите резултати на регионалната политика, като в

последните години се забелязва особено внимание към индикатори, прилагани на най-

ниско ниво на въздействие40

.

В литературата се предлагат разнообразни варианти за систематизиране на

основни групи индикатори, които да предоставят необходимата на управляващите

информация за вземане на адекватни на посоката на развитие решения. В настоящото

изложение е избрана класификацията, представена от М. Божкова41

, като се счита, че

тази систематизация обобщава вижданията на голяма част от експертите в

професионалната област. Измерителите на регионалното развитие са обединени в три

големи групи индикатори:

1) Социално-икономическото развитие на районите. В тази категория се

включват разнообразни по характер и съдържание показатели, които предоставят

информация за развитието на икономически, социални, еклогични и други процеси.

Анализирането им в контекста на това как тези процеси се отразяват върху развитието

и устройството на територията, дава основание да се потвърди обективното

съществуване на различни по обхват и функции пространствени структури.

Като страна-членка на ЕС, България провежда политика за интегриране на

националните териториални структури с европейските национални статистики в

40

По терминологията, приета в Регламентите на ЕО – това са нива, свързани с планирани мерки или

отделни проекти от конкретна оперативна програма от разработените в страните-членки на ЕС. 41

Божкова, М. Индикатори за наблюдение и оценка на регионалното развитие. - Публична

администрация, бр. 4, 2004., с.50-52

44

системата на Евростат. Тя възприема утвърдената европейска номенклатура на

териториалните статистически единици (NUTS)42

, създадена на принципа на

йерархичната структура. В България тези териториални формирования се обособяват

по границите на съществуващите административно-териториални единици (общини и

области), като за нивата NUTS 1 и NUTS 2, за нуждите на регионалната статистика се

извършва групиране на база области, възприети като NUTS 3 региони43

. Сред

обособените и йерархизирани пространствени териториални структури все по-

определящо място и важна роля придобиват различните типове NUTS региони.

Направени проучвания в някои европейски държави показват44

, че независимо

от разнообразието в провежданата политика и използваните за целта системи от

показатели за характеризиране на основните регионални процеси, може да се установи

комплекс от обективни и закономерни индикатори, които до голяма степен са общи за

отделните европейски страни. Основните от тях характеризират равнището на

икономическото развитие и особеностите на пазара на труда За целта се използват

показателите:

равнище и динамика на брутния вътрешен продукт по региони;

произведен продукт и доходи на човек от населението (в регионален план);

равнище на структурната безработица45

.

Като допълнителни показатели могат да се използват: салдо на миграционните

стойности; гъстота на населението; степен на развитие на промишлеността; структура

на стопанството; степен на изграденост на инфраструктурата и др.

Някои изследователи правят критичен анализ на стандартните статистически

показатели за регионалната икономическа активност, свързани с измерване на заетостта

и доходите46

. Препоръчва се показателите за заетост и работни места да се използват в

комбинация с други показатели, тъй като е възможно данните за тях да бъдат

интерпретирани нееднозначно, ако се разглеждат извадени от контекста на

42

Nomenclature des unites territoriales statistiques – обща европейска класификация на

териториалните структури за статистически цели, прилагана на основание Регламент (ЕО) 1059/2003г. 43

Вж. Регламент (ЕО) 176/2008г. от 20 февруари 2008г. за изменение и допълнение на Регламент (ЕО)

1059/2003 относно установяване на обща класификация на териториалните единици за статистически

цели (NUTS) поради присъединяването на България и Румъния към ЕС, Офиц. Вестник на ЕС, L 61/1,

05/03/2008, стр.0001-0005;

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:061:0001:0005:BG:PDF 44

Цит. по Божкова, М. Индикатори за наблюдение и оценка на регионалното развитие. -

Публична администрация, бр. 4, 2004., с.49 45

Характеризирана като високо равнище на безработица с продължителност на до две години и

влошена квалифицирана структура на работната сила. 46

Вж.Тонкова, Ст. Локализационният избор (Теоретични модели и подходи за реализация).

Велико Търново, издателство „Абагар”, 2002, с. 261-272.

45

структурните особености на икономическата активност на територията. В този смисъл,

подходящо решение е разработване и публикуване на специализирани информационно-

аналитични продукти, които да характеризират заетостта чрез връзката й с

характеристики като заплащане, разходи за труд, качество на работната сила и др. и

това да се осъществи по икономически сектори както на национално ниво, така и в

регионален план.

Един от основните показатели за измерване на ръста в развитието на регионите,

използван в почти всички развити страни, е брутният вътрешен продукт. Той

представлява особен интерес като абсолютна величина за региона и като

средностатистическа стойност, измерена средно на човек от населението. Брутният

вътрешен продукт (БВП) неизменно присъства в разчетите на управляващите при

аргументиране на възприетата регионална политика и произтичащите от нея мерки за

въздействие върху процесите на регионално развитие. Съществуват известни различия

при изчисляването и оценяването на БВП по региони. Този въпрос все още не намира

еднозначно решение в страните-членки на ЕС. В практиката на регионалните сметки за

измерване на БВП по региони е възприето изчисляването на брутната добавена

стойност (БДС), но трябва да се има предвид, че този подход също изисква

уточняването на някои методологически въпроси като включването на амортизацията в

БДС, как се интерпретират данъците, митата и акцизите в регионалния разрез на

показателя и др, чието изясняване не е предмет на настоящото изследване.

В работен доклад на Комитета на регионите, се коментира общия подход и

методите за измерване на активността на европейските страни и региони47

. Според

авторите на доклада, брутният вътрешен продукт (БВП) на човек от населението,

данните за безработицата, равнищата на физическата инфраструктура и услугите,

включително транспорт, водоснабдяване, далекосъобщения, достъп до образование,

обучение и здравни услуги – всички тези показатели дават полезна, но във всеки случай

непълна картина.

Оценката на степента на социално и икономическо развитие в даден регион или

на отделни населени места е по-трудна задача поради липсата на съпоставими

показатели. Средната стойност на БВП на човек от населението за регион като Ile-de-

France е една от най-високите в ЕС, но някои райони в покрайнините на Париж страдат

47

Бъдещето на политиката на сближаване: икономически и социални аспекти, работен документ,

група „Сближаване“ на комисия COTER, Комитет на регионите, ЕС, септември 2008, CdR 228/2008 EN

– AA-TI/yp, с. 6-7

46

от високо равнище на безработица, по-ниски от средните резултати в образованието и

дори лош достъп до основна инфраструктура, каквато е общественият транспорт.

Подобно сравнение може да бъде направено и между показателите на столицата София

и Софийска област – данните от регионалната статистика посочват например, че

брутният вътрешен продукт през 2012 г. на човек за столицата е 24 017 лв., а за

Софийска област е два пъти по-малко - 12 135 лв. Стойността на този показател за

област Кюстендил за същата година в Югозаден район е още по-ниска – едва 5 914 лв.

Равнището на заетост (15-64 години) през 2014 г. в столичния град и областта около

столицата също потвърждава този контраст между центъра и неговата периферия -

съответно 69,2% за столицата и 59,6% за Софийска област. Област Кюстендил, която е

в относителна близост до град София, се характеризира с коефициент на безработица

средно 14,1% за 2014 г. срещу 6,4% за София столица за същата година. В сравнителен

план, високо е регистрираното равнище на безработица за 2014 г. в областите Силистра

(22,7%) и Видин (22,2%).48

Въпреки, че БВП на човек от населението е официално приет показател, той не

може да отрази съществуващите индивидуални различия в доходите, състоянието на

околната среда, различията от по-дребен мащаб, наличието на основни услуги,

образование и здравеопазване на регионално равнище. БВП не измерва качеството на

резултатите от производството, ефективността на разпределението на ресурсите,

всички икономически загуби, отрицателните последствия от развитието и др.49

Той се

деформира и чрез неотчитането на хората, които живеят, но не работят в региона. На

практика, растежът на БВП не отразява достатъчно адекватно качеството на живот на

хората50

. Налице е необходимост от търсене и приемане на по-всеобхватни показатели,

които да допълват БВП на човек от населението. Води се дискусия относно

евентуалната употреба на други показатели, съставени от по-широк набор от данни.

Този набор би могъл да включва, освен БВП, данни за социалното положение (бедност,

безработица и т.н.), състоянието на околната среда (емисии на CO2 и т.н.), културни

фактори, териториални явления и структури, като например равновесие и

полицентричност, нерегламентирано градско разрастване, близост до услуги,

потенциален достъп, природни и културни богатства, въпроси, свързани с използването

48

Източник: НСИ, http://www.nsi.bg, достъпен на 26.08.2015 г. 49

Вж. Тодоров, Т., За някои несъвършенства на показателя „брутен вътрешен продукт”. –

Диалог, СА „Д.А.Ценов”, № 4, 2008, с. 3-7. В статията са изброени и аргументирани шест конкретни

недостатъци при използването на БВП като измерител на икономическото развитие. 50

Пак там, с. 7

47

на земята, алтернативи за териториално сътрудничество, както и териториални аспекти,

измервани от по-сложни показатели като ефект от изменението на климата, регионална

конкурентоспособност, възможности за развитие на територията, иновационен

потенциал, стандарти за благосъстояние и т.н.

2) Планиране и програмиране на подкрепата от фондовете на ЕС (програмни

индикатори) Добрият избор на показатели е от особено важно значение, когато става

дума за адекватно отразяване на напредъка в изпълнението на предприетите

инициативи по програмите. Необходимо е да бъде приложен системен подход за

осигуряване на комплекс от логически свързани показатели още в ранния етап на

изпълнение, така че да могат да се идентифицират както действителните разходи, така

и постигнатите ефекти в резултат на направените разходи. Програмният индикатор се

категоризира в четири типа – индикатори за ресурси, индикатори за резултати и

индикатори за въздействие.

Индикаторите за ресурси предоставят информация за финансовите, човешките,

материалните, организационните или регулаторните средства, необходими за

изпълнението на програмата. Преобладават финансовите показатели, но при

определени обстоятелства интересът може да се фокусира и към материалния,

нематериалния и трудовия ресурс,

Индикаторът за продукти се отнася до продуктите, които се очаква да бъдат

произведени или услугите, които трябва да се предоставят чрез реализацията на

програмата. Измерва се обикновено във физически единици или има паричен

еквивалент и е характерен за ниското оперативно ниво на действие на програмата

(ниво: мярка).

Индикаторът за резултати отразява преките и непосредствените ефекти върху

преките адресати51

на програмата. Чрез него се предоставя информация за настъпилите

физически, материални или финансови промени. Може да се дефинират на всички нива

в програмирането.

Индикаторът за въздействие е свързан с по-широките последици от програмата

извън прякото и непосредствено влияние върху целевите групи. Той включва например

средносрочни или дори непредвидени въздействия както върху преките адресати, така

и върху хора или организации, към които програмата не е пряко насочена. Така

например, в Оперативна програма „Регионално развитие” (2007-2013) като основен

51

В програмирането тези субекти са известни като целеви групи и бенефициенти

48

показател за въздействие се посочва „брой създадени работни места”, като

изпълнението му на ниво програма се следи по време на целия програмен период.52

Към изброените четири типа, някои автори добавят и т.нар. индикатор за

контекст53

. Той е валиден за цялата територия, население или по-големи обществени

групи без да се прави разграничение между тези, които са били обхванати от

програмата и тези, които не са били достигнати от нея.

3) Оценка на регионалното развитие (индикатори за ефективност и

ефикасност54

). Детайлната обща оценка на политика за развитие или програма

предполага изясняване на основни въпроси, свързани със съответствието,

ефикасността, ефективността, полезността и устойчивостта на оценяваната политика

или програма. Програмните индикатори са информационната база, с помощта на която

може да бъде извършена детайлната оценка.

Изясняването на съответствието определя в каква степен стратегическата част на

програмата, включваща цели, приоритети и мерки, съответства на потребностите на

развитието в регионален, национален и европейски мащаб.

Преценката на ефикасността дава представа за ресурсната организация, чрез

коята е извършена трансформацията на първичните ресурси в крайни резултати

(продукти или услуги). Казано с други думи, показателите за ефикасност съпоставят

равнището на постигнатите резултати с обема на вложените ресурси.

От друга страна, сравняването на постигнатото от програмата с планираното в

нейните цели, се осъществява от показателите за ефективност, т.е. оценката на

ефективността изяснява в каква степен са изпълнени първоначално заявените общи и

специфични цели на политиката или програмата. Трябва да се има предвид, че

съществуват обективни трудности в измерването на регионалната ефективност.

Регионалната ефективност има специфични форми на проявление в икономически,

социален и екологичен аспект. Подходящо е да се прилагат различни гледни точки при

нейното анализиране, което създава условия за предлагането на различни възможности

за стимулиране на повишаването на регионалната ефективност55

. Важно е да се

52

Оперативна програма „Регионално развитие” 2007-2013. Министерство на регионалното

развитие и благоустройството, С., 2007, с. 100, http://www.eufunds.bg/index.php?cat=21 53

Мониторинг и оценка на публични политики и програми същност, цели типология, Център за

изследване на демокрацията, С., 2009, с. 52-53 54

Ефективност: съотношение между планирани и постигнати резултати или въздействия;

Ефикасност: съотношение между постигнати резултати или въздействия и вложените за тях ресурси (вкл.

финансови). 55

Стоенчева, Цв. Регионална ефективност – особености и възможности за нарастване. –

Икономически алтернативи, УНСС, бр. 3, 2010, с. 50-51

49

отбележи, че всеки от регионите, съобразно своите преимущества и потенциал за

развитие, би се повлиял положително от различни комбинации от предлаганите

възможности, което предполага задълбочен социално-икономически и екологичен

регионален анализ.

През ХХІ век, за да се вписва България адекватно в настоящата европейска

политика за развитие, във възможно най-кратки срокове се налага да бъде изработен

надежден механизъм за интегриране на глобалните екологични цели в съставянето и

изпълнението на стратегиите и плановете за регионално и местно развитие.56

Системата от 7 количествени показатели, разработени в рамките на Проект

„Конвенциите от Рио”57

, има за цел да оцени напредъка по интеграцията на глобалните

екологични цели в процесите на стратегическо планиране на регионалното развитие и

пространственото планиране в България:

Относителен дял на антропогенно натоварените територии,

Съотношение между горските, земеделските и урбанизираните територии,

Емисии на парникови газове (приравнени към CO2 еквивалент) на жител от

населението,

Разходи за дълготрайни материални активи с екологично предназначение,

Разходи за дълготрайни материални активи с екологично предназначение на

човек от населението,

Дял от територията на териториалната единица с висок риск от ерозия,

Степен на постигане на националните цели за използване на възобновяеми

енергийни източници и енергийна ефективност),

Системата от индикатори цели да послужи за мониторинг на съществуващите

проблеми, свързани с прилагането на трите конвенции на ООН:

Конвенция на ООН за биологичното разнообразие,

Рамковата Конвенция на ООН по изменението на климата,

Конвенция на ООН за борба с опустиняването.

Разработените индикатори се отнасят до определена териториална единица и

характеризират дадено явление или процес, като промяната в стойностите им имат ясно

56 Ковачев, П., Д. Константинов, Й. Великов, А. Коджабашев, Насърчаване на общественото

участие за интегриране на глобалните екологични цели в стратегиите и плановете за регионално и

местно развитие и устройство на територията, фондация „Институт за зелена политика”, проект

„Конвенциите от Рио”, изд. Арка Дизайн ЕООД, С., 2009, с. 47 57

Проектът е финансиран от Глобалния екологичен фонд (ГЕФ) чрез Програмата за развитие на

ООН (ПРООН). Допълнителна информация е публикувана на електронната страница на проекта

www.rioconventions.org

50

изразено отношение към аналитичната част на разработваните съгласно българската

нормативна уредба стратегически документи. Поради това в системата от индикатори

фигурират статистически показатели, които могат да покажат промяна в динамика за

кратък период от време.

Разработената система адресира под-национални териториални или

административно-териториални единици, в съответствие със Закона за регионалното

развитие58

(райони от ниво 2, области, общини).

Значителна част от приетите индикатори могат да бъдат изчислени само с

използване на аналитичните възможности на географските информационни системи от

съществуващи пространствено определени данни за територията на страната.

Разработените индикатори (там където е възможно) се основават на официална

статистическа информация и се базират на данни от Изпълнителната агенция по околна

среда (ИАОС) и отчетността на отдел „Статистика на околната среда” на НСИ.

Индикаторите, за които липсва такава информация, са дефинирани по начин,

позволяващ да се използват данни от други достоверни официални източници (Агенция

за устойчиво енергийно развитие, Министерство на икономиката, енергетиката и

туризма и др.).

Акцентът при разработването на системата е поставен върху възможността за

практическата реализация на идентифицираните отделни индикатори и възможността

за обезпечаване на изходни данни за изчисляването им от налични в страната

източници. Поради това, там където е възможно, разработените технически паспорти за

индикаторите се съпътстват от таблици с изчислени стойности на съответните

показатели за различни териториални нива в Р България.

Потребностите от статистическа информация по региони се увеличават със

засилване значимостта на регионалните проучвания, осъществявани в страната през

последните години. Териториалните анализи на проучванията на разнообразните

икономически, социални, демографски, инфраструктурни, екологически и др. процеси

и отражението им върху развитието и устройството на територията дават основание да

се открои обективното съществуване на различни по обхват и функции пространствени

структури. В този аспект, националната ни статистика провежда активна политика за

интегриране с европейските национални статистики.

Необходимостта от осигуряването на еднозначна, сравнима и съвместима

статистическа информация за анализ и сравнения на икономическото развитие на

58 В сила от 31.08.2008 г. Обн. ДВ. бр.50 от 30 Май 2008г.

51

страните-членки на ЕС, налага в рамките на общото законодателство да се развие

специален раздел “статистическо законодателство”. Развитието на методологията и

разработването на нормативните актове и стандарти в областта на статистиката е

възложено на създадената към Европейската комисия специализирана служба –

Евростат. Основен документ, утвърждаващ общите принципи и единството в

осъществяването на статистическата дейност в страните от ЕС е Регламент (ЕО) №

322/97 на Съвета от 17 февруари 1997 год. относно статистиката на Общността59

,

наречен още Закон за статистиката. Той дава нормативната рамка, с която се

регламентира организирането на системно и програмирано изготвяне на статистика на

Общността, която да послужи за формулиране, прилагане, проверка и оценка на

политиките на Общността. Законодателството на ЕС в тази област продължава да се

усъвършенства, като се приемат нови регламенти и решения, които актуализират и

осъвременяват изискванията към европейската статистика.

Статистическото законодателство като комплекс от нормативи, стандарти и

методология, се изразява в множество от регламенти, директиви, препоръки, решения и

споразумения, чрез които се регулират подходите, правилата и инструментариума на

статистическите проучавания, с цел постигане на единство и сравнимост на

статистическата информация в отделните европейски държави. В областта на

регионалните статистики също се използват и прилагат различни регламенти,

директиви и препоръки, по-важните от които са насочени към създаването на

номенклатура на териториалните статистически единици и тематичните направления в

изследването на регионалните процеси и осигуряването на регионална и географска

информация. Регламент (ЕО) № 1059/2003 на Европейския парламент и на Съвета60

представлява правната рамка за регионалната класификация с цел осигуряване на

възможност за събирането, изготвянето и разпространяването на хармонизирана

регионална статистика в Общността. Всички статистики на държавите-членки,

предавани на Комисията, структурирани по териториални единици, следва да използват

класификацията NUTS.

Интегрирани индикатори

59

Регламент (ЕО) № 322/97 на Съвета от 17 февруари 1997 год. относно статистиката на

Общността, Официален вестник на ЕС, серия L 52/22.02.1997, http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1997R0322:20031120:BG:PDF 60

Регламент (ЕО) № 1059/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 год. за

установяване на обща класификация на териториалните единици за статистически цели (NUTS),

Официален вестник на ЕС, серия L 154/21.06.2003

52

Индексът на човешкото развитие (ИЧР) (англ: Human Development Index

(HDI)) на ООН задава оценка за нивото на бедност, грамотност, образование, очаквана

продължителност на живота и др. Той е стандартизирано средство за оценяването на

благосъстоянието и най-вече на детското благополучие. Индексът е разработен през

1990 г. от пакистанския икономист Махбуб ул Хак и се използва от 1993 г. в годишния

доклад на Програмата на ООН за развитие.

След 2010 г. методиката на изчисляване се променя. Допълнително се въвежда и

индекс на човешкото развитие, отнесен към неравенството. Ако стойностите на индекса

задават една абстрактна оценка на благосъстоянието, то класирането на страните от

света по него дава една допълнителна представа за неговите значения.

ИЧР оценява средните постиженията на дадена страна в следните три основни

аспекти от човешкото развитие:

Продължителност на живота и здравословен начин на живот, който се преценява

според вероятната продължителност на живота към момента на раждането;

позволява да се изчисли косвено задоволяването с продукти от първа

необходимост, между които достъпа до питейна вода, жилище, добра хигиена и

медицински грижи и услуги.

Знание или равнище на образованието, което се преценява според степента на

грамотност на възрастните. Това е процент от населението над 15 години, които

могат да четат и разбират кратък и лесно достъпен текст за ежедневния живот.

Отчита се и общия сбор от съотношението на записалите се учащи начално и

основно, средно, и висше образование (тежестта му е 1/3). Това число изразява

задоволяване от нематериални блага като възможността за участие при взимане

на решения в обществото или на работното място. (тежестта и е 2/3)

Жизнен стандарт – естествен логаритъм от БВП на глава от населението в

съотношение с покупателната възможност, за да могат да бъдат включени

елементи от качеството на живот като мобилност, достъп до продукти на

културата и др., които не са отчетени от първите две категории.

Критика на Индекса на човешкото развитие, е че той зависи основно от Брутния

вътрешен продукт. Освен това ИЧР не взима под внимание екологични фактори.

Икономистът Ratan Lal Basu критикува формулата за пресмятане на ИЧР, че

взима под внимание само материални фактори, но не включва психологични,

ентнически и спиритуални фактори.

53

Независимо от социално-политическите сътресения, които България преживява

през последните три десетилетия, нейният ИЧР расте.

Година 1980 1990 2000 2005 2008 2010 2011 2012 2013

ИЧР 0,66 0,70 0,71 0,75 0,77 0,77 0,77 0,78 0,78

Мястото на страната ни в световната класация зависи от измененията, настъпили

и в останалите страни, но най-силно се влияе от включването или пропускането на

различни страни от листата в различните години.

Година 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Място 26 33 35 40 48 65 62 69 67 63

Година 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Място 60 57 62 57 56 55 54 53 56 61

Година 2010 2011 2012 2013 2014

Място 56 55 57 57

В последното годишно изследване на ООН, в което чрез индекса за човешко

развитие (ИЧР) са измерени различни показатели за стандарта на живот в 186 държави,

България е поставена на 57-о място със стойност на индекса 0.782 при среден 0.694

пункта. Както сочат данните от няколко поредни години, за съжаление равнището му за

България продължава да е най-ниското в групата на страните от Европейския съюз,

като Румъния заема предпоследната 56-а позиция.

Индекс на конкурентоспособност. Конкурентоспособността на една страна

зависи от съчетанието на множество различни индустриални, финансови,

технологични, търговски, административни и културни фактори. Същевременно тя се

влияе силно от производствения процес, който е все по-силно фрагментиран и се

извършва от множество участници в различни страни, и дори континенти. Терминът

„конкурентоспособност“ се използва все по-често и във все по-разнообразен контекст,

въпреки че липсва точна и общоприета дефиниция за това какво точно включва

понятието. Основните икономически показатели като държавен дълг, лихви, голям и

54

евтин пазар на труда и изобилие от природни ресурси могат да бъдат използвани за

измерване на конкурентоспособността на дадена страна. С оглед ключовата роля, която

правителствените политики все още играят в световната икономика, те също не бива да

бъдат пренебрегвани при анализа на конкурентоспособността, макар и да са далеч по-

трудни за измервана. По същия начин, управленските практики в компаниите указват

влияние върху конкурентоспособността не само на отделните фирми, но и в съвкупност

върху националната икономика. В тази връзка, конкурентоспособността може да се

определи като: „анализ на начина, по който нациите и предприятията управлявят

всичките си умения и ресурси, за да постигнат просперитет или печалба”61

.

Индексът на конкурентоспособност е пример за интегриран индикатор, който

обхваща сложени микс от покозатели, изчислени и интегрирани по определена

методология, възприета от международната икономическа общност.

Годишникът на световната конкурентоспособност 2013 на Института за

развитие на управлението, Швейцария (Institute for Management Development ‐ IMD) е

един от двата най-пълни и обхватни доклада за конкурентоспособността на нациите,

като той се публикува от 1989 г. насам. Подробните данни публикувани в годишника,

позволяват да се направи сравнителен анализ на 60-те най-развити икономики по

отделни показатели, включени в обобщен индекс за конкурентоспособност и

едновременно да се направи подробен анализ на профила на всяка държава и техните

стратегии за развитие. Конкурентоспособността се измерва чрез 333 критерии, от които

246 са използвани за общото класиране по конкурентоспособност в настоящия индекс.

Останалите 87 представляват помощни критерии и служат за по-точното разчитане на

информацията. Тези критерии са разделени на четири основни категории:

икономическа ефективност, правителствени политики, бизнес среда и инфраструктура.

Всяка една от тях представлява под-индекс, стойността на който участва във

формирането на обобщения индекс на конкурентоспособността на националните

икономики. Всяка категория на свой ред обхваща пет под-категории, които също

формират съответни под-индекси. Последният структурен елемент са отделните

индикатори, които представляват емпирични данни от два типа – статистически данни

от официални държавни или международни институции и агрегирани резултати от

дълбочинно проучване под формата на въпросник за индивидуалните мнения и оценки

на мениджъри от бизнес предприятия. България се включва в изследването на

61

Георгиева Т., Цоцорков, Л. и др., Анализ на конкурентоспособността на българската икономика,

Доклад на Центъра за изследване на демокрацията, С., 2014, с.6-15

55

конкурентоспособността в групата на страните с население по 20 млн. души и създаден

БВП на човек под 20 000 щ.д., групата на страните от Централна и Източна Европа и в

групата на т. нар. „гранични пазари”(страни в ранен етап на икономическо развитие, но

с потенциал за дългосрочен растеж и високи нива на възвръщаемост на инвестициите).

В направената класация за 2012 и 2013 г. според индекса на

конкурентоспособност, България е съоветно на 54 и на 57 място между 60-те

включени държави, т.е. налице е спад от 3 позиции. За да се определи подходяща

стратегия за устойчивото подобряване на българската конкурентоспособност, е

необходим подробен анализ на всичките й съставни части, който да разглежда

последователно както класирането на страната спрямо останалите 59 държави в

проучването, така и конкретните данни, на които се основава класацията. Така могат да

бъдат идентифицирани специфичните слабости, на които трябва да се обърне внимание

в стратегията за конкурентоспособност, както и силните страните на икономиката,

които да се развиват и занапред.

56

V. РЕГИОНАЛНИ НЕРАВЕНСТВА В СОЦИАЛНО-

ИКОНОМИЧЕСКОТО РАЗВИТИЕ В БЪЛГАРИЯ: ГЕНЕЗИС,

ДЕФИНИРАНЕ И ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА ОГРАНИЧАВАНЕ И

РЕГУЛИРАНЕ

Регионалните неравенства имат икономическо, социално, демографско,

инфраструктурно, инвестиционно, екологично и други измерения. Те са формирани под

влияние на различни фактори, една част от които имат обективен характер –

разположение в географското пространство, релеф, климат, надморска височина и т.н.,

а други са резултат от човешка дейност – степен на развитост, използване на природен,

стопански, рекреационен и културен потенциал, провеждана регионална политика.

Поради това различни науки, а също и практиката, проявяват силен интерес към

регионалното развитие.

Разработването на пространствени народностопански модели през 50-те години

на ХХ век е в отговор на стремежа за намаляване на регионални диспропорции.

Първите междуотраслови междурайонни модели са построени от В. Леонтиев,

У.Айзард и Л. Мозес и като модели от балансов тип при тях се използват коефициенти

за отразяване (фиксиране) на регионални различия. При модела на В. Леонтиев е

фиксирана структурата на месторазполагане на производството, при модела на У.

Айзард – структурата на снабдяване на отраслите по райони, а при модела на Л. Мозес

– структурата на вноса в района.

През 60-те и 70-те години на ХХ век значително нараства броят на

разработените за отделни страни балансови междурегионални модели от типа

“разходи-производство”. Те се различават по поставените цели, времевия хоризонт,

броя на районите и отраслите, подхода за отразяване на връзката между национално и

регионално равнище, отчитането на динамика, подхода при подготовката на

необходимата информация и степента на готовност за използване. Съотношението

между статични и динамични модели е в полза на първите, подходът за отразяване на

връзката между национално и регионално равнище по-често е “отгоре-надолу”, а

регионалните различия са фиксирани с помощта на съответни коефициенти.

Много по-големи възможности за отразяване на регионални различия

предоставят разработените в края на 60-те и началото на 70-те години на ХХ век

оптимизационни междурегионални модели. При тях изискванията към

информационното осигуряване нарастват значително, увеличава се и размерността на

57

съставените задачи, поради което тяхното реализиране и използване е силно

ограничено.

Регионалното развитие на България преди 1989 год. се определя основно от

пространственото разполагане на икономическите отрасли и въздействието чрез

нормативи от страна на ведомствата. Усъвършенстването на териториалната

организация на стопанството е един динамичен процес, който непрекъснато се развива.

В края на 70-те години на ХХ век се утвърждава научнообоснована стратегия в

областта на териториалното разположение на производителните сили за относително

равномерно индустриално развитие. Търсят се рационални решения за

усъвършенстване на концентрацията и специализацията на производството, за

рационалност в териториалното разположение на земеделските култури и развитие на

транспортната инфраструктура като важен фактор за планомерното териториално

развитие.62

Развитието на страната през 70-те и 80-те години на миналия век се

характеризира с териториални диспропорции, формирани постепенно в резултат на

високата степен на индустриализация на отделни райони и последвалата миграционна

вълна от селата към градовете и т.нар. промишлени центрове и 27-те бивши окръжни

градове. След 1980 год. политиката за регионално развитие е ориентирана към пряка

държавна намеса, насочена предимно за стимулиране развитието на периферните

гранични райони на страната. Основните цели и приоритети в условията на

централизираната планова икономика са свързани с развитието на производителните

сили на територията на отделните окръзи и по-конкретно, с изпълнението на централно

определените народностопански планове в техните териториални разрези и

превръщането им в центрове за икономически, културен и социален просперитет.

Провежданата регионална политика се осъществява от органи на

изпълнителната власт на национално и регионално равнище – Държавен комитет по

планиране и окръжни планови комисии. Без да бъдат омаловажавани постигнатите

положителни резултати на създадения механизъм за управление, могат да бъдат

откроени няколко съществени проблеми и дефицити63

:

62

Генешки, М., Каракашев Хр., Славев Сл., Маринов, Хр.и др., „Регионална икономика”, изд.

„Наука и изкуство”, С., 1980г., с.35 63

Вж. “Регионалната политика в Република България – приобщаване към европейския опит”,

Министерство на териториалното развитие и строителството,С., 1996, с. 1-10; „Проблеми на

регионалното развитие”, НЦТРЖП, С., 1992 год., с.19

58

а) надценяване ефективността на нормативния подход в планирането и

регулирането на регионалното развитие; отсъствие на обективни критерии за

ефективност и механизми на контрол на мерките с регионална насоченост;

б) развитие на индустриални производства, несъобразени с възможностите на

страната ни и използване на предимно невъзобновяеми природни ресурси;

в) неадекватна локализация на екологично рискови производства и като резултат:

влошаване на екологичните показатели на територията на страната;

г) подценяване на инициативи, основани на местни ресурси и на местното

управление като възможна концепция за развитие на населените места и

прилежащите им територии;

д) толериране на ведомствения подход в политиката за регионално развитие и като

резултат – задълбочаване на регионалните диспропорции.

Изброените проблемни аспекти на провежданата макроикономическа политика

довеждат до неблагоприятни промени в структурата на населените места, в резултат на

което редица региони започват да изпитват сериозни икономически и социални

проблеми, за които все още не са намерени подходящи решения. Комплексните

програми за териториално и социално-икономическо развитие, осъществени в периода

до 1989 год., са неуспешни поради комплекс от фактори и причини. Основните

направления на регулиране на регионалното развитие се определят с партийни решения

и правителствени постановления64

, свързани основно с разработване на програми и

схеми за ускоряване социално-икономическото развитие на изостанали територии и

населени места чрез изграждане на нови производства, социална инфраструктура,

финансови стимули за работещите и др. Директивно-разпоредителният характер на

тези нормативни документи, както и липсата на аргументирана икономическа

обосновка не им позволяват да осъществят предвидените в тях мероприятия.

Нарастване на междурегионалните и вътрешнорегионалните неравенства

Изводите, че различията в социално-икономическото развитие на шестте района

от ниво 2 в България нарастват са правилни и се основават на статистическата

информация, публикувана от Евростат и Националния статистически институт. Тези

изводи са направени и в стратегическите документи изготвени и приети през 2012 г.,

като: Националната програма „България 2020“, Националната концепция за

64

Напр. Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 60/06.11.1984г. за утвърждаване на

програма за ускорено развитие на Странджанско-Сакарския край и селищна система Ивайловград през

периода 1985-1990г.; ПМС № 31/05.10.1988г. за развитие на населените места по южната и западната

граница на страната.

59

пространствено развитие 2013-2025 г., Националната стратегия за регионално развитие

2012-2022г. Независимо, че абсолютната стойност на БВП на човек за България в

периода 2000-2013 г. е нараствала от 28% от средното БВП/човек за ЕС-28, изразен в

РРS през 2000г. до 45% през 2014г., то темпът на нарастване е различен по отношение

на всеки от регионите в страната.

По показателя БВП/човек изчислен в паритет на покупателната способност и

сравнен със средния за регионите в ЕС се наблюдава нарастване на различията между

българските региони. За последните 10 години този индекс се е покачил с 38% за

Югозападния регион, където е и София, докато увеличението за останалите пет региона

е между 0 и 9%.

Последните актуални данни за БВП по региони, публикувани от НСИ се отнасят

за 2013 г. Ако проследим какво се случва с икономическите показатели на регионите в

периода 2009-2013 г. се вижда нарастване на абсолютната стойност на БВП, което

обаче е различно за всеки от районите.

Ако разгледаме показателя БВП/човек за Северозападен район през 2009 г.

неговата стойност е 5853 лв./човек, а през 2013 г. 6903 лв./човек. Нарастването е около

18% спрямо 2009г. Ако анализираме как се отнася стойността на показателя БВП/ч. на

най-изостаналия Северозападен район (6903 лв.) към БВП/ч. на най-развития район -

Югозападния през 2013 г. (17 905 лв.) установяваме, че БВП /жител в Югозападен е

около 3 пъти по-висок от този в Северозападен район. Различия се наблюдават и между

останалите райони, макар и не толкова ясно изразени.

На база на официално публикуваната от НСИ и Евростат икономическа

статистическа информация за регионите в България може да се направят оценки, че

процесът на нарастване на регионалните неравенства се е задълбочил в последните

години.

Подобни тенденции на нарастване на регионалните неравенства се наблюдава и

в много от останалите държави членки на ЕС като: Чехия, Ирландия, Гърция, Унгария,

Полша, Румъния, Словакия и дори в Обединеното кралство, където дисперсията на

регионалния БВП на човек в % от националния БВП на човек нараства в периода след

2000 г. В много от държавите районът, който включва столицата, се развива по-

динамично и достига по-бързо до по-високи нива на развитие. Например в Чехия

районът на Прага е достигнал дял 171% от БВП на човек средно за ЕС-28 през 2011г.,

докато най-изостаналия район Средна Моравия е достигнал едва 66%, т.е. разликата

между нивото на БВП на човек в двата района е 105%. В Германия районът, включващ

60

Хамбург, е достигнал дял от 202% от БВП средно на човек в ЕС-28 през 2011г.,а най-

изостаналият район - 84%, като разликата между тях е 118%.65

В този контекст констатираното нарастване на различията между районите в

България по БВП на човек измерен в паритет на покупателна способност и изразен в

дял от средния БВП на човек за ЕС-28 не е единствено в рамките на ЕС. Настъпилите

промени са свързани с процеса на развитие, който обхваща периода от 2000 г. до 2012-

2013г., за която са налични последните актуални данни от статистиката за регионален

БВП. Следва да се отбележи, че периодът се характеризира с динамично променящи се

външни и вътрешни фактори, като подготовката на страната за членството в ЕС и

началото на това членство от 2007г., продължаване на процеса на икономическо

преструктуриране и промяна в пазарната ориентация на икономиката, хармонизиране

на националното законодателство с това на ЕС, които неминуемо са рефлектирали

върху регионалната икономика. Не бива да се пропуска и фактът, че след 2008 г.

регионите в България са засегнати сериозно от икономическата криза.

Ако трябва да се даде обобщаваща оценка на междурегионалните различия, то

със сигурност може да се каже, че най-развит български район е Югозападният,

следван на значително разстояние от Североизточен и Югоизточен. Южен централен

заема междинно място между горните три сравнително развити района и най-слабо

развитите – Северен централен и Северозападен район.

Проблемите, свързани с регионалните неравенства са от важно значение за всяка

териториална единица и за страната. Изследванията и анализите на експертите

показват, че регионалните диспропорции се проявяват най-силно при общините и

областите в България и в по-малка степен в районите от ниво 2.

Регионалните неравенства/различия на местно (локално) равнище невинаги се

разглеждат като недостатък, те могат да бъдат и източник на конкурентни предимства.

Подобни оценки най-често се представят с качествени характеристики, които имат

различен брой степени (градации). Провеждането на SWOT-анализ по области и

общини за целите на стратегическото планиране и програмиране се основава на

множество качествени характеристики.

В периода на преход към пазарно стопанство икономическите, социалните и

регионалните структури в България претърпяха съществени промени, в резултат на

което различията в заетостта, доходите и качеството на живот между отделните

65

По данни на Евростат,

http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tgs00006&plugin=1

61

териториални единици се увеличиха. За това оказва влияние и различната им адаптивна

способност.

Държавното регулиране се явява един от основните елементи на регионалната

политика на повечето развити държави66

. А през последните десетилетия се превръща в

един от основните фактори за преодоляване на териториалните диспропорции,

ускоряване развитието на изостаналите райони и преодоляване на прекомерната

концентрация и свръхурбанизация. Опитът на европейските страни също потвърждава

убедително необходимостта от прилагане на различни форми за държавно регулиране с

цел относително изравняване условията на живот на населението от различните

териториални общности.

Актуалната държавна регионална политика се провежда в съответствие с тази

на Европейския съюз (ЕС) и е основана на принципа на солидарността. Европейската

регионална политика е насочена към намаляване на различията в равнището на

развитие на регионите, предоставяне на равни възможности за достъп до качествено

образование и обучение, получаване на подходяща работа, осигуряване на екологично

чиста околна среда и благоприятна бизнес-среда.

Смекчаването на регионалните диспропорции в социално-икономическото

развитие може да се осъществи чрез по-активна подкрепа на малките и средни

предприятия, привличането на чуждестранни инвестиции и ефективното използване на

средствата от европейските фондове в българските региони. Предвидените в

Споразумението за партньорство интегрирани териториални инвестиции и по-

специално такива за развитието на Северозападния район, най-слабо развития в целия

ЕС, следва да бъдат облечени в конкретни мерки и инструменти, за да може да имат

очаквания ефект.

Развитието на частния бизнес може да изпълни чрез предоставянето на подкрепа

за конкурентноспособните сектори, на тези, които генерират висока добавена стойност

и запазването на традиционни за страната ни производства, които осигуряват заетост. В

рамките на дейностите за насърчаване на устойчивото градско развитие, следва да

бъдат инвестирани публични средства за развитието на промишлени зони и паркове,

които могат да концентрират в себе си голямо количество финансови, производствени

и човешки ресурси. По отношение на преките чуждестранни инвестиции, необходимо е

66

Имат се предвид страни като САЩ, Канада, Япония и европейски държави като Франция,

Германия, Италия, Белгия, Холандия и др.

62

активизиране на ролята както на Българската агенция за инвестиции, така и на

местните власти за активното привличане на външен капитал.

Намаляването на междурегионалните и вътрешнорегионалните различия ще се

осъществи чрез създаването на устойчиво работещи предприятия, насърчаване на

технологичното им обновление, особено на малките и средни предприятия, които са

ключови за регионите, производството на високотехнологични експортноориентирани

пазарни продукти и въвеждане на “зелени” технологии, които ще подобрят пазарното

позициониране на фирмите. Информационните и комуникационните технологии

предлагат нови възможности за фирмите и регионите и са важен фактор за регионална

конкурентоспособност, влияещ върху скоростта на промените и териториалното

разпределение на икономическата активност. Много е важно, също така

идентифицирането и подкрепата на перспективните и развиващи се компании.

Предизвикателство за България в областта на конкурентоспособността е да постига

интелигентен растеж, което означава научните изследвания и иновациите да се

превърнат в един от главните двигатели на икономически растеж

Необходимо е да се предприемат действия за активизиране на специфичния

потенциал на регионалните и местните икономики, чрез подкрепа за повишаване

конкурентоспособността на малкия и средния бизнес. Положително въздействие биха

оказали мерки в няколко базови направления:

Подобряване на транспортната свързаност и захранването с техническа

инфраструктура, водоснабдяване, канализация и достъп до интернет-услуги на

производствените зони в изоставащите райони;

Повишаване на регионалната конкурентоспособност чрез развитие на нови

бизнес модели за МСП, въвеждане на нови технологии и иновации в МСП в

изостанали райони, пренасочване към конкурентоспособни производства и

подходящо преструктуриране за овладяване на свободни пазарни ниши в по-

широк план;

Подкрепа на традиционни икономически дейности в районите и общините -

местни занаяти, грънчарство, килимарство, стъкларство, каменоделство и др.,

които изпитват временни затруднения, но имат потенциал за бъдещо развитие и

могат да доведат до повишаването на регионалната конкурентоспособност;

63

Стимулиране активизирането на бизнеса в изоставащи райони и постигане на

дългосрочна устойчивост чрез насърчаването на индивидуалното и

колективното предприемачество - стартиране на собствена стопанска дейност и

на развитието на съответни подкрепящи публични услуги в икономически

изостаналите райони, в т.ч. географски необлагодетелствани райони (планински,

гранични и периферни), като се осигури необходимата бизнес инфраструктура;

Развитие на устойчиви форми на туризъм и на културните и творчески

индустрии в районите. Туризмът може да интегрира и мобилизира средите на

бизнеса и да се развива като сериозна икономическа дейност, която

диверсифицира икономиката на районите, като същевременно създава

привлекателни работни места за млади хора. В последните години туризмът се

налага като просперираща икономическа дейност, която има значителен дял в

икономиката на районите и създава заетост. Същевременно туризмът е дейност,

която може да бъде основа за развитие на иновации и да допринесе за позитивен

имидж на регионите.

В резултат от глобализацията и икономическата криза регионите в България са

изправени пред предизвикателства, произтичащи от ограничените финансови ресурси и

необходимостта от икономическо преструктуриране и в този смисъл те трябва да

използват максимално своите възможности и потенциал за справяне с конкурентния

натиск на европейските и световните пазари. Глобалните и местните аспекти на

регионалното развитие са тясно свързани. Използването на местния потенциал, на

наличните човешките ресурси, на специфичните териториални предимства е в основата

на повишаването на регионалната конкурентоспособност. Засилването на пазарните

позиции на местната икономика са фактори за задълбочаване и ускоряване на

процесите на сближаване и преодоляване на регионалните различия.

Преодоляването на регионалните неравенства предполага дълъг и труден процес

на развитие. Българските региони имат неизползвани ресурси, които биха могли да

допринесат за тяхното ускорено развитие. Но за да могат да усвоят този потенциал и да

извлекат полза както за самите тях, така и за общото развитие на страната ни, те се

нуждаят от допълнителна подкрепа, за да могат да създадат условия за растеж, да

подобрят своята индустриална база, да стимулират развитието на малките и средните

предприятия и да преодолеят дефицитите в транспортната инфраструктура,

информационно-комуникационните технологии, образованието и научните

изследвания.

64

VI. ТЕРИТОРИАЛНА ОСНОВА НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ

И РЕГИОНАЛНАТА ИКОНОМИКА В БЪЛГАРИЯ

Европейската теория и практика използват районирането като важен инструмент

от първостепенно значение както за целите на регионалната политика, така и за

осъществяването на регионални изследвания. Обособяването на региони позволява да

бъдат регистрирани териториалните различия, а след това, на базата на анализиране на

откритите пространствени закономерности, да се търсят причините за тези различия и

да се определят най-подходящите инструменти за преодоляването им.

В границите на Европейската общност в съответствие с националната и

регионалната специфика се наблюдава изключително разнообразие от видове региони.

Основните фактори, оказващи съществено влияние върху тяхното формиране, могат да

бъдат групирани както следва:

Природни, като най-важни са: релеф, полезни изкопаеми, хидро-климатичните

условия, почвеното разнообразие, животински и растителен фонд;

Обществени (социално-икономически), с най-голяма тежест сред тях са:

историческото развитие на региона, човешките ресурси, стандарт на живот,

селищната мрежа, производствената, транспортната, социалната и пазарната

инфраструктура и участието региона в националното и международното разделение

на труда;

Географско положение и екологично състояние - важни фактори, които са

обособени в отделна група, тъй като по специфичен начин свързват в единство

природно-ресурсния потенциал и разнообразните обществени процеси на

територията.

Всички районообразуващи фактори действат взаимосвързано в единна система и

определят цялостния облик на всеки регион. Систематизирането на европейската

територия по региони e основано на три подхода: процесуален, функционален и

административно-териториален

Районирането, основано на процесуалния подход, предоставя възможност за

обективното съществуване на три типа райони, обособени по природо-географски и

проблемен признак:

централни райони, наречени „локомотиви” на развитието, поради интензивното

си индустриално развитие, висок регионален доход и стандарт на живот,

65

генератор на ресурси за решаване проблемите на останалите райони, но и

създаващи сериозни проблеми в резултат на свръхурбанизиране, транспортни и

инфраструктурни проблеми, екологично замърсяване и др.;

депресивни райони, в които са развити предимно рудодобив, металургия,

основна химия, машиностроене и лека промишленост; характерни са ниска

норма на печалба, висока енергоемкост и трудоемкост, ниска производителност

на труда и екологични конфликти, като на определени етапи възникват и

кризисни ситуации;

периферни, слаборазвити райони, с ниско равнище на изградена

инфраструктура, преобладаващо селскостопански профил, ниска степен на

урбанизация, невисока квалификация на работната сила и високо равнище на

безработица.

Прилагането на функционалния подход предполага разграничаване на региони,

като се използват геополитически, физикогеографски или транспортно-географски

предпоставки. Като функционални райони в европейската територия могат да се

откроят планински райони, гранични крайбрежни територии, териториални области на

цели държави и др. В България примери за функционални райони са Черноморското и

Дунавското крайбрежие, някои планински и равнинни райони, както и гранични

територии.

Според административно-териториалния подход, регионите могат да се

разглеждат като административно-териториални общности, регламентирани с

определени нормативни актове на съответната страна. Техният статут и правомощия се

различават съществено в зависимост от държавното устройство, политическата система

и избрания модел за изпълнение на функциите на управление от конкретната държава.

Eвропейската теория и практика не могат да се обединят около обща дефиниция

за понятието „регион”. Независимо от многообразните форми на регионално

обособяване, експертите все пак приемат становището, че регионът се представлява от

"административна власт на равнище, непосредствено под националното правителство,

която притежава собствени функции в управлението и органи, назначени чрез

избори".67

От това произтича неговото политическо самоуправление, но и

принадлежност към общодържавната структура.

67

Харта на Конгреса на местните и регионалните власти в Европа, Преходна мярка №1, 1994,

цит. по доклад на Ергин Емин, Асоциация на българските градове и региони, С., 2005, с.2

66

Районирането представлява особен вид класификационна схема, която дава

възможност да бъде събирана, обобщавана и разпространявана статистическа

информация за социално-икономическото развитие на територията на страните-членки,

като се спазват подходящи критерии, показатели и прагови величини, за да се осигури

хармонизиране на регионалната статистика на Общността.

Важна стъпка в реформирането и бъдещото развитие на статистическата

информационна система в посока на нейните регионални аспекти е дефинирането на

териториалната основа за регионално развитие чрез идентификацията, йерархичното

структуриране и създаване на номенклатура на териториалните статистически единици

Номенклатурата на териториалните статистически единици (NUTS) е изградена

от статистическата служба на Европейската комисия (Евростат) и със съдействието на

други отдели, така че да осигури единно разпределение на териториалните единици в

отделните страни, с цел разработването на регионалните статистики и осигуряване на

данни за Общността. От нейното създаване, NUTS се модифицира няколко пъти

вследствие на разширяването на ЕС или промени в регионалната структура на

страните-членки. През 1988 год. класификацията започва да се използва в

законодателството на Общността. NUTS е създадена и се развива в съответствие със

следните принципи:

а) NUTS се основава на институционалните деления на страните. Използват се

различни критерии за разделяне на териториите, но най-общо те могат да се

сведат до две групи - нормативни и аналитични;

б) NUTS се базира на регионални единици от общ характер - териториални

единици с обща специфична дейност. Те групират на едно място зони, като се

използват географски или социално-икономически критерии;

в) NUTS е многостепенна йерархична класификация, като в областта на

регионалната политика и използването на структурните фондове, на настоящя

етап тя се прилага като тристепенна. В границите на ЕС всяка страна се приема

и кодира на ниво NUTS 0. Всяка страна се подразделя на ниво NUTS 1, а

единиците на това ниво - на следващото подниво NUTS 2 и т.н. Спазва се

правилото, NUTS на по-ниските нива да изчерпват цялата територия на по-

високото ниво, към което принадлежат.

Съгласно Регламент на ЕС 1059/2003 е необходимо да се осигури сравнимост и

съпоставимост на статистическата информация за европейските региони. Както беше

споменато, дефинирани са три йерархични нива – NUTS 1, NUTS 2 и NUTS 3.

67

Определянето и приемането на обхвата на посочените три нива на териториални

единици за статистиката за всяка страна–членка задължително се съгласува с

ЕВРОСТАТ и ЕК. С Регламент 1059/2003 са въведени критерии за допустимия брой на

населението на териториалните единици за статистически цели на всяко ниво.

Класификацията NUTS подразделя икономическата територия на страните-членки, като

им дава индивидуален код и наименование. Изисква се броят на населението на

видовете териториални единици да попада в следните граници:

Ниво Минимум

(брой население)

Максимум

(брой население)

NUTS 1 3 000 000 7 000 000

NUTS 2 800 000 3 000 000

NUTS 3 150 000 800 000

Когато NUTS нивото е административна единица, средният брой на населението

на този клас административни единици в страната-членка трябва да бъде в рамките на

посочените прагове. Когато за дадено ниво от NUTS класификацията в страната-членка

не съществуват административни единици с подходящ мащаб, съответстващ на

изискванията за броя на населението, нивото NUTS се съставя чрез обединяване на

подходящ брой съществуващи по-малки съседни административни единици. При това

обединяване се отчитат подходящи критерии - географски, социално-икономически,

исторически и културни условия или условия на околната среда.

Целта при определянето на NUTS единиците е да се получат приблизително

еднакви региони. За осигуряването на сравними региони се използват показатели за:

територия, население, гъстота на населението. За тези показатели се определят

минимални и максимални стойности за всяко ниво68

. Независимо, че определянето на

териториалните единици преследва осигуряването на сравними региони в отделните

нива, трябва да се отбележи, че всяко ниво включва единици, които се различават по

площ, население, икономическа мощ или административна сила. Затова в създаваната

номенклатура трябва да се включат характеристики, които отразяват тези различия

(функционален тип на общините и населените места; административен статут на

населените места и др.). В това отношение националната ни статистика провежда

68

Съгласно чл. 3 на Регламент (ЕО) 1059/2003, сравнимостта на регионалната статистика

изисква регионите да бъдат със сравними мащаби по отношение на населението, както следва: за ниво

NUTS 1 - от 3 до 7 млн.д.; ниво NUTS 2 – от 800 хил.д. до 3 млн.д и ниво NUTS 3 – от 150 хил.д. до 800

хил.д.

68

политика за интегриране с европейските национални статистики в системата на

Евростат. Тя възприема предлаганата от Евростат номенклатура на териториалните

статистически единици (NUTS), създадена на принципа на йерархичната структура.

Основният проблем на ЕС са икономическите и социални различия между

регионите. Регионалната изостаналост в Общността се обуславя от трудностите на

някои добре развити преди години области да се справят с необходимия процес на

преструктуриране на намиращите се в упадък промишлени отрасли. В структурната си

политика Общността се стреми да гарантира финансови стимули и да координира

политиките на държавите-членки. За да осъществи успешно провежданата политика,

Европейският съюз дефинира региони със специфични проблеми в различните страни

на базата на определени критерии:

Региони със забавено развитие. При тях е налице е изоставане в развитието,

измерено чрез брутния вътрешен продукт на човек от населението на съответната

държава, който е по-малък от 75% от средната стойност на този показател на

Общността;

Региони, нуждаещи се от преустройство. Това са региони с регресивно развитие,

когато първоначално доминиращата промишленост е с ясно изразена обратна

тенденция на отмиране, а работещите трябва да се приспособят към новия

индустриален процес и производствени системи, а стойностите на безработицата са

над средните за ЕС;

Региони, застрашени от дългосрочна безработица и дезинтеграция на младите

хора в трудовата сфера;

Земеделски региони с преобладаващ дял от населението, заето в селското стопанство

и нуждаещо се от приспособяване към структурните промени в аграрната

политиката на Общността;

Слабо населени региони, в които плътността на населението е под осем жители на

един квадратен километър.

Инициативата за определянето на регионите със специфични проблеми е

предоставена на страните-членки. Всяка държава изработва своите програми за

финансиране от страна на структурните фондове, които се одобряват от Европейската

комисия, след като се взема предвид и становището на Комитета по регионите. В

съответствие с българското законодателство, като избираеми за нашата страна са

възприети 6 района, съответстващи на ниво NUTS 2 от статистическата класификация

69

на Евростат. Този избор в известна степен е преодпределен, предвид физико-

географската характеристика на територията и социално-икономическите показатели на

България. Но за да бъде постигнат резултат от предоставените възможности за

подпомагане на региони със специфични характеристики в Европа, като

неблагоприятни географски и природо-климатични условия, е необходимо да бъде

регламентирано чрез подходящ инстументариум наличието на такива региони и в

България.

Районирането предоставя възможности да се систематизират, класифицират и

разберат по-добре пространствени закономерности и различия и в този смисъл се явява

изключително полезен инструмент за управление на регионалната политика. Както

обобщава проф. Дончо Конакчиев, концепцията за районирането се явява като

основополагаща за регионалната икономика, като в същото време винаги е била обект

на дискусии за представителите на научната общност и управляващите.69

Безспорно,

изборът на вариант за райониране е от съществено значение. Начинът на очертаване на

районите, съответно получената в резултат от това районна схема, наред с избора на

индикатори, до голяма степен предопределя резултатите от анализа на регионалните

различия и в следствие от това – и насоките и отделяните ресурси за регионална

политика.

Процесът на разделяне на територията на страната, разгледан в историческа

перспектива, се характеризира с възприемането в различните периоди (вкл. и преди

1989 год.) на множество управленски решения, част от които успяват да

просъществуват твърде кратко70

. Еволюцията във вижданията и вариантността на

районирането, както и неговите класификации по различни възможни критерии и

признаци, няма да бъдат дискутирани в изложението. Обект на анализ е настоящото

систематизиране на районите в България, което изяснява териториалната основа за

управление на регионалното развитие.

Териториалната класификация, възприета от България въвеждаа райониране на

три нива, съответстващи на изискванията за териториални единици NUTS 1, NUTS 2 и

NUTS 3, съгласно Регламент (ЕО) № 176/2008г. от 20 февруари 2008 г. за изменение и

69

Конакчиев Д. , Обща теория на регионалната икономика. Варна, книга първа, 2003, с. 48. 70

Напр. неформалното обособяване на 8 икономически райони – вж..Генешки, М. „Регионална

икономика, изд. Тракия-М, С., 2002, с. 213-281 или административното обособяване на 9 териториални

области – Бургаска, Варненска, Ловешка, Михайловградска (дн. Монтана – бел.авт.), Пловдивска,

Разградска, Софийска, Хасковска и София-град; Вж. УКАЗ № 2704 за определяне на броя и границите на

областите, общините, които се включват в тях, както и техните административни центрове, обн. ДВ. бр.

67 от 28 август 1987 г.

70

допълнение на Регламент (ЕС) № 1059/2003 г. за Общата класификация на

териториалните единици за статистически цели (NUTS), прилагана от ЕВРОСТАТ за

регионите в ЕС71

. В Закона за регионалното развитие са конкретизирани

териториалните граници на тези райони72

.

Районите, които образуват ниво 1 (NUTS 1), не представляват административно-

териториални единици и са с териториален обхват, както следва:

1. Район „Северна и Югоизточна България”, включващ Северозападния

район, Северния централен район, Североизточния район и Югоизточния район;

2. Район „Югозападна и Южна централна България”, включващ

Югозападния район и Южния централен район;

Районите, които образуват ниво 2 (NUTS 2), също не представляват

административно-териториални единици и са със следния териториален обхват:

1. Северозападен район, включващ областите Видин, Враца, Ловеч, Монтана и

Плевен;

2. Северен централен район, включващ областите Велико Търново, Габрово,

Разград, Русе и Силистра;

3. Североизточен район, включващ областите Варна, Добрич, Търговище и

Шумен;

4. Югоизточен район, включващ областите Бургас, Сливен, Стара Загора и

Ямбол;

5. Югозападен район, включващ областите Благоевград, Кюстендил, Перник,

Софийска и София;

6. Южен централен район, включващ областите Кърджали, Пазарджик,

Пловдив, Смолян и Хасково.

Районите, които образуват ниво 3 (NUTS 3), представляват административно-

териториални единици и обхващат територията на отделните области.

Определянето и приемането на обхвата на посочените три нива на териториални

единици за статистиката са съгласувани с ЕВРОСТАТ и с Европейската комисия.

Районите от съответните нива са териториална основа за провеждане на държавната

политика за регионално развитие.

71

Регламент (ЕО) 176/2008г. от 20 февруари 2008г. за изменение и допълнение на Регламент

(ЕО) 1059/2003 относно установяване на обща класификация на териториалните единици за

статистически цели (NUTS) поради присъединяването на България и Румъния към ЕС, Офиц. Вестник на

ЕС, L 61/1, 05/03/2008, стр.0001-0005;

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:061:0001:0005:BG:PDF 72

Чл.4, ал.3 от ЗРР; ДВ, бр.50/30.05.08, стр.2

71

Важно е да бъде отбелязано, че при определяне обхвата на районите се отчитат и

допълнителни фактори, за да се гарантира възможността за подготовка на

стратегически ориентирани документи за регионално развитие, отчитащи

специфичните предимства и потенциали на всяка от териториалните единици. В тази

връзка, заедно с изискването за съответствие на броя на населението, са анализирани

допълнителни критерии и условия:

а) географските характеристики на областите, като при формирането на

териториалните единици се обединяват области, които имат сходни географски

дадености и потенциал;

б) наложилите се като традиционни икономически и културни връзки между

отделни области;

в) интегриращите функции и влиянието на европейските транспортни коридори,

пресичащи територията на България като фактор за икономическо и социално

развитие;

г) ролята на големите градски центрове, на малките и средните градове по

отношение прилагането на стратегии за интегрирано регионално и местно

развитие;

д) териториалната организация на услугите в сферата на здравеопазването и

образованието, като фактор за повишаване качеството на средата в регионите и

повишаването на тяхната конкурентноспособност;

е) спецификата на околната среда, като са създадени условия за прилагане на

интегриран подход по отношение опазването на околната среда и създаването на

предпоставки за устойчиво развитие.

Статистическите данни показват, че България е навлязла в процеса на преход с

относително малки регионални различия в сравнение с другите страни-членки и

кандидат-членки на ЕС. Независимо от различната динамика на развитие на районите

през този период, ясно се откроява по-високия ръст на развитие на Югозападния район

(вкл. столицата София), както и фактът, че различията между останалите райони са

значително по-малки. Никоя друга страна не демонстрира такова сближаване на ниво

NUTS 2, което би било определено предимство на регионалното развитие на страната,

при едно по-високо ниво на развитие.73

Констатират се преди всичко силно изразени

вътрешнорегионални различия в икономическото развитие на районите в България. В

73

Вж. Данни на Евростат

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tgs00006&plugin=1

72

някои райони от ниво NUTS 2 се наблюдава значително натрупване на общини със

слабо икономическо развитие. Такива силно изразени вътрешнорегионални различия са

типични и по отношение на икономически индикатори като ръст на

производителността, отраслова структура, ефективност и др.74

Независимо от това,

оценката на социално-икономическото развитие определя българските райони като

относително балансирани регионални структури. Отчетените териториални различия

нямат остър и критичен характер, те са по-скоро количествени, отколкото качествени.

В сравнение със средното ниво на икономическо развитие в ЕС-28, брутният

вътрешен продукт на човек от населението, както и доходите в България са значително

по-ниски от тези на развитите европейски страни. Брутният вътрешен продукт (БВП)

на човек от населението на страната е „стабилизиран” на около 45% от средното ниво в

ЕС-28 за 2012, 2013 и 2014 г. при 33% през 2003 г.75

На регионално ниво NUTS 2, пет

от българските региони попадат в двадесетте с най-нисък БВП на човек в ЕС (по

паритет на покупателна способност - РРS) за 2011 год.: Северозападен район - с 29%,

Северен централен район – с 31% и Южен централен район - с 32%, заемат последните

три места в класацията, а двата района - Югоизточен и Североизточен са с равен

резултат от 38%. От българските райони с най-висок БВП на човек (в PPS)76

за 2011

год. се откроява Югозападният район по данни на Евростат - 78% от средното ниво за

ЕС-28. В столицата са концентрирани значителна част от икономическите дейности и

тя остава най-привлекателното място за бизнес и заетост в страната.

Потребностите на всички райони в България са обвързани с реализирането на

дейности, насочени към насърчаване на инвестициите, структурно приспособяване и

повишаване на регионалната им конкурентоспособност, тъй като всеки един може д асе

определи като изоставащ, в сравнение с регионите на ЕС. Регионалното

преструктуриране трябва последователно да ориентира икономическата структура на

районите към производства с висока добавена стойност, което да им осигури по-висока

конкурентоспособност и да доведе до цялостно подобряване на социално-

икономическата ситуация и качеството на живот в тях.

74

Оперативна програма „Регионално развитие” (2007-2013), Министерство на регионалното

развитие и благоустройството, С., декември 2007 год., с. 18-20 75

По информация на НСИ, www.nsi.bg, раздел „България и ЕС” 76

Purchasing Power Standards (PPS) - Паритети на покупателната способност (ППС), които

измерват съотношенията на цените в сравняваните страни и се използват за превръщане на стойностните

показатели в единна условна валута, наречена "стандарт на покупателната способност" (СПС), която

изравнява покупателната сила на различните национaлни валути.

73

При все по-силната ориентация на европейските региони към икономика,

базирана на знанието, развитието на научно-изследователската дейност,

технологичното развитие и иновациите са ключът към регионална

конкурентоспособност. Политиката за регионално развитие следва да подкрепя

механизмите, структурите и институциите, благоприятстващи създаването и

прилагането на иновации на регионално равнище и широкото въвеждане на

информационно-комуникационни технологии както в производствения, така и в

публичния сектор. Важно е да се гарантира, че всички териториални общности в

районите ще бъдат поставени в равни позиции да се възползват от развитието на новите

технологии и да ги използват продуктивно.77

В обобщение могат да бъдат изведени някои характерни особености на

социалното и икономическото състояние на българските региони:

Анализът на основните индикатори, характеризиращи демографското,

социалното, икономическото и инфраструктурното развитие на районите на

страната, доказват по-ниската степен на развитие за Северна България в

сравнение с Южна България, като резултат от действието на сложен комплекс

от фактори и условия, които оказват съвместен общ неблагоприятен ефект на

въздействие. Като такива могат да бъдат посочени негативните демографски

тенденции, незадоволителното състояние на изградената пътна инфраструктура,

затрудненият достъп до регионалните пазари на труда, неблагоприятните

структурни промени в секторите на регионалните икономики и др.

Индикаторите за заетост и безработица поставят българските региони в

Европейския съюз сред тези, които се отличават със стабилност, невисока

безработица, относително устойчива заетост и икономическа активност,

в сравнение с голяма част от страните-членки на ЕС и в условията на финансова

и икономическа криза. В структурата на заетостта по икономически сектори не

се отчитат съществени промени през последните години, като се наблюдава

тенденция на увеличаване на заетостта в секторите на индустрията и услугите за

сметка на заетите в селското и горското стопанство, която е особено силно

изразена в Югозападен район.

При сравнителния анализ на районите в България, Югозападният и

Северозападният район се очертават като своеобразни регионални полюси.

77

Докова С., К.Петров, Геоикономика и регионално развитие, Изд.комплекс-УНСС, С., 2015, с.268-269

74

Югозападният район е на първо място по демографски и икономически

показатели и около средното равнище при сравнение на европейско регионално

ниво, докато Северозападният заема последно място по почти всички основни

показатели. Произведеният БВП на човек в Югозападния район е в размер на

62% спрямо средната стойност по този показател за ЕС-28 (по PPS), в

Северозападен район – 26%, докато останалите четири района е между 27% и

32% спрямо средното ниво за ЕС-27.

Изоставащите райони имат неизползвани ресурси, които биха могли да

допринесат за тяхното ускорено развитие. Но за да могат да усвоят този

потенциал и да извлекат полза както за самите тях, така и за общото развитие на

страната ни, те се нуждаят от допълнителна подкрепа, за да могат да създадат

условия за растеж, да подобрят своята индустриална база, да стимулират

развитието на малките и средните предприятия и да преодолеят дефицитите в

транспортната инфраструктура, информационно-комуникационните технологии,

образованието и научните изследвания.

Синтезираният анализ на състоянието на българските региони подкрепя тезата,

че една от основните задачи на регионалната политика до 2020 г. би следвало да

продължи да бъде насърчаването на балансирано и хармонично развитие за

намаляване на социалните и икономическите различия между районите.

Акцентът е върху интегрирания подход в планирането и провеждането на

политиката за регионално развитие чрез прилагане на принципа на устойчивото

развитие, а именно съчетаването на целите на социално-икономическото

развитие и тези в областта на околната среда.

Политиката за регионално развитие, като мултисекторна и предлагаща

интегрирани мерки и действия политика, следва да продължи да създава

условия за ефективно взаимодействие на секторните политики, за

постигането на общ ефект на синергия за комплексното позитивно развитие на

българските региони през следващите години.

75

VII. РЕГИОНАЛНА ЕФЕКТИВНОСТ

Концепцията за ефективност предполага благоприятно съотношение между

постигнати резултати и използвани за получаването им ресурси. Тя е основополагаща

за обществените науки, в които се включва и регионалната икономика. В общия случай

ефективността се изразява като съотношение между величината на получения полезен

резултат и разходите за неговото постигане и има следният аналитичен израз78

:

Е = П/ Р, където:

Е – ефективност;

П – ползи (резултати), обем продукция, доходи, печалба и др.;

Р – разходи (производствени, непроизводствени).

В регионалната икономика въпросът за ефективността е по-сложен, в сравнение

със секторната икономика. Регионалната ефективност на практика е специфична

реализация на общата концепция за ефективност в икономиката. В обхвата на

регионалната икономика се включват и обслужващи дейности с характер на

обществени блага (публични услуги), ползите от които трудно се поддават на

количествена оценка.

Същността на регионалната ефективност е свързана с икономията на обществено

необходимия жив и овеществен труд, реализирана от производството на определено

количество продукция и задоволяването на обществените потребности в резултат на

по-правилна организация на общественото производство.

Регионалната ефективност е резултат от функционирането на икономиката на

териториалните единици, като част от единната икономическа система на страната79

.

Присъща й е индивидуална, регионална специфика, която се обуславя от

многообразието на формите и структурата на националното стопанство. Съществува

взаимна връзка между регионалната и националната ефективност, като се отдава

предимство на националната ефективност. Същевременно, икономиката на

териториалната единица следва да се разглежда като сложна, взаимносвързана и

взаимнообусловена социално-икономическа система, която се развива в границите на

определена територия, на основата на рационално използване на природни,

икономически, трудови, финансови и др. ресурси. От своя страна, регионалната

78

Конакчиев Д., Обща теория на регионалната икономика – основи, анализ, книга първа, 2003, с.148 79

Генешки М., Регионална икономика.С., Тракия-М, 2002, с.67-74

76

ефективност се явява комплекс от органично взаимносвързващи елементи и се

отличава с няколко характерни особености:

1) Първа особеност: формира се от 2 съставки – от една страна, величината на

икономията, която е резултат от благоприятните природно-икономически

условия, концентрацията на производството и другите регионални условия; от

друга страна – величината на разходите, свързани с транспортирането на

продукцията от мястото на производство до нейната реализация при

потребителите.

2) Втора особеност: включва размера на икономията, получена в различните

стадии на възпроизводствения процес в съответната териториална единица –

получаване на суровината, производство на готова продукция, нейното

транспортиране и реализация.

3) Трета особеност: върху величината на регионалната ефективност оказват

влияние и редица други фактори и условия, които невинаги имат точни

количествени измерения, но са с важно национално и стопанско значение –

напр. решаване на някои национално-стопански, социално-политически,

демографски и др. задачи, укрепване на отбранителната способност на страната,

важни регионални екологични проблеми и др.

Регионалната ефективност се явява индикатор за степента на съответствие на

между обективно съществуващите икономически и социални общности и нормативно

определените компоненти от административно-териториалната структура на страната.

Икономическите процеси са динамични и за да ги следва, административната структура

периодично се актуализира80

.

Видове регионална ефективност при локация

По отношение на основните форми на своето проявление, регионалната

ефективност може да се класифицира като: икономическа, социална и екологична

ефективност.

Икономическа ефективност – изразява се в икономията на жив и овеществен

труд, която е резултат от по-правилното разположение на отраслите и дейностите на

материалното производство и обслужващата сфера. Колкото по-голяма е икономията на

жив и овеществен труд, формирана в резултат на пространствената организация на

производствения процес, толкова по-висока е ефективността от териториалното

80

Стоенчева, Цв., Регионална икономика, Университетско издателство „Стопанство”, С., 2010, с.54

77

разположение на производителните сили като цяло. Сложността в измерването на

регионалната ефективност произтича от нейната комплексност и от необходимостта за

намирането на обобщаващ показател за получения полезен ефект (числителят на

формулата), тъй като разходите обикновено имат стойностен израз (знаменателят на

формулата). Системата на националните сметки, използвана в европейските страни, в

т.ч и България, за отчитане на създадения продукт във всички отрасли и дейности, дава

възможност за точно определяне на приноса и на ползите от човешкия труд, постигнати

в личното стопанство и домакинството. В този аспект, тя е надеждна основа за

измерване на регионалната икономическа активност.

Социална ефективност – изразява се в постигането на полезни резултати в

социалната сфера и решаването на някои социално-икономически проблеми –

повишаване степента на заетост на трудовите ресурси, развитие на ежедневните

трудови пътувания в оптимален мащаб. Показатели за измерване: трудова заетост,

работна заплата, миграционно салдо, урбанизационен прираст, изохрон на ежедневните

трудови пътувания и др.

Екологична ефективност – изразява се в намаление на разходите, които

обществото трябва да направи за опазване и възпроизводство на природната среда и

ресурсите. Показатели за измерване: степен на изменение на природната среда и

ресурсите в резултат на локацията (замърсяване на води, почви, въздух, промени във

флората и фауната); инвестиции за изграждане, експлоатация и поддържане на

съоръжения и инсталации за опазване на природната среда, изменения в размера на

поземления фонд и обработваемата земя и др.

Критерии и фактори за ефективност

Идентифицирането на критериите за ефективност е обект на дискусия в теорията

на регионалната икономика81

. Обикновено се използват 2 вида критерии: количествени

и качествени. Примери за количествени критерии: съвкупен продукт, съвкупен доход,

брой население, обработваема земя и др. Качествени критерии могат да бъдат:

производителност на труда, доход на човек от населението, ниво на образование,

здравен статус и др.

Специалистите възприемат като всеобщ критерий за ефективност очакваната

норма на печалбата, която се явява и главният критерий за оценка на инвестиционните

бизнес-планове.

81

Конакчиев Д., Обща теория на регионалната икономика – основи, анализ, книга първа, 2003, с.150-151

78

Съществуват и други класификации на критериите за регионална ефективност,

като например систематизирането в следните групи:

Обобщаващи показатели: обем и динамика на брутния районен продукт,

постигнати резултати на единица разходи (материални, трудови и др.);

Използване на живия труд: стойност и динамика на обществената

производителност на труда, прираст на брутния районен продукт и др.;

Използване на дълготрайните материални активи и вложените инвестиции;

Използване на материалните ресурси.

Обективната оценка на регионалната ефективност предполага и включване на

разходите за опазване и възпроизводство на околната среда. Постигането на екологична

ефективност влияе пряко върху качеството на жизнената среда и изразява степента на

установеното равновесие в системата „човек-общество”.

Важен момент в регионалните изследвания е и анализът на факторите, които

влияят на измененията на регионалната ефективност. Като най-значими групи фактори

могат да се посочат:

Степента на специализация и концентрация на производствените дейности и

създадената като резултат икономия на разходи, включително и положителните

ефекти от урбанистичното агломериране;

Наличието на природни ресурси, както и нивото на технологично развитие,

позволяващо експлоатацията и включването на ресурсите в стопанския оборот;

на оценка подлежи и овещественият труд при добива и преработката на

природните ресурси;

Количеството, качеството и структурата на наличните за района трудови

ресурси, както и тяхната динамика и потенциал;

Състояние на инвестиционните ресурси – вкл. производствени и

непроизводствени фондове, оценени в количествен и качествен аспект, степен

на амортизация, използваемост; състояние на елементите на инфраструктурата:

производствена, техническа, социална и пазарна;

Степен на технологично развитие, вкл. възможност за прилагане на иновации и

иновативни производства, технологично обновяване на наличните

производствени мощности;

79

Организация и управление, свързани с публичния и бизнес-мениджмънта, с

акцент на предприемачеството – група фактори с пряко влияние върху

управленската ефективност;

Потребление, свързано с оценяването на вътрешния и външните за района

пазари, както и състоянието на междурайонните връзки.

Ефективност на локационните варианти

Регионалната ефективност зависи и от правилния избор на най-ефективните

варианти за локация на новите мощности, като се отчитат редица ограничителни

условия – осигуреност с природни и трудови ресурси, степен на икономическа

усвоеност на отделните териториални единици, равнище на концентрация и

специализация, социални и екологични фактори и др. Говори се за т. нар. „верижен”

регионален ефект – ефективно е само онова териториално разположение на

общественото производство, което осигурява най-малка загуба на труд при

преминаването от обработка на суровините към всички останали последователни

стадии на обработка на полуфабрикатите до получаване на готовите продукти и

тяхното потребление.

В отраслите на добивната промишленост изборът на най-ефективен вариант за

локация се определя главно от особеностите на изходните суровини (въглища, нефт,

газ, водни, горски, почвени и др. ресурси), от благоприятните транспортни условия,

работната сила и потреблението.

В отраслите на обработващата промишленост изборът на най-ефективен вариант

на локация се формира от съчетаването на налична работна сила, потребности,

производствени връзки, транспортни условия, инфраструктура и др. Често липсва

доминиращ фактор за локация, а размерът на ефекта се определя от съвкупното

влияние на всички фактори, което предопределя и многовариантността на локацията.

Методи за определяне на регионалната ефективност

Методическият инструментариум за определяне на икономическата ефективност

от локацията включва: система от критерии, методи и показатели, както и определена

последователност и съответен механизъм за прилагане. Основен критерий за

икономическа ефективност на локацията е равнището на обществената

производителност на труда.

1) Метод на общата ефективност – оценява се ефективността от териториалното

разположение на производителните сили като цяло в съответния район.

Размерът на ефекта е отношение на продукцията, създадена от отраслите на тази

80

територия и дълготрайните материални активи (ресурсите), инвестирани в тази

територия за определен период от време.

2) Метод на сравнителната икономическа ефективност – чрез съпоставянето на

различни варианти за локация, най-често по показателя „приведени разходи”. Но

не се отчита влиянието на допълнителните фактори и показатели, които трябва

да се имат предвид при окончателния избор на локационен вариант –

материалоемкост, фондоемкост, трудоемкост на продукцията, коефициент на

използване на местни суровини и др. ресурси; качество и цена на земята,

замърсяване на околната среда, решаване на социално-икономически проблеми

на териториалната единица и др.

Основни показатели за определяне на икономическата ефективност от

териториалното разположение на производителните сили са: приведени разходи,

равнище на индивидуална производителност на труда, себестойност на продукцията,

транспортни разходи за доставка, на предметите на труда и за реализацията на готовата

продукция, прираст на националния доход, степен на специализация и комплексно

развитие и др.

От множеството варианти за локация, най-ефективен е онзи вариант, който

осигурява най-малко обществено необходими разходи за производството на единица

продукция, като се отчита и размерът на взаимносвързаните разходи и разходите по

реализацията на готовата продукция. Т.е. не минималните разходи по отделни за

конкретния случай елементи, а по съвкупността от всички разходи и удовлетворяване

критерия за минимални обществени разходи за производството на единица продукция.

Поради вариантния характер на избора, се използва методът на сравнителната

икономическа ефективност при основен показател: минимизиране величината на

приведените разходи.

Основни моменти (етапи) в анализа на избор на локация:

1) Определяне обема на необходимите инвестиции (И), вкл. Исмр (строително-

монтажни работи), Имсо (машини, съоръжения, оборудване), Иинф

(производствена, социална, техническа инфраструктура)

Исмр + Имсо + Иинф

–––––––––––––––– = минимум

М (предварителен, прогнозен обем продукция)

81

2) След определяне на еднократните разходи се определят и годишните разходи за

производство на продукцията или т.нар. текущи разходи. Важен елемент са

разходите за транспорт по направления и зони на потребление;

3) След определянето на основните елементи на разходите за производство и обема

на инвестициите, се изчисляват приведените разходи по всеки вариант и се

сравняват.

Най-ефективен вариант е този, който осигурява минимален размер на

приведените разходи за производство и реализация на продукцията.

Размер на приведените разходи – формула

С + К*Еn – минимум, където:

С – себестойност на продукцията по отделни варианти

К – обем на инвестициите по варианти

Еn – нормативен коефициент на ефективност на инвестициите

Възможности за повишаване на регионалната ефективност в България

Повишаването на регионалната ефективност може да допринесе в значителна

степен за ускоряването на регионалния икономически растеж и по-добри перспективи

за качеството на живот на хората. Въпреки, че за нашата страна последиците от

икономическата и финансова криза все още не са преодолени, възможностите за

стимулиране и повишаване на регионалната ефективност могат да се търсят в няколко

направления:

Преструктуриране на регионалните икономики82

– чрез стимулиране на

работещите фирми и мерки за запазване на заетостта в тях, оздравяване на

фирмите в затруднения, но с добър потенциал, създаване на условия за

привличане на нови инвестиции;

Подкрепа за развитието на традиционни за съответния район производства и

икономически дейности – напр. местни занаяти, грънчарство, килимарство,

стъкларство, каменоделство и др., които изпитват временни затруднения, но

имат потенциал за бъдещо развитие и могат да доведат до повишаването на

регионалната конкурентоспособност;

Развитие на нови бизнес модели за малки и средни предприятия, въвеждане

на нови технологии и иновации в МСП в изостанали райони - внедряването

82

Конакчиев Д., Обща теория на регионалната икономика – основи, анализ, книга първа, 2003, с.153

82

на нови технологии и прилагането на иновации е най-сигурният път за

повишаване на конкурентоспособността на районите;

Инвестиции в областта на науката, технологиите и иновациите, чрез

създаване на регионални инкубатори, звена в направлението „интелигентна

икономика“, като свързващ елемент от триъгълник на знанието между

науката, бизнеса и държавата;

Създаване на предпоставки за диверсифициране на икономическите

активности и увеличаване дела на новите технологии чрез обвързването им с

центровете за образование, наука и иновации;

Подобряване на привлекателността на средата за бизнеса чрез инвестиране в

базова инфраструктура, привличаща инвестиционен интерес и стабилни

световни и национални компании.

Иновационният потенциал на икономиката може да се повиши чрез

технологично обновяване и повишаване на производителността, повишаване на броя на

заетите във високотехнологичните отрасли, нарастване на износа на

високотехнологичните продукти и привличане на инвестиции в технологични отрасли.

Счита се, че значителен потенциал за икономическо развитие и за повишаване

ефективността на икономиката има в специализацията на икономическите дейности в

териториален аспект. Кооперирането на фирми, общини и населени места и допълване

на дейностите, дават възможност за увеличаване на производството, за създаване на

нов бизнес и за иновации.

Икономическата ситуация у нас дава възможност за обединяване на дейности с

различна стратегическа значимост и секторна насоченост, които пряко биха повлияли

върху повишаването на регионалната ефективност:

Клъстери на традиционните секторни политики, насочени към интензивно

развиващи се сектори;

Частни стратегически алианси между ограничен брой компании за достигане

на „критична маса“ за разработване на научно-приложни проекти и нови

продукти или услуги, които не биха били достъпни за отделни фирми;

Договаряния с по-малка стратегическа значимост между взаимно свързани в

производствен аспект предприятия;

Съвместни дейности с изследователски центрове и обединяване на

ресурсите, с оглед достигането на необходимия експертен и

институционален потенциал за управление на големи иновационни проекти;

83

Географско концентриране в мрежа на предприятия, включени в един сектор

или във вертикална верига на производство;

Връзки между предприятията под формата на национални или

международни алианси, с „котва“ в определен регион;

Създаване на индустриални зони, включващи мрежи от предприятия,

развиващи „твърди“ бизнес връзки по веригата на добавената стойност,

които довеждат до по-голяма интернационализация както на цялата мрежа от

предприятия, така и за региона като цяло;

Укрепване на значими връзки между взаимно свързани сектори – например

селско стопанство, хранителна промишленост, туризъм и др., които имат

определящ дял в регионалната или националната икономика.

Иновациите са най-доброто средство за възстановяване на регионалните

икономики. Излизането от финансово-икономическата криза е свързано с експортно-

ориентираните иновативни предприятия. Стабилната фискална и макроикономическа

позиция на страната позволява да се подобри средата за иновативни експортни

предприятия чрез въвеждането на устойчива и модерна държавна иновационна

политика. Важна цел на страната в тази област следва да бъде развитие на конкурентна

индустриална база и модерна иновативна инфраструктура за превръщане на

българската икономика в икономика на знанието, базирана на устойчив растеж, с

възможности за посрещане предизвикателствата на глобализиращия се свят.

84

VIII. СТРАТЕГИЧЕСКО ПЛАНИРАНЕ НА РЕГИОНАЛНОТО

И ПРОСТРАНСТВЕНОТО РАЗВИТИЕ НА БЪЛГАРИЯ

Обща характеристика и основни етапи

Стратегическото планиране има важно значение за реализиране на основната

управленска функция „планиране” в областта на регионалното развитие и регионалната

икономика. Стратегическото планиране е сложно, комплексно явление, за чието

дефиниране съществуват различни гледни точки. В общия случай се определя като

начин да се набележи избран курс на действие, обръща се внимание на перспективните,

стратегически проблеми за решаване, с цел да се постигне най-ефективно и ефикасно

използване на финансовите, материалните и човешките ресурси. Съществува

специфика по отношение на фирменото стратегическо планиране и на организациите от

публичния сектор. Стратегическото планиране в публичния сектор представлява избор

на действията и решенията, предприемани от органите на управление и от ръководните

служители в публичните организации. Те водят до разработване на различни

стратегически документи, предназначени за постигане на дългосрочните,

средносрочните и краткосрочни цели на публичните организации.

Стратегическото планиране в публичния сектор е процес на дългосрочно

планиране, който следва да се осъществява на базата на задълбочен анализ, чрез

експертно-аналитични методи да се изследват условията в обществото, конкурентните

предимства и слабите страни на публичните организации, да се проучват

потребностите на гражданите за получаване на по-качествени публични услуги и на

основата на наличните ресурси (човешки, материални, технологични, финансови и др.),

да се търсят възможности за развитие на публичния сектор.

Стратегическото планиране е изведено като приоритетна тема за българските

правителства. Положени бяха усилия за създаване на пакет от документи,

регламентиращи този процес – Ръководство за стратегическо планиране и разработване

на политики, Методология за стратегическо планиране в България, като целта и на

двата документа е да предложат насоки за стандартизиране процеса на изготвяне и

изпълнение на стратегически документи за развитие на публичния сектор. В тези

методически документи стратегическото планиране се определя като „начин да се

набележат мерки за постигане на бъдещи състояния; процес на разработване на за

постигане на общи и конкретни цели, които се обобщават във визията и избраните

стратегически цели и приоритети; цялостен процес на вземане на решение за

85

осъществяване на стратегическата рамка по начин, който да гарантира най-ефективното

и ефикасно използване на финансовите, материалните и човешките ресурси.

Основните етапи и фази на стратегическото планиране включват:

1) Определяне на визията/мисията на публичната организация или

организации, на които ще се възложи постигането на стратегически

цели за тяхното развитие и/или за развитието на определен публичен

сектор;

2) Дефиниране на стратегически цели и приоритети за развитието на

публичния сектор;

3) Извършване на анализ и оценка на състоянието и основните

индикатори за развитие на съответния публичен сектор;

4) Анализиране на силните и слабите страни, възможностите и заплахите

за развитие на публичния сектор (SWOT анализ);

5) Оценка на стратегическите алтернативи за бъдещото развитие на

публичния сектор;

6) Избор и подготовка на стратегически документ/и за реализиране на

стратегическите цели и приоритети;

7) Изпълнение (реализация) на предвижданията на стратегическия

документ;

8) Наблюдение, контрол и оценка на изпълнението на стратегическия

документ.

Нов момент в процеса на стратегическо планиране е активното участие на

широк кръг заинтересовани страни – заедно с традиционните участници като

професионални организации на работодателите и синдикатите в България, в

разработването и контрола по изпълнението на стратегическите документи, се

включват и неправителствени организации, граждански сдружения, национални и

регионални асоциации, научни институти, университети и др.

В обобщение, могат да се посочат няколко ключови характеристики на

стратегическото планиране:

1) Итеративен процес на дългосрочно планиране;

2) Свързан е с разработването на стратегически документи за развитие на

публичните организации или съответната публична сфера като

обществена система;

86

3) Има за задача да води до ефективно и ефикасно използване на ресурсите,

с оглед постигане на очаквани резултати в определената сфера на

дейност;

4) Способства за разрешаването на стратегически проблеми, чрез вземането

на стратегически решения и планираните мерки и дейности за тяхното

осъществяване.

Структура и основни елементи на системата за регионално развитие

Стратегическото планиране на регионалното и пространственото развитие

обхваща законодателната рамка, разработването, наблюдението и оценката на система

от документи за постигане на устойчиво интегрирано регионално и местно развитие,

включително развитие на трансграничното, транснационалното и междурегионалното

сътрудничество, като се отчитат целите и приоритетите на европейската кохезионна

политика и перспективите за пространствено развитие.

Стратегическото регионално планиране е интегративно по своя характер и е

насочено в резултативната си фаза към комплексни интервенции в различни сектори с

оглед постигане на целите и приоритетите, свързани с повишаване на

конкурентоспособността и ускореното икономическо и социално развитие на регионите

в страната. Важно е да се отбележи, че планирането се основава на задълбочен анализ

на състоянието и потенциала за развитие на всеки район, като се поставят реалистични

цели и приоритети и се прогнозира устойчивост на мерките и тяхното реализиране за в

бъдеще.

В общ план направленията за развитие, в които са насочени усилията и

планираните интервенции, включват:

Повишаване конкурентоспособността на предприятията, особено на малките

и средните предприятия;

Рехабилитиране или изграждане на инфраструктурата за подобряване на

достъпа и привличане на инвестиции на местно и регионално ниво;

Внедряване на нови технологии и иновации;

Развитие на информационното общество;

Стимулиране развитието на туризма, инвестиции в културната сфера,

опазването на културното и природно наследство;

Насърчаване на икономическите дейности, използващи екологично чисти и

възобновяеми източници на енергия;

87

Подкрепа за трансгранично, междурегионално и транснационално

сътрудничество;

Осигуряване на техническа и методическа помощ за изграждане на капацитет

в регионите за целите на планирането и програмирането, за разработване на

пакет от готови за финансиране проекти.

Стратегическият подход за планиране на регионалното развитие дава

възможност за анализиране и прогнозиране на тенденциите в развитието и подпомага

ефективното и ефикасно насочване на ресурсите там, където те са най-необходими.

Стратегиите определят визия, цели и приоритети и предвиждат рисковете в развитието,

включително очаквани кризи в икономическото и социалното развитие. Важен елемент

на системата за регионално развитие са и източниците за финансиране на предвидените

интервенции в областта на регионалното развитие.

Законодателна рамка. Цели на държавната политика за регионално и

пространствено развитие

Базовата нормативна рамка, която урежда обществените отношения в сферата на

регионалното развитие и създава необходимите условия за формирането и

провеждането на политиката за регионално развитие на територията на страната е

Законът за регионалното развитие и Правилникът за неговото прилагане, приети

през 2008 г.

През 2012 г. с промени в Закона за устройство на територията и Закона за

регионалното развитие беше извършена реформа в областта на стратегическото

устройствено планиране и на стратегическото планиране на регионалното развитие, с

която се целеше по-тясно обвързване на стратегическото планиране и програмиране на

регионалното развитие и стратегическото териториално-устройствено планиране на

страната. В Закона за регионалното развитие бяха регламентирани целите на

държавната политика за регионално развитие, както и основните насоки и принципи на

държавната политика за устройство на територията на страната.

Държавната политика за регионално развитие създава условия за балансирано и

устойчиво интегрирано развитие на районите и общините и обхваща система от

нормативно регламентирани документи, ресурси и действия на компетентните органи,

насочени към:

1. Намаляване на междурегионалните и вътрешнорегионалните различия в

степента на икономическото, социалното и териториалното развитие;

88

2. Осигуряване на условия за ускорен икономически растеж и високо ниво на

заетост;

3. Развитие на териториалното сътрудничество.

Основните насоки и принципи на държавната политика за устройство на

територията на страната се определят в концепциите и схемите за пространствено

развитие, които целят:

1. Балансирано и устойчиво развитие на страните и регионите;

2. Развитие на полицентрична мрежа от градски центрове;

3. Засилване процесите на европейско териториално сътрудничество в

трансграничните региони;

4. Пространствена интеграция на българските региони с регионите на ЕС, както и с

регионите на съседните за България страни.

Законодателството за регионалното развитие регламентира важни области,

свързани с прилагането на политиката за регионално развитие, като:

• Териториален обхват на районите в страната, съответстващи на нивата NUTS1,

NUTS2, NUTS3 в Европейския съюз;

• Системите от документи за стратегическото планиране на регионалното и

пространствено развитие;

• Органите, осъществяващи управлението на регионалното развитие и техните

функции;

• Ресурсното осигуряване на регионалното развитие;

• Процесът на наблюдение и оценка на регионалното развитие.

Стратегически документи за пространствено развитие

След промените през 2012 г. в Закона за регионалното развитие се

регламентират както системата от документи на държавната политика за регионално

развитие, така и стратегическите документи (концепции и схеми) за провеждане на

държавната политика за устройство на територията.

Стратегическото планиране на пространственото развитие включва

разработването и актуализацията на система от документи за пространствено развитие

на национално, регионално и общинско ниво, определящи стратегия за интегрирано

пространствено развитие, при отчитане на териториалния потенциал и принципите за

балансирано устойчиво развитие.

89

Системата от документи за стратегическото планиране на пространственото

развитие обхваща:

1. Национална концепция за пространствено развитие;

2. Регионални схеми за пространствено развитие на район от ниво 2;

3. Регионални схеми за пространствено развитие на район от ниво 3 (област)

4. Концепции за пространствено развитие на общини.

Националната концепция за пространствено развитие определя стратегията за

развитие на националната територия и връзките й със съседни страни и региони.

Стратегическият документ определя средносрочни перспективи и цели за

пространствено развитие на националната територия и дългосрочни (за период 20

години) за развитието на инфраструктурните оси и коридори. Националната концепция

за пространствено развитие се разработва в съответствие с действащите стратегически

документи на Европейския съюз в областта на пространственото развитие на

макрорегионално ниво и с националните стратегически документи за развитие на

отделните сектори - транспорт, околна среда, енергетика, икономика, здравеопазване,

образование, туризъм и др.

Регионалната схема за пространствено развитие на район от ниво 2 задава

стратегията за пространствено развитие на региона и връзките му с други региони от

ниво 2 в страната и в съседните държави в макрорегиона. Разработва се в съответствие

с действащата Национална концепция за пространствено развитие и предвижданията на

регионално ниво на секторните стратегии, като определя средносрочни перспективи и

цели за пространствено развитие на територията на района и дългосрочни (за период от

20 години) за развитието на инфраструктурните оси и коридори с национално и

регионално значение, преминаващи през неговата територия.

Регионалната схема за пространствено развитие на район от ниво 3 (област)

дефинира стратегията за пространствено развитие на областта и връзките й с други

области в рамките на района от ниво 2 и в съседни райони в страната и в съседните

държави. Разработва се в съответствие с действащата регионална схема за

пространствено развитие за района от ниво 2 и предвижданията на областно ниво на

секторни стратегии в сферата на транспорта, енергетиката, икономиката, туризма,

околната среда, образованието, здравеопазването и др. Регионалната схема за

пространствено развитие на район от ниво 3 определя средносрочни перспективи и

цели за пространствено развитие на територията на областта, включващи центрове и

оси на развитие и дългосрочни (за период от 20 години) за развитието на

90

инфраструктурните оси и коридори с национално и регионално значение, преминаващи

през територията на областта.

Концепцията за пространствено развитие на общината определя стратегията

за пространствено развитие на територията й и връзките със съседните общини.

Стратегическият документ определя средносрочни перспективи и цели за

пространствено развитие на територията й по отношение на мрежата от населените

места, връзките със съседните общини и областния център, както и интегрирането на

територията на общината в регионалната транспортна, енергийна и

телекомуникационна мрежа. Концепцията за пространствено развитие на общината се

разработва в съответствие с действащата Регионална схема за пространствено развитие

на район от ниво 3 (област) и специализираните схеми към нея.

Стратегически документи за регионално и местно развитие

Стратегическото планиране на регионалното развитие включва разработването и

актуализацията на система от документи за постигане на устойчиво интегрирано

регионално и местно развитие, включително развитие на трансграничното,

транснационалното и междурегионалното сътрудничество.

Системата от стратегически документи за регионално и местно развитие

включва:

1. Национална стратегия за регионално развитие;

2. Регионални планове за развитие;

3. Областни стратегии за развитие;

4. Общински планове за развитие.

Националната стратегия за регионално развитие определя дългосрочните

цели и приоритети на държавната политика за регионално развитие на страната, както и

съответствието й с другите структуроопределящи политики. Националната стратегия

за регионално развитие отчита стратегията за пространствено развитие на страната,

определена от Националната концепция за пространствено развитие и задава общата

стратегическа рамка за регионалните планове за развитие на районите от ниво 2 и

следващите документи на по-ниските териториални нива, като същевременно отчита

целите и приоритетите на кохезионната политика на Европейския съюз.

Регионалните планове за развитие на районите от ниво 2 са важна част от

системата нормативно регламентирани документи за стратегическо планиране на

регионалното развитие. Те задават средносрочните цели и приоритети за устойчиво

интегрирано регионално и местно развитие на територията на съответния район, в

91

съответствие с предвижданията на Националната стратегия за регионално развитие и

другите структуроопределящи политики. Като планови документи от междинно

йерархично ниво, Регионалните планове за развитие осъществяват връзката и

координацията между стратегическите планови документи за развитие от другите нива

- Национална стратегия за регионално развитие, Областни стратегии за развитие и

Общински планове за развитие

Областната стратегия за развитие е важна част от системата за

стратегическо планиране на устойчиво интегрирано регионално и местно развитие и се

разработва в контекста на актуалното социално-икономическо състояние на областта и

в съответствие със стратегическата ориентация на регионалната политика в

Европейския съюз и националните цели и приоритети за регионално развитие при

съобразяване с нормативната и институционалната среда за нейното прилагане,

наблюдение и оценка. Областната стратегия за развитие определя средносрочните цели

и приоритети за развитие на областта, както и стратегическите насоки за разработване

на общинските планове за развитие. Разработва се в съответствие с регионалния план за

развитие и регионалната схема за пространствено развитие на района от ниво 3

(областта).

Общинският план за развитие определя средносрочните цели и приоритети за

развитието на общината, в съответствие с областната стратегия за развитие и

концепцията за пространствено развитие на общината. Общинският план за развитие

като стратегически документ обвързва сравнителните предимства и потенциал за

развитие на местно ниво с ясно дефинирана визия, цели и приоритети за постигане на

стратегически цели, свързани общо от стремежа към по-висок жизнен стандарт на

хората в общината и устойчиво развитие. Използването на интегрирания подход за

планиране изисква целите и приоритетите на общинския план за развитие като

стратегически документ да бъдат съгласувани и да предвиждат взаимодействието с

факторите, условията и потенциала за специфичното пространствено развитие на

общината, мрежата от населени места и отделните сектори (индустрия, транспорт,

екологична инфраструктура, туризъм, аграрни дейности и др.), залегнали в

устройствените планове и схеми за развитие на територията.

Органи за управление на регионалното развитие

В управлението на регионалното развитие участват широк кръг органи и

институции, които според българското законодателство могат да се определят като

конституционно-административни и обществено-консултативни органи. Към първата

92

група се отнасят Министерския съвет и министърът, отговорен за регионалното

развитие, областните управители, общинските съвети и кметовете, а втората група

включва обществени структури като регионалните и областните съвети за развитие в

районите и областите на страната.

Конституционно-административни органи за регионално развитие

Правомощията на всички конституционно-административни органи за

регионално развитие, както и техните конжретни функции се групират в три основни

области на отговорност: интегриране на политики, управление на регионалното

развитие и представителни политически функции.

Основен изпълнителен орган за провеждането на регионалната политика на

България е Министерският съвет. Неговите ангажименти са свързани с приемането и

контрола по изпълнението на всички национални документи за стратегическо

планиране и програмиране на регионалното развитие.

Министърът на регионалното развитие и благоустройството е орган на

изпълнителната власт с ключова роля при провеждане на държавната политика за

регионално развитие. По негова инициатива в Министерския съвет се обсъждат и

приемат националните документи за стратегическо планиране и програмиране на

регионалното развитие.

Областният управител е отговорен за организирането на регионалната

политика на държавата в областта чрез възлагането на конкретни дейности по

отношение на областната стратегия за развитие, оказване на методическа помощ, както

и осъществяване на координиращи и представителни функции за реализирането на

националната регионална политика на територията на областта.

Основните задачи на кмета на общината са свързани с изработването,

съгласуването и изпълнението на общинския план за развитие и се изразяват в

координиране и контрол върху цялостния процес на реализиране политиката за

регионално развитие на ниво община. Правомощията на общинския съвет са изцяло в

съответствие с конституционното право на общината да осъществява самоуправление

във всички области на местно развитие.

Обществено-консултативни органи за регионално развитие

В районите от ниво 2 функционират регионални съвети за развитие, а в районите

от ниво 3 (областите) – областни съвети за развитие.

Регионалният съвет за развитие е колективният орган, който провежда

държавната политика за регионално развитие в съответния район от ниво 2. Основните

93

отговорности на регионалния съвет за развитие са свързани с обсъждането,

съгласуването и/или одобряването на всички документи по осъществяването на

регионалната политика на съответната територия (регионален план за развитие,

регионална схема за пространствено развитие, областни стратегии, схеми за ресурсно

осигуряване и др.). Прави впечатление, че на регионалния съвет за развитие са

възложени и функции по наблюдението и контрола на изпълнението както на

стратегическите и планови документи за регионално развитие, така и на въздействието

на оперативните програми, действащи на съответната територия. За да се подобри

експертността в работата на регионалния съвет за развитие, законодателят предвижда и

възможност за създаване на специализирани комисии в областта на публичната

инфраструктура, конкурентоспособността, развитието на човешките ресурси и

околната среда.

Колективният орган за управление на регионалното развитие в районите от ниво

3 е областният съвет за развитие. Неговата основна задача е да съдейства за

провеждане на държавната политика за регионално развитие на територията на

съответната област.

Основните функции на областния съвет за развитие са в три основни

направления, които съответстват на правомощията и на областния управител:

• във връзка със стратегическите документи за регионално и пространствено

развитие – обсъждане и приемане на областната стратегия за развитие и регионалната

схема за пространствено развитие на областта; съдействие при осигуряване на

информация за тяхното изпълнение и оценка чрез обсъждане и одобряване на доклади

от наблюдението и оценката;

• инициативи за ресурсно осигуряване – за обсъждане и съгласуване на общински

инициативи, свързани с ежегодно планиране на средства и мерки за дейности в

районите на целенасочена подкрепа; предлагане на инициативи и схеми за осигуряване

на ресурси за изпълнението и оценката на областната стратегия, включително за

финансиране на общински проекти;

• представителни функции - чрез приемане на решения за сключване на

споразумения за сътрудничество с други области в страната и извън нея за

осъществяване на съвместни дейности по регионалното развитие и териториалното

сътрудничество; осигуряване на публичност и прозрачност за състава и работата на

областния съвет за развитие.

94

Регионалните и областните съвети за развитие имат ключови функции в процеса

на стратегическо планиране на регионалното развитие, наблюдението и оценката по

изпълнението на регионалните планове за развитие, регионалните схеми за

пространствено развитие на районите от ниво 2, регионалните схеми за пространствено

развитие на районите от ниво 3 (областите), съгласуването на стратегиите за развитие

на областите, както и в процеса на регионалната координация при изпълнението на

оперативните програми, съфинансирани от фондовете на ЕС, оказващи въздействие

върху развитието на съответните райони от ниво 2 и от ниво 3.

Наблюдение и оценка на изпълнението на политиката за регионално

развитие

Осъществяването на наблюдението и оценката на изпълнението на целите и

приоритетите на политиката за регионално развитие, заложени в изработените

стратегически документи за регионално и местно развитие, е изключително важна

стъпка към подобряване и усъвършенстване на процеса на стратегическо планиране и

програмиране на регионалното развитие и по-добра работа на отговорните институции

за провеждането на политиката за регионално развитие.

Основни цели и задачи на наблюдението и оценката са:

Постигане на ефективност и ефикасност на стратегическото планиране,

програмирането, управлението и ресурсното осигуряване на регионалното

развитие;

Отчитане на постигнатите резултати при изпълнението на стратегиите и

плановете за регионално и местно развитие;

Осигуряване на необходимата информираност и публичност на реализирането

на целите и приоритетите на политиката за регионално развитие, както и на

предприетите действия за тяхното изпълнение;

Възможност за включване на всички заинтересовани страни и укрепване на

партньорството в процеса на регионално развитие

Прогнозиране на очакваното изпълнение до края на съответния планов период

или насоки за разработване на бъдещите стратегически документи за регионално

и местно развитие

Основни документи – обект на наблюдение и оценка са:

95

1. Национална стратегия за регионално развитие – определя дългосрочни цели и

приоритети на държавната политика за регионално развитие за 11-годишен

период;

2. Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 – определят

средносрочните цели и приоритети за устойчиво интегрирано регионално и

местно развитие на територията на съответния район (7 години);

3. Областни стратегии за развитие - определят средносрочните цели и приоритети

за развитие на областите, както и стратегическите насоки за разработване на

общинските планове за развитие (7 години);

4. Общински планове за развитие - определят средносрочните цели и приоритети

за развитието на общината в съответствие с областната стратегия за развитие (7

години);

В законодателството за регионалното развитие е разработен механизъм за

осъществяване на наблюдение и оценка на изпълнението на целите и задачите на

политиката за регионално развитие, чрез системен мониторинг и периодично оценяване

на изпълнението на актуалните стратегически документи за регионално и местно

развитие.

Източници за финансиране на регионалното развитие

Регионалното развитие в районите се подпомага в съответствие със

законодателството в областта на държавните помощи.

Съгласно Закона за регионалното развитие, допустими източници за

финансиране на регионалното развитие са:

Държавен бюджет;

Бюджети на общините;

Средства на физически и юридически лица;

Средства от фондовете на ЕС;

Международни финансови институции;

Други източници, определени със закон.

Сериозен принос за изпълнение на целите и приоритетите на политиката за

регионално развитие се осигурява от средствата по оперативните програми,

съфинансирани от фондовете на ЕС. Използват се и ресурси от общинските бюджети,

целево ориентирани за капиталови разходи.

Финансовите ресурси се използват за осъществяване на следните дейности:

96

Подготовка и актуализация на стратегически и програмни документи;

Подготовка и актуализация на концепции и схеми за пространствено

развитие;

Финансиране на програми и проекти, съфинансирани от фондовете на ЕС,

подписани споразумения и програми;

Наблюдение и оценка на регионалното развитие;

Осигуряване на информация и публичност на регионалната политика.

Публично-частното партньорство (ПЧП) също е приложим инструмент в

процеса на провеждане на политиката за регионално развитие на различните

териториални нива. В стратегическите документи за регионално развитие до 2020 г. са

заложени мерки и дейности, които могат да бъдат реализирани чрез ПЧП - за

подобряване на транспортната свързаност и захранването с техническа

инфраструктура, водоснабдяване, канализация и достъп до интернет-услуги на

производствените зони, особено в изоставащите райони, за да се създаде по-добра

бизнес среда. Друга тематична област за ПЧП е подобряването на достъпа до

образователни, здравни, социални и културни услуги и развитие на спортната

инфраструктура в районите.

Перспективи и насоки за усъвършенстване на политиката за регионално

развитие в България

Укрепването на стратегическия и интегриран подход за планиране и

прогнозиране на икономическото и социално развитие на българските региони и

общини продължава да бъде актуален в съвременните условия. В контекста на

действащите цели, принципи, правила и процедури за провеждане на регионалната

политика в рамките на ЕС и в България този подход има решаващо значение за

успешното превеждане на политиката за регионално развитие. По-широкото и

задълбочено използване на стратегическия инструментариум в процеса на планиране на

регионалното и местното развитие ще има засилваща се роля и още по-голямо значение

за бъдещото развитие на националната политика за устойчиво интегрирано регионално

развитие.

Цялостният процес на наблюдение и оценка на постигнатия напредък,

резултатите и въздействието от изпълнението на стратегическите документи за

регионално и местно развитие досега дава убедителни потвърждения за правилността

на избрания подход и метод на стратегическо планиране и оптимизъм за успешна

97

подготовка и реализация на нов планов цикъл в областта на регионалното развитие в

Република България за следващия планов и програмен период в ЕС 2014-2020 г.

Ключовите области, в които ще бъдат насочени общите усилия за решаване на

най-неотложните и актуални проблеми в развитието на българските региони могат да

се систематизират, както следва:

Стратегически фокус върху постигането на интелигентен, устойчив и

приобщаващ растеж;

Отчитане ролята на градовете като центрове на развитието;

Интегриран подход за решаване на градските проблеми и развитието на

селските райони;

Стимулиране развитието на разнообразни форми на туризъм и формиране на

регионални туристически продукти;

Интегриране на глобалните екологични цели в процеса на стратегическо

планиране;

Включване на мерки за адаптирането на районите към климатичните промени;

Ориентация към нисковъглеродна икономика във всички сектори на развитие;

Развитие на морските индустрии в крайбрежните морски райони.

В заключение, възможностите за подобряване на процеса на стратегическо

планиране на регионалното и пространственото развитие, както и за общото по-добро

изпълнение на набелязаните цели и приоритети на държавната политика за регионално

развитие в бъдеще, могат условно да бъдат очертани в няколко посоки:

По-тясно обвързване на стратегическата рамка за развитие на българските

региони с приоритетните оси на оперативните програми, съфинансирани от

структурните и инвестиционни фондове на ЕС за периода 2014-2020 г.;

Включване на широк кръг заинтересовани страни във всички етапи на плановия

цикъл – разработване, обсъждане, съгласуване, участие в изпълнението,

наблюдение и оценка на изпълнението и подготовка на следващия пакет от

документи;

Засилено участие на неправителствени организации, граждански сдружения,

представители на университети и научни институти в работата на органите за

управление на регионалното развитие.

98

IX. НАБЛЮДЕНИЕ И ОЦЕНКА НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И

РЕГИОНАЛНАТА ИКОНОМИКА

Цели на наблюдението и оценката

Осъществяването на наблюдението и оценката на изпълнението на целите и

приоритетите на политиката за регионално развитие, заложени в изработените

стратегически документи за регионално и местно развитие, е изключително важна

стъпка към подобряване и усъвършенстване на процеса на стратегическо планиране и

програмиране на регионалното развитие и по-добра работа на отговорните институции

за провеждането на политиката за регионално развитие.

Основни задачи на наблюдението и оценката са:

1) Постигане на ефективност и ефикасност на стратегическото планиране,

програмирането, управлението и ресурсното осигуряване на регионалното

развитие;

2) Отчитане на постигнатите резултати при изпълнението на стратегиите и

плановете за регионално и местно развитие;

3) Осигуряване на необходимата информираност и публичност на

реализирането на целите и приоритетите на политиката за регионално

развитие, както и на предприетите действия за тяхното изпълнение;

4) Възможност за включване на всички заинтересовани страни и укрепване на

партньорството в процеса на регионално развитие

5) Прогнозиране на очакваното изпълнение до края на съответния планов

период или насоки за разработване на бъдещите стратегически документи за

регионално и местно развитие

Основни документи – обект на наблюдение и оценка

Законодателството за регионалното развитие в България регламентира

стратегическите документи, за чието изпълнение се осъществява наблюдение и оценка:

Национална стратегия за регионално развитие (НСРР) – определя

дългосрочни цели и приоритети на държавната политика за регионално

развитие за 11-годишен период;

Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 (РПР) – определят

средносрочните цели и приоритети за устойчиво интегрирано регионално и

местно развитие на територията на съответния район (7 години);

99

Областни стратегии за развитие (ОСР) - определят средносрочните цели и

приоритети за развитие на областите, както и стратегическите насоки за

разработване на общинските планове за развитие (7 години);

Общински планове за развитие (ОПР) - определят средносрочните цели и

приоритети за развитието на общината в съответствие с областната стратегия

за развитие (7 години).

Оценки и доклади за отчитане на изпълнението на стратегиите и плановете

за регионално и местно развитие

Определен е пакет от документи, в които се систематизират резултатите и

заключенията от извършеното наблюдение и оценка на изпълнението на стратегиите и

плановете за регионално и местно развитие.

а) Предварителна оценка83

за Регионалните планове за развитие и

Общинските планове за развитие (паралелно с изготвянето на съответните

документи), която включва:

оценка за социално-икономическото им въздействие;

екологична оценка (по реда на Закона за опазване на околната среда)

б) Междинна оценка за НСРР, РПР, ОСР и ОПР, която се осъществява не по-

късно от 4 години от началото на периода на действие на документите и има

следното съдържание:

Оценка на първоначалните резултати от изпълнението;

Оценка на степента на постигане на заложените цели и приоритети;

Оценка на ефективността и ефикасността на използваните ресурси;

Изводи и препоръки за актуализация на съответните документи.

в) Последваща оценка за изпълнението на НСРР, РПР, ОСР и ОПР. Извършва

се не по-късно от 1 година след изтичане на периода на действие на

документите и включва:

Оценка на степента на постигане на целите и устойчивостта на

резултатите;

Оценка на общото въздействие от прилагането на документите;

Оценка на ефективността и ефикасността на използваните ресурси;

83

На практика предварителната оценка е насочена към очакваното изпълнение на стратегическите

документи и тяхното бъдещо социално-икономическо и екологично въздействие върху територията.

100

Изводи и препоръки относно провеждането на политиката за регионално

и местно развитие.

За осигуряване на информация и публичност на изпълнението на Националната

стратегия за регионално развитие се изготвят междинен и окончателен доклад за

нейното изпълнение.

г) Междинен доклад за изпълнението на НСРР – съдържа информация за:

постигнатия напредък по изпълнението на целите и приоритетите за

регионално развитие през изтеклия период;

резултатите от междинната оценка съгласно критериите за оценка на

изпълнението на Националната стратегия за регионално развитие;

резултатите от наблюдението и оценката на изпълнението на

регионалните планове за развитие;

използваните през периода ресурси за постигане целите на

Националната стратегия за регионално развитие;

възникналите проблеми и предприетите от компетентните органи

действия за тяхното преодоляване;

прогноза за очакваното изпълнение на целите и приоритетите на

Националната стратегия за регионално развитие до края на периода на

действие;

предложения за актуализация на Националната стратегия за регионално

развитие.

д) Окончателен доклад за изпълнението на НСРР – съдържа информация за:

ефективността на изпълнението на целите и приоритетите за регионално

развитие през периода на действие на Националната стратегия за

регионално развитие;

резултатите от последващата оценка съгласно критериите за оценка на

изпълнението на Националната стратегия за регионално развитие;

резултатите от последващата оценка на изпълнението на регионалните

планове за развитие;

ефективността на използваните през периода на действие ресурси за

постигане целите на Националната стратегия за регионално развитие;

изводи и предложения за изпълнението на дългосрочните цели и

приоритети на държавната политика за регионално развитие,

101

включително за актуализация на Националната стратегия за регионално

развитие.

е) Предвидена е и възможност за възлагане при необходимост и на

допълнителни тематични оценки за специфични случаи по преценка на

съответните органи за управление на регионалното развитие;

ж) Годишни доклади за наблюдение на изпълнението на регионалните

планове за развитие на районите от ниво 2. Подготвят се до 30 юни на

всяка следваща календарна година и съдържат информация за:

общите условия за изпълнението на регионалните планове за развитие,

промените в социално-икономическите условия и политиките за

развитие на национално, регионално и местно ниво;

постигнатия напредък по изпълнението на целите и приоритетите на

регионалните планове за развитие на основата на избраните индикатори

за наблюдение;

действията, предприети от регионалните съвети за развитие за

осигуряване на ефективност и ефикасност при изпълнението на

регионалните планове за развитие, в т.ч.:

мерки за наблюдение и създадените механизми за събиране,

обработване и анализ на данни;

преглед на проблемите, възникнали в процеса на прилагане на

регионалните планове за развитие през съответната година, както и

мерките за преодоляване на тези проблеми;

мерки за осигуряване на информация и публичност на действията

по изпълнението на регионалните планове за развитие;

мерки за постигане на съответствие на регионалните планове за

развитие със секторните политики, планове и програми;

мерки за прилагане принципа на партньорство;

резултати от извършени тематични оценки или оценки по

специфични случаи към края на съответната година.

з) Годишни доклади за наблюдение на изпълнението на общинските

планове за развитие. Изработват се до 31 март на всяка следваща

календарна година и включват информация за:

102

общите условия за изпълнение на общинските планове за развитие и в

частност промените в социално-икономическите условия в общината;

постигнатия напредък по изпълнението на целите и приоритетите на

общинските планове за развитие въз основа на индикаторите за

наблюдение;

действията, предприети от компетентните органи с цел осигуряване на

ефективност и ефикасност при изпълнението на общинските планове за

развитие, в т. ч.:

мерките за наблюдение и създадените механизми за събиране,

обработване и анализ на данни;

преглед на проблемите, възникнали в процеса на прилагане на

общинските планове за развитие през съответната година, както и

мерките за преодоляване на тези проблеми;

мерките за осигуряване на информация и публичност на

действията по изпълнение на общинските планове за развитие;

мерките за постигане на необходимото съответствие на

общинските планове за развитие със секторните политики, планове

и програми на територията на общината;

мерките за прилагане принципа на партньорство;

резултатите от извършени оценки към края на съответната година;

заключения и предложения за подобряване на резултатите от

наблюдението.

Отговорни органи за извършването на наблюдението и оценката

Оценките се възлагат при условията и по реда на Закона на обществените

поръчки от министъра на регионалното развитие и благоустройството (за НСРР и РПР),

областните управители (за ОСР) и кметовете на общините (за ОПР).

Изработването на междинния и окончателния доклад за изпълнението на

Националната стратегия за регионално развитие се организират от министъра на

регионалното развитие и благоустройството и се внасят от него за разглеждане и

одобряване от Министерския съвет.

Орган за наблюдение на Регионалния план за развитие е Регионалният съвет за

развитие. Годишните доклади за наблюдение на изпълнението на РПР се изготвят от

териториалните звена на Министерството на регионалното развитие и

103

благоустройството в съответния район от ниво 2. Регионалният съвет за развитие

обсъжда и одобрява годишния доклад.

Областният съвет за развитие е орган за наблюдение на Областната стратегия за

развитие. Областният съвет за развитие обсъжда и одобрява междинния и окончателния

доклад за изпълнението на Областната стратегия за развитие по предложение на

областния управител.

Кметът на общината определя реда за изготвянето на годишните доклади за

наблюдение на изпълнението на Общинския план за развитие. Кметът на общината

внася за обсъждане и одобряване от Общинския съвет доклади за резултатите от

междинната и последващата оценка на изпълнението на Общинския план за развитие.

Таблица 1. Наблюдение и оценка на регионалното и местно развитие –

изисквани документи

Дейност Стратегически документ

НСРР84

РПР85

ОСР86

ОПР87

Предварителна оценка, вкл. и

екологична оценка

х х

Междинна оценка х х х х

Последваща оценка х х х х

Доклад за резултатите от

междинната и последващата

оценка

х х

Междинен доклад за изпълнението х х

Окончателен доклад за

изпълнението

х х

Годишен доклад за наблюдение на

изпълнението

х х

84

Национална стратегия за развитие 85

Регионален план за развитие 86

Областна стратегия за развитие 87

Общински план за развитие

104

Постигнати резултати в процеса на наблюдение и оценка на политиката на

регионално развитие (на ниво райони от ниво 2, чрез регионалните планове за

развитие)

Регионалните съвети са обществено-консултативните органи, които реално са

натоварени със задачата да прилагат държавната политика за регионално развитие в

районите от ниво 2. За периода 2007-2014 год. от специализираните териториални

звена на Министерството на регионалното развитие и благоустройството са изготвени

годишни доклади за наблюдение на изпълнението на регионалните планове за развитие

на районите от ниво 2, съответно по 5 доклада за всеки от 6-те района от ниво 2, като

първите годишни доклади обхващат периода 2007-2009 г., а следващите са за 1 година

– съответно за 2010, 2011, 2012 и 2013 год. През 2010 г. за всеки от 6-те регионални

плана за развитие са извършени междинни оценки за постигнатите резултати от

тяхното изпълнение, а през 2014 г. са изготвени и последващите оценки за

изпълнението им.88

Регионалните съвети за развитие са структурите, на които законодателят е

възложил и още една важна задача – да отговарят за осъществяването на регионална

координация при изпълнението на оперативните програми89

. За да бъде по-пълноценна

и ефективна работата на регионалните съвети за развитие, в Закона за регионалното

развитие е предвидено създаването на регионален координационен комитет90

. На него

се възлага важната задача “да осигурява ефективна и ефикасна координация и

взаимодействие при изпълнение на операциите по оперативните програми,

съфинансирани от фондовете на ЕС на територията на съответния район на ниво 2”.91

Високите очаквания от бъдещата работа на регионалния координационен комитет се

потвърждават от неговия състав. Той се ръководи от председателя на регионалния

съвет за развитие, а като членове са посочени представители от управляващите органи

на оперативните програми, членове на комитетите за наблюдение на Националната

стратегическа референтна рамка92

и оперативните програми, както и всички областни

управители от съответния район на ниво 2.

88

Годишните доклади, междинните оценки и последващите оценки са публикувани на електронната

страница на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (www.mrrb.government.bg),

раздел „Регионално развитие – наблюдение и оценка” 89

Вж. Закон за регионалното развитие, чл.19- чл.21 90

Закон за регионалното развитие, чл. 19, ал. 2 91

Закон за регионалното развитие, чл. 19, ал. 4 92

В периода 2014-2020 г. актуалният стратегически документ, който заменя Националната стратегическа

референтна рамка е Споразумението за партньорство на Република България с ЕС (2014-2020)

105

Разработена е технология и механизъм на действие на създадената структура за

събиране на обобщени информационни справки, които да подпомогнат оценката на

въздействието на изпълняваните проекти по оперативните програми.

Механизмът на регионална координация включва взаимодействието и обмена на

информация между управляващите органи на оперативни програми, в т.ч. оперативна

програма “Региони в растеж” (2014-2020), комитетите за наблюдение, областните

управители, регионалния съвет за регионално развитие, регионалния координационен

комитет и териториалните звена за планиране и координация в Министерството на

регионалното развитие и благоустройството.

Регионалните съвети за развитие могат да допринесат за повишаване

ефективността на европейската регионална политика и по-добро усвояване на

средствата от ЕС, най-вече чрез подобряване на регионалната координация при

изпълнението на оперативните програми. Резултатите от проведени експертни

проучвания93

показват, че регионалните съвети за развитие срещат трудности при

постигането на ефективна координация на инициативите и програмите за устойчиво

интегрирано развитие на района, включително съ-финансирани от структурните и

инвестиционни фондове на ЕС.

Следва да се има предвид, че именно на териториалното ниво район от ниво 2 е

възможно в най-голяма степен да бъде оценено какво е реалното въздействие на

оперативните програми върху икономическото, социалното развитие, подобряването на

услугите, предоставяни от техническата инфраструктура и опазването на околната

среда и същевременно да бъде съпоставен на място ефектът от изпълнението на

конкуриращите се проекти. В този контекст, би информацията от анализа на

изпълнението на целите на регионалната политика за съответния район от ниво 2, би

могла да се използва по-целенасочено и да подпомогне ефективното и ефикасно

осъществяване на регионалната координация на изпълнението на оперативните

програми, действащи на територията на района от ниво 2.

Следователно, това е нивото, на което могат да стартират и инициативи за подобряване

и реформиране на управлението на оперативните програми, с оглед постигане на „по-

висока стойност” на помощта от фондовете на ЕС и на инвестициите в публичния

сектор като цяло.

93

Анкетно проучване сред 28-те областни управители, реализирано от автора през 2011 г.; вж. също:

Анализ на проведено анкетно проучване, с цел изследване проблемите, възникващи при изпълнението на

функциите на регионалните съвети за развитие, Министерство на регионалното развитие и

благоустройството, „БКС – Строй” АД, С., юли 2009

106

Изводи и насоки за бъдещи действия

Необходимо е обвързване на системата за наблюдение на изпълнението на

плановите документи за регионално и местно развитие със системата за

наблюдение на изпълнението на оперативните програми, с цел по-точна оценка

на въздействието на всяка от програмите върху промените в икономическото,

социалното и инфраструктурното развитие на районите и общините в страната;

Препоръчително е да се използва механизма за координация, заложен в

регионалните съвети за развитие за засилване на териториалния фокус на

секторните политики, като за целта се разширят правомощията на тези органи по

отношение формулирането на секторните стратегии и политики;

Подходящо е да се укрепи административния и експертния капацитет на

регионалните координационни комитети, чрез създаване към тях на постоянно

действащи екипи от служители, които да организират и подпомагат работата на

регионалните координационни комитети. По този начин ще се стимулира

реалното осъществяване на регионалната координация на оперативните

програми, съфинансирани от европейските структурни и инвестиционни

фондове.

Цялостният процес на наблюдение и оценка на постигнатия напредък,

резултатите и въздействието от изпълнението на стратегическите документи за

регионално и местно развитие досега дава убедителни потвърждения за правилността

на избрания подход и метод на стратегическо планиране в областта на регионалното

развитие в Република България и оптимизъм за успешната реализация на новия планов

цикъл в ЕС през 2014-2020 г.

107

X. ИНСТИТУЦИОНАЛНО РЕГУЛИРАНЕ И КООРДИНАЦИЯ НА

РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И РЕГИОНАЛНАТА

ИКОНОМИКА

Едно от основните изисквания на законодателството за регионалното развитие е

осъществяване на съгласуваност, координация и взаимодействие по

структуроопределящите политики, стратегиите и плановете, засягащи развитието на

районите и областите. Когато говорим за осъществяване на координация между

институциите, необходимо е тя да бъде разглеждана в два основни аспекта: вертикална

координация между управленските органи на централно, регионално, областно и

местно териториално ниво и хоризонтална координация между структурите на

министерства, регионални съвети за развитие, областни съвети за развитие, областни

управители, общински съвети, кметове, териториални представителства на социално-

икономическите партньори, неправителствени организации и др.

Нарастващата потребност от координация на регионално и местно ниво на

държавните административни структури се обуславя от три основни групи причини:

На първо място, развитието на публичните политики, които стават все по-

обширни, комплексни и хоризонтални, вследствие на което една отделна

административна структура не може да управлява сама изпълнението на една мащабна

публична политика;

На второ място, необходимостта от прецизно адаптиране на националните

публични политики към регионалното и местното развитие с цел да бъдат прилагани

целесъобразно и ефективно в конкретния териториален контекст;

На трето място, в условията на все по-нарастваща самостоятелност и

придобиване на все повече правомощия и ресурси, възниква и потребността от

координация на местно ниво на комуникацията между централните, териториалните

държавни структури и органите на местното самоуправление.94

Казаното по-горе е валидно в пълна степен за провеждането на регионална

политика, която по своя характер е специфична политика с комплексно въздействие

върху определена територия. Осъществяването на тази интегрирана публична политика

е отговорност на както на правителството, държавните централни и териториални

94

Публичен стратегически мениджмънт, проект „Укрепване на капацитета на структурите на

българското правителство да мониторинг и анализ на основни политики и разработване на съгласувани

стратегически решения”, Министерски съвет, Национална школа по администрация (ENA) – Франция,

С., 2009, с.34

108

власти, така и на органите на местното управление в рамките на техните правомощия,

ресурси и възможности.

Взаимодействието между централните и териториалните органи на

изпълнителната власт, местните органи на самоуправление, социално-икономическите

партньори, представителите на неправителствения сектор и гражданските организации

несъмнено има решаващо значение за подобряване управлението на регионалното

развитие и укрепване на партньорството.

Според законодателството на нашата страна, органите, които са отговорни за

регулирането и координацията при провеждането на регионалната политика, могат да

се определят като конституционно-административни и обществено-консултативни.

Към първата група се отнасят Министерския съвет и министърът, отговорен за

регионалното развитие, областните управители, общинските съвети и кметовете, а

втората група включва обществени структури, като регионалните и областните съвети

за развитие в районите и областите на страната.

Конституционно-административни органи за регионално управление

Основен изпълнителен орган за провеждането на регионалната политика на

България е Министерският съвет. Неговите конкретни ангажименти са свързани с

приемането на всички планови и програмни документи на национално и регионално

ниво, свързани с провеждането на европейската и държавната политика за регионално

развитие на България в съответния програмен период – напр. за периода 2014-2020 г.

такива документи са Националната програма за развитие: „България 2020”,

Националната концепция за пространствено развитие на България (2013-2025),

Националната стратегия за регионално развитие на Република България (2012-2022),

Споразумението за партньорство на Република България с ЕС, оперативните програми,

програмата за развитие на селските райони, програмите за териториално

сътрудничество, регионалните планове за развитие, регионалните схеми за

пространствено развитие и др.

Министърът на регионалното развитие и благоустройството е орган на

изпълнителната власт с ключова роля при провеждане на държавната политика за

регионално развитие в три основни области на отговорност:

интегриране на политики: съгласуване на регионалната политика с други

структуроопределящи секторни политики, интегриране на регионалната

техническа инфраструктура с главните инфраструктурни мрежи с национално и

европейско значение, включване в обхвата на регионалната политика на

109

стратегии за устойчиво градско развитие и хармонизиране на българското

законодателство в областта на регионалното развитие с нормите на

европейското право;

управление на регионалното развитие: изработване на Националната концепция

за пространствено разитие и Националната стратегия за регионално развитие, на

регионални схеми за пространствено развитие и регионални планове за

развитие, на инструкции и методически указания, в т.ч. и за изготвяне на

интегрирани планове за градско развитие95

; изграждане и поддържане на

информационни системи за управление на регионалното развитие; отговорности

по изпълнението на стратегическите, планови и програмни документи за

регионално развитие на национално и регионално ниво; организиране и контрол

за осъществяването на регионална координация при изпълнението на

оперативните програми, съфинансирани от европейските структурни и

инвестиционни фондове;

представителни функции: участие в работата на структурите на Европейския

съюз по регионалната проблематика и в междуправителствени комисии за

трансгранично и транснационално сътрудничество.

Областният управител е отговорен за организирането на регионалната

политика на държавата в областта (ниво NUTS 3), чрез възлагането на конкретни

дейности по отношение на:

областната стратегия за развитие: разработване, обсъждане и съгласуване в

регионалния съвет за развитие, приемане от областния съвет за развитие;

координация и контрол за нейното изпълнение; осигуряване на информация и

публичност за областната стратегия за развитие и съответния регионален план за

развитие;

оказване на методическа помощ за: прилагане на стратегически насоки при

изработване на общинските планове за развитие на територията на областта;

изготвяне на проекти в съответствие с целите и приоритетите на областната

стратегия и съответния регионален план за развитие;

координиращи и представителни функции за: изграждане и поддържане на

информационни системи за управление на регионалното развитие на

95

Съгласно формулировката на Закона за регионалното развитие, като „интегриран план за градско

развитие” се приема план за икономическо и социално развитие или възстановяване на населено място –

град или част от него. (ЗРР, §1. Допълнителни разпоредби, т.6 )

110

територията на областта; сключване на споразумения за сътрудничество с други

области в страната и извън нея (побратимяване) в контекста на постигане целите

на регионалното развитие и териториалното сътрудничество.

Конкретните ангажименти на кмета на общината са свързани с изработването,

съгласуването и изпълнението на общинския план за развитие и се изразяват в

координиране и контрол върху цялостния процес на реализиране политиката за

регионално развитие на ниво община. Задължение на кмета е и контрола по

изграждането и поддържането на единната информационна система за управление на

регионалното развитие на територията на съответната община, както и осигуряването

на публичност и прозрачност на общинския план и действията по неговата реализация.

На общинския съвет са възложени задачи по обсъждане и приемане на

общинския план за развитие, както и проследяване на неговото изпълнение чрез

одобряването на годишни доклади за наблюдението и изпълнението на общинския план

и частта от програмата за неговата реализация за съответната година. На практика

правомощията на общинския съвет във връзка с общинския план за развитие са изцяло

в съответствие с конституционното право на общината да осъществява самоуправление

във всички области на местно развитие.96

С промените в законодателството за

общините са създадени благоприятни предпоставки за разширяване на правомощията

им в областта на регионалното развитие и за решаването на един много важен проблем:

увеличаване на възможностите им при финансиране и съфинансиране на проекти по

оперативните програми. Като положителни примери могат да бъдат посочени: фонд

„ФЛАГ” ЕАД97

, Българска банка за развитие98

и др.

Разпределението на отговорностите между административните органи по

изпълнението на техните ангажименти в процеса на управление на регионалното

развитие показва, че съществува нужното нормативно регламентиране на

управленските функции на административните органи, отговарящи за процеса на

регионално управление. Подходящо е да бъде засилен взаимният контрол между

96

Съгл. Чл.17, ал.1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация това са: общинско

имущество, предприятия, бюджет, данъци и такси, устройство на територията, образование,

здравеопазване, култура и опазване на архитектурни паметници, благоустройство и комунални дейности,

социални услуги, опазване на околната среда, развитие на спорт, отдих и туризъм. 97

„ФЛАГ” ЕАД е инструмент на държавната политика за регионално развитие, фонд за органите на

местното самоуправление в България, създаден от правителството през 2007 година; за подробности вж.

http://www.flag-bg.com/ 98

Вж. за допълнителна информация: Закон за българската банка за развитие, обн. ДВ, бр. 43 от 29 април

2008 год., посл. изм. ДВ, бр. 82 от 16 октомври 2009 год.; http://www.nasbank.bg/bg/bulgarian-development-

bank.html

111

институциите за по-прецизно изпълнение на техните отговорности, което би подобрило

в значителна степен общия процес на управление на регионалното развитие.

Консултативни органи за регионално управление

Консултативните органи за управление на регионалното развитие в България са

обществени колективни органи, чийто представители се определят на квотен принцип

от съществуващите административно-конституционни органи.

Регионални съвети за развитие (райони на ниво NUTS 2)

Регионалният съвет за развитие е колективният орган, който провежда

държавната политика за регионално развитие в съответния район от ниво 299

. Негов

председател на ротационен принцип е областен управител от областите, включени в

обхвата на района. Членове на съвета са представители на централни ведомства,

областни управители, представители на общините от всяка област на района, както и

представители на национално представените социално-икономически партньори от

територията. Основните отговорности на регионалния съвет за развитие са свързани с

обсъждане, съгласуване или одобряване на всички документи по осъществяването на

регионалната политика на съответната територия (регионален план за развитие,

регионална схема за пространствено развитие, областни стратегии, схеми за ресурсно

осигуряване и др.). На регионалния съвет за развитие са възложени и функции по

наблюдението и контрола на изпълнението както на стратегическите и планови

документи за регионално развитие, така и на въздействието на оперативните програми,

действащи на съответната територия. За да се подобри експертността в работата на

регионалния съвет за развитие, законодателят предвижда възможност за създаване на

специализирани комисии в областта на публичната инфраструктура,

конкурентоспособността, развитието на човешките ресурси и околната среда.

Утвърждаването на регионалния съвет за развитие като ефективен орган за

управление на регионалното развитие предполага непрекъснато усъвършенстване на

експертните възможности на неговия състав. Проведени са множество проучвания сред

членовете на регионалните съвети за развитие с цел да се изследват проблемите,

възникващи при изпълнението на техните функции и да се идентифицират областите, в

които е налице необходимост от укрепване на административния и експертен

99

чл.18 от Закона за регионално развитие (ЗРР), ДВ, бр.50/30.05.2008 год., с.5

112

капацитет. Резултатите100

от проучванията посочват, че основните проблеми при

дейността на регионалните съвети за развитие могат да бъдат синтезирани като:

недостатъчно финансови средства за дейността на съветите; текучество при

участващите представители на организациите, включени в състава на съветите; липса

на единен информационен сайт, който да популяризира дейността на съветите и

резултатите от техните дейности; проблеми при събирането на необходимата

аналитична информация за въздействието от изпълнението на стратегиите и плановете

за регионално развитие на съответните териториални нива и не на последно място –

незадоволително качество на наличната материално-техническа база за провеждане на

редовните заседания на регионалните съвети за развитие.

Безспорният извод е, че от една страна са нужни повече специализирани

обучения на членовете на регионалните съвети за развитие в областта на

стратегическото планиране, териториалното и устройственото планиране,

законодателството на регионалното развитие, а от друга страна – необходимо е да се

увеличат правомощията на тези единствени консултативни органи за управление в

районите от ниво 2 за вземане на решения по планирането и усвояването на средствата

от фондовете на ЕС, при доказан капацитет на управление от тяхна страна.

Областни съвети за развитие (райони на ниво NUTS 3)

Колективният орган за управление на регионалното развитие в районите от ниво

3 е областният съвет за развитие. Неговата основна задача е да съдейства за провеждане

на държавната политика за регионално развитие на територията на съответната област.

Председателства се от областния управител, а членове са кметовете на общините от

областта, по един представител на общинския съвет от всяка община и номинирани

представители от областните структури на национално представените организации на

работодателите и на работниците и служителите. Съществува и правната възможност

на заседанията на областния съвет за развитие да бъдат канени за участие и

представители на юридически лица, които имат отношение към развитието на областта.

И на това ниво, отново с цел засилване на експертния потенциал за вземане на

решения, към областния съвет за развитие също могат да се създават постоянни или

временни комисии.

100

Анализ на проведено анкетно проучване, с цел изследване проблемите, възникващи при

изпълнението на функциите на регионалните съвети за развитие, Министерство на регионалното

развитие и благоустройството, „БКС – Строй” АД, С., юли 2009, с.14, с.21, с.27-28

113

Най-важните функции на областния съвет за развитие са в три основни

направления, които са в съответствие с правомощията и на областния управител:

областната стратегия за развитие – обсъждане и приемане на областната

стратегия за развитие; съдействие при осигуряване на информация за нейното

изпълнение и оценка чрез обсъждане и одобряване на доклади от наблюдението

и оценката;

инициативи за ресурсно осигуряване – за обсъждане и съгласуване на общински

инициативи, свързани с ежегодно планиране на средства и мерки за дейности в

районите на целенасочена подкрепа; предлагане на инициативи и схеми за

осигуряване на ресурси за изпълнението и оценката на областната стратегия,

включително за финансиране на общински проекти;

представителни функции - чрез приемане на решения за сключване на

споразумения за сътрудничество с други области в страната и извън нея за

осъществяване на съвместни дейности по регионалното развитие и

териториалното сътрудничество; осигуряване на публичност и прозрачност за

състава и работата на областния съвет за развитие.

С промяната на законодателството за управление на регионалното развитие през

2008 год. правомощията и функциите на областните съвети за развитие са разширени,

като най-съществена е промяната, свързана с определянето на обхвата на районите за

целенасочена подкрепа от държавата. Техните граници вече се определят в областните

стратегии за развитие, което предоставя възможността вземането на решения да се

осъществява на заседания на областните съвети за развитие - не само за обхвата на тези

територии, но и за конкретните мерки за целенасочена подкрепа, които биха могли да

се планират за тяхното подпомагане.

Регламентираните в Закона за регионалното развитие и Правилника за

прилагането му функции на областните съвети за развитие им осигуряват

необходимият минимум от нормативни условия за формиране на активен и творчески

стил на работа. В резултат на това се очаква те да се превърнат, от формално действащи

структури в орган, който на практика да въздейства чрез своите решения върху

развитието на областта, която представлява на основата на принципите на

равнопоставеност, коректност и публичност между членовете и участниците при

търсене на обща позиция и конкретни пътища за единодействие. Едно по-нататъшно

разширяване на техните функции и отговорности, включително още на етапа на

разработване на политиките за развитие на областите, е съществено условие за

114

усъвършенстване бъдещата дейност на областните съвети за развитие като колективни

органи за управление на регионалното развитие.

Важен въпрос, който може да бъде доразвит в методологията за стратегическо

планиране, е свързан с конкретните ангажименти и координацията на участниците в

разработването, приемането и изпълнението на стратегическите документи. Във връзка

с провеждането на регионалната политика, необходимо е да бъде обърнато внимание на

действащите механизми за координация на регионалната и секторните политики в

рамките на регионалните и областните съвети за развитие и изградените към тях

регионални координационни комитети, специализирани постоянни или временни

експертни комисии101

в областта на публичната инфраструктура,

конкурентоспособността, развитието на човешките ресурси и околната среда. На

настоящия етап, макар и създадени, голяма част от тях функционират формално и

реално не изпълняват пълноценно възложените им задачи. По-ефективно за

държавното управление би било, ако тези структури се доразвият и обогатят, тъй като

ще засилят „регионализацията” на развитието и ще създадат устойчива база за

ефективна децентрализация на управлението, както по отношение на регионалното

развитие, така и за усъвършенстване провеждането на националните секторни

политики по региони и области.

101

Вж. Правилник за прилагането на Закона за регионалното развитие, чл. 48 и чл. 66; Нормативни

актове по регионално развитие, Министерство на регионалното развитие и благоустройството, С., 2004,

с. 33, 40

115

XI. ГЛОБАЛНИТЕ ЕКОЛОГИЧНИ ЦЕЛИ, КЛИМАТИЧНИТЕ

ПРОМЕНИ И ОПАЗВАНЕТО НА ОКОЛНАТА СРЕДА.

ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА УСТОЙЧИВО РАЗВИТИЕ НА

РЕГИОНАЛНАТА ИКОНОМИКА

Интегрирането на глобалните проблеми на околната среда в регионалното

развитие следва да се разглежда в по-общия контекст на международните (европейски

и световни) тенденции и политики в областта на екологията и устойчивото развитие.

Ключов момент за концентриране на вниманието на политиците и обществеността към

тази проблематика е проведената през юни, 1992 г. Конференция на Организацията на

обединените нации (ООН) за околна среда и развитие в Рио де Жанейро, Бразилия.

Впоследствие водещите принципи, изводи и решения, формулирани по време на

конференцията, са включени в основата на екологичната и регионална политика на

повечето развити страни в света, в.т.ч. и на страните от Европейския съюз.

В приоритетите на Европейския съюз са отчетени въпроси като борбата с

изменението на климата, опазването на биоразнообразието, по-ефективно използване

на природните ресурси и др., които са тясно свързани с опазването на околната среда,

общественото здраве, борбата с бедността и са изведени като главни предизвикателства

в обновената през 2006 г. Стратегия за устойчиво развитие на ЕС. В тази стратегия се

съдържат и насоки за усъвършенстване на процеса на разработване на политики, на

базата на по-добра нормативна уредба и на принципа, според който устойчивото

развитие трябва да се интегрира на всички равнища при разработването на секторните

и регионалните политики.

Глобални екологични цели - конвенциите от Рио

Международните конвенции са договори, с които суверенни държави и

международни организации поемат една спрямо друга задължения. Задълженията на

държавите да спазват международните договори (конвенции) произтичат от

древноримския принцип на международното право, който гласи: договорите трябва да

бъдат изпълнявани - Pacta sunt servanda.

По време на конференцията в Рио де Жанейро през 1992 г. са подписани три

конвенции на ООН, добили известност по-късно като „конвенциите от Рио”:

Конвенция на ООН за биологичното разнообразие

Тази конвенция е първото световно споразумение, което отчита, че опазването и

устойчивото използване на естествените биоресурси е общо задължение на

116

човечеството като част от процеса на развитие. Важен момент е, че конвенцията е

законово обвързваща: подписалите я страни се задължават да спазват нейните

изисквания. Конвенцията за биологичното разнообразие е ратифицирана (ДВ

бр.22/1996), обнародвана (ДВ бр.19/1999 ) и е в сила за България от 16.07.1996 г.

Рамкова Конвенция на ООН по изменението на климата

Фокус на конвенцията е концентрацията на парникови газове (въглероден

двуоксид, метан, азотен окис, хидрофлуорвъглероди, перфлуорвъглероди и серни

хексафлуориди) в атмосферата и влиянието им върху глобалния климат. Рамковата

конвенция на ООН по изменение на климата е ратифицирана (ДВ бр.28/1995г.),

обнародвана (ДВ бр.68/2005 г.) и е в сила за България от 10.08.1995 г.

Конвенция на ООН за борба с опустиняването

Обект на конвенцията е опустиняването на сухи райони, уязвими от пре-

експлоатиране и неподходящо използване на земята в резултат на бедност, политическа

нестабилност, обезлесяване, презапасяване и лоши поливни практики. Конвенцията за

борба с опустиняването е ратифицирана (ДВ бр.7/2001 г.), обнародвана (ДВ бр.56/2002

г.) и е в сила за България от 22.05.2001 г.

Прилагането на трите конвенции в България се осъществява чрез разпоредбите,

предвидени в поредица от закони и поднормативни актове, които регламентират:

- управлението на горите, водите, лечебните растения, биологичното разнообразие и

почвите като ресурс;

- териториално-устройственото планиране и съпътстващите го механизми за

екологична оценка на планове и програми и оценка на въздействието върху околната

среда на инвестиционни предложения;

- схеми за търговия с квоти за емисии на парникови газове и за редуциране на

изхвърлянето в атмосферата на парникови газове;

Поотделно трите конвенции имат връзка със следните вътрешни нормативни

актове:

Конвенцията за биологичното разнообразие съдържа разпоредби, изпълнението

на които се осъществява основно чрез прилагането на Закона за биологичното

разнообразие, Закона за защитените територии, Закона за лечебните растения,

Закона за горите и Закона за опазване на околната среда;

Конвенцията на ООН за борба с опустиняването в онези държави, които

изпитват силна суша и/или опустиняване, особено в Африка, се изпълнява в

България чрез няколко закона: Закона за горите, Закона за водите, Закона за

117

биологичното разнообразие, Закона за почвите и Закона за защитените

територии;

Конвенцията на ООН за климата се изпълнява на национално ниво въз основа на

Закона за опазването на околната среда.

За изпълнение на първите две конвенции от значение е прилагането и на

следните закони, предвиждащи приемането на планове и програми: Закон за

устройство на територията, Закон за устройството на Черноморското крайбрежие,

Закон за регионалното развитие и Закон за туризма.

Развитие на глобалните екологични въпроси – постигнат напредък и нови

предизвикателства

Двадесет години по-късно вниманието отново е фокусирано върху глобалните

екологични цели посредством документа „The Future we want“, обсъждан по време на

Конференцията на ООН за устойчиво развитие “Рио+20” в Рио де Жанейро през юни

2012 г. Основен фокус на форума бе изграждането на глобален политически консенсус

по пътя към чиста околна среда, социална и икономическа устойчивост.

Конференцията “Рио+20” е най-голямото международно събитие в историята на ООН, с

близо 50 000 участници: държавни и правителствени ръководители, министри,

представители на националните парламенти от всички държави-членки на ООН,

ръководители на специализирани агенции, програми и фондове на ООН, представители

на гражданското общество, неправителствени организации, бизнеса, академичните

среди и др.

Конференцията се провежда в изпълнение на Резолюция A/RES/64/236 на

Общото събрание на ООН и има за цел да поднови политическия ангажимент на

международната общност за постигане на устойчиво развитие, оценка на напредъка и

допуснатите пропуски при изпълнение на вече поетите ангажименти и справяне с

новите предизвикателства. Две са основните теми, върху които се концентрира форума

– зелена икономика в контекста на устойчивото развитие, изкореняване на бедността и

институционална рамка за устойчиво развитие.

Въпреки значителния напредък, постигнат две десетилетия след първата „Среща

на върха за Земята“ от 1992 г. по отношение на преодоляването на бедността и

разрушаването на околната среда, на световно равнище остават още нерешени въпроси.

Хората, които все още живеят в изключителна бедност, са приблизително 1,4 милиарда,

а една шеста от населението на земята страда от недохранване. Природните ресурси се

изчерпват, докато глобалните емисии на парникови газове продължават да нарастват.

118

Глобални проблеми са: пренаселеност на градовете, ръст на емисиите парникови

газове, последствия от измененията на климата. Кръгът от предизвикателства се

разширява с инициативи по широк кръг въпроси, като: достъп до чиста вода, развитие

на щадящо земеделие, строителство на безопасни и екологични селища, възстановяване

на океаните и създаване на работни места в „зелената” икономика.

Международната конференция на ООН за устойчиво развитие “Рио+20” ще бъде

запомнена като най-мащабния световен форум в историята на Организацията на

обединените нации. В рамките на 10 дни са проведени над 500 събития. Форумът

“Рио+20” определи дневния ред за устойчивост за следващото десетилетие, а

конференцията даде международна платформа за споделяне и популяризиране на

отговорни и устойчиви бизнес практики.

Европейската общност също отделя подобаващо значение на планирането и

изпълнението на дейности по интеграция на глобалните проблеми на околната среда в

страните от ЕС. В националния стратегически документ на България, разработен в

изпълнение на Стратегия „Европа 2020” – Националната програма за развитие

„България 2020”, са предвидени мерки и дейности, в контекста на глобалните

екологични въпроси.

В България за проблемите на околната среда за дълъг период от време е

прилаган секторен подход: разглеждат се основно в документите и се изпълняват чрез

дейностите на Министерството на околната среда и водите (МОСВ) и неговите

поделения и са предмет основно на екологичното законодателство. В регионалното и

пространствено планиране присъстват „пасивно”, като отчитане на състоянието в

анализите към съответните планове, програми и стратегии.

Промяна в посока на интегрирането на проблемите на околната среда в

регионалното, местното и градското стратегическо планиране и програмиране настъпва

в периода 2006 –2008 г. по няколко причини:

- Осъзнаване на необходимостта от интеграция на политиките, свързани с

опазването на околната среда, с политиките за развитие на различните

териториални нива в България;

- Задължения на страната, произтичащи от ратифицирането на трите конвенции

от Рио;

- Задължения на страната, произтичащи от членството и в ЕС.

Пример за добра практика в тази посока е проект „Интеграция на глобалните

проблеми на околната среда в процеса на стратегическо планиране на регионалното и

119

пространственото развитие в България”102

(съкр. „Конвенциите от Рио”). Успешно

реализиран в периода 2006-2010 г., проект „Конвенциите от Рио” е ключов момент в

постигането на интеграция на политиките в областта на регионалното развитие и

опазването на околната среда, както и интерпретацията им в регионален и

териториален мащаб.

Проектът постига следните по-значими резултати:

Създава се акредитирана обучителна програма за интегриране на глобалните

екологични въпроси в процесите на регионално и териториално планиране;

Ключови участници в процеса на взимане на решения са обучени да включват

целите свързани с опазване на биоразнообразието и борбата с промените в

климата и опустиняването в работата си по планиране, прилагане и оценка на

регионалното развитие;

Установен е набор от общи индикатори и насоки за измерване на приноса на

политиките за регионално развитие и териториално планиране към

изпълнението на глобални екологични цели;

Разработена е методология за интегрирането на въпросите на

биоразнообразието, климатичните промени и опустиняването в регионалните

планове и общинските планове за развитие;

Разработени са образователни материали с обширна информация за добри

практики от България, Балканите, Европейския съюз и други региони.

Климатичните промени – същност и особености за България

Понятието „климатични промени” се наложи като термин, с който се описват

значителни и дълготрайни промени в традиционните климатични условия на Земята в

определени територии и региони за периоди, обхващащи от десетилетия до милиони

години.

Климатът се е изменял и в миналото, но никога с такива темпове. Планетата ни е

преминавала през ледникови епохи, както и през много по-горещи периоди от

днешните. Рекордно високите температури през последните десетилетия, топенето на

ледниците, покачване на глобалното средно ниво на океаните и моретата, по-влажният

въздух и все по-честите суши и наводнения са доказателства, че изменението на

102

Проектът е изпълнен в рамките на Оперативна програма 12 „Комплексно управление на

екосистемите” на Глобалния екологичен фонд (ГЕФ). Бюджет на проекта: 1,528,000 щ.д., от които

499,000 щ.д. директно финансиране от ГЕФ, а 1,029,000 щ.д.национално съ-финансиране. Национален

координатор: Министерството на регионалното развитие и благоустройството,

http://www.rioconventions.org

120

климата е неоспорим факт, който се превръща в едно от най-големите

предизвикателства пред човечеството. Очаква се тези промени да продължат, а

екстремните метеорологични събития да станат по-чести и интензивни. Важно е да се

уточни, че климатичните изменения са причинени от влиянието на човека и неговата

дейност.

Според изследвания на Националния институт по метеорология и хидрология

(НИМХ) към Българска академия на науките (БАН), територията на България също е

подложена на влиянието на неблагоприятните климатични изменения:

От края на 70-те години на ХХ век в България се наблюдава тенденция към

затопляне;

20 от последните 23 години след 1989 г. са с положителни аномалии на средната

годишна температура на въздуха, спрямо климатичната норма (1961–1990 г.);

Средната годишна температура през 2011 г. е с 0,4°C над климатичната норма.

Това е поредната, 14-та година, с температури по-високи от обичайните за

страната;

Наблюдават се повече и по-дълги периоди на засушаване, следвани от сериозни

бури и тежки наводнения с разрушения и жертви.

Увеличава се честотата на екстремните метеорологични и климатични явления,

като: значително увеличение на средния брой дни с денонощни суми на

валежите над 100 мм; зачестяване на случаите на пролетно-летен тип облачност

с валежи от дъжд, гръмотевични бури и градушки през зимни месеци; увеличена

честота на средния брой дни с гръмотевични бури и градушки през април и

септември;

Годишната амплитуда между максималната и минималната температура на

въздуха намалява – минималната температура се повишава по-бързо от

максималната;

Снежните месеци в планините намаляват, а дебелината на снежната покривка

показва трайна тенденция към изтъняване;

Горната граница на широколистните гори се измества към по-голяма височина;

Данните от фенологичните103

наблюдения показват изпреварване в развитието

със 7-15 дни в различните климатични райони, което недвусмислено

103

Фенологията като клон на науката агрометеорология се занимава с установяване на взаимните връзки

между сезонните явления в живота на растенията (техния растеж, развитие и продуктивност) и

агрометеорологичните и агроклиматичните условия.

121

свидетелства за затопляне на климата през последните 30 години, в сравнение с

предишни периоди.

Климатични модели, изготвени от НИМХ към БАН симулират увеличение на

температурите на въздуха в България от 2° до 5°C до края на столетието (сценариите

варират според използваните моделни симулации). Зимите, класифицирани в периода

на съвременния климат като студени, ще се наблюдават по-рядко през 20-те години на

нашия век и най-вероятно ще изчезнат напълно през 80-те години. Като контраст,

горещите лета ще се случват по-често и през 80-те години почти всяко лято се очаква

да бъде необичайно горещо. Според повечето климатични сценарии, зимните валежи в

България ще се увеличат до края на сегашното столетие, но валежите през топлото

полугодие и най-вече през лятото се очаква да намалеят. Резултатите от изследванията

на водните ресурси в България, базирани на съвременните тенденции за температурата

на въздуха и валежите, както и на симулационни модели и климатични сценарии

показват, че годишният речен отток вероятно ще намалее през това столетие.

Очакваното глобално затопляне ще бъде съпътствано с увеличение на честотата

на вълните от горещ въздух, в комбинация с повишена влажност и замърсяване на

градския въздух, както и увеличаване на риска от по-нататъшно ограничаване на

водните ресурси, от все повече горски пожари, свлачища и наводнения. Тъй като близо

61% от горите в България са в зоната под 800 м надморска височина, по-голямата част

от българските гори биха били засегнати от драстични промени на климата. Все по-

уязвими занапред ще бъдат пролетните земеделски култури, засетите върху

неплодородни почви, както и обработваемите земи в Югоизточна България, където

дори и при съвременните климатични условия валежните количества са недостатъчни

за нормален растеж, развитие и продуктивност на земеделските култури.

Климатичните промени и регионалната икономика

Изменението на климата е едно от най-сложните предизвикателства, пред което

се изправят управляващите днес, действащо отвъд административните граници и

изискващо многостепенно ниво на международно сътрудничество за най-доброто

използване на технологиите, натрупания опит и наличните средства. През последните

няколко десетилетия са проведени много срещи и са приети множество документи и

международни споразумения, свързани с климатичните промени, като Рамковата

конвенция на Обединените нации по изменение на климата (РКООНИК), Докладът на

междуправителствената експертна група по изменение на климата (2007),

122

Конференциите в Бали (2007) и в Копенхаген (2009), Срещата на върха за правата на

Майката Земя в Кочабамба (2010) и др.

Общото между тях е, че на регионалните и местните власти се отрежда важна

роля в подпомагането на националните правителства за постигане целите за намаляване

на парниковите емисии и за смекчаване на антропогенните причини за изменението на

климата. На практика, управляващите често са принудени да се подготвят за

въздействията на климатичните промени и да използват по най-добрия начин

инструментите, стимулите и насоките, които се очаква да са предвидени в техните

стратегически документи за развитие, а на международно ниво, държавните

организации действат като представители на местните власти в разработването и

изпълнението на тези стратегически документи за развитие, както и на специфични

стратегии за адаптиране към климатичните изменения.

Очертаването на устойчив и щадящ околната среда растеж на регионално ниво е

в ръцете на регионалните и местни власти, които са призовани не само да предоставят

точна информация и да определят приоритети, но също и да прилагат иновативни

дейности. Мерките за справяне с климатичните промени могат да бъдат стратегически,

институционални, научни и физически.

Политиката на Европейския съюз

Бялата книга "Адаптиране към изменението на климата: към Европейска рамка

за действие" на Европейската комисия (ЕК) определя рамката за намаляване на

уязвимостта на ЕС към въздействията на измененията в климата. Този документ служи

като отговор на необходимостта от изграждане на координиран стратегически подход

към климатичните промени. Разликата в ефектите и в степента на климатични

изменения от един регион до друг, показва, че повечето мерки за адаптация трябва да

бъдат приети на национално, регионално или местно ниво. Освен това, те трябва да

бъдат подкрепени от общата рамка на интегрирани и координирани действия на

международно ниво. Стратегията, която се насърчава от Бялата книга за ЕК, се

основава на координацията на регионалните мерки за адаптиране към изменението на

климата, които са приети в различни сектори на обществото и между държавите-

членки. Целта на рамковата стратегията на ЕС за адаптация е да се увеличи

устойчивостта на ЕС към въздействията от изменението на климата. Бялата книга на ЕК

"Адаптиране към изменението на климата: към европейска рамка за действие" се

основава на рамка от пет оси: Здравеопазване и социални политики; Селско стопанство

и гори; Биоразнообразие, екосистеми и води; Крайбрежни и морски зони;

123

Производствени системи и физическа инфраструктура. Въпреки, че тези пет сектора са

били анализирани независимо един от друг, се вижда, че има значително припокриване

между тях, като дейностите от една тематична област често имат ефект върху друга.

Регионални приоритети за адаптиране към изменението на климата

Следвайки международните насоки и националните изисквания, някои

регионални власти в ЕС са предприели инициатива за действие, така че да решават

въпросите за адаптиране към променящия се климат. Иновативните действия обаче са

нещо повече от координиране на проекти, разпространение на резултати и формиране

на съюзи. Те се осъществяват чрез градовете и местните власти така, че държавите-

членки да могат да постигнат своите национални цели за адаптиране и смекчаване,

идентифицирани от всяка Национална Адаптационна Стратегия (НАС). Поради тази

причина, местните и регионалните власти трябва да реализират пълния си потенциал

при адаптиране към промяната на климатичните условия и да приемат иновативни

техники, които са разработени чрез кратки изследвания на въздействието на

изменението на климата и са съобразени с техния собствен капацитет за адаптация.

Стратегии за адаптиране към изменението на климата

Адаптирането към изменението на климата може да бъде насочено или към

намаляване на потенциалните въздействия на последиците от климатичните промени

върху природните и човешките системи и общата уязвимост, или към увеличаване на

способността им за адаптация. По отношение на политиките, свързани с изменението

на климата, има различни видове адаптация: изпреварваща, автономна, както и

планирана адаптация. Изпреварваща адаптация се извършва още преди последиците от

климатичните промени да бъдат забелязани, докато автономната адаптация не

представлява съзнателен отговор на климатичните стимули, но е предизвикана от

екологични промени в природните системи, както и от промени на пазара или в

благосъстоянието на човешките системи. За разлика от първите два подхода,

планираната адаптация е резултат на съзнателно политическо решение, основано на

повишаване на осведомеността за това, че условията са се променили или са на път да

се променят и че са необходими действия, за да се възстанови, поддържа, или постигне

желаното състояние.

Анализът на факторите и мерките за адаптация към изменението на климата

посочва няколко групи фактори, като ключови за подкрепа на способността за

адаптация: икономически ресурси, технологии, информация/осведоменост,

124

умения/човешки ресурси, природни ресурси, инфраструктура, както и институционална

подкрепа/управление.

Възможни мерки и действия

Различават се следните видове мерки и действия, насочени към: предвидимо

(проактивно) адаптиране, което се провежда още преди въздействието на

климатичните промени да бъде забелязано, и реактивно адаптиране, което се

ограничава до предприемане на действия за облекчаване на въздействието, след като то

се случи. Друг вид са така наречените отбранителни/смекчаващи мерки, които се

стремят да намалят отрицателните въздействия, противно на опортюнистичните мерки,

които имат за цел засилване или експлоатацията на изгодните въздействия. На този

етап повечето стратегии предвиждат мерки за адаптиране към изменението на климата,

което се провежда постепенно, като например бавно и с малки разходи строителство за

промяна на съществуващата инфраструктура в рискови зони.

В рамките на съществуващите институции е необходима значителна

трансформационна и културна промяна. Мерките, с които се стреми да се намали или

обезсили отрицателното въздействие, зависят от степента на промяна на техните

функции. За да се осигури широка адаптация към промените в климата, извън

капацитета, който регионалните и местни власти имат, е задължително да се подчертае

повишеният адаптивен потенциал на други ключови участници: централната власт,

местната администрация, частния бизнес и неправителствените организации, както и

широката общественост.

Работата по адаптацията се появява по едно и също време, с признаването на

необходимостта от справяне с настоящи и потенциални въздействия на изменението на

климата от правителствата, бизнеса и общностите по света. Тези елементи засягат както

местната гледна точка за процесите на адаптация, така и участието на всички основни

заинтересовани страни. Борбата с климатичните промени е свързана с

идентифицирането на причинителите като засушаването, ерозията, емисиите от вредни

газове, повишаване нивото на моретата и океаните и др.

Въпреки това, съществуват редица ключови уязвимости, които трябва да бъдат

анализирани, за да се идентифицират областите, които са най-изложени на риск. Те

могат да бъдат описани по отношение на експозицията, чувствителността и

способността за адаптация. Приоритетите трябва да се определят за уязвимите системи

или рисковите зони и да отразяват характера на настоящите и потенциалните

въздействия на изменението на климата. Критериите, публикувани от

125

Междуправителствена експертна група по изменение на климата, помагат за

идентифициране на ключовите уязвимости, които трябва да се вземат под внимание.

Има различни степени на сигурност и уязвимост, за всеки вариант на адаптация. За да

се избере подходящ вариант, трябва да се отчитат следните критерии: да няма негативи

(No–regret), печалба/възможност (Profit/Opportunity), и двете страни са печеливши

(Win–Win), Слаби негативи (low–regret), избягване на неустойчивите инвестиции и

предотвратяване на катастрофален риск.

Насоки за адаптиране на регионите към въздействието на климатичните

промени

Анализът на стратегическите документи за регионално и местно развитие в

България извежда на преден план няколко основни приоритета, свързани с опазването

на околната среда и борбата с климатичните промени на национално, регионално и

местно ниво, които могат да се обобщят по следния начин:

Спиране загубата на биологично разнообразие - през последните десетилетия

се наблюдава масово и ускорено изчезване на видове, екосистеми и природни

местообитания, което до голяма степен е свързано с човешката дейност.

Загубата на биологично разнообразие се дължи на урбанизацията и

унищожаването на природни местообитания, замърсяването, климатичните

промени и др. Загубата на биоразнообразието и свързаните с него екосистемни

функции/услуги влошава качеството на живот и застрашава бъдещето ни.

Процесът може да бъде спрян чрез планиране и реализиране на целенасочени

мерки за устойчиво управление на защитени територии (мрежата Натура 2000),

възстановяване на увредени местообитания или екосистеми и свързаните с тях

услуги, намаляване разпокъсаността на местообитанията и възстановяване на

екокоридори, намаляване на замърсяването, опазване на конкретни видове и др.;

Адаптиране към промените в климата и ефективно използване на

ресурсите - водеща цел на Стратегията „Европа 2020" е постигане на целите

„20/20/20" по отношение на климата/енергията: емисиите на въглероден диоксид

трябва да намалеят поне с 20%, в сравнение с нивата от 90-те години или с 30%,

при наличието на подходящи условия; делът на възобновяемите енергийни

източници в крайното ни енергийно потребление трябва да нарасне до 20%, а

енергийната ни ефективност - с 20%. Регионите играят много важна роля в

прехода към нисковъглеродна икономика. Чрез взаимната отговорност за

различни елементи на нашата околна среда, като обществени сгради, социални

126

жилища, обществен транспорт, териториално планиране и защита на селските

райони, регионите могат да допринесат за намаляване на емисиите на парникови

газове (ПГ) и за адаптация към неблагоприятните ефекти от изменението на

климата;

Борба с ерозията и опустиняването - ерозионната дейност е един от най-

неблагоприятните природни процеси, водещи до деградация на почвите

и опустиняване. Процесът на ерозия е свързан с комплекс от природни фактори

и антропогенното въздействие (урбанизация, интензивно селско стопанство и

обезлесяване), който е обратим и може да бъде регулиран посредством

прилагането на адекватни политики и мерки за устойчиво управление на земите;

Подобряване качеството на живот - опазването на околната среда е пряко

свързано с повишаване качеството на живот за хората. Това може да бъде

постигнато чрез инициативи за намаляване на замърсяването на околната среда

(атмосфера, води и почви) от индустриалната дейност, транспорта и бита;

въвеждането на зелени технологии, подобряване управлението на отпадъците, и

отпадните води, рационализиране консумацията на питейните води, повишаване

на ефективността на използване на ресурсите.

127

Литература

1. Анализ на проведено анкетно проучване на функциите на регионалните съвети за

развитие, Министерство на регионалното развитие и благоустройството, „БКС–Строй”

АД, С., 2009

2. Генешки, М., Каракашев Хр., Славев Сл., Маринов, Хр.и др., „Регионална

икономика”, изд. „Наука и изкуство”, С., 1980.

3. Генешки М., Регионална икономика.С., Тракия-М, 2002.

4. Георгиев, Л., Регионална икономика, НБУ, 2009.

5. Георгиев, Л., Регионални и общински несъответствия, НБУ, 2012.

6. Докова С., К.Петров, Геоикономика и регионално развитие, Изд.комплекс-УНСС,

С., 2015.

7. Докова С., К.Петров, Регионално развитие и регионална политика, изд. „Авангард

Прима”, С., 2012.

8. Докова, С., К.Петров, Н. Цонков, Проблеми на регионалното развитие (сборник).

С., изд. „Еко-Прес”, 2008.

9. Иванов, Н. Държавно регулиране на регионалното развитие. С., Институт по

икономика и управление, 1991.

10. Конакчиев Д., Обща теория на регионалната икономика – основи, анализ, книга

първа, 2003.

11. Найденов, Н., Концептуални въпроси на развитието на регионите., Устойчиво

развитие на регионите, Русе, 2008

12. Стоенчева, Цв., Регионална икономика, Университетско издателство „Стопанство”,

С., 2010.

13. Тонкова, Ст., Локализационият избор. Теоретични модели и подходи за

реализация, изд. „Абагар”, В.Търново, 2002.

14. Христов, Хр., Управление на публичния сектор, Университетско издателство

„Стопанство”, С., 2004.

15. Яркова, Ю., Регионална икономика, ел. книга, проект „Развитие на Център за

електронни форми на дистанционно обучение в Тракийския университет”,

http://edu.uni-sz.bg/books/13.Regionalna.Ikonomika-yarkova/all-lessons.html

16. Янкова, Н., Измерване на регионални различия – методология, методи, емпирични

резултати, Автореферат на дисертационен труд за получаване на научната

степен“доктор на икономическите науки”по научна специалност 05.02.03 “Народно

стопанство (вкл. регионална икономика и история на народното стопанство)”, С., 2008.

128

17. Регионалната политика в Република България – приобщаване към европейския

опит, Министерство на териториалното развитие и строителството,С., 1996.

18. Проблеми на регионалното развитие, Национален център за териториално развитие

и жилищна политика, С., 1992.

19. Оперативна програма „Регионално развитие” (2007-2013), Министерство на

регионалното развитие и благоустройството, С., декември 2007.

20. Оперативна програма „Региони в растеж” (2014-2020), Министерство на

регионалното развитие и благоустройството, С., февруари 2015.

21. Регламент (ЕО) 176/2008г. от 20 февруари 2008г. за изменение и допълнение на

Регламент (ЕО) 1059/2003 относно установяване на обща класификация на

териториалните единици за статистически цели (NUTS) поради присъединяването на

България и Румъния към ЕС, Офиц. Вестник на ЕС, L 61/1, 05/03/2008.

22. Закон за регионалното развитие

23. Правилник за прилагането на Закона за регионалното развитие

24. Закон за местното самоуправление и местната администрация

25. Закон за опазването на околната среда

26. Закон за биологичното разнообразие

27. Закон за защитените територии

28. Закон за водите

29. Закон за туризма

30. Закон за устройството на територията

31. Закон за устройството на Черноморското крайбрежие

32. Нормативни актове по регионално развитие, Министерство на регионалното

развитие и благоустройството, С., 2004.

33. Ръководство за стратегическо планиране и разработване на политики, Министерски

съвет, С., 2010, www.strategy.bg

34. Методология за стратегическо планиране в България, Съвет за административна

реформа, С., април 2010 г., www.strategy.bg

35. Методически указания за разработване на Национална стратегия за регионално

развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за развитие на

районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2014-2020) и

Общински планове за развитие (2014-2020)

36. Найденов, В., “Планиране на регионалното развитие в контекста на регионалната

политика на ЕС”, сп. “Публична администрация”, бр.4/2004 г.

129

37. Публичен стратегически мениджмънт, проект „Укрепване на капацитета на

структурите на българското правителство за мониторинг и анализ на основни политики

и разработване на съгласувани стратегически решения”, Министерски съвет,

Национална школа по администрация (ENA) – Франция, С., 2009.

38. Портал за обществени консултации, www.strategy.bg

39. Структурните фондове на ЕС в България, www.eufunds.bg

40. Министерство на регионалното развитие и благоустройството

www.mrrb.government.bg

41. Министерство на околната среда и водите, www.moew.government.bg

42. Информационни материали и публикации по проект „Конвенциите от Рио”,

http://www.rioconventions.org

43. „Хармония – списание за устойчиво развитие”, www.harmony2006.org