Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

 

§ 1. Конституционно-правовые основы

Понятие и истоки. Местное самоуправление в Российской Фе­дерации — формаосуществления народом своей власти, обеспе­чивающая в пределах, установленныхКонституцией и федераль­ными законами, самостоятельное и под свою ответственностьре­шение населением непосредственно и через органы местного самоуправлениявопросов местного значения, исходя из интере­сов населения, с учетом исторических ииных местных традиций. Местное самоуправление не является аналогомкоммунистиче­ской идеи общественного самоуправления или проявлением тольконепосредственного волеизъявления населения, хотя от­дельные элементынепосредственной демократии в нем имеются (например, сельские сходы). Одно то, чтона местном уровне со­средоточена немалая муниципальная собственность, требуетус­тановления властных отношений и определенной системы орга­нов управления. Новлияние населения на деятельность этих ор­ганов может быть очень значительным,рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов.

Местное самоуправление — составная часть демократии, в связи с чем Европейскаяхартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно бытьзакреплено в законодатель­стве или даже конституции каждой страны.

Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в Средние века. В XVIII в.Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные исравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функциювыражения и охраны прав и свобод человека и гражда­нина. Идеи общинногоуправления получили развитие в Велико­британии, Бельгии, Германии и других странах.При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государствомсуществует определенное противоречие и что местное общест­во — это основная ячейкасвободного гражданского общества.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные сис­темы местногосамоуправления:

1 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

1) англосаксонская, при   которой   исключаются   какие-либо представителицентрального правительства на местах, а муници­палитеты самостоятельноосуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяетвмешиваться пра­вительству);

2)         французская, допускающая   контроль   центральной   власти через специальноназначаемых представителей или в других фор­мах;

3)         германская, при которой органы местного самоуправления действуют попоручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии сзаконами.

В России развитие местного управления, неоднократно пре­образовывавшегося вXVII—XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которыесоздали децен­трализованную систему местного самоуправления. Реформыпре­дусматривали избрание населением земских собраний (губерн­ских, уездных) илигородской думы и управы, получавших широ­кие полномочия. Земские и городскиеорганы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ееконтролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так игосударственное управление, между кото­рыми нередко возникали разногласия.Социалистическое госу­дарство уничтожило местное самоуправление, установивжесткую централизованную систему управления.

Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российскогозаконов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России поэтому вопросу, утвер­дившие Положение об основах организации местногосамоуправ­ления в Российской Федерации (в редакции от 22 декабря 1993 г.) иОсновные положения о выборах в органы местного са­моуправления (29 октября 1993г.). Эти указы прекращали дея­тельность прежних местных Советов, а их функциивременно возлагали на исполнительные органы в системе местного само­управления. 28августа 1995 г. Президентом был подписан Феде­ральный закон «Об общих принципахорганизации местного са­моуправления в Российской Федерации», который определилроль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые,экономические и финансовые основы местного само­управления и государственныегарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного

2 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

самоуправления в Российской Федерации.

Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективномуфункционированию системы местного самоуправ­ления, в числе которых нечеткость вопределении законом компе­тенции муниципальных образований, несоответствиересурсов ис­полняемым органами местного самоуправления обязанностям, удаленностьорганов местного самоуправления от населения и др. В связи с этим с 2003 г. началапроводиться реформа всей систе­мы. Новый Федеральный закон «Об общих принципахорганиза­ции местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне действует вредакции от 29 декабря 2006 г.) направлен на изменение принципов территориальнойорганизации местного самоуправле­ния. Устанавливается обязательное формированиемуниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях имуниципальных районах с разграничением и закреплением за ка­ждым уровнемприсущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданныхгосударственных полно­мочий. На территории страны были образованы свыше 25 тыс.му­ниципальных образований четырех видов: сельские и городские поселения,городские округа и сельские районы. Муниципалите­тами стали многие поселения, вкоторых никогда не было само­управления, а жизнь организовывалась, как правило,районными властями.

Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов РФпозволят реализовать на местном уровне но­вую систему межбюджетных отношениймежду субъектами РФ и муниципальными образованиями. Законодательноопределяется процедура передачи органам местного самоуправления 27госу­дарственных полномочий, исключающая возникновение нефи-нансируемыхмандатов и предусматривающая необходимые ме­ры, включая ответственность органовместного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Федеральным законом от 12 октября 2005 г. установлен пере­ходный период до 1января 2009 г. В течение этого периода дей­ствует определенный порядок решениявопросов местного значе­ния вновь образованных поселений. Предусматриваетсяпорядок распределения региональных фондов финансовой поддержки приформировании бюджетов муниципальных районов, право безвозмездно использоватьимущество до регистрации права соб­ственности и др.

Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностямивследствие недостаточного усвое­ния населением негосударственного характера этихорганов и от­сутствия у него навыков общественной самодеятельности. С дру­гой

3 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъек­тов РФ, не согласные спередачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также свведением выбор­ности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющего­ся«верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в респуб­ликах, приняты законы,извращающие самую суть самоуправле­ния и ставящие его под контроль региональныхорганов.

Правовая база местного самоуправления была существенно ук­реплена с принятием в1996 г. федеральных законов «Об обеспече­нии конституционных прав гражданРоссийской Федерации изби­рать и быть избранными в органы местногосамоуправления», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Вбольшинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

Основные конституционные положения. Конституция РФ со­держит специальнуюглаву о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130—133). Однако рядположений входит в число ос­нов конституционного строя (ст. 12), а кроме того,содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точ­ки зренияорганизации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеютследующие конституционные поло­жения:

- местное самоуправление в пределах своих полномочий са­мостоятельно; - органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственнойвласти; - местное самоуправление обеспечивает самостоятельное ре­шение населениемвопросов местного значения, владения, поль­зования и распоряжения муниципальнойсобственностью; - местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,  выборов,   других  форм   прямого   волеизъявления,

через выборные и другие органы местного самоуправления; - структура  органов   местного   самоуправления   определяется населениемсамостоятельно; - изменение  границ территорий,   в  которых осуществляется местноесамоуправление, допускается с учетом  мнения населе­ния соответствующихтерриторий.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность,формы и гарантии местного само­управления. Так, устанавливается, что оноосуществляется с уче­том исторических и иных местных традиций. Раскрываясодер­жание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы

4 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

ведения органов местного самоуправления:

- управление муниципальной собственностью; - формирование, утверждение и исполнение местного бюд­жета; - установление местных налогов и сборов; - осуществление охраны общественного порядка; - иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

- право на судебную защиту; - право на компенсацию дополнительных расходов, возник­ших в результатерешений, принятых органами государственной власти; - запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти,Конституция РФ в то же время допуска­ет возможность наделения этих органовотдельными государст­венными полномочиями. В таких случаях им должны бытьпере­даны необходимые материальные и финансовые средства, а реа­лизацияполномочий — контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного само­управления не означает,что государство отказывает местному са­моуправлению в своей поддержке. Законобязывает федеральные органы государственной власти, органы государственнойвласти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организацион­ные,материально-финансовые условия для становления и разви­тия местногосамоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местноесамоуправление.

Права граждан. Местное самоуправление является одной из форм выражения властинарода. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских,сельских посе­лениях и на иных территориях. По общему правилу население городского,сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права наосуществление местного само­управления. Только в целях защиты конституционного

5 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускаетсяограничение прав граждан на осуществление местного са­моуправления на отдельныхтерриториях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное само­управление конкретизирует ирасширяет права и свободы граж­дан. Граждане РФ имеют право избирать и бытьизбранными в органы местного самоуправления, а также равный доступ кму­ниципальной службе. Они вправе — индивидуально и коллектив­но — обращаться ворганы местного самоуправления и к должно­стным лицам местного самоуправления.Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждомувоз­можность ознакомления с документами и материалами, непо­средственнозатрагивающими права и свободы человека и граж­данина, а также возможностьполучения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельностиорганов мест­ного самоуправления.

Устав муниципального образования. В соответствии с конститу­ционными изаконодательными основами муниципальным обра­зованием1

самостоятельно разрабатывается устав, который при­нимается представительныморганом местного самоуправления или населением непосредственно. Уставмуниципального образо­вания подлежит государственной регистрации в порядке,уста­новленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. Основанием для отказа вгосударственной регистрации устава муниципально­го образования может быть толькопротиворечие его Конститу­ции РФ, Федеральным законам и законам субъекта РФ,причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гра­жданами иорганами местного самоуправления в судебном по­рядке.

Федеральным законом гарантируются права граждан в случае, если уставмуниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом неустановлен срок полномочий депутатов представительных органов местногосамоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В этом случаесоответствующий срок полномочий определяется решени­ем суда на основаниинормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будутпроводиться выборы. Ес­ли в определенном судом правовом акте срок полномочийдепу­татов представительных органов местного самоуправления и выборныхдолжностных лиц местного самоуправления не уста­новлен, то он определяетсярешением суда и составляет два года. Отсутствие уставов муниципальных образований,выборных ор­ганов местного самоуправления, муниципальной собственности илиместного бюджета в муниципальных образованиях на мо­мент рассмотрения дела в судев случаях, если муниципальные образования были упразднены, объединены или

6 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, не может бытьосно­ванием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительныхорганов местного самоуправления и выборных должностных лиц местногосамоуправления в порядке, установ­ленном Федеральным законом.

В особом положении находится местное самоуправление в го­родах федеральногозначения — Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с Законом города Москвы «Оборганизации мест­ного самоуправления в городе Москве» (в редакции от 31 мая 2006 г.)местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальныхобразований, создаваемых на территориях районов города. Такие образования имеютсобствен­ность, бюджет и выборные органы самоуправления. К числу ор­гановотносятся муниципальное Собрание, муниципалитет и другие органы. Ихвзаимодействие с органами государственной власти города Москвы строится на основеУстава и законов горо­да, а также уставов и правовых актов муниципальныхобразова­ний. Органы государственной власти города осуществляют кон­троль засоблюдением органами и должностными лицами мест­ного самоуправления Устава изаконов города. В пределах города созданы территориальные органы государственнойвласти, обла­дающие определенными полномочиями (префектуры и управы).

В уставе муниципального образования указываются границы и состав территориимуниципального образования, вопросы ве­дения, структура и порядок формированияорганов местного са­моуправления, срок полномочий депутатов представительныхор­ганов местного самоуправления, членов других выборных орга­нов местногосамоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядокпринятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местногосамо­управления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недоверия населениемили досрочного прекращения полномочий вы­борных органов местного самоуправленияи выборных должност­ных лиц местного самоуправления, статус и социальные гарантиидепутатов, условия и порядок организации муници­пальной службы, общий порядоквладения, пользования и распо­ряжения муниципальной собственностью и другиевопросы.

Система местного самоуправления выглядит весьма разно­шерстно в конституциях,уставах и законах субъектов РФ. В не­которых республиках на местах создаютсяодновременно как ме­стные органы государственной власти, так и местноесамоуправ­ление. Иногда в крупных административно-территориальных единицах(город, район) создаются местные органы государст­венной власти, т. е. прямоподчиняющиеся «центру», а на не­больших территориях — органы местногосамоуправления. В иных случаях администрации городов, районов, поселков и др.являются одновременно и органами государственной власти и местного

7 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

самоуправления.

По-разному выглядит и порядок формирования исполнитель­ных органов. Иногда главаадминистрации города, района, по­селка, сельского округа назначается главойвышестоящей адми­нистрации. В других случаях тот же порядок дополняетсяполуче­нием согласия соответствующих представительных органов местногосамоуправления.

Естественно, что конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут быть абсолютноидентичными. Но они должны соответ­ствовать Конституции РФ и Федеральномузакону, т. е. развивать систему местного самоуправления, а не выстраивать жесткиебю­рократические вертикали йласти, подавляя местное самоуправле­ние.Конституционный Суд РФ в постановлении по «удмуртско­му делу» (от 24 января 1997г.) указал, что преобразование орга­нов местного самоуправления в местные органыгосударственной власти до истечения их полномочий недопустимо без учета мне­ниянаселения (наиболее адекватно — через референдум), кон­ституционные правакоторого тогда нарушаются.

Конституционным Судом РФ рассматривалась и другая ост­рая проблема: офактической подмене органов местного само­управления местной администрациейгосударственной власти. В постановлении по проверке конституционности ряда статейКонституции и Закона Республики Коми от 15 января 1998 г. Суд отметил, что всоответствии с Конституцией Республики Ко­ми в республике наряду с местнымипредставительными органами действуют местные администрации как органыисполнитель­ной власти, непосредственно осуществляющие государственноеуправление, обеспечивающие права и законные интересы граж­дан на соответствующейтерритории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики.При этом местные администрации практически осуществляютисполнительно-рас­порядительную деятельность по решению вопросов местногозначения, отнесенных Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» и КонституциейРеспублики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государствен­ныхорганов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит ст. 130 и 132Конституции РФ. Не соответствуют Конституции РФ положения, согласно которымместные адми­нистрации, осуществляющие в соответствии с законами респуб­ликирешение вопросов местного самоуправления, входят в сис­тему исполнительной властиРеспублики Коми, установлена их подчиненность органам государственной власти иназначаемость глав местных администраций Главой Республики Коми или гла­вамивышестоящих администраций.

8 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

Полномочия. Один из самых важных и сложных вопросов ор­ганизации местногосамоуправления — распределение предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, иорга­нами местного самоуправления — с другой. Изменение этого распределения впользу муниципальных образований составляет важный аспект проводимой реформыместного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах органи­зации местногосамоуправления в Российской Федерации» к пол­номочиям органов государственнойвласти Российской Федера­ции в области местного самоуправления относятся наиболеекрупные вопросы, и в частности принятие и изменение федераль­ных законов об общихпринципах организации местного само­управления, контроль за их соблюдением,обеспечение соответст­вия законодательства субъектов РФ о местном самоуправленииКонституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантийосуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами обязанностейгосударства в области местного само­управления. Только федеральная властьосуществляет регулирова­ние законами порядка передачи объектов федеральнойсобствен­ности в муниципальную собственность и отношений между федеральнымбюджетом и местными бюджетами. Важной частью пол­номочий Федерации являетсярегулирование и защита прав гра­ждан на осуществление местного самоуправления иустановле­ние федеральных гарантий избирательных прав граждан при вы­борахорганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, атакже регулирование основ муници­пальной службы. По существу, эти и некоторыедругие полномо­чия федеральной власти направлены на создание единообразных основместного самоуправления и гарантий его самостоятельно­сти.

К полномочиям органов государственной власти субъек­тов РФ в области местногосамоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именноони принима­ют законы о местном самоуправлении для своей территории иосуществляют контроль за их соблюдением. Региональная власть регулирует порядокпередачи объектов собственности субъек­тов РФ в муниципальную собственность иотношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами, а так­жеобеспечивает гарантии финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления.Органы субъектов РФ обеспечивают права граждан на осуществление местногосамоуправления, устанавли­вают порядок образования, объединения, преобразованияили упразднения муниципальных образований, их границы и наиме­нования. Они вправерегулировать законами особенности орга­низации местного самоуправления с учетомисторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципаль­нойслужбе.

9 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а такжеотдельные государственные полно­мочия, которыми могут наделяться органы местногосамоуправ­ления. Вопросы местного значения — это вопросы жизнеобес­печениянаселения, которые могут более эффективно решаться самим населением и под своюответственность. Тем самым осу­ществляется децентрализация государственногоуправления и расширяются права граждан в решении самых насущных жиз­ненныхпроблем. Определяя сферу вопросов местного значения, закон учитываетматериально-финансовые возможности местно­го самоуправления и целесообразностьрешения основных во­просов жизнеобеспечения на уровне Федерации и регионов, т. е. в общих интересах населения.  Поэтому широта полномочий местного самоуправлениясочетается с необходимостью дей­ствовать в рамках федеральных и региональныхзаконов.

К числу вопросов местного значения относятся распоряжение своей собственностью,местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учрежденийобразования и здра­воохранения, охрана общественного порядка, планировка иза­стройка территории, жилищное и социально-культурное строи­тельство, контроль заиспользованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строительство,благоустройство терри­тории, транспорт и связь, учреждения культуры, сохранениепа­мятников истории, физическая культура и спорт, противопожар­ная служба и др.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации фе­деральных ирегиональных программ развития местного само­управления, они не вправе снижатьгосударственные социальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на болеевысо­ком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки исодействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Одна из важнейших функций органов местного самоуправле­ния — охранаобщественного порядка, которая предполагает дея­тельность по обеспечениюспокойствия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечениехулиганских действий, привлечение к административной ответственности лиц,нару­шающих установленные правила поведения в общественных мес­тах, во времяуличных шествий и демонстраций, массовых гуля­ний, спортивных соревнований и т. п.Законодательство предос­тавляет право районным и городским органам местногосамоуправления издавать решения о соблюдении общественного порядка иустанавливать административную ответственность за их нарушение (если такиевопросы не урегулированы актами вы­шестоящих государственных органов).

10 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

Конкретная работа, обеспечивающая охрану общественного порядка, ложится намилицию общественной безопасности (ме­стную милицию). В районах, городах и районахгородов местная милиция создается и функционирует в качестве самостоятельно­гоструктурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рас­смотрению любыевопросы, если они отнесены к вопросам мест­ного значения законами субъектов РФ, атакже вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению другихму­ниципальных образований и органов государственной власти. В тех случаях когда вграницах территории муниципального об­разования (за исключением города) имеютсядругие муниципаль­ные образования, предметы ведения муниципальных образова­ний,объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетовразграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородскихмуниципальных образований — ус­тавом города. Подчиненность одного муниципальногообразова­ния другому не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными го­сударственнымиполномочиями осуществляется только феде­ральными законами, законами субъектовРФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядокконтроля за осуществлением органами мест­ного самоуправления отдельныхгосударственных полномочий определяются также соответственно федеральнымизаконами и законами субъектов РФ. По своему содержанию передаваемые органамместного самоуправления государственные полномочия включают полномочия пореализации государственных социаль­ных стандартов (например, требования к уровнюорганизации и качеству бесплатной медицинской помощи, к содержанию обра­зования иорганизации образовательного процесса и др.), по уча­стию в государственномконтроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охранеокружающей сре­ды, по участию в государственном контроле за соблюдениемгра­достроительного законодательства и проч.

Территориальные основы. Самостоятельность местного само­управления всущественной мере зависит от гарантий неприкос­новенности территории. В этих целяхзакон определяет, что тер­ритории муниципальных образований — городов, поселков,ста­ниц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и другихмуниципальных образований — устанавливаются в со­ответствии с федеральнымизаконами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.Эти традиции заключаются в национальном составе населения, культурных традициях,

11 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

традиционном тяготении к каким-либо центрам, эко­номической взаимосвязи и т. д.

В практике часто возникает необходимость изменения границ муниципальногообразования, что, однако, не должно происходить произвольно. Законом определено,что установление и из­менение границ муниципального образования не допускается безучета мнения населения соответствующей территории. Учет мне­ния можетосуществляться путем социологических опросов, кол­лективных обращений граждан, спомощью различных конфе­ренций и собраний, в наиболее важных случаях — черезрефе­рендум.

 

§ 2. Органы и должностные лица местного самоуправления

Местное самоуправление реализуется через выборные и невы­борные органы,образуемые в соответствии с федеральным и ре­гиональными законами, а также суставами муниципальных об­разований. Тем самым в местном самоуправлениисочетаются формы непосредственной и представительной демократии. Но в любоммуниципальном образовании наличие выборных органов местного самоуправленияявляется обязательным. Не допускает­ся осуществление местного самоуправлениягосударственной властью и государственными должностными лицами.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальныхобразований собственной компетен­цией в решении вопросов местного значения. Ихнаименования разнообразны, они устанавливаются уставами муниципальныхобразований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных,исторических и иных местных традиций.

12 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

Структура определяется населением самостоятельно. Обычно эти структуры в основномисходят из общей схемы федеральных и региональных органов власти, т. е.предусматривают предста­вительный орган и независимого главу муниципальногообразо­вания, но закон допускает и подконтрольность главы представи­тельномуоргану, и даже его вхождение в этот орган.

Конституционный принцип самостоятельности органов мест­ного самоуправленияозначает, что в пределах своей компетен­ции они свободны в проявлении инициативы ив выборе реше­ния. Принятое ими решение не требует какого-либо согласова­ния илипоследующего утверждения государственным органом и тем более не может бытьотменено в административном порядке. Но любой орган местного самоуправлениядействует на своей территории, которая одновременно является территорией субъек­таФедерации и самой Федерации.

Представительные органы. Представительный орган местного самоуправления состоитиз депутатов, избираемых на основе все­общего, равного и прямого избирательногоправа при тайном го­лосовании в соответствии с федеральными законами и законамисубъектов РФ. Численный состав такого органа определяется ус­тавом муниципальногообразования.

Полномочия представительных органов местного самоуправ­ления определяютсяуставами муниципальных образований. В исключительном ведении представительныхорганов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил попредметам ведения муниципального образования, утвержде­ние местного бюджета иотчета о его исполнении, принятие пла­нов и программ развития, установление местныхналогов и сбо­ров, установление порядка управления и распоряжения муници­пальнойсобственностью, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправленияи должностных лиц местного самоуправления, если он предусмотрен уставоммуниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальномпорядке. В отдельных поселениях ус­тавом муниципального образования в соответствиис законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществ­ленияполномочий представительных органов местного само­управления собраниями (сходами)граждан.

13 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

Глава муниципального образования и иные выборные должност­ные лица. В уставах муниципальных образований обычно преду­сматривается должность выборного главымуниципального обра­зования (главы администрации), который возглавляетдеятель­ность по осуществлению местного самоуправления на территориимуниципального образования. Он избирается гражданами, про­живающими натерритории муниципального образования, на ос­нове всеобщего, равного и прямогоизбирательного права при тайном голосовании либо представительным органомместного самоуправления из своего состава в порядке, установленном фе­деральнымизаконами и законами субъектов РФ.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лицместного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом в соответствиис законами субъектов РФ. Глава муниципального образования, как и другие выборныедолжностные лица местного самоуправления, наделя­ется собственной компетенцией порешению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципальногообразования. Глава муниципального образования и другие выборные должно­стныелица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образованияподотчетны населению непосред­ственно и представительному органу местногосамоуправления.

Уставом муниципального образования могут предусматри­ваться различные органыместного самоуправления: советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов,поселков, улиц, кварталов, домов и др. Их правовой статус (компетенция, подотчетностьи проч.) определяется в соответствии с законами субъектов РФ, а иногда —положениями, принимаемыми муни­ципальными образованиями.

Образование органов местного самоуправления, назначение глав и других должностныхлиц местного самоуправления орга­нами государственной власти и государственнымидолжностны­ми лицами не допускаются. Назначение даты выборов глав адми­нистрацийи представительных органов — компетенция субъек­тов РФ или представительныхорганов местного самоуправления, действующих в соответствии с уставомсоответствующего муни­ципального образования.

Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Президента РФ и Главы РеспубликиКоми в связи с установлением Федеральным за­коном «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» сроков проведениявыборов представи­тельных органов и глав администраций (глав местногосамоуправле­ния). Конституционный Суд в решении от 30 мая 1996 г. отметил, что

14 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

оспариваемый Закон был рассчитан только на переходный пери­од становления системыместного самоуправления, чтобы не допус­тить затягивания создания выборных органовместного самоуправле­ния. Однако после завершения формирования органов местногоса­моуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже невправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующихвыборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельностии независимо­сти местного самоуправления. Суд подтвердил право органовгосу­дарственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назна­чатьконкретную дату выборов органов местного самоуправления.

Законодательные основы контроля органов власти Федерации и субъектов РФ задеятельностью органов местного самоуправления, нарушающей Конституцию изаконы. Федеральный закон «Об об­щих принципах организации местногосамоуправления в Россииской Федерации» предусматривает контроль органовгосударст­венной власти Федерации и субъектов РФ за деятельностью орга­новместного самоуправления. Целью этой меры является укрепление единогоконституционного и правового поля в Рос­сийской Федерации, создание правовых формвоздействия на ор­ганы местного самоуправления, нарушающие Конституцию РФ,федеральные законы и законы субъектов РФ.

Представительный орган местного самоуправления и глава муниципальногообразования, принявший (издавший) норматив­ный правовой акт, который признан судомпротиворечащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону,фе­деральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, ус­тавумуниципального образования, обязаны в установленный ре­шением суда срок отменитьданный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликоватьинформа­цию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления реше­ния суда всилу. В случае если представительным органом или главой муниципального образованиятакой акт не отменен, что повлекло признанные судом нарушение (умаление) прав исво­бод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительныйорган местного самоуправления может быть распущен, а полномочия главымуниципального образования досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае если представительным органом или главой муници­пального образования неотменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии срешением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) ор­гангосударственной власти субъекта РФ по собственной инициа­тиве или по обращениювысшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительногооргана) письменно пре­дупреждает представительный орган местного самоуправления,а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупрежда­ет главу

15 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии сФедеральным законом.

В случае если представительный орган местного самоуправле­ния или главамуниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления)письменного предупреждения не приняли меры по исполнению решения суда, топредставитель­ный орган может быть распущен, а глава муниципального обра­зованияможет быть отрешен от должности не позднее шести ме­сяцев со дня вступления в силурешения суда.

Представительный орган местного самоуправления распуска­ется законом субъекта РФлибо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается отдолжности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, заисключением глав муниципальных образований — столиц и ад­министративных центровсубъектов РФ, либо указом Президен­та РФ.

Если же меры воздействия со стороны органов власти субъек­та РФ не принимаются, тов дело вступают федеральные органы власти. Предусмотрено, что в случае, если втечение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительныморга­ном местного самоуправления или главой муниципального обра­зования неотменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательныморганом или высшим долж­ностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренныезако­ном меры, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проектфедерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления иотрешить главу муниципаль­ного образования от должности.

Одновременно с роспуском представительного органа местно­го самоуправлениязаконом субъекта РФ либо федеральным зако­ном назначаются новые выборы.Отрешение главы муниципаль­ного образования от должности и одновременноеназначение но­вых выборов (если он избирался населением муниципальногообразования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лицасубъекта РФ либо указом Президента РФ. В случае отрешения главы муниципальногообразования от долж­ности высшее должностное лицо субъекта РФ либо Прези­дентРФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образованияна период до вступления в долж­ность вновь избранного главы муниципальногообразования. Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципаль­ногообразования от должности могут быть внесены законода­тельным органом субъектаРФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным

16 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

прокурором РФ.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспускомпредставительного органа местного само­управления, отрешением главымуниципального образования от должности, вправе обжаловать роспускпредставительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципальногооб­разования от должности в суд.

Статус депутатов и глав местного самоуправления. Депутату, члену выборного органаместного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправлениягарантируются ус­ловия для беспрепятственного и эффективного осуществленияполномочий, защита прав, чести и достоинства. Срок полномо­чий этих лиц не можетбыть меньше двух лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен втечение текущего срока полномочий. Выборное должностное лицо не можетодно­временно исполнять полномочия депутата представительного ор­ганамуниципального образования, за исключением случаев, ус­тановленных законом.

Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местногосамоуправления, другие выборные должностные лица в соответствии с уставоммуниципального образования мо­гут осуществлять свои полномочия на постояннойоснове. Уста­вами может быть предусмотрена возможность отзыва населениемдепутата, члена выборного органа местного самоуправления, вы­борного должностноголица местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. признал непротиворечащими Конституции РФ положения Зако­на Красноярского края «О порядкеотзыва депутата представи­тельного органа местного самоуправления», поскольку онипред­полагают в качестве гарантии права на возражение против отзыва обязательноеуведомление лица, в отношении которого осуществ­ляется процедура отзыва,проведение собраний (заседаний) груп­пы избирателей, комиссии по рассмотрениюпредложений о на­значении голосования об отзыве, проведение заседания (сессии)представительного органа по данному вопросу.

В то же время, в частности, признаны неконституционными положения Закона,поскольку:

17 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действием(бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебномпорядке;

они допускают, что отзыв выборного должностного лица ме­стного самоуправленияможет быть осуществлен меньшим чис­лом голосов, чем то, которым это лицо былоизбрано.

Депутаты и выборные должностные лица на территории му­ниципального образованияне могут быть задержаны (за исклю­чением случаев задержания на местепреступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъек­та РФ.

Органы местного самоуправления и должностные лица мест­ного самоуправления повопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование и виды правовыхактов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местногосамоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия ивступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии сзаконами субъектов РФ.

Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»введено понятие муниципальной служ­бы. Под муниципальной службой понимаетсяпрофессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постояннойоснове на должностях муниципальной службы, замещаемых пу­тем заключениятрудового договора (контракта). На них, следо­вательно, распространяются нормытрудового законодательства. Этим они отличаются от государственных гражданскихслужа­щих, которые замещают должности на основе служебного кон­тракта всоответствии с Федеральным законом. Лица, занимаю­щие муниципальные должности,не являются муниципальными служащими. К числу таких должностей относятсядолжности де­путатов, членов выборного органа местного самоуправления, вы­борныхдолжностных лиц местного самоуправления и членов му­ниципальных органов. Правоваярегламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статусмуници­пального служащего, условия и порядок прохождения муници­пальной службы,управление службой, определяется уставом му­ниципального образования всоответствии с законами субъек­тов РФ и федеральным законом. Законом субъекта РФмогут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен

18 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

порядок их присвоения, а также порядок их сохране­ния при переводе муниципальныхслужащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении смуниципальной службы.

Права и обязанности муниципального служащего устанавли­ваются уставоммуниципального образования или нормативными правовыми актами органов местногосамоуправления в соответст­вии с Федеральным законом, иными федеральнымизаконами, за­конами субъекта РФ. Муниципальный служащий не вправе зани­матьсядругой  оплачиваемой деятельностью,   кроме  педагогической, научной и инойтворческой деятельности, быть депутатом Государственной Думы ФедеральногоСобрания РФ, депутатом законодательного органа субъекта РФ, депутатомпредставитель­ного органа местного самоуправления, членом иных выборных органовместного самоуправления, выборным должностным ли­цом местного самоуправления,заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц,получать от фи­зических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежноевознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов ииные вознаграждения), связанные с ис­полнением им должностных обязанностей,принимать участие в забастовках и др.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправленияструктуры политических партий, рели­гиозных и других общественных объединений, заисключением профессиональных союзов. Они обязаны передавать в довери­тельноеуправление под гарантию муниципального образования на время прохождениямуниципальной службы находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставномкапитале коммер­ческих организаций в порядке, установленном уставоммуници­пального образования в соответствии с федеральными законами и законамисубъекта РФ. Есть и другие ограничения.

Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с феде­ральным законом, а такжегражданин при поступлении на муни­ципальную службу обязаны представлять в органыгосударствен­ной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и обимуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектаминалогообложения.

19 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

 

§ 3. Формы прямого волеизъявления граждан

Местный референдум. По вопросам местного значения может проводиться местныйреферендум, который по своей юридиче­ской силе выше актов органов местногосамоуправления. Рефе­рендум необходим по крайней мере в двух случаях,предусмот­ренных Федеральным конституционным законом: при измене­нии граництерритории и при определении структуры органов местного самоуправления. Ониспользуется при определении судьбы собственности и по другим вопросам. Решение опрове­дении   местного   референдума   принимается   представительным органомместного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения всоответствии с уставом муници­пального образования. В местном референдуме имеютправо участвовать все граждане, проживающие на территории муници­пальногообразования, обладающие избирательным правом. Гра­ждане участвуют в местномреферендуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местномреферендуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан недопускается.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либоорганами государственной власти, го­сударственными должностными лицами илиорганами местного самоуправления. Если для его реализации требуется изданиенор­мативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенциювходит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдумерешение и итоги голосо­вания подлежат официальному опубликованию(обнародова­нию). Порядок назначения и проведения местного референдума, принятияи изменения решений местного референдума устанав­ливается уставом муниципальногообразования в соответствии с законами субъектов РФ.

Муниципальные выборы. Выборы депутатов, членов иных вы­борных органов,выборных должностных лиц местного само­управления — самая распространеннаяформа народного воле­изъявления. Они осуществляются на основе всеобщего, равногои прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспеченииустановленных законом избирательных прав граж­дан. Выборами формируются какпредставительные органы, так и органы, осуществляющиеисполнительно-распорядительные функции.

20 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ.Федеральные органы государственной власти и органы государственной властисубъектов РФ обязаны гарантировать проведение муниципальных выборов1.

Собрание (сход) граждан. В муниципальном образовании для решения вопросовместного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Порядок их созыва ипроведения, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаютсяус­тавом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Народная правотворческая инициатива. Население в соответст­вии с уставоммуниципального образования имеет право на пра­вотворческую инициативу в вопросахместного значения. Проек­ты правовых актов по вопросам местного значения, внесенныенаселением в органы местного самоуправления, подлежат обяза­тельномурассмотрению на открытом заседании с участием пред­ставителей населения, арезультаты рассмотрения — официаль­ному опубликованию (обнародованию).

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Гражда­не имеют право наиндивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и кдолжностным лицам мест­ного самоуправления. Соответствующие органы идолжностные лица обязаны дать ответ по существу обращений граждан в тече­ниеодного месяца. Законами устанавливается административная ответственность занарушение сроков и порядка ответов на обра­щения граждан в органы и к должностнымлицам местного само­управления.

Территориальное общественное самоуправление. Под террито­риальнымобщественным самоуправлением понимается самоор­ганизация граждан по месту ихжительства на части территории муниципального образования (территориях поселений,не являю­щихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварта­лов, улиц,дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственностьосуществления собственных инициа­тив в вопросах местного значения непосредственнонаселением или через создаваемые им органы территориального обществен­ногосамоуправления. Порядок организации и осуществления территориальногообщественного самоуправления определяется уставом муниципального образования всоответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органовмест­ного самоуправления.

21 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

Гражданам предоставлено право участвовать в осуществлении местногосамоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральнымзаконам и законам субъек­тов РФ.

 

§ 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальнаясобственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственнойсобственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а такжеиная соб­ственность, служащая удовлетворению потребностей населениямуниципального образования.

Муниципальная собственность. В состав муниципальной собст­венности входятсредства местного бюджета, муниципальные внебюджетные формы, имущество органовместного самоуправ­ления, а также муниципальные земли и другие природные ресур­сы,находящиеся в муниципальной собственности, муниципаль­ные предприятия иорганизации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учрежденияобра­зования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимоеимущество. Права собственника в отношении иму­щества, входящего в составмуниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляюторганы мест­ного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами и уставами,население непосредственно.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объектымуниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим июридиче­ским лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном поряд­ке, а такжесовершать с имуществом, находящимся в муници­пальной собственности, иные сделки,определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых илипере­даваемых в пользование объектов. В интересах населения уста­навливаются

22 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

условия использования земель, находящихся в гра­ницах муниципального образования.

Порядок и условия приватизации муниципальной собствен­ности определяютсянаселением непосредственно или представи­тельными органами местногосамоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации поступают в полном объеме вместный бюджет. Муниципальная собственность признается и защищает­сягосударством равным образом с государственной, частной и иными формамисобственности.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с за­коном создаватьпредприятия, учреждения и организации для осу­ществления хозяйственнойдеятельности, решать вопросы их ре­организации и ликвидации. Они сами определяютцели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций,находящихся в муниципальной собственности, осуществляют ре­гулирование цен итарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняютруководителей данных пред­приятий, учреждений и организаций, заслушивают отчетыоб их деятельности. Отношения между органами местного самоуправле­ния ируководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся вмуниципальной собственности, строятся на кон­трактной основе в соответствии струдовым законодательством.

По-другому определяются отношения органов местного само­управления спредприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальнойсобственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местногосамоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, ненаходящимися в муниципальной собственности, а также с фи­зическими лицамистроятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления в соответствиис законом вправе коор­динировать участие предприятий, учреждений и организаций вкомплексном социально-экономическом развитии территории муниципальногообразования. В то же время они не вправе уста­навливать ограничения хозяйственнойдеятельности предпри­ятий, за исключением случаев, предусмотренных законами.

Органы местного самоуправления вправе выступать заказчи­ком (муниципальный заказ)на выполнение работ по благоуст­ройству территории муниципального образования,коммунально­му обслуживанию населения, строительству и ремонту объектовсоциальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимыхдля удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населениясоответствующей террито­рии, на выполнение других работ с использованием

23 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

предусмот­ренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Органы местного самоуправления в интересах населения в ус­тановленном закономпорядке вправе осуществлять внешнеэко­номическую деятельность.

Местные бюджеты. Бюджетные и финансовые вопросы регу­лируются Федеральнымзаконом «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации»(в редакции от 28 декабря 2004 г.).

Местные финансы включают средства местного бюджета, го­сударственные имуниципальные ценные бумаги, принадлежа­щие органам местного самоуправления, идругие финансовые средства. Формирование и использование местных финансовос­новываются на принципах самостоятельности, государственной финансовойподдержки и гласности. Права собственника в отно­шении местных финансовосуществляются от имени населения муниципального образования органами местногосамоуправле­ния или непосредственно населением муниципального образова­ния всоответствии с уставом муниципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюд­жет и право на получениев процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федеральногобюджета и средств из бюджета субъекта РФ. Формирование и исполнение местногобюджета осуществляются органами местного самоуправления са­мостоятельно всоответствии с уставом муниципатьного образо­вания. Органы государственной властигарантируют право пред­ставительных органов местного самоуправлениясамостоятельно определять направления использования средств местных бюдже­тов,распоряжаться свободными остатками средств местных бюд­жетов, образовавшимися вконце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшениярасходов. Го­сударство также гарантирует компенсацию увеличения расходов илиуменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследст­вие принятия федеральныхзаконов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственнойвласти.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений отрегулирующих доходов, она также мо­жет включать финансовую помощь в различныхформах (дота­ции, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муници­пальныхобразований), средства по взаимным расчетам. К собст­венным доходам относятся

24 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных налогов идоли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на посто­яннойоснове. Эти налоги и сборы перечисляются налогопла­тельщиками в местные бюджеты.

К собственным доходам местных бюджетов также относятся доходы от приватизации иреализации муниципального имущест­ва, не менее 10% доходов от приватизациигосударственного имущества, находящегося на территории муниципальногообра­зования, проводимой в соответствии с государственной програм­мой приватизации,доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилыхпомещений, и муниципаль­ных земель; платежи за пользование недрами и природнымире­сурсами, установленные в соответствии с законодательством Рос­сийскойФедерации; не менее 50% налога на имущество пред­приятий (организаций);подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательскойдеятельностью без образо­вания юридического лица, и др.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральныхналогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные замуниципальными образова­ниями на постоянной основе. Среди них часть подоходногона­лога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть налога надобавленную стоимость по товарам отечествен­ного производства, часть акцизов наспирт, водку и ликероводоч-ные изделия и ряд других товаров.

Представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местныеналоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральнымизаконами; в соответст­вии с законодательством принимать решения об установленииили отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в по­рядок его уплаты.Органы местного самоуправления вправе полу­чать в местный бюджет предусмотренныезаконами налоги с фи­лиалов и представительств, головные предприятия которыхрас­положены вне территории данного муниципального образования. Населениемуниципального образования может непосредственно принимать решения о разовыхдобровольных сборах средств гра­ждан в соответствии с уставом муниципальногообразования. Со­бранные в соответствии с указанными решениями средствасамо­обложения используются исключительно по целевому назначе­нию. Органыместного самоуправления информируют население муниципального образования обиспользовании средств самооб­ложения.

Самостоятельность не препятствует контролю за органами ме­стного самоуправления состороны органов власти субъекта РФ.

25 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

Так, при решении вопроса об оказании финансовой помощи му­ниципальнымобразованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлятьпроверку обоснованности пре­доставления финансовой помощи, а после принятияположи­тельного решения проверять достаточность мер по увеличению доходовместных бюджетов, соблюдению законодательства по расходованию средств местныхбюджетов, включая их целевое использование. Органы государственной власти РФ иорганы го­сударственной власти субъектов РФ вправе осуществлять кон­троль зарасходованием средств, выделенных ими муниципаль­ным образованиям на выполнениефедеральных целевых и ре­гиональных программ, а также в форме субвенций.

Представительные органы местного самоуправления само­стоятельно разрабатываютположение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствиис общими принципами бюджетного процесса, установленными федераль­ными законамии законами субъекта РФ. Составление проектов бюджетов, их утверждение иисполнение осуществляются в соот­ветствии с бюджетной классификацией РоссийскойФедерации и бюджетной классификацией субъекта РФ. Контроль за исполне­ниемместных бюджетов осуществляется представительными ор­ганами местногосамоуправления.

Органы местного самоуправления выполняют функции по ор­ганизации местныхфинансов во взаимодействии с финансово-кредитными организациями, действующимикак на территории соответствующего муниципального образования, так и за еепре­делами. Они содействуют развитию рынка местных финансов, местныхфинансово-кредитных организаций.

Представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местногобюджета создавать муниципальную нало­говую службу для сбора местных налогов. Ноэта служба обязана предоставлять Федеральной налоговой службе всю необходимуюинформацию. Органы местного самоуправления взаимодейству­ют с территориальнымиорганами Федерального казначейства на основе соблюдения государственныхинтересов и взаимного пре­доставления информации. Они также вправе заключатьсоглаше­ния с территориальными органами Федерального казначейства обобслуживании исполнения местных бюджетов. В то же время представительный органместного самоуправления вправе созда­вать муниципальное казначейство за счетсредств местного бюджета. Муниципальное образование вправе делать займы путемвыпуска облигаций, обеспечиваемых муниципальным имущест­вом и средствамиместного бюджета.

26 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

 

§ 5. Гарантии местного самоуправления

Самой общей гарантией выступает закрепленный Законом за­прет на ограничение правместного самоуправления. Закреплено также, что решения, принятые путем прямоговолеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местногосамо­управления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнениявсеми расположенными на территории муници­пального образования предприятиями,учреждениями и органи­зациями независимо от их организационно-правовых форм, атакже органами местного самоуправления и гражданами. Эти ре­шения могут бытьотменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признанынедействительными по реше­нию суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнениереше­ний, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов идолжностных лиц местного самоуправления влечет от­ветственность в соответствии сзаконами. Предприятия, учрежде­ния, организации, общественные объединения, атакже их долж­ностные лица и граждане возмещают ущерб, причиненный их действиямиили бездействием интересам населения на соответст­вующей территории, несут инуююридическую ответственность. Органы местного самоуправления вправе вноситьпредставления в соответствующие органы о привлечении к дисциплинарнойот­ветственности должностных лиц, виновных в невыполнении тре­бований актоворганов местного самоуправления.

Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления подлежат обязательному рассмот­рению органами государственнойвласти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями иорга­низациями, к которым эти обращения направлены. Представи­тельные органыместного самоуправления обладают правом зако­нодательной инициативы взаконодательном (представительном) органе субъекта РФ.

27 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

Граждане, проживающие на территории муниципального об­разования, органы местногосамоуправления и должностные ли­ца местного самоуправления вправе предъявлять всуд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих праваместного самоуправления актов органов государственной власти и государственныхдолжностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественныхобъединений.

 

§ 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность переднаселением муниципального образования, государством, физическими и юридическимилицами в соответ­ствии с законом. Их ответственность перед населением наступает врезультате утраты доверия населения. Порядок и условия ответ­ственности в этихслучаях определяются уставами муниципаль­ных образований.

Что касается ответственности перед государством, то она на­ступает в случаенарушения Конституции РФ, конституции, ус­тава субъекта РФ, федерачьных законов,законов субъекта РФ, устава муниципального образования. В случае установлениясу­дом таких нарушений органами и выборными должностными ли­цами местногосамоуправления законодательный (представитель­ный) орган государственной властисубъекта РФ может обратить­ся в соответствующий суд (Верховный Суд республики,краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономнойобласти, суд автономного округа) за заключени­ем о признании несоответствиядеятельности органа местного са­моуправления указанным правовым актам.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления КонституцииРФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ,уста­ву муниципального образования является основанием для рас­смотрениязаконодательным (представительным) органом госу­дарственной власти субъекта РФвопроса о прекращении полно­мочий соответствующего органа или выборногодолжностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий иод­новременное назначение новых выборов осуществляются зако­ном субъекта РФ.

28 / 29

Раздел VII. Местное самоуправление Глава 27. Организация местного самоуправления

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность такжеперед физическими и юридическими ли­цами. Эта ответственность наступает в порядке,установленном законами и уставами муниципальных образований. Прокурату­ра РФосуществляет надзор за исполнением федеральных зако­нов, законов субъектов РФ иуставов муниципальных образова­ний органами и должностными лицами местногосамоуправле­ния. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решенияи действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могутбыть обжалованы в суд или ар­битражный суд в установленном законом порядке.

29 / 29