05 OSnove ustavnog uredjenja.pdf

Republika Crna GoraVLADA REPUBLIKE CRNE GORE

UPRAVA ZA KADROVE

OSNOVE USTAVNOG I UPRAVNOG

UREĐENJA CRNE GORE

priručnik

Podgorica, oktobar 2006.

UpRava za kadRove dr Đorđije Blažić // Radojko Đuričanin

� �

OSNOVE USTAVNOG I UPRAVNOG UREĐENJA CRNE GORE

Izdavač: Upravazakadrove

Urednik: mrBorivojKos Članoviuredničkogodbora: SvetlanaVuković,JadrankaĐurković, mrJadrankaVojinović

Autor(i): drĐorđijeBlažić,RadojkoĐuričanin

Tehničkaobrada: BiljanaButulija

Priprema: Studio“Mouse”-Podgorica

Štampa: Montkarton-Podgorica

Tiraž: 250primjeraka

CIP-КаталогизацијаупубликацијиЦентралнанароднабиблиотекаЦрнеГоре,Цетиње

342.4(497.16)(035)35.07(497.16)(035)

БЛАЖИЋ,ЂорђијеOsnoveustavnogiupravnoguređenjaCrneGore:priručnik/[ĐorđijeBlažić,RadojkoĐuričanin].-Podgorica:Upravazakadrove,2006(Podgorica:Montcarton).-80str.;30cm

Navrhunasl.str.:RepublikaCrnaGora,VladaRepublikeCrneGore.-Podatakoautorimapreuzetizimpresuma.-Tiraž250.-Bibliografija:str.80

ISBN86-907243-8-91.Гл.ств.насл.а)Уставноуређење-ЦрнаГора-Приручнициб)Управноуређење-ЦрнаГора-ПриручнициCOBISS.CG-ID10858000

Štampanje ove publikacije stručno i finansijski je podržao projekat „Jačanje kapaciteta za upravljanje kadrovima i evropske integracije –PARiM CB“, koji finansira EU, a realizuje Evropska agencija za rekonstrukciju.

�

dr Đorđije Blažić // Radojko Đuričanin UpRava za kadRove

�

SADRŽAJ

SADRŽAJ:SKRAĆENICE...........................................................................................................71. UVOD ................................................................................................................112. OSNOVNIPOJMOVIDRŽAVNOGUREĐENJA .......................................12

2.1.Pojamielementidržave ...........................................................................122.1.1.Oblikvladavine ................................................................................122.1.2.Oblikdržavnoguređenja ................................................................132.1.3.Oblikorganizacijevlasti ..................................................................132.1.4Oblikporetka-režima .....................................................................14

3. USTAVNO-PRAVNIPOLOŽAJCRNEGORE .........................................153.1.OsnovniprincipiustavnopravnogpoložajaCrneGore .....................15

3.1.1.Suverenost .........................................................................................173.1.2.Demokratija .......................................................................................183.1.3.Vladavinaprava ..............................................................................183.1.4.Podjelavlasti .....................................................................................183.1.5.Državnisimboli ................................................................................18

3.1.5.1.Grb ........................................................................................193.1.5.2.Zastava .................................................................................193.1.5.3.Himna ...................................................................................193.1.5.4.Glavnigrad ..........................................................................193.1.5.5.Teritorija ...............................................................................193.1.5.6.Jezikipismo ........................................................................193.1.5.7.Državljanstvo ......................................................................203.1.5.8.Vjeroispovijesti ....................................................................203.1.5.9.Zakonodavstvo ...................................................................203.1.5.10.Granicesloboda ................................................................20

3.2.Slobodeiprava .........................................................................................213.2.1.Ustavniidrugiokvirislobodaiprava ..........................................21

3.2.1.1.Slobodaijednakost ..............................................................��3.2.1.2.Nepovredivost ....................................................................��


� 5

3.2.1.3.Zaštita ...................................................................................��3.2.1.4.Pravnapomoć .....................................................................��3.2.1.5.Životnasredina ...................................................................��

3.2.2.Vrstepravaisloboda .......................................................................��3.2.2.1.Ličnapravaislobode ........................................................��3.2.2.2.Političkeslobodeiprava ....................................................253.2.2.3.Ekonomske,socijalneikulturneslobodeiprava .........283.2.2.4.Pravonalokalnusamoupravu .........................................303.2.2.5.Posebnapravapripadnikanacinalnihietničkihgrupa .....30

3.3.Uređenjevlasti ...........................................................................................363.3.1Ouređenjuiorganimavlastiuopšte ..............................................363.3.2.SkupštinaRepublike ........................................................................36

3.3.2.1.NadležnostSkupštine ........................................................373.3.2.2.ZasjedanjaSkupštine ..........................................................383.3.2.3.Odlučivanje ..........................................................................383.3.2.4.RaspuštanjeSkupštine ......................................................383.3.2.5.Predlaganjezakona ............................................................39

3.3.3.PredsjednikRepublike ....................................................................393.3.3.1.Izbor ......................................................................................403.3.3.2.Prestanakmandata .............................................................403.3.3.3.Nadležnost ...........................................................................403.3.3.4.Proglašenjezakona .............................................................413.3.3.5.Vršenjefunkcije ...................................................................41

�.�.�. vlada ..................................................................................................413.3.4.1.Sastavinespojivostfunkcija ............................................��3.3.4.2.Nadležnost ...........................................................................��3.3.4.3.Pitanjepovjerenja-nepovjerenjaVlade ..........................��3.3.4.4.Prestanakmandata .............................................................��

3.3.5.Državnauprava ................................................................................��3.3.6.Sudstvo ..............................................................................................��

3.3.6.1.Osudstvuuopšte ................................................................��3.3.6.2.Sudskafunkcija ...................................................................��3.3.6.3.Vrhovnisud .........................................................................��

3.3.7.Državnitužilac .................................................................................��3.4.Posebnidržavniorganiiorganizacije ....................................................45

�


5

3.4.1.Opoložajuposebnihdržavnihorganaiorganizacijauopšte ....453.4.2.Zaštitnikljudskihpravaisloboda .................................................453.4.3.Državnarevizorskainstitucija .......................................................46

3.5.Ustavnostizakonitost ..............................................................................473.5.1.Oustavnostiuopšte .........................................................................473.5.2.Ustavnostizakonitost .....................................................................473.5.3.Vacatiolegis ......................................................................................473.5.4.Povratnodejstvo ..............................................................................483.5.5.Zakonitostpojedinačnihakata .......................................................483.5.6.Ustavnisud .......................................................................................48

3.5.6.1.Ustavnisuduustavno-pravnomsistemu .......................493.5.6.2.Sastavsuda ..........................................................................493.5.6.3.Prestanakfunkcije ...............................................................493.5.6.4.Suspenzija ............................................................................493.5.6.5.Nadležnost ...........................................................................493.5.6.6.Pokretanjepostupka ...........................................................503.5.6.7.Odluka ..................................................................................503.5.6.8.Prestanakvaženja ...............................................................503.5.6.9.Privremenanaredba ...........................................................50

3.6.PromjeneUstava ......................................................................................503.6.1.Predlogzapromjenu ........................................................................513.6.2.Amandmani ......................................................................................513.6.3.BitnepromjeneinoviUstav ...........................................................51

3.7.Osnovnipojmoviiprincipijavneuprave ..............................................523.7.1.Položajupraveuizvršno-upravnomsistemuCrneGore ..........523.7.2Načelazaradiodlučivanjeorganadržavneuprave ...................533.7.3.Poslovidržavneuprave ..................................................................56

3.7.3.1.Predlaganjeunutrašnjeispoljnepolitike ........................583.7.3.2.Vođenjepolitikerazvoja ....................................................583.7.3.3.Normativnadjelatnost .......................................................583.7.3.4.Izvršavanjezakonaidrugihpropisa ...............................583.7.3.5.Vršenjeupravnognadzora ................................................593.7.3.6.Odlučivanjeuupravnompostupku ................................613.7.3.7.Postupanjeuprekršajnompostupku ...............................613.7.3.8.Obezbjeđivanjevršenjaposlovaodjavnoginteresa ......62


6 7

3.7.3.9.Drugiposlovi .......................................................................623.7.4.Organizacijadržavneuprave .........................................................62

3.7.4.1.Pojamivrsteorganadržavneuprave ..............................703.7.4.2.Ministarstva .........................................................................633.7.4.3.Organiuprave .....................................................................64

3.7.4.3.1.Uprave ..................................................................653.7.4.3.1.Sekretarijati ..........................................................653.7.4.3.2.Zavodi ..................................................................653.7.4.3.3.Direkcije ...............................................................663.7.4.3.4.Agencije ...............................................................66

3.7.5.Unutrašnjaorganizacijaisistematizacijaorganadržavne uprave ....................................................................................................67

3.7.6.Upravljanjeiodgovornostuorganimadržavneuprave ...........683.7.7.Državnaupravaigrađani ...............................................................693.7.8.Odnosiisaradnjaorganadržavneuprave ...................................70

3.7.8.1.OdnosiorganadržavneupraveiVlade ..........................703.7.8.2.Odnosiizmeđuministarstava ...........................................713.7.8.3.Odnosiizmeđuministarstavaiorganauprave ..............713.7.8.4.OdnosiministarstavapremaSkupštini ...........................733.7.8.5.Odnosiministarstavapremaorganimalokalne

samouprave ................................................................................733.7.8.6.Odnosiorganaupravepremajavnimustanovamai

javnimpreduzećimaidrugimpravnimlicimačijije osnivačdržava ...........................................................................74

3.7.8.7.Odnosiorganadržavneupravepremanevladinimorganizacijama ...........................................................................75

3.7.9.Prenošenjeipovjeravanjeposlovadržavneuprave ...................753.7.10.Izuzećeisukobnadležnostiuupravnimstvarima ...................77

4. ZAKLJUČAK ....................................................................................................785. LITERATURA ...................................................................................................80

6


7

SKRAĆENICE

Radiekonomičnijegkorišćenjaraspoloživogprostora,korišćenesusljedećeskraćenicezapojedinepropise: ZDU-ZakonodržavnojupraviZOIN-ZakonoinspekcijskomnadzoruZUP-ZakonoupravnompostupkuZUS-ZakonoupravnimsporovimaZDSiN-ZakonodržavnimslužbenicimainamještenicimaZZDSiN-Zakonozaradamaidrugimprimanjimadržavnihslužbenika inamještenikaZIPO-ZakonoizboruposlanikaiodbornikaZLS-ZakonolokalnojsamoupraviZFLS-ZakonofinansiranjulokalnesamoupraveZPO-ZakonoizborupresjednikaopštineZDT-ZakonodržavnomtužiocuZoUS-ZakonoustavnomsuduZP-ZakonopolicijiZANB-ZakonoagencijizanacionalnubezbjednostZS-ZakonosimbolimaZMPS-Zakonomanjinskimpravimaislobodama


8 9

8


9

OSNOVE USTAVNOG I UPRAVNOG

UREĐENJA CRNE GORE


10 11

10


11

1. UVOD

OvapublikacijaimazaciljdapolaznicimaobukeskrenepažnjunaosnovneprincipeustavneiupravneregulativeCrneGoreidaihmotivišenasticanjenovihznanja,naročitoutrenutnojsituacijikadajeCrnaGora,nakomproglašenjanezavisnotipostalasamostalnaimeđunarodnopriznatadržava.UzimajućiuobzirovupotpunonovuokolnostiokolnostdajevećupripremipostupakdonošenjanovogUstavaRCG,alikaosamostalneinezavisnedržave,iovajradćese,sticajemtakvihokolnosti,baziratinaosnovamaustavnoguređenjaCrneGoreizUstavaRCGiz1992.godinesanaglaskomnaodredbeUstavakojesuutrenutnojsituacijineprimjenjive,atičuseprijesvegaoblikadržavnoguređenja.DrugidioovogradakojiseodnosinaosnoveupravnoguređenjaCrneGore,jerađenuskladusanovimpozitivno-pravnimkonceptomdržavneupravekojijekonstituisannovimreformskimzakonimaizoveoblasti.

NovasaznanjaoustavnopravnomiupravnompoložajuCrneGoreomogućićepolaznicimalakšerazumijevanje,kakoustavnopravnihpromjenakojesusedesileumajui junu2006.godinezavrijemeinakonrefrendumaodržavnopravnomstatusu,takoipromjenauupravnomsistemukojesuveomaznačajneikojimajekonceptjavneupravepromijenjenuservisnoorijentisanuupravuumjestoupravekao“vlasti”.

Neposrednimsaznanjimaonovomustavno-pravnompoložajudržaveijavneupraveupolitičkomsistemuCrneGore,polaznicićesticanjemovihznanjastećiivećinivoprofesionalneosposobljenosti,sigurnostiizadovoljstvauraduštosepozitivnoodražavainavećistepennjegovogpoštovanjaodkolegaišireokoline.Sticanjemnovihznanja,povezanihsasopstvenimidejamaistavovimainjihovomprezentacijomnaradnommjestuišire,kredibilitetpolaznikadobijanaznačaju.

Ciljovepublikacije je idase,tokomprocesaedukacije,polaznicidetaljnijeupoznajusapromjenamauustavno-pravnomiupravnomsistemuCrneGore,mjestu,položajuiuloziključnihdržavnihinstitucijaupravno-političkomsistemuCrneGore,aliioosnovnimpolitičkim,ekonomskimsocijalnimidrugimpravimaislobodamagrađana.Cilj ove publikacije je da polaznicima obuke posluži i kao usmjerenje za sticanje novih, širih i produbljenjijh saznanja u oblasti ustavnog i upravnog sistema Crne Gore.

Samimtimovapublikacijasemožekoristiti,nesamozaobukezaposlenihudržavnimorganima,većizaobukezaposlenihuorganimaislužbamaopštine,glavnoggrada,gradskihopštinaiprijestonice,kojiuskladusaZoLS,shodnoprimjenjujupojedinezakoneidrugepropisekojimaseuređujepravnipoložajdržavneuprave,odnosnopojedinihnjegovihsegmenata.


12 13

2. OSNOVNI POJMOVI

DRŽAVNOG UREĐENJA

UciljupravilnijegrazumijevanjaustavneiupravneregulativeCrneGore,najpresmoocijenilineophodnimdapolaznicimaseminaraukažemonaosnovneinstitutedržaveipravaikarakteristiketihinstitutakojisenerijetkomiješajuiunosezabuneushvatanjudržavnihoblika.Uprvomreduseovdjeradio:- pojmudržaveinjenimelementima- državnomobliku- oblikuvladavine- oblikudržavnoguređenja- oblikuvlasti- oblikuporetka-režima

2.1. Pojam i elementi države

Državasemožeposmatratisarazličitihaspekataiuzavisnotiodtogaidefi-nisati.Mnogojerazličitihdefinicijadržave,alidržavaje,unajširemsmislu,društvenaorganizacijakojaraspolažemonopolomfizičkesileradiočuvanjasvogdržavno-pravnogporetkaiostvarenjavrijednostiiciljatogporetka.Kaoosnovnielementidržavenajčešćeseuzimajustanovništvo,teritorijaidržavnavlast.1Elementidržavesuteritorija,vlastistanovništvo.

2.1.1. Oblik vladavine

Oblikvladavinekaoelementdržavnogoblikanajčešćeseodređujepremapoložajušefadržaveitotakodasedržaverazlikujupremapremanačinunakojisepostajeikakoseprestajebitišefdržave,ipremapravnomstatusu-položajušefadržave.Uteorijiipraksidominirajudvaoblikavladavine,ito:monarhi-jairepublika.Osnovnakarakteristikamonarhističkihoblikavladavineogledaseutomedalicekojeobavljafunkcijušefadržave,natajpoložajdolazisrod-stvom-nasljedstvom,nemaograničenmandatinijepravno-političkiodgo-voran.Tokomistorijemonarhijasejavljalaudvaoblika,itokaoneograničena-ustaromvijeku,ikaoograničena-ukasnomsrednjemviijeku.Repubilkesuoblicivladavineukojemšefdržavedolazinapoložajizborom,naodređenipe-riod,ipravnopolitičkijeodgovoranzasvojeakteipostupke.�

1 DrMomčiloDimitrijevič,DrMiroljubSimić,UvodupravosauvodomuprvoEvropskeunije,SVEN,Niš,2005,str.57

2 VladanKutlešić,Osnoviprava,JavnopreduzećeSlužbenilistSCG,Beograd2005,str.212-219

DrMomčiloDimitrijević,DrMiroljubSimić,UvodupravosauvodomupravoEvropskeunije,SVEN,Niš,2005,str.81-92

12


13

2.1.2. Oblik državnog uređenja

Oblik državnog uređenja je takav element državnog oblika koji razlikuje države po tome da li imaju samo jednu državnu organizaciju (sistem državnih organa) ili više, tj. da li imaju više sistema državnih organa. Na osnovu ovih obilježja, države se razlikuju na proste - unitarne i složene - savezne, (federal-ne) i regionalne. Pri tome je neophodno imati u vidu da se uvijek radi o jed-noj državi, bez obzira da li se radi o prostom ili složenom uređenju države.

Proste - unitarne države, posmatrano sa aspekta vršenja vlasti, mogu biti cen-tralizovane, (npr. bivše republike SRJ - Slovenija, Makedonija, Hrvatska, a od-nedavno i Crna Gora), decentralizovane, države sa autonomijom (Srbija). Regionalnadržavajedržavakojanasvojojteritorijiimajasnoijakoizraženerazlikeizmeđupojedinihdjelovauetničkom,ekonomskom,geografskom,vjer-skomilidrugomosnovu.Ovajdrugačijiinovioblikuređenjadržavepredsta-vljameđuoblikizmeđuunitarnedržaveifederacijejernjeneteritorijalnejedi-niceimajuneštovišeodjedinicaunitarnedržave,aliineštomanjeodjedinicafederalnedržave.�

Složena država - federacija je takav oblik uređenja države kada na istoj teri-toriji i istom stanovništvu postoje dva nivoa vlasti, koji nijesu sukobljeni i konkurentni već koordinirani i usaglašeni (npr. SFRJ, SRJ)

2.1.3. Oblik organizacije vlasti

Oblikorganizacijevlasti senajčešćeodređujepremameđusobnomodnosuključnihgranavlasti tj. funkcija injihovihorgana-zakonodavne,sudskeiizvršne(skupštine,vladeilipredsjednikadržaveisudstva).Najkarakterističnijiobliciorganizacijelastisu:sistemjedinstvavlastiisistempodjelevlasti.Prito-mejedinstvo,vlastimožebitiapsolutnoirelativno,birokratskoidemokratsko.Karakteristikajedinstvavlastiseogledaukoncentracijivršenjavlasti jednogdržavnogorganailisistemaistovrsnihdržavnihorganasarazličitimvarijanta-ma(npr.Skupštinauskupštinkomsistemuvlasti).Drugioblikvlastijepodje-lavlasti,pričemusevlast,tj.državnefunkcijedijelenapojedineorganekojisusamostalniuvršenjusvojihfunkcija,aliipodložnimeđusobnojkontroli.

Najtipičniji oblici podjele vlasti su parlamentarni i predsjednički sistem.�

3 VladanKutlešić,Osnoviprava,JavnopreduzećeSlužbenilistSCG,Beograd2005,str.221-243

DrMomčiloDimitrijević,DrMiroljubSimić,UvodupravosauvodomuprvoEvropskeunije,SVEN,Niš,2005,str.109-132

4 DrMomčiloDimitrijević,DrMiroljubSimić,UvodupravosauvodomuprvoEvropskeunije,SVEN,Niš,2005,str.137-151

VladanKutlešić,Osnoviprava,JavnopreduzećeSlužbenilistSCG,Beograd2005,str.246-259


14 15

2.1.4. Oblik poretka - režima

Oblikporetka-režima jepojamkojiodređujedržavunaosnovutogakomeudržavipripadasvojstvonosiocasuverenevlasti,odnosnokakonosilacsuverenevlastističetosvojstidali,komeikakoodgovarazavršenjevlasti.Najpozatijiobliciporetka-režimasuautokratijaidemokratija.Autokratijajetakavdržavniporedakukomesuverenavlastpripadapojedincuilimanjinigrađana,ukojemnosiocisuverenevlastinisutopostalinaosnovuizbornevoljegrađanainisukontrolisaniiodgovornivećinigrađana.Demokratijajetakavdržavniporedakukomesuverenavlastpripadavećinigrađana,ukomevećinagrađanabiraneposrednenosiocevlasti,kontrolišenjihovradimožeihpodvrćiodgovornostiismjeni.Pritomedemokratijamožebitineposrednaipredstavnička.

14


15

3. USTAVNO - PRAVNI POLOŽAJ CRNE GORE

3.1. Osnovni principi ustavno-pravnog položaja Crne Gore

DržavaCrnaGorajeizgrađenanapoznatimprincipimasavremenihdržava.UpravouosnovnimodredbamaUstavRCGdefinišepitanja:-države-suverenosti-demokratije-vladavinaprava-načelaorganizacijevlasti-podjelavlasti-državnisimboli-glavnigrad-teritorija-jezikipismo-državljanstvo-vjeroispovijesti-zakonodavstvo-granicesloboda

UstavRCGvećuprvomčlanudefinišeCrnuGorukao:-demokratsku,socijalnuiekološkudržavu-republiku-članicuSRJugoslavije

Dakle, izustavnopravnogodređenjamožesezaključitida jeCrnaGorarepublikanskogoblikavladavine,demokratskogoblikaporetka(režima) ifederalnajedinicaSRJugoslavije.NaravnofederalnioblikdržavnoguređenjaegzistiraojesvedodonošenjaUstavnepoveljeSrbijeiCrneGoreod14.marta2002.godine,odnosnodoDeklaracijeonezavisnostiCrneGoreiOdlukeoproglašenjunezavisnostiCrneGoreod3.juna2006.godine,kadajeCrnaGorapostalaunitarnadržava.

DeklaracijomoproglašenjuCrneGoreekološkomdržavomiz1991.godine,onajepromovisanakaoekološkadržavasaciljemdanjegujeištitisveprirodnevrijednosti.Utomsmislu,Ustaviutvrđujepravosvihgrađananazdravuživotnusredinuinablagovremenoipotpunoobavještenjeonjenomstanju,aliiobavezudržavedaštitiživotnusredinu,obavezusvakogadaunapređujeičuvaživotnusredinu,pričemuslobodaprivređivanjaislobodapreduzetništvamogubitiograničenezaštitomživotnesredine.

Takođe,CrnaGorasedeklarisalakaosocijalnadržava,pričemuUstavne


16 17

definišepojamsocijalnedržave.NaimeuujedinjenimzemljamazapadneEvropeiSAD-a,javilesusekoncepcije,aunekimzemljamaipraksa,novihpolitičkihmodela“socijalnedržave”,“pravednedržave”ili“velikogdruštvablagostanja”.Premanekimanglo-saksonskimteoretičarimapodsocijalnomdržavomblagostanjapodrazumijevaserazvijenisistemsocijalneizdravstvenesigurnostiiveomarazvijenaiefikasnaslužbaufunkcijisocijalnesigurnostigrađana.Međutim,većinateoretičaradržavublagostanjadefinišemnogošire:kaojedanodmodelakojiporedrazvijenogsistemasocijalnesigurnosti,socijalnihdavanjaiprogresivnogporeskogsistemakarakterišeipravičnaraspodjela.Državablagostanjakarakterišeseimješovotomekonomijomzasnovanomnakompromisu,aneprotivrječnostimaizmeđukapitalairadakojimaseuvažavajumeđusobni interesi -profita,dobiti,uvećanjazaradaisocijalnesigurnosti,kojaćeunapređivatiištititisocijalnusigurnostisocijalnapravagrađanakrozunapređenjeprocesaiinstitutasocijalnogdijaloga.Utomkontekstu,UstavRCGutvrđuješirokikorpussocijalnihpravaislobodagrađana.

Odlukomoproglašenjunezavisnostiutvrđenojenekolikoprincipa:

1.RCGjenezavisnadržavasapunimmeđunarodno-pravnimsubjektivitetomunjenimpostojećimdržavnimgranicama. 2.RCGobnovomdržavnenezavisnosti,preuzimasveposlovekojejeusvajanjemUstavnepoveljedržavnezajedniceSrbijaiCrnaGorapovjerilainstitucijamadržavnezajednice. 3.RCGprimjenjuje ipreuzimameđunarodneugovoreisporazumekoje jezaključilaikojimajepristupiladržavnazajednicaSrbijaiCrnaGora,akojiseodnosenaCrnuGoruikojisuusaglasnostisanjenimpravnimporetkom. 4.DodonošenjaodgovarajućihpropisaRepublikeCrneGore,primjenjujekaonjenepropiseonekojisunadanstupanjanasnaguoveodlukevažilikaopro-pisidržavnezajedniceSrbijaiCrnaGora,akonijesuusuprotnostisapravnimporetkomiinteresimaRepublikeCrneGore.

DeklaracijomonezavisnostiRepublikepotvrđujesenezavisnostCrnaGora,kaodržavesapunimmeđunarodno-pravnimsubjektivitetom,inastavakiz-gradnjekaograđanskedržave,multinacionalno,multietničko,multikulturnoiviševjerskodruštvo,zasnovananapoštovanjuizaštitiljudskihslobodaipra-va,pravamanjina,principimaparlamentarnedemokratije,vladavinepravaitržišneekonomije,štoćeseunaprijeditidonošenjemnovogUstavaRCG. Takođe,Deklaracijomse,uskladusaOdlukomonezavisnosti,utvrđujuprio-ritetidaljihaktivnostiCrneGoreu:

PrihvatanjuprincipautvrđenihdokumentimaUjedinjenihnacija,SavjetaEvro-pe,Organizacijezaevropskubezbjednostisaradnjuidrugihmeđunarodnihorganizacija,ipokretanjupostupkazapunopravnočlanstvoCrneGoreutiminstitucijama;

16


17

Prihvatanjuipreuzimanjupravaiobavezakojiproističuizdosadašnjegaranžma-nasaEvropskomunijom,Ujedinjenimnacijama,SavjetomEvropeiOrganiza-cijomzaevropskubezbjednostisaradnjuidrugimmedjunarodnimorganiza-cijama,akojiseodnosenaCrnuGoruikojisuuskladusanjenimpravnimpo-retkom,pružajućipunupodrškuradunjihovihagencijaipredstavništavanasvojojteritoriji;

UbrzanomintegrisanjuCrneGoreuEvropskuunijuiodlučnostzanastavakefikasnogispunjavanjauslovaizahtjevasadržanihuKopenhaškimkriteriju-mimaiProcesustabilizacijeipridruživanja;

ČvrstomopredjeljenjuRCGdapristupievropskimievroatlantskim-NATObezbjednosnimstrukturamaidanastavidadoprinosiučvršćivanjuregionalnestabilnostiibezbjednosti;

PosvećenostidaljemnapretkuuprocesupristupanjaSvjetskojtrgovinskojor-ganizaciji,spremnostinaispunjavanjeobavezekojeproizilazeizčlanstva;

Nastavkuiunapređenjupostojećesaradnjesameđunarodnimfinansijskimin-stitucijamaipokretanjupostupkazaregulisanjesamostalnogčlanstva;

Poštovanjuprincipameđunarodnogprava,odlukaMeđunarodnogsudapra-vdeiodlučnostidanastavipunusaradnjusaMeđunarodnimkrivičnimsudomzabivšuJugoslaviju.

Uspostavljanjuirazvijanju,naprincipimameđunarodnogprava,bilateral-nihodnosasadrugimdržavama,prihvatajućipravaiobavezeizdosadašnjiharanžmanainastavaksaaktivnompolitikomdobrosusjedstvairegionalnesa-radnje.

Osimtoga,potvrđujućidobrenamjere,RepublikaCrnaGoraiskazujeposebaninteresipunuspremnostdasaRepublikomSrbijom,riješidosadašnjameđusobnapravaiobavezeidarazvijadobreiprijateljskemeđudržavneodnose.

DonošenjemOdlukeonezavisnotiiDeklaracije,institucijedržavnezajedniceSrbijaiCrnaGoranemajuvišepravnoguticajanapravniporedakCrneGore.

3.1.1. Suverenost

Unajopštijempravno- teorijskomsmislupoddržavnomsuverenošćusepodrazumijevapostojanje: teritorijedržave,stanovništva ivlasti, tj.pune“jurisdikcije”-vršenjapunevlastiodstranedržavnihorgananasvojojteritoriji.Poredovih“unutrašnjih”elemenatasuverenosti,neophodnajejoši“spoljašnja”suverenosttj.priznanjedržaveodmeđunarodnihorganizacijaidrugihdržava.Veomajeteškogovoritioapsolutnojsuverenostidržave,izrazlogaštosugotovosvedržavekojesuičlaniceraznihmedjunarodnihorganizacija:Ujedinjenihnacija,Evropskeunijeitd,dužnepoštovatiimeđunarodnopravo,pričemujeopštepravilodameđunarodnopravoimasupsermatiju,tj.prvenstvouprimjeni


18 19

nadnacionalnimpravom.Utomsmislumeđunarodnopravodonekleformal-nomožeda“ograničavasuverenost”.

UUstavuRCGvrlojejasnoopredijeljenodasuverenostpripadagrađanima,dagrađaniostvarujuvlastneposrednoiprekoslobodnoizabranihpredstavnikaidaseopromjenidržavnogstatusa,oblikavladavineipromjenigranicenemožeodlučivatibezprethodnosprovedenogreferendumagrađana.

3.1.2. Demokratija

“Demos”-narodi“kratos”- vladatisuetimološkigrčkikorijenipojmademokra-tijekaovladavinenaroda,odnosnovladavinevećinenadmanjnom.UtomsmisluUstavRCGdemokratijukaooblikvladavinenarodaodređujesanegativnogaspekta,kroznegacijuuspostavljanjaipriznanjavlastikojanijeproisteklaizslobodnoizraženevoljegrađana.Toznačidajedemokratskavlastsamoonavlastkojajekonstituisananaosnovuslobodnoizraženevoljegrađana.

3.1.3. Vladavina prava

Osnovniprincipsvakedemokratskedržavejevladavinaprava,tj.legalitet,kojiseizražavakrozustavnuformulacijudadržavapočivanavladavinipravaidajevlastvezanaUstavomizakonom.Jednostavnijerečeno,opštiprincipdasusviodgovornipredUstavomizakonom,podrazumijevaidavlastfunkcionišeugranicamautvrđenihUstavomizakonimadržave.

3.1.4. Podjela vlasti

Načelopodjelevlasti,kaodominantnonačeloorgnizovanjasavremenihdemokratskihdržava jekonstituisanoiUstavomRCG.VlastuCrnojGoriuređujeseponačelupodjelevlastinazakonodavnu,izvršnuisudsku.Zako-nodavnuvlastvršiSkupština,izvršnuvlastVlada,asudskuvlastsudovi.Cr-nuGorupredstavljapredsjednikRepublike.UstavnostizakonitostštitiUsta-vnisud.Ovonačelodetaljnije jerazrađenokrozodredbeIIIdijelaUstava-“Uređenjevlasti“.

3.1.5. Državni simboli

Jedanodelementadržavnostijesvakakogrb,zastavaihimnadržave.UstavRCGsamoutvrđujepravoCrneGoredaimagrb,zastavuihimnu,alibliženerazradjujeoveinstitute.PosebnimZakonomodržavnimsimbolimaidanudržavnostiCrneGoredetaljnijejeuređengrb,zastavainjihovaupotrebakaoiizvođenjehimne.

18


19

3.1.5.1. GrbGrbCrneGorejeuoblikuzlatnogkrunisanogdvoglavogorla,uzdignutihkrilaupoletu,saskiptromudesnoj išaromulijevojkandžinacrvenojosnovi.Naprsimaorlaještitsazlatnimlavomuprolazu.Lavjenazelenompo-ljusaplavompozadinom.Krunaiznadorlovskihglavaiskiptarsuzlatnisakrstomnavrhu.Šarjeplavisazlatnimokovomikrstom.

3.1.5.2. ZastavaZastavaCrneGorejecrveneboje,saGrbomnasrediniizlatnimobrubom.Odnosduži-neiširinezastavejedvapremajedan.Grbnazastavizauzima2/3visinezastave.Sre-dišnjatačkaGrbapoklapasesatačkomuko-jojsesijekudijagonalezastave.Širinazlatnogobrubaje1/20užegdijelazastave.

3.1.5.3. Himna

HimnaCrneGore(udaljemtekstu:Himna)jeste„Ojsvijetlamajskazoro”.

3.1.5.4. Glavni grad

Jednoodobilježjasvakedržavejeiglavnigrad.UstavomRCGjeutvrđenodajeGlavnigradCrneGore-Podgorica,adajePrijestonicaCrneGore-Cetinje.Ta-kođe,posebnimZakonomoGlavnomgradujeuređenodajePodgoricaGlavnigradiadministrativnicentarRepublikeCrneGore5,aZakonomoPrijestonicijeuređenodajeCetinjekaoistorijskiikulturnicentar,PrijestonicaCrneGore.

3.1.5.5. Teritorija

Teritorijajebitanelementsuverenostidržave.TeritorijaCrneGorejejedinstve-naineotuđivaiCrnaGoraseteritorijalnoorganizujeuopštine.PosebnimZako-nomopodjeliSRCGnaopštineizvršenajeadministrativnapodjelarepublikena21opštinu,međukojimasu,shodnoustavu,iglavnigradiprijestonica.6

3.1.5.6. Jezik i pismo

Jezikipismočinedioidentitetajednognaroda.Posmatranosaformalno-pra-vnogaspektauCrnojGori,shodnoustavu,uslužbenojupotrebijesrpskije-zikijekavskogizgovora,pričemujeravnopravnoćiriličnoilatiničnopismo.Uopštinamaukojimavećinuiliznačajandiostanovništvačinepripadnicinacio-nalnihietničkihgrupa,uslužbenojupotrebisuinjihovijeziciipisma.Izvjesnedileme,povodomoveodredbe,nastalesunakonuvođenjaunastavneprograme

5 ”Sl.listRCG“br.65/056 Sl.listRCG”br.10/60,6/65,17/65,6/70,45/90


20 21

zaosnovneisrednješkolenastavnogpredmeta»maternjijezikiknjiževnost«,umjestosrpskijezikiknjiževnost.Međutim,Odborzaprosvjetu,kulturu,zdrav-stvo,radisocijalnostaranjeiOdborzaljudskapravaislobodeSkupštineRCG7,povodomovedileme,staojenastanovištudabisvakoimenovanjepredmetnogprogramaodrednicomkojanebiuvažavalačinjenice,dasuuCrnojGori,odjužnoslovenskihjezika,uupotrebisrpski,crnogorski,bošnjačkiihrvatski,kaomaternjijezici,štojepokazaoiposljednjipopisstanovništva,ilikojabiigno-risalasvepopisomstanovništvakonstatovanejezike,bilonajdirektnijekršenjeosnovnihprincipaiodredbi,kakoUstavaRCGiPoveljeoljudskimimanjin-skimpravima,takoisvihmeđunarodnihakataizoveoblasti. UvođenjematernjegjezikaiknjiževnostikaonastavnogpredmetanedovodiupitanječinjenicudajejezikkojimsegovoriuSrbiji,BiH,HrvatskojiCrnojGo-ri,uosnovi,jedinstvenjezičkisistemkojisvakinarodimapravonazvativla-stitimimenom.

3.1.5.7. Državljanstvo

Bitanstatusnielementsvakoggrađaninajeidržavljanstvo.UCrnojGoripostojicrnogorskodržavljanstvo.PritomeUstavograničavapravodržavedanekoglišicrnogorskogdržavljanstvailidamuonemogućidapromijenitodržavljanstvo.DržavljanstvojeuređenoposebnimZakonomocrnogorskomdržavljanstvuko-jimsuuređeniosnoviipostupaksticanjaiprestankadržavljanstva.8

3.1.5.8. Vjeroispovijesti

OsnovniustavniprincipodvojenosticrkveoddržavejekonstituisaniUstavomRCG.Pravoslavnacrkva,Islamskavjerskazajednica,Rimokatoličkacrkvaidrugevjeroispovijestisuodvojeneoddržave.Vjeroispovijestisamostalnouređujusvojuunutrašnjuorganizacijuivjerskeposlove,ugranicamapravnogporetka.Državamaterijalnopomaževjeroispovijesti.

3.1.5.9. Zakonodavstvo

Svakapravnadržavapočivanaprincipulegaliteta-zakonitosti.UstavomRCGjeuređenodaseZakonomuskladusaUstavomuređuje:1) načinostvarivanjaslobodaipravaakojetoneophodnozanjihovoostvari-

vanje2) načinosnivanja,organizacijainadležnostorganavlastiipostupakpredtim

organimaakojetoneophodnozanjihovofunkcionisanje3) sistemlokalnesamouprave4) drugapitanjaodinteresazaRepubliku

3.1.5.10. Granice sloboda

Sloboda,kaoprirodnopravoijednaodnajvećihvrijednostičovjekakonstituisanajeiUstavomRCGuzustavnudefinicjuiprezumpcijudajeuCrnojGorislobodnosveštoUstavomizakonomnijezabranjeno.Pritome,Ustavuspostavljaigranice7 MišljenjeSU-SKBr.09i12-155/3od07.juna2004.godine8 “Sl.listRCG”br.41/99

20


21

slobodekrozodređenjedajesvakoobavezandasepridržavaUstavaizakona,adajejavnifunkcionerobavezanjedasavjesnoičestitoobavljafunkcijuidajezatoodgovoran.

3. 2. Slobode i prava

3.2.1. Ustavni i drugi okviri sloboda i prava

Nespornajenužnostpostojanjadržaveiprava,alijenespornoidanjihovopo-stojanjeusmjeravaiograničavaponašenjaljudi,bezobzirakakvajedržavaipra-vo,odnosnokakvajevlastkojasenjimevrši.Akojenužnostograničavanjeslobo-dnogčovjekovogponašanja,ondanijesvejednokakvojeikolikotoograničenje.Upravouvrstiiobimuograničenjarazlikovalesuseuvijek,paidanas,državeinjihovipravniporetci.

Slobodeipravasemogu,uzavisnostiodkriterijuma,različitorazvrstavati.Takosemogurazvrstatipremaistorijskomtrenutku,tj.vremenunastanka,napra-vaprvegeneracije-ličnaipolitička,pravadrugegeneracije-ekonomskaiso-cijalnaikulturna,ipravatrećegeneracije-pravaličnostiiprivatnostiizaštiterazličitihosobenosti.Premastepenuostvarenosti,pravasemogurazvrstatina:formalna-kojasupropisanai stvarna -kojasupropisanaiostvarena.Saaspek-tasubjekta-nosiocapravaistamogubiti:individualna-gdjejenosilacpra-vapojedinac,ikolektivna-gdjejenosilacpravagrupailipojedinacugrupi.Takođejepravamogućerazlikovatiipremaodnosudržavepremačovjekukaonosiocunapravanegativnog statusa-gdjeječovjekpasivniobjekatzaštiteodakcijedržavnevlasti(pravonaživot),pravapozitivnog statusa-gdjeječovjekovlašćendaoddržavezahtijevaodređenočinjenje(pravonazdravstvenu,so-cijalnu,penzijsko-invalidskuzaštituitd)iaktivan status-pravočovjekadasamučestvujeuvršenjujavnihposlova(biračkopravo,pravonarodneinicijati-ve,itd).Posmatranosaaspektasadržine,pravamogubiti:lična, politička, eko-nomska, socijalna, kulturna.PolazećiupravoodsadržinskogkriterijumimaiUstavRCGjeklasifkovaopravaislobodenaovekategorije.

Mejdutimosobenostsavremenogpolitičkogsistemaogledaseuizdizanjupra-vaislobodagrađanasanacionalnihnameđunarodninivo,pričemupravaislo-bodepostajusvevišeskupgeneralnihmeđunarodnopriznatihprava,kojasesamoimplementirajuunutrašnjimzakonodavstvimadržava.UtomkontekstuznačajnesuKonvencijeoljudskimpravima,Paktosocijalnimiekonomskimpravima,Paktopolitičkmpravimaitd.

SlobodeipravagrađanaostvarujusenaosnovuUstava,aliinaosnovupomenu-tihmeđunarodnihakataiposebnihzakonakojejedonijelaCrnaGora,naročitousferiostvarivanjapravanacionalnihmanjinaietničkihgrupa.

Ustavniokvirpravaisloboda,izmeđuostalog,vezujesezanačelao:slobodiijednakosti,nepovredivosti,zaštitiipravnojpomoći.


��

3.2.1.1. Sloboda i jednakost

UstavnaslobodaijednakostnašimUstavomseodređujedvojako,ito:prvo,kaoslobodaijednakostgrađanabezobziranabilokakvuposebnostiličnosvoj-stvo,idrugo:jednakostsvihpredzakonom.Jednakostgrađanabezobziranabilokakvuposebnostpodrazumijeva“argumentumacontrario”dasegrađanikojiimajunekeposebnostiililičnosvojstvo,nemogudrugačijetretiratiusmi-sluproširivanjailiuskaraćivanjaslobodauodnosunadrugegrađane.Osimto-ga,svigrađanisujednakipredzakonominikakveposebnostinemoguutica-tinabilokakavprivilegovanijipoložajpojedinacailigrupauodnosunaostalegrađane.UtomkontekstujeinajnovijaodlukaUstavnogsudakojijeoglasioneustavnimodredbeZMPSkojimajeprimijenjenprincipafirmativneakcije,kojiobezbjeđujedodatanbrojmandataodbornikaiposlanikazapripadnikemanji-nauzavisnostiodprocentamanjinauukupnombrojustanovnikaCrneGore,odnosnolokalnezajednice.

3.2.1.2. Nepovredivost

Nepovredivostslobodaipravajebitnoustavnopravo,kojeusebiapsorbujeiobavezusvakoga,uključujućiidržave,dapoštujeslobodeipravadrugih.Takođenepovredivostpodrazumijevaikažnjivostzazloupotrebuslobodaiprava.

Ovaodredbajeuskopovezanasačl.13Ustavakojaobavezujesvesubjekteipojedincedasepridržavajuustavaizakona.Ovaobavezaseodnosinesamonapojedincevećinadržavneorganeinosiocejavnihovlašćenja,takodaizopštedužnostiproizilazedužnostisvihiobavezasvakogpojedincadapoštujeslobodeipravadrugih,poštujućiUstavkojimseonegarantuju.ZloupotrebaslobodaipravaseinkriminišeisankcionišenaosnovuUstava.Ovazloupotre-bamogućajekakokodonihkojiimajuikoristeslobodeiprava,takoikodonihkojiodlučujuoslobodamaipravima.Toznačidaseonaodnosinesamonapojedince,većinadržavneorganeodnosnoorganekojivršejavnaovlašćenja,odlučujućionečijempravuilislobodi.Oveustavneodredbesukonkretnijerazrađeneumnogimzakonima,naročitokadajeriječozloupotrebiprava.Takonpr.krivičnozakonodavstvoinkriminišezloupotrebuslužbenogpoložajailiprekoračenjeslužbenihovlašćenjaprilikomodlučivanjaorganavlastiopravi-mailislobodamagrađana,iliobavezuorganavlastidanadoknadištetukojujesvojimnezakonitimradomslužbenoliceorganananijelopojedincu,pravnomlicuilidrugomsubjektu.

3.2.1.3. Zaštita

Jednakostgrađanaizmeđuostalogapsorbujeusebipravograđanaidrugihsubjekatana jednakuzaštitusvojihslobodaipravauzakonomutvrđenompostupku,kaoiustavnojamčenjepravanažalbuilidrugogpravnogsredstvaprotivodlukekojomserješavaonjegovompravuilinazakonomzasnovanominteresu.

��


��

3.2.1.4. Pravna pomoć

Jednoodosnovnihustavnihpravajeipravonapravnupomoćsvimsubjektima,kojupružaadvokatura,kaosamostalnainezavisnaslužbaidrugeslužbe.PružanjepravanapomoćposebnojeuređenoZakonomoadvokaturi,adrugioblicipružanjapravnepomoćiidrugimpropisima-najčešćeaktimalokalnesamoupravekojimaseorganizujuposebneslužbepravnepomoćiprilokalnimzajednicama.Nerijetkopravnupomoćpružajuinevladineorganizacije,sin-dikatidrugeorganizacije.

3.2.1.5. Životna sredina

Svakoimapravonazdravuživotnusredinuinablagovremenoipotpunoobavještenjeonjenomstanju.Svakojeobavezandaunapređujeičuvaživotnusredinu.

3.2.2. Vrste prava i sloboda

UstavRCGkaoimnogisavremeniustaviuređujučitavkorpusljudskihpra-vaisloboda.DrugidioUstava-“Pravaislobode”čaku63odredbekonkretnouređujepravaislobodegrađana,svrastavjućiihuodgovarajućegrupeuzavi-snostiodnjihovogkarakterainačinaostvarivanja.Utomkontekstu,Ustavgru-pišepojedinačneikolektivneslobodeipravau:- ličneslobodeiprava- političkeslobodeiprava- ekonomskeslobodeiprava- socijalneikulturneslobodeiprava- pravonalokalnusamoupravui- posebnapravapripadnikanacinalnihietničkihgrupa

Svakanavedenavrstaustavnihslobodaipravausebiapsorbujevelikikorpuspojedinačnihpravaokojimaćemogovoriti,ukratko,udaljemradu.

3.2.2.1. Lična prava i slobode

Ugrupuličnihpravaislobodaspadaju:nepovredivostličnosti,smrtnakazna,lišenjeslobode,ograničenjepritvora,poštovanje ličnosti,zaštita fizičkogintegriteta,načelozakonitosti,pravonanaknaduštete,pravonaodbranu,načeloprimjeneblažegzakona,načelo“nebisinidem”,slobodakretanjainastanjivanja,nepovredivoststana,tajnapisma,zaštitapodatakaoličnosti. a) Smrtna kaznaŽivotčovjekajeneprikosnoven.Smrtnakaznamožesepropisatiiizrećisamozanajtežeoblikekrivičnihdjela.Međutim,bezobziraštoUstavRCGdajemogućnostpropisivanjasmrtnekazne,neophodnojenapomenutidanoviKrivičnizakoniknesadržismrtnukaznukaosankciju,takodajeonadonošenjemnovogzakonikaisključenaizpozitivnopravnogsistemaCrneGore.Upravoisključenjesmrtnekazneizkrivičnogzakonodavstva,kaojedanoduslova,istovremenoomogućavalakšeuključenjeCrneGoreuSavjetEvrope.


�� 25

b) Lišenje slobodeSvako imapravona ličnuslobodu.Lice lišenoslobodemoraodmahbitiobaviješteno,nasvomjezikuilijezikukojirazumije,orazlozimališenjaslobo-de.Licelišenoslobodeistovremenomorabitiupoznatodanijedužnoništadaizjavi.Nazahtjevlicališenogslobodeorganjedužandaolišenjuslobodeod-mahobavijestinjegovenajbliže.Licelišenoslobodeimapravodanjegovomsaslušanjuprisustvujebranilackogaizabere.Nezakonitolišavanjeslobodejekažnjivo. c) PritvorLicezakojepostojiosnovanasumnjadajeizvršilokrivičnodjelomože,naosno-vuodlukenadležnogsuda,bitipritvorenoizadržanoupritvoru,samoakojetoneophodnoradivođenjakrivičnogpostupka.Pritvorenomlicumoraseuručitiobrazloženorješenjeučasupritvaranjailinajkasnijeuroku24časaodpritva-ranja.Protivovogrješenjapritvorenoliceimapravožalbe,okojojsudodlučujeurokuod48časova.Trajanjepritvoramorabitisvedenonanajkraćemogućevrijeme.Pritvormožetrajatipoodluciprvostepenogsudanajdužetrimjesecaoddanapritvaranja.Ovajrokseodlukomvišegsudamožeprodužitijošzatrimjeseca.Akosedoistekatihrokovanepodigneoptužnica,okrivljenisepuštanaslobodu.Pritvormaloljetnikanemožetrajatidužeod60dana.

d) Poštovanje ličnostiJamčisepoštovanjeljudskeličnostiidostojanstvaukrivičnomisvakomdru-gompostupku,uslučajulišenja,odnosnoograničenjaslobodeizavrijemeizvršavanjakazne.Zabranjenojeikažnjivosvakonasiljenadlicemkojejelišenoslobode,odnosnokomejeslobodaograničena,kaoisvakoiznuđivanjepriz-nanjaiizjava.

e) Zaštita fizičkog integritetaNikonesmijebitipodvrgnutmučenju,ponižavajućemkažnjavanjuipostu-panju.Zabranjenojevršitinačovjeku,beznjegovedozvole,medicinskeidru-geoglede.

f) Načelo zakonitostiNikonemožebitikažnjenzadjelokoje,prijenegošto jeučinjeno,nijebilopredviđenozakonomilipropisomzasnovanimnazakonukaokažnjivodjelo,nitimusemožeizrećikaznakojazatodjelonijebilapredviđena.Krivičnadje-laikrivičnesankcijeodređujusezakonom.Nikonemožebitismatrankrivimzakrivičnodjelodoktonebudeutvrđenopravosnažnomodlukomsuda.

g) Pravo na naknadu šteteLicekojejeneosnovanolišenoslobodeilijeneosnovanoosuđenoimapravonanaknadušteteoddržave. h) Pravo na odbranuSvakomesejamčipravonaodbranuipravodauzmebraniocapredsudomilidrugimorganomnadležnimzavođenjepostupka.

��


25

i) Pravo na primjenu blažeg zakonaKrivičnaidrugakažnjivadjelautvrđujuseikaznezanjhizričupozakonuilipropisuzasnovanomnazakonukojijevažiouvrijemeizvršenjadjela,osimakojenovizakonilipropiszasnovannazakonublažizaučinioca. j) Ne bis in idemNikonemožedvaputaodgovaratizaistokažnjivodjelo.

k) Kretanje i nastanjivanjeGrađaninusejamčislobodakretanjainastanjivanja.Slobodakretanjainastan-jivanjamožeseograničitisamoakojetopotrebnozavođenjekrivičnogpostup-ka,sprečavanjaširenjazaraznihbolestiilizaodbranuSRJugoslavije.

l) Nepovredivost stanaStanjenepovrediv.Službenolicemožeućiustanilidrugeprostorijeprotivvol-jenjegovogdržaocaiunjimavršitipretresnaosnovuodlukesuda.Pretressevršiuprisustvudvasvjedoka.Službenolicesmijeućiutuđistanilidrugepro-storijeibezodlukesudaivršitipretresbezprisustvasvjedokaakojetoneop-hodnoradineposrednoghvatanjaučiniocakrivičnogdjelailiradispasavanjaljudiiimovine.

lj) Tajna pismaTajnapismaidrugihsredstavaopštenjajenepovrediva.Odnačelanepovre-divostitajnepismaidrugihsredstavaopštenjamožeseodstupitinaosnovuodlukesudaakojetoneophodnozavođenjekrivičnogpostupkailizaodbra-nuSRJugoslavije.

m) Podaci o ličnostiJamčisezaštitapodatakaoličnosti.Zabranjenajeupotrebapodatakaolično-stivannamjenezakojusuprikupljeni.Svakoimapravodabudeupoznatsapodacimakojisuprikupljenioličnostikojisenanjegaodnose,kaoipravonasudskuzaštituuslučajuzloupotrebe.

3.2.2.2. Političke slobode i prava Ugrupupolitičkihpravaislobodaspadaju:biračkopravo;pravonainicijativu,predstavkuipeticiju;jamčenjeslobodečovjeka;slobodaštampe,odgovor,ispra-vka,naknadaštete;zabranacenzureštampe;zabranasprečavanjarasturanještampe;slobodagovora,slobodazbora,slobodaudruživanja,zabranaorgan-izovanja;zabranatajnihiparavojnihorganizacija;neravnopravnostinetrpeljivostigrađaniimeđunarodneorganizacije.Kaoštosemožeprimijetiti,pojedinapolitičkapravaislobodeustavodređujesapozitivnogaspekta,dokpojedineodređujesanegativnogaspektakrozzabrane. a) Biračko pravoGrađaninCrneGorekojijenavršio18godinaimapravodabiraidabudebi-ran.Biračkopravoseostvarujenaizborima.Biračkopravojeopšteijednako.Izborisuslobodniineposredni,aglasanjejetajno.NačinostvarivanjabiračkogpravadetaljnijejeuređenZIPO,ZIPR i zIpo.


26 27

KadajeriječobiračkompravupripadnikanacionalnihmanjinaneophodnojeistaćidajeZMPSprimijenioprincip afirmativne akcije, obezbjeđujućidoda-tanbrojmandataposlanikazapripadnikemanjina,nanačinštomanjinekojeuukupnomstanovništvučineod1%do5%,shodnorezultatimaposljednjegpo-pisastanovništva,garantujezastupljenostuSkupštiniRCGsajednimposla-ničkimmandatom,prekopredstavnikaizabranogsamanjinskeizborneliste.Zamanjinekojeuukupnomstanovništvučinepreko5%,shodnorezultatimaposljednjegpopisastanovništva,garantujesetriposlaničkamandatauSkupšti-niRCG,prekopredstavnikaizabranihsamanjinskihizbornihlista,pričemusemoravoditiračunaojezičkimietničkimspecifičnostima,kaoiostečenomiz-bornompravuAlbanacauRepublici.

Sličnajesituacijaizaostvarivanjebiračkogpravanalokalnimizborima.Usku-pštinulokalnesamoupravebirasejedanpredstavnikmanjinekojaustanov-ništvulokalnesamoupraveučestvujeod1%do5%,aiznad5%uskladusaiz-bornimzakonodavstvom.

Međutim,neophodnojeistaćidajeUstavnisudocijenioneustavnimoveod-redbekojimasedodatnopotenciraprincipafirmativneakcije,čimesepriostva-rivanjubiračkogprtavaunejednakpoložajdovodeostaligrađanikojinijesupripadnicimanjina.

b) Inicijativa, predstavka i peticijaSvakoimapravodapokreneinicijativu,podnesepredstavku,peticijuilipred-logdržavnomorganuidadobijeodgovor.Nikonemožedabudepozvannaodgovornost,nititrpjetidrugeštetneposljedicezbogstavovaiznijetihuinici-jativi,predstavci,peticijiilipredlogu,osimakojetimeučiniokrivičnodjelo. c) Slobode čovjekaJamčiseslobodaubjeđenjaisavjesti.Jamčiseslobodamisliiizražavanjamišl-jenja,slobodevjerovanja,javnogiliprivatnogispovijedanjavjere,kaoislobo-daizražavanjanacionalnepripadnosti,kultureiupotrebesvogjezikaipisma.Nikonijeobavezandaseizjašnjavaosvommišljenju,vjeriinacionalnojpri-padnosti.

d) Sloboda štampeJamčiseslobodaštampeidrugihvidovajavnogobavještenja.Građaniimajupravodausredstvimajavnogobavještavanjaizražavajuiobjavljujusvojamišl-jenja.Izdavanjenovinaijavnoobavještavanjedostupnojesvima,bezodobren-ja,uzupiskodnadležnogorgana.Radio-difuznisistemuređujesezakonom. e) Odgovor, ispravka, naknada šteteJamčisepravonaogovoripravonaispravkuobjavljenognetačnogpodatkailiobavještenja,kaoipravonanaknadušteteprouzrokovaneobjavljivanjemne-tačnogpodatkailiobavještenja. f) Cenzura štampeZabranjenajecenzuraštampeidrugihvidovajavnogobavještavanja.

26


27

g) Rasturanje štampeNikonemožespriječitirasturanještampeiširenjedrugihobavještenja,osimakoseodlukomsudautvrdidasenjimapozivananasilnorušenjeustavnogporetka,narušavanjeteritorijalnecjelokupnostiCrneGore,kršenjezajamčenihslobodaiprava,iliizazivanacionalna,rasnailivjerskamržnjainetrpeljivost. h) Sloboda govoraJamčiseslobodagovoraijavnogistupanja. i) Sloboda zboraGrađanimasejamčislobodazboraidrugogmirnogokupljanja,bezodobrenja,uzprethodnuprijavunadležnomorganu.Slobodazboraidrugogmirnogokupljanjagrađanamožeseprivremenoograničitiodlukomnadležnogorganaradisprečavanjaugrožavanjazdravljaimoralailiradibezbjednostiljudiiimovine. j) Sloboda udruživanjaGrađanimasejamčislobodapolitičkog,sindikalnogidrugogudruživanjaidje-lovanja,bezodobrenja,uzupiskodnadležnogorgana.Državapomažepoli-tička,sindikalnaidrugaudruženja,kadzatopostojijavniinteres. k) Zabrana organizovanjaZabranaorganizovanjaodnosisenazabranupolitičkogorganizovanjaudrža-vnimorganima.Takođe,onaobuhvatazabranuprofesionalnimpripadnici-mapolicijedanemogubitičlanovipolitičkihstranaka,kaoizabranusudija-ma,sudijamaUstavnogsudaidržavnomtužiocudabudučlanoviorganapo-litičkihstranaka. l) Tajne i paravojne organizacijeZabranjenojedjelovanjepolitičkih,sindikalnihidrugihorganizacijakoje jeusmjerenonanasilnorušenjeustavnogporetka,narušavanjeteritorijalnecje-lokupnostiCrneGore,kršenjezajamčenihslobodaipravačovjekaigrađaninailiizazivanjenacionalne,rasne,vjerskeidrugemržnjeinetrpeljivosti.Zabran-jenojeosnivanjetajnihorganizacijaineregularnihvojski. lj) Neravnopravnost i netrpeljivostProtivustavnojeikažnjivosvakoizazivanjeipodsticanjenacionalne,vjerske,rasneidrugeneravnopravnosti,kaoiizazivanjeiraspirivanjenacionalne,ras-ne,vjerskeidrugemržnjeilinetrpeljivosti. m) Građani i međunarodne organizacijeGrađaniimajupravoučešćauregionalnimimeđunarodnimnevladinimorga-nizacijama.GrađaniimajupravoobraćanjameđunarodniminstitucijamaradizaštitesvojihslobodaipravazajamčenihUstavom


28 29

3.2.2.3. Ekonomske, socijalne i kulturne slobode i prava

U grupu ekonomskih, socijalnih i kulturnih sloboda i prava spadaju: svojina, nasljeđivanje, privređivanje i preduzetništvo, ograničavanja svojine i priv-ređivanja, porezi, autorska prava, opšta opasnost, pravo na rad, prava zapo-slenih, pravo na štrajk, socijalno osiguranje, zaštita invalida, zdravstvena za-štita, brak, majka i dijete, zabrana zloupotreba djece, pravo na školovanje, autonomija univerziteta, nauka, kultura i umjetnost, država i priroda.

a) SvojinaJamčisepravosvojine.Nikonemožebitilišenpravasvojinenitimusepravosvojinemožeograničiti,osimkadatozahtijevajavniinteresutvrđenzakonomilinaosnovuzakonauznaknadukojanemožebitinižaodtržišne. b) NasljeđivanjeJamčisepravonasljeđivanja. c) Privređivanje i preduzetništvoJamčiseslobodaprivređivanjaislobodapreduzetništva.Zabranjenisusvakiaktiradnjekojimasestvarailipodstičemonopolskipoložajisprečavatržišnoprivređivanje. d) Ograničavanja svojine i privređivanjaPravosvojineislobodaprivređivanjamoguseograničitizakonom,odnosnouredbomsazakonskomsnagom,zavrijemevanrednogstanja,neposredneratneopasnostiiliratnogstanja. e) PoreziSvakojeobavezandaplaćaporezeidrugedažbine. f) Autorska pravaJamčiseslobodastvaranjaiobjavljivanjanaučnihiumjetničkihdjela,naučnihotkrićaitehničkihizuma,anjihovimstvaraocimamoralnaiimovinskaprava. g) Opšta opasnostSvakojeobavezandaučestvujeusprečavanjuiotklanjanjuopšteopasnosti. h) Pravo na radSvakoimapravonarad,naslobodanizborzanimanja izapošljavanja,napravičneihumaneusloveradainazaštituzavrijemanezaposlenosti.Zabran-jenjeprinudnirad. i) Prava zaposlenihZaposleniimajupravonaodgovarajućuzaradu.Zaposleniimajupravonaogra-ničenoradnovrijemeiplaćeniodmor.Zaposleniimajupravonazaštitunara-du.Omladina,ženeiinvalidiuživajuposebnuzaštitunaradu.

28


29

j) ŠtrajkZaposleniimajupravonaštrajkradizaštitesvojihprofesionalnihiekonom-skihinteresa.Zaposleniudržavnimorganimaiprofesionalnipripadnicipoli-cijenemajupravonaštrajk.

k) Socijalno osiguranjeObaveznimosiguranjemzaposleniobezbjeđujusebiičlanovimaporodicesveoblikesocijalnogosiguranja.Državaobezbjeđujematerijalnusigurnostgrađa-ninukojijenesposobanzaradinemasredstvazaživot,kaoigrađaninukojinemasredstavazaživot. l) Zaštita invalidaInvalidimasejamčiposebnazaštita. lj) Zdravstvena zaštitaSvakoimapravonazaštituzdravlja.Djeca,trudniceistaralicaimajupravonazdravstvenuzaštituizjavnihprihoda,akotopravoneostvarujuponekomdrugomosnovu. m) BrakBraksemožezaključitisamouzslobodanpristanakženeimuškarca.Porodicauživaposebnuzaštitu.Roditeljisuobaveznidabrinuodjeci,daihvaspitava-juiškoluju.Djecasuobaveznadasestarajuosvojimroditeljimakojimajepo-trebnapomoć. n) Majka i dijeteMajkaidijeteuživajuposebnuzaštitu.Djecarođenavanbrakaimajuistapra-vaiobavezekaoidjecarođenaubraku. nj) Zloupotreba djeceZabranjenajezloupotrebadjece.Zabranjenojezapošljavanjedjeceimaloljet-njikanaposlovimaštetnimzanjihovozdravljeirazvoj. o) ŠkolovanjeSvakoimapravonaškolovanjepodjednakimuslovima.Osnovnoškolovanjejeobaveznoizanjegaseneplaćaškolarina. p) Autonomija univerzitetaJamčiseautonomijauniverziteta,visokoškolskihinaučnihustanova. r) Nauka, kultura i umjetnostDržavapomažeipodstičerazvojprosvjete,nauke,kulture,umjetnosti,spor-ta,fizičkeitehničkekulture.Državaštitinaučne,kulturne,umjetničkeiisto-rijskevrijednosti. s) Država i prirodaDržavaštitiživotnusredinu.Slobodaprivređivanjaislobodapreduzetništvaograničenesuzaštitomživotnesredine.


30 31

3.2.2.4. Pravo na lokalnu samoupravu

Ustavjamčigrađanimapravonalokalnusamoupravuukomegrađaniulokalnojsamoupraviodlučujuneposrednoiprekoslobodnoizabranihpredstavnikaoodređenimjavnimidrugimposlovimaodneposrednoginteresazalokalnostanovništvo.Lokalnasamoupravaostvarujeseuopštiniiglavnomgradu.Organilokalnesamoupraveuopštinisuskupštinaipredsjednikopštine.Republikapomaželokalnusamoupravu.

Pravonalokalnusamoupravuuređenojenizomposebnihzakonakojičinesistemlokalnesamouprave:Zakonolokalnojsamoupravi,Zakonofinansiranjulokalnesamouprave,Zakonoizborupredsjednikaopštine,Zakonoprijestonici,Zakonoglavnomgradu,Zakonoizboruodbornikaiposlanika.

OstvarivanjepravanalokalnusamoupravupripadnikamanjinaposebnojetretiranoiZMPS.Utomsmislumanjineimajupravonasrazmjernuzastupljenostujavnimslužbamaiorganimalokalneuprave.Ujedinicamalokalnesamoupraveukojimamanjinečinevećinskiiliznačajandioukupnogstanovništva,odlukeilidrugiopštiaktikojedonoseorganijedinicelokalnesamoupravepišuseiobjavljujunaslužbenomjezikuinajezikuipismumanjine.Takođe,uovimjedinicamalokalnesamouprave,lokalnasamoupravajedužnada,uokviruplanaiprogramazadjelotvornoučešćelokalnogstanovništvauvršenjujavnihposlovailidonošenjemposebnogplanaiprograma,prekosavjetaodnosnemanjine,obezbijediuslovezaučešćemanjinaudonošenjuprogramarazvojaopštine,prostornihiurbanističkihplanova,budžetaiopštihakatakojimaseutvrđujupravaiobavezegrađanaiuredinačinipostupakučešćamanjinauvršenjujavnihposlovaidaodrediorgankojisprovodijavnuraspravupotimidrugimaktima.Takođe,članSavjetazaunapređenjaslobodaipravamanjinačineipredsjedniciopštinaukojimadatamanjinačinivećinu.

3.2.2.5. Posebna prava pripadnika nacionalnih i etničkih grupa

Uposebnapravapripadnikanacionalnihietničkihgrupaspadaju:zaštitaiden-titeta,jezik,pismo,školovanjeiinformisanje,pravonacionalnihietničkihgru-papravonasimbole,pravonaudruživanje,pravonanastavniprogram,pra-vonajezik,pravonazastupljenost,pravonakontakte,pravoobraćanja,ogra-ničenjeostvarivanjapravapripadnikanacionalnihietničkihgrupa.Posebnapravapripadnikanacionalnihietničkihgrupauređenasuposebnimzakoni-makaoštosuZNS,ZoMPS.

PoredpravautvrđenihUstavomičijeostvarivanjejeuređenoposebnimZPSM,manjineinjihovipripadniciimajupravodaobilježavajuznačajnedatume,do-gađajeiličnostiizsvojetradicijeiistorije;daseslobodnoudružuju,uskladusazakonominačelimameđunarodnogpravaoslobodiudruživanja;pravonaispoljavanjesvojihinteresa,djelotvornoučešćeuvršenjuvlastiiujavnojkon-trolivlasti;pravodaradiostvarivanjazajedničkihinteresa,sarađujusavladi-niminevladinimorganizacijamauzemljiiinostranstvu.

30


31

Takođe,ZPSMuređujeizaštitupravamanjina,precizirajućidazaštituobez-bjeđujuorganidržavne,odnosnolokalneupraveisudovi.Zakonodavacutv-rđujeobavezuministarstvadapredlažeVladipolitikurazvojaizaštitepra-vamanjina,kaoiobavezuVladedanajmanjejednomgodišnjeVladapodnosiSkupštiniizvještajorazvojuizaštitipravamanjina.Osimtoga,zakonodavaczabranjujepreduzimanjemjeraiaktivnostikojimbisepromijenilastrukturastanovništvanapodručjimanakojimaživepripadnicimanjine,aimajuzaciljograničavanjezakonskihpravaisloboda,kaoizabranusvakeneposredneiliposrednediskriminacijepobilokomosnovu,paipoosnovurase,boje,pola,nacionalnepripadnosti,društvenogporijekla,rođenjailisličnogstatusa,vjero-ispovijesti,političkogilidrugogubjeđenja,imovnogstanja,kulture,jezika,sta-rostiipsihičkogilifizičkoginvaliditeta.

a) Zaštita identitetaPripadnicimanacionalnihietničkihgrupajamčisezaštitanacionalnog,et-ničkog,kulturnog, jezičkogivjerskogidentiteta.Zaštitapravanacionalnihietničkihgrupaostvarujeseuskladusameđunarodnomzaštitomljudskihigrađanskihprava.

ZMPSdetaljnijeuredjujeovopravo.Pritomemanjineinjihovipripadniciima-jupravoizražavanja,čuvanja,razvijanja,prenošenjaijavnogispoljavanjana-cionalnog,etničkog,kulturnog,vjerskogijezičkogidentiteta,kaodijelanjiho-vetradicije.

Republikaćerazvijatiiunapređivatiizučavanjeistorije,tradicije,jezikaikul-turemanjina.Uskladusaovimzakonomiprihvaćenimmeđunarodnimobave-zama,nadležniorganiobezbjeđujuzaštitukulturnebaštinemanjinainjihovihpripadnika.

Uciljuočuvanjairazvojanacionalnogilietničkogidentiteta,manjineinjihovipripadniciimajupravodaosnivajuustanove,društva,udruženjainevladineorganizacijeusvimoblastimadruštvenogživota.Ufinansiranjuovihorgani-zacijaučestvujeiRepublika,uskladusamaterijalnimmogućnostima.

Takođe,pripadnicimanjinaimajupravodasesamostalnoislobodnonacional-noodređuju,pravonaslobodanizborikorišćenjeličnogiporodičnogimenaiimenasvojedjece,kaoipravonaupisivanjetihimenaumatičneknjigeiličnadokumentanasvomjezikuipismu.Pravonanaziviupisnazivanajezikuipis-mumanjinemogukoristitiiorganizacijemanjina.

b) Jezik, pismo, školovanje i informisanjePripadnicinacionalnihietničkihgrupaimajupravonaslobodnuupotrebusvogjezikaipisma,pravonaškolovanjeipravonainformisanjenasvomjeziku.

ZMPSposebnoserazrađujeovaustavnaodredbauodnosunauporebujezikaipismamanjina.Naime,manjineinjihovipripadniciimajupravonaupotre-busvogjezikaipisma.Ujedinicamalokalnesamoupraveukojimapripadni-cimanjinečinevećinuiliznačajandiostanovništva,premarezultatimaposljed-njegpopisa,uslužbenojupotrebijeijeziktemanjine.


��

Službenaupotrebajezikamanjinapodrazumijevanaročito:korišćenjejezikauupravnomisudskompostupkuiuvođenjuupravnogisudskogpostupka,kodizdavanjajavnihispravaivođenjeslužbenihevidencija,naglasačkomlistićuidrugomizbornommaterijaluiuradupredstavničkihtijela.Nateritorijamalokalnesamoupraveukojimapripadnicimanjinečinevećinuiliznačajandiostanovništva,premarezultatimaposljednjegpopisa,imenaorga-nakojivršejavnaovlašćenja,nazivjedinicelokalnesamouprave,nazivnasel-jenihmjesta,trgovaiulica,ustanova,poslovnihidrugihfirmiitoponimaispi-sujuseinajezikuipismumanjine.

Kadajeriječopravunaškolovanjemanjina,ZMPSposebnorazrađujenačinostvarivanjaovogprava.Naime,pravonaškolovanjemanjinaostvarujesekrozpravonaškolovanjenasvomjezikuinaodgovarajućuzastupljenostsvogjezi-kauopštemistručnomobrazovanju,uzavisnostiodbrojaučenikaifinansij-skihmogućnostiRepublike.Ovopravoseostvarujeusvimstepenimavaspi-tanjaiobrazovanja,krozposebneškoleiliposebnaodjeljenjauredovnimško-lama,krozizvođenjenastavenajezikumanjine,aliuzobaveznoučenjesluž-benogjezikaipisma.Uokviruvisokogobrazovanjamoguseobezbijeditika-tedre,fakultetiiliinstitutiradiobrazovanjavaspitača,učiteljainastavnikanajezikutemanjine.Takođe,radidjelotvornogučešćamanjina,Republikamožepospješivatimeđunarodnuobrazovnu,naučnuitehničkusaradnju,uciljuomo-gućavanjadapripadnicimanjinastudirajuuinostranstvunamaternjemjezikuidasetakostečenediplomepriznaju,uskladusazakonom.

Manjineinjhovipripadniciimajupravodaosnivajuvaspitno-obrazovneusta-nove.

Vaspitniiobrazovniraduškolskojustanoviiliposebnomodjeljenjuredovneškolesanastavomnajezikumanjineobavljajunastavniciizredatemanjinekojiimajuaktivnoznanjejezikamanjine,odnosnonastavnicikojinijesuizredaod-nosnemanjine,aimajuaktivnoznanjejezikaipismatemanjine.Radipunoguživanjamanjinskihprava,UniverzitetCrneGore,napredlogSa-vjetamanjine,možesvakeškolskegodineupisatiodređenibrojstudenata,pri-padnikamanjina,uskladusaaktomUniverziteta.

Kada je riječ o slobodi informisanja, manjinama i njihovim pripadnicima obezbjeđuje se sloboda informisanja na nivou standarda koji su sadržani u međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima i slobodama. U tom kon-tekstu pripadnici manjina imaju pravo na slobodno osnivanje medija i nes-metan rad zasnovan na: slobodi izražavanja mišljenja, istraživanja, priku-pljanja, širenja, objavljivanja i primanja informacija, slobodnom pristupu svim izvorima informacija, zaštiti čovjekove ličnosti i dostojanstva i slobod-nom protoku informacija. Nadležni upravni i programski organi medija čiji je osnivač Republika obezbjeđuju odgovarajući broj časova radi emitovanja informativnog, kulturnog, obrazovnog, sportskog i zabavnog programa na jezicima manjina i njihovih pripadnika, kao i programske sadržaje koji se odnose na život, tradiciju i kulturu manjina i obezbjeđuju finansijska sred-stva za finansiranje tih programskih sadržaja.

��


��

Sadržajikojiseodnosenaživot,kulturuiidentitetmanjinaemitujusenajmanjejednommjesečno,naslužbenomjeziku,prekojavnihservisa.Republikamože,uskladusasvojimmaterijalnimmogućnostima,obezbijeditiprevođenje(titlo-vanje)programasamanjinskihjezikanaslužbenijezik.Vladamožepreduzi-matiipodsticajnemjeredaseuokviruidrugihradioitelevizijskihprogramaobezbijediemitovanjeprogramskihsadržajakojiseodnosenamanjine.

c) SimboliPripadnicinacinalnihietničkihgrupaimajupravonaupotrebuiisticanjena-cionalnihsimbola.OvopravojeuređenoposebnimZakonomuupotrebina-cionalnihsimbola.

d) UdruživanjePripadnicinacionalnihietničkihgrupaimajupravoosnivanjaprosvjetnih,kulturnihivjerskihudruženja,uzmaterijalnupomoćdržave.

e) Nastavni programiNastavniprogramiprosvjetnihustanovaobuhvatajuiistorijuikulturunacionalnihietničkihgrupa.

ZMPSposebnorazrađujeovuodredbu.Programizapotrebeobrazovanjamanjinskihnarodasadržetemeizoblasti istorije,umjetnosti,književnosti,tradicijeikulturemanjine.Prijeusvajanjaprogramakojiizražavajuposebnostmanjina,Savjetmanjinedajemišljenjenadležnomorganuzausvajanjepredmetnihprograma.Obrazovniprogramuustanovamaiškolamasanastavomnaslužbe-nomjezikusadržitemeizmaternjegjezikaiknjiževnosti,istorije,umjetnostiikulturemanjinaidrugesadržajekojipospješujumeđusobnutolerancijuisuživot.Nateritorijamagdjejeijezikmanjineuslužbenojupotrebi,obrazovniprogramuustanovamanaslužbenomjezikumožedasadržiimogućnostučenjajezikamanjine.

f) JezikPripadnicimanacionalnihietničkihgrupajamčisepravonaupotrebusvogjezikaupostupkupreddržavnimorganima.

ZMPSdetaljnijerazrađujeovuustavnuodredbu.Manjineinjihovipripadniciimajupravonaupotrebusvogjezikaipisma.Ujedinicamalokalnesamoupraveukojimapripadnicimanjinečinevećinuiliznačajandiostanovništva,premarezultatimaposljednjegpopisa,uslužbenojupotrebijeijeziktemanjine.Službenaupotrebajezikamanjinapodrazumijevanaročito:korišćenjejezikauupravnomisudskompostupkuiuvođenjuupravnogisudskogpostupka,kodizdavanjajavnihispravaivođenjeslužbenihevidencija,naglasačkomlistićuidrugomizbornommaterijaluiuradupredstavničkihtijela.

Nateritorijamalokalnesamoupraveukojimavećinailiznačajandioukupnogstanovništvačinemanjine,imenaorganakojivršejavnaovlašćenja,nazivjedinicelokalnesamouprave,nazivnaseljenihmjesta,trgovaiulica,ustanova,poslovnihidrugihfirmiitoponimaispisujuseinajezikuipismumanjine.


�� 35

g) ZastupljenostPripadnicimanacionalnihietničkihgrupajamčisepravosrazmjernezastupljenostiujavnimslužbama,organimadržavnevlastiilokalnesamouprave.ZMPStakođeuređujedamanjineimajupravonasrazmjernuzastupljenostujavnimslužbama,organimadržavnevlastiilokalneuprave,pričemupreciziradaseozastupljenostipripadnikamanjina,starajunadležniorganizaduženizakadrovskapitanja,usaradnjisasavjetimamanjina. h) KontaktiPripadnicinacionalnihietničkihgrupaimajupravodauspostavljajuiodržavajukontaktesagrađanimavanCrneGoresakojimaimajuzajedničkonacionalnoietničkoporijeklo,kulturnoiistorijskonasljeđe,kaoivjerskaubjeđenja,bezštetezaCrnuGoru.

ZMPSuređujesenjihovopravodazasnivajuiodržavajuslobodneimiroljubiveodnoseprekogranicesamatičnimdržavamaisasunarodnicimakojiboraveudrugimdržavama,posebnosonimsakojimaimajuzajedničkietnički,kulturni,jezičkiilivjerskiidentitet,pričemuseovopravonemožeseostvaritisuprotnointeresimaRepublike.

Takođe,manjineinjihovipripadnicimoguprimatimaterijalnuifinansijskupomoćoddomaćihistranihorganizacija,fondacijaiprivatnihlica.Uslučajufinansijskeilidrugematerijalnepomoćiudruženjima,ustanovama,društvimainevladinimorganizacijamamanjinaizinostranstva,državamožedaobezbijediodgovarajućeporeskeidrugeolakšiceilioslobađanjeodcarine,uskladusazakonom.

i) Pravo obraćanjaPripadnicinacionalnihietničkihgrupaimajupravoučešćauregionalnimimeđunarodnimnevladinimorganizacijama,kaoipravoobraćanjameđunarodniminstitucijamaradizaštitesvojihslobodaipravazajamčenihUstavom. j) Ostvarivanje pravaPosebnapravapripadnikanacionalnihietničkihgrupanemoguseostvaritisuprotnoUstavu,načelimameđunarodnogpravnoguređenjainačeluteritorijalnecjelovitostiCrneGore.

Radiočuvanjaizaštitenacionalnog,etničkog,kulturnog, jezičkogivjerskogidentitetapripadnikanacionalnihietničkihgrupaiostvarivanjanjihovihpravautvrđenihUstavom,uCrnojGoriseobrazujeRepubličkisavjetzazaštitupra-vapripadnikanacionalnihietničkihgrupa.RepubličkimsavjetomzazaštitupravapripadnikanacionalnihietničkihgruparukovodipredsjednikRepubli-ke.SastavinadležnostiRepubličkogsavjetautvrđujeSkupština.

Osimoveustavneodredbe,ZMPSkonstituišeidrugeoblikeorganizovanjaidjelovanjamanjina-SavjetiFond.Ovimzakonomseuređujemogućnostmanji-nadauciljuunapređenjaslobodaisvojihprava,moguosnovatisavjet,priče-mumanjinamožeizabratisamojedansavjet.

��


35

Savjetsebiranaperiododčetirigodineinemožedaimavišeod17članova.Savjetčine:poslanicisamanjinskeliste,članoviVladekojepredlažupredstav-nicitemanjinskeliste,predsjedniciopštinaukojimamanjinačinivećinuidru-giposlaniciičlanoviVlade,kaoipredsjedniciopštinaizodnosnemanjine,kojitožele,predsjednicimanjinskihparlamentarnihstranaka,kaoipredsjedniciodborničkihklubovamanjinskihstranaka.

Ostaličlanovisavjetabirajusetajnimglasanjem,naelektronskojskupštiniod-nosnemanjine.Članovisavjetabirajupredsjednikaisekretarasavjetatajnimgla-sanjem,izredasvojihčlanova.Savjetdonosibudžet,statutiposlovnikosvomradu,kojimseuređujupitanjaodznačajazaradsavjeta.Sredstvazafinansiran-jesavjetaobezbjeđujuseubudžetuRepublike.

Savjetvršisljedećeposlove:- predstavljaizastupamanjinu;- podnosipredlogdržavnimorganima,organimalokalneupravei javnim

službamazaunapređenjeirazvojpravamanjinainjihovihpripadnika;- podnosiinicijativuPredsjednikuRepublikedazakonkojimsenarušavaju

pravamanjinainjihovihpripadnikaneproglasi;- učestvujeuplaniranjuiosnivanjuvaspitno-obrazovnihinstitucija;- dajemišljenjenapredmetneprogramekojiizražavajuposebnostmanjina;- predlažeupisodređenogbrojastudenatanaUniverzitetCrneGore;- pokrećeinicijativuzaizmjenupropisaidrugihakatakojimaseuređujupra-

vapripadnikamanjina;- vršiidrugeposloveuskladusaovimzakonom.

Opitanjimaokojimaraspravljajuorganidržavnevlastiijavneslužbe,atičusepravamanjinainjihovihpripadnika,ostvarujesepotrebnasaradnjasaSavje-tom,radiizgradnjemeđusobnogpovjerenja.Državniidrugiorganiće,urokuod30danaoddanapokretanjainicijativeilizahtjeva,obavijestitiSavjetopre-duzetimmjerama.

Uciljupodrškeaktivnostimaznačajnimzaočuvanjeirazvojnacionalnih,od-nosnoetničkihposebnostimanjinainjihovihpripadnikauoblastinacionalnog,etničkog,kulturnog,jezičkogivjerskogidentiteta,SkupštinaRepublike,osni-vaFondzamanjine.SredstvazaradFondaobezbeđujuseubudžetuRepubli-keiizdrugihizvora.SredstvaFondaraspođeljujuseuskladusaproporcional-nimučešćemmanjinaustrukturistanovništvaRepublike.UdonošenjuodlukeoraspodjelisredstavaFondaučestvujuipredstavnicimanjinauskladusaod-lukomSavjetamanjina.


36 37

3.3. Uređenje vlasti

3.3.1. O uređenju i organima vlasti uopšte

Bitanelementsvakogustavno-pravnogodređenjadržavejeiuređenjevlasti,tj.organizacijadržavnevlasti,njihovefunkcije,načinnjhovogorganizovanjaitd.Uskladusaustavno-pravnimprincipompodjelevlasti,trećimdijelomUstavasedetaljnijeuređujeorganizacijaifunkcijedržavnevlasti,itozakonodavne,izvršeneisudske,pričemujeuspostavljenparlamentarnisistempodjelevlasti.Međutim,uustavno-parvnomsistemuCrneGoreuređujusesamonekiodor-ganadržavnevlasti,doksuostaliorganidržavnevlasti,vanustavnekategorije,tj.samosuzakonskekategorije.Ustavuređujeosnoveustavnopravnogpložajazakonodavnogorgana-skupštineRCG,Vlade,PredsjednikaRepublike,sud-stva,tužilaštva,ustavnogsudstvapričemusamopominjedržavnuupravu.Pritomeposebnimzakonimadetaljnijeseuredjujupojedinapitanjanjihovogor-ganizovanja,djelokrugarada,nadležnosti,ovlašćenjaitd.Drugidržavniorga-niiorganizacijekojenijesuustavnakategorija,iakočineveomabitansegmentdržavnopravnoguređenja,konstituišuseiuređujuposebnimzakonimaiakobi,ustavnopravnoposmatano,trebalebitidioiustavnematerije.Uovojgru-pidržavnihorganaiposebnihorganizacijaspadalibiZaštitnikljudskihpravaisloboda(tzv.ombudsman),Državnarevizorskainstitucija,posebneAgencijeidrugioblicinezavisnihregulatornihtijelaitd.

3.3.2.Skupština Republike

SkupštinaRepublike,kaopredstavničkotijelograđana,kojebirajugrađanineposrednimitajnimglasanjem,naosnovuopštegijednakogbiračkogpravavršizakonodavnufunkciju,izbogtogasečestoinazivazakonodavni organ. Skupštinučineposlanicikojebirajugrađani,aposlaniksebiranašesthiljadabirača.Poslanikseopredjeljujeiglasaposopstvenomuvjerenjuinemožebitiopozvan.Poslanikmožefunkcijuobavljatipočasnoiliprofesionalno.Zakonomoizboruodbornikaiposlanikadetaljnijejeuređennačinizboraposlanikakaočlanovaskupštine.

MandatSkupštinetraječetirigodine.Zavrijemeratnogstanja,mandatSkupštineprodužavasedouspostavljanjamira.Napredlognajmanje25poslanika,vladeiliPredsjednikaRepublike,Skupštinamožeskratitimandat.

Poslanikuživaimunitet.PoslaniknemožebitipozvannaodgovornostzagovoruSkupštini,nitseprotivposlanikamožepokrenutikrivičnipostupak,odreditimupritvor,bezprethodnogodobrenjaSkupštine(tzv.pravoimuniteta).SamoizuzetnoposlanikmožebitipritvorenbezodobrenjaSkupštineakojezatečenuvršenjukrivičnogdelazakojejepropisanakaznautrajanjudužemodpetgodinazatvora.

36


37

Pravoimuniteta,kaoiposlanik,uživaju:PredsjednikRepublike,članoviVlade,sudije,sudijeUstavnogsudaidržavnitužilac.

Skupštinaimapredsjednikaijednogilivišepotpredsjednika,kojebiraizsvogsastava,navrijemeodčetirigodine.PredsjednikpredstavljaSkupštinu,raspisujeizborezaPredsjednikaRepublikeivršidrugeposloveutvrđenePoslovnikomSkupštine.

3.3.2.1. Nadležnost Skupštine

Skupštinakaopredstavničkotijelograđana,usadržinskomsmislu,vrširazličitefunkcijeito:ustavotvornu;zakonodavnu;plansku:budžetsku;međunarodnu,referendumsku,izbornu,finansijskufunkcijuifunkcijuamnestiranja,kaoidrugefunkcijeutvrđeneUstavom.Toistovremenopodrazumijevadasezakonimanebimogleutrđivatidrugefunkcijemimoustavnihfunkcija.UokviruustavnefunkcijeSkupštinadonosiustav,amandmanenaustaviusta-vnizakonzasprovođenjeustava.

Uokviruzakonodavnefunkcije,Skupštinadonosizakone,drugepropiseiopšteakte,međukojimasunesamopravni,većipolitičkopravniakti-deklaracije,rezolucijeitd.

UokvirubudžetskefunkcijeSkupštinadonosidržavnibudžet,rebalansbudže-ta,završniračunbudžeta.

UokviruplanskefunkcijeSkupštinadonosidržavneprostorneplanove-Pro-storniplanRepublike.

UokviruorganizacionefunkcijeSkupštinautvrđujenačelazaorganizacijudržavneuprave;

Uokviruspoljno-političkefunkcijeSkupštinapotvrđujemeđunarodneugovo-reiznadležnostiRepublike;

Uokvirureferendumskefunkcije,Skupštinaraspisujerepubličkireferendum;

Uokvirukadrovsko-izbornefunkcijeSkupštinabirairazrješavapredsjednikaičlanoveVlade,predsjednikaisudijeUstavnogsuda,predsjednikeisudijesvihsudova;imenujeirazrješavadržavnogtužiocaidrugefunkcionere;

UokvirufinansijskefunkcijeSkupštinaraspisujejavnezajmoveiodlučujeoza-duživanjuCrneGore;

UokvirufunkcijeamnestiranjaSkupštinadajeamnestijuzakrivičnadjelautv-rđenarepubličkimzakonom.

UokvirudrugihfunkcijautvrđenihUstavomSkupština:utvrđujesastavinad-ležnostrepubličkogSavjetazazaštitupravapripadnikanacionalnihietničkihgrupa(čl.76);odlučujeoskraćenjusvogmandata(čl.78);birapredsjednikaipot-predsjednikeSkupštine(čl.80);pokrećepostupakzautvrđivanjepovrede


38 39

UstavaodstranePredsjednikaRepublike,razrješavaPredsjednikaRepublike(čl.87);odlučujeonepovjerenjuVladi(čl.97);odlučujeopredloguzapromjenuUstava(čl.117);utvrđujenacrtamandmananaUstav(čl.118);odlučujeopro-mjeniUstava(čl.118i119)

3.3.2.2. Zasjedanja Skupštine

Skupštinaradinaredovnimivanrednimzasjedanjima.Redovnazasjedanja-martovskoioktobarsko,održavajusedvaputagodišnje,uskladusaPoslov-nikomSkupštine.Prvoredovnozasjedanjepočinjeprvogradnogdanaumar-tu,adrugoprvogradnogdanauoktobru.Prvesjedniceredovnogzasjedan-ja,shodnoZakonuoPrijestonici,održavajuseuPrijestonici-Cetinje.Vanred-nozasijedanjesazivasenazahtjevnajmanjetrećineukupnogbrojaposlanika,predsjednikaRepublikeipredsjednikaVlade. 3.3.2.3. Odlučivanje

ZaodlučivanjeSkupštinebitnasudvauslova,ito:1.Kvorumi2.Većinazaodlučivanje.Pritomekvorum jevezanzaprisustvovećineukupnogbrojapo-slanika,doksevećinaodnosinaa)većinupristnihzaodlučivanje,ilib)većinuukupnogbrojaposlanikapotrebnihdaseodlukedonese.Kadajeriječokvorumu,opštepravilojedaSkupštinaodlučujeakosjednicipri-sustvujevišeodpolovineukupnogbrojaposlanika.

KadajeriječovećinipotrebnojzaodlukupravilojedaSkupštinaodlukedono-sivećinomglasovaprisutnihposlanika,akoUstavomnijedrukčijeodređeno.Izuzetno,Skupštinaodlučujevećinomglasovaukupnogbrojaposlanikao:- zakonimakojimaseuređujenačinostvarivanjaslobodaiprava,- uređujeizbornisistem,- utvrđujematerijalneobavezegrađana,- uređujudržavnisimboli,- razrješenjupredsjednikaRepublike,- izboruVladeipovjerenjuVladi,- raspisivanjureferenduma,- skraćivanjumandataiPoslovnikuSkupštine.

PostupakodlučivanjadetaljnijeseuređujePoslovnikomSkupštine. 3.3.2.4. Raspuštanje Skupštine

Raspuštanjeskupštinejejedanoduobičajenihinstitutaparlamentarnedemokratijekojimseobezbjeđujetzv.sistemkočnice i ravnotežezakonodavneiizvršnevlasti.Našustavno-pravnisistempoznajedvanačinaraspuštanjaSkupštineito:- obligatorni-obaveznikojidjelujeexconstituciones,tj.posiliUstava- fakultativni-neobavezninačinraspuštanja,kojizavisiodvoljeVlade.

Obligatorno-obaveznoraspuštanjeSkupštinesedešavaakoSkupštinaneiza-bereVladuurokuod60danaoddanakadapredsjednikRepublikepredložikandidatazapredsjednikaVlade(tzv.samoraspuštanje).

38


39

FakultativnoraspuštanjesemožedesitiusituacijikadaSkupštinaduževrije-meneobavljanadležnostiutvrđeneUstavom.UtojsituacijiVladamože,poštosaslušamišljenjepredsjednikaSkupštineipredsjednikaklubovaposlanikauSkupštini,raspustitiSkupštinu.(tzv.raspuštanjeodstraneVlade).

Međutim,UstavistovremenoiograničavamogućnostsamoraspuštanjaSkupštineuodređenimsituacijamaito:- zavrijemeratnogstanja,- neposredneratneopasnosti- vanrednogstanja.

Takođe,UstavograničavaimogućnostraspuštanjaSkupštineodstraneVladeusituacijikadajevećpokrenutpostupakglasanjaonepovjerenjuVladi.

RaspuštanjeSkupštineutvrđujeukazomPredsjednikRepublikeiodređujedatumizborazanovuSkupštinu.PostupakraspuštanjaSkupštineseuređujePoslovnikomSkupštine.

3.3.2.5. Predlaganje zakona

Pravotzv.zakonodavne inicijativejetakođeuobičajenustavno-pravniinstitut.Ustavno-pravnoposmatrano,pravozakonodavneinicijativeilipravopredlaganjazakona,drugogpropisailiopštegaktaimaju:Vlada,poslanikinajmanješesthiljadabirača,tzv.Narodna inicijativaPostupakpredlaganjaseuređujePoslovnikomSkupštine.

3.3.3. Predsjednik Republike

Izvšnavlast,kaodrugagranavlasti jeuobičajenopodijeljena-bicefalna,uparlamentarnimsistemima.Pritome,stvarnuizvršnuvlastvršiVlada,aformalnuPredsjednikRepublike.

PredsjednikRepublikekaoformalninosilacizvršenevlastijeunašemustavnopravnomsistemuvišeprotokolarnajavnafunkcija,iakoimapunilegitimitetgrađana,pričemujeistovremenoteorijskipolitički neodgovorna funkcija. Politička“neodgovornost”PredsjednikaRepublikeogledaseunedostatkuinstrumenatapolitičkekontrolepredsjednikaodstranebirača(npr.krozinstitutopoziva)tj.nemogućnostiPredsjednikadržavedanabilokojinačinodgovarasvojimbiračima,tj.onimkojisugaizabrali,štojekarakteristikapredsjedničkihsistemaorganizacijevlasti.Samimtim,narušavaseopštiprincipodgovornosti,danosioci javnih funkcijaodgovarajuonomeko ih je izabrao.Nasuprottome,Predsjednikimasamopravnu,ustavnu-zakonskuodgovornostpremaSkupštinikojagamožerazriješiti,iakoganijeizabrala,akoUstavnisudutvrdidajepovrijedioUstav.Pritome,Ustavdajesamomogućnost,alineiobavezuSkupštiniRCGdarazriješiPredsjednikaRepublikeukolikoUstavnisudocijenidajepovrijeđenUstav.SamimtimpraktičnosemožedesitidaPredsjednikpovrijedi


40 41

Ustav,datupovredukonstatujeUstavnisud,alidagaSkupštinaRepublike,zbogpolitičkoginteresavladajućihstranaka,nerazriješi.Timesemožedovestiupitanjuismisaoovakvogrješenja,kojepraktičnomožeomogućiti jačanjeprincipacjelishodnosti(uskostranačkoginteresavladajućihpartijauSkupštini)uodnosunaprinciplegaliteta,štoipaknijesvojstvenopravnojdržavi.

3.3.3.1. Izbor

ZaizborPredsjednikaRepublikekarakterističnesudvijestvari:- dagabirajugrađanineposrednimitajnimglasanjem,naosnovuopštegi

jednakogbiračkogprava,- daimaograničenmandatnavrijemeodpetgodina,tj.godinudanaduže

odSkupštine.- dajeizborograničennanajvišedvaputa.

Kadajeriječomandatu,UstavpredviđaiizutetakdaPredsjednikumandatmožetrajatidužeod5godina,itouslučajuratnogstanja.IzborPredsjednikaRepublikedetaljnijejeuređenZIPR.

3.3.3.2. Prestanak mandata

MandatPredsjednikaRepublikeprestaje:- istekommandataod5godinatj.vremenanakojejebiran,- razrješenjem,kadUstavnisudutvrdidajepovrijedioUstavostavkom,- uspostavljanjemmira,uslučajudajebilozavedenoratnostanjeuzemlji. 3.3.3.3. Nadležnost

PredsjednikRepublike,kaoštojevećnapomenuto,formalnijenosilacizvršnevlasti,sobziromdasuinjegovaustavno-pravnaovlašćenjamanjeznačajnaodovlašćenjakojaimaVladakaostvarninosilacizvršnevlasti.

UtomsmisluPredsjednikRepublikevrši:protokolarnufunkciju,promulgacionufunkciju,izbornufunkciju,predlagačkufunkciju,funkcijupomilovanja,funkcijujavnihipriznanja. U okviru protokolarnefunkcijepredstavljaRepublikuuzemljiiinostranstvu;U okviru promulgacionefunkcije,proglašavaukazomzakoneiraspolažepra-vom„suspenzivnogveta”;U okviru izbornefunkcijeraspisujeizborezaSkupštinuRCGiskupštineopšti-na;U okviru kadrovskefunkcijepredlažeSkupštinikandidatazapredsjednikaVla-de,predsjednikaisudijeUstavnogsuda;U oviru referendumskefunkcijepredlažeSkupštiniraspisivanjerepubličkogreferenduma;Uokvirufunkcijupomilovanja,dajepomilovanjazakrivičnadjelapropisanarepubličkimzakonom;

40


41

Uokvirufunkcijejavnih priznanja,dajeodlikovanjaipriznanja.

UokviruostalihfunkcijaPredsjednikRepublike:- rukovodiradomrepubličkogSavjetazazaštitupravapripadnikanacional-

nihmanjina(čl.76)- predlažeskraćenjemandataSkupštine(čl.78)- zahtijevavanrednozasjedanjeSkupštine(čl.82)- ukazomutvrđujeraspuštanjeSkupštine(čl.84)- produžavamandat-nastavljasaobavljanjemfunkcijezavrijemeratnog

stanjadouspostavljanjamira(čl.86)- podnosipredlogzapromjenuUstava(čl.117)- vršifunkcijučlanaVrhovnogsavjetaodbrane.MeđutimdonošenjemOdlu-

keonezavisnostiCrneGore,asamimtimiprestankompostojanjadržavnezajedniceSrbijaiCrnaGora,ovafunkcijajeprestaladapostoji.

KadajeriječonadležnostimaPredsjednikaRepublikemožesezapazitidasunjegovenadležnostistrogoutvrđeneiograničeneUstavom.Međutim,iakosufunkcijePredsjednikaRepublikestrogoutvrđeneiograničeneUstavom,ipakonvršiidrugefunkcijekojeseutvrđujupojedinimzakonima.Takonpr.shod-noZakonuoizboruodbornikaiposlanika,PredsjednikRepublikeraspisujeiz-borezaodbornikeuskupštiniopštine.

3.3.3.4. Proglašenje zakona

UvršenjupromulgacionefunkcijePredsjednikRepublikeukazomproglašavazakonurokuodsedamdanaoddananjegovogusvajanja.Međutim,PredsjedniknemoraproglasitisvakizakonnakonusvajanjaodstraneSkupštinevećmožeurokuodsedamdanaoddanausvajanjazakona,zahtijevatidaSkupštinaponovoodlučujeozakonu(tzv. suspenzivno veto).Međutim,PredsjednikRepublikenemapravoapsolutnogvetadaneproglasizakon,većjedužandaproglasiponovousvojenizakonkojijevratioSkupštininaponovnorazmatranje.

3.3.3.5. Vršenje funkcije

PredsjednikRepublikevršisvojufunkcijusvedoprestankamandata.Usluča-juprestankamandataPredsjednikaRepublike,doizboranovogpredsjednika,kaoiuslučajuprivremenespriječenostiPredsjednikadaobavljasvojufunkci-ju,tufunkcijuobavljapredsjednikSkupštine,odnosnopredsjednikVladeakojeSkupštinaraspuštena.

3.3.4. Vlada

Vladakaostvarninosilacizvršne vlastipredstavljaveomaznačajnuinstitucijuusvakomparlamentarnomsistemu.Kaokolektivniorgan,nanjojležinajvećistepenodgovornostizastanjeudržaviidruštvu.


��

3.3.4.1. Sastav i nespojivost funkcija

Vladučinepredsjednik,jedanilivišepotpredsjednikaiministri.PredsjednikVladerukovodiVladom.KandidatzapredsjednikaVlade,kojegjepredložioPredsjed-nikRepublike,iznosiuSkupštinisvojprogramipredlažesastavVlade.AkoSku-pštinaneprihvatiprogram,PredsjednikRepublike,urokuoddesetdana,pred-laženovogkandidatazapredsjednikaVlade.VladubiraSkupštinaRepublike.SastavVladeseindirektnoopredjeljujekrozUredbuVladeoorganizacijiinači-nuradavladeiUredbuoorganizacijiinačinuradaorganadržavneuprave.

VladaičlanVlademogupodnijetiostavku.OstavkapredsjednikaVladesma-traseostavkomVlade.PredsjednikVlademožepredložitiSkupštinidarazriješičlanaVlade.ČlanstvouVladijeinkopatibilnosavršenjemposlaničkeilidrugejavnufunk-ciju,ačlanVladenemožeprofesionalnoobavljatidrugudjelatnost. 3.3.4.2. Nadležnost

vlada vršiznačajnefunkcijekaoštosu:unutrašnjopolitičkafunkcija,funkcijazakonodavneinicijativenormativna(zakonodavna)funkcijauširemsmisluspoljnopolitičkaplanskafunkcijaorganizacionafunkcijakadrovskafunkcijanadzornafunkcijaostalefunkcijeutvrđeneUstavomizakonom

U okviru unutrašnjopolitičke funkcije,Vladautvrđujeivodiunutrašnjupo-litiku;U okviru izvršne funkcijeizvršavazakone,drugepropiseiopšteakte;Uokvirufunkcijezakonodavne inicijativepredlažeiizvršavazakone,drugepropiseiopšteakte;U okviru normativne funkcijeuširemsmislu(regulatorne)donosiuredbe,od-lukeidrugeaktezaizvršavanjezakonaidonosiUredbesazakonskomsnagomzavrijemevanrednogstanja,neposredneratneopasnostiilirata,akoSkupšti-nanijeumogućnostidasesastane,kojejedužnapodnijetinapotvrduSkupšti-ničimonabudeumogućnostidasesastane;U okviru spoljnopolitičkefunkcijeutvrđujeivodispoljnupolitiku;zaključu-jemeđunarodneugovoreiznadležnostiRepublike;U okviru planske funkcijepredlažeprostorniplanRepublike;U oviru budžetske funkcijepredlažebudžetizavršniračuniizvršavabudžetRepublike;U okviru organizacione funkcijeutvrđujeorganizacijuinačinradaVladeior-ganadržavneuprave;U okviru kadrovske funkcije,Vladaimenujeipostavljastarješineorganadrža-vneupraveidrugenosicejavnihfunkcijakojenebiraSkupština.U okviru nadzorne funkcijevršinadzornadradomministarstavaidrugihor-ganauprave,poništavaiukidanjihoveakte;

��


��

U okviru ostalih funkcijautvrđenihUstavomizakonom,Vlada:raspuštaSku-pštinu(čl.84);podnosiostavkuilipostavljapitanjesvogpovjerenjaSkupštini(čl.95),vršifunckijudoizboranoveVladekadajeskupštiniprestaomandat,kadajeSkupštinaraspuštena,kadajeVladapodnijelaostavkuilijojjeizglasanone-povjerenje(čl.98),obezbjeđujeizvršenjeodlukaUstavnogsuda(čl.116)ipod-nosipredlogzapromjenuUstava(čl.117).

3.3.4.3. Pitanje povjerenja - nepovjerenja Vlade

VladamožeuSkupštinipostavitipitanjesvogpovjerenja.

SkupštinamožeizglasatinepovjerenjeVladi.Predlogdaseglasaonepovjeren-jumožepodnijetinajmanjedesetposlanika.OnepovjerenjuVladiglasasenaj-ranijetridanaodpodnošenjapredloga.AkojeVladadobilapovjerenje,pred-logzaglasanjeonepovjerenjuizistihrazloganemožesepodnijetiurokukrać-emod90danaoddanaglasanja.

3.3.4.4. Prestanak mandata

VladiprestajemandatprestankommandataSkupštine,raspuštanjemSkupšti-ne,podnošenjemostavkeikadizgubipovjerenje.Vladakojajeizgubilapovje-renje,kojajepodnijelaostavkuilijojjeprestaomandatzbograspuštanjaSku-pštine,vršifunkcijudoizboranoveVlade.

3.3.5. Državna uprava Poslovedržavneupravevršeministarstvaiorganiuprave.

Pojediniposlovidržavneupravemogusezakonomprenijetinalokalnusamo-upravu.PojediniposlovidržavneupravemogusepropisomVladepovjeritilo-kalnojsamoupravi,ustanovamaipravnimlicima.Položajdržavneupravede-taljnijejeelaboriranuposebnomdijeluovograda.

3.3.6. Sudstvo

3.3.6.1. O sudstvu uopšte

Treća„granavlasti”usistemupodjelevlastijesudskavlast.Bitnoobilježjesud-skevlastijenjihovasamostalnostinezavisnost.Samostalnostsudskevlastiunajširemsmisluseshvatakaoslobodasudskihorganadasamostalno,naosno-vusopstvenogsudijskoguvjerenjainepristrasno,rješavajusporneodnoseudržaviidruštvukojisuimazakonomdataunadležnost.Nezavisnostunajši-remsmisluznačenja,podrazumijevadasudovisvojufunkcijuvrševanuticajadrugihorganavlasti,tj.dadrugiorganivlastinemajupravouticatinaodlukesudova.Osnovniprincipuradusudova,kaoisvihorganavlastijelegalitet,tj.obavezasudskihorganadasudesamonaosnovuUstavaizakona.

Organizacija,načinrada,nadležnostiostalapitanjaodznačajazaradsud-skihorganauređenasuposebnimmaterijalnimiprocesnimzakonima(Zakon


�� 45

osudovima,Zakonokrivičnompostupku,Zakonoparničnompostupku,Za-konoizvršnompostupku,Zakonoupravnomsporu,itd) 3.3.6.2. Sudska funkcija

Sudskufunkcijuvršisudijaisudijaporotnik.Sudijskafunkcija jestalna.Su-dijiprestajefunkcijaakotosamzatraži,kadispuniuslovezaostvarivanjepra-vanastarosnupenzijuiakojeosuđennabezuslovnukaznuzatvora.Sudijaserazrješavadužnostiakojeosuđenzadjelokojegačininedostojnimzavršenjesudskefunkcije,akonestručnoilinesavjesnoobavljasudijskufunkcijuiliakotrajnoizgubisposobnostzavršenjesudijskefunkcije.Sudijanemožebitipre-mještenprotivsvojevolje.

Sudsvojufunkciju-suđenjavršiuvijeću,osimkadajezakonomodređenodasudisudijapojedinac.Raspravapredsudomjejavna.Izuzetno,sudmožeisk-ljučitijavnostraspraveilinjenogdijela.

Sudijanemoževršitiposlaničkuidrugujavnufunkciju,nitiprofesionalnoobav-ljatidrugudjelatnost. 3.3.6.3. Vrhovni sud

VrhovnisudjenajvišisudRepublike.KadasegovoriovrhovnomsudukaonajvišemsuduuRepublici,neophodnojeistaćidajetonajviširedovnisud,itrebagarazlikovatiodUstavnogsuda,kojiinijekasičnisud,već„suigeneris”sudikojiorganizaciononifunkcionalnonepripadasudskojvlasti. 3.3.7. Državni tužilac

Državnitužilacjedržavniorgankojiimavišeobilježja„suigeneris”organajerustavnopravnoiorganizaciono,kaoniUstavnisudiliZaštitnikljudskihpra-vaisloboda,nepripadaklasičnimoblicimaorganasudskeiliizvršnevlasti.Takvoopredjeljenjenjegoveustavno-pravnepozicijeproizilaziizsistematikeUstava.Naime,utrećemdijeluUstavaRCG„Uređenjevlasti”utački4kojanosinaslov„Sudstvoidržavnitužilac”,ustavotvoracnesamojezički-etimo-loškirazdvajaovedvijefunkcije,većisadržinskiveomajasnopropisujeustav-nopravnipoložajsudskefunkcije,aliitužilačkefunkcijevansudskefunkcije.Uširemsmislu,poznatojeteorijskoshvatanjetužilačkefunkcijeiorganatuži-laštvautzv.grupipravosudnihorgana,alinerijetkoovojgrupipripadajuidru-giorganikojinijesuklasičnisudskiorganikaonpr.prekršajniorganiiliUsta-vnisud.Dakle,tužilaštvojestevezanozapravosuđeipravosudnisistemkaoširipojam,aliuužempozitivnom-ustavnopravnomsmislusmatramodanepredstavljadiosudskefunkcijekakojeonakoncipiranauUstavuRCG.Tara-zličitostpozicijeproizilazinaročitoiznačelasamostalnostiinezavisnostisud-stva,kojenijekarakterističnozatužilaštvo.Samimtimtužilačkafunkcijaje,utomsmislu,bližaizvršnojfunkciji,alinebisemoglokonstatovatinidajedioizvršnefunkcijejerbiutomslučajuVladaimalamnogojačeivećeingerencijeprematužilaštvunegoštoihiustavnopravnoizakonodavnoima,naročitoupogleduimenovanjadržavnogtužiocaštojenadležnostSkupštineRCG,inad-zoranadnjegovimradom.

��


45

Državnitužilac,odnosnotužilačkafunkcija,zarazlikuodsudskefunkcije,vršitrigrupekarakterističnihposlova,ito:- poslovekrivičnoggonjenjaučinilacakrivičnihdijela- ulažepravnasredstvaradizaštiteustavnostiizakonitostii- zastupaRepublikuuimovinsko-pravnimodnosima.

DržavnitužilactakođevršisvojufunkcijutakođenaosnovuUstavaizakona,imenujesenavrijemeodpetgodina,inemoževršitiposlaničkuidrugujavnufunkciju,nitiprofesionalnoobavljatidrugudjelatnost.

Zakonomodržavnomtužiocudetaljnijejeuređennjegovpoložaj,prava,duž-nosti,načinorganizovanjaidrugapitanjaodznačajazavršenjetužilačkefunk-cije.

3.4. Posebni državni organi i organizacije

3.4.1. O položaju posebnih državnih organa i organizacija uopšte

pored navedenihdržavnihorganakojeuređujeUstav,upravnomsistemuCr-neGoreegzistirajuidrugidržavniorganiiorganizacijekojenijesuustavnaka-tegorija,ačijejepostojanjeveomavažnozapolitičkopravnisistemCrneGo-re.UprvomreduseovoodnosinaZaštitnikaljudskihpravaislobodatzv.om-budsman,Državnurevizorskuinstituciju,CentralnubankuCrneGoreiregu-latornatijelakojasuupravnomsistemuCrneGorekonstituisanaposljednjihgodina,kaorezultatusaglašavanjapravnogsistemaCrneGoresaevropskimstandardima.

3.4.2. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Zaštitnik ljudskihparava isloboda jenovisamostalni inezavistanorgankonstituisanposebnimzakonom.

ZaštitnikljudskihpravaislobodaštitiljudskapravaislobodezajamčeneUstavom,zakonom,ratifikovanimmeđunarodnimugovorimaoljudskimpravimaiopšteprihvaćenimpravilimameđunarodnogpravakadasupovrijeđenaaktom,radnjomilinepostupanjemdržavnihorgana,organalokalnesamoupraveijavnihslužbiidrugihnosilacajavnihovlašćenja.Zaštitniknemaovlašćenjauodnosunaradsudova,osimuslučajevimautvrđenimzakonom.ZaštitnikvršisvojufunkcijunaosnovuUstavaizakonaiusvomradupridržavasenačelapravdeipravičnosti.

Zaštitnikusemožeobratitisvakokosmatradasuaktom,radnjomilinepostupa-njemorganapovrijeđenanjegovapravailislobode.Zaštitnikmožepostupatiinasvojuinicijativu.Postupakpredzaštitnikomjebesplatan.


46 47

RadZaštitnikajejavan,osimakozakonomnijedrukčijeodređeno.JavnostradaZaštitnikaobezbjeđujesepodnošenjemiobjavljivanjemgodišnjegiposebnogizvještajainadruginačinkojiZaštitnikodredi.

ZaštitnikpodnosiSkupštinigodišnjiizvještajoradu.Godišnjiizvještajoradusadrži,naročito,opštistatističkiprikazsvihpredmetapokojimajepostupao,opštuocjenuostanjuljudskihpravaislobodauRepubliciCrnojGoriipreporukeimjerekojeZaštitnikpredlažezaotklanjanjeuočenihpropusta.Godišnjiizvještajoradudostavljasenajkasnijedo31.martatekućegodinezaprethodnugodinu.Godišnjiizvještajoradumoraseučinitidostupnimjavnosti.ZaštitnikmožedapodneseSkupštiniposebanizvještaj,akoocijenidatozahtijevajunaročitovažnirazlozi.Posebanizvještajmoraseučinitidostupnimjavnosti.

3.4.3. Državna revizorska institucija

Državnarevizorskainstitucija jesamostalaninezavisandržavniorgankojinijeustavnavećzakonskakategorija.Državnarevizorskainstitucijanadzireorganeiorganizacijekojeupravljajubudžetomiimovinomdržaveijedinicalokalnesamouprave;fondove,CentralnubankuCrneGoreidrugapravnalicaukojimadržavaučestvujeuvlasništvu(subjektirevizije).Institucijavršiirevizijusubjekatakojiizvršavajudiobudžeta,upravljajudržavnomimovinom,primajudotacijeilioddržavedobijajubespovratnadavanjailigarancije,odnosnoposlujusasubjektomrevizije.

Uvršenjusvojihfunkcijaonaispitujepravilnost,efektivnostiefikasnostposlovanjasubjektarevizije.Ispitivanjepravilnostiobuhvatakontroluusklađenostiposlovanjasapropisimaiopštimstandardimaprikupljanjajavnihprihoda,finansiranjarashoda,raspolaganjaiupravljanjaimovinom,izvršavanjaobaveza,knjiženjaidokumentovanjaprihoda i rashoda, imovine iupravljanjaekonomskimposlovima.Ispitivanjemefektivnostiprovjeravaseukojojsumjeriostvareniplaniraniciljevi.Ispitivanjemefikasnostiprovjeravasedalisuostvarenicilje-viuobavljanjuposlovauzminimalnoulaganjesredstava.

Revizijasevrširadiobezbjeđivanjabitnihinformacijaoupravljanjubudžetom,imovinomiekonomskimposlovima,zakonitogpostupanjaodstranesubjektarevizije,unapređivanjanjegovesposobnostizauspješnoostvarivanjezadatakaiprevencijepogrešnogpostupanja.

Institucija,prilikomdonošenjabudžetaRepublikeizavršnogračunabudžetaRe-publike,dajeSkupštiniRepublikeCrneGorepregledsvojihsaznanjaobudžetuistanjuimovine,ukazujenauzrokeiposljedicebitnihnedostatakainepravil-nostiipredlažemjerezanjihovootklanjanje.

Institucija,uokvirunadležnostiutvrđenihovimzakonomidrugimpropisima,pružaistručnupomoćSkupštini,VladiRepublikeCrneGoreidrugimdržavnimorganimaudonošenjuodluka.

InstitucijaizvještavaSkupštinuiVladu:1)podnošenjemgodišnjegizvještaja;

46


47

2)podnošenjemposebnihizvještaja;3)savjetovanjemnaosnovusaznanjadobijenihputemrevizije.

Ugodišnjemizvještajumoguseiznositiizaključcioprethodnimipredloziobudućimbudžetskimgodinama.GodišnjiizvještajdostavljaseSkupštiniiVla-didokrajaoktobra.

3.5. Ustavnost i zakonitost

3.5.1. O ustavnosti uopšte Ustavnostizakonitostsutemeljisvakedržaveisvakogpravnogsistema.

Ustavno-pravnisistemCrneGoreuređujenačeloustavnostiizakonitosti,in-stitut„vacatiolegis”,povratnodejstvozakona,zakonitostpojedinačnihakataiustavnisud-organizaciju,nadležnosti,postupak.

3.5.2. Ustavnost i zakonitost Kaoštojevećrečenolegalitetjenajvažnijepravnonačelokojeobezbeđujedadržavaipravabuduusklađenisistemikakounutarsebe,takoimeđusobno.

Legalitetostvarujeovusvojuuloguuziprekonačelahijerarhijekojeustanov-ljavaporedakpravnihakatapremastepenunjihovepravnesnageodnajvećegdonajmanjeg,tj.odUstavadopojedinačnihpravnihakata.NačelolegalitetaznačiusklađenostineprotivrječnostsvihpravnihakatasaUstavomisvihpra-vnihakatamanjepravnesnageodzakonasazakonom.Iznačelalegalitetapro-izilazidaserazlikujenačeloustavnostikojeoznačavasaglasnostsvihpravnihakatasaustavom,inačelozakonitostikojeoznačavasaglasnostsvihpravnihakatanižepravnesnageodzakonasazakonom.

UpravoovuteorijskurazlikuizmeđuustavnostiizakonitostiprihvatiojeiUstavCrneGorepropisujućidazakonmorabitisaglasansaUstavom,adrugipropisiopštiaktsaUstavomizakonom.

3.5.3. Vacatio legis Zajedanpravniporedaknijesamovažnodalisuzakonidonijeti.Ovoizrazlo-gaštozakonimogubitidonijeti,alisenemoguprimjenjivati.Dabiseobezbije-dilodadonijetizakondjelujeibudesastavnidiopravnogporetka,neophod-nojedaseobezbijedinjegovoupoznavanjeodstranesvihsubjekatadruštavainjegovaprimjenazakona.


48 49

Upoznavanjesadonijetimzakonompredstavljaperiododnjegovogobjavljivanjadonjegovogstupanjanasnagu-početkaprimjene.UpravozbogtogaUstavRCGipropisujedazakon,drugipropisiopštiaktseobjavljujeprijestupanjanasnagu.Zakon,drugipropisiopštiaktstupanasnagunajranijeosmogdanaoddanaobjavljivanja.Izuzetno,kadzatopostojerazloziutvrđeniupostup-kudonošenja,možesepredvidjetidazakon,drugipropisiliopštiaktstupanasnagunajranijedanomobjavljivanja.

3.5.4. Povratno dejstvo

Kadajeriječodejstvuzakona,opštejepravilodasezakoniidrugipropisipri-mjenjujusamonabudućeodnosekojeregulišezakon.Utomsmislu,Ustavomseiutvrđujeopštiprincipdazakon,drugipropisiopštiaktnemožeimatipov-ratnodejstvo,tj.dasenemožeprimjenjivatinaodnosekojisunastaliprijedo-nošenjazakona.Izuzetno,pojedineodredbezakona,akotozahtijevajavniin-teres,utvrđenupostupkudonošenjazakona,moguimatipovratnodejstvo.ToznačidaUstavpoznajeretroaktivnostsamopojedinihodredbizakonakaoizu-zetak,alizanjegovuretroaktivnuprimjenusemorajuispunitiiposebninapri-jednavedeniuslovi.

3.5.5. Zakonitost pojedinačnih akata

Legalitetneobuhvatasamousaglašenostzakonaidrugihpropisaiopštihaka-tasaUstavomizakonom,većiusklađenostpojedinačnihakatasaUstavomizakonom.Izjavavoljekojomsepokrećemehanizamispitivanjaiobezbeđivan-jalegalitetaakatanazivasepravnimsredstvom.Provjerizakonitosti-ustavno-stipojedinačnihpravnihakatapodliježu,popravilu,svipojedinačniakti.Kojidržavniorganiobezbjeđujuzakonitostzavisiodvrsteipravneprirodeakta.Zakonitostpojedinačnihakatapopraviliocjenjujusudskiilidrugiorgani,uzkorišćenjerazličitihpravnihsredstavakojimseodnadležnihorganazahtijevaocjenazakonitosti-ustavnosti(žalba,tužba,ustavnažalba,itd): Kadajeriječoupravnimidrugimaktima,kojimaorganidržavneupraveiorganisajavnimovlaštenjimarješavajuopravimailiobavezama,UstavRCGpropisu-jedaozakonitostitakvihakataodlučujesuduupravnomsporu,akozaodređe-nustvarnijepredviđenadrugasudskazaštita.Izuzetno,uodređenimvrstamaupravnihstvari,upravnisporsemožeisključitizakonom.Postupakzaštitepra-vauupravnomsporuuređenjeposebnimZakonomoupravnimsporovima.

3.5.6. Ustavni sud

3.5.6.1. Ustavni sud u ustavno-pravnom sistemu

Ustavnisudjesui generissudkojisistemskinepripadasudskojvlasti,zbogspecfičnostisvojefunkcije,ikoji,zarazlikuodvećineredovnihsudova,nerješa-vaokontradiktornimpravnimstvarima.Ustavnisudjenesamoustavnavećizakonskakategorija,sobziromdajenizpitanjauređenoposebnimzakonom.

48


49

UstavRCGseograničavanapitanjasastavaUstavnogsuda,mandatasudija,nespojivostiiprestankaustavno-sudskefunkcije,razrješenjaisuspenzijesu-dija,nadležnostisuda,pokretanjapostupkaocjeneustavnostiizakonitosti .Ostalapitanjakojatičurada,postupka,odlučivanjadjestvaodlukaitd.detalj-nijeseuređujuposebnimZakonomoustavnomsudu.

3.5.6.2. Sastav suda

Ustavnisudimapetsudija.SudijaUstavnogsudabirasenavrijemeoddevetgodinainemožebitiponovobiran.SudijaUstavnogsudabirase izredaistaknutihpravnikasanajmanjepetnaestgodinaradaustruci.

PredsjednikUstavnogsudabiraseizredasudijaUstavnogsuda,navrijemeodtrigodine.

PredsjednikisudijaUstavnogsudanemoževršitiposlaničkuidrugujavnufunkciju,nitiprofesionalnoobavljatidrugudjelatnost.

3.5.6.3. Prestanak funkcije

SudijiUstavnogsudaprestajefunkcijaprijeistekavremenanakojejeizabranakotosamzatraži,kadispuniuslovezastarosnupenzijuiakojeosuđennabezuslovnukaznuzatvora.

SudijaUstavnogsudarazrješavasedužnostiakojeosuđenzadjelokojegači-ninedostojnimzavršenjefunkcijeiliakotrajnoizgubisposobnostzavršenjefunkcijesudijeUstavnogsuda.

3.5.6.4. Suspenzija

UstavnisudmožeodlučitidasudijaUstavnogsudaprotivkogajepokrenutkrivičnipostupaknevršidužnostdoktajpostupaktraje.

3.5.6.5. Nadležnost

Ustavnisud:1) odlučujeosaglasnostizakonasaUstavom;2) odlučujeosaglasnostidrugihpropisaiopštihakataosaglasnostisaUsta-

vomizakonom;3) utvrđujedalijePredsjednikRepublikepovrijedioustav;4) odlučujeoustavnimžalbamazbogpovrede,pojedinačnimaktomiliradn-

jom,slobodaipravačovjekaigrađaninautvrđenihUstavom,kadtakvaza-štitanijeunadležnostiSaveznogustavnogsudaikadanijepredviđenadru-gasudskazaštita.

PritometrebanapomenutidaUstavnisudRCGimapunujurisdikcijudaodlučujeosvimustavnimžalbamazbogpovrede,pojedinačnimaktomiliradnjom,slobodaipravačovjekaigrađaninautvrđenihUstavomjertakvazaštitavišenijeunadležnostibilokogdrugogorgana,anaročitoorganaSa-veznogUstavnogsuda,odnosnoSudaSrbijeiCrneGorekojisuprestalidapostojesticanjemnezavisnostiCrneGore.

5) rješavasukobnadležnostiizmeđuupravnihisudskihorgana,sukobnad-


50 51

ležnostiizmeđuovihorganaiorganalokalnesamoupraveisukobnadlež-nostiizmeđujedinicalokalnesamouprave;

6) odlučujeosaglasnostiakatapolitičkestrankeiudruženjagrađana;7) odlučujeozabraniradapolitičkihstranakaiudruženjagrađana;8) odlučujeoizbornimsporovimaisporovimauvezisareferendumom,koji

nijesuunadležnostiredovnihsudova;9) vršidrugeposloveutvrđeneUstavom;

Ustavnisudmožeodlučivatioustavnostiizakonitostiakatakojisuprestalidavaže,akoodprestankavaženja,padopokretanjapostupkanijeproteklovišeodjednegodine. 3.5.6.6. Pokretanje postupka

Svakomožedatiinicijativuzapokretanjepostupkazaocjenjivanjeustavnostiizakonitosti.PostupakpredUstavnimsudompokrećudržavniorganiipravnalicakadocijenedaimjepovrijeđenopravoiliinteresaktomčijaseustavnostizakonitostosporava.Ustavnisudmožeisampokrenutipostupakzaocjenji-vanjeustavnostiizakonitosti.

3.5.6.7. Odluka

Ustavnisudodlučujevećinomglasova.OdlukaUstavnogsudajeopšteobaveznaiizvršna.OdlukeUstavnogsudaobjavljujusezajednosamišljenjemsudijakojinijesuglasalizaodluku.Kadjetopotrebno,izvršenjeodlukeUstavnogsudaobezbjeđujeVlada. 3.5.6.8. Prestanak važenja

KadUstavnisudutvrdidazakon,drugipropisiliopštiaktnijeusaglasnostisaUstavom,odnosnozakonom,tajzakon,drugipropisiliopštiaktprestajedavažidanomobjavljivanjaodlukeUstavnogsuda. 3.5.6.9. Privremena naredba

Utokupostupka,dodonošenjaodluke,Ustavnisudmoženareditidaseobustaviizvršavanjepojedinačnogaktailiradnjekojisupreduzetinaosnovuzakona,drugogpropisailiopštegaktačijaseustavnostodnosnozakonitostocjenjuje,akobinjihovimizvršenjemmoglenastupitineotklonjiveštetneposljedice.

3.6. Promjene Ustava

Kaoisvakipravniakt,takojeiUstavpodložanpromjenama.PromjenamaUstavanajčešćeseusaglašavapozitivno-pravnoustavnostanje,sastepenomdruštvenograzvojaipromjenamakojesedešavajuudruštvenomporetku.UpravotakvajesitauacijaisaCrnomGoromnakonodržanogreferendumaodržavnopravnomstatusu,gdjeseukazujepotrebadaseustavno-pravnosatnjeusaglasisareferendumskomvoljomgrađana.Premasvojojsuštinipromjene

50


51

Ustavamogubitibitneinebitne.Pritome,formeustavnihpromjenasurazličiteimogubitiamandmanskeukolikosupromjenemanjegobimainijesubitnogkaraktera,ilizahtjevatidonošenjepotpunonovogustavaukolikosupromjenesuštinskeprirodekojimasebitnomjenjajudruštveniodnosi.

PosmatranosaaspektapostupkapromjenaUstava,UstavRCGpoznajenekolikofazaito:1.predlogzapromjenuUstava,2.utvrđivanjenacrtaustavnihpromjenai3.donošenjeustavnihpromjena.

3.6.1.Predlog za promjenu PredlogzapromjenuUstavamožepodnijetinajmanjedesethiljadabirača,najmanjedvadesetpetposlanika,predsjednikRepublikeiVlada.PredlogzapromjenuUstavasadržiodredbezačijesepromjenetražiiobrazloženje.OpredloguzapromjenuUstavaodlučujeSkupštinadvotrećinskomvećinomsvihposlanika.AkopredlogzapromjenuUstavanijeusvojen,istipredlognemožeseponovitiprijeistekajednegodineoddanakadajepredlogodbijen.

3.6.2. Amandmani PromjenaUstavavršiseamandmanimanaustav.SkupštinautvrđujenacrtamandmananaUstav.OpromjeniUstavaSkupštinaodlučujedvotrećinskomvećinomsvihposlanika.

3.6.3. Bitne promjene i novi Ustav

UstavRCGneodredjuještasesmatrabitnimpromjenamaUstava.Međutim,izodredbiopromjenamaUstavamožesezaključitidasepodbitnimpromjenamamogusmatratipromjeneudržavnomstatusu,oblikuvladavineilisužavanjupravaislobodagrađana.Utomsmislu,UstavuređujedaakosepredlogzapromjeneUstavaodnosinaodredbeodržavnomstatusuioblikuvladavine,akosenjimasužavajuslobodeipravailiakosepredlažedonošenjenovogUstava,danomusvajanjapredlogaSkupštinaseraspušta,anovaSkupštinasazivaurokuod90danaoddanakadajepredlogusvojen.NovaSkupštinaodlučujedvotrećinskomvećinomsvihposlanikasamooonimpromjenamaUstavakojisadržiusvojenipredlog,odnosnoousvojenompredloguzadonošenjenovogUstava.


52 53

3.7. Osnovni pojmovi i principi javne uprave

3.7.1. Položaj uprave u izvršno-upravnom sistemu Crne Gore

Kakojevećnapomenuto, položaj i uloga upraveuUstavuCrneGorenijedetaljnijeuređenuposebnomodjeljkuoupravivećsepojedineodredbeoupravinalazeudrugimodjeljcimaukojimasenalazeiodredbeoSkupštiniiVladi.Takonpr.udijeluodredbioSkupštini,propisanojedaSkupštinautvrdjujenačelazaorganizacijudržavneuprave,auodjeluoVladi,daVladautvrdjujeorganizacijuinačinradadržavneuprave.SamoudvačlanaUstava,kojisetakođenalazeuodjeluoVladi,sapodnaslovima“Državnauprava”i“Prenošenjeipovjeravanje”uređenojedaposlovedržavneupravevršeministarstvaiorganiuprave,kaoidasepojediniposlovidržavneupravemoguzakonomprenijetinalokalnusamoupravuodnosnopropisomVladepovjeritilokalnojsamoupravi,ustanovamaipravnimlicima.

Premanavedenimustavnimodredbama,usistemutrojnepodjelevlastiuCrnojGori,upravanijevišesamostalnavlastvećdio izvršne vlasti.Skupštinaimaovlašćenjedautvrđujenačelazaorganizacijudržavneuprave.OnamožeuticatinadržavnuupravusamopriizboruirazrješenjupredsjednikaVladeičlanovaVlade.OdnosiizmeđuSkupštineidržavneupraveuspostavljajuseposredstvomVlade.UpravavišenijesamostalnavlastvećjekaodioizvršnevlastiupotpunostipotčinjenaVladi.Vladaje,poredovlašćenjadautvrđujeorganizacijuinačinradadržavneuprave,ovlašćenaidavršinadzornadradomministarstavaidrugihorganaupraveidaponištavaiukidanjihoveakte.

Iakojedioizvršnevlastii,bezobziraštoiVladaidržavnaupravaizvršavajuzakone,drugepropiseiopšteakte,upravaje,ipakrazgraničenaodizvršnevlasti,jerizvršnadjelatnostsvevišepodrazumijevavođenjepolitike,štojeposebnoizraženoučinjenicidaVladaparlamentupredlažezakone,dokupravnadjelatnostobuhvatadonošenjeupravnihodlukakojeimajuzaciljsvakodnevnooperativnoizvršavanjekonkretnihzadatakakojisepreddržavupostavljaju.Izvršnafunkcijavišenijesamoizvršavanjezakonavećonaovlašćenjemzadonošenjestrategijskihpolitičkihodlukapostajecentarpolitičkemoćiiodlučivanja.

UstavRepublikeCrneGoreusvojojprvojodredbipopisujedajeCrnaGorademokratska, socijalna i ekološka država.Podpojmomsocijalnadržavasvakakotrebapodrazumijevatidržavukojasestaraodobrobitigrađana,opštemdruštvenomikulturnomnapretku,razvojuproizvodnjeiuslugaisocijalnogblagostanjauopšte.Tostaranjejedinojemogladaostvarujeuprava.TimejevećnajavljenodaupravauCrnojGoritrebadanapustidotadašnji“državni”i“klasni”modelidasetransformišeuorganizacijukojamoraostvarivatisocijalnefunkcijedržavekaojavnaslužba.UvrijemedonošenjaUstavaovoodređenjejepredstavljalovišeproklmacijunegoizrazpostojećegstanja,alisada,uvrijemeprovođenjareformeupravepostepenopostajerealnost.

Položaj iulogadržavneupraveodređeniUstavomiz1992.godine,koji jebioustavfederalnejedinice,zadržanisudosada.Međutim,iakoUstavnije

52


53

promijenjen,uCrnojGorise,donošenjemStrategije upravne reformeCrnojGoreu2003.godini,pristupiloreformidržavneupraveuciljupodizanjaefikasnostiiefektivnostidjelovanjaupravnogsistema.Tomreformom,premazamislistrategije,upravatrebadapretrpipromjenuizpretežnorepresivnogiregulatornogupretežnouslužniiservisnisistem,dapostaneprevashodnopartnergrađanimaiprivrednimsubjektima.DonošenjemZakonaodržavnojupraviidrugihzakonauprocesureformeuprave,umnogomejeupozitivnomsmisluizmijenjenpoložajiulogaupraveuCrnojGori.

UZakonuodržavnojupravi,itouprvojnjegovojodredbi,naglašenojedadržavnaupravauCrnojGori, vrši poslove upraveuokvirupravaidužnostiRepublikeCrneGore.Tajzakonsadržiiodredbu,kojajesadržinskiidentičnaustavnojodredbi,daposlovedržavneupravevršeministarstavaidrugiorganiupravetedapojedineodtihposlovevršeorganilokalnesamouprave,ustanoveipravnalica,kaojavnaovlašćenja,kadasuimtiposloviprenijeti,odnosnopovjereni.Natajnačin,utvrđenisunosiocivršenjaposlovadržavneupravestimštosuoniipoimeničnoodređeniuzakonuiistovremenozakonomutvrđensadržajposlovakojeobavljaju.Tovišenijesusamoklasičniposlovidržavneupraveoznačenipojmom„upravnafunkcija“(autoritativneaktivnostiizricanjazapovijestiiograničenja,odnosnoprimjenaprinude)većtuspadajuidrugiposlovikojimupravakaojavnaslužbaneposrednoostvarujesocijalneciljevedržave.

UUstavuilizakonunijeutvrđenpojam uprave.Tajpojamimaseutvrđivatipremaustavnimizakonskimnormama.Upravase,premanaprijednaznačenimustavnimizakonskimodredbama,uupravnomsistemuCrneGore,moraposmatratiiufunkcionalnomiuorganizacionomsmislu.Ufunkcionalnomsmislu-njučiniskupposlovakojeonaobavljausistemuvlasti,auorganizacionom-tojesloženaorganizacijasastavljenaodbrojnihiraznovrsnihorganaiorganizacionihoblikakojiuspostavljajumeđusobnukomunikacijunaosnovuutvrđenihpravilaipropisa,akojakaosvojuosnovnuitrajnuaktivnostimaobavijanjeupravnedjelatnosti.

NovimZDUiz2003.godine,kojim jezamijenjenranijiZakononačelimaorganizacijedržavneupraveiz1993.godine,upravajepromijenila svoj karakter i ulogu.Upravajesadamoderna,efikasnaiekonomičnadržavnaupravasaciljemdaomogući izvođenjedemokratskihdruštveno-političkih i tržišno-ekonomskihreformi.

3.7.2 Načela za rad i odlučivanje organa državne uprave

NoviZDU,udijeluosnovnihodredbi,donosivišenačelazaradiodlučivanjeorganadržavneupravekojimsuinkorporirananekanajvažnijanačelaevropskogupravnogprava.Tanovanačelasu:1. načelozakonitosti;2. načelastručnosti(profesionalnosti),nezavisnosti,samostalnostiinepristra-

snosti;3. načelojavnosti;4. načelojednakostiinačelodužnostiodlučivanjaurazumomroku;5. načeloodgovornosti;


54 55

6. načelozaštitejezičkihpravaupostupcimaukojimaučestvujupripadnicinacionalnihietničkihgrupa,i

7. načelopolitičkeneutralnostiizabranepolitičkogorganizovanjaidjelovanjauorganimauprave.

Ovimnačelimajeodređenkarakterdržavneupravekaoorganizacijekaojavneslužbeuvršenjuposlovadržavneuprave.Osimtoga,onasuodbitnogznačajazatumačenjeiprimjenupojedinihodredbizakona.

1.Najbitnijeodsvihnačela jenačelo zakonitosti.Državnauprava,kakojeodređenozakonom,vršiposloveupravenaosnovuUstava,zakonaidrugihpropisaiopštihakata.Timeje,upočetnimodredbamazakona,naglašenjedanodosnovnihprincipa-principustavnostiizakonitostiuradudržavneupraveilišire-načelovladavineprava.Iztognačelaproizilazidadržavnauprava,kaodiosistemavlasti,morabitipodređenaUstavuizakonu.DovođenjesvihakatavlastipodUstav,aprekonjegapodzakon,činiupravnompogledusuštinupincipaustavnostiizakonitosti.ZakonmorabitisaglasansaUstavom,adrugipropisiiopštiaktisaUstavomizakonom.Cjelokupnadjelatnostupravemorasezasnivatinazakonuinadrugimpropisimazasnovanimnazakonuidonijetimodnadležnhdržavnihorgana.Onasvojepodzakonskeakte,začijejedonošenjeovlašćenazakonommoratakođezasnovatinaUstavuizakonu.Ovajprinipobavezujeorganedržavneupraveiorganizacijeda,kadapostupajuuupravnimstvarima,rješavajunaosnovuzakona,drugihpropisaiopštihakata.Zakonitostupravnihakatairadaupravepredmetjeupravne,sudskeidrugihoblikakontrole.

Zaostvarivanjekonceptapravnedržave,poredlegalitetapotrebnojeiostvarenjeiprincipa legitimitetaodnosnoopravdanostidjelovanjaupraveusvakomkonkretnomslučaju.Legimitetvlastivišesenemožetražitiunjenomnastankuvećunjenomdjelovanju.Touznačajnojmjerimijenjapoglednaupravu.

2.PremanovomZakonuodržavnojupravi,upravajeprofesionalna, nezavisna, samostalna i nepristrasna.Timejeonatransformisanauservisnoorijentisanuupravu,nasuprotnjenomranijemprevashodnokontrolnomiregulatornomobiležju.Upravajeonakvakakvisuljudikojiječineikojijepersonifikuju,jerkvalitetupraveuvelikojmjerizavisiodpredanostiisposobnostinjenihkadrovaodnosnoslužbenikainamještenika.Kadrovisuosnovnifaktorodkojegzavisiuspješnodjelovanjeuprave.Samostručnosposobniiumješnikadroviraspoređenipoprincipu„pravičovjeknapravommjestu“,mogubitinosiocikvalitetnogostvarivanjaposlovaizadatakaupravenaefikasnomi jednakomostvarenjupravaislobodagrađana.Samoonikadrovikojisuucjeliniovladaliznanjemopropisimakojeprimjenjujuusvomposluikojiimajupunimoralniintegritet-poštenje,moguposloveupraveobavljatinanepristrasannačin.Jedinotakvikadro-vimoguupravuučinitinezavisnomisamostalnom.Stručniintegritetkadrovamorabitizaštićendabionimogliobavljatiposloveprofesionalno,nepristrasnoipolitičkineutralno.Osnovniuslovzaprednjekvaliteteupravejeidepolitizacijaupraveodnosnokadrovakojiječine.Politikamožeimatiodređeniuticajsamonakadrovskustrukturuvrhaslužbeničkogsistema(starješinskikadar),aliitutrebadadođedoizražaja,prijesvegastručnasposobnostkadrova.ZDUodređujedajerad državne uprave javantedasugrađanimadostupni

54


55

podaci,dokumenta, izvještaji i informacijeorganadržavneuprave,osimuslučajevimaodređenimzakonom.Ovonačelo jeutijesnojvezisanačelimazakonitosti, jednakostipredzakonomiodgovornosti jersenjimesprečavasamovoljnoinezakonitodjelovanjeupraveiširenjekorupcijeunjoj.

3. Pristup informacijama,koji jeuređenZakonomoslobodnompristupuinfomacijama, jeslobodan,aobjavljivanjeinformacija jeu javnominteresu.Pravonapristupinformacijamauposjeduorganavlastiimasvakodomaćeistranopravnoifizičkolice.Pristupsezasnivananačelimaslobodeinformisanja;jednakihuslovazaostvarivanjeprava;otvorenostiijavnostiradaorganavlastiihitnostipostupka.Organvlastidužanjedaomogućiuvidujavneregistreijavneevidencijeusvomradu.

Prednjizakonodređujedasepodorganimavlasti,kojisudužnidaomogućepristupinformacijamapodrazumijevaju:državniorgani(zakonodavni,izvršnisudski);organilokalnesamouprave;organilokalneuprave;javneustanove;javnapreduzećaidrugapravnalicakojimajepovjerenovršenjejavnihovlašćenja,kojeosnivadržavailiorganlokalnesmoupraveilikojisefinansirajuizjavnihprihoda,učijemposjeduseinformacijenalaze.Podinformacijom,kojojsudužnidaomogućepristupprednjiorganivlasti,podrazumijevasedokumenatupisanoj,štampanoj,zvučnoj,elektronskojilidrugojformi,uključujućiinjegovukopijuilidio,bezobziranasadržinu,izvor(autora),vrijemesačinjavanjailisistemklasifikacije.

Uzakonusuusedamtačakadetaljnopredviđenislučajevizakojesupredviđenaograničenjapristupainformacijama.Takođe,zakonsadržiiprecizneistrogeformenačinaipostupkapristupainformacijama,veomakratkerokovezaodlučivanjepozahtjevimazapristup,pravnasredstvazaštiteidr.

4.Zakonsadrži iodredbepokojimsuorganidržavneupraveobaveznidauvršenjusvojihposlovaobezbjeđujujednaku i efikasnu zaštitu prava i na zakonuzasnovanihinteresafizičkihipravnihlicaidazakonito i blagovremeno odlučujuustvarimaizsvojenadležnosti.Uovimodredbamasadržano jeviševažnihpravnihnačelaizevropskogupravnogpravakaoštosu:načelojednakepravnezaštitepravnihsubjekataodnosnonačelojednakosti,načeloefikasnostizaštitepravaiinteresapravnihsubjekata,načelovladavineprava.Zaostvarenjeprincipazakonitostiposebnojevažnodaupravaodlučujebeznepotrebnogodugovlačenjaodnosnou„razumnomroku“.Upravamoradjelovatiekspeditivnoiugranicamapostavljenihrokovajerprekoračenjerokovačestoostavljanepopravljiveposljedice(„sporapravdajejednakanepravdi“).Radnjeiodlukeorganadržavneupravenesmijuizazivatinesigurnostkodpravnihsubjekata.Uistovjetnimpravnimsituacijama,kadaseodlučujeopravima,slobodamaipravniminteresimagrađana,upravamorapostupatinajednakodnosnopredvidivnačin.Poštovanjemprednjihprincipaipravilaupravajeokrenutazaštitipravaislobodagrađanaidrugihstranaka.

5.Radorganadržavneupravepodliježe kontroli.Takontrolasevrširazličitimmehanizmimainterneieksternekontrole:upravniidruginadzor,sudskakontrolaidrugioblicikontrole,jerupravanesmijevišebitizatvoreniizolovansistem,


56 57

većmorazasvojeodlukeiradpolagatiračine.PosebanoblikteodgovornostijeodgovornostdržaveCrneGorezaštetukojuorganidržavneupraveučinesvojimnezakonitiminepravilnimradom,kakobigrađaniidrugestrankebiliobezbijeđeniupogledunaknadeštete.

6.Saglasnoustavnomnačeluoslobodiupotrebe jezika i pisma,zakonodređujedasuuopštinamaukojimavećinuiliznačajandiostanovništvačinepripadnicinacionalnihietničkihgrupa,uradudržavnihorganauupotrebiinjihovijeziciipisma.

7.Zakonomjeuvedenazabrana političkog organizovanja i djelovanja političkih organizacijauorganimadržavneupravekaoizabranadržavnimslužbenicimainamještenicimadauvršenjusvojihposlovaizražavajuizastupajusvojapolitičkauvjerenja.Upravaseifaktičkimoraodvojitiodpolitikeipostatisamostalaniobjektivanmehanizamuslužbigrađanaiprivrednihsubjekata.Onamoradanaprofesionalan,stručanikvalitetannačinizvršavazakoneidrugepropisedržave,anedaslužipolitičkiminteresimapojedinihpartija,bileonenavlastiiliuopoziciji.Interessvihpolitičkihsubjekatajedaimajustručnoosposobljenuinezavisnuupravu,jersepartijemogumijenjatinavlastialiupravamoraostativantihpromjenaipolitičkihpreviranja.Utomciljumorase,nesamostručnoosposobljavatiuprava,veći izgraditiefikasanmehanizamzaštitedržavnihslužbenika inamještenikaodnezakonitogšikaniranja ipolitičkoguticajapojedinihpolitičkihstranaka,jertakavuticajipritisakneminovnomoradavodiunezakonitostiuraduuprave.

Oživotvorenjeupraksiprednjihnačela,okojimćebitiriječiiprilikomanalizepojedinihinstituta,umnogomezavisioddaljihfazaupravnereforme,auprvomreduodsposobnostidržavnihslužbenikainamještenika,kojimorajupravilnoi zakonitoprimjenjivatinovepropiseoupravi.

3.7.3. Poslovi državne uprave

Aktivnostidržavnihorganaupraveoznačenesuuzakonukao„poslovi“državneuprave,jernijesuusmjereneisključivonavršenjevlasti.Višeseneupotrebljavatermin„upravnafunkcija“,kojimseinačeoznačavalatadjelatnostkaopravnirežiminačinvršenjevlastiputemdržavneprinude,auglavnomjenapušteniuinostranojzakonodavnojpraksi.Aktivnostiupraveposmatrajusekaojednaodbrojnihdjelatnostidržave,anekaojednaodtri„pravnefunkcije“državnevlasti.

Upravna djelatnost obuhvataoneaktivnostikojimupravaostvarujesvojusocijalnuulogu.Poslovidržavneupraveoznačavajuukupnostsvihaktivnosti(autoritativnihineautoritativnih)kojimdržavaostvarujeneposrednosvojesocijalneciljeve.Timeseoznačavanovikarakterupravekaopretežnoservisneoranizacije,kaojavneslužbe.Zbogtogazamjenaprednjihterminanijesamo„šminkanje“upravevećodrazsuštinskepromjenenjenogkarakteraiuloge.

Vrste upravne djelatnostioznačenesuuZakonuodržavnojupravi(npr.

56


57

predlaganjeunutrašnjeispoljnepilitike,vođenjepolitikerazvoja,odlučivanjeuupravnompostupkuidr.).Poredtihosnovnihvrsta,uistomzakonusuoznačeniinekioblicitihvrsta,kojipredstavljajuposebneužecjelineuokvirupojedinihvrstaupravnedjelatnosti,akojeseseizdvajajunaosnovunekihposebnihobilježja(npr.vršenjeinspekcijskognadzorakaoposebnogoblikaupravnognadzora).

NovimZakonomodržavnojupravipridat jevećiznačajdjelatostiupraveuodnosunanjenuorganizaciju,jersuprvoutvrđeniposlovidržavneupraveiodređenanjihovasadržina.Toodređivanjejeizvršenonasavremennačiniimasvojusimbolikuupogledukarakteradržavneuprave.

Osnovne vrste upravne djelatnosti,uokvirukojihsemogurazlikovatipojedininjenioblici,premazakonusu:- predlaganjeunutrašnjeispoljnepolitike;- vođenjepolitikerazvoja;- normativnadjelatnost;- izvršavanjezakonaidrugihpropisa;- vršenjeupravnognadzora;- odlučivanjeuupravnompostupkuopravimaiobavezamagrađanaipravnih

lica;- postupanjeuprekršajnompostupku;- obezbjeđivanjevršenjaposlovaodjavnoginteresa;- drugiposlovidržavneupraveutvrđenizakonomidrugimpropisima.

Izsamogregistraodnosnoenumeracijeposlovadržavneupravaodmahseuočavapromjenakarakteranjenefunkcijeizpretežnoautoritarneiregulatorneupretežnoservisnufunkciju,jerjenaprvommjestunaznačenposao„predlaganjeunutašnjeispoljnepolitike“,pazatimvođenjeposlova„politikerazvoja“,atekizatogaposao„normativnadjelatnost“.Nakontogasenabrajajuupravniposloviautoritativnogidrugogznačaja(npr.„vršenjeupravnognadzora“,„postupanjeuprekršajnompostupku“idr.)kojiuglavnompredstavljajuklasičnefunkcijedržavneuprave.Nijetosamosimbolikaveć,krozredosljednabrajanja,ozna-čavanjenovogkarakteraiulogeupraveunašemupravnomiuopšteustavnomsistemu.Registarposlovadržavneupravedatjeprimjerice,štoznačidaupravamožeobavljatiidrugeposloveodređenezakonomidrugimpropisom.

Određivanjeuzakonusadržajapojedinihposlovadržavneuprave,predstavljanovikvalitetuutvrđivanjuaktivnostiupravekaoorganizacijekojauimedržaveostvarujesocijalneciljeve-svojusocijalnufunkcijunaregulacijiupravnomsistemu.Detaljnoutvrđivanjesadržajapojedinihposlovaneostavljasumnjetumačenjenjihovogsadržaja.

UtvrđivanjesadržinepojedinihposlovadržavneupravenijeprepuštenoVladivećje,kakojenaprijednavedeno,utvrđenazakonomitonasljedećinačin:


58 59

3.7.3.1. Predlaganje unutrašnje i spoljne politike

Ovajposaoobuhvataizradustrategija,projekata,programaimeđunarodnihdokumenatanaosnovupraćenjaizvršavanjazakonaidrugihpropisaisagle-davanjaianaliziranjastanjauoblasti,uciljuusaglašavanjasistemasasavremenim,demokratskimimeđunarodnopriznatimstandardima.Nemasumnjeutodaseovdjeradionovimsadržajimaposlovadržavneupravekojimsepotvrđujeusmjeravanjeupraveumodeldržavneupraveufunkcijujavneslužbezaostvare-njezadatakaVladenautvrđivanjuivođenjuspoljnjeiunutrašnjepolitike.

3.7.3.2. Vođenje politike razvoja

Ovajposaoobuhvatautvrđivanjerazvojnihstrategijaipodsticanjeprivrednog,socijalnog,kulturnog,ekološkogiukupnogdruštvenograzvoja.Ovajposaoseostvarujepraćenjemirazmjenompodatakaievidencijaistatističkimianalitičkimpraćenjemstanjauoblastimazakojesuosnovanaipredlaganjemidonošenjemmjera.Ikodovogposlavidljivajepromjenaulogedržavneupraveizkontrolneiregulatorneorganizacijeuorganizacijukojaomogućavarazvojprivredeiunapređenjesocijalnogicjelokupnogdruštvenograzvoja.Timese još jačepotvrđujenerepresivnaulogaVladeiupravekaostručneslužbepodsticanjemdruštvenograzvoja.

3.7.3.3. Normativna djelatnost

Ovajposaoobuhvataizradutekstanacrtaipredlogazakonaidrugihpropisaidonošenjepodzakonskihakata.OrganidržavneupravepripremajunacrteipredlogezakonaidrugihpropisauskladusaprogramimaradaSkupštineiVlade,posopstvenojinicijativiilinanjihovzahtjevidostavljajuihVladi.Uovojdjelatnostiorganidržavneupravepribavljajumišljenjaodzainteresovanihorgana,odgovarajućihstručnihorganizacija,ustanova,nevladinihorganizacijaisl.Koddonošenjapodzakonskihpropisa,začijedonošenjesuovlašćeni,organidržavneuprave,ulogaupraveje,međutimnaglašenijakaoregulatorna,jerorganidržavneupravedonosepropise(pravilnike,naredbeiuputstva)zaizvršavanjezakonaidrugihpropisa.Ovadjelatnostnijeizvornadjelatnostorganaupravevećizvedenaiufunkcijiizvršavanjazakona.Kodnormativnedjelatnostiovihorganapostojiograničenje-dasenjihovimpropisimanemoguustanovljavatipravaiobavezezafizičkaipravnalica.OrganidržavneupravepripremajuzaSkupštinuiVladuianalitičke,informativneidrugematerijale,štojeznačajnadjelatnostupravekaostručneslužbe.

3.7.3.4. Izvršavanje zakona i drugih propisa

Ovajposaoobuhvatavođenjeupravnogpostupka,donošenje i izvršenjerješenjaidrugihpojedinačnihakata,preduzimanjeupravnihmjeraiupravnihradnji,praćenjenjihovogizvršavanja,davanjeobjašnjenja,izdavanjestručnihuputstavaiinstrukcijazaradiukazivanjestručnepomoći.Ovosuvećpretežnoklasičnedjelatnostiorganaupraveuostvarenjufunkcijavlasti.Pritome,valjanapomenutidasepoddrugimpjedinačnimaktimamogupodrazumijevatidrugiakti,odnosnoaktidonijetivanupravnogpostupkakojimaseodlučujeopravimai interesimagrađanaidrugihstranakaikoji,kaoiupravniakti,podliježuupravno–sudskojkontroli.

58


59

Preduzimanje upravnih mjera i upravnih radnji(materijalniaktiuprave)jeefikasnosredstvozaostvarenjefunkcijeupravnihorgana.TonijesumjereiradnjeprocesnogkarakterausmisluZakonaoopštemupravnompostupkuidrugihposebnihupravnihpostupaka,većradnjekojeneproizvodepravniefekat,alibezčijegsedejstvapravnesituacijestvoreneilikonstatovanepravnimaktimanebimogleostvariti.Tosuradnjekojesepreduzimajunaosnovuiliuizvršenjupravnihakata,aiduzatimdaobezbijedepravaiobavezekojeproističuizpropisailipojedinačnihpravnihakata(dokumentovanje,evidencije,izdavanjeuvjerenja,saopštenja,primanjeizjava,prinudnemjere).Sveupravnemjereiradnjemogusepreduzimatisamonaosnovuzakonaidrugogpropisaiupredviđenompostupkuimorasepratitinjihovoizvršenje.

Podupravnimradnjamapodrazumijevajuseiprinudne radnje. Iako jezarazvijenedemokratskedržavekarakterističnosmanjenjedržavnerepresije,uvršenjuupravnedjelatnostimožedoćidoizražajaivršenjeprinude.Prinudnimradnjamaorganiupravenamećunekomsubjektuponašanjekojeonnaosnovusvojevoljenebiizvršio.TeradnjemogusevršitisamoakozatopostojiUstavomizakonomizričitopredviđeniosnovisamoustrogopropisanompostupkuiuzpreciznukontroluzakonitostipreduzimanjaovihradnji.Poformiisadržinimogubitiveomarazličite(npr.prinudnoizvršenjerješenjaooduzimanjustvari,privođenjelica,blokiranjeprolaza,karantin,rasturanjejavnogskupa,upotrebagumenepaliceilivatrenogoružjaisl.).

Izdavanjemobavezne instrukcije,kadajetopredviđenozakonomuređujuseobaveznapravilaonačinuradaipostupanjaorganauprave,preduzećaidrugihpravnihlicakadavršepovjereneipreneseneposloveorganadržavneupraveuprimjenjivanjuzakonainjimaseobezbjeđujeuspješnoizvršavanjeposlova.

Stručno uputstvosadržipravilazastručnoorganizovanjeslužbeistručniraddržavnihslužbenikainamještenika.Davanjeobjašnjenjaipružanjestručnepomoćiimazaciljpodizanjestručnognivoauvršenjuposlova.

3.7.3.5. Vršenje upravnog nadzora

Vršenjeupravnognadzorapredstavljaposebnioblikvršenjaupravnedjelatnostiukojemdoizražajadolazeovlašćenjadržavneupravekontrolnogkaraktera(„radkojiseobavljapretvaraseuradkojitrebaobaviti“).Radorganadržavneupravepodliježekontrolirazličitimmehanizmimaeksterneiinternekontrole.Najvažnijiunutrašnjiupravnimehanizamkontrolejekontrolainadzorvišihorganaupravenadzakonitošćuisvrsishodnošćuradaiodlučivanjahijerarhijskinižihorganauprave.Najvažnijioblikeksternekontrolejesudskakontrolazakonitostiradadržavneuprave,kadaonaodlučujeopravimaiobavezamastranaka,putemupravnogspora.Tuspadaiparlamentarnakontrola,kontrolajavnepotrošnje,institucijazaštitnikaljudskihpravaisloboda,kontrolaodstranejavnihmedijaidr.Uoblikeinternekontrolespadafinansijskakontrola.

Vršenjeupravnognadzoraobuhvata:- nadzornadzakonitošćuupravnihakata;- nadzornadzakonitošćuicjelishodnošćuradaorganaupraveiorganalokalne


60 61

samouprave,ustanovaidrugihpravnihlicauvršenjuprenijetihipovjerenihposlovaodnosnouvršenjujavnihovlašćnja,i

- inspekcijkinadzor.

Nadzor nad zakonitošću upravnih akata Ovajobliknadzoraobuhvatakontroluupravnihakatakojimase,naosnovuzakona,rješavaopravima,obavezamaipravniminteresimafizičkihipravnihlicaipreduzimanjezakonompropisanihmjera.Uvršenjuovognadzoraorganiupraveuulozidrugostepenogorganauupravnompostupku(instancioninadzor)kontrolišuzakonitostupravnihakatapovodomizjavljenihžalbiinezakoniteakteponištavaju.Uvršenjutzv.službenognadzoratiorganiprimjenjujuvanrednapravnasredstvaiponištavajuiukidajurješenjapopravunadzora.Radiseoveomavažnojdjelatnostiorganadržavneupravekojomseštitepravaislobodegrađanaidrugihstranakaiusmjeravaiusklađujeradovihorgna.

Nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada Ovajobliknadzoraimavišemodaliteta,kaoštosu:- kontrolazakonitostiradaipostupanja;- kontrolaiocjenaefikasnosti,ekonomičnostiiefektivnosti;- kontrolacjelishodnostiorganizacijeobavljanjaposlovaiosposobljenosti

službenikainamještenikazaobavljanjetihposlova;i- odnosidržavnihslužbenikapremastrankama,fizičkimipravnimlicima.

Ovioblicinadzoraunačeluneobuhvatajunadzornadzakonitostimaupravnihakata,jersetoobavljaunadzorunadzakonitošćuupravnihakata-uinstancionomislužbenomnadzoru.Kontrolaodnosadržavnihslužbenikainamještenikaobavljaseuskladusaposebnimodredbamakojimaseregulišuodnosiizmedjudržavneupraveigradjanapovodompravanapristuppodacima,dokumentimaiinformacijamaorganadržavneuprave,dužnostiodlučivanjanazakonitnačiniblagovremeno,pribavljanjapodatakaočinjenicamaokojimasevodievidencijaposlužbenojdužnosti,prigovoraipritužbigrađana,organizacijerada,radnogvremenaidr.

Uvršenjuupravnognadzoranadzakonitošćuicjelishodnošćuradauvršenjuprenijetihipovjerenihposlova,organidržavneupraveovlašćenisuiobaveznida,kadautvrdeodstupanjeodstanjautvrđenogzakonom,preduzmumjerekojim:- pokrećupostupakzaocjenuustavnostiizakonitostiopštihakata,- nalažuizvršavanjeutvrdjenihobaveza,- predlažuprestanak,odnosnozabranuradaustanoveidrugogpravnog

lica,- preduzmudrugemjerepredvidjeneposebnimpropisom.

c) Inspekcijski nadzor Ovajobliknadzorasevršineposrednimuvidomkodustanova ipravnihlica,organaopština,glavnoggrada,prijestoniceiRepublike,drugihorganaikodgrađanaupogledupridržavanjazakona,drugihpropisaiopštihakataipreduzimanjemupravnihidrugihmjerairadnjidaseutvrđenostanjeuskladisapropisom.OvajnadzorvršeinspektoriuposebnopropisanompostupuuZakonuoinspekcijskomnadzoruiz2003.godine.

60


61

Neulazećibliže u problematikuovedjelatnosti,kojajeveomavažnaidostasložena,valjaukazatinadvaveomabitna-novanačela:načelopreventivnostiinačelosrazmjernostiuraduinspekcijskihslužbi.Premaprvomnačelu,inspektorprvopreventivnopostupaukazujućinanedostatke ipredlažućinjihovootklanjanje.Drugonačeloznačidainspektoruvršenjuinspekcijskognadzorapreduzimaonemjereiradnjekojesusrazmjerneučinjenimnepravilnostima,akojimasenapovoljnijinačinzasubjektanadzorapostižeciljisvrhainspekcijskognadzora.Timeseovafunkcijadjelimičnopretvaraupreventivnodjelovanjeorganaupraveipružanjepogodnostigrađanimaidrugimsubjektimanadzorauizvršenjuobaveza.

3.7.3.6. Odlučivanje u upravnom postupku

pravaiobavezefizičkihipravnihlicaobuhvatajupokretanjeivođenjeupravnogpostupka,preduzimanjemjerairadnjiupostupku,donošenjerješenjaopravimafizičkihipravnihlica(stvaranjeiliizmjenapojedinačnihpravnihsituacija)injihovoneposrednoizvršavanje.Odlučivanjemuupravnompostupkuneposrednoseizvršavazakonidrugipropis.ZanimljivojenapomenutidaZDU,aniZakonoopštemupravnompostupku,neodređujepojamupravnogaktakojimseodlučujeopravima,slobodamaipravniminteresimagrađanaidrugihstranaka.UZakonuoupravnomsporuodređenisupojmoviupravnogaktaidrugogpojedinačnogak-taipropisanodaseuupravnomsporuodlučujeozakonitostiobataakta.Potomzakonu,upravniaktjeaktkojimdržavniorgan,organlokalnesamouprave,kaoiustanovaidrugopravnoliceuvršenjujavnihovlašćenjaodlučujeuupravnimstvarimaopravima,obavezamailipravniminteresimafizičkogilipravnoglica.Ovajpojamsadržipojam„upravnastvar“kojanijeodređenaubilokojemzakonu,aniteorijailipraksanijesudalezadovoljavajućeodređenjetogapojma.Najpribližnijeodređenjeovogpojmajeda„upravnastvarpredstavljapravnusituacijuukojojse,naosnovupravnihpropisarješavaopravima,obavezamailipravniminteresimanekoglicaupojedinačnomslučaju“.Premaprednjemzakonu,drugipojedinačniaktjeaktkojimdržavniorgan,organlokalnesamouprave,ustanovaipravnoliceodlučujeopravima,obavezamailipravniminteresimafizičkogilipravnoglicaudrugimpravnimstvarima.Dosadanedostajepraksanaosnovukojebisemogloutvrditikojiaktispadajuukategoriju„drugiakt“.Unekimteorijskimstavovimanesumnjivojedabikarakterdrugogaktaimalitzv„aktiposlovanjaiaktiraspolaganja“kojiseuranijojpraksinijesusmatraliupravnimaktima.Svakako,drugiaktbibioonajaktkojimorganiiliustanoveilipravnoliceodlučujuopravima,obavezamailipravniminteresimafizičkogilipravnoglicaudrugimstvarima.

3.7.3.7. Postupanje u prekršajnom postupku

Ovajposaoobuhvatapokretanje,vođenje,odlučivanjeiizvršavanjeuprekršajnompostupku.Ovadjelatnostupravepredstavljarepresivnudjelatnost,jerseunjojizričukazneizaštitnemjerezaprekršajeipreduzimajumjereprinudeuodnosunagrađaneipavnalica.Tadjelatnost jevjerovatnoprenormiranaizahvatarazličitapodručjaživotairazneupravnegrane.Uovojdjelatnostise,ukojojseuveomaznačajnomsegmentuodlučujeobitnimpravimaislobodamagrađanaipravnihlica,radupravepodvodipodzakonskuproceduru,alitakodaona,imajućiividupropisekojeprimjenjujeupraksi,idaljezadržavakarakteristikesudskihorgana.


62 63

3.7.3.8. Obezbjeđivanje vršenja poslova od javnog interesa

Ovajposaoobuhvatasprovođenjedjelatnostijavnihposlovaprekopreduzećaiustanova,preduzetnika,neposrednimizvršavanjem,davanjemkoncesija,ulaganjemkapitalaidrugimmjeramakojeomogućavajuefikasnoiracionalnovršenjetihdjelatnosti.Sadržinaovedjelatnostipokazujeukojojmjeriseupravastaraorazvojuprivredeodnosnodaprivredi,kaonaručiocu,pružausluge.

3.7.3.9. Drugi poslovi

Drugiposloviupravepodrazumijevaju izraduanalitičkih, informativnih idrugihmaterijala,stručno-metodološkuobradupropisaupojedinimoblastima,prikupljanjeiobrađivanjepodataka,kaoiposlovekojimasedoprinosirazvojuiostvarivanjufunkcijadržavneuprave.Određivanjemiovogposladržavneupravepokazujesedasedržavnaupravaudobrojmjeritransformisalauslužbuzapružanjeusluganaručiocima.

3.7.4. Organizacija državne uprave

Uorganizacionomsmislu,upravapredstavljatakvuupravnuorganizacijučijajeosnovnaaktivnostobavljanjeupravnedjelatnosti.Tojecjelovitisloženorganizacionisistemorganasameđusobnimovlašćenjimaiobavezamaiodnosimasaradnje.Organizacionastrukturauupravipredstavljatrajnisistemvezaiodnosaizmeđupojedinihdjelovaielemenatateorganizacijeradipostizanjapostavljenogcilja-štokvalitetnijegobavljanjaposlovadržavneuprave.Njenaulogakaodijelaizvršnevlastiiservisazapružanjeuslugasastojiseuobavljanjuposlovakojisupropisimastavljeniudjelokrugodnosnonadležnostpojedinihorgana.Djelokrugpredstavljaskupposlovakojipripadasvakomorganuutvrđenpropisom,anadležnostjepreciznoutvrđenasadržinatihposlovačijejeobavljanjepravoidužnostsvakogorgana.

OrganizacijadržavneupraveuCrnojGoriutvrđenajeUstavom,ZakonomodržavnojupraviiUredbomoorganizacijiinačinuradadržavneuprave.Timaktimajenormativno-pravnoregulisannesamonjenpoložaj iuloga,većikonkretniorganizacioniobliciinačinrada,njenaunutrašnjastrukturakaoinjenimeđusobniodnosi,odnosisadrugimdržavnimorganimaipremanedržavnimsubjektimaiodnosipremagrađanima.Tojemoderna,profesionalna,efikasnaiekonomičnaorganizacijazaobavljenjeposlovaupravekaojavneslužbe.

Strukturadržavneupravepokrivatriglavneoblasti:a)oblastsuverenitetailifunkcijuvlasti,štouključujespoljneiunutrašnjeposlove,državnuupravu,pravosuđe,lokalnusamoupravu,finansijeiodbranu(nakonsamostalnosti);b)oblastprivrede,štouključujeekonomskeodnose,saobraćaj,poljoprivredu,vodoprivredu,šumarstvo,turizam,trgovnu,zaštituokolineisl. ic)oblastdruštvenihdjelatnostištouključujerad,zdravstvo,socijalu,naukuitehnologiju,prosvjetuikulturuidr.

Polazećiodvršilacaupravnihaktivnosti,možeserazlikovatidržavnaodnedržavneuprave.Državnuupravučineorganidržavneuprave:ministarstva

62


63

idrugiorganiuprave,uznapomenudasusemnogefunkcijeovihorganatransformisaleudruštveneslužbeuslužnogkaraktera.Nedržavnuupravučinenedržavnisubjektikojiposlovedržavneupravevršekaojavnaovlašćenja:organilokalnesamouprave,ustanoveipravnalica.

3.7.4.1. Pojam i vrste organa državne uprave

Organidržavneupravepredstavljajuposebnuvrstudržavnihorganaosnovanihzavršenjeupravnedjelatnostikaosvojeosnovnedjelatnosti.Onimoguuvršenjuovedjelatnostiautoritativnoistupati,štoznačidapojedincimaiorganizacijamamogunametatiodređenoponašanjeiprotivnjihovevoljedonošenjemupravnihakataipreduzimanjemupravnihradnjiimjeraodnosnotosujedinavrstadržavnihorganakojisuovlašćenidaneposrednoprimjenjujufizičkusilu.NjihoveosobenostisesastojeiutomeštoihosnivaVlada,štoneposrednoradenaostvarivanjujavnoginteresaištokodnjihpostojimonokratskisistemrukovođenja.

Ustavizakonodređujudaposlovedržavneupravavršeministarstvaidrugiorganiuprave(udaljemtekstu:organidržavneuprave).Izovakvezakonskestilizacijeneminovnoproizilazizaključakdazakonpravirazlikuizmeđupojma„organidržavneuprave“,ukojiulazeministarstvaiorganiupraveodpojma„organiuprave“,podkojimsepodrazumijevajusamoorganiuprave:uprave,sekretarijati,zavodi,direkcijeiagencije.Kadazakonupotrebljavaprvipojam,mislisenasveorganedržavneuprave,akadaupotrebljavadrugi-mislisesamonapomenutihpetorganauprave.Ustrukturidržavneuprave,ministarstvačinevišinivoteorganizacije,aorganiupraveniži,jerseoniosnivajuuupravnimoblastimazakojeseosnivajuministarstva.Nadzornadzakonitošćuradaorganadržavneupraveuglavnomvršeministarstva,akojećeministarstvoipremakojemorganuupravevršitiovajnadzorodređujeseaktomoosnivanjuorganauprave.Timejeuspostavljenasektorskahijerarhijskapodjelaiodnoszavisnoodtogakojeministarstvovršinadzornadorganimauprave.SveorganedržavneupraveosnivaiukidaVladaiutvrđujenjihovdjelokrugrada.

3.7.4.2. Ministarstva Kaoosnovnioblikorganadržavneuprave, ministarstvaseosnivajuzajednuilivišepovezanihupravnihoblastizavisnoodprirode,značajaiobimatihposlovaipotrebeobezbjeđenjastrategijerazvoja.Ovimse,saglasnorealnomprincipuorganizacionogpovezivanjaiuspostavljanjaorganizacionestrukture,uvažavapotrebakoncentracijeistihilimeđusobnopovezanihposlovauciljuadekvatnogvršenjasvihposlovadržavneuprave.Takavnačinformiranja(grupisanjepremasličnostimaterijeisadržine)pružamogućnostzavisokstepenspecijalizacijeistručnostiuobavljanjuposlova,alizahtijevaparalelnopostojanjekompletnihorganizacionihstruktura,štomožebitipreskupoineracionalnoištootežavahorizontalnupovezanostorganizacionihcjelinapremasličnostiradnihoperacijaodnosnonačinuvršenja(npr.vršenje inspekcijskihposlovakakouoblastiprivrede,takoiuoblastizdravstva).

Ministarstvavršenadzornadzakonitošćuicjelishodnošćuradaorganaupraveuzveomaznačajnaovlašćenjapri tome.Ministarstvaosimtoga,uokvirusvogaresora,odlučujupožalbamaprotivrješenjaorganaupravedonesenau


64 65

upravnompostupku.Timeseobezbjeđujeusklađenostradauokviruresoranačijemsečelunalaziministarstvo,čimejačaodgovornostupogleduzakonitostiradaorganaupraveiomogućavaministarskaodgovornostzastanjeuoblastizakojujeministarstvoosnovano.

Zakonomsureduciraniposlovikojeobavljajuministarstva.Tako,ministarstvavršeposlovepredlaganjaunutrašnjeispoljnepolitike,vođenjerazvojnepolitike,normativnedjelatnostiivršenjaupravnognadzorauskladusazakonom.Ostaleposlovevršeorganiuprave.Timejeuspostavljenprinciprazdvajanjafunkcijaodnosnoposlovaministarstavaodposlovadrugihorganauprave,štoomogućavavišistepenspecijalizacijevršenjaposlovaijasnijulinijuodgovornostiikontrole.Takođe,timejeučvršćenaresornaorganizacijadržavneupraveuvertikalnomsmislu.

Ministarstvadonosepropisezaizvršenjezakonaidrugogpropisa,ito:pravilnike,naredbeuputstva.Pravilnikomserazrađujupojedineodredbezakonaidrugihpropisa.Naredbomsenaredjujeilizabranjujepostupanjeuodređenojsituacijikojaimaopštiznačaj.Uputstvomsepropisujenačinradaivršenjaposlovaorganauprave,kaoiorganalokalnesamouprave,ustanovaidrugihpravnihlicauvršenjuprenijetih,odnosnopovjerenihposlova.Posaonadonošenjupropisaomogućavaministarstvimaefikasnostnausklađivanjuiusmjeravanjuradaipostupanjaorganauprave.

Završenjeposlovaorganadžavneupraveizdjelokrugaministarstava,Vladajedosadaosnovala16ministarstavaito:Ministarstvopravde;Ministarstvounutrašnjihposlova;Ministarstvofinansija;Ministarstvoinostranihposlova;Ministarstvoprosvjeteinauke;Ministarstvokultureimedija;Ministarstvoekonomije;Ministarstvopomorstvaisaobraćaja;Ministarstvopoljoprivede,šumarstvaivodoprivrede;Ministarstvoturizma;Ministarstvouređenjaprostoraizaštiteživotnesredine;Ministarstvozdravlja;Ministarstvoradaisocijalnogstaranja;Ministarstvozaštitepravapripadnikanaionalnihietničkihgrupa;Ministarstvozaekonomskeodnosesainostranstvomievropskeintegracije;Ministarstvoodbrane(osnovano20.062006.god.)

3.7.4.3. Organi uprave

Organiupraveseosnivajuzavršenjeposlovaizvršavanjazakonaidrugihpropisa,upravnihistručnihposlova(svihdrugihposlovazakojeseneosnivajuministarstva)uupravnimoblastimaukojmaseosnivajuministarstvaiudrugimoblastima,kadaobimiprirodaposlovazahtijevajusamostalnosturadu.Značajnojenaglasitidaseoviorganiosnivajuzavršenjeilipretežnoupravnihposlovailipretežnostručnihipromotivno-razvojnihposlova.Uprvugrupuspadaju

64


65

uprave,kaoorganikojivršepretežnoklasičneupravneisanjimapovezanestručneposlove,audrugusekretarijati,zavodi,direkcijeiagencije,kaoorganikojivršepretežnostručneposlove.Timesepotvrđujestanovišteopromjeniulogeupraveupretežnoservisnu,uslužnuipromotivnuslužbu.

Poštopozakonumogu,uskladusaaktomoosnivanju,imatisvojstvopravnoglicaimogu,uokvirusvogadjelokrugavršiti,uznaknadu,uslugefizičkimipravnimlicima,organiupravemoguvršitiisporednudjelatnost(npr.privrednuilidrugudjelatnost).Organiupraveutimslučajevimanijesučistiorganidržavneuprave,većimajudostasličnostisanegdašnjimupravnimorganizacijama,kojesuobavljalekaoosnovnudjelatnostnekudrugu(npr.privrednuiliuslužnu)djelatnostisanjompovezanuupravnudjelatostkaosporednu.

3.7.4.3.1. Uprave Upravesuorganikojineposrednoizvršavajuzakoneidrugepropiseiodlučujuopravimaiobavezamafizičkihipravnihlicaidrugihsubjekata.Tosuorganikojisuuglavnomzadržaliklasičnufunkcijurepresivnogkaraktera. Upravesu:Poreskauprava;Upravazanekretnine;Upravacarina;Upravazasportiomladinu;Upravapomorskesigurnosti;Veterinarskauprava;Upravazaantikorupcijskuinicijativu;Upravazasprečavanjepranjanovca;Upravazašume;Upravazakadrove;Upravapolicije;Upravazavode;Upravazaljekoveimedicinskasredstva.

3.7.4.3.2. Sekretarijati

Sekretarijatisuorganikojivršepretežnostručneposlove,uzmoućnostvršenjaodređenihupravnihidrugihposlova.Tosu:Sekretarijatzazakonodavstvo,iSekretarijatzarazvoj.

3.7.4.3.3. Zavodi

zavodi suorganikojivršestručneisanjimapovezaneupravneposlove,uzprimjenunaučnihmetodaisaznanja.Tosu:Zavodzastatistiku;Hidrometeorološkizavod;Seizmološkizavod;Zavodzameđunarodnu-naučnu,prosvjetno-kulturnuitehničkusaradnju;Zavodzaškolstvo;Zavodzaizvršenjekrivičnihsankcija;Državniarhiv.


66 67

3.7.4.3.4. Direkcije

Direkcije predstavljajuorganekojivršepretežnostručneisanjimapovezaneupravneposlovekojiseodnosenaoblastprivrede.Unjihspadaju:Direkcjajavnihradova;Direkcijazasaobraćaj;Direkcijazarazvojmalihisrednjihpreduzeća.

3.7.4.3.5. Agencije Agencijesuorganikojivršestručneisanjimapovezaneupravneposlove,kojisevršeuzprimjenutržišnihprincipa,odnosnopružanjauslugaiobezbjeđujuunapređenjeirazvoj.Agencijesu:Agencijazaduvan,Agencijazanacionalnubezbjednost.

Uuspostavljanjuorganizacionestruktureuupravi,principicentralizacije idecentralizacijepredstavljajudvaznačajnaorganizacionaprincipaorganizacionogpovezivanja.Onisemeđusobnoneisključujuvećseobakoristeuuspostavljanjuoptimalnekombinacijezauspješnoobavljanjeposlova.Centralizacijaznačiupravljanjeorganizacijomizjednogmjesta:svinalozizaizvršavanjeposlovadolazeizjednogcentrakojiistovremenovršikontrolukakoseoniizvršavaju(npr.vojska,policija,velikekorporacijeisl.).Decentralizaijapodrazumijevasistemukojemseodređenimorganizacionimcjelinamaiovlašćenimlicimaprepuštadarelativnosamostalnoizvršavajuodređenikrugzadatakaiposlova(npr.lokalnasamouprava).Ikodcentralizacijeikoddecentralizacijemogusejavitirazličitimodalitetiodnosnostepeni.

Jedanodmodalitetacentralizacijejedekoncentracija poslova i zadataka,kojomseublažavacentralizacija.Tojeblažioblikcentralizacijekojipodrazumijevasistemukojemseizvršenjeodređenihposlovaizadatakatrajnoprenosinaorganizacionecjelineistogorgana,alinižegisrednjegnivoa.Dekoncentracijaobuhvatasvemjerekojeidunatodaselokalnimorganimacentralnevlastiproširikrugradaiobezbijedivećaslobodarješavanjaiodlučivanja.Timesecentaroslobađaprevelikogbrojaposlova.

UCrnojGorinepostojiregionalnauprava,alisedekoncentracijomposlovaupravevršiprenošenjeposlovananiže-područneorganekojisenalazeuorganizacionojstrukturidržavnihorgana.Jedanodtihorganasupodručniorganiministarstavaidrugihorganaupravekojisvojudjelatnostostvarujunapodručjuopština(Direkcijajavnihprihoda,Carina,Direkcijazanepokretnosti,inspekcijskeslužbeidr).OvadekoncentracijasevršinaosnovuakataVladeiliministarstava.Popravilu,ministarstvasvojimaktimaoorganizacijiisistematizacijiosnivajusvojedekoncentrisanepodručnejedinice.Npr.ZakonomocarinskojslužbijepropisanodasupodručniorganiUpravecarina-carinarnice,aorganizacionejedinicecarinarnicesu:carinskeispostave,carinskireferati,carinskiodsjeciicarinskalaboratorija.

Dekoncentracijasesuštinskirazlikujeoddecentralizacije.Svedokseposloviizadaciprenosenanižeorganekojisuupoložajusubordinacijesavišiorganimaradiseodekoncentraciji.Akoseposloviprenesunadrugeorganekojinijesusa

66


67

višimorganimautakvomodnosu,pogotovuakoseprenesunasamoupravneorgane,ondasegovoriodecentralizaciji.

Poreddržavnihorganauprave,završenjeposlovaupravemogubitiposebnimzakonimaovlašćeniidrugi državni organi.Takvivršiociupravemogubitiisudoviputemsudskeuprave.Sudskaupravakodizvršavanjaizrečenihkazniimaupravnaovlašćenjakojamogubitiiprinudnogkaraktera(npr.upućivanjeosuđenognaizdržavanjekaznezatvora,davanjenaredbizaprinudnospro-vođenje,raspisivanjepotjernice,odlaganje izvršenjakaznezatvora).NekaovlašćenjazaobavljanjeupravnedjelatnostiimaislužbaSkupštine.

Određenaovlašćenjazavršenjeupravnedjelatnostimoguimatiisubjektikojisenenalazeusastavudržavnihorganaikojizbogtoganemajuizvornaovlašćenjazavršenjeovedjelatnosti,aliimsetaovlašćenjamogupovjeritiilinanjihprenijeti.Tosunedržavnisubjektisajavnim ovlašćenjima.Njihovaosnovnadjelatnostnijeupravnadjelatnostvećonivršenekedrugeposlovezakojesuosnovani,kaouoblastiprivrede(npr.djelatnostuoblastiPTTsaobraćaja,elektroprivrede,šumarstva)ilidrugedruštvenedjelatnosti(npr.univerzitetskoobrazovanje,škole,javnoinformisanjeisl.).Najčešćaupravnaovlašćenjekojasepovjeravajuiliprenoseustanovamaipravnimlicimasu:rješavanjeuupravnimstvarima(npr.naUniverzitetusemožeodlučivatiostatusustudenata,uškolamaokažnjavanjuiisključenjuučenika)uključujućiiizvršenjerješenjakojadonose(npr.elektrodistribucijaimapravodaodlučujeouključenjuiliisključenjuelektričneenergijekorisnicima);vođenjejavnihevidencija(npr.okorisnicimausluga);vršenjeinspekcijskognadzora(npr.Agencijazaradiodifuziju)idr.Vrstaiobimpovjerenogupravnogovlašćenjaodređujeseusvakomslučajuposebnoizavisikakoodosnovnedjelatnostisubjekta,takoiodkonkretneprocjenezauspješnoobavljanjeovihovlašćenja.

Onačinuprenošenjaipovjeravanja,vršenjunadzoranadobavljanjemprenesenihipovjerenihposlovaidrugimpitanjimauvezisaovimposlovimabićeriječinadrugommjestuuovomtekstu.

Najzad,poslovedržavneupravemoguvršitiiorganilokalnesamoupraveakosuimpovjereniilinanjihprenesenikaojavnaovlašćenja,očemućetakođebitiriječikasnije.

3.7.5. Unutrašnja organizacija i sistematizacija organa državne uprave

Unutrašnjaorganizacijaisistematizacijaradnihmjestauorganimadržavneupravejeveomabitnazastručno,efikasnoiracionalnoizvršavanjeposlovaizdjelokrugainadležnostitihorgana.Onaseutvrđujezavisnoodobima,vrste,isloženostiposlovainanačinkojimseobezbjeđujenjihovoefikasno,ekonomičnoiefektivnovršenje.

Akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji(pravilnik)uorganimadržavneupraveutvrđujeVladanapredlogministra,odnosnostarješineorganauprave.


68 69

Upostupkuutvrđivanjaaktaounutrašnjojorganizacijiisistematizacijiorganauprave,Vladaobaveznopribavljamišljenjeministarstvakojevršinadzornadradomtogorganauprave.NaovajnačinVladapreuzimaodgovornostzauvođenjenajoptimalnijeunutrašnjeorganizacijeisistematizacije,kvalitetnoobavljanjeposlovairacionalnuupotrebusredstavanamijenjenihzaradorganadržavneuprave.Aktomounutrašnjojorganizaciji,poreddrugogseutvrđujuorganizacionejediniceiposlovikojiseunjimaobavljaju,načinrukovođenja,ukupanbrojradnihmjestasopisomzasvakoradnomjesto,uslovizaobavljanjeposlovaidr.Kriterijumezaunutrašnjuorganizaciju,sistematizacijuinomenklaturuposlova(nazivigrupaposlova,sadržajtihposlovaiuslovizanjihovovršenje)iokvirnibrojizvršilacautvrđujeVlada.

3.7.6. Upravljanje i odgovornost u organima državne uprave

Zakonomodržavnojupravipropisanojedaministarpredstavljaministarstvoiupravljairukovodinjegovimradom.Onzasvojrad,radministarstva,kaoizastanjeuupravnojoblastiodgovaraSkupštiniipredsjednikuVlade.Onraspolažesasvimovlašćenjimaiodgovornostimauvezisaradomtogorgana.

Uministarstvimapostojesekretarikojikoordinirajuradorganizacionihjedinicauministarstvima,obezbjeđujuostvarivanjeodnosaisaradnjesaorganimaupraveuupravnimoblastimazakojejeministarstvoosnovanoidrugimorganimaizasvojradodgovarajuministrimaiVladi.Uministarstvimasemožepostavitijedanilivišepomoćnika,kojirukovodeiorganizujuradujednomilivišesektoraradaizasvojradodgovarajuministruiVladi.

Upravom,zavodom,direkcijomiagencijomrukovodidirektor,asekretarijatomsekretar.Starješineorganauprave imenuje i razrješavaVladanapredlogresornogministra,adužnostimprestajeostavkom,razrješenjemiprestankommandataVlade.Starješinaorganaupravezasvojrad,radorganaupravekojimrukovodi,kaoizastanjeuoblastiodgovararesornomministruiVladi.Njegoveodgovornostisuidentičneodgovornostiministra.

Uorganuupravemožesepostavitijedanilivišepomoćnika.Onirukovodeiorganizujuradujednomilivišesektora,odnosnooblastirada,vršenajsloženijeposloveorganaupraveizasvojradorgovarajustarješiniorganaupraveivladi.

Premaprethodnonavedenom,urukovođenjuorganimadržavneupraveusvojenjelinijskisistemsamonokratskimupravljanjem,jerorganimadržavneuprave-ministarstvimaneposrednorukovodiministarkojiodgovaraSkupštini,kojagabiraipredsjednikuVlade,kojipredlaženjegovizbor.Njemusuodgovorniisekretaripomoćnici,astarješineorganaupraveodgovarajunjemuiVladi.

68


69

3.7.7. Državna uprava i građani

Odnosidržavneupravepremagrađanimasuodsuštinskevažnostizaocjenuulogeserviserasocijalnihpotrebateorganizacije.Priocjenitogodnosamorasepoćiodzakonskognačelaodnosnostandardadasuorganidržavneupraveobaveznidaobezbjeđujujednakuiefikasnuzaštitupravainazakonuzasnovanihinteresafizičkihipravnihlica.Pritome,oviorganimorajuodlučivatizakonitoiblagovremenoustvarimaizsvojenadležnosti.Uodredbamakojimseregulišuprednjiprincipi„implicitnojeinkorporisančitavnizvažnihpravnihnačelaizkorpusaevropskeupravno-pravnedoktrineiprakse(načelojednakepravnezaštitepravnihsubjekataodnosnonačelojednakosti,načeloefikasnostizaštitepravaiinteresapravnihsubjhekata,načelovladavinepravaodnosnozakonitosti)“.

Radorganadržavneupravejejavan,agrađanimasudostupnipodaci,dokumenti,izvještajiiinformacijeorganadržavneuprave,osimuslučajevimaodređenimzakonom.Pristupprednjimaktimaidr.kojiseodnosenapojedinafizičkailipravnalica,dostupanjesamoakozatopostojipravniinterespovezansasudskimidrugimpostupkomukomegrađaninostvarujesvojaprava,obavezeipravneinterese.Svakouskraćivanjeiodbijanjezahtjevazaprednjipristupmorabitiobrazloženupisanojformiiomogućenokorišćenjepravanapodnošenjepredstavkeorganukojivršinadzornadradomorganadržavneuprave.Pristupinformacijamajeslobodanidetaljno jeregulisannanovnačinZakonomoslobodnompristupuinformacijamaiz2005.godine.

Organidržavneupraveupostupkuostvarivanjapravaiobavezastranaka,poslužbenojdužnosti,pribavljajupodatkeočinjenicamaokojimaslužbenuevidencijuvodedrugiorganidržavneuprave.Timeseznatnograđanimaolakšavaiskraćujeputostvarivanjepravaipravnihinteresauupravnimpostupcima.Organidržavneupravepritomenesmijuzahtijevatiodgrađanapribavljanjepotvrdaidrugihpismenaobitnimčinjenicamaokojimaslužbenuevidencijuvećvodiistiilinekidrugiorgan.Udosadašnjimprilikamaunošenjeprednjihobavezaorganaupraveuzakonpredstavljalojevišeproklamaciju,jersusevrlomalopoštovaleoveobaveze,alisemoraporaditinatomedaprednjeobavezepostanustvarnosturaduorganadržavneupravekadaodlučujuupostupkuopravimaislobodamagrađanaidrugihstranaka.

Međuodredbama,kojimaseregulišeodržavanjeupravnihdana,vrijemeprijemastranaka,podaciorasporeduprostorija,pružanjeodgovarajućestručnepomoćiidr.nalazeseiodredbekojimasepropisujuobavezeorganadržavneupravenaobezbjeđenjeknjigeilisandučetazapritužbeodnosnodasenadruginačinobezbijedistrankamadasaopšteprigovoreipritužbenaradorganadržavneupraveilinepravilanodnosslužbenika.Napodnijetepritužbeorganupravejedužanodgovoritipisanopodnosiocuurokuod15danaoddanapodnošenjapritužbe,akotograđaninzahtijeva.Osimtoga,organidržavneupravedužnisudamjesečnoanalizirajupritužbegrađanairješavajuproblemezbogkojihsegrađaninobraćasapritužbom.Pravilimaopostupanjuorganadržavneupravesagrađanima,koje je1993.godinedonijelaVlada,uređenojepostupanjeministarstavaidrugihorganaupravesagrađanima,saciljemblagovremenogiefikasnogostvarivanjaprava


70 71

iizvršavanjaobavezagrađanapredtimorganima.Timpravilima,kojasečestozaboravljaju,poredostalog,propisanojedase„njegujelijepapisanaigovornariječnakorektnomjezikukojijeuslužbenojupotrebi“.

Veomajevažnonapomenutidaodredbezakonaoodnosimagrađanaiorganadržavneupraveobaveznoprimjenjujuiorganilokalnesamouprave,javneustano-veijavnapreduzećakadavršeprenijeteilipovjereneposlovedržavneuprave.Timeje,kadajeupitanjuodnosupraveigrađanauostvarivanjunjegovihpravaiobavezastvorenjedinstveniupravnimehanizamsajedinstvenimobavezamapremanjemu.

3.7.8. Odnosi i saradnja organa državne uprave

Položajdržavneupraveusvakomsistemu,paikodnaszavisiodmeđusobnihodnosaizmeđuSkupštine,Vladeidrugihinstitucijapremaupraviiobratno.Tajpoložajmožeseposmatratiikrozhorizontalnemeđusobneodnoseizmeđuorganadržavneupravekaoivertikalneizmeđupojedinihorganaiustanovaipravnihlicauvršenjuprenesenihipovjerenihposlova.Oviodnosizasnivajusenauzajamnimpravimaiobavezamakojesuutvrđenezakonskimidrugimpropisima.

Uhorizontalnimodnosimanemapodrđenosti inadređenosti jeroviorganimeđusobnosarađuju.Vertikalnidnosi,međutimzasnivajusenaprincipimanadređenostiipodređenosti,jerVladakontrolišeradministarstava,aministarstvavršekontrolu rada ipostupanjaorganauprave,uzvelikaovlašćenjazapreduzimanjemjeraodgovornosti.

3.7.8.1. Odnosi organa državne uprave i Vlade

OdnosiorganaupraveiVladeodređujukarakterizvršnevlastiucjelini.Tiodnosisezasnivajunauzajamnimpravimaidužnostimausistemuizvršnevlasti.Organidržavneupravesudioizvršnevlastiitooperativni,kojisvakodnevnoizvršavazadatkekojejojpostaviVlada.Vladaće,uvršenjunadzora,poništitipropisministarstvakojmse,suprotnopropisuVlade,povređujuslobodeipravafizičkihipravnihlica,kaoiudrugimslučajevimapredviđenimzakonom.OnaćeukinutipropisministarstvakojijeusuprotnostisapropisomVlade.

NaprijedjevećrečenodaVladaosnivaorganeuprave,dautvrđujeorganizacijuinačinradadržavneuprave,dausklađujeradorganadržavneupraveidr.Ministarstvasudužnapreduzimatimjerei radnjeuciljuostvarenja programaVlade.NazahtjevVlade,onasuobaveznadaproučeodređenopitanjeiliobaveodređenizadatak.MinistarstvojedužnodaobezbijediizvršavanjezaključakaiakataVladekojimseutvrđujustavoviopojedinimpitanjimaodznačajazautvrdjivanjeivodjenjepolitikeirealizacijuprogramaVlade.

ZakonpredviđaidrugeobavezeministarstvapremaVladi.Takojeministarstvodužnoda,najmanjejedanputgodišnje,podneseizvještajVladioraduistanjuuupravnojobasti.Izvještajobaveznosadržiprikazizvršavanjazakonaidrugih

70


71

propisa,realizacijeprogramaizaključkaVlade,mjerekoje jeministarstvopreduzeloinjihoverezultate.NazahtjevVlade,ministarstvojedužnopodnijetiiposebanizvještajopojedinimpitanjimaizdjelokruga,mjeramakojejepreduzeloinjihovimrezultatima.

Ministarstvoimaodređena,madaminimalnapravauodnosunaVladu.Tako,ministarstvomožedatipredlogVladizauređivanjepitanjauupravnojoblasti,kaoidazahtijevadaVladazauzmestavilidadainstrukcijezarješavanjepojedinihpitanjauupravnojoblasti.

OrganiupraveodnosepremaVladiupogleduobavezenapodnošenjeizvještajaidavanjepredlogaizahtjevaostvaruju,kaoiministarstva,aliprekoministarstavakojavršenadzornadnjihovimradom.

3.7.8.2. Odnosi između ministarstava

odnosiizmeđuministarstavapočivajunameđusobnojsaradnji,jersuministar-stvaobaveznadameđusobnosarađujuidasemeđusobnoobavještavajuosvomraduiproblemima,naročitoopitanjimakojasuodznačajazanjihovrad.Onasuobaveznadazajedničkiobavljajuposlove,akotakoodlučiVladailiakotoproizilaziiznjihovepropisaneobaveze.Ministarstvomožezahtijevatidagadrugoministarstvouključiuvršenjeodređenihposlovakojisuodinteresazatoministarstvo.Tasaradnjaposebnodolazidoizražajaupripremiidonošenjupropisaministarstva,jersuonautimslučajevimaobaveznapribavljatimišljenjadrugihzainteresovanihministarstava.Kadaizvršavanjepojedinihposlovaspadaudjelokrugdvailivišeministarstava,izvršenjemtihposlovarukovodiministarstvoučijemdjelokrugujepretežandioposlovakojetrebaizvršiti.

Karakterističnojedasenaprednjinačinostvarujuiodnosiizmeđuorganaupravejerseioviorganinalazeumeđusobnompoložajukaoiministarstva.

3.7.8.3. Odnosi između ministarstava i organa uprave

odnosiizmeđuministarstavaiorganaupravezasnivajuse,međutimnaodnosimasubordinacijeipodređenosti.Prijesvega,teodnosekarakterišepravoiobavezaministarstavadavršenadornadzakonitošćuicjelishodnošćuradaorganauprave.Kakojeinapomenuto,aktomoosnivanjuorganaupraveodređujesekojećeministarstvovršitinadzornadnjegovimradom.Uredbomoorganizacijiinačinuradadržavneuprave,kojomsuinačeosnovaniorganiuprave,određenojedatajnadzorvrše:Ministarstvopravdenad:UpravomzakadroveiZavodomzaizvršenjekrivičnihsankcija.Minstarstvofinansijanad:Poreskomupravom,Upravomzanekretnine,Upravomcarina,UpravomzaantikorupcijskuinicijativuiUpravomzasprečavanjepranjanovca.Ministarstvoprosvjeteinaukenad:Zavodomzameđunarodnu-naučnu,prosvje-tno-kulturuitehničkusaradnjuiZavodomzaškolstvo.Ministarstvokultureimedijanad:Državnimarhivom.Ministarstvoekonomijenad:Direkcijomzarazvojmalihisrednjihpreduzeća.Ministarstvopomorstvaisaobraćajanad:UpravompomorskesigurnostiiDirekci-jomzasaobraćajidržavneputeveiDirekcijomzaizgradnjuauto-puteva.


72 73

Ministarstvopoljoprivede,šumarstva ivodoprivredenad:Veterinarskomupravom,Upravomzašume,UpravomzavodeiAgencijomzaduvan.Ministarstvozaštiteživotnesredineiuređenjeprostoranad:Hidrometeorološkimzavodom,SeizmološkimzavodomiDirekcijomjavnihradova.Ministarstvoradaisocijalnogstaranjanad:UpravomzasportiomladinuiZavodomzastatistiku.MinistarstvounutrašnjihposlovanadUpravompolicije.NadzornadzakonitošćuicjelishodnošćuradaobasekretarijatavršiVladapekoresornihpotpredsjednikaVlade.Uvršenjunadzoranadzakonitošću icjelishodnošćuradaorganaupraveministarstvomože:- obustavitiaktekojisudonijetivanupravnogpostupkakadasuusuprotnosti

sazakonomidrugimpropisimaipredložitiVladidaihukineiliponišti;- tražitiizvještajeiobavještenjaopojedinimpitanjimaizdjelokruga;- davatistručnauputstvaiinstrukcije;- upozoravatiorganupraveouočenimnepravilnostimaunjegovomradui

vršitidrugukontrolu,uskladusapropisomVlade.

Upostupkuodlučivanjaopravimaipravniminteresimagrađanaidrugihlica,ministarstva,uokvirusvogadjelokruga,odlučujupožalbinapojedinačneupravneaktekojeuprvomstepenudonosiorganuprave.Ministarstvovršipritomeidrugeposlovekojepozakonuimadrugostepeniorganuupravnompostupku.

Sadrugestrane,organupravemožetražitiodministarstvamišljenje,objašnjenjeiinstrukcijezaprimjenupojedinihodredabazakonaidrugihpropisa.Organupravenajmanjejedanputgodišnjepodnosiministarstvuizvještajoraduistanjuuoblastizakojejeosnovan.Izvještajobaveznosadržiprikazizvršavanjazakonaidrugihpropisa,realizacijeprogramaizaključakaVlade,mjerekojejeorganpreduzeoinjihoverezultate.SadržajtogizvještajaodređujeVlada.Organiupravedužnisu,nazahtjevministarstava,podnijetiiposebanizvještajopojedinimpitanjimaizdjelokruga,mjeramakojesupreduzeliinjihoverezultate.

U2005.godiniosnovanasujošdvaorganaupraveitoZakonomopoliciji-UpravapolicijeiZakonomoAgencijizanacionalnubezbjednost-Agencijazanacionalnubezbjednost.Kodobaovaorganaodstupase,nesamoodšemeoosnivanju,većioimenovanjurukovodećihlica,nadzoruidr.odnosnoodZakonaoorganimadravneuprave,kojimseinačeuređujuovapitanja.Tojeučinjenovjerovatnoizpolitičkihrazloga,jerpravnihrazlogazaodstupanjeododredbipomenutogzakonanema.

PremaZakonuopoliciji,radompolicijerukovodistarješinapolicijekogaimenujeirazrješavaVladanapredlogministranadležnogzaunutrašnjeposlove.PredlogzaimenovanjedostavljaseSkupštini,kojanakonraspraveuradnomtijeludajemišljenjeopredloženomkandidatu.Kontrolaradapolicijeobezbjeđujeseparlamentarnom,građanskomiunutrašnjomkontrolom.ParlamentarnukontroluvršiSkupštinaprekonadležnogradnogtijela,kojemstarješinapolicijenajmanjejedanputgodišnje,ilipopotrebi,ilinazahtjevradnogtijela,podnosiizvještaj.GrađanskukontroluvršiSavjetzagrađanskukontrolupolicijeputem

72


73

ocjeneprimjenepolicijskihovlašćenjauciljuzaštiteljudskihpravaisloboda.Unutrašnjukontroluvršiposebnaorganizacionajedinicapolicije.

PoZakonuoAgencijizanacionalnubezbjednost,AgencijazanacionalnubezbjednostjediobezbjednostiRepublikeCrneGoreivršisvojeposlovenaosnovuiuokviruUstavaizakona.Usvomradu,onajepolitičkiiideološkineutralna.AktounutrašnjojsistematizacijiiorganizacijidonosidirektorAgencije,uzsaglasnostVlade.DirektoraAgencijeimenujeirazrješavaVladanapredlogpredsjednikaVlade.OtompredloguSkupštinadajemišljenje.ZasvojradiradAgencije,direktorodgovaraVladi.KarakterističnojedaslužbeniciAgencijenemogubitičlanovipolitičkestrankenitipolitičkidjelovati.KontroluradaAgencijeobavljaunutrašnjakontrolaiparlamentarnakontrola.UnutrašnjukontroluvršiGeneralniinspektorkojegpostavljairazrješavaVladaikojojonodgovara.ParlamentarnukontroluvršiSkupštinaprekonadležnogtijela,komeAgencijapodnosigodišnjiizvještajoradu.

3.7.8.4. Odnosi ministarstava prema Skupštini

OdnosiministarstavapremaSkupštinikarakterišuseobavezamaovihorganapremaSkupštini.KadaseuSkupštinirazmatrajuinterpelacije,ministarstvojeobaveznodaSkupštini,naravnonanjenzahtjev,dostavi izvještajeopojedinimpitanjimaitraženepodatkeizupravneoblastiukojojjeministarstvoosnovano.

Kadasuupitanjuspisiodnosnodokumenti,kojipredstavljajudržavnu,vojnuilislužbenutajnushodnoposebnomzakonu,ministarstvojedužnodaihdostaviSkupštinisamouokviruparlamentarneistrage.Utomslučaju,ministarstvoćeomogućitiuvidutespiseinjihovoprepisivanje.DostavljanjespisaidokumenataministarstvovršiprekoVlade.

Osimnavedenog,ministarstvojeobaveznodadajeodgovorenaposlaničkapitanjapostavljenauSkupštini.

3.7.8.5. Odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave

Odnosiministarstavapremaorganimalokalnesamoupraveuvršenjuposlovaizizvornenadležnostilokalnesamoupraveregulisanisuodredbamazakonakojimseuređujelokalnasamouprava.

UZakonuolokalnojsamoupraviodređenojedajeuvršenjuposlovalokalnesamoupraveopštinasamostalnaidanjenapravanemogubitiuskraćenailiograničenaaktimadržavnihorgana,osimuslučajevimaipoduslovimautvrđenimzakonom,uskladusaUstavom.Uskladusaovim,pomenutiodnosizasnivajusenameđusobnojsaradnjiinadzorudržavnihorgananadzakonitošćuradaorganalokalnesamouprave.

Nadležnidržavniorganivršenadzornadzakonitošćuradalokalnesamoupraveuvršenjuposlovaizadatakalokalnesamoupraveizizvornenadležnosti,kojiseodnosenaostvarivanjesloboda,pravaidužnostigrađanaikodtogaimaju


74 75

pravaidužnostiutvrđenezakonom.Pritome,odgovarajućirepubličkiorganiupravepremaorganimalokalneupraveimajupravoidužnostdavršenadzoridajustručnauputstva,instrukcijeiobjašnjenjazaprimjenuzakona,drugihpropisaiopštihakatairješavajupožalbamaprotivdonijetihupravnihakataivršedrugapravakojapozakonuimadrugostepeniorgan.

Uvršenjuposlovaizsvogdjelokrugaorganilokalnesamoupravedajuinicijativedržavnimorganimazauređenjeodnosaodznačajazalokalnusamoupravu,dajudrugepredloge,tražemišljenja,učestvujuupripremizakonaidr.Sadrugestrane,državniorganiuostvarivanjusaradnjesaorganimalokalnesamoupraveobavještavajuihposopstvenojinicijativiilinanjihovzahtjevomjeramakojepreduzimajuilikojenamjeravajupreduzetiuizvršavanjuzakonaidrugihpropisa,ozaštitizakonitosti,pružajustručnupomoć,tražeizvještaje,podatkeiobavještenjaoobavljanjuposlovauokvirupravaidužnostilokalnesamouprave,kaoidrugimpitanjimakojasuodinteresazaostvarivanjefunkcijadržavnihorgana.Organilokalnesamouprave,nazahtjevdržavnihorgana,dužnisudadostavljajupodatkeiobavještenjazaostvarenjefunkcijatihorgana.

Organilokalneupravevršeipojedineposloveorganadržavneupravekojisuimpreneseniodnosnopovjereniuciljuefikasnijegiekonomičnijegvršenja.Nadzornadvršenjemtihposlovavršiministarstvo inadležnirepubličkiorganupraveizčijesunadlžnostisuoviposlovi.Tajnadzorserazlikujeodnadzoranadobavljanjemposlovaizizvornenadležnosti,jertiposlovi,samimprenošenjemodnosnopovjeravanjem,nijesuizgubilipriroduiznačajposlovadržavneuprave.

Takoorganidržavneuprave:- vršekontroluuskladusaZakonomoinspekcijskojkontroli,- rješavajupožalbamaprotivprvostepenihupravnihakata,- vršekontroluizvršavanjaupravnihakata,- pokrećupostupakzautvrđivanjeodgovornosti funkcioneraopštinskog

organa,- izdajunaredbezaotklanjanjenepravilnosti,- izdajuobavezneinstrukcijezaobavljanjepovjerenihposlova,dajuuputstva

iobjašnjenjazaprimjenuzakona,drugihpropisaiopštihakata.

3.7.8.6. Odnosi organa uprave prema javnim ustanovama i javnim preduzećima i drugim pravnim licima čiji je osnivač država

Oviodnosiregulisanisutakođezakonom.Organupravekontrolišenjihoveopšteakte,upozoravanjihoveorganedaopštiaktnijesaglasansaUstavomilizakonomipredlažeodgovarajućarješenja,radiusklađivanja.Ukolikooninepostupepoovomupozorenju,organupravemožedazadržiodizvršenjatakavakt,ukolikonjegovomprimjenommogunastupititežeštetneposljediceipokrenutipostupakpredUstavnimsudomzaocjenuustavnostiizakonitostitogakta.Kadaorganiovihpreduzećadonosepojedinačneupravneakteuprvomstepenu,organiupraveodlučujupožalbamanateakteivršedrugeposlovekojepozakonuimadrugostepeniorganuupravnompostupku.

74


75

Organupravevršikontrolunadobavljanjemposlovajavnihustanovaijavnihpreduzećaidrugihpravnihlicačiji jeosnivačdržava.Uvršenjutekontroleorganupraveobezbjeđujekontroluobavljanjajavnihposlovaiutomciljuvršineposredanuvid,zahtijevaodnjihizvještaje,obavještenja,mišljenjaipodatke,kaoinjihovuobaveznusaradnju.

3.7.8.7. Odnosi organa državne uprave prema nevladinim organizacijama

Iovimeđusobniodnositakođesuuređenizakonom.Utimodnosima,ministarst-vaiorganiupravesudužnidaobezbijedesaradnjusanevladinimorganizacijama.Tasaradnjaseostvaruje:- konsultovanjemnevladinogsektoraozakonskimidrugimprojektimai

propisimakojimaseuređujenačinostvarivanjaslobodaipravagrađana;- omogućavanjemučešćauraduradnihgrupazasagledavanjepitanjaod

zajedničkoginteresailizanormativnouređenjeodgovarajućihpitanja;- organizovanjemzajedničkihjavnihrasprava,okruglihstolova,seminaraidrugih

vidovazajedničkihaktivnostiidrugimodgovarajućimoblicimasaradnje;- informisanjemosadržajuprogramaradaiizvještajaoraduorganadržavne

uprave.

Premaovome,uodnosima izmeđuorganadržavneuprave inevladinihorganizacijapostojisamosaradnja,bez ijednogelementavršenja funkcijeklasičnevlasti.

3.7.9. Prenošenje i povjeravanje poslova državne uprave

Kakojeprethodnonapomenuto,poslovedržavneupraveobavljajuiorganilokalnesamouprave,ustanove,idrugapravnalicakaojavnaovlašćenjakadasuimtiposloviprenijetiodnosnopovjereniuskladusazakonom.Ciljprenošenjaipovjeravanjavršenjapojedinihposlovanapomenutenedržavnesubjektejenjihovoefikasnijeiekonomičnijevršenje,štoseprethodnoutvrđuje.Aktuopovjeravanjuprethodielaboratoopravdanostikojisadržinaročito:- opravdanostpovjeravanjaposlova;- preciznoodređenjeposlovakojisepovjeravaju;- subjektekojimseposlovipovjeravaju;- stavoveimišljenjaorganalokalnesamouprave,ustanovaipravnihlicao

mogućnostimaiuslovimavršenjapovjerenihposlova;- postojanjeuslovauodnosunaorganizaciona,kadrovska,tehnička,finansijska

imaterijalnapitanja;- načiniuslovefinansiranja.Izprethodnogpregledasevidikolikosustrogiuslovizaprenošenjeipovjeravanjeposlovadržavneupraveokojimasemoravoditiračunapriodlučivanjuotome.

Putemprenošenjaipovjeravanjaobavljanjapojedinihposlovadržavneupravevršisesvojevrsnopodruštvljavanjeidekoncentracijavršenjaovihposlova.Toprenošenjeipovjeravanjeizvršenojeuvelikomobimu,nesamonaorganelokalne


76 77

samouprave,većinabrojneustanoveipravnalicauskorosvimoblastima:obrazovanju,nauci,zdravstvu,socijali,privrediidr.Različit jeibrojiobimprenesenihipovjerenihposlova.

Unekimslučajevima,izvršenojeprenošenjeskorosvihupravnihposlovanapojedineodovihsubjekata.Takonaprimjer,Zakonomoradio-difuzijinaAgencijuzaradio-difuziju,kojajeosnovanaovimzakonomkaonezavisniregulatorniorgankojivršijavnaovlašćenjakaopravnoodvojenainezavisnaoddržavnihorgana,prenesenisu,poreddrugihiposloviizdavanjadozvolazaprenosiemitovanjeradio-difuznihsignalaiizgradnjuikorišćenjedistribucionihsistema,odlučivanjaoprigovorimapravnihifizičkihlicauvezisaradomemitera,izricanjakazniemiterima,vršenjenadzorauvezisaprimjenomzakonaidonošenjebližihpropisazanjegovosprovođenjeidr.SličnojestanjeisaAgencijomzatelekomuniacije.Ovakveagencijeposvojimjavnimovlašćenjimabližesuorganimaupravenegoustanovamailidrugimpravnimlicima.

Vršenjezakonitostiprenijetihodnosnopovjerenihposlovakontrolišeonajorganupravekoji jeosnovanuupravnojoblatikojuvršiministarstvoi izčijeg jedjelokrugapojediniposao.Ukolikokontrolomustanovidaseposaoneobavljauskladusazakonom,onćeupozoritinadležniorganlokalnesamouprave,ustanoveilipravnoglicananepavilnostiipredložitimjerekojetajorgantrebadapreduzme.Uvršenjutekontroleorganupraveimapravoidužnostda:- dajeprethodnusaglasnostnasvepropiseiaktekojisedonoseuvezisa

vršenjemprenijetihipovjerenihposlova;- dajesaglasnostnaorganizacijuradaiuslovezavršenjetihposlova;- dajeobaveznauputstvazavršenjeistihposlovaipružastručnupomoć;- tražidostavljanjepodatakaivršineposredanuvid;- pisanoupozoriorgannanevršenjepomenutihposlovainaložiizvršenje

poslovauodređenomroku;- pisanoupozoriorganiodredirokzaotklanjanjenepravilnosti,kadautvrdi

daoveposloveneizvršavazakonito,pravilnoiblagovremeno;- preduzimamjereodgovornosti.

Ukolikoorganilokalnesamouprave,ustanovailipravnihlicakojavršepovjereneipreneseneposlovenepostupepremanaprijedpobrojanimupozorenjimaorganauprave,organupravemoženeposredno,otroškuovihorgana,obavitipojedinizadatakizprenijetihodnosnopovjerenihposlova.

Međutim,kadaustanovidapropuštanjemobavljanjaposlamogunastatiposljedicezaživotizdravljeljudi,životnusredinuiliimovinuiliostvarianjepravaiinteresagrađana,organupravemoraobavitineporednoposao,alitakođenatrošaktihorgana.Organupravedonosirješenjeotroškovimaobavljanjaposlovaodstraneorgana.Osimtoga,organupravemožepredložitiVladidaotpočneoduzimanjeprenijetihodnosnopovjerenihposlovakadaorganteposlove,iporedupozorenja,neobavljailiihneobavljapravilnoiažurno.Utomslučaju,akoseoduzmuoviposlovi,njihćevršitinadležniorgan.

76


77

3.7.10. Izuzeće i sukob nadležnosti u upravnim stvarima

Uskladusanačelomnepristrasnostiradaorganadržavneupraveidrugihorganakojiprimjenomjavnihovlašćenjarješavajuopravima,slobodamaipravniminteresimafizičkihipravnihlicauupravnompostupku,Zakonomoopštemupravnompostupkupredviđenisurazlozizaizuzećeslužbenihlicauciljuobjektivnogvođenjapostupkainepristrasnogrješavanja,aZakonomodržavnojupraviodređenojekodonosiodlukuoizuzeću.

PremaZakonuoopštemupravnompostupku,službenolicekojerješavauupravnimstvarimailiobavljapojedineradnjeupostupkućeseizuzeti,akoje:- upredmetuukomesevodipostupak-stranka,saovlašćenik,odnosno

saobaveznik,svjedok,vještak,punomoćnikilizakonskizastupnikstranke;- sastrankom,zastupnikomilipunomoćnikomstrankesrodnikpokrviupravoj

liniji,aupobočnojlinijidočetvrtogstepenazaključno,bračniilivanbračnidrugilisrodnikpotazbinidodrugogstepenazaključno,čakondakadajebračna,odnosnovanbračnazajednicaprestala;

- sastrankom,zastupnikomilipunomoćnikomstrankeuodnosustaraoca,usvojioca,usvojenikailihranioca;

- uprvostepenompostupkuučestvovalouvođenjupostupkailiudonošenjurješenja.

Oizuzećuslužbenoglicaodlučujeministarodnosnostarješinaorganauprave,aoizuzećuministraistarješineorganaupraveodlučujeVlada.Činjenicadaoizuzećuodlučujuprednjiorganiukazujenatokolikosevažnostipridajenepristrasnomiobjektivnomodlučivanju.Ukolikojeupitanjuizuzećeslužbenoglicaprivršenjujavnihovlašćenja,oizuzećuodlučujeodgovornoliceuorganuustanoveilipravnoglicaodređenoaktomustanoveilipravnoglica.

Jedanodelemenatanačelazakonitostijeitodaseunaprijedznakojijeorgannadležanzarješavanjeunekojupravnojstvari.Možesedogoditidanastanesporizmeđupojedinihorganaiorganizacijaotomekojijeorgannadležanzarješavanje,štomoženegativnouticatinaostvarenjeprava,slobodaipravnihinteresagrađana idrugihstranaka.Ukolikodođedosukobanadležnosti(pozitivanilinegativan)izmeđuministarstava,organauprave,ministarstavaiorganaupraveiorganakojivršeposlovedržavneuprave,sukobnadležanostirješavaVlada.

Međutim,akoseradiosukobunadležnostiupravnihisudskihorgana,sukobunadležnostiizmeđuovihorganaiorganalokalnesamoupraveisukobunadlež-nosti izmeđujedinicalokalnesamouprave,otomsukobuodlučujeUstavnisud.


78 79

4. ZAKLJUČAK

PoložajiulogadržaveupravnomporetkuCrneGoreznačajnojepromijenjenanakondonošenjaUstavaSRJ iz1992.godine,anaročitonakondonošenjaUstavnepoveljedržavnezajedniceSrbijaiCrnaGoraiz2002.godineiOdlukeiDeklaracijeonezavisnostiCrneGoreod3.juna2006.godinenakonodržanogreferendumaodržavnopravnomstatusuCrneGoreod21.maja2006.godine.Osnovnoobilježjeustavno-pravnogsistemaCrneGoreogledaseufaktičkimdinamičkimpromjenamaupolitičkomsistemuCrneGorekojenijesuadekvatnopraćeneiustavnimpromjenama,sobziromnaokolnostdaCrnaGoraustavno-pravnojejošuvijekkonstituisananaUstavuod1992.godine,ukojemnizodredbiodržavnomuređenju,nadležnostimapojedinihdržavnihorganavišenijesuufunkciji.Onoštokarakterišetrenutnuustavno-pravnupozicijuCrneGorejeokolnostnjenenezavisnosti,samostalnostiimedjunarodnogpriznanjaiokolnostdaseCrnaGoraintenzivnopripremazaustavnepromjene,tj.usaglašavanjepravnogsafaktičkimstanjem.JednaodbitnihkarakteristikaustavnoguređenjaCrneGorejenjendinamičnijizakonodavniidruštvenirazvojodnjeneustavnerazvijenosti.Realnedruštvenepromjeneizraženeupromjenidržavnopravnogstausa,konstituisanjempotpunonovihdržavnihorgana,mimoustavnihkategorija,proširivanjeslobodaipravagrađana,naročitopripadnikamanjina,većpoodmaklereformeugotovosvimsferamadruštva,jačanjedemokratskihinstitucijasistemaukazujunapotrebudonošenjanovogsavremenijegustavaCrneGorekojićeinormativnoodrazitinastalepromjeneieliminisatipostojeća,većzastarjelaineprimjenjivaustavnarješenja.SveovepromjenesurezultattežnjeCrneGorezaštobrženjenoukljućivanjeuevroatlantskeidrugeintegracioneprocesesavremenogdoba.

Ukontekstuukupnihdruštvenoekonomskihpromjenaznačajnomjestopripadaiorganizacijivlasti,anaročitopoložajudržavneupraveusistemuizvršnevlasti.

Položajiulogaupraveuizvšno-upravnomsistemuCrneGoreodređenjeUsta-vomiz1992.godiZakonomonačelimazaorganizacijudržavneupraveiz1993.godineiostaojenepromijenjensvedopristupanjatransformacijiuprave.

Ustaviz1992.godinejeustavfederalnejedinicekojajebilasuverenaupitanjimakojanijeprenijelanasaveznudržavu.Ponavedenomustavuizakonuposlovedržavneupravevršeministarstvaiorganiupravekaoinedržavnisubjekti:organilokalnesamoupraveiustanoveipravnalicaakoimsevršenjetihposlovapreneseodnosnopovjeri.NačelazaorganizacijudržavneupraveutvrđujeSkupština,asamuorganizacijuinačinrada-Vlada.DržavnaupravajepostaladioizvršnevlastiipodređenaVladi,kaonjenoperativnoizvršnisistem.Onajeuglavnompredstavljalaklasičnidržavno-represivniiusmjeravajućiaparatitrebalojepoboljšatinjenuefikasnostiefektivnost.Zbogtogase,kaouostalomsvudausvijetu,moralopristupitinjenojtransformaciji.

78


79

Uprvojfazireformidonijetjenizzakonareformskogkaraktera:ZDU,ZOIN,ZUP,ZUS,ZDSiN,ZZDSiNidr.Tizakonisuusaglašenisaevropskimupravnimpropisimaipružajusolidnuosnovuzaimplementacijusljedećefazereforme.

Primjenomnavedenihzakonadržavnaupravasepretvaraupretežnoservisnoorijentisanuupravu.TimeseostvarujeustavnaodredbadajeCrnaGorasocijalnadržavaiglobalniciljnovogZakonaodržavnojupravi-promjenadržavneupravekakobiseomogućilanjenaosnovnafunkcijaurazvojuprivredeištokvalitetnijegostvarivanjaizaštiteljudskihprava.

Zapravureformudržavneupravenijedovoljnostvoritisamonormativnuosnovudonošenjemnovihzakona,većjeneophodnoizgraditinovisistemorganizacijedržavneupraveukojembiseoživotvorilitizakoni.Početakpravereformeprestavljadosljednaprimjenaovihpropisaupraksiuskladusaprincipomjednakostipravnihsubjekatapredzakonomusvakodnevnomživotu.Samonatojosnovimožefunkionisatisavremenademokratskapravnadržava.

Uskladusapromjenomkarakterauprave,kaouslovzatupromjenumorajusedodatnimstručnimosposobljavanjemstvarati takvikadrovi-službeniciinamještenici,kojićebitisposobni ispremnidabudunosiocipromjenauupravi.DabidržavnaupravauCrnojGorimoglastvarnopostatiprofesionalna,nezavisna,samostalnainepristrasna,kakvatrebadabudepremaZakonuodržavnojupravi,morasemijenjatiodnosdržavnihslužbenikainamještenikapremaupravitakoštoćeonibitilojalniiodaniposlukojiobavljaju.


80

5. LITERATURA

AkademikAleksandarFira,prof.drDraganBatavlejić,‘’UstavnopravodržavnezajedniceSrbijaiCrnaGora’’,PravnifakultetKragujevac-InstitutzapraveidruštvenenaukeKragujevac,januar2004.Prof.drSlavoljubPopović,‘’Upravnopravo-opštidio’’,Savremenaadministra-cija,Beograd,1989.god.;DrStevanLilić, ‘’Upravnopravo’’,Savremenaadministracija,Beogad,1998.g.;Prof.drLjubomirSekulić,Osnoviupravnogprava,UniverzitetCrneGore,2004.g.Prof.drĐorđijeBlažićidoc.drSlobodanDujić,‘’Osnovisistemajavneupra-ve’’,Podgorica,2004.g.;ZbirkanovihupravnihpropisaCrneGoresauvodnimnapomenamadoc.drSlobodanDujić,Podgorica,2004.g.SretenIvanović,‘’KomentarZakonaoopštemupravnompostupku,sasudskompraksom’’,Specijal,Podgorica,2005.g.SretenIvanović,‘’Komentarzakonaoupravnomsporusasudskompraksom’’,Specijal,2004.g.

Korišćeni propisiUstavRepublikeCrneGore(«SlužbenilistRCG»,br.48/92);Zakononačelimaorganizacijedržavneuprave («Službeni listRCG»,br.56/93);Zakonodržavnojupravi(«SlužbenilistRCG»,br.38/03);Zakonoopštemupravnompostupku(«SlužbenilistRCG»,br.60/03);Zakonoupravnomsporu(«SlužbenilitRCG»,br.60/03);Zakonodržavnimslužbenicimainamještenicima(«SlužbenilistRCG»,br.27/04);Zakonozaštitnikuljudskihpravaisloboda(«SlužbenilistRCG»br.41/03);ZakonoRadio-difuziji(«SlužbenilistRCG».Br.51/02,62/02i56/04);Zakonopoliciji(«SlužbenilistRCG»,br.28/05);ZakonoAgencijizanacionalnubezbjednost(«SlužbenilistRCG»,br.28/05);Uredbaoorganizacijiinačinuradadržavneuprave(»SlužbenilistRCG»,br.54/04,78/04,6/05,6/06i32/06);

Documents

05 OSnove ustavnog uredjenja.pdf