1

Budžet

http://www.ekof.bg.ac.rs/nastava/javne_finansije/2008-09/28.%20Budzet.ppt

2

Pojam i definicija

Budžet predstavlja sistematizovan plan prihoda i rashoda države za određeno vremensko razdoblje, najčešće za godinu dana

Sistematizacija podrazumeva da su prihodi i rashodi klasifikovani u skladu sa određenom metodologijom (GFS, OECD ili dr.)

Osim prihoda i rashoda u budžetu se iskazuje i deficit/suficit

U slučaju fiskalnog deficita budžet sadrži i plan za njegovo finansiranje (zaduživanje države, prodaja imovine i kapitala i dr.)

U slučaju suficita budžet sadrži plan za plasiranje viška sredstava (prevremeno smanjenje javnog duga, čuvanje depozita kod CB za periode kada se ostvaruje suficit, plasiranje na finansijskom tržištu)

3

Pojam i definicija

Budžet predstavlja ključnu instituciju javnih finansija i predstavlja finansijski izraz programa rada Vlade u toku određene godine

Osim budžeta u savremenim državama postoje i druge institucije javnih finansija, kao što su:

• Budžetski fondovi• Finansijski programi• Posebni računi i podračuni i dr.

Budžet u modernom smislu reči javlja se tek u novije vreme (17 vek) sa pojavom pravnih država u kojima vlast polaže račune o prikupljenim i potrošenih sredstvima

4

Funkcije budžeta

Osnovne funkcije budžeta su:• Politička – budžet odražava politiku i prioritete Vlade, koja bi

trebala u određenoj meri da odražava preferencije naroda • Planska – budžet je finansijski plan države za određenu godinu,

aktivnosti svih državnih organa moraju se usklopiti u budžetske okvire

Budžet kao finansijski plan države bitno utiče na privatni sektor • Pravna – budžet se često donosi u formi zakona, što implicira

određene pravne posledice (nemogućnost prekoračenja rashoda i dr.)

• ukoliko se javi potreba za značajanijim odstupanjem od Zakona o budžetu donosi se rebalans – takođe u formi zakona

• Zakon o budžetu je čvrsto povezan sa drugim zakonima (npr. poreskim zakonima) i ugvornim obavezama:

Oko 80% rashoda budžeta Srbije je odredjeno o drugim zakonima ili ugovorima

5

Funkcije budžeta Ekonomske funkcije budžeta kao i javnog sektora u

celini su:• Alokativna – porezima i rashodima (subvencijama, javnim

nabavkama, javnim investicijama i dr.) utiče se na alokaciju resursa

direktno (ponuda određenih javnih dobara) i indirektno (promena relativnih cena)

• Distributivna – država kroz poreza i javnu potrošnju vrši preraspodelu dohotka privatnog sektora

• Stabilizaciona – država je dužna da privredu usmerava ka stanju pune zaposlenosti uz stabilne cene

U tom cilju država (vlada i Centralna banka) preduzimaju različite mere, među kojima važnu ulogu ima fiskalna politika

6

Funkcije budžeta

Kontrolna funkcija se ogleda u kontroli izvršenja budžeta:• Parlament kontroliše Vladu preko završnog računa

budžeta i Državne revizorske institucije• Ministarstvo finansija kotroliše budžetske korisnike

preko budžetske inspekcije

Finansijska funkcija se ostvaruje stalnim traženjem ravnoteže između prihoda i rashoda

7

Budžetska načela

Budžetska načela predstavljaju odredjenu vrstu smernica koje obezbeđuju veću racionalnost budžetskog procesa

Postoji veliki broj budžetskih načela koja su nastala na osnovu iskustva

Koja budžetska načela i u kom obliku će se primenjivati u određenoj zemlji zavisi od političkih, ekonomskih i socijalnih faktora

8

Budžetska načela

Široko su prihvaćena sledeća budžetska načela:• Načelo budžetskog jedinstva – prema kome svi javni prihodi i

rashodi određene teritorijalno-političke zajednice treba da budu iskazani u jednom budžetu

ipak postoje određena odstupanja - fondovi socijalnog osiguranja budžeti za finansiranje vanrednih rashoda

• Načelo potpunosti – zahteva da se u budžetu prikažu svi javni prihodi i rashodi

Javni prihodi i rashodi mogu u budžetu biti prikazani po metodu bruto budžeta ili po metodu neto budžeta

Metod bruto budžeta podrazumeva da se u budžetu u punom iznosu iskažu svi prihodi i rashodi

Metod neto budžeta podrazumava da se u budžetu prikažu samo deficit ili suficit za svakog budžestkog korisnika

9

Budžetska načela

Načelo tačnosti – zahteva da se prihodi i rashodi iskažu što realnije odnosno da razlika između planiranih i ostvarenih budžetskih pozicija bude što manja

Načelo budžetske ravnoteže - zahteva da javni prihodi u budžetu budu uravnoteženi sa javnim rashodima

• Striktno poštovanje ovog načela je retko• Prema nekim shvatanjima ovo načelo treba da se realizuju u

srednjem roku ili u dugom roku, a ne u svakoj godini

10

Budžetska načela

Načelo specijalizacije – zahteva da se za svaku poziciju rashoda precizno definiše namena, iznos sredstava i vremenski period u kome će se realizovati rashodi

Načelo trajanja (periodičnosti) budžeta – zahteva da se budžet donosi za određeni vremenski period, koji po pravilu iznosi godinu dana

Načelo jasnoće (transprentnosti) budžeta - podrazumeva da sve pozicije prihoda i rashoda budu iskazane u skladu sa određenom standardnom metodologijom Primena standardne metodologije obzbeđuje razumljivost sadržaja za

političku, stručnu i najširu javnost Načelo javnosti – podrazumava da predlog budžeta, usvojeni budžet

kao i izvršenje budžeta budu dostupni najširoj javnosti (publikacije, web site ministarstva finansija)

11

Budžetska procedura

Budžetska procedura ili budžestki postupak sastoje se od četiri osnovne faze:• izrada budžeta• usvajanje budžeta (redovni budžet ili privremeno

finansiranje) • izvršavanje budžeta• kontrola budžeta

12

Izrada budžeta

Inicijativu za izradu budžeta najčešće pokreća ministarstvo finansija

U starijoj literaturi se navode tri načina planiranje prihoda i rashoda:

• Metod direktnog procenjivanja - planiranje se vrši na osnovu ostvarenih prihoda i rashoda u poslednjoj budžetskoj godini uz uvažavanje očekivanih ekonomskih i drugih okolnosti

• Metod automatskog procenjivanja – planiranje se vrši kao u metodu direktnog procenjivanja, ali na osnovu podataka iz pretposlednje godine

• Normativni metod – pri planiranju prihoda i rashoda koriste se određena merila koja su tipična za određene organe i ustanove

13

Izrada budžta

U savremenoj praksi izrada budžeta (centralne države i konsolidovanog budžeta) sastoji se iz većeg broja faza:

• Analiza novijih makroekonomskih i fiskalnih kretanja (rast BDP, inflacija, ..., fiskalni deficit, javni dug)

• Definisanje srednjoročnih ciljeva i izrada makroekonomskih projekcija

Na ovaj način je određen makroekonomski okvir za fiskalnu politiku

• Na osnovu makroekonomskog okvira određuju se osnovni parametri budžeta i ukupne fiskalne politike (konsolidovani prihodi, rashodi, deficit)

14

Izrada budžeta• U okviru datog makroekonomskog okvira planiraju se

poreske reforme i određuju prioriteti i politika javnih rashoda

• Promene u poreskom sistemu treba da obezbede planirani nivo prihoda, ali i da stvore povoljniji ambijent za funkcionisanje privrede i doprinesu ostvarenju socijalnih ciljeva

• Prihodi se planiraju na osnovu očekivanih makroekonomskih kretanja, planiranih promena u poreskom sistemu, planiranih aktivnosti na suzbijanju sive ekonomije i dr.

15

Izrada budžeta

• Pri planiranju rashoda polazi se od zatečenog nivoa, ali se zatečeni nivo koriguje u skladu sa:

očekivanim makroekonomskim okvirom ciljevima i prioritetima Vlade vrše se poređenja sa drugim zemljama u cilju otklanjanja

distorzija

• Pri određivanju rashoda obavljaju se pregovori ministarstva finansija sa drugim ministarstvima, sindikatima i dr.

• • Poslednja faza izrade budžeta je usvajanje predloga

budžeta od strane Vlade i njegovo upućivanje Skupštini

16

Donošenje budžeta

Budžet se najčešće usvaja u skupštini u formi zakona

Ukoliko se u skupštinskoj proceduri prihvate amandmani, usvojeni budžet može biti različit od predloga Vlade

Budžet se usvaja pre početka godine na koju se odnosi

Usvojeni budžet se sastoji iz:• opšteg dela u kome se prikazuju agregatni podaci i• posebnog dela u kome se nalaze detaljni podaci o prihodima i

rashodima direktnih budžetskih korisnika

17

Privremeno finansiranje Ukoliko se pre početka budžetske godine (najčešće se poklapa sa

kalendarskom godinom) ne usvoji budžet tada se pristupa privremenom finansiranju

Privremeno finansiranje obično traje jedan kvartal (izuzetno dva kvartala)

Obim rashoda budžeta u toku privremenog finansiranja određuje se na osnovu:

• revalorizovanih prosečnih mesečnih vrednosti rashoda ili prihoda iz prethodne godine

• revalorizovanih vrednosti rashoda iz prvog kvartala ili prve polovine prethodne godine

• planiranog nivoa rashoda u budžetu koji je pripremila Vlada, ali koji nije usvojen u parlamentu

Odluku o privremenom finansiranju obično donosi Vlada

18

Izvršenje budžeta

Izvršenje budžeta se sastoji od naplate prihoda (uključujući i zaduživanje) i plaćanja rashoda budžetskih korisnika

Ministarstvo finansija određuje mesečnu i kvartalnu dinamiku realizacije prihoda i rashoda

Realizoveni rashodi mogu biti manji, ali ne i veći nego što je planirano u budžetu

U okviru budžetskih korinsnika postoje • Nalogodavci – lica koja daju naloge za izvršenje rashoda • Računopolagači - lica koja efektivno relizuju plaćanja na osnovu naloga

nalogodavca

19

Završni račun budžeta Po isteku budžetske godine Vlada je obavezna da

skupštini uputi završni račun budžeta

Cilj je da se u skupštinskoj proceduri proveri da li su sredstva korišćena u skladu sa Zakonom o budžetu

Završni račun budžeta objedinjuje završne račune svih direktnih i indirektnih budžetskih korisnika

Struktura završnog računa je slična kao i struktura budžeta• Završni račun sadrži opšti i posebni deo, kao i bilans stanja države

20

Budžetska kontrola

Predmet budžetske kontole su sve faze budžetskog postupka, a naročito izvršenje budžeta

Budžetska kontola može biti• Prema vremenu: prethodna i naknadna• Prema metodu: dokumantarna i terenska• Prema subjektu: kontrola naredbodavca i kontrola

računopolagača • Prema organima koji sprovode kontrolu: upravna,

računsko-sudska i politička

21

Budžetska kontrola

Upravna kontrola sastoji se od kontrole nižeg organa od strane višeg u okviru svakog ministarstva

Računsko-sudsku kontrolu sprovodi Budžetska inspekcija koja je organizovana kao samostalni organ u okviru ministarstva finansija

Političku kontrolu sprovodi skupština na osnovu izveštaja Državne revizorske institucije – organa koji je nezavisan od ministarstva finansija i Vlade

22

Savremene teorije budžeta

Savremene teorije polaze od toga da se fiskalna politika i budžet donose u okviru mešovitih privreda

Budžet se tretira kao važan instrument ekonomske politike kroz koji se ostvaruju ključni ekonomski i socijalni ciljevi

Osnovne funkcije budžeta kao i fiskalne politke su: • alokativna• distributivna i • stabilizaciona

23

Savremene teorije budžeta

Ciljevi fiskalne politike se ostvaruju primenom:• Diskrecionih mera (promena poreskih stopa, realizacija programa

javnih rashoda i dr.)• Automatskih stabilizatora tj. instrumenata koji su ugrađeni u sistem i

koji automatski deluju u smeru ublažavanja cikličnih oscilacija (npr. fleksibilni porezi, socijalna pomoć)

• Diskrecione mere imaju niz nedostataka: kašnjenje u uočavanju potrebe za primenom mera trajanje procedure realizacije mera i vremenski pomak od primene mera do ispoljavanja njihovog dejstva ali je njihova primena neophodna u slučaju većih poremećaja

U slučaju nefleksibilnih poreza primenjuju se diskrecione mere, dok fleksibilni porezi deluju kao automatski stabilizatori, ali se na njih mogu primeniti i diskrecione mere

24

Savremene teorije budžeta

Postoji veći broj teorija koje različito definišu ciljeve i funkcije budžeta

Neke od teorija budžeta su:• Teorija sistematskog budžetskog deficita - prema kojoj država

treba da permanentno ostvaruje budžetski deficit: postoje rizici i ograničenja za primenu ove teorije (preteran javni

dug, istiskivanje privatnih investcija i dr.)• Teorija cikličnih budžeta - prema kojoj budžetska ravnoteža

treba da se ostvari u toku jednog ciklusa, a ne u toku kalendarske godine

U fazi recesije država ostvaruje deficit, a fazi ekspanzije suficit

25

Savremene teorije budžeta

• Teorija stabilizacionog budžeta - prema kojoj se ciljevi fiskalne politike ostvaruju primenom:

ugrađenih stabilizatora koji smanjuju ciklična oscilacije i pravila (npr. maksimalni deficit i javni dug) – primer EU diskrecione mere se ne preporučuju zbog mogućih političkih zloupotreba,

nedovoljnog znanja i dr. • Teorija kompenzatornog budžeta – prema kojoj je osnovni cilj fiskalne

politike puna zaposlenost faktora proizvodnje U tom smislu se preporučuje fiskalna ekspanzija u periodima recesije

• Teorija čistog ciklusa - objašnjava uticaj mera fiskalne politike na rast privrede i ciklične oscilacije, naročito na privatni sektor

• Uopštena teorija čistog ciklusa – prema kojoj je cilj fiskalne poltike postizanje ukupne privredne ravnoteže, a ne samo ravnoteže u privatnom sektoru

26

Vanbudžetske institucije U savremenim državama deo javnih prihoda i rashoda se realizuje

mimo budžeta

Osnovni razlozi za formiranje vanbudžetskih institucija su:• Postojanje namenskih prihoda i rashoda (socijalno osiguranje)• Diversifikacija funkcija savremene države• Potreba da se prevaziđe godišnji karakter budžeta• Krutost budžetske procedure• Neophodnost posebne evidencije nekih rashoda (npr. budžestkih

kredita)

Opravdanost postojanja vanbudžetskih institicija se može osporavati stavom da nije opravdano da se javni prihodi prikupljaju i troše mimo skupštinske procedure

Uvođenje vanbudžetskih institcuja je u suprotnosti sa načelima budžetskog jedinstva i načela potpunosti budžeta

27

Vanbudžetske institucije

Većina razloga za uvođenje vanbudžetskih institucija se može otkloniti adekvatnim sistemom i politikom budžetiranja – izuzetak su fondovi socijanog osiguranja

Tokom 90-tih godina u Srbiji su postojale brojne vanbudžestke institucije (računi, fondovi), a iskustvo sa njihovim radom je krajnje negativno (zloupotrebe, pronevere)

Primeri vanbudžetskih institucija su:• Finansijski planovi fondova obaveznog socijalnog osiguranja • Finansijski programi namenjeni za finansiranje dugogodišnjih

projekta – mogu se finansirati iz budžeta ili iz sopstvenih namenskih prihoda

28

Vanbudžetske institucije

• Posebni računi i podračuni - služe za finansiranje određenih delatnosti

uvode se u slučaju postojanja značajnih sopstvenih prihoda budžetskog korisnika (participacija u zdravstu, naplata usluga u zdravstvu, školstvu, sudstvu i dr.)

Na ovaj način se izbegava uplata sopstvenih prihoda u budžet i njihova upotreba za druge namene

• Budžetski fondovi mogu da služe za finansiranje izgradnje, održavanja i korišćenja objekata u određenoj delatnosti

jednim delom se finansiraju iz budžeta, a drugim iz sopstvenih prihoda u Srbiji budžetski fondovi su sastavni deo budžeta, imaju namenske

prihode i služe za finansiranje određenih delatnosti namena (npr. deo akciza na cigarete može da se koristi za kampanje protiv pušenje, preventivu, lečenje i dr.)