itpgrad.ru„–_4_2016.pdf · Управление развитием территории СФО ДВФО.. Новокшонов .. Николаев.. Иванникова.. Меерович

У п р а в л е н и е р а з в и т и е м т е р р и т о р и и

СФО ДВФО

С.М. Новокшонов С.Н. Николаев

Е.Г. Иванникова

М.Г. Меерович

Г.П. Ерохин

А.Н. Береговских И.Г. Стуканева

Н.В. Смирнов

В.М. Савко

И.М. Пеньевский

Д.В. Шинкевич

А.В. Дударев

Д.Б. Бежаева

М.А. Кожевников

Е.В. Телешова

УФО

В.В. Волошанская

Д.Ю. Мыльников

А.П. Малышкин

Е.А. ГемпикЮ.А. Куксенко

Т.Г. Морозова

С.Ю. Трухачев

Ю.Н. Трухачев

Ю.В. Рысин

ЮФОПФО

И.Э. Файзуллин

А.В. Чернов

А.М. Тарарин

М.Л. Башорина

О.Г. Созинов

В.П. Печеный

И.И. Ялалов

В.А. Толоконский

А.И. Баранников

А.А. Виноградов

В.А. Панарин

А.Г. Высокинский

Ж.В. Лончакова

С.В. Сидоренко

Е.В. Дарибабина

В.Г. Горбачев

Н.В. Борздова А.Г. Ходяков

И.Е. Мазурок

В.В. Туманцев

Н.А. Лисовская

Е.В. Протасова

Т.В. Гудзь

А.В. Сазонова

К.А. Кустова

Е.Ю. Батунова

Е.И. Загороднов

В.А. Збитнев

Е.В. Ройзман

В.И. Коренев

О.А. Скуфинский

И.Ю. ДаровскихИ.В. Сапко Д.В. Попов А.А. Фокеев

Б.Г. Вихорев

А.И. Еськин

А.Н. Пахомов И.С. Пушкарев

Г.В. Пашнин

В.Ю. Семина

Д.А. Кремлев

И.В. Рубцова

К.С. Бессолицын

А.П. Козьмин

Ю.Г. Попова

Г.В. Горнова

А.М. Каримов

ОГЛАВЛЕНИЕ

РедакторН.В. КОВАЛЕВАКомпьютерная версткаЮ.А. КОШУКОВАКорректорО.С. МАКАРОВАДизайн�макет Е.С. ИВАНОВА, Е.М. МАТУШКИНА

Координаты редакции119296, Москва, а/я 112Тел./факс: (499) 135�25�55, 137�37�87

Координаты отдела распространенияи для корреспонденцииАдрес: 119296, Москва, а/я 112Тел./факс: (499) 135�25�55, 137�37�87, (3812) 40-87-23e�mail: [email protected] Интернет: www.gisa.ru

При использовании материаловссылка на журнал «Управлениеразвитием территории» обязательна.Мнение редакции может не совпадатьс мнением авторов.

На обложке:город Выборг

Материалы, передаваемые в редакцию, должны отвечать следующим условиям:Растровые файлы в формате TIFF(без компрессии) 300 dpi, CMYKВекторные — Adobe Illustrator,CorelDraw (тексты в кривых, bitmap 300 dpi)

Номер подписан в печать 14 марта 2017 г.Тираж 3000 экз. Цена свободная

отпечатано в типографии«Золотой тираж»(ООО «Омскбланкиздат»)Адрес: 644007, г. Омск,ул. Орджоникидзе, 34.

Календарь событий.................................................................................................................4

НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Обзор изменений законодательства за ноябрь 2016 г. – февраль 2017 г...........................................6

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКАПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ

Методологические подходы к стратегическому планированию пространственного развития РФ..........16О цивилизационных основах современной геополитики...............................................................18М.Я. ВИЛЬНЕР

ГРАДОУСТРОЙСТВО

От градостроительства к городскому развитию или градоустройству................................................24А.Н. БЕРЕГОВСКИХ

К вопросу о совершенствовании технологического процесса подготовки документации по планировке территории .....................................................................................................30С.Д. МИТЯГИН

Плотность населения как показатель качества комфорта городской среды.....................................33А.Л. ПУТИНЦЕВ

Как обеспечить привлекательность промышленных городов?........................................................38А.С. ХОЛОДНОВ

Развитие больших, малых городов и субурбия...........................................................................41Ю.А. ЧЕРЕНКОВ

ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ

Аксиома.ГИС для Windows, Linus и MacOS. Сделано в России..........................................................46С.С. ВАРУЩЕНКО, А.В. РЕБРИЙ

ИАС «Градоустройство» – информационная геоаналитическая системадля управления городами и регионами.....................................................................................48А.В. ДУДАРЕВ

Все о городе в единой системе..................................................................................................55М.Ф. ЗУЕВСКИЙ , Г.В. ГОРН, И.С. КОШЕЧКИН

ОБРАЗОВАНИЕ

Рецензия на книгу Cергея Кавтарадзе«Анатомия архитектуры. Семь книг о логике, форме и смысле».....................................................60

Нововведения Градкодекса. Покушение на собственность?.........................................................66А.В. АНТОНОВ, М.В. МЕЛЬНИКОВА, А.А. КАТАСОНОВА

ДИСКУССИОННЫЙ КЛУБ

Институт комплексного и устойчивого развития территории: возможности и риски............................72Модератор дискуссии А.Н. Береговских


№ежеквартальный журнал дляспециалистов в областигосударственного имуниципального управления

Автор идеи и руководительпроекта С.А. Миллер

Главный редактор А.Н. Береговских

ВЕДУЩИЕ ЭКСПЕРТЫ РАЗДЕЛОВ:Е.А. Гемпик(Новое в законодательстве);Ю.А. Перелыгин(Градоустройство);С.А. Миллер(Информационныесистемы);А.С. Кривов(Образование);А.Н. Береговских(Дискуссионный клуб)

Инициатива: Межрегиональ-ная общественная организа-ция содействия развитиюрынка геоинформационныхтехнологий и услуг «ГИС-Ас-социация» (МОО содействияразвитию рынка геоинфор-мационных технологий иуслуг «ГИС-Ассоциация»)

Учредитель: «ГИС�Инфо»

Издание зарегистрировано вФедеральной службе понадзору в сфере массовыхкоммуникаций, связи иохраны культурногонаследия 9 июня 2008� г., рег. номер ПИ № ФС 77�32328

4/2016

УПРАВЛЕНИЕРАЗВИТИЕМТЕРРИТОРИИ

Подводим итоги законодательной деятель-ности в сферах управления развитием тер-риторий за 2016 год. К основным положи-тельным результатам можно отнести:1) Поручения Президента РФ по итогамГоссоветов: – о развитии строительного комплекса иградостроительной деятельности (пере-чень поручений Пр-1138ГС по итогам за-седания Государственного Совета Россий-ской Федерации, состоявшегося 17 мая2016 года);– об улучшении инвестиционного клима-та (перечень поручений Пр-2347ГС по ито-гам совместного заседания президиума Го-сударственного совета и консультативнойкомиссии Государственного совета Рос-сийской Федерации, состоявшегося 12 но-ября 2016 года). 2) Признание приоритетным националь-ным проектом, за реализацию которогоотвечает Минстрой России, направлениеразвития – комфортная городская среда.3) Включение в перечень приоритетныхпроектов Минэкономразвития РФ – повы-шение качества документов территориаль-ного планирования, в том числе за счетразвития ФГИС ТП. Особенностью прошедшего года мы мо-жем отметить и некоторую «перенастрой-ку» идеологических установок в профес-сиональной среде, которую кратко можноизложить тезисом – от традиционногоградостроительства к системному градо-устройству. Нет, это не изменение курса,это выработка более четких ориентировдля достижения поставленных целей.Цель – не утверждение разработанныхдокументов или внедрение новых техно-логий, а качественное улучшение суще-ствующих систем управления, преобра-

зование среды жизнедеятельности вгородах и селах России. Традиционное градостроительство,предусматривающее подготовку градо-строительной документации, все большетеряет свою актуальность и «выталкивает-ся» из системы управления развитием тер-риторий регионов и городов как чужерод-ный элемент. Градостроительство всебольше концентрируется на задачахстройки и, похоже, не способно «поднять-ся» на уровень консолидации всех интере-сов, направленных на развитие страны.Регионам и городам нужна система плани-рования и принятия решений, мониторин-га и гибкого реагирования как на внеш-ние, так и на внутренние вызовы. Нужнакомплексная цифровая система знаний отерритории, обеспечивающая взаимодей-ствие власти, бизнеса, сообществ и граж-дан в процессах, направленных на разви-тие города и его комплексов, улучшениесреды и делового климата.Впереди очень много работы!

Журнал «Управление развитием террито-рии» десять лет занимался продвижениемлучших подходов управления, планирова-ния и развития на территории всей стра-ны. Редакция журнала обеспечивала рас-сылку каждого выпуска во все регионы ибольшинство муниципальных районов игородских округов. Этим номером мы за-вершаем проект.

Редакция журнала выражает признатель-ность и благодарит Вас, уважаемые Чита-тели, Эксперты и Авторы!

А.Н. Береговских,главный редактор

От качества планированияк качеству среды…

4 № 4/2016

Календарь событий

Восточный экономический форумТел.: +7 (499) 7000 111E-mail: [email protected]://forumvostok.ru

2-я Международная конференция по устойчивому развитию городовИнновационная инфраструктура УрФУ,Институт экономики Комитета наукиМинистерства образования и науки Республики Казахстан и компанияGlobal Innovation Labs (США)Тел.: +7 (343) 375-48-24, E-mail: [email protected]://scconference.org/

Екатеринбург22-24 марта

Владивосток

19 мая

VII Московский урбанистический форум(Moscow Urban Forum) «Эпоха агломераций. Новая карта мира»При поддержке Правительства Москвы ипри участии мэра Москвы С.С. СобянинаТел.: +7 (499) 641-16-82E-mail: [email protected]://mosurbanforum.ru/https://www.facebook.com/mosurbanforum

27-30 июня

Москва25-28 апреля

19-20 мая

Международная научно-практическаяконференция «Государственное управление и развитие России: модели и проекты»Российская академия народного хозяй-ства и государственной службы при Пре-зиденте Российской Федерации, Инсти-тут государственной службы иуправленияТел.: +7 (499) 956-09-12E-mail: [email protected]://igsu.ranepa.ru/events/p21107/

«НАВИТЕХ-2017» – 9-ая международнаявыставка «Навигационные системы, технологии и услуги» АО «Экспоцентр»Тел.: +7 (499) 795-29-55Факс: +7 (495) 605-60-59E-mail: [email protected]://www.navitech-expo.ru/

13-я Международная выставка оборудования и программного обеспечения для геодезии и геоинформационных системТел.: +7 (499) 750-08-28Факс: +7 (499) 750-08-30E-mail: [email protected]://www.geoexpo.ru/ru-RU

6-7 сентябряМосква, ВДНХ

6-12 июля

Москва

VI Ежегодная научно-практическаяконференция «Градостроительное планирование и управление, качествосреды и предпринимательский климат»Институт Территориального Планирования «Град»Тел.: +7 (3812) 40-80-56Факс: +7 (3812) 40-80-57E-mail: [email protected]

Москва

1-3 июня

Петербургский международный экономический форумФонд «Петербургский международныйэкономический форум»под патронатом Президента РоссийскойФедерацииТел.: +7 (812) 680-0001Факс: +7 (812) 680-0002E-mail: [email protected]://forumspb.com/ru

Санкт-Петербург

Омск

22-28 мая

XXII Международная выставкаархитектуры и дизайна АРХ МоскваПод патронатом Правительства Москвы,Комитета по архитектуреи градостроительству города Москвы

(МОСКОМАРХИТЕКТУРА)Тел.: 8 (495) 657-99-22http://www.archmoscow.ru/

Москва

Обзор изменений в законодательстве

Новоев законодательстве

6 № 4/2016


сновыгосударственногоуправления

Федеральным зако-ном от 28.12.2016 № 501-ФЗ внесены из-менения в статью 11 Федерального зако-на от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного са-моуправления в Российской Федера-ции». Документ вступил в силу09.01.2017.Законом с целью совершенствованияподходов к территориальной организа-ции местного самоуправления уточненпорядок отнесения территорий субъек-тов Российской Федерации, отдельныхмуниципальных районов субъектов Рос-сийской Федерации к территориям снизкой плотностью сельского населе-ния либо к территориям с высокойплотностью сельского населения.Так, ранее перечни субъектов Россий-ской Федерации, отдельных муници-пальных районов в субъектах Россий-ской Федерации, территории которыхотносятся к территориям с низкой либовысокой плотностью сельского населе-ния, утверждались Правительством Рос-сийской Федерации и не могли изме-няться чаще одного раза в пять лет.Данные требования призваны обеспе-чить стабильность правового регулиро-вания территориальной организацииместного самоуправления. В то же время указанные перечни утвер-ждены распоряжением ПравительстваРоссийской Федерации от 25.05.2004№ 707-р и не пересматривались с мо-мента принятия.За истекшее время принят ряд федераль-ных конституционных законов, пред-усматривающих образование в составеРоссийской Федерации новых субъек-тов Российской Федерации.В связи с этим утвержденными измене-ниями статья 11 Федерального закона от06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих прин-ципах организации местного само-управления в Российской Федерации»дополнена более общим положением отом, что установленные сроки действияограничений на изменение указанныхперечней (не чаще одного раза в пять

лет) не применяются в случае отнесениятерритории нового субъекта Россий-ской Федерации, образованного в соста-ве Российской Федерации, отдельныхмуниципальных районов в таком субъ-екте Российской Федерации к террито-риям с низкой плотностью сельскогонаселения или территориям с высокойплотностью сельского населения.Также законом внесены отдельные юри-дико-технические изменения в целяхединообразного использования приме-няемых терминов.Постановлениями Правительства Рос-сийской Федерации от 15.11.2016№ 1198, от 03.12.2016 № 1296 внесеныизменения в Положение о Министерст-ве строительства и жилищно-комму-нального хозяйства Российской Федера-ции, утвержденное ПостановлениемПравительства Российской Федерацииот 18.11.2013 № 1038. Документы вступи-ли в силу, соответственно, 26.11.2016 и01.01.2017.Утвержденными изменениями Мин-строй России уполномочен:– утверждать методики определениясметных цен строительных ресурсов;– утверждать сметные нормативы;– определять сметные цены строитель-ных ресурсов;– обеспечивать создание и эксплуата-цию федеральной государственной ин-формационной системы ценообразова-ния в строительстве;– определять официальный сайт дляразмещения информации, содержащей-ся в федеральной государственной ин-формационной системе ценообразова-ния в строительстве;– устанавливать виды элементов плани-ровочной структуры;– устанавливать требования к цифро-вым топографическим картам и цифро-вым топографическим планам, исполь-зуемым при подготовке графическойчасти документации по планировке тер-ритории;– устанавливать случаи подготовки итребования к подготовке входящей в со-став материалов по обоснованию про-екта планировки территории схемы вер-тикальной планировки, инженерной

подготовки и инженерной защиты тер-ритории.Кроме того, Минстрой России уполно-мочен принимать:– порядок установления и отображениякрасных линий, обозначающих грани-цы территорий, занятых линейнымиобъектами и (или) предназначенныхдля размещения линейных объектов;– порядок заполнения формы градо-строительного плана земельногоучастка.Из полномочий Минстроя России ис-ключено полномочие по установлениютребований к составлению задания наподготовку документации по планиров-ке территории и к исходным данным,необходимым для подготовки такой до-кументации.Указом Президента Российской Феде-рации от 16.01.2017 № 13 утвержденыосновы государственной политикирегионального развития РоссийскойФедерации на период до 2025 года.Основы государственной политикирегионального развития РоссийскойФедерации на период до 2025 годаутверждены в соответствии с частью6 статьи 20 Федерального закона от28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О страте-гическом планировании в Россий-ской Федерации».Основами государственной политикирегионального развития РоссийскойФедерации на период до 2025 года опре-деляются принципы, цели, приоритет-ные задачи и механизмы реализации го-сударственной политики региональногоразвития Российской Федерации (далее– государственная политика региональ-ного развития). Государственная поли-тика регионального развития реализу-ется с учетом стратегическихнациональных приоритетов Россий-ской Федерации, определенных в до-кументах стратегического планирова-ния, разработанных на федеральномуровне в рамках целеполагания, про-гнозирования, планирования и про-граммирования.Результатами реализации государствен-ной политики регионального развитиядолжны стать:

О

Обзор изменений законодательства заноябрь 2016 г. – февраль 2017 г.


7

– сокращение различий в уровне и каче-стве жизни граждан Российской Федера-ции, проживающих в различных регио-нах, а также в городах и сельскойместности;– сокращение различий в уровне со-циально-экономического развитиярегионов;– достижение необходимого уровня ин-фраструктурной обеспеченности всехнаселенных пунктов Российской Феде-рации;– дальнейшее развитие процесса урба-низации, в частности развитие крупныхгородских агломераций, как необходи-мое условие обеспечения экономиче-ского роста, технологического развитияи повышения инвестиционной привле-кательности и конкурентоспособностироссийской экономики на мировыхрынках;– повышение уровня удовлетворенно-сти населения деятельностью органовгосударственной власти субъектов Рос-сийской Федерации и органов местногосамоуправления.Распоряжением Правительства Россий-ской Федерации от 31.01.2017 № 147-рутверждены целевые модели упрощенияпроцедур ведения бизнеса. Документвступил в силу со дня принятия.Нормативный правовой акт подготов-лен Минэкономразвития России во ис-полнение поручений Президента Рос-сии по итогам совместного заседанияпрезидиума Госсовета и консультатив-ной комиссии Госсовета 12.11.2016 (от05.12.2016 № Пр-2347ГС, подпункты «а»и «в» пункта 2).В целях улучшения бизнес-среды на ре-гиональном уровне подписанным рас-поряжением утверждены 12 целевых мо-делей упрощения процедур ведениябизнеса и повышения инвестиционнойпривлекательности субъектов Федера-ции (далее – целевые модели) по ключе-вым факторам, наиболее сильно влияю-щим на улучшение инвестиционногоклимата в регионах:– получение разрешения на строитель-ство и территориальное планирование;– регистрация права собственности наземельные участки и объекты недвижи-мого имущества;– постановка на кадастровый учет зе-мельных участков и объектов недвижи-мого имущества;– осуществление контрольно-надзор-ной деятельности в субъектах Федера-ции;– поддержка малого и среднего пред-принимательства;– технологическое присоединение кэлектрическим сетям;

– подключение (технологическое при-соединение) к сетям газораспределения;– подключение к системам теплоснабже-ния, подключение (технологическое при-соединение) к централизованным систе-мам водоснабжения и водоотведения;– наличие и качество регионального за-конодательства о механизмах защитыинвесторов и поддержки инвестицион-ной деятельности;– эффективность обратной связи и ра-боты каналов прямой связи инвесторови руководства субъекта Федерации;– эффективность деятельности специа-лизированной организации по при-влечению инвестиций и работе с инве-сторами;– качество инвестиционного порталасубъекта Федерации.Целевые модели разработаны на основелучших региональных практик и содержатобязательные целевые показатели (сроки,стоимость, количество процедур и т.д.).Целевые модели будут использованы ре-гионами для формирования региональ-ных «дорожных карт» по улучшению ин-вестиционного климата по каждому изнаправлений, реализацию большинстваиз которых региональные проектныеофисы должны будут обеспечить до кон-ца 2017 года.Минстрой России, Минэнерго России иМинэкономразвития России определе-ны федеральными органами исполни-тельной власти, ответственными за мо-ниторинг внедрения целевых моделей всубъектах Федерации. Утверждены так-же руководители рабочих групп по тако-му мониторингу.Принятые решения позволят обеспе-чить необходимые условия для разра-ботки и реализации субъектами Федера-ции региональных «дорожных карт» наоснове лучших практик по ключевымнаправлениям бизнес-среды.Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 08.02.2017 № 151утверждены правила ведения государст-венного реестра муниципальных обра-зований. Документ вступил в силу18.02.2017.Правила устанавливают порядок фор-мирования и ведения государственногореестра муниципальных образованийРоссийской Федерации.Ведение реестра осуществляется Ми-нюстом России через свои территори-альные органы.Включению в реестр подлежат муници-пальные образования, образованные натерритории Российской Федерации,уставы которых зарегистрированы вустановленном порядке.Реестр ведется в электронном виде.

Содержащиеся в реестре сведения яв-ляются открытыми и общедоступными.Доступ к реестру обеспечивается черезофициальный сайт Минюста России всети Интернет.Правилами также установлены требова-ния к формированию государственногорегистрационного номера муниципаль-ного образования.

Стратегическое планирование

Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 30.12.2016 № 1559установлены правила вынесения на об-щественное обсуждение проектов про-гнозов и стратегий социально-экономи-ческого и научно-технологическогоразвития России, проектов основныхнаправлений деятельности Правитель-ства, проектов схем территориальногопланирования, проектов стратегии про-странственного развития России, дру-гих документов стратегического плани-рования. Документ вступил в силу01.01.2017.Правила подготовлены Министерствомэкономического развития РоссийскойФедерации в соответствии с Федераль-ным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «Остратегическом планировании в Рос-сийской Федерации», согласно части 1статьи 13 которого проекты документовстратегического планирования выно-сятся на общественное обсуждение сучетом требований законодательстваРоссийской Федерации, в том числе за-конодательства Российской Федерациио государственной, коммерческой, слу-жебной и иной охраняемой закономтайне.Правила, в частности, будут применять-ся при вынесении на общественное об-суждение проектов прогнозов и страте-гий социально-экономического инаучно-технологического развития Рос-сии, основных направлений деятельно-сти Правительства, схем территориаль-ного планирования (за исключениемсхем территориального планирования вобласти обороны страны и безопасно-сти государства), стратегии простран-ственного развития России.Общественное обсуждение проектов го-сударственных программ должно про-водиться в соответствии с Правиламираскрытия федеральными органами ис-полнительной власти информации оподготовке проектов нормативных пра-вовых актов и результатах их обще-ственного обсуждения, утвержденнымипостановлением Правительства Россий-ской Федерации от 25.08.2012 № 851.В целях проведения общественных об-суждений проекты документов стратеги-

8 № 4/2016

ческого планирования будут разме-щаться на официальном сайте органа,ответственного за их разработку, и од-новременно – в федеральной инфор-мационной системе стратегическогопланирования.Органам исполнительной власти субъ-ектов Российской Федерации и органамместного самоуправления при утвержде-нии порядка общественного обсужденияпроектов документов стратегическогопланирования, разрабатываемых науровне субъекта Российской Федерациии муниципального образования, реко-мендовано руководствоваться утвер-жденными правилами обсуждения про-ектов документов стратегическогопланирования по вопросам, находя-щимся в ведении Правительства Россий-ской Федерации.

Инвестиции

Приказом Министерства экономическо-го развития Российской Федерации от17.11.2016 № 722 утвержден федераль-ный стандарт оценки «Определение ин-вестиционной стоимости (ФСО № 13)».Документ опубликован 21.12.2016.ФСО № 13 разработан в соответствии состатьей 20 Федерального закона от29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной дея-тельности в Российской Федерации» сучетом федеральных стандартов оценки«Общие понятия оценки, подходы итребования к проведению оценки(ФСО № 1)», «Цель оценки и виды стои-мости (ФСО № 2)», «Требования к отчетуоб оценке (ФСО № 3)» и определяет тре-бования к определению инвестицион-ной стоимости.ФСО № 13 применяется субъектами оце-ночной деятельности при проведенииоценки инвестиционной стоимости.Под инвестиционной стоимостью пони-мается стоимость объекта оценки дляконкретного лица или группы лиц приустановленных данным лицом (лицами)инвестиционных целях использованияобъекта оценки.При определении инвестиционнойстоимости объектов оценки рассчитыва-ется объем денежных средств, отражаю-щий полезный эффект от использова-ния объекта оценки для конкретноголица или группы лиц (способность объ-екта оценки удовлетворять потребностиконкретного лица или группы лиц) приустановленных данным лицом (лицами)инвестиционных целях использованияобъекта оценки.Полезный эффект от использованияобъекта оценки может быть реализованв получении различных экономическихвыгод (например, прибыль, дополни-

тельное увеличение дохода, приростстоимости имущества).Для целей ФСО № 13 объектами оценкимогут выступать объекты оценки в соот-ветствии с Федеральным законом от29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной дея-тельности в Российской Федерации»,оцениваемые с учетом полезного эф-фекта от их использования для конкрет-ного лица или группы лиц, при этом воз-можность совершения сделок вотношении соответствующих объектовоценки может не учитываться.

Геодезия и картография

Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 03.11.2016 № 1131утверждены правила создания и обнов-ления единой электронной картографи-ческой основы. Документ вступил в силу01.01.2017.Правила создания и обновления единойэлектронной картографической основыутверждены в соответствии с частью 1статьи 20 Федерального закона от30.12.2015 № 431-ФЗ «О геодезии, карто-графии и пространственных данных и овнесении изменений в отдельные зако-нодательные акты Российской Федера-ции».Создание и обновление картографиче-ской основы обеспечивается Росре-естром или на основании его решенияподведомственным федеральным госу-дарственным бюджетным учреждением.При создании картографической осно-вы обеспечивается соответствие ее све-дений требованиям к составу сведенийкартографической основы.Для создания картографической основыиспользуются представленные в элек-тронной форме материалы и простран-ственные данные, содержащиеся в госу-дарственных фондах пространственныхданных (далее – исходные материалы).Создание картографической основыосуществляется путем объединения ис-ходных материалов в базу данных и еепреобразования в формат, обеспечи-вающий возможность работы с ним го-сударственной информационной систе-мы ведения картографической основы.До ввода в эксплуатацию государственнойинформационной системы ведения карто-графической основы создание картографи-ческой основы осуществляется без объеди-нения исходных материалов в базу данныхи ее преобразования.При создании картографической основысведения, содержащиеся в государственныхтопографических картах, государственныхтопографических планах и иных картах,представляются как в растровом, так и век-торном видах, а сведения, содержащиеся на

ортофотопланах и (или) ортофотокартах,– в растровом виде.При создании картографической осно-вы обеспечивается сведение между со-бой листов используемых государствен-ных топографических карт игосударственных топографических пла-нов в векторном виде.Для обновления сведений картографи-ческой основы используются сведения,содержащиеся на находящихся в госу-дарственных фондах пространственныхданных государственных топографиче-ских картах и государственных топогра-фических планах, ортофотокартах и (или)ортофотопланах, а также сведения, полу-ченные в порядке информационноговзаимодействия с единым государствен-ным реестром недвижимости и информа-ционными системами обеспечения градо-строительной деятельности.Сведения, полученные в порядке инфор-мационного взаимодействия с единымгосударственным реестром недвижимо-сти и информационными системамиобеспечения градостроительной дея-тельности, включаются в состав сведе-ний картографической основы с помет-кой «справочные» и используются длямониторинга актуальности картографи-ческой основы.Росреестр на основании своего решенияили решения подведомственного бюд-жетного учреждения обеспечивает мо-ниторинг актуальности картографиче-ской основы, по результатам которогоопределяются территории, в отношениикоторых необходимо осуществить об-новление сведений картографическойосновы, а также виды картографическихматериалов, позволяющих осуществитьтакое обновление.Обновление картографической основыосуществляется путем исключения изкартографической основы сведений, несоответствующих состоянию местности,и включения в картографическую осно-ву актуализированных сведений.Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 24.11.2016 № 1240установлены государственные системыкоординат, государственные системывысот и государственная гравиметриче-ская система. Документ вступил в силу01.01.2017.В частности, для использования при осу-ществлении геодезических и картогра-фических работ установлена геодезиче-ская система координат 2011 года(ГСК-2011), устанавливаемая и распро-страняемая с использованием государст-венной геодезической сети. Для исполь-зования в целях геодезическогообеспечения орбитальных полетов, ре-шения навигационных задач и выполне-



9

ния геодезических и картографическихработ в интересах обороны установленаобщеземная геоцентрическая системакоординат «Параметры Земли 1990 года»(ПЗ-90.11), устанавливаемая и распро-страняемая с использованием космиче-ской геодезической сети и государствен-ной геодезической сети.Для указанных систем координат приме-няются фундаментальные геодезическиепостоянные, а также параметры общегоземного эллипсоида.Также установлено, что в качестве госу-дарственной системы высот использу-ется Балтийская система высот 1977 го-да, отсчет нормальных высот которойведется от нуля Кронштадтского футшто-ка, являющегося горизонтальной чертойна медной пластине, укрепленной вустое моста через обводной канал в го-роде Кронштадте. В качестве государст-венной гравиметрической системы ис-пользуется гравиметрическая система,определенная по результатам гравимет-рических измерений на пунктах госу-дарственной гравиметрической сети,выполненных в гравиметрической си-стеме 1971 года, исходными пунктами вкоторой являются пункты, расположен-ные в городе Москве и городе Новоси-бирске. Гравиметрические измерения вгосударственной гравиметрической си-стеме выполняются в Международнойсистеме единиц. В отношении результа-тов ранее выполненных гравиметриче-ских измерений допускается использо-вание внесистемных единиц (Гал).Определено, что система геодезическихкоординат 1995 года (СК-95), установ-ленная в качестве единой государствен-ной системы координат, и единая систе-ма геодезических координат 1942 года(СК-42) применяются до 01.01.2021 привыполнении геодезических и картогра-фических работ в отношении материа-лов (документов), созданных с их ис-пользованием.Федеральной службе государственнойрегистрации, кадастра и картографиипоручено обеспечить размещение пара-метров перехода между геодезическойсистемой координат 2011 года (ГСК-2011) и международными системамикоординат на своем официальном сайтев сети интернет.Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 15.12.2016 № 1370утверждены правила предоставления за-интересованным лицам сведений еди-ной электронной картографической ос-новы. Документ вступил в силу01.01.2017.Правила устанавливают порядок и спо-собы предоставления органам госу-дарственной власти, органам местного

самоуправления, подведомственным имгосударственным и муниципальным уч-реждениям, физическим и юридиче-ским лицам сведений единой электрон-ной картографической основы, а такжепорядок направления заявления о пре-доставлении сведений картографиче-ской основы.Определено, что сведения картографи-ческой основы предоставляются в виде:– ортофотопланов и (или) ортофото-карт;– государственных цифровых топогра-фических карт открытого пользованияи (или) государственных цифровых то-пографических планов открытого поль-зования;– общегеографической карты масштаба1:2500000;– пространственных данных, содержа-щихся в государственных цифровых то-пографических картах открытого поль-зования и цифровых топографическихпланах открытого пользования, сгруп-пированных по определенной теме.Сведения картографической основыпредоставляются заявителям операто-ром картографической основы на ос-новании заявления по утвержденнойформе.Сведения картографической основыпредоставляются только в электронномвиде.Органам государственной власти, орга-нам местного самоуправления, подве-домственным им государственным и му-ниципальным учреждениям сведениякартографической основы предостав-ляются посредством единой системымежведомственного электронного взаи-модействия и подключаемых к ней ре-гиональных систем межведомственногоэлектронного взаимодействия.Физическим и юридическим лицам све-дения картографической основы предо-ставляются посредством:– размещения на портале и отправкиссылки для их сохранения на адрес элек-тронной почты заявителя, указанный взаявлении;– веб-сервисов в сети интернет.Территория, в отношении которой за-прашиваются сведения картографиче-ской основы, определяется в заявлениипутем указания координат вершинмногоугольника в государственнойсистеме координат, ограничивающе-го данную территорию, перечня ли-стов карт или полного наименованиясоответствующих единиц админи-стративно-территориального деленияРоссийской Федерации.Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 15.12.2016 № 1371утверждены правила определения раз-

мера платы за использование сведенийединой электронной картографическойосновы. Документ вступил в силу01.01.2017.Установлено, что органам государствен-ной власти Российской Федерации, ор-ганам государственной власти субъектовРоссийской Федерации, органам мест-ного самоуправления, государственнымобразовательным организациям, а такжегосударственным (муниципальным) уч-реждениям для выполнения государст-венного (муниципального) задания иорганизациям, выполняющим работыпо государственным или муниципаль-ным контрактам, если такими конт-рактами или заданиями предусмотре-на необходимость использованиясоответствующих сведений картографи-ческой основы, сведения картографиче-ской основы предоставляются без взи-мания платы.Для иных лиц размер платы за использо-вание сведений картографической ос-новы определяется по специальнымформулам, утвержденным правиламиопределения размера платы за исполь-зование сведений единой электроннойкартографической основы.Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 09.02.2017 № 159утверждены правила выполнения геоде-зических и картографических работ наотдельных территориях Российской Фе-дерации. Документ вступил в силу18.02.2017.Правила устанавливают особый порядоквыполнения геодезических и картогра-фических работ на отдельных террито-риях Российской Федерации, переченькоторых устанавливается Правитель-ством Российской Федерации, в целяхзащиты информации о режимных и дру-гих объектах Российской Федерации,геопространственные сведения о кото-рых в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации составляют госу-дарственную тайну.Геодезические и картографические ра-боты на отдельных территориях вправеорганизовывать в пределах установлен-ных полномочий федеральные органыисполнительной власти, органы испол-нительной власти субъектов РоссийскойФедерации, органы местного само-управления, а также юридические, физи-ческие лица или индивидуальные пред-приниматели.Геодезические и картографические ра-боты на отдельных территориях должнывыполняться:– организациями, имеющими лицензиюна работу со сведениями, составляющи-ми государственную тайну, при наличиидопуска к государственной тайне у ра-

10 № 4/2016

ботников этих организаций, а при вы-полнении работ, предусмотренных п. 42ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О ли-цензировании отдельных видов деятель-ности», также лицензию на осуществле-ние геодезической и картографическойдеятельности;– после получения разрешения, выдавае-мого территориальным органом Росре-естра по субъекту Российской Федера-ции, на территории котороговыполняются работы, и в соответствии стребованиями к выполнению геодезиче-ских и (или) картографических работ наотдельных территориях, содержащими-ся в разрешении (при наличии).Постановлением также признаны утра-тившими силу:– постановление Правительства Россий-ской Федерации от 28.05.2007 № 326 «Опорядке получения, использования ипредоставления геопространственнойинформации»;– постановление Правительства Россий-ской Федерации от 27.11.2014 № 1254 «Овнесении изменений в Положение о по-лучении, использовании и предоставле-нии геопространственной информа-ции».Приказом Минэкономразвития Россииот 23.01.2017 № 13 утверждены требова-ния к техническим и программнымсредствам государственной информа-ционной системы ведения единой элек-тронной картографической основы. До-кумент зарегистрирован в МинюстеРоссии 14.02.2017, № 45631, вступил всилу 26.02.2017.Требования разработаны в соответствиис частью 5 статьи 20 Федерального зако-на от 30.12.2015 № 431-ФЗ «О геодезии,картографии и пространственных дан-ных и о внесении изменений в отдель-ные законодательные акты РоссийскойФедерации» и подлежат применениюпри создании и развитии государствен-ной информационной системы веденияединой электронной картографическойосновы.Технические и программные средствагосударственной информационнойсистемы ведения единой электроннойкартографической основы должныобеспечивать функционирование сле-дующих основных подсистем:а) подсистема авторизации;б) подсистема ввода, обработки и визуа-лизации пространственных данных;в) подсистема хранения сведений еди-ной электронной картографической ос-новы;г) подсистема информационного взаи-модействия;д) подсистема осуществления оплаты;

е) подсистема информационной без-опасности и предоставления сведенийединой электронной картографическойосновы;;ж) подсистема администрирования, ана-лиза, мониторинга и отчетности.Технические средства, а также средстваразработки и поддержки программныхсредств государственной информацион-ной системы ведения единой электрон-ной картографической основы должныразмещаться на территории РоссийскойФедерации.Выполнение функций государственнойинформационной системы ведения еди-ной электронной картографической ос-новы и ее подсистем должно осуществ-ляться в автоматизированном режимебез направления дополнительных за-просов посредством использования кар-тографических веб-сервисов.При создании и последующем развитиигосударственной информационной си-стемы должны использоваться про-граммные средства, включенные в Еди-ный реестр российских программ дляэлектронных вычислительных машин ибаз данных, предусмотренный поста-новлением Правительства РоссийскойФедерации от 16.11.2015 № 1236, либоразрабатываемые в рамках создания го-сударственной информационной систе-мы ведения единой электронной карто-графической основы.При разработке государственной ин-формационной системы ведения еди-ной электронной картографической ос-новы программных средств должнообеспечиваться их соответствие требо-ваниям Правил формирования и веде-ния единого реестра российскихп р о г р а м м д л я э л е к т р о н н ы х вы-числительных машин и баз данных,утвержденных постановлением Прави-тельства Российской Федерации от16.11.2015 № 1236.При создании и эксплуатации государст-венной информационной системы веде-ния единой электронной картографиче-ской основы должны выполнятьсяТребования о защите информации, несоставляющей государственную тайну,содержащейся в государственных ин-формационных системах, утвержден-ные приказом ФСТЭК России от11.02.2013 № 17.

Градостроительная деятельность

Федеральным законом от 19.12.2016№ 445-ФЗ внесены изменения в статьи51 и 55 Градостроительного кодекса Рос-сийской Федерации. Документ вступил всилу 31.12.2016.

Определен новый срок выдачи разреше-ний на строительство и на ввод объектав эксплуатацию – 7 рабочих дней. Ранеебыл предусмотрен десятидневный срок,который исчислялся календарными дня-ми, включая все выходные дни, за ис-ключением официальных праздничныхдней.Также изменениями определено, в какихслучаях указанный срок применяться небудет. В частности, определено, что со-кращенные сроки не применяются в слу-чаях, если заявление о выдаче разреше-ния на строительство, заявление овыдаче разрешения на ввод объекта вэксплуатацию направлены в соответ-ствии с Градостроительным кодексомРоссийской Федерации в федеральныйорган исполнительной власти, орган ис-полнительной власти субъекта Россий-ской Федерации, орган местного само-управления или уполномоченнуюорганизацию, осуществляющую госу-дарственное управление использовани-ем атомной энергии и государственноеуправление при осуществлении деятель-ности, связанной с разработкой, изго-товлением, утилизацией ядерного ору-жия и ядерных энергетическихустановок военного назначения, либоГосударственную корпорацию по косми-ческой деятельности «Роскосмос» непо-средственно или через многофункцио-нальный центр до дня вступления в силууказанного федерального закона.Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 07.11.2016 № 1138утверждены:– исчерпывающий перечень линейныхобъектов водоснабжения и водоотведения;– исчерпывающий перечень процедур всфере строительства объектов водоснаб-жения и водоотведения, за исключени-ем линейных объектов;– правила внесения изменений в исчер-пывающий перечень процедур в сферестроительства линейных объектов водо-снабжения и водоотведения и исчерпы-вающий перечень процедур в сферестроительства объектов водоснабженияи водоотведения, за исключением ли-нейных объектов;– правила ведения реестров описанийпроцедур, указанных в исчерпывающемперечне процедур в сфере строительствалинейных объектов водоснабжения иводоотведения и исчерпывающем пе-речне процедур в сфере строительстваобъектов водоснабжения и водоотведе-ния, за исключением линейных объ-ектов. Исчерпывающие перечни начнутприменяться 16.05.2017, за исключени-ем отдельных положений, вступающих всилу 01.01.2019.



11

Высшим должностным лицам субъектовРоссийской Федерации (руководителямвысших исполнительных органов госу-дарственной власти субъектов Россий-ской Федерации) в течение 3 месяцев содня вступления в силу постановленияпоручено представить в Министерствостроительства и жилищно-коммуналь-ного хозяйства Российской Федерациипредложения о включении процедур,предусмотренных нормативными пра-вовыми актами субъектов РоссийскойФедерации, муниципальными право-выми актами, в утвержденные исчер-пывающие перечни. В свою очередьМинистерство строительства и жи-лищно-коммунального хозяйства Рос-сийской Федерации в месячный срок содня получения предложений представ-ляет в Правительство Российской Феде-рации в установленном порядке предло-жения о внесении изменений висчерпывающие перечни.Также Министерству строительства ижилищно-коммунального хозяйстваРоссийской Федерации поручено с уча-стием заинтересованных федеральныхорганов исполнительной власти в тече-ние 3 месяцев со дня вступления в силупостановления представить в установ-ленном порядке в Правительство Рос-сийской Федерации согласованныепредложения о внесении в федеральныезаконы и нормативные правовые актыПравительства Российской Федерацииизменений, предусматривающих отме-ну избыточных и (или) дублирующихпроцедур, указанных в исчерпывающихперечнях.Распоряжением Правительства Россий-ской Федерации от 23.11.2016 № 2481-рсхема территориального планированияРоссийской Федерации в области здра-воохранения, утвержденная распоряже-нием Правительства Российской Феде-рации от 28.12.2012 № 2607-р, изложенав новой редакции. Документ вступил всилу 23.11.2016.Распоряжениями Правительства Рос-сийской Федерации от 15.11.2016№ 2423-р, от 30.11.2016 № 2546-р, от21.12.2016 № 2763-р, от 31.12.2016№ 2930-р, от 26.01.2017 № 96-р и № 97-рвнесены изменения в схему территори-ального планирования Российской Фе-дерации в области федерального транс-порта (железнодорожного, воздушного,морского, внутреннего водного транс-порта) и автомобильных дорог феде-рального значения, утвержденную рас-поряжением Правительства РоссийскойФедерации от 19.03.2013 № 384-р. Доку-менты вступили в силу со дня принятия.Изменениями в рамках реконструкциижелезнодорожного пути Мга – Гатчина –

Веймарн – Ивангород предусматривает-ся строительство следующих станций:– Лужская-Генеральная, общий строи-тельный объем всей инфраструктурыстанции 23471,97 куб. м (Ленинградскаяобласть, Кингисеппский район);– Лужская-Восточная, общий строитель-ный объем всей инфраструктуры стан-ции 23324,5 куб. м (Ленинградскаяобласть, Кингисеппский район);– Лужская-Сортировочная, строитель-ный объем инфраструктуры станции165366,2 куб. м (Ленинградская область,Кингисеппский район).Запланировано строительство новой же-лезнодорожной линии Гумрак – Аэро-порт протяженностью 1,2 км для органи-зации пассажирского сообщения саэропортом (Дзержинский район, городВолгоград).Намечены два новых мероприятия вМорском порту Тамань (Краснодарскийкрай, Темрюкский район): строитель-ство перевалочной базы крупногабарит-ных и тяжеловесных грузов мощностью0,3 млн тонн в год, строительство при-чального комплекса сжиженных углево-дородных газов и технологической эста-кады мощностью до 3,5 млн тонн в год.Также предусмотрены мероприятия пореконструкции подъездного железнодо-рожного пути необщего пользованияпротяженностью 7,561 км, Калище –ЛАЭС-2 (Сосновоборский городскойокруг, Ленинградская область), строи-тельству однопутной железнодорожнойлинии протяженностью 16,7 км состроительством 3 остановочных пунк-тов и реконструкцией станции Калище,строительный объем реконструкции2145,6 куб. м, Калище – Копорье (Ломо-носовский район, Сосновоборский го-родской округ, Ленинградская область).Запланировано строительство морскогопорта Зарубино, строительство зерново-го терминала, первый этап мощностью10 млн тонн, строительство контейнер-ного терминала, первый этап мощ-ностью 0,9 млн TEU, строительствобункеровочного терминала мощ-ностью 1,5 млн тонн (Приморскийкрай, Хасанский район). Также в мор-ском порту Зарубино предусмотренопоэтапное развитие зернового термина-ла мощностью до 33,5 млн тонн, поэтап-ное развитие контейнерного терминаламощностью до 2,5 млн TEU (Примор-ский край, Хасанский район).Также намечена реконструкция станцииБерезники – Сортировочная в целяхпримыкания железнодорожного путинеобщего пользования, общий строи-тельный объем всей инфраструктурыстанции 508166,30 куб. м (Пермскийкрай, Усольский район).

Соответствующие изменения внесены вкарту планируемого размещения объ-ектов федерального значения, прилагае-мую к схеме территориального плани-рования.Распоряжением Правительства Россий-ской Федерации от 31.01.2017 № 166-рвнесены изменения в схему территори-ального планирования Российской Фе-дерации в области федерального транс-порта (в части трубопроводноготранспорта), утвержденную распоряже-нием Правительства Российской Феде-рации от 06.05.2015 № 816-р. Документвступил в силу со дня принятия.Изменениями предусмотрено строи-тельство новых и реконструкция суще-ствующих магистральных трубопрово-дов для транспортировки жидких игазообразных углеводородов.Также дополнены перечень строящихсяи реконструируемых объектов магист-ральных нефтепроводов, переченьстроящихся и реконструируемых объ-ектов магистральных нефтепродукто-проводов, перечень планируемых кстроительству объектов магистральныхгазопроводов.Соответствующие изменения внесены вкарту планируемого размещения объ-ектов федерального значения, прилагае-мую к схеме территориального плани-рования.Приказом Министерства строительстваи жилищно-коммунального хозяйстваРоссийской Федерации от 14.11.2016№ 814/пр определен официальный сайтфедеральной государственной инфор-мационной системы ценообразования встроительстве. Документ зарегистриро-ван в Минюсте России 12.12.2016,№ 44668, вступил в силу 24.12.2016.Сайт fgiscs.minstroyrf.ru определен офи-циальным сайтом федеральной госу-дарственной системы ценообразованияв строительстве в сети интернет.Федеральным законом от 03.07.2016№ 369-ФЗ внесены изменения в Градо-строительный кодекс Российской Феде-рации и статьи 11 и 14 Федерального за-кона от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Обинвестиционной деятельности в Рос-сийской Федерации, осуществляемой вформе капитальных вложений» в частипорядка ценообразования и сметногонормирования в сфере градостроитель-ной деятельности. Документ вступил всилу 04.07.2016, за исключением отдель-ных положений. Для целей обеспечения ценообразова-ния и сметного нормирования в сфереградостроительной деятельности созда-ется федеральная государственная ин-формационная система ценообразова-ния в строительстве.

12 № 4/2016

В информационной системе ценообра-зования подлежит размещению следую-щая информация:– сметные нормативы, включенные в фе-деральный реестр сметных нормативов;– методики определения сметных ценстроительных ресурсов;– сметные цены строительных ресурсов;– перечень лиц, которые обязаны предо-ставлять информацию;– иная информация, необходимостьвключения которой в информационнуюсистему ценообразования установленанормативными правовыми актами Рос-сийской Федерации.Приказом Министерства экономическо-го развития Российской Федерации от07.12.2016 № 793 утверждены требова-ния к описанию и отображению в доку-ментах территориального планирова-ния объектов федерального значения,объектов регионального значения, объ-ектов местного значения. Документ за-регистрирован в Минюсте России09.01.2017, № 45101, вступил в силу20.01.2017.Новые требования приняты взамен ранеедействующих требований к описанию иотображению в документах территори-ального планирования объектов феде-рального значения, объектов региональ-ного значения, объектов местногозначения, утвержденных приказом Мини-стерства регионального развития Россий-ской Федерации от 30.01.2012 № 19.В то же время документ не претерпелзначительных изменений.Ранее действовавшие требования уточ-нены в части описания их назначения.В частности, установлено, что утвер-жденный приказ МинэкономразвитияРоссии определяет требования к цифро-вому описанию атрибутивной информа-ции векторной модели данных и ото-бражению условными обозначениямиобъектов на картах, входящих в составдокументов территориального планиро-вания Российской Федерации, субъектовРоссийской Федерации и муниципаль-ных образований.Также определено, что уточнение место-положения планируемых к размещениюобъектов осуществляется на этапах реа-лизации документов территориальногопланирования посредством подготовкиградостроительной и землеустроитель-ной документации.Требования применяются:– при подготовке и внесении измененийв документы территориального плани-рования Российской Федерации, субъек-тов Российской Федерации и муници-пальных образований;

– при создании и ведении государствен-ных и муниципальных информацион-ных систем обеспечения градострои-тельной деятельности;– при организации информационноговзаимодействия различных информа-ционных систем с целью решения во-просов, связанных с развитием тер-риторий на государственном имуниципальном уровне.

Государственные услуги

Распоряжением Правительства Россий-ской Федерации от 01.11.2016 № 2326-рутвержден перечень документов и сведе-ний, находящихся в распоряжении фе-деральных органов исполнительнойвласти и необходимых органам испол-нительной власти субъектов Федерациии органам местного самоуправления дляпредоставления государственных услуг.Документ вступил в силу со дняпринятия.Утвержденный перечень включает 85 на-именований документов и сведений, ко-торые запрещено требовать у заявителяпри оказании государственных услуг ипредоставляются 25 федеральными ор-ганами исполнительной власти.Федеральным органам исполнительнойвласти, ответственным за регулированиев соответствующей сфере деятельности,поручено определить требования к фор-мату предоставления этих документов исведений.

Информатизация

Постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 01.12.2016 № 1276утверждены Порядок информационно-го взаимодействия государственной ин-формационной системы ведения еди-ной электронной картографическойосновы с информационными система-ми обеспечения градостроительной дея-тельности и Правила информационно-го взаимодействия государственнойинформационной системы ведения еди-ной электронной картографической ос-новы с информационными системамиобеспечения градостроительной дея-тельности. Документ вступил в силу01.01.2017.Нормативный правовой акт разработандля обеспечения органов государствен-ной власти, органов местного само-управления, физических и юридическихлиц пространственными данными пу-тем создания и ведения единой элек-тронной картографической основы.

Документ вносит изменения в абзац 2пункта 17 Положения об информа-ционном обеспечении градострои-тельной деятельности, утвержденногопостановлением Правительства Рос-сийской Федерации от 09.07.2006№ 363 «Об информационном обес-печении градостроительной деятельно-сти», устанавливая, что технологии ипрограммные, лингвистические, право-вые и организационные средстваведения автоматизированной ин-формационной системы должныобеспечивать обмен документирован-ными сведениями, содержащимися винформационной системе, и сведе-ниями, содержащимися в госу-дарственной информационной си-стеме ведения единой электроннойкартографической основы, а также про-странственными данными и материала-ми, содержащимися в федеральномфонде пространственных данных.Правила информационного взаимо-действия государственной информа-ционной системы ведения единойэлектронной картографической осно-вы с информационными системамиобеспечения градостроительной дея-тельности устанавливают порядок ин-формационного взаимодействия го-сударственной информационнойсистемы ведения единой электроннойкартографической основы с инфор-мационными системами обеспеченияградостроительной деятельности в це-лях обновления картографической ос-новы, а также перечень сведений, содер-жащихся в градостроительных системахи используемых для целей обновлениякартографической основы.Установлено, что для размещения в си-стеме ведения картографической осно-вы направляются следующие сведения:– сведения, содержащиеся в разделе IX«Геодезические и картографические ма-териалы» градостроительных систем,предусмотренном постановлением Пра-вительства Российской Федерации от09.06.2006 № 363 «Об информационномобеспечении градостроительной дея-тельности», включая сведения о содер-жании подразделов;– сведения, содержащие пространствен-ные данные, полученные в результатевыполнения геодезических и картогра-фических работ, которые находятся вдополнительных разделах градострои-тельных систем, включая сведения о со-держании дополнительных разделов.Указанные сведения в течение 14 дней содня размещения в градостроительнойсистеме направляются для размещения



13

в системе ведения картографической ос-новы в автоматизированном режиме(без направления дополнительных за-просов) посредством использованияединой системы межведомственногоэлектронного взаимодействия и под-ключаемых к ней региональных системмежведомственного электронного взаи-модействия.Сведения, направляемые для размеще-ния в системе ведения картографиче-ской основы, должны быть завереныусиленной квалифицированной элек-тронной подписью уполномоченноголица органа местного самоуправления.Дополнительные условия информационно-го взаимодействия регулируются соглаше-нием, заключаемым оператором системыкартографической основы и операторомградостроительной системы.Формат и структура сведений должнысоответствовать требованиям к техниче-ским и программным средствам систе-мы картографической основы, опреде-ляемым в соответствии с пунктом 5статьи 20 Федерального закона от30.12.2015 № 431-ФЗ «О геодезии, карто-графии и пространственных данных и овнесении изменений в отдельные зако-нодательные акты Российской Федера-ции», вступившего в силу 01.01.2017.Постановлением Правительства Рос-сийской Федерации от 15.12.2016№ 1372 внесены изменения в правилаведения федеральной государственнойинформационной системы территори-ального планирования, утвержденныепостановлением Правительства Рос-сийской Федерации от 12.04.2012№ 289 «О федеральной государствен-ной информационной системе терри-ториального планирования». Документвступил в силу 27.12.2016.Утвержденными изменениями дополни-тельно определено, что федеральная го-сударственная информационная систе-ма территориального планированияявляется информационно-аналитическойсистемой, обеспечивающей доступ к све-дениям, содержащимся в государственныхинформационных ресурсах, государст-венных и муниципальных информацион-ных системах, в том числе в информа-ционных системах обеспеченияградостроительной деятельности, необхо-димых для обеспечения деятельности ор-ганов государственной власти и органовместного самоуправления в области тер-риториального планирования.Также изменен перечень информации,подлежащей обязательному размеще-нию в федеральной государственнойинформационной системе территори-

ального планирования. В частности,установлено, что в системе в обязатель-ном порядке, помимо ранее предусмот-ренных проектов документов террито-риального планирования и материаловпо обоснованию таких проектов, долж-ны размещаться:– стратегии (программы) развития от-дельных отраслей экономики, приори-тетные национальные проекты, межго-сударственные программы, программысоциально-экономического развитиясубъектов Российской Федерации, пла-ны и программы комплексного социаль-но-экономического развития муници-пальных образований, программы,принятые в установленном порядке иреализуемые за счет средств федераль-ного бюджета, бюджетов субъектов Рос-сийской Федерации, местных бюджетов,решения органов государственной вла-сти, органов местного самоуправления,иных главных распорядителей средствсоответствующих бюджетов, предусмат-ривающие создание объектов федераль-ного значения, объектов региональногозначения, объектов местного значения;– утвержденные документы территори-ального планирования;– программы комплексного развитиясистем коммунальной инфраструктурыпоселений, городских округов, програм-мы комплексного развития транспорт-ной инфраструктуры поселений, город-ских округов, программы комплексногоразвития социальной инфраструктурыпоселений, городских округов;– правила землепользования и застрой-ки;– историко-культурные опорные планыисторических поселений федеральногозначения и историко-культурные опор-ные планы исторических поселений ре-гионального значения;– нормативы градостроительного про-ектирования.Обладатели информации размещают посвоему выбору в федеральной государст-венной информационной системе тер-риториального планирования либо всоздаваемых ими государственных и му-ниципальных информационных систе-мах с обязательным размещением в фе-деральной системе данных, описывающихконтекст, содержание, структуру информа-ции и обеспечивающих управление ею (ме-таданные), и с обязательным предоставле-нием доступа к метаданным посредствомпортала федеральной информационнойсистемы, в отношении следующих видовинформации:

– цифровые топографические карты, несодержащие сведений, отнесенных к го-сударственной тайне;– информация:а) о границах субъектов Российской Фе-дерации, муниципальных образований,населенных пунктов;б) о размещении объектов федерально-го значения, объектов региональногозначения, объектов местного значения;в) о зонах с особыми условиями исполь-зования территорий;г) о территориях объектов культурногонаследия, исторических поселений;д) об особо охраняемых природных тер-риториях;е) о территориях, подверженных рискувозникновения чрезвычайных ситуацийприродного и техногенного характера;ж) об особых экономических зонах;з) о результатах инженерных изыска-ний;и) о месторождениях и проявлениях по-лезных ископаемых;– иная информация о состоянии, об ис-пользовании, ограничениях использо-вания территорий.При этом информация ограниченногодоступа размещается в федеральной го-сударственной информационной систе-ме территориального планированиятолько в части, касающейся сведений обобладателе информации, реквизитовинформации, необходимых для запро-са, и краткого описания контекста ин-формации. Информация ограниченно-го доступа не подлежит размещению и вслучаях, установленных законодатель-ством Российской Федерации, направ-ляется на рассмотрение в установлен-ном для этой категории информациипорядке в соответствующие органы го-сударственной власти и органы местно-го самоуправления.Утвержденными изменениями такжеуточнено, что обладатели информацииобеспечивают достоверность, полноту иактуальность информации, доступ к ко-торой обеспечивается посредствомпортала федеральной государственнойинформационной системы территори-ального планирования, а также ее соот-ветствие требованиям к структуре и фор-матам информации, утверждаемымоператором федеральной информа-ционной системы. Ранее подобное тре-бование предусматривалось только дляинформации, размещаемой в информа-ционных системах правообладателейинформации.Также правила ведения федеральной го-сударственной информационной систе-мы территориального планирования до-

14 № 4/2016

полнены положениями, в соответствиис которыми федеральная государствен-ная информационная система террито-риального планирования используетсяв том числе для согласования в электроннойформе проектов правил землепользованияи застройки в случаях, установленных зако-нодательством Российской Федерации.Техническая возможность полученияинформации из федеральной информа-ционной системы на бумажных носите-лях исключена.

Проекты правовых актов

В первом чтении принят проект феде-рального закона № 1042894-6 «О внесе-нии изменения в статью 90 Земельногокодекса Российской Федерации».Д окумент рассмотрен на заседании03.11.2016.В соответствии с абзацем пятым пункта2 статьи 90 Земельного кодекса Россий-ской Федерации свободные земельныеучастки на полосах отвода железных до-рог в пределах земель железнодорожно-го транспорта могут передаваться варенду гражданам и юридическим ли-цам для сельскохозяйственного ис-пользования, оказания услуг пассажи-рам, складирования грузов, устройствапогрузочно-разгрузочных площадок,сооружения прирельсовых складов(за исключением складов горюче-сма-зочных материалов и автозаправоч-ных станций любых типов, а такжескладов, предназначенных для хране-ния опасных веществ и материалов) ииных целей при условии соблюдениятребований безопасности движе-ния, установленных федеральнымизаконами.По мнению разработчиков законо-проекта, законодательство допускаетразличные формы собственности на зе-мельные участки из земель железнодо-рожного транспорта в границах полосотвода железных дорог, в связи с чем це-ли использования этих земельных уча-стков должны быть определены для лю-бых правообладателей, а не толькоарендаторов, и применительно ко всейплощади земельных участков, а не толькок территории, свободной от застройки.Законопроектом предлагается изложитьуказанное положение в новой редакции,предусматривающей, что земли железнодо-рожного транспорта в границах полос отво-да железных дорог могут использоватьсядля сельскохозяйственного производ-ства, оказания услуг пассажирам, склади-рования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооруженияприрельсовых складов и иных целей (за

исключением размещения автозапра-вочных станций любых типов).Обнародована актуальная редакция про-екта методических рекомендаций поразработке стратегии социально-эконо-мического развития субъекта Россий-ской Федерации, плана мероприятий поее реализации, организации монито-ринга и контроля реализации стратегиисоциально-экономического развитиясубъекта Российской Федерации. Доку-мент размещен на сайте Министерстваэкономического развития РоссийскойФедерации 07.11.2016.Методические рекомендации разработа-ны в соответствии с пунктом 5 статьи 32Федерального закона от 28.06.2014№ 172-ФЗ «О стратегическом планиро-вании в Российской Федерации» с цельюунификации подготовки документастратегического планирования субъектаРоссийской Федерации «стратегия соци-ально-экономического развития субъек-та Российской Федерации».Методические рекомендации опреде-ляют принципы разработки стратегиисоциально-экономического развитиясубъекта Российской Федерации, ре-комендации по ее структуре и содер-жанию, описание схемы разработки,рекомендации по порядку ее разра-ботки, корректировки, мониторинга иконтроля реализации, рекомендациипо разработке и корректировке планамероприятий по реализации.На сайте Совета Безопасности Россий-ской Федерации размещен проект новойредакции Стратегии развития информа-ционного общества в Российской Феде-рации. В период с 13 по 25 декабря со-стоялось его обсуждение.Документ подготовлен УправлениемПрезидента Российской Федерации поприменению информационных техно-логий и развитию электронной демо-кратии при участии представителей го-сударственных органов, Банка России,экспертного сообщества и предусмат-ривает развитие информационногообщества в Российской Федерации на2017-2030 годы.Целью реализации стратегии закрепле-но создание государством условий дляформирования в Российской Федера-ции общества, которое стремится к по-лучению, производству и распростране-нию знаний и направляет их наразвитие экономики, государства играждан с учетом приоритетов нацио-нальной безопасности.Стратегия призвана обеспечить вклад вреализацию следующих национальныхприоритетов:– развитие и безопасность граждан и го-сударства;

– повышение роли России в мировом гу-манитарном и культурном пространстве;– свободное, устойчивое и безопасноевзаимодействие между гражданами, ор-ганами государственной власти, органа-ми местного самоуправления и органи-зациями;– повышение эффективности государст-венного управления, развитие экономи-ки и социальной сферы;– формирование цифровой экономики.Документом закреплено, что для дости-жения цели стратегии государством соз-даются условия по формированию зна-ний и предоставлению доступа к ним,совершенствованию механизмов ихраспространения, применению на прак-тике в интересах общества, государстваи личности.Обеспечение национальных интересовв сфере развития информационного об-щества должно осуществляться путемреализации следующих приоритетов:– формирование информационногопространства с учетом индивидуальныхи общественных потребностей в каче-ственных и достоверных знаниях;– развитие информационной и комму-никационной инфраструктуры Россий-ской Федерации;– создание и применение отечествен-ных информационных и коммуника-ционных технологий, повышение уров-ня их конкурентоспособности намеждународном уровне;– формирование новой технологиче-ской основы для экономики и социаль-ной сферы;– реализация интересов государства присоздании механизмов цифровой эконо-мики.В целях осуществления мониторингареализации стратегии ПравительствоРоссийской Федерации по согласова-нию с Администрацией Президента Рос-сийской Федерации определит переченьпоказателей ее реализации.Этапы реализации стратегии будут опре-делены планом реализации, которыйутверждается Правительством Россий-ской Федерации по согласованию с Ад-министрацией Президента РоссийскойФедерации.Источниками финансирования реализа-ции стратегии являются федеральныйбюджет, бюджеты субъектов РоссийскойФедерации, бюджеты муниципальныхобразований, средства государственныхвнебюджетных фондов и внебюджетныесредства институтов развития, компа-ний с государственным участием, госу-дарственных корпораций.


Публикация подготовленаК.А. Кустовой

Государственная политикапространственного развития

Методологические подходы к стратегическому планированиюпространственного развития РФ

О цивилизационных основах современной геополитики

16 № 4/2016


дной из значимых со-ставляющих концепциистратегического пла-нирования простран-ственного развития

России должно стать определение мето-дологических подходов к его осуществ-лению. В свете этой задачи далее рас-сматриваются: подлежащие в немособому учету приоритеты и принципыстратегического планирования России;его место в системе стратегического пла-нирования в России; характер предла-гаемых методологических подходов;цели стратегического планированияпространственного развития и средстваих достижения.1. Долгосрочные политические приори-теты и принципы стратегического пла-нирования России, подлежащие особо-му учету в стратегическом планированииее пространственного развития.Поддержание целостности страны, ееспособности к долгосрочному устойчи-вому развитию на основе дифференциа-ции функций и повышения степенисвязности развития ее частей. Поддержание способности страны к дол-госрочному устойчивому культурному,социальному и экономическому разви-тию на основе повышения эффективно-сти взаимодействия регионов в решениизадач: поддержания сбалансированно-сти интересов слоев общества, участвую-щих в обеспечении его устойчивого про-грессивного развития, рациональнойпространственной организации обу-стройства территории, использованиядостижений научно-технического про-гресса и интеграции в систему внешнихсвязей.Создание предпосылок роста численно-сти населения в стране (особенно в ре-гионах с низкой плотностью сетипоселений) и формирования ее че-ловеческого капитала путем стимулиро-вания развития и реализации личностейграждан повышением качества их жизнина основе рациональной пространствен-ной организации обустройства террито-рии и развития инфраструктур феде-

рального, регионального и муниципаль-ного уровней.Повышение конкурентоспособно-сти, усиление геополитических пози-ций и укрепление обороноспособностистраны, государственной и обществен-ной безопасности в ней посредством ра-циональной пространственной органи-зации обустройства территории иразвития инфраструктур.2. Место планирования пространствен-ного развития в системе стратегическо-го планирования в России.В системе стратегического планирова-ния в России желательно выделение не-скольких его уровней и видов.А. На первом уровне это стратегическоепланирование:– культурного, социального и экономи-ческого развития;– инновационного развития;– пространственного развития;– укрепления обороноспособности игеополитических позиций страны;– развития системы внешних и транзит-ных связей.Б. На втором уровне это стратегическоепланирование форсирования или осо-бого регулирования развития:– отдельных отраслей экономики и ви-дов инфраструктур; – отдельных крупных частей террито-рии страны (Дальнего Востока; Сибири,северных регионов);– систем, объединений или отдельныхгородских округов и муниципальных об-разований (составляющих городские аг-ломерации, места формирования илифункционирования особых экономиче-ских зон, территориально-производ-ственных комплексов, «кластеров» и др.)федерального значения.3. Стратегическое планирование про-странственного развития – методологи-ческие подходы. Стратегическое планирование про-странственного развития России долж-но базироваться:А. На соблюдении общих принциповстратегического планирования (в соот-ветствии с законом от 28 июня 2014 г.

Методологические подходы к стратегическому планированию пространственного развития РФ

М.Я. ВИЛЬНЕР (ЦНИИП Минстроя России, Москва)

Марк Яковлевич Вильнер в 1955 г. окончил Московскийархитектурный институт.С 1943 г. по 1965 г. работал встроительных и проектных организа-циях в должностях от рабочего домастера и от чертежника до главногоархитектора проекта, с 1966 г. –в ЦНИИП градостроительства.В настоящее время научный руководительООО «Институт «Теринформ»;главный научный сотрудникЦНИИП Минстроя России;эксперт ГИС-Ассоциации по градо-строительному направлению;член бюро отделения градострои-тельства, почетный академик РААСН;почетный архитектор РФ.Автор более 130 публикаций, 330 научных и 180 проектных работ.Основные направления научнойи творческой деятельности: градо-строительство; методологии, методи-ки, технологии регулирования градо-строительной деятельности,территориального планирования, ин-формационного обеспечения градо-строительной деятельности; разра-ботка схем территориальногопланирования, генеральных планов,проектной градостроительной доку-ментации, проектов правовых и нор-мативных актов, регулирующих гра-достроительную деятельность.

О

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКАпространственного развития


17

№ 172-ФЗ «О стратегическом планиро-вании в Российской Федерации» ипринципов, приведенных в переч-не выше в п. 1).Б. На учете объективных предпосылокустойчивого прогрессивного развитияобщества (использования достиженийнаучно-технического прогресса, поддер-жания сбалансированности интересовслоев общества, участвующих в обес-печении его устойчивого прогрессивно-го развития, и др.).В. На учете объективных закономерно-стей взаимосвязей процессов ифакторов, определяющих условияпространственного развития (фак-торов, определяющих: миграционноеповедение населения и развитие формрасселения; технологические и хозяй-ственные связи в сфере производства иуслуг; характер обустройства и исполь-зования территории и др.).Г. На учете результатов среднесрочногои долгосрочного прогнозирования усло-вий и тенденций развития общества изанимаемой им территории (на основеих анализа с выявлением факторов,ограничивающих его и способствую-щих ему, определением характера про-блем и возможных средств их решения).Д. На использовании передовых техно-логий информационного обеспечения ицифрового моделирования для осу-ществления управленческой деятельно-сти по долгосрочному планированию.Е. На соблюдении принципов:– минимизации негативных антропо-генных воздействий на природную сре-ду, учета и принятия мер, способствую-щих повышению границ ее способностик самосохранению; – поддержания сбалансированностисочетаний видов использования терри-тории в каждой из ее частей и их сово-купности;– поддержания сбалансированности,связанных с использованием террито-рии (в каждой из ее частей и их совокуп-ности), интересов представителей ос-новных слоев общества – реципиентовградостроительной деятельности; – сохранения особо ценной природнойи историко-культурной среды;– создания предпосылок защищенностиграждан и среды их жизнедеятельностиот негативных воздействий опасныхприродных, техногенных и социальныхпроцессов;– отношения к пространственному пла-нированию как средству достижения од-ной из ключевых целей стратегическогопланирования – создания предпосылок«синергетического эффекта» рациональ-ной пространственной организации

развития общества, обустройства и ис-пользования занимаемой им террито-рии.4. Цели стратегического планированияпространственного развития и средстваих достижения.А. Стратегическое планирование про-странственного развития России долж-но осуществляться с целью достижения«синергетического эффекта» взаимносогласованной рациональной простран-ственной организации обустройстватерритории страны и ее частей. Соответ-ственно, оно должно способствовать:– развитию внешних связей, способ-ствующих повышению эффективностиэкономики, повышению качества жизнии культуры граждан, укреплению геопо-литических позиций страны;– созданию предпосылок повышениякачества и эффективности освоения ииспользования природных ресурсов,производства продукции и услуг, удовле-творения потребности в них на своейтерритории, возможности их поставки вдругие страны;– минимизации негативных воздей-ствий на природную среду, принятиюмер, повышающих степень ее способно-сти к самосохранению; – сохранению особо ценной природнойи историко-культурной среды;– созданию предпосылок защищенно-сти граждан и среды их жизнедеятельно-сти от негативных воздействий опасныхприродных, техногенных и социальныхпроцессов;– поддержанию сбалансированности со-четаний видов использования террито-рии в каждой из ее частей и их совокуп-ности; – поддержанию сбалансированностиучета, связанных с обустройством и ис-пользованием территории (в каждой изее частей и их совокупности), интересовпредставителей основных слоев обще-ства как реципиентов градостроитель-ной деятельности; – формированию комфортной средыосуществления основных видов дея-тельности граждан и организаций(предприятий, учреждений и др.) в каж-дой из частей своей территории и ихсовокупности.Б. Средствами достижения этих целейдолжны стать:– нормативно-правовое регулированиепространственного развития;– административно-управленческое ре-гулирование градостроительной дея-тельности (включая организацию разра-ботки правовых и нормативных актов;разработки документов территориаль-ного планирования, начиная с обеспече-

ния ее требуемой исходной информаци-ей и завершая контролем реализациипринятых в них решений);– разработка документов территориаль-ного планирования и контроль реализа-ции принятых в них градостроительныхрешений;– ведение обслуживающих управлениепространственным развитием инфор-мационных систем;– проведение НИР по совершенствова-нию методологии, методик и техноло-гий управления пространственным раз-витием;– подготовка, повышение квалифика-ции и сертификация специалистов, уча-ствующих в управлении пространствен-ным развитием.В. Одной из существенных предпосылок«синергетического эффекта» регулиро-вания пространственного развитиядолжно стать использование планиро-вочного представления о территориипосредством:а. Принятия градостроительных реше-ний, содержащих определение харак-тера:– развития пространственного (плани-ровочного) каркаса территории (с уста-новлением рангов и основных парамет-ров развития планировочных центров иосей);– совершенствования (определяемогопринятыми решениями по развитиюпространственного каркаса) планиро-вочного районирования (с установлени-ем уточненных рангов и границ плани-ровочных районов);– совершенствования (определяемогопринятыми решениями по развитиюпространственного каркаса) градо-строительного зонирования;– определения состава, функций и ха-рактера взаимодействия инфраструктур,реализующих принятое градостроитель-ное решение, характера используемыхими инновационных технологий.б. Принятия решений по пространствен-ному развитию (с планируемым исполь-зованием инновационных технологий)реализующих его инфраструктур иопределения характера мер:– функционального, технологическогои пространственного взаимодействиякомпонентов этих инфраструктур, спо-собствующего взаимной согласованно-сти их функционирования впослед-ствии; – пространственной организации раз-вития каждой из этих инфраструктур;– пространственной привязки, админи-стративно-управленческого и норматив-но-правового обеспечения, реализациипланируемых мер.

18 № 4/2016

екоторые характеристикицивилизации и типов элит человеческихсообществ

По сути, цивилизация – образ жизничеловеческих сообществ, связанный срасслоением общества и сосредоточе-нием в городах части граждан, опре-деляющей характер его развития.Связанная с расслоением человече-ского сообщества потребность впространственной организацииобустройства среды жизнедеятель-ности его членов повлекла за собойпоявление городов как образа инаиболее воспринимаемого внеш-не признака цивилизации. Структу-рированное расслоение челове-ч е с к о г о с о о б щ е с т в а п о л у ч и л оправовой статус, приобретя формугосударственного устройства и об-ретая формы расселения его граж-дан. Государственное устройствостало организационной формойзакрепления правового статуса ос-новных слоев общества, выделенияего политической и экономическойэлиты, использующей в качестветехнологий приобретения и удер-жания своей власти диктатуру илидемократию. Появление и развитие цивилизацииисторически стало связано:– с выделением основных слоев обще-ства и их распределением по видамдеятельности, социальному статусу,характеру интересов; – с развитием сети населенных мест,характера форм расселения и обу-стройства городов как мест сосредо-точения трудовых, интеллектуальныхи созданных людьми материальныхресурсов общества.Зарождение цивилизации начина-лось с выделения в каждом кон-кретном сообществе социальныхслоев, призванных: – производить используемую егогражданами продукцию и оказыватьим необходимые услуги;

– защищать его граждан от реальныхи потенциальных внешних врагов ипреступников; – осуществлять руководство духовнойжизнью и организацией взаимной со-гласованности действии всех егослоев; – обустраивать среду жизнедеятельно-сти его граждан; – осуществлять обмен продукцией иуслугами внутри сообщества и с дру-гими сообществами.Ключевыми характеристиками циви-лизации можно считать:– состав освоенных профессий, их со-отношение, уровень квалификацииспециалистов и согласованности ихдеятельности; – состав социальных слоев, их соот-ношение и степень сбалансированно-сти их интересов; – набор видов специфических груп-повых интересов, их соотношение,уровень согласованности деятельно-сти их представителей;– характер обустройства среды оби-тания сообщества и его простран-ственной организации (характер иразвитость форм расселения, плани-ровочной организации территориигородов и других населенных мест).Цивилизация развивалась поэтапно,сменяя различные формы обществен-ного устройства, связанные с уровнемнаучно-технического и социальногопрогресса. Устойчивость каждой изэтих форм определялась степеньюсбалансированности интересов ос-новных слоев общества, которая вос-принималась ими как в достаточноймере социально справедливая.Характер цикла развития цивилиза-ции на каждом из этапов подчинял-ся определенным закономерностям(рис. 1). В начале цикла возникает по-требность в появлении новых техни-ческих средств и технологий, необхо-димых для повышения качестважизни граждан. Процесс их разработ-ки и освоения порождает появлениеновых профессий, социальное разви-тие и расслоение общества, которое

порождает изменения его потребно-сти в характере пространственной ор-ганизации своей жизни, посредствомобустройства занимаемой террито-рии, определяющего качество средыформирования и реализации потен-циала человеческой личности. Ростэтого потенциала порождает измене-ние характера требований к качествужизни и характеру взаимоотношениймежду людьми, возможность их удов-летворения посредством создания ииспользования новых техническихсредств и технологий.

Расслоение человеческих сообществ,распределение их членов по слоям,специализирующимся профессио-нально и социально, достигнув степе-ни, потребовавшей формированиеструктурированной среды, простран-ственно-организующей образ их жиз-ни, стало основой появления городовкак мест формирования и реализациипотенциала человеческой личности.Это ознаменовало появление этапаразвития человечества, который при-нято называть цивилизацией. Появление и развитие городов обес-печило относительно эффективное,устойчивое использование ограни-ченных по площади мест сосредо-точения населения для взаимосогла-сованной деятельности различныхслоев общества, формирования и реа-лизации личностей, определения ха-рактера взаимоотношений их граж-дан, заложило материальные основыформирования цивилизации. Появле-ние городских агломераций способ-ствовало ускоренному распростране-нию городского образа жизни иформированию человеческого капи-тала. Расслоение общества по видам про-фессиональной деятельности его чле-нов стало основой их специализации,роста профессионализма, характера икачества производимой ими продук-ции и услуг.Социальное расслоение позволилоускорить формирование и развитие

О цивилизационных основахсовременной геополитики

М.Я. ВИЛЬНЕР (ЦНИИП Минстроя России, Москва)

Н



19

трудового и интеллектуального по-тенциала конкретных сообществ, ихсоциальное и экономическое разви-тие; их взаимосвязи, способствующиенаучно-техническому и социальномупрогрессу, определяющему характер итемпы развития общества. Оно сталоосновой установления своего статусадля слоев, участвующих в защите отвнешних и внутренних угроз, в созда-нии интеллектуальной основы обще-ственного прогресса (прогрессивныхтехнологий и технических средств;этических, эстетических и моральныхценностей), в политической и эконо-мической деятельности как организа-ционной основы государственного ихозяйственного устройства.Расслоение общества по характеруинтересов (научная деятельность,творческая деятельность в областиразличных видов искусства, спорт идр.) стало содействовать научно-тех-ническому и социальному прогрессу.Расслоение общества по конфессиямстало содействовать установлению исохранению традиций.Научно-технический прогресс спо-собствовал появлению техническихсредств и технологий, позволяющихобществу повышать комфортностьобустроенной его гражданами средыобитания, уровень и качество жизниего граждан, способность каждогоконкретного сообщества защитить се-бя от внешних угроз и повысить своюконкурентоспособность в мире. В со-четании с социальным прогрессом оноказывал определяющее влияние нахарактер обустройства среды жизне-деятельности в населенных местах(преимущественно в городах), на об-раз жизни и формирование личностиграждан сообщества. В городах сосре-доточилась социальная инфраструк-тура, появилось коммунальное хо-зяйство, появилась психологиягорожанина как члена гражданскогообщества, воспринимающего интере-сы города во взаимосвязи с интереса-ми своей семьи и своими лично.Социальный прогресс способствовалпоявлению и развитию: того, что сей-час принято называть «человеческимкапиталом» – совокупности трудовогои интеллектуального потенциала со-общества; науки и искусства; филосо-фии, этики, эстетики и морали, опре-деляющих характер отношений междугражданами и различными слоями об-щества. Их совершенствование спо-собствовало поддержанию стабильно-сти общественных отношений и

эффективности использования дости-жений научно-технического про-гресса в обеспечении долгосрочнойустойчивости развития общества.Исторический опыт свидетельствуетоб особой значимости для долго-срочного устойчивого прогрессив-ного развития общества сбалансиро-ванности:– интересов основных социальныхслоев общества, которые приводят кповышению темпов его развития, тог-да как несбалансированность – к еготорможению и появлению ситуации,разрешаемой либо кардинальнымиреформами, либо социальной рево-люцией;– соотношений состава его основныхпрофессиональных слоев, которые,отвечая его реальным потребностям,стимулируют научно-технический исоциальный прогресс, тогда как егонарушение приводит к торможениюразвития экономики и социальнымпроблемам;– достижений научно-технического исоциального прогресса, которые не-обходимы для устойчивости его раз-вития (тогда как, например, отстава-ние социально-культурного прогрессаот научно-технического в 20 веке спо-собствовало приходу к власти фаши-стов в Германии и его последствиям);– профессиональных, социальных иэстетических интересов, которые спо-собствуют повышению устойчивостии эффективности его развития.Научно-технический и социально-культурный прогресс способствовалдифференциации слоев населения иих элит в государствах, стимулировалмиграционное поведение населения иразвитие агломерационных формрасселения (появление городских аг-ломераций, конурбаций, мегалополи-сов).В девятнадцатом, двадцатом векахсложилось преимущественно два типаполитической и экономической эли-ты стран мира, определявших ихвлияние на роль в качестве метропо-лий или колоний. Это элиты:– развитых стран метрополий, коло-ниальная психология которых осно-вана на опережающем научно-техни-ческом и социально-культурномразвитии, способствующем господ-ству поддерживаемых ими идеологий,производстве продукции и услуг с ис-пользованием: передовых для своеговремени технических средств и тех-нологий, доставляемых извне ресур-

сов, способности поддерживать своелидерство вооруженными силами;– слабо развитых стран (колоний),компрадорская психология которыхоснована на удержании ими власти сиспользованием навязанной метро-полиями идеологии и проведении по-литики, определяемой приоритетамиэлиты стран метрополий, в вопросахосвоения и поставки затребованныхими ресурсов в первую очередь.Компрадорская составляющая эконо-мической и политической элиты сла-бо развитых стран сформироваласьво времена их колониального про-шлого или периода установления од-нополярного мира, когда ее состав взначительной мере определялся (ипока продолжает определяться) подвлиянием элиты США. Компрадорскаячасть элиты в первую очередь пред-ставляет интересы своего современ-ного покровителя – элиты стран, от

Появление и развитие цивилиза-ции исторически стало связано:– с выделением основных слоевобщества и их распределениемпо видам деятельности, социаль-ному статусу, характеру интере-сов; – с развитием сети населенныхмест, характера форм расселе-ния и обустройства городов какмест сосредоточения трудовых,интеллектуальных и созданныхлюдьми материальных ресурсовобщества.Зарождение цивилизации начи-налось с выделения в каждомконкретном сообществе соци-альных слоев, призванных: – производить используемую егогражданами продукцию и оказы-вать им необходимые услуги;– защищать его граждан от ре-альных и потенциальных внеш-них врагов и преступников; – осуществлять руководство ду-ховной жизнью и организациейвзаимной согласованности дей-ствии всех его слоев; – обустраивать среду жизнедея-тельности его граждан; – осуществлять обмен продукци-ей и услугами внутри сообще-ства и с другими сообществами.

ОБ ИСТОРИЧЕСКИХ ПРЕДПОСЫЛКАХ РАЗВИТИЯ ЦИВИЛИЗАЦИИ

20 № 4/2016

которой продолжает во многом зави-сеть ее благополучие, способствуяограблению своего народа в ее инте-ресах. Патриотическая составляющаяэкономической и политической эли-ты таких стран сформировалась в си-лу появления предпосылок возможно-сти отказа от зависимости (покрайней мере, снижения ее степени)

и ориентации ее представителей насоздание в проведении политики,определяемой представлением о свя-зи своих интересов с интересами не-зависимого будущего своей страны.Взаимоотношения между странами винтересах их элит веками строилисьс позиций «разделяй и властвуй» наоснове проведения ими политикивнушения своим народам образа вра-га в лице представителей другихстран, стимулирования неприязни кдругим народам, а внутри страны – к«не титульным» расам, нациям, кон-фессиям. Проведение такой политикисоздавало «идеологические основы»роста затрат на наращивание защи-щавших интересы власти силовыхструктур и проведение захватниче-ских войн. Логическим венцом такойполитики в 20 веке стала нацистскаяидеология, а ее следствием – втораямировая война.Во второй половине двадцатого веканачала формироваться элита элит,представляющая интересы трансна-циональных корпораций, разбросан-ных по всему современному миру. Этасовокупная часть элиты стран с наи-более развитой экономикой сосредо-то ч и л а в с в о и х р у к а х о г р о м н ы еф и н а н с о в ы е р е с у р с ы , о бл ад а якоторыми, получила возможностьиметь своих ставленников в органахих государственной власти, в их СМИ,в международных общественных ор-

ганизациях. В начале 21 века ядроэтой элиты стало играть ключевуюполитическую роль в США, где ейпрактически удалось проводить своикорпоративные интересы, используяорганы государственной власти и ве-дущие СМИ, нацелив их на осуществ-ление международных полицейских ипропагандистских функций в своихинтересах, а не в интересах амери-канского народа. Этому способство-вали: высокий уровень развития эко-номики США; роль доллара какмеждународной валюты; роль англий-ского языка как основного языка меж-национального общения; роль интер-нета как ведущего средствараспространения информации; рольвнушаемой виртуальной реальности вформировании мировоззрения лю-дей.Агрессивная политика ставленниковэлиты, представляющей интересытранснациональных корпораций, ус-пела в 20 и начале 21 века принестиисчисляемые сотнями тысяч человекжертвы в Америке, Азии, Африке и Ев-ропе. Представляя интересы трансна-циональных корпораций, эта элитастала формировать оппозицию непо-слушной ей власти в странах, обла-дающих нужными ей ресурсами, соз-давать, снабжать оружием и обучатьтеррористические группировки этой«оппозиции». Следующим ее шагом вних стала организация цветных рево-


– состав освоенных профессий,их соотношение, уровень квали-фикации специалистов и согла-сованности их деятельности; – состав социальных слоев, ихсоотношение и степень сбалан-сированности их интересов; – набор видов специфическихгрупповых интересов, их соот-ношение, уровень согласован-ности деятельности их предста-вителей;– характер обустройства средыобитания сообщества и его про-странственной организации (ха-рактер и развитость форм рас-селения, планировочнойорганизации территории горо-дов и других населенных мест).

КЛЮЧЕВЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ЦИВИЛИЗАЦИИ

1 Основные этапы внутреннего цикла прогрессивного развития современного государства


21

люций, способствующая распростра-нению идеологии терроризма, поро-дившей ИГИЛ. Эта политика, осуществляемая с тра-диционных позиций «разделяй и вла-ствуй» на основе внушения своему на-роду и странам союзникам образаврага в лице России, стала прикры-ваться распространением идеологииисключительности и руководящей ро-ли США в современном мире (печаль-ные последствия подобной политикидля судеб проводивших ее государствистории человеческой цивилизациихорошо известны). Море лжи, распро-страняемой СМИ о Путине как пред-ставителе альтернативной интересамэтой элиты позиции, привело к ростуего популярности в мире.Судьбы современных государств ста-ли зависеть от того, чьими интереса-ми руководствуются находящиеся увласти в них представители экономи-ческой и политической элиты –транснациональных корпораций, еекомпрадорской или патриотическойсоставляющей, результаты возмож-ных соглашений между ними. В рядеведущих стран, включая Россию, вборьбе за власть участвуют предста-вители этих видов элит. Согласно дан-ным официальной статистики по рас-пределению доходов в США и вРоссии в 2016 году (с учетом действиясанкций), доходы руководства корпо-раций в каждой из этих стран весьмазаметно выросли, а доходы гражданзаметно снизились. Начало появляться понимание того,что интересам народов США и Рос-сии, как и интересам народов боль-шинства стран мира, соответствуютпартнерские, а не враждебные отно-шения между этими странами. Пони-мание частью национальной эконо-мической элиты и народа США того,что интересы элиты транснациональ-ных корпораций, представленные еедействовавшей властью, вступили впротиворечие с их интересами, при-вело к поражению ее представителейна выборах президента в 2016 году.Условия формирования и проведениягосударствами своей геополитики в21 веке во многом будут определятьсяобъективными закономерностямисмены этапов развития цивилизации(рис. 2), которые позволяют прогно-зировать интенсификацию:– повышения качества среды, форми-руемой градостроительной деятель-ностью, и доли населения, проживаю-щей в этой среде; сосредоточения всебольшей доли населения нашей пла-

неты в городских агломерациях и ко-нурбациях (агломерациях агломера-ций); информационных, социально-культурных, научно-технических иэкономических связей между образую-щими их поселениями и между ними; – формирования способствующегоразвитию взаимосвязей между город-скими агломерациями Европы, Азии,Африки, Северной и Южной Америкипространственного каркаса сети ком-муникаций наземного транспорта; – социально-культурного, научно-тех-нического и экономического разви-тия все большего количества стран;повышения качества жизни все боль-шей доли населения нашей планеты;процесса формирования многопо-лярного мира;– смены культурных, социальных иэкономических основ формированияэлит сообществ;– потери власти ставленниками элит,эгоизм, алчность и недальновидностькоторых приводит к потере ими спо-собности проводить свою политику сучетом этих закономерностей.

Требования к формированиюи проведению геополитики,

определяемые объективными закономерностями развития

цивилизации в 21 веке

Обретение и удержание власти пред-ставителями экономической и поли-тической элиты каждой из стран в ко-нечном счете определяется ееспособностью обеспечивать поддер-жание баланса интересов всех слоевобщества в своей стране, но в первуюочередь тех, согласованность деятель-ности которых необходима для егоустойчивого прогрессивного разви-тия. Связано оно и со способностьюпроводить внешнюю политику в ин-тересах светлого будущего своейстраны, своего народа и всего челове-чества (а не только в собственных).Во внутренней политике важнейшуюроль играет поддержание сбаланси-рованности интересов основныхслоев общества, обеспечивающих егоустойчивое прогрессивное развитие,поскольку на ней базируются пред-ставление о социальной справедливо-сти и активность участия в нем каждо-го из этих слоев. Примером последствий недальновид-ной политики, проводившейся орга-нами государственной власти, пред-ставляющей интересы элиты,несовпадающие с интересами другихслоев населения страны, может слу-

жить: доведение ею России до рево-люции в 1917 году; создание предпо-сылок развала СССР в конце прошло-го века; превращение США вопрекиинтересам своего народа в орудиетранснациональных корпораций вначале 21 века.Примером последствий дальновид-ной политики, проводимой органамигосударственной власти, представ-ляющими интересы элиты, во многомсовпадающие с интересами другихслоев населения страны, может слу-жить создание предпосылок: эффек-тивного развития экономики США ко-мандой Рузвельта; экономики Китаякомандой Дэн Сяопина и его последо-вателей.Во внешней политике важнейшуюроль играет способность органов го-сударственной власти эффективноотстаивать интересы своей страны.Для нас наглядным примером сталипоследствия потери в значительноймере этой способности у России вконце 20 века, а примером послед-ствий эффективной реализации этой

Научно-технический прогрессспособствовал появлению тех-нических средств и технологий,позволяющих обществу повы-шать комфортность обустроен-ной его гражданами среды оби-тания, уровень и качествожизни его граждан, способностькаждого конкретного сообще-ства защитить себя от внешнихугроз и повысить свою конку-рентоспособность в мире. В со-четании с социальным прогрес-сом он оказывал определяющеевлияние на характер обустрой-ства среды жизнедеятельности внаселенных местах (преимуще-ственно в городах), на образжизни и формирование лично-сти граждан сообщества. В го-родах сосредоточилась соци-альная инфраструктура,появилось коммунальное хозяй-ство, появилась психологиягорожанина как члена граж-данского общества, воспри-нимающего интересы городаво взаимосвязи с интересамисвоей семьи и своими лично.

НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙПРОГРЕСС И ФОРМИРОВАНИЕ ГОРОДА

22 № 4/2016

способности – повышение роли СШАв мире во второй половине 20 века.От того, в чьих интересах органамивласти государства проводится его по-литика, зависит не только эффектив-ность и устойчивость социально-эко-номического развития страны, но и еегеополитическая роль в современноми в будущем мире. Она может служитьудовлетворению интересов:– настоящего и будущего своей стра-ны, начиная с эффективной поддерж-ки интересов слоев населения, обес-печивающих своей деятельностью ееустойчивое прогрессивное развитие;– преимущественно патриотическинастроенной части экономической иполитической элиты страны и под-держивающих ее слоев населения;– преимущественно компрадорскойчасти экономической и политическойэлиты страны.В условиях конкуренции между основ-ными геополитическими противника-ми, доведенной до противостояния,их цели могут достигаться на основе:поиска компромисса и ориентации насотрудничество с конкурентами; ори-ентации на усиление своих позицийпутем осложнения условий экономиче-ского развития и попыток дестабилиза-ции политической ситуации у конку-рентов или даже силовыми методами.Ориентация на конфронтацию междустранами, играющими ключевую рольв судьбах современного мира, в сочета-нии с попытками решения проблем си-ловыми методами, чревата возмож-ностью третьей мировой войны,гибельной для человечества.Эффективность проводимой полити-ки во многом зависит от учета соотно-

шения значимости целей, подлежа-щих реализации по периодам: в пре-делах одного или нескольких ближай-ших лет; в пределах 5-10 лет; впределах нескольких десятилетий.На особенности характера цивилиза-ции в каждом конкретном сообществеоказывают влияние основы его мора-ли, в первую очередь морали его по-литической и экономической элиты.Исторически самим появлением госу-дарств был заложен принцип поддер-жания ими определенного балансаинтересов общества и интересов лич-ности. В 19 веке были заложены базо-вые принципы морали современнойевропейской цивилизации, такие какобязательность обеспечения: равен-ства прав граждан перед законом не-зависимо от пола, национальности исоциального положения; свободы со-вести и выражения своего мнения;максимального учета государствоминтересов личности. Историческийопыт свидетельствует о значимостидля судеб государств соотношенийприоритетов морали части их элит,представленных органами власти.Мы живем в век, который стал для ци-вилизации периодом испытания на ееспособность к выживанию. Неконтро-лируемое массовое использованиетехнических средств и технологий,оказывающих негативное воздей-ствие на природную среду, приводитсовременную человеческую цивили-зацию к грани ее биосферной совме-стимости с этой средой. Критерием качества элит человече-ских сообществ в 21 веке становитсяоценка их способности ответственно-го отношения к своей роли в будущем

цивилизации; способности поддер-живать мораль приоритета интере-сов своих народов и человечестванад своими эгоистичными интереса-ми; способности создавать предпо-сылки: – мирного разрешения спорных про-блем посредством развития видов иформ сотрудничества между госу-дарствами, регионами, городскимиагломерациями и городами;– совершенствования форм расселе-ния, взаимосвязей населенных мести характера обустройства их среды; – сбалансированности состояниясреды населенных мест и сохранив-шейся природной среды, способ-ствующей поддержанию экологиче-ского благополучия на нашейпланете;

– прогрессивных изменений характе-ра расслоения общества и совершен-ствования организационных формуправления общественным развитием(взаимодействия организационныхструктур, представляющих интересыразных слоев общества и разных ви-дов их деятельности; взаимодействияуправленческих структур различноготерриториального уровня).Нагрузка человеческой цивилиза-ции на природную среду к началу21 века достигла степени, поставив-шей под угрозу ее экологическуюсовместимость с этой средой. Паде-ние морали находящихся у властиэлит групп наиболее могуществен-ных государств, связанное с ихэгоизмом и недальновидностью,при ориентации на усугублениепротиворечий между ними и стрем-лении решать свои проблемы сило-выми методами, чревато третьеймировой войной и гибелью челове-чества. Достигнутый уровень на-учно-технического прогресса поз-воляет решить эти проблему тольков условиях взаимосогласованныхдействий всех стран современногомира.

ЛитератураВильнер М.Я. «Основы территориаль-ного планирования в Российской Фе-дерации». Москва. НП «СРОСЭКС-ПЕРТ» и ООО Издательский дом«ГРАД-ИНФО», 2016 г., 186 стр.Глазычев В.Л. «Урбанистика». М.: 2008 г.,220 стр.Грушка Эмануэл. «Развитие градо-строительства». Издательство Словац-кой Академии наук. Братислава, 1963 г.,293 стр.


2 Основные этапы развития цивилизации в основных формах проявления ее уровня

Градоустройство

Развитие больших, малых городов и субурбияКак обеспечить привлекательность промышленных городов?

От градостроительства к городскому развитиюили градоустройству

Плотность населения как показатель качества комфорта городской среды

К вопросу о совершенствовании технологического процесса подготовкидокументации по планировке территории

24 № 4/2016


Историческая предпосылка

Градостроительство какдеятельность, градо-строительство как про-

фессия формировалось в нас многие де-сятилетия. И понимали мы этот терминв первую очередь как планирование раз-вития городов и страны в целом. Пони-мали под градостроительством непре-менное развитие, улучшение среды. Так,строительство коммунизма было всена-родной целью и понималось как дея-тельность всех и каждого во благо всех икаждого. Именно к градостроительнойдокументации относили схему расселе-ния и производительных сил. К градо-строительной документации относилигенеральные планы развития городов ипроекты планировки и застройки. Гене-ральные планы развития городовпредусматривали целостное развитиевсех отраслей народного хозяйства,включая жилье, образование, здраво-охранение, культуру, торговлю, обще-ственное питание, спорт, отдых и мно-гое другое. Реализация генеральногоплана осуществлялась по единому плануединым застройщиком – горисполкомом.

2. Современное положение дел

Теперь, после реорганизации государст-ва и перехода на путь рыночной эконо-мики, полномочия в вопросах развитиягородов и других поселений перерас-пределились. Государство за собой и му-ниципалитетами оставило только ин-фраструктурное развитие, и то не вполной мере – торговля, бытовое обслу-живание и в большинстве своем допол-нительное образование, спорт и отдыхотдано в сектор частного предпринима-тельства. Жилье и производство такжеосталось за пределами государственнойи муниципальной ответственности. С принятием Градостроительного кодек-са понятие «градостроительство» обрелоновые четко очерченные рамки, законо-датель утвердил законченный перечень

видов градостроительной деятельности.Градостроительная деятельность – дея-тельность по развитию территорий, втом числе городов и иных поселений,осуществляемая в виде территориально-го планирования, градостроительногозонирования, планировки территории,архитектурно-строительного проекти-рования, строительства, капитальногоремонта, реконструкции объектов капи-тального строительства, эксплуатациизданий, сооружений. Территориальное планирование призва-но определить в общих чертах функцио-нальное зонирование в пределах адми-н и с т р ат и в н о - т е р р и т о р и а л ь н о йединицы и с привязкой к функциональ-ным зонам указать места размещенияобъектов социальной, транспортной икоммунальной инфраструктур, относя-щихся к ответственности органов госу-дарственной власти и местного само-управления.На основе функционального зонирова-ния в составе правил землепользованияи застройки устанавливаются террито-риальные зоны и градостроительныйрегламент их использования. Развитиежилых территорий, производственныхкомплексов и объектов, торговля и сер-вис – все это должно каким-то волшеб-ным образом обеспечиваться за счетгармоничных отношений бизнес-со-обществ и индивидуальных предприни-мателей. То есть все основные человече-ские функции – жилье, труд и отдых(производство и потребление) должныобеспечиваться самими гражданами надобровольной основе и за свой собст-венный счет.В такой ситуации выявляется главныйвопрос, он же задача – как обеспечитьвзаимную согласованность множествадействий частных инвесторов, взявшихна себя ответственность за обеспечениеосновных функций, и исполнительныхорганов власти, обязанных эффективнорасходовать бюджетные средства на раз-витие инфраструктуры, обеспечиваю-щей транспортные, социальные и ком-

От градостроительства к городскомуразвитию или градоустройству

А.Н. БЕРЕГОВСКИХ (ИТП «Град», Омск)

1Анна Николаевна Береговскихокончила архитектурно-строительныйфакультет Красноярскогополитехнического институтапо специальности«Градостроительство».В настоящее время генеральныйдиректор Института территориальногопланирования «Град».Советник РААСН, профессор МААМ, член рабочих группМинэкономразвития России,АНО «Агентство стратегическихинициатив по продвижению новыхпроектов», Торгово-промышленнойпалаты РФ, вице-президент ГИС-Ассоциации,член правления секции«Градоустройство» АСДГ,главный редактор журнала«Управление развитиемтерритории».


25

мунальные коммуникации всего жиз-ненного пространства.Я не перечисляю здесь многочисленныедоводы и примеры того, что в настоящеевремя согласованности действий всехучастников процессов развития терри-торий нет, это известно всем. Попробу-ем хотя бы в общих чертах понять исформулировать – что не так в нашемградостроительстве?

3. Что не так в нашем градостроительстве?

Для простоты изложения рассмотрим за-дачу на примере города, именуемого за-конодателем городским округом. От-кроем закон об общих принципахорганизации местного самоуправления.Возможно, мы найдем ответ на вопрос –кто несет ответственность за комплекс-ное развитие города как среды жизне-деятельности?Местное самоуправление – форма осу-ществления народом своей власти, обес-печивающая самостоятельное и подсвою ответственность решение вопро-сов местного значения исходя из инте-ресов населения с учетом исторических

и иных местных традиций. К вопросамместного значения городского округаотносятся: установление местных нало-гов и сборов, распоряжение муници-пальным имуществом, принятие и ис-полнение местного бюджета.Следующие «вопросы» в законе перечис-лены в странном беспорядке. Попробу-ем их упорядочить и сгруппировать подвум признакам:– вопросы, которые орган местного са-моуправления должен решить сам, тоесть обеспечить, создать, организоватьза собственные бюджетные средства;– вопросы, для решения которых муни-ципалитет создает условия.Законодательные формулировки приве-дем в сокращенном виде, стараясь со-хранить их смысл и представить в фор-ме, доступной для понимания с первогопрочтения.К первой группе отнесем вопросы:– утверждение местных нормативов гра-достроительного проектирования, гене-ральных планов, правил землепользова-ния и застройки, документации попланировке территории, выдача разре-шений на строительство, разрешений наввод объектов в эксплуатацию, ведение

1 Система управления городом должна обеспечить взаимную согласованность всех мероприятийпо реализации генерального плана

Необходима перестройка струк-туры муниципального управле-ния. Нужен надведомственныйорган, возможно, это департа-мент городского развития илиградоустройства, который идолжен обеспечивать разработ-ку и принятие системы докумен-тов, направленных на обеспече-ние устойчивого развитиягорода посредством организа-ции взаимно согласованныхдействий всех ведомств, отве-чающих за решение отдельныхвопросов местного значения.Или как промежуточный вари-ант, возможно, более дееспо-собный и финансово обосно-ванный – включение в составдепартамента экономики под-разделения, отвечающего засогласованность и реализациюстратегии социально-экономи-ческого развития и генерально-го плана.

О НЕОБХОДИМОСТИ ПЕРЕСТРОЙКИ СТРУКТУРЫМУНИЦИПАЛЬНОГОУПРАВЛЕНИЯ

26 № 4/2016

информационной системы обеспеченияградостроительной деятельности, резер-вирование земель и изъятие земельныхучастков для муниципальных нужд;– осуществление муниципального жи-лищного, земельного и лесного конт-роля;– утверждение правил благоустройстватерритории;– утверждение схемы размещения рек-ламных конструкций, выдача разреше-ний на установку и эксплуатацию рек-ламных конструкций;– присвоение адресов объектам адре-сации, изменение, аннулирование ад-

ресов, присвоение наименований эле-ментам улично-дорожной сети, на-именований элементам планировочнойструктуры;– организация электро-, тепло-, газо- иводоснабжения населения, водоотведе-ния, снабжения населения топливом;– дорожная деятельность и обеспечениебезопасности дорожного движения,включая создание и обеспечение функ-ционирования парковок;– организация транспортного обслужи-вания;– обеспечение нуждающихся мало-имущих граждан жилыми помеще-ниями, организация строительства исодержания муниципального жи-лищного фонда;– организация предоставления до-школьного и школьного образования,дополнительного образования детей,осуществление мероприятий по обес-печению организации отдыха детей вканикулярное время; – организация библиотечного обслужи-вания населения;– организация обустройства мест массо-вого отдыха населения;– обеспечение развития физическойкультуры, школьного и массовогоспорта;– организация и осуществление ме-роприятий по работе с детьми имолодежью; – формирование и содержание муници-пального архива;– организация ритуальных услуг и со-держание мест захоронения;– участие в сохранении, возрождении иразвитии народных художественныхпромыслов;– участие в организации деятельностипо сбору (в том числе раздельному сбо-ру), транспортированию, обработке,утилизации, обезвреживанию, захоро-нению твердых коммунальных отходов; – участие в предупреждении и ликвида-ции последствий чрезвычайных ситуа-ций и обеспечение первичных мер по-жарной безопасности;– сохранение, использование, по-пуляризация и охрана объектовкультурного наследия (памятниковистории и культуры);– организация мероприятий по охранеокружающей среды;– создание, содержание и организациядеятельности аварийно-спасательныхслужб;– создание, развитие и обеспечениеохраны лечебно-оздоровительных мест-ностей и курортов местного значения;

– осуществление мероприятий по обес-печению безопасности людей на вод-ных объектах, охране их жизни и здо-ровья;– установление правил использованияводных объектов общего пользованиядля личных и бытовых нужд, обеспече-ние свободного доступа граждан к вод-ным объектам общего пользования;– осуществление мер по противодей-ствию коррупции.

Вторая группа включает следующие во-просы:– создание условий для жилищногостроительства;– создание условий для предоставлениятранспортных услуг;– создание условий для оказания меди-цинской помощи населению;– создание условий для обеспечения жи-телей услугами связи, общественногопитания, торговли и бытового обслужи-вания;– создание условий для организации до-суга и обеспечения жителей городскогоокруга услугами организаций культуры;– создание условий для развития мест-ного традиционного народного художе-ственного творчества;– создание условий для массового отды-ха жителей;– создание условий для расширениярынка сельскохозяйственной продук-ции, сырья и продовольствия, содей-ствие развитию малого и среднегопредпринимательства, оказание под-держки социально ориентированнымнекоммерческим организациям, бла-готворительной деятельности и доб-ровольчеству.Если мы внимательно прочтем перечнивопросов местного значения, то нам ни-какого труда не составит сделать вывод– каждый вопрос имеет вполне зримуюпространственную привязку и так илииначе должен быть решен в генеральномплане, правилах землепользования и за-стройки, программах комплексного раз-вития инфраструктур, правилах благо-устройства и других муниципальныхнормативно-правовых актах.Казалось бы, все хорошо? Связь очевид-на, и вероятно, что сбалансированное ивзаимно согласованное решение всехмуниципальных задач обеспечиваетсякомплексом документов – от генераль-ного плана до правил благоустройства.Однако если мы проведем анализ ре-шений большинства генеральныхпланов и мероприятий, заложенных вмуниципальные программы, то ярко


Главная задача департаментаархитектуры и строительства –реализация муниципальныхполномочий по созданию (ре-конструкции) объектов местногозначения: жилья для малоиму-щих; детских садов, школ и дру-гих социально значимых объ-ектов; объектов транспортной икоммунальной инфраструктур.Реализуются такие полномочиячерез подготовку документациипо планировке территорий вграницах элементов планиро-вочной структуры, определен-ных генеральным планом дляразмещения таких объектов,при этом особенно важно обес-печить подготовку проекта пла-нировки и межевания террито-рий общего пользования, в томчисле улично-дорожной сети.Далее обеспечение полного ин-вестиционного цикла их строи-тельства – от оформления муни-ципальной собственности наземельные участки, организа-ции процессов архитектурно-строительного проектированияи строительства до ввода объ-екта в эксплуатацию. Формиро-вание требований к архитектур-ному облику муниципальныхмузеев, театров, школ и другихобъектов – задача главного ар-хитектора, который и долженвыступать ответственным муни-ципальным заказчиком. Всюсвою деятельность департаментбудет осуществлять с использо-ванием информационной систе-мы обеспечения градострои-тельной деятельности (ИСОГД).

ЗАДАЧИ ДЕПАРТАМЕНТА АРХИТЕКТУРЫ И СТРОИТЕЛЬСТВА


27

выраженных зависимостей вряд лиувидим. Почему?Почему основной документ, утверждае-мый в целях обеспечения устойчивогоразвития города, основным не является?Вспомним стандартные структуры го-родских администраций. Глава города иего заместители руководят развитиемгорода через департаменты экономики,имущества, жилищной политики и ЖКХ,земельных отношений, строительства,образования, культуры, молодежной по-литики и так далее. Каждый ведомствен-ный департамент для реализации своихполномочий (по вопросам первой груп-пы) разрабатывает муниципальные про-граммы, которые после ожесточенныхсогласовательных процедур с экономи-ческими и правовыми департаментамиутверждаются депутатами и попадают вместные бюджетные обязательства. И тутначинается реальное развитие!Ключевой вопрос – как связаны муни-ципальные программы с генеральнымпланом и прочими градостроитель-ными документами? Что первично?Градостроительный кодекс РФ внят-ного ответа на этот вопрос не дает, ге-неральные планы должны учитыватьмероприятия программ, а программы

должны разрабатываться с учетом ге-неральных планов. И те, и другие изна-чально могут не соответствовать другдругу, но их в течение полугода нужноприводить в соответствие. Что это за ме-ханизмы? Повсеместно такие требова-ния не исполняются, да и исполнение ихне обязательно, так как никаких наказа-ний не предусмотрено и способов конт-роля также нет.Отсюда множество вопросов и недове-рие к смыслам принятия генеральногоплана и у муниципалитетов, и даже упрофессиональных разработчиков. То-му существуют яркие примеры. Стан-дартная незаинтересованность в каче-стве генерального плана со сторонызаказчика, который проводит аукционына разработку генерального плана и радни рад, когда ему удается получить этот«нужный» документ (чтобы прокуратуране приставала) за минимальные деньги,сохранив при этом бюджетные средствадля по-настоящему нужных и полезныхдел. Вот и нашумевшая на интернет-про-сторах статья известного и уважаемогоградостроителя Александра Антоновапод названием «Генплан не нужен»(http://estp-blog.ru/rubrics/rid-26617/,

http://estp-blog.ru/rubrics/rid-27185/,http://estp-blog.ru/rubrics/rid-29679/).Предлагаемый ответ – необходима пере-стройка структуры муниципальногоуправления. Нужен надведомственныйорган, возможно, это департамент го-родского развития или градоустройства,который и должен обеспечивать разра-ботку и принятие системы документов,направленных на обеспечение устойчи-вого развития города посредством орга-низации взаимно согласованных дей-ствий всех ведомств, отвечающих зарешение отдельных вопросов местногозначения. Или как промежуточный ва-риант, возможно более дееспособный ифинансово обоснованный – включениев состав департамента экономики под-разделения, отвечающего за согласо-ванность и реализацию стратегии со-циально-экономического развития игенерального плана.

4. Чем предлагается заниматьсядепартаменту архитектуры

и строительства?

Главная задача департамента архитекту-ры и строительства – реализация муни-ципальных полномочий по созданию

2 Целевая модель управления городским развитием по всем направлениями целевая модель пешеходного и велосипедного движения

28 № 4/2016

(реконструкции) объектов местногозначения: жилья для малоимущих; дет-ских садов, школ и других социальнозначимых объектов; объектов транс-портной и коммунальной инфраструк-тур. Реализуются такие полномочия че-рез подготовку документации попланировке территорий в границах эле-ментов планировочной структуры, опре-деленных генеральным планом для раз-мещения таких объектов, при этомособенно важно обеспечить подготовкупроекта планировки и межевания терри-торий общего пользования, в том числеулично-дорожной сети. Далее обеспече-ние полного инвестиционного цикла ихстроительства – от оформления муници-пальной собственности на земельныеучастки, организации процессов архи-

тектурно-строительного проектирова-ния и строительства до ввода объекта вэксплуатацию. Формирование требова-ний к архитектурному облику муници-пальных музеев, театров, школ и другихобъектов – задача главного архитектора,который и должен выступать ответствен-ным муниципальным заказчиком.Всю свою деятельность департаментбудет осуществлять с использованиеминформационной системы обеспече-ния градостроительной деятельности(ИСОГД), здесь необходимо в положе-нии о ведении ИСОГД перераспределитьполномочия по ведению разделов меж-ду муниципальными системами. Из со-става информационных ресурсовИСОГД нужно перенести в систему го-родского развития документы террито-риального планирования всех уровнейи правила землепользования и застрой-ки, а на основе решений документациипо планировке территорий, разреши-тельной и проектной документации соз-дать объектно-ориентированную базуданных, с использованием которой де-партамент будет осуществлять свою дея-тельность по исполнению функций ипредоставлению услуг в электронномвиде. ИСОГД будет обеспечивать взаимо-действие с основной информационно-аналитической системой управленияразвитием города.

5. Задачи департамента городскогоразвития или градоустройства

Департамент городского развития возь-мет на себя ответственность за подготов-ку стратегии социально-экономическо-го развития города, нормативовградостроительного проектирования(этот документ целесообразно переиме-новать в нормативы обеспечения городаобъектами местного значения), гене-рального плана, правил землепользова-ния и застройки, программ комплексно-го развития социальной, транспортнойи коммунальной инфраструктур, правилблагоустройства и других документов,формирующих систему требований кразвитию города. Департамент город-ского развития будет осуществлять рольпостановщика задач и координаторадеятельности всех ведомственныхструктур через информационно-аналитическую систему управленияразвитием города (ИАС УРГ).Во всех ведомственных департамен-тах в качестве подсистем ИАС УРГбудут функционировать такие систе-мы, как ИСОГД в департаменте архи-тектуры и строительства, информа-

ционная система обеспечения жи-лищно-коммунального хозяйства,информационная система обеспече-ния образовательной деятельностии т.д. Все информационные системыдолжны обеспечивать внедрениепринципов «цифрового управле-ния», и через ИАС УРГ будет вестисьмониторинг исполнения всех меро-приятий, обеспечение своевремен-ных изменений ведомственныхпланов и программ в целях их гар-монизации с действиями бизнес-структур, обеспечения благопри-ятного инвестиционного климата исогласованности с программами ресур-соснабжающих компаний. Так будутреализовываться на практике принци-пы «цифровой экономики», так как всемероприятия муниципальных про-грамм через ИАС УРГ будут связаны с«цифровым бюджетом».На этот момент прошу обратить осо-бое внимание. Именно здесь мы ре-шаем вопросы местного значениявторой группы, объединенных сло-восочетанием «создание условий».Условия для жилищного строитель-ства, создания производственныхобъектов и комплексов, магазинови кафе, парикмахерских и спортив-ных сооружений муниципалитетбудет создавать посредством пре-доставления инфраструктурно под-готовленных земельных участков ипредоставления налоговых льгот напериод строительства.Надведомственный координацион-ный характер будет иметь и реализа-ция нового института развития по-средством определения из составанеэффективно используемых терри-торий зон комплексного и устойчи-вого развития.ИАС УРГ будет обеспечивать публич-ность и доступность всех действий исвязанных с ними бюджетных рас-ходов, совершаемых от имени мест-ного самоуправления, которое(смотрите п. 3 настоящей статьи)представляет собой форму осу-ществления народом своей власти,обеспечивая самостоятельное и подсвою ответственность решение во-просов местного значения исходя изинтересов населения с учетом исто-рических и иных местных традиций.Исходя из такого установленногофедеральным законом определения,разве можно даже предположить,что такая открытость невозможна?Думаю, что такую систему нужносоздавать обязательно в каждом му-


Департамент городского разви-тия возьмет на себя ответствен-ность за подготовку стратегиисоциально-экономического раз-вития города, нормативов гра-достроительного проектирова-ния (этот документцелесообразно переименоватьв нормативы обеспечения горо-да объектами местного значе-ния), генерального плана, пра-вил землепользования изастройки, программ комплекс-ного развития социальной,транспортной и коммунальнойинфраструктур, правил благо-устройства и других докумен-тов, формирующих систему тре-бований к развитию города.Департамент городского разви-тия будет осуществлять роль по-становщика задач и координа-тора деятельности всехведомственных структур черезинформационно-аналитическуюсистему управления развитиемгорода (ИАС УРГ).Во всех ведомственных департа-ментах в качестве подсистемИАС УРГ будут функциониро-вать такие системы, как ИСОГДв департаменте архитектуры истроительства, информацион-ная система обеспечения жи-лищно-коммунального хозяй-ства, информационная системаобеспечения образовательнойдеятельности и т.д.

ЗАДАЧИ ДЕПАРТАМЕНТАГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯИЛИ ГРАДОУСТРОЙСТВА


29

ниципальном образовании. Тогда ужителей не будет возникать вопро-сов о недоверии к деятельностисвоих избранников. Тогда же будетисполнен сам собой, без особыхспециальных и секретных мер по-следний пункт в перечне вопросовпервой группы – осуществление мерпо противодействию коррупции. От-крытость лишит коррупцию почвы.ИАС УРГ будет обеспечивать взаимо-действие с вышестоящими органамигосударственной власти на уровнерегионов и Российской Федерации,в том числе уже сейчас не представ-ляется быть сложным обеспечениевзаимодействия с государственнымкадастром недвижимости (ГКН) ифедеральной государственной ин-формационной системой террито-риального планирования (ФГИСТП), которая собирает в себя дан-ные всех регионов и муниципаль-ных образований по стратегиям со-циально-экономического развития,документам территориального пла-нирования и градостроительного зо-нирования. Заметьте, что на право-вое регулирование ведения этихсистем уполномочен не Минстрой Рос-сии, а Министерство экономическогоразвития Российской Федерации.Таким образом, ИАС УРГ сможетобеспечить целостность городской

политики, согласованность всех ре-шений как по вертикали, так и по го-ризонтали. С помощью системыможно полностью исключить ненуж-ные, пустые действия, дублированиеи противоречия как на уровне при-нятия стратегических решений, таки при выполнении тактических каж-додневных действий. Система соз-даст условия для стопроцентнойреализации решений генеральногоплана, так как обеспечит электрон-ную маршрутизацию всех процес-сов, направленных на создание каж-дого предусмотренного в генпланеобъекта.Система позволит создать электрон-ную целевую модель городского раз-вития, основу которой составляютинтегральные целевые показателипо всем направлениям муниципаль-ной ответственности, определенныестратегией социально-экономиче-ского развития и генеральным пла-ном относительно аналогичных ис-ходных показателей. Достижениевсех интегральных целевых показа-телей планируется поэтапно и с про-странственной привязкой. Для до-стижения интегрального целевогопоказателя в каждом ведомстве раз-рабатываются свои целевые модели,включающие в себя группы темати-ческих показателей, достижение ко-торых обеспечит получение интег-рального показателя, отражающегод о с т и ж е н и е з а п л а н и р о в а н н о г означения улучшения городской сре-ды в части, например, транспортнойинфраструктуры. Интегральным по-казателем качества транспортнойинфраструктуры может быть доступ-ность для населения всех социальнозначимых объектов и мест приложе-ния труда – 30 минут. Этот показа-тель понятен всем жителям и легкоможет быть проконтролирован. Адля того чтобы достичь желаемогозначения, нужно: проложить 100 ки-лометров новых дорог; построить 20новых остановок общественноготранспорта; построить 5 развязок;изменить маршруты общественноготранспорта и еще много чего. Так повсем направлениям.Все мероприятия, заложенные в си-стему целевых моделей, должныбыть доступны всем и связаны сбюджетом. Для создания такой си-стемы нужна, конечно, большая про-фессиональная воля, нужна высокаяответственность муниципальногослужения.

Конечно, для реализации такого пред-ложения нужна не только продуман-ная идеология, но и проработаннаяметодология, и высокие ИТ-техноло-гии. Еще несколько лет назад я бы нерискнула выйти с таким предложени-ем, сегодня же ИТП «Град» разработалпрограммный комплекс ИАС «Градо-устройство», который занял первоеместо на конкурсе Аналитическогоцентра при Правительстве РФ «Луч-шие информационно-аналитическиеинструменты – 2016» в номинации«Лучшее информационно-анали-т и ч е с к о е р е ш е н и е д л я о б р а б о т -к и п р о с т р а н с т в е н н ы х д а н н ы х »(https://itpgrad.ru/node/2331), и го-тов предложить свои услуги смелымгородам, которые поставили для се-бя цель обеспечения устойчивогоразвития.Лучшее – не враг, а друг хорошего!Для реализации предлагаемого подхо-да внесение изменений в федеральноезаконодательство не требуется.

ИАС УРГ сможет обеспечить це-лостность городской политики,согласованность всех решенийкак по вертикали, так и по гори-зонтали. С помощью системыможно полностью исключить не-нужные, пустые действия, дуб-лирование и противоречия какна уровне принятия стратегиче-ских решений, так и при выпол-нении тактических каждоднев-ных действий. Система создастусловия для стопроцентной реа-лизации решений генеральногоплана, так как обеспечит элек-тронную маршрутизацию всехпроцессов, направленных насоздание каждого предусмот-ренного в генплане объекта. Система позволит создать элек-тронную целевую модель город-ского развития, основу которойсоставляют интегральные целе-вые показатели по всем направ-лениям муниципальной ответ-ственности, определенныестратегией социально-экономи-ческого развития и генеральнымпланом относительно аналогич-ных исходных показателей.

ОБ ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯРАЗВИТИЕМ ГОРОДА

Ключевой вопрос – как связанымуниципальные программы с ге-неральным планом и прочимиградостроительными документа-ми? Что первично? Градострои-тельный кодекс РФ внятного от-вета на этот вопрос не дает,генеральные планы должны учи-тывать мероприятия программ,а программы должны разраба-тываться с учетом генеральныхпланов. И те, и другие изна-чально могут не соответствоватьдруг другу, но их в течение по-лугода нужно приводить в соот-ветствие. Что это за механизмы?Повсеместно такие требованияне исполняются, да и исполне-ние их не обязательно, так какникаких наказаний не предусмотрено и способовконтроля также нет.

О СВЯЗИ И ПРЕЕМСТВЕННОСТИ РАЗЛИЧНЫХ ВИДОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ

30 № 4/2016


окументация по пла-н и р о в к е т е р р и т о -р и и п о д г о т а в л и в а -е т с я применительнок застроенным и под-

лежащим застройке территориям вцелях определения местоположенияграниц элементов планировочнойструктуры, границ образуемых и из-меняемых земельных участков.Документация подготавливаются вдвух видах: как проект планировкитерритории и как проект межеваниятерритории. Эти документы могутподготавливаться либо совместно, ли-бо раздельно.Проект планировки территории не-обходим для выделения элементовпланировочной структуры (кварта-лов, микрорайонов, районов и иныхподобных элементов), установленияграниц территорий общего пользова-ния, установления границ зон плани-руемого размещения объектов капи-тального строительства, определенияхарактеристик и очередности плани-руемого развития территории.Проект межевания территории подго-тавливается применительно к терри-тории, расположенной в границах од-ного или нескольких смежныхэлементов планировочной структуры,границах определенной правиламиземлепользования и застройки терри-ториальной зоны и (или) границахустановленной схемой территориаль-ного планирования муниципальногорайона, генеральным планом поселе-ния, городского округа функциональ-ной зоны.Проект межевания как самостоятель-ный документ выполняется в целях:

1) определения местоположения гра-ниц образуемых и изменяемых зе-мельных участков;2) установления, изменения, отменыкрасных линий для застроенных тер-риторий, когда необходимо толькоизменение границ территорий обще-го пользования.В остальных случаях должны подго-тавливаться проекты планировки тер-ритории с последующим ее межева-нием, за исключением случая, когдареализуется договор на освоение дан-ной территории в целях строитель-ства жилья экономического класса вграницах заранее выделенного соот-ветствующего по назначению земель-ного участка, для которого не требу-ется изменение границ этого участка.В этой ситуации выполняется схемапланировочной организации земель-ного участка.Проект межевания территории, вы-полняемый в виде отдельного доку-мента, до утверждения проходитпроцедуру публичных слушаний,организуемую в том же режиме, как идля проекта планировки территории.Практика применения Градострои-тельного кодекса Российской Федера-ции показывает, что использованиепоследовательности изложения пра-вовых норм этого документа в каче-стве методологии подготовки градо-строительной документации создаетдополнительные «административныебарьеры» на пути формированияэстетически ценной и компози-ционно выразительной материально-пространственной среды.Эти «барьеры» выступают в виде из-лишней регламентации, одноместно

К вопросу о совершенствованиитехнологического процесса подготовкидокументации по планировкетерритории

С.Д. Митягин (ПАО «ОМСКНЕФТЕХИМПРОЕКТ», Санкт-Петербург)

ДМитягин Сергей Дмитриевичв 1970 г. окончил Ленинградский инженерно-строительный институт.Заслуженный архитектор РоссийскойФедерации, доктор архитектуры,профессор, ак. МАНЭБ, советник РААСН. С 2015 г. – главный архитектор ПАО «ОМСКНЕФТЕХИМПРОЕКТ».Автор более 70 градостроительныхпроектов, более 300 научных и около 100 научно-методических и научно-исследовательских работ. Основные направления научной итворческой деятельности: правовое иметодическое обоснование, технология градостроительного проектирования как природопреоб-разующий и средоформирующийфактор деятельности.


31

устанавливаемой в правилах земле-пользования и застройки, подготавли-ваемых для всей территории город-ского округа, поселения, в частности,путем закрепления в градостроитель-ных регламентах предельной высотызастройки. Требование распростране-ния норм градостроительного регла-мента на все земельные участки од-ной территориальной зоны приводитк совершенно невыразительным ар-хитектурно-пространственным реше-ниям ее застройки.Вместе с тем Градостроительный ко-декс Российской Федерации позво-ляет подготавливать правила земле-пользования и застройки всейтерритории поселения, городскогоокруга не одновременно после утвер-ждения генерального плана, а по ча-стям (ч. 1 ст. 31 ГрК РФ). Поэтому, ког-да проявляются вполне конкретныеинвестиционные намерения, ясныпланировочные ограничения и архи-тектурно-композиционные задачи позастройке территории, можно болееобоснованно формировать правила

землепользования и застройки в свя-зи с подготовкой документации попланировке территории.Отнесение подготовки правил земле-пользования и застройки к блоку до-к у м е н т а ц и и п о п л а н и р о в к е т е р -р и т о р и и п о з в о л и т, и с п о л ь з уяустановленное генеральным планомпоселения, городского округа функ-циональное назначение конкретнойтерритории и характеристики видовее застройки, подготовить и закре-пить на уровне градостроительногосовета поселения, городского округаархитектурно-пространственное ре-шение, которое, в свою очередь, легкоописывается положениями градо-строительных регламентов застройкиучастков и служит системой требова-ний к архитектурно-строительнымпроектам объектов строительства,размещаемых на данных участках.В этом случае информационно-тех-нологическая карта подготовкиградостроительной документациибудет выглядеть следующим обра-зом (рис. 1).

На основе генерального плана посе-ления, городского округа последова-тельно подготавливается документа-ция по планировке территорийфункциональных зон с выделениемполигональных и линейных объектов– элементов планировочной структу-ры, территорий общего пользования,зон с особыми условиями использова-ния территории.Сформированные и наглядно пред-ставленные архитектурно-простран-ственные решения застройки соот-ветствующего назначения даютвозможность одновременно с утвер-ждением плановых (положений ли-ний регулир о в а н и я г р а д о с т р о и -т е л ь н о й д е я т е л ь н о с т и , к р о м ел и н и й регулирования градострои-тельной деятельности – красныхлиний инженерных и транспорт-ных коммуникаций, границ терри-торий общего пользования, границзон охраны различного назначе-ния, линий застройки) утвердитьградостроительные регламенты иположение территориальных зон в

1 Информационно-технологическая карта подготовки градостроительной документации

32 № 4/2016


границах выделенных элементовпланировочной структуры террито-рии, а также установить межевыелинии земельных участков – осно-ву кадастрового деления (межева-ния) территории.Последним этапом использованияподготовленной градостроитель-ной документации становится ин-теграция необходимых сведений вградостроительных планах земель-ных участков, где характеризуютсядопустимые места размещения(пятна) застройки, виды и объектыдопустимого строительства, место-положение трасс инженерных ком-муникаций и определяются такжеместа размещения объектов благо-устройства.В этом свете будут созданы правовыенормы, закрепляющие архитектурно-планировочную композиционную вы-разительность застройки в границахкаждого участка территориальныхзон. Частные случаи измененияпредельных параметров плотностизастройки, высоты сооружений ивеличины отступов застройки отграниц земельных участков в зави-симости от конкретных градо-строительных ситуаций станут до-пустимы только в результате

внесения изменений в документа-цию по планировке территории. Вправовом поле следует усилитьзначение подготовки вариантовпланировочных и (или) объемно-пространственных решений за-стройки территории элементовпланировочной структуры жилых иобщественно-деловых зон (п. 9 ч. 4ст. 42 ГрК РФ), более того, было быправильно распространить это по-ложение также на иные территори-альные зоны поселений и город-ских округов в целях исключениянеоднозначных трактовок положе-ний действующей редакции Градо-строительного кодекса РоссийскойФедерации.В отношении регламентов подго-товки документации по планировкетерритории может быть утвержденаорганизационно-технологическаякарта (рис. 2), которая показываетвзаимодействие органов государст-венной власти и местного само-управления в области подготовкиградостроительной документации,определения границ разработкидокументов, заключения договоровна подготовку такой документации,ее видов, особенностей согласова-ния и утверждения.

2 Организационно-технологическая карта подготовки документации по планировке территории

Проект планировки территориинеобходим для выделения эле-ментов планировочной структу-ры (кварталов, микрорайонов,районов и иных подобных эле-ментов), установления граництерриторий общего пользова-ния, установления границ зонпланируемого размещения объ-ектов капитального строитель-ства, определения характери-стик и очередностипланируемого развития терри-тории.Проект межевания территорииподготавливается применитель-но к территории, расположен-ной в границах одного или не-скольких смежных элементовпланировочной структуры, гра-ницах определенной правиламиземлепользования и застройкитерриториальной зоны и (или)границах установленной схемойтерриториального планирова-ния муниципального района, ге-неральным планом поселения,городского округа функцио-нальной зоны.

ПРОЕКТЫ ПЛАНИРОВКИИ МЕЖЕВАНИЯТЕРРИТОРИИ


33

од понятием «ком-фортная» среда обита-ния подразумеваетсяне только удобная (всмысле рациональ-

ном), но и бесконфликтная, без-опасная (в смысле социальном)среда. Часто употребляется понятие«дружественная». Именно это значе-ние внутреннего состояния комфортачеловека в его биосоциальном аспек-те является одним из важнейших па-раметров оценки качества материаль-но-пространственной среды нашихсовременных поселений.Каждый из нас (жителей мегаполисовили небольших населенных мест),будь он простым рабочим или высо-кообразованным представителем на-учной элиты, способен отчетливо(каждый по-своему) ощущать это са-мое чувство комфорта среды обита-ния (городской среды) на подсозна-тельном уровне: хорошо мне тут,комфортно или нет. Для «чистоты экс-перимента» следует абстрагироватьсяот частностей и рассматривать каждо-го человека как потребителя опреде-ленного количества необходимыхбиоэнергетических ресурсов для под-держания жизнедеятельности надостаточном (в современном пони-мании) уровне. Каждому из нас не-обходимо примерно одинаковое ко-личество чистого воздуха, солнечногосвета, пищи, а также пространства,выраженного квадратными и куби-ческими метрами, для организациинормального процесса своей жиз-недеятельности. Общеизвестныепрописные истины, ничего нового.Однако, видимо, не для всех. Опреде-ленная доля субъектов градостроитель-ных отношений (ст. 5 ФЗ № 190-ФЗ«Градостроительный кодекс Россий-ской Федерации») не разделяет этихистин или просто не знает о них (на-ивно предположим мы). Печальнее

всего, что именно наиболее несведу-щие субъекты, отягощенные при этомвластными полномочиями, зачастуюимеют решающее влияние на приня-тие важнейших градостроительныхрешений. Если согласно нашим пред-положениям это происходит от не-хватки знаний или профессионально-го опыта, то цель настоящей статьи –восполнить такой пробел в знаниях.Тем более что ее объем сопоставим собъемом лекции для студентов 2-3курсов вуза.В действующих нормативах градо-строительного проектирования, на-пример, Московской области, в таб-лице № 2 «Расчетные показателиинтенсивности использования жилыхтерриторий. . .» нормативный показа-тель плотности населения для жилогорайона колеблется от 98 чел/га (присредней этажности в 1 этаж) до 270 чел/га(при 17-этажной застройке). По на-шим современным меркам кажется,что цифры вполне гуманные. Но вот встолбце таблицы, относящемся ккварталу, плотность застройки приво-дится только в кв. м/га, а «потолок»плотности установлен на 20 тыс. кв.м/га, что по социальному нормативу(18 кв. м/чел) позволяет расселить бо-лее тысячи жителей на гектаре. А еслижилье реализуется по коммерческойсхеме, то кто там смотрит, скольколюдей будет проживать в квартире,доме, квартале, городе?«Серьезные» субъекты градострои-тельной деятельности прекрасно про-информированы, что наша современ-ная нормативно-техническая база (вособенности градостроительная) но-сит рекомендательный характер. Адальше, как в анекдоте: нельзя! Но ес-ли очень хочется, то можно! Иначекак тогда понимать (в конечном ито-ге) содержание п. 7.6 СП 42.13330.2011Градостроительство. Планировка и за-стройка городских и сельских поселе-

Плотность населения как показатель качествакомфорта городской среды

А.Л. ПУТИНЦЕВ (МАРХИ, Москва)

П

Путинцев Андрей Львович в 1981 г. окончил архитектурно-строительный факультетКрасноярского политехнического института по специальности «архитектор»; в 1985 г. – кафедруархитектуры промышленных зданийи сооружений МАРХИ.1985 г. – ассистент кафедры градостроительства Красноярскогоинженерно-строительного института.1991-1992 гг. – ведущий архитекторподольского филиала ПИ «Мосгражданпроект».1992-2005 гг. – главный архитекторгорода – начальник управления архитектуры и градостроительстваАдминистрации г. Климовска.С 2006 г. по н.в. – директор архитектурного бюро ООО «АЛП».Профессор кафедры градостроитель-ства МАРХИ, кандидат архитектуры.Область научных и практических интересов: управление территори-альным развитием поселений;градоустройство, градостроительнаяреконструкция; проблемы развитиямалых и средних городов; нормативно-правовая база градостроительной деятельности; архитектурное образование.

34 № 4/2016


ний. Актуализированная редакцияСНиП 2.07.01-89*, где говориться, что«плотность застройки жилых, обще-ственно-деловых и смешанных зонследует принимать в соответствии срегиональными градостроительныминормативами с учетом установленно-го зонирования территории, типа иэтажности застройки, дифференциа-ции территории по градостроитель-ной ценности…» и т.д. и т.п. Венчаетэто пункт, как и в прошлой редакцииСНиПа, короткий абзац: «Расчетнаяплотность населения микрорайонапри многоэтажной комплексной за-стройке и средней жилищной обеспе-ченности 20 кв. м на 1 чел. не должнапревышать 450 чел./га».Вот эта ключевая фраза и оставляетлазейку для того, чтобы домострои-тельные комбинаты и другие строи-тельные «бизнесмены» уродовали об-лик наших и без того убогих городов,заваливая их пространства своей мо-рально устаревшей и низкокачествен-ной продукцией.Кроме этого, редакция СП 42.13330.2011более не содержит пункта, аналогич-ного п. 2.13 «При проектировании жи-лой застройки следует предусматри-вать размещение площадок, размерыкоторых и расстояния от них до жи-лых и общественных зданий прини-мать не менее приведенных в табл.2. . .». Сейчас в новом СП эти парамет-ры предлагается определять регио-нальными градостроительными нор-мативами с учетом демографическойструктуры населения в зависимостиот типа дома и других местных осо-бенностей с учетом Приложения Д. Содной стороны, это верно, учитываяприродно-климатическое разнообра-зие разных регионов страны, а с дру-гой – не очень, т.к. вразумительногообоснования общих принципов под-хода к разработке предельных значе-ний этих параметров не предлагается.Если раньше площадь земельногоучастка при многоквартирном жиломдоме, приходящаяся на 1 жителя, со-с т а в л я л а п о н о р м ат и в а м о к о л о9-10 кв. м (с учетом площадок для хо-зяйственных и рекреационных нужд,парковок, благоустройства и озелене-ния), то сейчас неизвестно, сколько.Поэтому неудивительно, что сейчаскаждый застройщик будет использо-вать любую возможность увеличиватьплотность застройки принадлежаще-го ему участка, пользуясь такой нор-мативной базой, и не убеждать упол-номоченные структуры согласовать

проект в виде «исключения». Подоб-ные «исключения» и раньше были,скорее, правилом.В своей 25-летней практике работы вобласти градоустройства (в качествекак главного архитектора города, таки практикующего руководителя про-ектного бюро) я только два раза стал-кивался с застройщиком (заказчи-ком), который не пытался «выжать» изпредоставленного под застройкуучастка максимум возможных и не-возможных квадратных метров и, со-ответственно, прибыли. Я бесконечноуважаю этих людей, зная, в какихусловиях и в какой «атмосфере» при-ходится заниматься реализацией про-ектов. Общеизвестно, что подавляющеебольшинство представителей строи-тельного бизнеса стремятся реализо-вывать свои проекты максимальноблизко к цифре 450 чел/га, а многие,наиболее «заслуженные» и «прибли-женные», «выдают на-гора» рекордные5 0 0 и б о л е е ч е л о в е к н а г е к т а р !Обоснование находится всегда – в го-родах Подмосковья ведь столько про-блем: аварийный и ветхий жилойфонд, многодетные, военные пенсио-неры, инвалиды и другие льготные ка-тегории граждан, нуждающиеся в со-циальном жилье! И подмосковныевласти всегда шли инвесторам на-встречу в этих вопросах, сплошь и ря-дом в качестве «исключения» согласо-вывая отступления от нормативов.Вместо предельно допустимых 17 эта-жей – 22 и выше! Яркий пример –строительство микрорайонов «Куз-нечики» в г. Подольске на 100 тыс. (!)жителей (предназначавшийся для за-селения главным образом пенсионе-рами Министерства обороны) и«Юго-Западный» (на 50 тыс. жителей).Для города, население которого былоуже около двухсот тысяч, такой стре-мительный прирост жилого фондадолжен был повлечь за собой карди-нальную «перекройку» планировоч-ной структуры. Градостроительнаяпроработка проекта за «хлопотами»радетелей «об устойчивом развитиитерритории» была настолько серьезноорганизована, что на отсутствие эле-ментарного выезда (дороги) из ново-го района обратил внимание Предсе-датель Правительства РФ во времясвоего рабочего визита в город! Все,что было предусмотрено адаптиро-вать в городском организме к изме-няющимся условиям и появлению но-вого «Юго-Западного» микрорайона,

– это строительство троллейбуснойлинии и реконструкция проезжей ча-сти ул . Кирова – автомагистралиг о р о д с к о г о з н а ч е н и я , п о к о т о -р о й о с у щ е с т в л я л а с ь е д и н с т в е н -ная транспортная связь с городом.Район, строительство которого нача-лось более 10 лет назад, лишь в сен-тябре 2016 года получил второй авто-мобильный выезд – на новый участокобъездной дороги г. Подольска. И хо-тя автовладельцам всего города сталолегче, количество пробок, их протя-женность в пространстве и времениуменьшились, в системном планеничего не изменилось: новая «точеч-ная» и «квартальная» застройка в По-д о л ь с к е п р о д о л ж а е т с я н ас у щ е с т в у ю щ е й п е р е г р у ж е н -н о й г о р о д с к о й инфраструктуре,продираясь все ближе к центральнойи исторической части города. Винитьздесь городские власти сложно. Отних практически ничего не зависит.Все, на что способны органы управле-ния города в области «градоустрой-ства» (как практически по всей странена муниципальном уровне), – это бла-гоустройство 2-3 главных улиц и пло-щадей. Такова бюджетная и налоговаяполитика «вертикали», связывающаяих по рукам и ногам. Возвращаясь к судьбе подольскогорайона «150-тысячника», сегодняможно смело резюмировать следую-щее:– качество комфорта его жилой средыв значительной степени проигрываетдругим районам города, в особенно-сти тем, где преобладает застройка до9 этажей, в силу более жесткого внут-реннего микроклимата, обусловлен-ного высотной застройкой;– в районе отсутствует продуманная иструктурированная система обслужи-вания жителей (она складываетсяспонтанно, сама по себе, путем пере-вода жилых помещений первых эта-жей в нежилые с дальнейшим приспо-соблением оных под магазины, лавки,юридические и прочие конторы);– внутридворовые территории, необеспеченные достаточным количе-ством парковок, буквально забиты ав-томобилями жильцов, что являетсяпостоянным источником конфликтов;– большая часть военнослужащих, длякоторых московский регион не яв-ляется родным, перепродали кварти-ры жителям южных регионов Россиии Средней Азии, в связи с чем район внастоящее время все более приобре-тает черты «эмигрантского анклава».


35

Этот и множество таких же, ставшихтипичными примеров современногороссийского «градостроительства» по-казывают, что несоблюдение толькоодного нормативного показателя ве-дет не просто к ухудшению качестваусловий проживания огромного коли-чества городского населения, но и,что гораздо серьезнее, к обострениюсоциальных проблем и напряженно-сти в обществе.Сторонниками подобного современ-ного многоэтажного строительствамогут быть только те, кто точно нипри каких обстоятельствах не станетжить в собственных «произведениях».Эти люди живут в «скромных», хоро-шо обустроенных 1-2-этажных кот-теджных поселках с детскими садами,фитнес-центрами, магазинами и дажезаправками на их территории. Там,где вероятность социальных кон-фликтов сведена к минимуму.В качестве информации к размышле-нию приведу такой сравнительныйпример. Территория подмосковно-го г. Климовска (южнее г. Подольска ив 25 км от МКАД) составляет 17 кв. км,население – 56 тыс. чел., плотностьнаселения – 3 тыс. чел./кв. км. Городрасположен в окружении лесных мас-сивов, в более благоприятных усло-виях, чем Подольск. В структуре сели-тебной территории 1-2-этажнаязастройка занимает около 50%. ГородБаден (Бай Вин) расположен в 26 км кюгу от г. Вена (Австрия). Территория –30 кв. км, население – 25 тыс. чел.,плотность населения – 930 чел./кв. км.Город расположен на стыке степнойзоны и лесистых предгорий землиНижняя Австрия. Этажность застрой-ки – 2-4 этажа.Если сравнивать столицы России иАвстрии, Москву и Вену, картина скла-дывается не менее живописная. Пло-щадь территории Москвы – 870 кв. км(в пределах МКАД), с учетом террито-рий «новой Москвы» и других, что заМКАДом, – более 2 тыс. кв. км. По дан-ным статистики 2016 г. в Москве про-живает 12,3 млн чел., а значит, чтовнутри МКАД население составляет неменее 11,5 млн чел. Соответственно,плотность населения Москвы (внутриМКАД) составляет 13 тыс. чел./кв. км.Те р р и т о р и я с т о л и ц ы А в с т р и и –414 кв. км, население – 1,7 млн чел.,плотность населения – 4 тыс. чел./кв. км.Сравнительный анализ показывает,что и в том, и в другом случае плот-ность населения российских городов

более чем в 3 раза выше австрийских,подавляющего большинства другихевропейских, североамериканских идаже азиатских городов (Китая и Япо-нии) (рис. 1). Изучив при желаниистатистику негативных социальныхявлений в перечисленных городах,вы, без сомнения, найдете почти пря-мую зависимость их роста с величи-ной плотности населения. Урбанизи-рованный или природный ландшафтсами по себе не являются источника-ми конфликтов и социальной напря-женности. Эту напряженность прино-сят с собой люди – социальныесубъекты, и чем их больше поместитьв ограниченный объем, тем чаще бу-дут сталкиваться их интересы, темдискомфортнее они будут себя чув-ствовать.Может быть, кто-нибудь из правитель-ственных стратегов объяснит нам сутьэтой урбанистической доктрины? Длячего стране с населением, не дотяги-вающим до 150 миллионов, с самойбольшой территорией на свете сго-нять своих граждан, проживавшихстолетия «широко и свободно», в пе-ренаселенные бетонные «муравейни-ки»? Гражданам этого хочется, ихспросили об этом? Почему желаниемиллионов россиян жить достойно имнение подавляющего большинствапрофессиональных градостроителейигнорируются в угоду желания «житькрасиво» немногочисленной «эли-ты» от строительного комплекса?Неужели в Правительстве РФ, Мин-строе, Минэкономразвития нет руко-водителей, способных понять аб-сурдность такой градостроительнойполитики, ведущей в конечном счете

к разрушению складывавшейся века-ми системы расселения. В то время,когда столичный московский регионстремительно «осваивается» самыми«варварскими» методами, малые исредние города, поселки и деревнироссийской глубинки также стреми-тельно деградируют и исчезают физи-чески.На состоявшемся в мае 2016 г. вМоскве заседании Государственно-го Совета РФ по вопросам развитиястроительного комплекса и совер-шенствования градостроительнойдеятельности в речи Президента РФВ.В. Путина прозвучал призыв к тому,чтобы «строительство новых кварта-лов не приводило к критической пе-регрузке инфраструктуры, преждевсего … социальной и транспортной,ведь градостроительство – это созда-ние благоприятных, комфортныхусловий для жизни и работы людей».Однако опять что-то не вызвало уве-ренности в том, что этот наказ будетвыполняться… Наверное, следующаяфраза: «Правительство должно под-держать те регионы, которые готовывключиться в создание таких совре-менных городских пространств, ком-фортных и необходимых людям». Ачто, хочется задать вопрос, это делосугубо добровольное и личное? Мож-но «включиться», а можно и нет? Это унас необязательная, а «произвольная»программа!? То есть опять никакой го-сударственной воли и политики? Управленцы муниципального уровня,ежедневно решающие «земные» про-блемы населения, хорошо знают та-кие серьезные проблемы Подмос-ковья, как катастрофическая нехватка

1 Плотность населения крупнейших городов мира

36 № 4/2016


территорий под кладбища и полиго-ны твердых бытовых отходов. Реше-ние этих задач в «отдельно взятом»Подмосковье (и Москве – куда тут безнее!) – вопрос их выживания, есликто-то еще не понял. В регионе пло-щадью 44 тыс. кв. км проживает более20 млн человек, производящих еже-годно 20% всех отходов страны. Загод в Москве и области умираетоколо 250 тыс. человек, которых нуж-но где-то и как-то хоронить. За 25лет постсоветской истории к реше-нию этих двух проблем, по моемумнению, не приблизились ни нашаг. Статьи и репортажи, появляю-щиеся в прессе и на ТВ, сообщаютнам все эти долгие годы о могуще-стве «мусорной» и «похоронной»мафии, констатируя, по-видимому,полное бессилие государства… Господа девелоперы и ответственныечиновники! В Москве и регионе ужевполне достаточно жилых комплек-сов, коттеджных поселков и прочегоархитектурного ширпотреба, которыйвы именуете не меньше чем «Версаля-ми», «Изумрудными Ривьерами» ипрочими «Жемчужинами» заМКАДья!Вы считаете, что придуманная ваши-ми «имиджмейкерами» топонимикаместа как-то способна изменить отно-шение жителей к своему вновь при-обретенному недвижимому имуще-ству? Восторг от приобретениясовременной «однушки» или модной«студии», оформленной по ипотеке,итак-то не слишком велик и улетучи-вается моментально, когда на твоем22-м этаже у лифта собирается еще8-10 таких «счастливцев»-соседей,чтобы успеть с утра-пораньше до об-разования «пробок» на дороге отвезтиребенка в садик или школу (или са-мим добраться на работу)! Когда нанаших перегруженных и зачастую из-ношенных инженерных сетях слу-чаются аварии, жить на этом 22-м эта-же с «великолепным видом насосновый бор» и соседний «небо-скреб» становится вообще невыноси-мо: ни коляску спустить, ни удобства-ми воспользоваться! Как, интересно,оценивают комфорт городской средыжители подмосковных Реутова, Бала-шихи, Железнодорожного, Мытищ,Котельников и других городов? Есть,разумеется, исключения. Но ис-ключения малочислены по опреде-лению. А правило в нашем случае –это печаль и непроходящее чувстворазочарования.

Предлагаю принять в качестве «гипо-тезы» такое утверждение: качество ипоказатели комфорта городской сре-ды напрямую зависят от плотностинаселения территории и находятся награни 150-200 чел./га. Доказывать этос математической точностью не яв-ляется задачей статьи – это предметнаучного исследования. Для упроще-ния задачи не станем ворошить мно-гочисленные инженерно-техниче-ские, строительные и планировочныенормы СНиПов, ТСНов, СП, ГОСТов ит.п. документов, выведя «за скобки»рассматриваемой проблемы всю тех-ническую часть градостроительного иархитектурного проектирования.Рассмотрим понятие комфорта средыобитания с точки зрения биологиче-ского организма, коим любой из насявляется. Важнейшим при рассмотре-нии нашей «гипотезы» будет понятие«биополя». В серьезной науке, строгоговоря, такое понятие стараются неиспользовать и употребляют другое:«физическое поле биологическогообъекта». В советские времена в Институте ра-диотехники и электроники АН СССРбыли начаты исследования физиче-ских полей биологических объектов сцелью создания дистанционных не-воздействующих методов медицин-ской диагностики. Большая часть на-учных исследований, ведущихся вэтом направлении, являются засекре-ченными по очевидным причинам(т.к. проводятся в военных целях) ли-бо носят псевдонаучный характер(например, о «паранормальных» явле-ниях).В журнале «Вестник Академии наукСССР» было напечатано интервьюкорреспондента журнала А.И. Козло-вой с руководителем этих исследова-ний – заместителем директора инсти-тута, членом-корреспондентом АНCCCР Ю.В. Гуляевым и заведующимлабораторией радиоэлектронныхметодов исследования биологиче-ских объектов, доктором физико-математических наук Э.Э. Годиком.Вот некоторые выдержки из нее:«Ю.В. Гуляев. Вокруг любого биологи-ческого объекта в процессе его жизне-деятельности возникает сложная кар-тина физических полей. Ихраспределение в пространстве и из-менение во времени несут важнуюбиологическую информацию, кото-рую можно использовать, в частности,в целях медицинской диагностики.

Э.Э. Годик. Прежде чем ответить наэтот вопрос, замечу, что в работах поизучению физических полей био-логических объектов первый этап,безусловно, должен быть эксперимен-тальным… Прежде всего нужно былосформулировать, о каких полях идетречь. Естественно, что биологическийобъект, как любое физическое тело,должен быть источником равновесно-го электромагнитного излучения. Длятела с температурой около 300 К такоетепловое излучение наиболее интен-сивно в инфракрасном диапазоневолн. В этом диапазоне биологиче-ский объект, например, человек, излу-чает очень большую мощность –п р и м е р н о 1 0 м В т с к в ад р ат н о г осантиметра поверхности своего тела,в целом около 100 Вт. Это излучениедалеко уходит от человека, попадая вокно прозрачности атмосферы (дли-на волны 8-14 мкм).Ю.В. Гуляев. Хочу подчеркнуть, что насинтересуют не сами по себе электро-магнитные излучения, которые уходятот биологических объектов, а возмож-ность переноса по этим каналам ин-формации, связанной с работой внут-ренних органов.Э.Э. Годик. Следующий канал (диапа-зон волн) – радиотепловое излучение,несущее информацию о температуреи временных ритмах внутренних ор-ганов человека. Чем больше длинаволны, тем с большей глубины можнозарегистрировать излучение. Так, в де-циметровом диапазоне волн удаетсярегистрировать сигналы с глубины до5-10 см. <…> Для магнитных полей (вотличие от электрических) ткани био-логического объекта не являются эк-раном, поэтому, регистрируя маг-нитные поля, можно с большейточностью локализовать их источни-ки. Это, в частности, представляетбольшой интерес для исследованиядеятельности мозга. Сейчас работытакого рода, сулящие большие пер-спективы для медицинской диагно-стики, стали широко развиваться вмире. Ю.В. Гуляев. Состояние биообъекта су-щественно нестационарно. По этойпричине картину его физических по-лей можно изучать лишь путем при-вязки к быстро меняющемуся психо-физиологическому состоянию. Дляэтого одновременно с физическимиизмерениями физиологи должны ре-гистрировать различные физиологи-ческие параметры биообъекта. Кроме


37

того, любой биообъект – динамиче-ская саморегулирующаяся система,поэтому в картине его физическихполей должны существенно про-являться характеристики регуля-торных систем гомеостаза. Иссле-дование таких систем такженевозможно без тесного сотрудни-чества с физиологами».Эта подробная ссылка к научным ис-следованиям советского периода го-ворит об объективности и важностиявлений, о которых идет речь. Поня-тие «физическое поле биологическо-го объекта» как совокупности различ-ных физических излучений и полей,исходящих от человеческого организ-ма, мы по-философски будем интер-претировать и называть просто «био-поле».Итак, биополе – объективно. Каждыйиз нас испытывал чувство как ком-форта, так и дискомфорта, находясь вкомпании разных людей. Каждый всвоей жизни испытывал влияние «ау-ры» другого человека, не видя его ви-зуально, а чувствуя его, что называет-ся, «спиной». Разные исследователи,используя современное физическоеоборудование, утверждают, что раз-мер биополя человека составляет2,5-4 м в радиусе от него. Есть люди, укоторых влияние их биополя состав-ляет 10-15 м. Не секрет также, что био-поля разных субъектов бывают разны-ми как по размеру, так и поэмоционально-психологическому со-стоянию.Давайте предположим, что биополе срадиусом 5 м – это достаточно для то-го, чтобы находиться в своей «скорлу-пе», комфортном психологическомравновесии среднестатистическомучеловеку. Тогда получается, что пло-щадь этого двухмерного пространствадля сохранения психологическогоравновесия составит около 80 кв. м., аобъем этого пространства – 350-400 куб. м. Простой математическийрасчет показывает, что в этом случаена 1 га территории (10 тыс. кв. м) в од-ном уровне «комфортно» (теоретиче-ски бесконфликтно) могут сосуще-ствовать 125 человек. Относительно«комфортно», разумеется, без учетаобъектов обслуживания, рекреации,транспорта, мест приложения труда ит.д. Если добавить все вышеперечис-ленное, то плотность должна снизить-с я о р и е н т и р о в о ч н о в 1 , 5 - 2 р а з а(исходя из размеров селитебнойтерритории, составляющей 40-60%

площади поселения в среднем) до60-85 чел/га. При многоэтажной за-стройке, разумеется, этот показательдолжен возрастать. До каких преде-лов? А это, как говорят, вопрос целеполага-ния. Если руководствоваться положи-тельными примерами градострои-тельной науки и практики какзарубежной, так и отечественной, за-ботой о конкретных жителях и здра-вым смыслом, то пределы эти давноизвестны: средняя этажность длякрупных и крупнейших городов (от100 тыс. жителей и выше) – 5-9 этажейи для средних и малых городов (20-50 тыс. жителей) – 2-4 этажа. Еслицель – продолжать «ублажать» богатыхи обеспеченных застройщиков и куль-тивировать коррупцию раздутого чи-новничьего аппарата, то будем про-должать жить, как сейчас.Говоря о величине «плотности населе-ния», имеет смысл обсуждать толькопредельно высокий ее порог, которыйможет быть. Соответственно, он дол-жен сегодня нормироваться на уровне«жилая группа» –«квартал» как наибо-лее высокий. Рыночные механизмыреализации градостроительных про-ектов должны учитываться при управ-лении развитием городов, где сегодняв условиях реконструкции террито-рии довольно проблематично выде-лить большие участки. Ограничиваюти территориальные, и бюджетные воз-можности застройщиков и муниципа-литетов. Поэтому сегодня наиболеераспространен в употреблении тер-мин «жилой комплекс», под которымможет пониматься как отдельно стоя-щий жилой дом, так и группа домов собъектами обслуживания. Практиче-ски «жилой комплекс» может занятьтерриторию планировочного кварта-ла, ограниченного красными линия-ми и другими параметрами, опреде-ленными в градостроительнойдокументации. Нормативно необходимо ограничитьразмеры «квартала» в красных линияхдля разных категорий населенныхпунктов (крупные-средние-малые),исходя из современных требований кразвитию системы общественного иличного транспорта, систем инженер-ного обеспечения, объектов сферыобслуживания и рекреации. По плот-ности автодорог и других видовтранспорта на урбанизированных(застроенных) территориях мы такжеотстаем от развитых экономик мира в

2-3 раза. По другим объектам обслу-живания и рекреации, в том числеспорта, еще больше. А это также сла-гаемые ощущения уровня комфортагородской среды.Несовпадение биополей, их «кон-фликт» являются причиной нервныхрасстройств и депрессивных состоя-ний у одних и душевного подъема удругих. Однако, совершенно очевид-но, что каждый человек обладаетсвоим уникальным биополем, котороене терпит «несанкционированныхвторжений» в свое пространство. Не вэтом ли глубинная причина состоя-ния хронического стресса жителейсовременных типовых российскихрайонов и микрорайонов, многоэтаж-ных «муравейников», элитных и неочень, где соседи по лестничной пло-щадке даже не знакомы друг с другом?Невольно на ум приходит сравнениесо строением элементарных частиц:чтобы оставаться стабильными, они«вынуждены» находиться строго напредназначенных им орбитах и рас-стояниях друг от друга… В противномслучае может последовать реакция,иногда ядерная или термоядерная…

Литература1. Градостроительный кодекс Рос-сийской Федерации от 29.12.2004№ 190-ФЗ (принят ГосударственнойДумой РФ 22.12.2004). – «Российскаягазета», № 290, 30.12.2004.2. Федеральный закон от 06.10.2003№ 131-ФЗ «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправленияв Российской Федерации». – «Россий-ская газета», № 202, 08.10.2003.3. СП 42.13330.2011 Градостроитель-ство. Планировка и застройка го-родских и сельских поселений. Ак-туализированная редакция СНиП2.07.01-89*.4. Постановление Правительства Мос-ковской области № 491/20 от24.06.2014 г. «Об утверждении норма-тивов градостроительного проектиро-вания Московской области». –http://mosreg.ru/upload/iblock/978/330466_491.pdf5. Ф и з и ч е с к и е п о л я б и о л о г и ч е -ских объектов // Вестник Акаде-м и и н ау к С С С Р, 1 9 8 3 , № 8 . –http://www.ras.ru/digest/showdnews.aspx?_language=ru&id=7c6bb0e5-efce-4e0d-82f9-797a2540a20b

38 № 4/2016


ациональныйприоритет

Известные примерымассового социального протеста жите-лей промышленных моногородов при-влекли к их проблемам пристальноевнимание власти, общественности иэкспертов. Для спасения моногородовразработаны и пересматриваются раз-личные инструменты поддержки.Минэкономразвития России выполняетмониторинг социально-экономическо-го положения, создан специальныйфонд, проводятся исследования и экс-пертные дискуссии. Справедливости ради нужно отметить,что далеко не все промышленные горо-да необходимо спасать. Многие из нихобладают устойчивым социально-эко-номическим положением и даже неимеют статуса моногорода, хотя фор-мально соответствуют ему. Классически-ми примерами весьма благополучныхмонопрофильных промышленных го-родов без формального статуса являют-ся Кириши и Светогорск в Ленинград-ской области, а также многочисленныегорода присутствия предприятий нефте-газового комплекса. Основная частьпромышленных городов сменила стра-тегию выживания, предусматривающуюобязательное создание либо сохранениерабочих мест на градообразующемпредприятии, на более гибкую страте-гию повышения качества жизни людейчерез комплексное развитие городскойсреды, социальной инфраструктуры исферы услуг. Осенью 2016 года данныйтренд был поддержан на федеральномуровне. Решением Совета при Президенте Рос-сии по стратегическому развитию иприоритетным проектам ключевыми за-дачами комплексного развития про-мышленных городов были признаны: – создание новых рабочих мест, не свя-занных с деятельностью градообразую-щего предприятия; – повышение инвестиционной привле-кательности; – улучшение качества городской среды.

Курс на локализацию

Практика показывает, что многие про-мышленные города с вполне успешны-ми градообразующими комбинатаминаходятся в весьма неблагополучном со-стоянии, уступая по уровню благо-устройства, обеспеченности социальны-ми и коммерческими услугами не толькорегиональным центрам, но и некоторымглубоко дотационным малым городам.Причина кроется в минимальной лока-лизации финансовых ресурсов: градооб-разующее предприятие практически неимеет местных поставщиков, населениетратит значительную часть своих дохо-дов за пределами города, местные пред-приниматели не выдерживают конку-ренции с федеральными сетями.Основная часть налоговых поступленийуходит в вышестоящие бюджеты: с каж-дого собранного в городе рубля лишь30 копеек возвращается в виде пенсий изарплат бюджетникам, 5 копеек форми-руют местный бюджет, и 1-2 копейки по-ступают обратно из вышестоящих бюд-жетов на реконструкцию объектовинфраструктуры. В зависимости от го-рода пропорции могут различаться, нобазовая проблема остается: промышлен-ный город генерирует значительные фи-нансовые потоки, но они в нем практи-чески не задерживаются. В связи с этим можно отметить не-сколько основных задач, направлен-ных на локализацию финансовых по-токов и развитие местной экономикипромышленного города: – привлечение ресурсов государствен-ных программ; – поддержка спроса на продукцию иуслуги местного малого и среднего биз-неса (в т.ч. локализация цепочки поста-вок градообразующего предприятия,стимулирование строительства жилья,развития торговли, общепита и сферыуслуг, поддержка развития туризма);– повышение производительности труда;– вовлечение населения и локального биз-неса в процесс преобразования города.

Как обеспечить привлекательностьпромышленных городов?

А.С. ХОЛОДНОВ («Урбаника»,Санкт-Петербург)

НХолоднов Александр Сергеевичв 2006 г. окончил факультетгеографии и геоэкологии Санкт-Петербургского государственного университета (кафедра экологической безопасности и устойчивого развитиярегионов).Обучался по магистерской программе Sustainable UrbanManagement в Университете г. Лейпциг (Германия).Заместитель генерального директора и соучредитель ООО «Институт территориального планирования «Урбаника».Читает курс лекций по городскомупланированию в Институте дизайна и урбанистики Университета ИТМО.Сфера интересов: устойчивое развитие промышленных городов,оценка качества городской среды,моделирование развития городов на основе анализа данных.


39

Повышениеконкурентоспособности

Анализ социально-экономической си-туации в 20 промышленных городахРоссии, где присутствуют крупнейшиепредприятия металлургического ком-плекса, показал, что за последние 5 летгорода металлургов продемонстрирова-ли завидную устойчивость в условияхкризиса. Период оказался действитель-но непростым: с 2010 по 2015 годы про-мышленный рост с учетом инфляцииоказался нулевым, а занятость на круп-ных производственных предприятияхсократилась на 13%. Около 60 тыс. метал-лургов потеряли работу на производ-стве. При этом промышленные городасмогли сохранить своих жителей – об-щая численность населения в 20 «метал-лургических» городах осталась на преж-нем уровне. Это особенно впечатляет нафоне массового исхода населения в от-носительно благополучные 2000-е годы,когда за 10 лет общая численность насе-ления в данных городах снизилась на160 тыс. человек. Стабилизация демогра-фической ситуации на фоне небла-гоприятной конъюнктуры показа-ла: высвобождаемые работникипромышленных предприятий смоглиинтегрироваться в локальную экономи-ку. Это позволило заметно повыситьпроизводительность труда и уровень за-работной платы на градообразующемпроизводстве. Люди поверили в свои го-рода, начали активно инвестировать вних собственные средства: за последние3 года в 20 «металлургических» городахвведено более 4 млн кв. м жилья. В рас-чете на душу населения они вплотнуюприблизились к темпам жилищногостроительства в Санкт-Петербурге. При-менительно к городам присутствиякрупнейших металлургических пред-приятий можно констатировать: насмену антикризисной стратегии по-степенно приходят задачи устойчи-вого развития и формирования ком-фортной городской среды.

Неоднородная картина

Попытка определить причинно-след-ственную связь между базовыми эконо-мическими индикаторами (промышлен-ный рост, занятость на производстве) ипривлекательностью городов для насе-ления привела к неоднозначным резуль-татам. С одной стороны, есть города, гдепромышленный рост и создание новыхрабочих мест на производстве привелик росту населения (Верхняя Пышма); сдругой стороны, есть города, где эконо-мические трудности привели к сниже-

нию числа жителей (Новотроицк, Вы-кса). При этом большая часть городовэтой логике не подчиняется (рис. 1). Расположение городов в системе рассе-ления и в структуре цепочки поставоктакже напрямую не влияет на их привле-кательность для населения. Как видно нарисунке, есть примеры и растущих, иубывающих городов, которые располо-жены в структуре городских агломера-ций, в комфортных климатических усло-виях, а также имеют на своейтерритории головные предприятиякрупнейших холдингов. При этом естьпример города Костомукши, которыйпродолжает расти, несмотря на сниже-ние объема производства, сокращенияна комбинате, периферийное располо-жение и суровый климат. Таким образом,привлекательность промышленного го-рода для населения зависит от уникаль-ного сочетания местных особенностей.

Факторы привлекательности

Учет местных особенностей был про-изведен в рамках сравнительной оценки

(бенчмаркинга) городов присутствияпредприятий металлургической про-мышленности. В ходе исследования бы-ли собраны и проанализированы дан-ные по 12 индикаторам устойчивогоразвития, включая такие параметры, какразвитие промышленного производ-ства, состояние рынка труда, бюджетнаяобеспеченность, уровень доходов насе-ления, состояние городской среды и др.При помощи корреляционного анализабыла определена зависимость междупривлекательностью города и индикато-рами устойчивого развития. В каждом изгородов сложился индивидуальный на-бор значимых факторов привлекатель-ности. К примеру, в Костомукше рост на-селения и развитие жилищногостроительства оказались связаны с вы-соким уровнем доходов населения, раз-витием малого и среднего бизнеса, а так-же значительными инвестициями вгородскую инфраструктуру. При этомключевыми сдерживающими фактора-ми для развития Ачинска стали неблаго-приятная экологическая обстановка идефицит привлекательных обществен-

1 Базовые экономические индикаторы и привлекательность городовдля населения

2 Результаты рейтинга устойчивого развития городов присутствиякрупнейших металлургических предприятий

40 № 4/2016


ных пространств. Отобрав наиболеезначимые факторы по выборке в целом,можно выделить два основных призна-ка привлекательных городов: развитыймалый и средний бизнес, комфортнаягородская среда. В то же время общиечерты стагнирующих городов: напря-женная ситуация на рынке труда, дефи-цит привлекательных общественныхпространств, неблагоприятная экологи-ческая обстановка. Результаты анализа позволяют составитьрейтинг устойчивого развития городовприсутствия крупнейших металлургиче-ских предприятий, исходя из сочетанияиндикаторов социального благополучия(бюджетная обеспеченность, качествогородской среды) и экономической ста-бильности (промышленный рост, разви-тие малого и среднего бизнеса, состоя-ние рынка труда). Результаты рейтингапредставлены на рисунке 2. В группу социально благополучных иэкономически стабильных «металлурги-ческих» городов попали Верхняя Пыш-ма, Губкин, Костомукша, Старый Оскол,Череповец, Железногорск, Выкса. К со-циально благополучным, но экономиче-ски нестабильным отнесены Магнито-горск и Первоуральск. В категорииэкономически стабильных, но социаль-но неблагополучных городов оказалисьНовокузнецк, Саяногорск, Верхняя Сал-да, Ачинск, Братск. Наконец, в наиболеепроблемную категорию социально не-благополучных и экономически неста-бильных городов вошли Новотроицк,Каменск-Уральский, Волжский, НижнийТагил, Полевской, Шелехов. Выявление значимых факторов привле-кательности и рейтинг устойчивого раз-вития городов предназначены для опре-деления стратегических приоритетовкомплексного развития промышленныхгородов.

Институты развития

Для установления и последующей реали-зации стратегических приоритетов ком-плексного развития в промышленномгороде должен быть, как минимум, су-бъект развития. Первоначально этафункция закреплена за администрациеймуниципального образования, но вусловиях дефицита ресурсов и компе-тенций местная администрация с этойфункцией, как правило, не справляется.В сложившейся ситуации переосмыс-ляется роль градообразующих пред-приятий. Постепенно снимая с себя бре-мя содержания инфраструктуры, но нежелая и не имея возможности оставать-ся в стороне от насущных городских

проблем, большинство крупных компа-ний приступило к реализации в подо-печных городах социальных программ.Социальные программы реализуютсяпреимущественно в затратной логике:предприятия софинансируют строи-тельство и реконструкцию социальныхобъектов, спонсируют проведение мас-совых мероприятий, оказывают адрес-ную поддержку отдельным категориямграждан или предоставляют финансо-вую помощь местной администрациидля решения неотложных городскихпроблем. В рамках этой деятельностиразвиваются специализированные кор-поративные службы и дочерние неком-мерческие организации, обладающиемощным интеллектуальным, финансо-вым и административным ресурсом, атакже волей к позитивным городскимизменениям. Естественным образомвозникает вопрос обеспечения эффек-тивности корпоративной социальнойполитики, что подразумевает не толькобезболезненную оптимизацию соци-альных расходов, но и повышение при-влекательности городов для жителей иинвесторов. Привлекательные про-мышленные города – это не только во-прос имиджа и социальных обяза-тельств компании, но и важное условиеконкурентоспособности на рынке труда.В связи с этим наиболее вероятным ини-циатором конструктивных преобразова-ний в промышленных городах являютсякорпоративные субъекты развития.

Программа действий

Для обеспечения эффективной работыместных субъектов развития необходимдейственный инструмент планирова-ния, который позволит обеспечитьмаксимальный эффект в рамках огра-ниченного бюджета городских пре-образований. Таким инструментом яв-ляется мастер-план города. Это документкомплексного планирования, которыйучитывает весь спектр городских про-блем и особенностей, в то же времяпредлагая перечень конкретных и де-тально проработанных решений по го-р о д с к и м п р о е к т а м . Н а о с н о в ем а с т е р - п л а н а к о р р е к т и р у ю т с ястратегия социально-экономическогоразвития, государственные и муници-пальные программы, генеральный план,разрабатываются проекты планировки ипроекты благоустройства территории.Основная задача разработчиков мастер-плана ограничивается комплексным об-следованием городской территории, атакже обоснованием и детализациейпринятых проектных решений. При

этом ключевая роль в выработке самихрешений делегируется местным лидерамв рамках серии специально организо-ванных мероприятий. В отличие от гене-рального плана, разрабатываемого, какправило, кулуарно, подготовка мастер-плана является максимально открытымпроцессом: проводится серия публика-ций в СМИ, обучающих мероприятий,интервью, экспертных и общественныхобсуждений, сессия стратегическогопланирования.Активное участие местной и региональ-ной администрации, представителейбизнеса, общественных лидеров в разра-ботке мастер-плана позволяет вовлечьих в его реализацию, а также обеспечитьлегитимность самого мастер-плана какдейственного инструмента устойчивогоразвития города.

Опыт разработки мастер-плана

Градостроительная стратегия Ачинска –пример разработки мастер-плана про-мышленного города. Основные задачи проекта: – определение направлений простран-ственного развития города Ачинска сучетом социально-экономических усло-вий, состояния территории и инфра-структуры, существующих драйверовразвития; – подготовка рекомендаций по ком-плексному развитию общественныхпространств, территорий жилых микро-районов и объектов транспортной ин-фраструктуры; – выработка механизмов реализациипроектов, направленных на повышениекачества городской среды, за счет при-влечения ресурсов бюджета, развитияместной нормативно-правовой базы,развития партнерства с бизнесом и об-щественностью.В рамках проекта выполнены следую-щие виды работ: – комплексный аудит городской терри-тории для выявления ключевых проблеми возможностей для развития; – проработка системы взаимосвязанныхпроектов в трех масштабах: город – квар-тал – человек. Целостный эффект при кон-центрации усилий в ключевых точках;– визуализация и оценка стоимости реа-лизации проектных решений, определе-ние источников финансирования;– широкое обсуждение городских про-ектов.


41

азвитие нашей стра-ны еще в недалекомпрошлом проходилов русле вполне понят-ной определенной

идеологии, осуществляемой в плано-вом порядке согласно парадигме рав-номерного развития всей террито-рии. В настоящее время после началакардинальных экономических ре-форм это развитие резко замедлилосьи идет с неоднозначными тенденция-ми и трендами. Рыночная экономика,появление зажиточного слоя населе-ния и среднего класса, все большеевлияние частного сектора как в про-мышленном производстве, так и в сек-торе услуг породили новые тенденциив размещении производительных сили местах проживании современногочеловека. Поэтому ряд специалистовпо градостроительству, социологов,экономистов и аналитиков обра-щаются к американскому опыту раз-вития США в прошлом и начале ново-го века.В 1976-1979 гг. автору пришлось по-бывать в США и увидеть там воочиюхотя бы частично ту систему расселе-ния, в которой пригородам большихгородов и малым городам отводитсябольшое место. Наши известные писа-тели И. Ильф и Е. Петров (авторы кни-ги «Одноэтажная Америка») были пра-вы – это существенная значительнаячасть страны. Правительство СШАсделало очень многое, чтобы эта частьне погибала, а развивалась. Голубаямечта подавляющего большинстваамериканских семей – построитьсвой дом (не квартиру, а именнодом!). После Второй мировой войныправительство США вложило несколь-ко сотен миллиардов долларов субси-дий, льготных кредитов и другихсредств поддержки, чтобы эта мечтамогла осуществиться для несколькихдесятков миллионов американцев.Так, «… с 1940 г. по 1976 г. примерно47,7 млн семей получили ссуды от Ми-

нистерства жилищного строительстваи городского развития США, общая ихсумма составила 204,6 млрд долларов…, в 1973 г. на 1000 чел. населенияприходилось 333 жилых единицы ив среднем 129 кв. м на одну жилуюединицу, 68% жилых домов состав-ляли категорию, которой в США от-дают наибольшее предпочтение–индивидуальные односемейные до-ма… Благодаря постоянно повышаю-щемуся доходу, усовершенствованиюсистемы автомагистралей и наличиюкредитов американцы получилизначительную свободу выбора местжилья…» [1]. Примечательно, что этотвыбор места проживания в США и вЕвропе не был ориентирован на сто-лицы или иные крупные города. Так,за последние 40 лет прирост числен-ности населения Нью-Йорка (без при-городов) составил 7%, Парижа – 16%,Лондона – 1%, а Москвы – 43%! В этотпериод в США да и в значительной ме-ре на Западе в целом сформировалсятренд и тенденция переноса местажительства среднего класса и частипримыкающего к нему по доходам на-селения других социальных групп впригороды на расстояние 30-70 км отцентра больших городов. Там началиразвиваться уже не только пригороды– типа спальных районов из односе-мейных жилых домов (это многие ав-торы и называют субурбией), а полно-ценные малые города. Таким образом,фактически сложилась и развиваласьсвоеобразная тенденция более равно-мерного расселения населения потерритории страны вокруг большихгородов и в малых городах.Поэтому 25 лет назад, будучи руково-дителем НТПО «Ленсистемотехника»(СПб), автор поддержал идею созда-ния Союза малых городов (СМГ) и во-шел в состав его соучредителей вме-сте с д.т.н. Ю.М. Черкасовым (в тотмомент генеральным директоромНПО «АСУ Москва»). К настоящемувремени СМГ вырос в разы (500 горо-

РЮрий Алексеевич Черенковв 1962 г. окончил радиотехническийфакультет (Л)ИТМО; в 1968 г. –факультет организаторов промышленного производства ЛИЭИ им. Пальмиро Тольятти. С 1976 г. по 1991 г. – генеральныйдиректор НТПО «Ленсистемотехни-ка». Организовал создание и внедрение «Автоматизированнойсистемы плановых расчетов (АСПР)»для выпуска планов комплексного экономического и социального развития Ленинграда и Ленинград-ской области, ряда автоматизирован-ных систем и БД для отраслей и предприятий городского хозяйства и аппарата Исполкома Ленсовета.1992-1994 гг. – заместитель генерального директора НИИ ПС.1995-2002 гг. – заместитель генерального директора по экономике и финансам АО «Невская Мануфактура».2002-2009 гг. – заместитель генерального директора по управлению ОАО «Красный Октябрь».С 1995 г. по 2009 г. участвовал в работе Ассоциации промышленныхпредприятий Санкт-Петербурга.В 1991 г. выступил соучредителемСоюза малых городов (СМГ) и с тех пор по н.в. сопровождает создание и выпуск важнейших документов Союза;представитель СМГ РФ(на общественных началах)по северо-западу РФ.К.э.н., соавтор 3-х монографий и более 50-ти статей.

Развитие больших, малых городов и субурбия

Ю.А. ЧЕРЕНКОВ (Союз малых городов РФ по северо-западу, Санкт-Петербург)

42 № 4/2016


дов) и стал главным выразителем ин-тересов большинства малых городов.В то же время переход к кардиналь-ным экономическим реформам в 90-хгодах для значительной части малыхгородов РФ стал периодом тяжелыхиспытаний: деградации, падения эко-номики, убывания населения. Причи-ны всем известны, и члены СМГ их не-однократно озвучивали в своихвыступлениях на слушаниях в Обще-ственной палате и на съездах СМГ. На-ряду с нелогичным, не поддерживае-мым значительной частью населенияэкономическим курсом Правитель-ства РФ, который продолжает осу-ществляться по правилам, заложен-ным еще в начале 90-х годов, ещеодной мощной причиной упадка ма-лых городов является отток финансови населения МГ в «столицы» регионови другие большие города РФ. Причеми в больших городах за этот периодпромышленное производство упало(например, в Москве, СПб – более чемна 40%). Но здесь высвободившаясячасть населения вынужденно перешлав категорию «предпринимателей» ималого бизнеса, то есть в основном вторговлю, риелторский бизнес и т.п.непроизводственные сферы. К приме-ру, в СПб масштабы непроизводствен-ной сферы (торговля и бытовое об-служивание населения) только запервые годы реформ увеличились с250 тыс. чел в 1990 г. до примерно900 тыс. чел. (торговля и посредниче-ский бизнес) в настоящее время. В тоже время численность занятых в про-мышленности сократилась с 700 тыс.в конце 80-х годов до 350 тыс. в2011 г. Вопрос: логично ли такое ис-пользование трудовых ресурсов мега-полиса – «второй столицы», котороедаже для собственных жителей РФ измалых городов и населения других ре-гионов почти не оставляет места длятрудоустройства? Действительно линужно в большом городе такое коли-чество малых предприятий сферы об-служивания и торговых мест, в томчисле в ларьках, подвалах и т.п. поме-щениях, да еще размещенных в значи-тельной мере в центре города! В ре-зультате через центр можно проехатьлишь за час из-за автомобильныхпробок, с одного конца города в дру-гой – за 1,5-2 часа. А сегодня дажемногие «дворцы торговли» в СПб, втом числе и на окраинах, стоят полу-пустые и используются слабо (речь,конечно, не о продуктовой торговле,а о торговле одеждой, бытовой хими-ей, мебелью и т.п.). Те же явления на-

чали частично происходить с торго-выми точками – малыми предприя-тиями (МП), хотя в этом случае началсказываться кризис. Пущенный на «са-мотек», в стихию рынка процесс раз-вития города даже в СПб, бывшим ра-нее центром вузовской, прикладной,академической науки и современнойпромышленности, дал неоднознач-ный результат. Утрачена десятилетия-ми завоеванная специализация горо-да, произошло смещение занятостизначительной части квалифициро-ванного высокообразованного насе-ления в область низкоквалифициро-ванного и слабо оплачиваемогонепрестижного труда. К концу перво-го десятилетия нового века обстанов-ка с занятостью за счет произошед-ших трансформаций, конечно, как-тостабилизировалась. Но главный во-прос: где же взять трудовые ресурсыдля дальнейшего развития? Сегодняони в большом городе (и не только вСПб) в значительной мере «пристрое-ны» и значит исчерпаны.Известные ученые-экономисты в рам-ках «Санкт-петербургского экономи-ческого конгресса» (СПЭК) в марте2016 г. и аналогичных московских фо-румов в 2015-2016 гг. показали пагуб-ность проводимого экономическогокурса и предложили, обосновали иподдержали в своих выступлениях ирезолюциях форумов необходимостьреиндустриализации, то есть восста-новления промышленности, науки,сельского хозяйства на новых прин-ципах с широким использованием но-вейших научных открытий, изобрете-ний и современных технологий.Отмечалось, что даже в США подоб-ные идеи нашли поддержку, и там на-чался процесс возврата производстваиз стран юго-восточной Азии, Китая идругих стран назад в США. Этот про-цесс под лозунгом «импортозамеще-ния» начал частично осуществлятьсяи в России.На наш взгляд, и это очень важно, ло-гичным является построение этих но-вых предприятий в малых городах РФ,а не в больших. Здесь нередко до сихпор сохранились здания от законсер-вированных предприятий ВПК, обан-кроченных текстильных фабрик,предприятий других отраслей. Име-ется незанятая рабочая сила, возмож-ность построить сравнительно деше-вое жилье для персонала (а для начала– снимать его у местных горожан наприемлемых условиях в отличие отусловий в больших городах), естьэлектроэнергия, имеется заинтересо-

ванность местных и областных орга-нов власти. Отечественный и зарубеж-ный бизнес это частично уже понял,принял и за последние 3-4 года разме-стил группу новейших производств вряде малых городов РФ. К примеру,наглядно подтверждает начало этойтенденции город Клин, где уже разме-щены в зданиях старых остановлен-ных заводов несколько новых про-мышленных предприятий, в томчисле и с участием зарубежных инве-сторов. Это крупнейшее производствокомплектующих изделий для автомо-билей фирмы «Рено»; пивовареннаякомпания, построенная одной изкрупнейших западных фирм; завод попереработке мясного сырья и выпускуколбасной продукции; завод по изго-товлению торгового оборудования.Другие примеры: в сентябре 2015 г. от-крылся российско-американский за-в о д п о п р о и з в о д с т в у б у р о в о г ооборудования для нефтегазовойпромышленности в Волгореченске(Костромская область); в Новочебок-сарске (Чувашия) – завод полногоцикла по производству солнечных мо-дулей; в Кирове – завод концерна «Ал-маз-Антей»; в Тобольске – комплекс попроизводству полипропилена; в Ела-буге (Татарстан) открыт технопарк иразвернуты несколько производствразличного профиля. На наш взгляд,важно эту тенденцию закрепить приформировании стратегических пла-нов реиндустриализации в увязке состратегическими программами разви-тия регионов.Конечно, для реального осуществле-ния подобного процесса от малых го-родов необходимы активные встреч-ные усилия и действия. Их суть –сформировать встречные инвести-ционные предложения по имеющим-ся в городах возможностям (наличиестарых, неразваленных производ-ственных помещений, наличие землидля застройку, наличие электроэнер-гии, рабочей силы и инженерногосостава персонала, возможноститранспортной доступности и др.),готовность администрации города (даи региона) предоставить льготы инве-сторам. Союз МГ планирует собратьих в единый сборник, систематическиобновлять данный каталог инвести-ционных предложений и всеми воз-можными средствами доводить его добизнеса, чтобы на любом форуме, вы-ставке, крупной встрече с предприни-мателями предложения от малых горо-дов были представлены и показываливыгодность таких инвестиций имен-


43

но в МГ. Подробный разговор на этутему состоялся на прошедшем в 2016г. юбилейном съезде Союза МГ.Образованный в 1991 г. Союз малыхгородов в 1996 г. создал первую си-стемную целевую программу по пре-одолению в 1996-2002 гг. кризиса МГ,утвердив ее у Президента РФ. Тогда жебыло выпущено соответствующее По-становление Правительства. Однакоуже в 1997 г. денег на программу быловыделено лишь несколько процентовот планируемых, потом и их сократи-ли, а в 2002 г. Правительство РФ за-крыло программу по финансирова-нию. Десятки обращений СМГ посвоим проблемам во все органы вла-сти, прессу, общественные организа-ции не дали никаких результатов, хо-тя проблемы с занятостью в малыхгородах нарастали. Точкой кипениястала история с г. Пикалево Ленин-градской области в 2009 г.: в связи снеобоснованным закрытием комби-ната жители лишились основных ра-бочих мест и в отчаянии перекрылифедеральную трассу. Премьер-ми-нистр РФ лично «разруливал» ситуа-цию, предложил тогда всем участни-кам трудового конфликта сделатьсерьезные выводы, поручил бизнесу,руководству министерств и регионовне доводить в дальнейшем ситуациюдо критической черты.Для решения неотложных задач СМГеще раз в 2010-2013 гг. предложил но-вую концепцию Программы развитиямалых городов, опирающуюся на ихинновационное развитие, мобилиза-цию внутренних сил и ресурсов с це-лью преодоления дальнейшей дегра-дации значительной части МГ.Министерство регионального разви-тия ее поддержало, доработало ипредложило утвердить, но в 2014 г.Правительство РФ расформировалоМинрегион, дело вновь оказалосьброшено на самотек. Видимо, все ждутновых «Пикалево». Чтобы этого неслучилось, СМГ сегодня обратилсявновь к общественности, партиям вДуме, бизнесу с заявлением, в которомотражены главные проблемы малыхгородов и предложены пути их реше-ния. МГ в своих программах и заявле-ниях просили дать им возможностьсамим распоряжаться своими местны-ми ресурсами (сегодня лес, песок, ка-мень и другие природные ресурсынаходятся в распоряжении регио-нального или даже федерального ор-ганов власти); вернуть земли, скуп-ленные рядом с ними спекулянтами;

вернуть простаивающие комплексызданий, нередко скупленные за копей-ки у обанкроченных предприятий инеиспользуемые по назначению; раз-местить в малых городах предприятияпо переработке сельскохозяйственно-го сырья, легкой промышленности идр.; дать хотя бы немного финансовыхсредств не под грабительский банков-ский процент для реализации мест-ных или других инвестиционных про-ектов. Ориентировочные инвестициипоследнего проекта ЦКП возрожденияМГ – примерно 168 млрд руб. на 7 летна 500 городов, где проживает непо-средственно 16 млн человек, а с сель-ским населением – 30 млн человек:это примерно 1,5-2 тыс. руб. в год на1 жителя. Для сравнения: основныеинвестиции в сырьевые и энергетиче-ские проекты Ленинградской области(строительство) в последние годы со-ставляют ежегодно 80-100 млрд руб.на 1,7 млн жителей, т.е. примерно 47-60 тыс. руб. в среднем на одного жите-ля в год. ЦКП развития МГ предпола-гала, прежде всего, участие ивовлечение населения в использова-ние местных ресурсов путем органи-зации самозанятости, создания малыхпредприятий, в том числе и по ис-пользованию местного сырья. На ин-фраструктурные проекты предполага-лось выделение государственныхсредств в размере 51 млрд руб.,остальное – региональные и частныеисточники. Проект ЦКП развития МГПравительство РФ отклонило.Информация о проблемах малых го-родов, как правило, почти отсутствуетлибо ее очень мало уже много лет настраницах нашей центральной прес-сы, а также в других СМИ. За послед-ние годы автору запомнилось лишьнесколько публикаций на эту тему:группа статей (еженедельная газета«Аргументы недели») по вопиюще бе-зобразному случаю разворовываниясредств, выделенных ПравительствомРФ на восстановление ряда объектови реконструкцию старинной крепо-сти города Изборска к его юбилею;статья известного журналиста Макси-ма Калашникова с жесткой критикойинициативы Э. Набиулиной (бывшегоминистра по экономике) по непер-спективности инвестиций в малые го-рода (газета «Новый Петербург»!);статья «Карьера в Простоквашино»(газета «Аргументы недели» от31.03.16 г. № 12) по вопросу размеще-ния новых производств в малых горо-дах и обеспечения их кадрами из

Москвы и других городов; статья«Призраки нечерноземья» по опытуКалужской области в создании инду-стриальных парков («Аргументы неде-ли» от 02.07.16 г.); статья «Регионы вобъятиях «черной дыры» по проблеменедофинансирования регионов («Ар-гументы недели» от 16.06.16 г.). Однимиз путей преодоления этого барьеранепонимания обществом проблем МГявляется поиск профессиональныхжурналистов – выходцев из малых го-родов, других журналистов, писате-лей, общественных деятелей, ученых– специалистов по истории России еегородов, в том числе малых городов, атакже просто неравнодушных людей,которые прониклись этими пробле-мами, например, таких как археолог иисследователь древнейшей историиРуси А.Н. Кирпичников из СПб. Имен-но благодаря ярким выступлениямА.Н. Кирпичникова и других защитни-ков нашей истории были выделенынебольшие средства из федеральныхисточников на восстановление не-скольких соборов и реконструкциюдругих объектов города Старая Ладо-га. Очень важно, чтобы о проблемах«своего» города хотя бы один раз в годписали в центральную прессу (копии– в «партийные» СМИ наших крупней-ших партий и общественных движе-ний) мэры малых городов, депутатырегиональных и местных органов вла-сти, специалисты, крупные обще-ственные деятели, заслуженные люди,проживающие на территории МГ. Тоесть надо «раскачать» общественныйинтерес к вопросам возрождения ипроблемам МГ и в тоже время нагляд-но показать выгодность и рациональ-ность развития экономики малых го-родов для развития экономикистраны. Наиболее высоким уровнемпостановки значимости и остротыпроблем является открытое обраще-ние от имени СМГ (а лучше наряду сСМГ), от группы известных заслужен-ных людей – жителей региональных«столиц» – Москвы, СПб, жителей ма-лых городов и организаций, сочув-ствующих и поддерживающих пред-лагаемую постановку вопросов порешению проблем МГ, – к руководствустраны, которое практикуется в осо-бых случаях, которое все СМИ опубли-куют. Наглядные примеры: открытоеобращение к Президенту РоссииВ.В. Путину группы специалистов –бывших руководителей рыбной от-расли по ее проблемам («Аргументынедели» от 16.06.16 г.); открытое пись-

44 № 4/2016


мо Президенту России В.В. Путину отзаслуженных уважаемых людей – кос-монавтов, депутата ГосударственнойДумы, генерального конструктора идр. по одной из проблем авиационнойотрасли (в той же газете). Думаю, в ре-зультате прошедших выборов и неза-висимо от них подобные обращенияи от СМГ будут услышаны.Принципиальным вопросом, решениекоторого в значительной мере пред-определяет преодоление тенденции иуже состоявшегося тренда преимуще-ственного развития после 1991 г. сто-личных и других больших городов(включая и большую часть «столиц» –региональных центров), снова являет-ся вопрос чрезмерной концентрациитам всех финансовых ресурсов регио-на. В рекомендациях Общественнойпалаты РФ по проблемам малых горо-дов предложено доработать проект за-кона «Об основах государственногорегулирования регионального разви-тия», предусмотрев в нем рыночныемеры ограничения дальнейшей кон-центрации ресурсов, в том числе ро-ста численности столичных городов ирегиональных центров. Для практиче-ского осуществления этих благих по-желаний, на наш взгляд, необходимо: 1) изменить систему статистическойрегиональной информации, выделивиз каждого сводного показателя циф-ру, в том числе по остальной части ре-гиона (кроме «столицы»); именно сучетом обоих показателей оцениватькачество работы областной админист-рации и ее выборных органов со сто-роны вышестоящих органов; 2) снова включить административныемеры ограничения роста больших го-родов, усилив действенность контро-ля прописки, как это было до 1990 г.;3) всю или большую часть системыэкономического стимулирования биз-неса ориентировать на развитие тер-ритории вне региональных «столиц»; 4) ввести инструмент долгосрочногостратегического планирования (про-гнозирования) развития регионов какначальный основополагающий доку-мент для администрации и выборныхорганов власти на территории.Для СПб планирование комплексногоразвития территории не новость. Еще25-40 лет назад Ленинград и Ленин-градская область планировали своеразвитие по единому Плану комплекс-ного экономического и социальногоразвития [2]. Это означало, с однойстороны, ограничение роста числен-ности города – главного центра при-

тяжения региона, а с другой, ускорен-ное и усиленное промышленное раз-витие малых городов Ленинградскойобласти, а также расширение про-изводства здесь сельскохозяйствен-ной продукции для нужд населенияЛенинграда и своих потребностей.Еще ранее здесь, в Ленинградскойобласти, были построены согласнонациональным планам развития но-вые города – Сосновый Бор и Кириши– центры атомной энергетики и неф-тепереработки. В ряде старых малыхгородов области были размещены це-ха или производства крупных ле-нинградских объединений. Такимобразом, сформировалась основасбалансированного развития целогорегиона и равномерной загрузки еготрудовых ресурсов. К сожалению, входе кардинальных экономическихреформ это равновесие было наруше-но. Планирование развития города вчасти главного показателя численно-сти населения первоначально в сере-дине 90-х годов ориентировалось нацифру в 4,7 млн человек, а в настоя-щее время прогнозируется уже цифра5,3 млн чел. к 2018 г., что, на нашвзгляд, неправильно, так как вновьвозникают диспропорции в обеспече-нии объектами социальной инфра-структуры, еще больше усугубляетсятранспортная и другие проблемы, на-глядно видные на примере развитиястолицы страны.В свете высказанной здесь позиции сучетом анализа американского и про-шлого внутрироссийского опыта рав-номерного развития страны нампредставляется для условий развитияСПб целесообразным отказаться оториентации на экстенсивный рост го-рода за счет роста численности егонаселения, обеспеченного внешнеймиграцией, причем в значительноймере из стран юго-восточной Азии. Вэтом смысле субурбия дает лишь рас-ширение занятой вокруг города тер-ритории. Новые малые города не-обходимо создавать, на наш взгляд, нев непосредственной близости от мега-полиса, а на территории Ленинград-ской области вдоль уже созданных ивновь создаваемых скоростных транс-портных магистралей, в том числе ивдоль второй полукольцевой магист-рали (бывшая «бетонка») с ее расши-рением. Это способствует более рав-номерному развитию территории. Тоесть речь должна идти о полицентри-ческой структуре расселения [3], в ко-торой в малых городах предусматри-

валось бы не только жилищное строи-тельство, но и развитие промышлен-ности и сферы услуг. В 70-х годах вСША начали ориентироваться на раз-витие таких малых городов [1], хотясубурбия тогда тоже стихийно рас-пространялась вокруг больших горо-дов и заняла большие территории.При этом федеральное правительствообеспечило развитие мощной систе-мы магистральных шоссе, а прави-тельства штатов – местных дорог, что-бы решить транспортные проблемымегаполисов. К сожалению, в нашемслучае развитие транспортных ма-гистралей в регионе и в стране в це-лом идет очень медленно.Несмотря на то что предыдущий (1996 г.)Указ Президента и соответствующееПостановление Правительства РФ порешению проблем малых городов бы-ли не выполнены, СМГ планирует про-должить эту работу, опираясь на то,что общественные силы и организа-ции (в том числе деятели культуры),частично и бизнес все более явствен-но видят логичность, разумность иправильность постановки проблеммалых городов и частично готовыподдерживать усилия СМГ по болеерациональному и равномерному раз-витию страны. Союз малых городовбудет готовить обновленную програм-му развития МГ с каталогом инвести-ционных предложений.

Литература:1. «Управление развитием новых горо-дов. Совместные исследования по со-глашению между СССР и США о со-трудничестве в области жилищного идругих видов строительства». Авторыпо советской части работы: В.Н. Бело-усова, Е.М. Марков, Ю.А. Черенков,Д.С. Ходжаев, В.П. Бутузова, В.В. Вайсе-ра; по американской – Джек Андерхилли др. М., Стройиздат, 1987 г., стр. 104-105.2. «Автоматизированная система пла-новых расчетов. Опыт разработки ивнедрения». Авт.: В.А. Архангельский,В.Г. Алексеев, С.Л. Федоров, Ю.А. Че-ренков, В.И. Беляков. Лениздат, 1986 г. 3 . « П р о бл е м а у с т о й ч и в о г о р а з -в и т и я у м н о г о г о р о д а » . О т ч е т п оНИР 1 .2 .13 , СПб, ГУАП, 2014, 95 с.,№ ГРО1201356057, инв. № 02201453998,ЦИТИС, Москва, Научный руководи-тель М.Б. Игнатьев.

Информационныесистемы

Аксиома.ГИС для Windows, Linus и MacOS. Сделано в России

Все о городе в единой системеИАС «Градоустройство»

46 № 4/2016


егодня отрасль гео-информационных тех-нологий переживаетсложный период: не-обходимость замеще-

ния импортного программного обеспече-ния требует наличия отечественныханалогов, которые, к сожалению, не всегдасуществуют.За долгие годы использования импортногогеоинформационного программного обес-печения в государственном и частном сек-торе накопился большой практическийопыт, обучились специалисты, были созда-ны огромные массивы данных, сформиро-вана инфраструктура.До вступления в действие соответствующихнормативно-правовых актов у заказчиков(прежде всего в государственном секторе)отсутствовала необходимость перехода наотечественное программное обеспечение,и многие просто оказались не готовы взва-лить на свой бюджет затраты на закупку но-вых программных продуктов, переработкуданных и переобучение специалистов –именно из таких основных этапов состоитпереход на новые технологии.Среди вышеперечисленных проблем хужевсего обстоят дела с сохранностью данных,ведь именно на сбор, нормализацию, ана-лиз данных тратятся существенные ресур-сы – и финансовые, и человеческие.

Ребрий Александр Валерьевичв 1999 г. с отличием окончилМосковский институт электроникии математики (МИЭМ) по специальности «Электронно-вычислительные машины, комплексы,системы и сети».Кандидат технических наук. Имеет нагрудный знак «отличник геодезии и картографии».Генеральный директор ООО ЭСТИ.

С

Аксиома.ГИС для Windows, Linus и MacOS.Сделано в России

С.С. ВАРУЩЕНКО (Группа компаний «ЭСТИ», Москва)А.В. РЕБРИЙ (Группа компаний «ЭСТИ», Москва)

Варущенко Сергей Станиславовичв 1981 г. окончил географическийфакультет Московскогогосударственного университета им. М.В. Ломоносова.Старший научный сотрудник Института проблем нефти и газаРАН, кандидат геолого-минералогических наук.Руководитель группы компанийЭСТИ.

1 Создание и оформление тематических карт


47

Российская компания «ЭСТИ» была созданав 2006 году на базе подразделения разработ-ки программного обеспечения ООО «ЭСТИМАП» (эксклюзивного дистрибьютора PBMapInfo в России). С момента основаниякомпания специализировалась на про-ектной деятельности, связанной с создани-ем и внедрением геоинформационногопрограммного обеспечения различного на-значения.Имеющийся у ООО «ЭСТИ» опыт позволилвыпустить отечественную геоинформа-ционную систему, которая позволяет рос-сийским пользователям ГИС минимизиро-вать вышеупомянутые риски, связанные сдополнительными затратами ресурсов внынешней ситуации.Продукт компании «ЭСТИ» получил назва-ние «Аксиома.ГИС». Как написано в различ-ных словарях и энциклопедиях, «аксиома»– это истина, не требующая доказательств.Таким образом, в названии продукта отра-жена его ключевая особенность – ГИС Ак-сиому можно использовать в качестве со-временной (базовой) платформы в любыхгеоинформационных проектах и работах.Аксиома.ГИС является полностью россий-ской оригинальной разработкой, что под-тверждается ее включением в Единый ре-естр Российских программ для ЭВМ и базданных под номером 2174 (приказ Мин-комсвязи № 538 от 08 ноября 2016 года).Аксиома.ГИС работает на платформахWindows, Linux и MacOS, поддерживает всераспространенные форматы векторных ирастровых пространственных данных, поз-воляет хранить и обрабатывать данные вСУБД и работать с картографическими ин-тернет-сервисами.Инструменты ввода, редактирования, хра-нения, визуализации и анализа позволяют

быстро собрать разнородные данные водин проект, выполнить все необходимыекартографические операции и представитьрезультат работ в виде наглядного отчета.Основные функциональные характеристи-ки геоинформационной системы Аксиомавыглядят следующим образом: Базы данныхАксиома.ГИС имеет встроенную базу дан-ных, а также может подключаться к про-странственным БД: MS SQL Server, Oracle,Postgres SQL, SQLite. Векторные данные Аксиома.ГИС позволяет без конвертацииодновременно работать с данными в фор-матах наиболее распространенных ГИС.Напрямую поддерживаются данные в фор-матах MapInfo TAB, ESRI SHP, ГИС ПанорамаMAP/SIT/SXF, Autodesk DXF, DWG,Microstation DGN и др.Растровые данныеПоддерживаются растровые данные фор-матов: BMP, JPEG/JPEG2000, TIF/GeoTIFF,PNG, IMG, ECW, RSW (Панорама), MIG(MapInfo) и гриды: DEM, ASCII grid/Binarygrid (ArcGIS, QGIS и др.), MTV (Панорама),GRD/GRC (MapInfo). Картографические сервисыАксиома.ГИС обеспечивает доступ к карто-графическим web-службам WMS, WFS и сер-верам тайлов.Оформление картАксиома.ГИС имеет развитые средства дляоформления карт, включая обширные на-боры условных обозначений, принятых вРоссийской Федерации. Имеется редакторстилей линий и заливки площадных объ-ектов.Картографические проекцииВ поставку Аксиома.ГИС входит более 300картографических проекций. Координат-

ные системы и проекции описаны в тексто-вом виде в файле PROJECTIONS.PRJ. Можносоздавать собственные проекции и добав-лять их к файлу проекций. В окне карты мо-гут быть открыты слои в разных проекциях.Все слои будет пересчитаны в проекциюпервого открытого слоя карты.SQL-запросыВозможность составлять сложные SQL-за-просы как к таблицам Аксиомы.ГИС, так и квнешним СУБД.Географический анализРазвитые инструменты геоанализа вклю-чают пространственные запросы, оверлей-ные операции, создание буферных зон и др.Тематические картыАксиома.ГИС имеет более 40 шаблонов длябыстрого создания тематические карт. Под-держиваются следующие виды тематиче-ских карт: интервалы, столбчатые и круго-вые диаграммы, значки, отдельныезначения, плотность точек.Создание отчетовАксиома.ГИС предоставляет широкий на-бор средств для подготовки различных от-четов и вывода их на печать или в файлформата PDF.Разработка приложенийПользователи могут расширять функцио-нальность системы, используя язык про-граммирования Python. Справочная систе-ма содержит в том числе руководстворазработчика.Стоимость лицензии Аксиома.ГИС итехнической поддержки значительнониже, чем у аналогичного зарубежногопрограммного обеспечения. Для уч-реждений образования Аксиома.ГИСпредоставляется бесплатно. Планы по развитию на ближайшее вре-мя включают в себя следующие основ-ные задачи: – подготовка документации по использова-нию Runtime-версии Аксиома.ГИС для раз-работчиков геоинформационного про-граммного обеспечения;– подготовка мобильной версии для ОСAndroid;– расширение и совершенствование функ-циональности по редактированию про-странственных данных, в том числе регу-лярных гридов;– локализация Аксиома.ГИС на английскийи другие языки.Дистрибутивы Аксиома.ГИС для различныхоперационных систем, документация, руко-водство по установке и активации доступнына официальном сайте www.axioma-gis.ru.2 Работа со слоями

звестные планировщи-ки в лентах Facebookаи на страницах журна-ла «УРТ» описываютнескладность суще-

ствующей системы территориальногопланирования и проектирования. Меж-ду тем регионы, города, коммерческиекомпании и простые граждане живутежедневной жизнью, а окружающая ихсреда изменяется (и существенно!) ста-раниями как деятельных людей, так исилами природы.Реальная жизнь – это не Cities Skyline(современная реинкарнация Sim City),в ней нельзя нажать на паузу, проверитьрасчеты, раздать команды и сновавключить таймер и смотреть, как будетизменяться игрушечный город по за-данной траектории. Реальные измене-ния редко проходят согласованно и поплану. Часто они вообще остаются не-замеченными, пока не воплотятся вчрезвычайную ситуацию.Внедрение методов и инструментов,обеспечивающих взаимосвязанное си-

стемное управление с обратнойсвязью, построенной на измерениипоказателей, по которым оценива-ется результативность управляюще-го воздействия и проводится оценкаокружающей действительности, – путьдля тех, кто готов тратить ресурсы, что-бы подниматься вверх, признавать иисправлять ошибки, терпеть неудовле-творительные показатели, рассчитан-ные на основе объективных данных, иделать еще множество непопулярныхдел. Это и есть наши клиенты – суще-ствующие и будущие пользователи ИАС«Градоустройство».Информационно-аналитическая систе-ма «Градоустройство» – многопользова-тельское программное решение, на-правленное на создание комплексныхсистем управления для сложных струк-тур – региональных органов вла-сти, органов местного самоуправ-ления, компаний, оперирующихбольшим числом объектов, их па-раметров и связей, ведущих про-ектную деятельность.

48


ИДударев Алексей Викторович в 2006 году окончил ОмГТУ по специальности «Переводчик в сфере профессиональных коммуника-ций», в 2007 году – по специальности«Автоматизированные системы обработки информации и управления». C 2007 года работает в ИТП «Град». В настоящее время руководитель Департамента информационных технологий. Сферы деятельности: системы управления развитием террито-рий городов и регионов, инфраструкту-ры пространственных данных, муници-пальные и региональные геопортальныерешения, автоматизация предоставле-ния государственных и муниципальных услуг.

ИАС «Градоустройство» –информационная геоаналитическая система для управления городами и регионами

А.В. ДУДАРЕВ (ИТП «Град», Омск)

1 Пример схемы внедрения ИАС «Градоустройство» в администрации городского округа

№ 4/2016


49

Внедряя «Градоустройство», мы стара-емся решить 2 крупные задачи:1) Автоматизировать управленче-ские процессы так, чтобы даже са-мый маленький в управленческойиерархии специалист, выполняя ад-министративные процедуры: при-нимая и оформляя частные реше-ния, не противоречил ранеепринятым решениям высокого(стратегического) уровня и актуа-лизировал ту часть информации вбазе данных, которая зависит непо-средственно от его деятельности.2) Обеспечить каждого пользователянеобходимыми для осуществления егодеятельности средствами автоматиза-ции рутинных операций и, главное, ин-формацией. Представить эту информа-цию во взаимосвязи с текущимидействиями и планами смежных струк-турных подразделений, дать возмож-ность оценить влияние принимаемогорешения на текущую и плановую ситуа-цию с учетом заданных критериевоценки.Самая важная проблема, решаемаявнедрением «Градоустройства», – про-блема межведомственной разобщенно-сти, множественность неинтегриро-ванных информационных ресурсов иинформационных систем, несогласо-ванных управленческих действий. Разберемся, какими средствами ИАС«Градоустройство» помогает решить этупроблему. Ключевые «полезности» ин-формационной системы можно сгруп-пировать в 3 блока.

1. Хранение и обработка данных – ин-тегрированная модель данных ИАС«Градоустройство» состоит из жесткойи гибкой частей. Жесткая часть спроек-тирована на основе общепринятых вмире архетипов различных предмет-ных областей (земельный кадастр, ад-ресация, бухгалтерия, планирование идр.). Гибкая часть позволяет адаптиро-вать структуры данных под изменяю-щиеся классификаторы и справочники,формировать новые подсистемы длярешения специализированных задач,изменять и создавать новые классыобъектов, устанавливать между нимисвязи «на лету» без необходимости про-стоя информационной системы в про-цессе модернизации при подключенииновых подразделений или измененийзаконодательства, регламентов, стан-дартов.Такая модель данных призвана устра-нить дублирование информации, обес-печить интеграцию ИАС «Градоустрой-ство» с существующими системами(документооборот, бухгалтерия, элек-тронный бюджет, системы моделиро-вания транспортных потоков, энерге-тической инфраструктуры и др.), аглавное – реализовать единство объ-екта управления на всех стадиях его«жизненного цикла». Для этого нужнорешить:– во-первых, задачу связанности ин-формации о данном объекте в доку-ментах территориального планирова-ния, частных инвестиционныхпрограммах, документации по плани-

ровке территории, программах ком-плексного развития, муниципальныхпрограммах, документах стадии реали-зации (строительства, реконструкции),эксплуатации, вывода из эксплуатациии иных с целью контроля согласован-ности всех планов и решений междусобой;– во-вторых, задачу проверки взаимно-го влияния (пространственного и пара-метрического) объекта с инымиобъектами, информацией об ихюридическом статусе, действующихправах и ограничениях, нормативныххарактеристиках, так как именно этисвязи в конечном счете и позволяютсформулировать, рассчитать и нагляд-но визуализировать индикаторы (на-пример, обеспеченность горожан ме-стами в детских садах). И чем большееколичество участников и информа-ции будет интегрировано в систему,тем достовернее будут данные инди-каторы обратной связи. Сравнитедва варианта:1) визуализация обеспеченности тер-ритории детскими садами на основеукрупненного показателя количестважителей на гектар определенного типазастройки, статистики департаментаобразования по загруженности учреж-дений с расчетом по радиусам пеше-ходной доступности по нормативу,установленному в местных нормативахградостроительного проектирования;2) аналогичная визуализация, подго-товленная с использованием данных ополовозрастной структуре и реальном

2 Фрагмент модели данных ИАС «Градоустройство» – интегрированная модель данных объединяет данные о текущем состоянии территории города и взаимосвязанных планах развития в электронном структурированном виде. Визуальный редактор метаданных позволяет расширять объектную структуру системы, что упрощает внедрение ИАС «Градоустройство», ее адаптацию под новыепредметные области и изменения

50 № 4/2016

количестве проживающих в каждомжилом здании, скорректированная сучетом «больших данных» – информа-ции о миграции населения по даннымоператоров сотовой связи, дополни-тельных данных о параметрах частныхдетских садов, оценке объемов индиви-дуального воспитания, с расчетом потранспортному графу (возможно, сучетом информации о движении обще-ственного транспорта и загруженностидорожной инфраструктуры в случае до-ступности по дорогам).Добавьте ко второму варианту возмож-ность расчета с учетом планов ввода вэксплуатацию новых детских садов, ре-жима работы и реконструкции дей-ствующих, прогноза изменения чис-ленности и структуры населения и др.плановой информации.Развитая модель денных, реализую-щая подход единства объекта управле-ния и связанности информации, поз-воляет нам решать с использованиемИАС «Градоустройство» вопросы син-хронизации документов территори-ального планирования, градострои-тельного зонирования,муниципальных программ, схем раз-вития инженерной инфраструктуры ипрограмм комплексного развития какна муниципальном, так и на регио-нальном уровнях. При этом для по-строения региональных системуправления на основе ИАС «Градо-устройство» нами успешно реализова-

ны специфические задачи, связанныес пересчетом данных из различныхсистем координат в единую (и обрат-но), а также задачи автоматизирован-ного сопоставления объектов как намежмуниципальном уровне, так имежду уровнями субъект-муниципа-литет.

2. Пространственный анализ и ви-зуализация – обеспечивает нагляд-ное отражение ситуации по различ-ным тематическим срезам, которыемы настраиваем, исходя из специ-фики зоны ответственности поль-зователя.Карта как средство представления ин-формации позволяет выявить суще-ствующие проблемы, а если у нас естьпланы, то дать и прогноз будущихпроблем, их локализацию в простран-стве. Система позволяет уточнить па-раметры и взаимосвязи объектов наданной территории с другими объ-ектами и связанными с ними доку-ментами, содержащими управленче-ские решения, – всем, что так илииначе оказывает влияние и формиру-ет данную ситуацию.Спектр задач, решаемых с участиемгеоинформатики, очень широк, вотлишь некоторые из них:– автоматизация построения чертежейс анализом взаимного расположенияобъектов;

–гео-ко-ди-

рование – визуализация на картеобъектов, у которых отсутствует про-странственная составляющая;– построение статистических отчетовна основе пространственных связей ипараметров (таких как площадь иливзаимное расположение);– тематическое картографирование;– задачи оценки расстояний междуобъектами.ИАС «Градоустройство» позволяет авто-матизировать формирование подоб-ных карт и таблиц, осуществлять ихавтоматическое обновление при из-менении фактической ситуации (гра-ниц и параметров используемых длярасчета объектов).

3. Инструменты создания отраслевыхприложений – автоматизированныхрабочих мест (далее – АРМ), предна-значенных для автоматизации реше-ния конкретных текущих задач самыхразличных подразделений (частей си-стемы управления) в едином инфор-мационном пространстве. АРМ обеспечивают пользователя досту-пом к нужной информации в таблич-ной и картографической формах, осу-ществляют контроль качества внесенияданных, предупреждают о необходи-мых действиях и автоматизируют фор-мирование выходных форм отчетов идокументов, если такие предусмотренырегламентами и технологией работыпользователя. Через АРМ формируются


3 Анализ существующего состояния территории города на соответствие местным нормативамградостроительного проектирования (заданным показателям качества среды) в части обеспеченности и доступности услугами дошкольных образовательных учреждений, проверка проектных решенийна соответствие нормативам градостроительного проектирования, город Южно-Сахалинск


51

запросы данных у смежных ве-домств посредством СМЭВ или ав-томатическое предоставление дан-ных, если они уже имеются в ИАС«Градоустройство».Типичными примерами комплексныхАРМ, настройка которых проводитсяпри внедрении ИАС «Градоустрой-ство» в деятельность муниципальныхобразований, являются:– архитектура и градостроительство (вт.ч. автоматизированная ИСОГД как со-ставная часть);– имущество, инвентаризация;– дорожная инфраструктура и транс-порт;– благоустройство и озеленение, улич-ное освещение;– коммунальная инфраструктура;– социальная инфраструктура;– экономика (в том числе реклама, не-стационарные торговые объекты);– демография;– многоквартирные дома, капитальныйремонт, ветхий и аварийный жилойфонд.В составе комплексного АРМ могутбыть выделены отдельные узкоспециа-лизированные задачи, для каждой изкоторых проводится настройка подчи-ненных АРМ, вот несколько примеровиз области градостроительства:– подготовка градостроительного пла-на ЗУ;– подготовка разрешения на строи-тельство ОКС (внесение изменений,продление);– подготовка разрешения на ввод ОКСв эксплуатацию.

Также выделяются специализирован-ные «интеграционные» АРМ:– импорт сведений ГКН (ЕГРН);– подготовка карт-планов и экспортсведений для внесения в ГКН.При эксплуатации подобных интегра-ционных АРМ ИАС «Градоустройство»обеспечивает синхронизацию инфор-мации различных информационныхресурсов, так, например, при импортесведений ЕГРН (ГКН, ЕГРП) в базе дан-ных ИАС «Градоустройство» сохраняет-ся вся историческая информация пообъектам, которые «исчезли» из акту-альных сведений государственного ре-естра (например, были сняты с учета,разделены, объединены и т.п.), а такжевся история изменений, связей и до-полнительных данных по подобнымобъектам, накопленная в процессе экс-плуатации ИАС «Градоустройство».Другой пример комплексного АРМ всфере дорожной инфраструктуры итранспорта. Здесь примерами специа-лизированных задач могут служить:– АРМ для мониторинга реализациипрограммы комплексного развитиятранспортной инфраструктуры, гдереализован функционал ведения ин-формации о финансировании, подряд-ных организациях, элементы про-ектного управления и контроля сроковреализации отдельных объектов постадиям – от разработки и согласова-ния проектной документации до вводав эксплуатацию, хранение материаловфотофиксации хода строительства;– АРМ планирования текущего ремон-та улично-дорожной сети города и

приемки отдельных мероприятий сконтролем межремонтных интервалов,гарантийных обязательств, расчетомстоимости работ, оформлением пре-тензий и др.Практически всегда в процессе про-ектирования и внедрения системыуправления возникает «парадокс пра-вообладания». Совершенно ничего не-возможно сделать с объектом, которыйникому не принадлежит (например,включить его в программу энергоэф-фективности или любую другую про-грамму), с другой стороны почти в 100% случаев система управления муници-пальным имуществом является изоли-рованной от всех подразделений адми-нистрации. Уполномоченные органыуправляют объектами, о правовом ифинансовом статусе которых имеютнечеткое представление. В составепрограммного комплекса ИАС «Градо-устройство» отдельное внимание уде-ляется подсистеме «Управление не-движимостью» (в составе блока«Управление имуществом»). В рамкахданного комплексного АРМ решаютсяследующие задачи:– автоматизация процессов предостав-ления ЗУ:- предоставленных в аренду;- предоставленных в собственность;- предоставленных в безвозмездноепользование;- предоставленных в постоянное (бес-срочное) пользование;– ведение сведений по договорам, ав-томатизированное формирование до-говоров;

4 Мониторинг реализации городской политики на основе связанности информационных ресурсовИАС «Градоустройство»

52 № 4/2016

– расчеты и перерасчеты аренднойплаты, выкупных стоимостей и т.п. наоснове редактора формул;– расчет и начисление пеней;– финансово-лицевой учет;– претензионная деятельность;– интеграция с ГИС ГМП.Для обеспечения взаимосвязи прифункционировании отдельных отрас-левых АРМ при внедрении системы не-обходимо выделение следующих об-щих подсистем, которые должныобеспечить взаимосвязь управленче-ских решений и эффективное исполь-зование информации:– технологическая платформа, обес-печивающая доступ пользователей кАРМ посредством веб-интерфейса (вт.ч. сервисы аутентификации и иденти-фикации, авторизации);– подсистема аналитической обработ-ки данных и визуализации;– подсистема автоматизации бизнес-процессов (предоставления услуг и ис-полнения функций);– подсистема формирования и мони-торинга исполнения муниципальныхпрограмм;– интеграционная подсистема, обес-печивающая интеграцию ресурсовсмежных информационных систем,системы электронного документообо-рота, сервисов системы межведом-ственного электронного взаимодей-ствия (СМЭВ) и вывод услуг, оказываемыхпосредством ИАС «Градоустройство», на еди-ный портал государственных услуг (ЕПГУ),региональные порталы (РПГУ) и в много-функциональные центры (АИС МЦФ);– публичные картографическиесервисы:– интерактивная градостроительнаякарта;– инвестиционная карта;– карта социально-экономическогоразвития;– сервис предоставления открытыхданных.Трудно переоценить значение публич-ных сервисов. Их качество, доступ-ность и функциональность – универ-сальный показатель качества всейсистемы управления. Опубликуем карту обеспеченности те-ми же детскими садами и программукомплексного развития социальнойинфраструктуры, покажем, какие тер-ритории города слабо покрыты суще-ствующими частными и муниципаль-ными сервисами в этой сфере, где вближайшее время планируется и непланируется создание новых объектовза муниципальные средства, и вот она– реальная инвестиционная карта.

В ИАС «Градоустройство» разработан иуспешно применяется собственный«движок» управления процессами, со-вместимый с популярной нотацией ихформализованного описания BPMN, вкоторой мы готовим описание суще-ствующей ситуации и предложения поее оптимизации в процессе обследова-ния объекта автоматизации.Разбиение процессов на отдельные за-дачи и сбор статистических данных поих прохождению позволяет выявлять иустранять бутылочные горлышки, кото-рые всегда присутствуют в той илииной степени. В нашей практике не-редки случаи, когда на основе годовойстатистики выявлялось, что до 100% за-дач отдела из 10 человек решают кон-кретные трое его сотрудников.В рамках работ по автоматизации пре-

доставления услуг мы также проводимработы по разработке и интеграции вспециализированные АРМ сервисовсистемы межведомственного инфор-мационного взаимодействия (СМЭВ) сцелью автоматизации получения ипредоставления информации, необхо-димой в процессе предоставления му-ниципальной или государственнойуслуги.Каждая услуга, реализованная в ИАС«Градоустройство», может быть выведе-на на единый портал государственныхуслуг (ЕПГУ) или в АИС МФЦ для прие-ма заявлений о предоставлении услугии передачи информации о статусе, атакже самого результата услуги в элек-тронном виде.Весь этот комплекс мероприятий поз-воляет значительно продвинуться в до-стижении показателей, установленныхв целевых моделях Агентства стратеги-ческих инициатив и утвержденных Рас-

поряжением Правительства Россий-ской Федерации от 31.01.2017 № 147-р«Целевые модели упрощения про-цедур ведения бизнеса и повыше-ния инвестиционной привлека-тельности субъектов РоссийскойФедерации», а также в достижениипоказателей различных региональ-ных и муниципальных «дорожныхкарт» по улучшению инвестицион-ного климата. Почти все из вышеперечисленныхфункций системы являются важнымисами по себе, однако в ИАС «Градо-устройство» они также нацелены на ре-шение наиболее перспективной и по-лезной задачи – расчета показателейкачества среды как универсальных ин-дикаторов качества управления (в слу-чае если наша сложная система – го-род), в том числе нормируемых всоставе нормативов градостроительно-го проектирования. Для оценки сред-ствами ИАС «Градоустройство» привнедрении могут быть реализованыпроцессы:1) построение карт оценки существую-щего состояния территорий;2) оценка проектных решений на соот-ветствие нормативам и иным показате-лям качества среды;3) оперативный пересчет оценки вследза изменением существующей ситуа-ции и при утверждении\внесении из-менений в планы\нормативы, измене-нии данных о демографии, реализациимероприятий по вопросам местногозначения.

Нефункциональной, но важной осо-бенностью ИАС «Градоустройство» каккомплексного решения является 10-лет-няя история применения системы в раз-


5 Автоматизация построения ГПЗУ, ИАС «Градоустройство» анализирует наличие на земельном участке объектов, учет которыхпри построении места допустимого размещения объекта (МДР)обязательно. МДР, поворотные точки, выноски, обозначения строятся автоматически, пользователю предоставляется возможность финального оформления чертежа


53

личных регионах и городах Россий-ской Федерации.Конечно, качество созданной системыуправления не ограничивается и неопределяется качеством программногорешения, ведь оперативный монито-ринг планов развития города не можетбыть выполнен в отсутствии самих пла-нов, а планы не могут быть каче-ственно использованы, если они под-готовлены в отсутствии стратегиипространственного развития (на осно-ве стратегии социально-экономическо-го развития) и без четких техническихтребований к материалам планов вэлектронном виде, что обеспечиваетсаму возможность их сопоставления иавтоматизированного мониторинга.В случае с городом ключевыми инфор-мационными ресурсами системы, ко-торые необходимо положить в основусистемы, являются:– Генеральный план;– Правила землепользования и за-стройки;– Программа комплексного развитиятранспортной инфраструктуры;– Программа комплексного развития си-стем коммунальной инфраструктуры;– Программа комплексного развитиясоциальной инфраструктуры;– Проекты планировки и межевания;– Картографическая основа – ортофо-топлан сверхвысокого разрешения ивекторная модель местности.Интегрированная мультиотраслеваяинформационно-геоинформационнаясистема управления необходима длясогласованности планирования этих идругих решений по развитию террито-рий, вопросов текущего управления,включая мониторинг показателей ка-чества среды и оперативного внесенияизменений в ранее принятые решения.

Справка об ИАС «Градоустройство»

Разработчик ООО «ИТП «Град», г. Омск.Год разработки первой версии – 2007.Текущая версия – 3.5.Подробная информация о системе –http://itpgrad.ru/ias, http://ias3.itpgrad.ruР е е с т р о т е ч е с т в е н н о г о П О –https://reestr.minsvyaz.ru/reestr/77596/.Совместимые СУБД – PostgreSQL, Oracle.Совместимый ГИС-сервер – GeoServer.Опыт создания системы в защищенномисполнении с применением средств за-щиты информации – есть.Техническая поддержка – 8-800-775-5208, http://support.itpgrad.ru

И н ф о р м а ц и я о п о д д е р ж к е –http://itpgrad.ru/node/637Опыт внедрения систем на региональ-ном и муниципальном уровнях:– Тюменская область;– Приморский край;– Сахалинская область;– Омская область;– Новосибирск;– Новокузнецк;– Киев;– МО ХМАО – Югры (в т.ч. Сургут, Ниж-невартовск, Мегион, Когалым, Покачии др.);– другие регионы, города и муници-пальные районы.

6 Карты изученности территории материаламиинженерных изысканий территории Омскойобласти

7Карты обеспеченности территории муниципальных образований правилами землепользования и застройки и документами территориального планирования Приморского края

54 № 4/2016

В 2015 году проекты, реализованные набазе ИАС «Градоустройство», вышли вфинал Ежегодного градостроительногоконкурса Минстроя России в номи-нации «Лучшие практики внедре-ния IT-технологий в градостроитель-ной деятельности». Финалистами конкурса стали:– информационная система обеспече-ния градостроительной деятельностиТюменской области (ИСОГД ТО);– автоматизированная ИСОГД г. Сургута.В 2016 году ИАС «Градоустройство» по-бедила в конкурсе Аналитическогоцентра при Правительстве РоссийскойФедерации «Лучшие информационно-аналитические инструменты – 2016» вноминации «Лучшее информационно-аналитическое решение для обработкипространственных данных».

Полный текст статьи размещен насайте www.itpgrad.ru


АРМ мониторинга реализациипрограммы комплексного развития транспортной инфраструктуры

8

Применение конструктора отчетовИАС «Градоустройство» для анализапроцессов обработки заявлений иосуществления предоставления муниципальной услуги «Получениеразрешения на строительство»

10

АРМ планирования и контроля мероприятий по текущему содержанию и ремонту улично-дорожной сетис мобильным приложением9


55

еятельность любогомуниципального об-разования богата имногообразна. Приэтом сведения о ней

формируют, актуализируют и предо-ставляют гражданам самые разные ор-ганы муниципальной и государствен-ной власти. Разобщенность такихданных серьезно сказывается на каче-стве этой информации и сроках ееподготовки. Поэтому возникла необхо-димость объединить сведения по ос-новным направлениям деятельностимуниципалитета в рамках единой гео-информационной системы. Такую за-дачу поставил Глава города Красно-ярска Эдхам Акбулатов, предложив напервом этапе создать банк данных че-тырех блоков – градостроительство,архитектура, муниципальное имуще-ство и земельные отношения, город-ское хозяйство.«Главная наша задача – максимальноупростить и облегчить поиск инфор-мации для обычного горожанина, ко-торый планирует что-либо построитьна территории Красноярска или про-сто интересуется тем или иным объ-ектом городской инфраструктуры», –

Горн Геннадий Викторовичв 1985 г. окончил Новосибирскийинститут инженеров геодезии, аэрофотосъемки и картографии(НИИГАиК) по специальности «астрономогеодезия».В 1985-1992 гг. работал в Научно-исследовательском институте прикладной геодезии заведующим лаборатории.С 1992 г. по 1998 г. – директор компании «ГЕОКАД ltd».С 1998 г. по настоящее время директор ООО «ГЕОКАД плюс».Почетный геодезист.

Д

Все о городе в единой системеМ.Ф. ЗУЕВСКИЙ (Департамент градостроительства, Красноярск)Г.В. ГОРН («ГЕОКАД плюс», Новосибирск)И.С. КОШЕЧКИН («Кадастрсъемка», Иркутск)

Зуевский Михаил Федорович, заместитель Главы города –руководитель департамента градостроительства администрациигорода Красноярска.Окончил Сибирскую государственную геодезическую академию в г. Новосибирске. Работал в различных проектных организациях.С 1996 г. по 1999 г. являлся Главой Каратузского района Красноярского края, занимал руководящие должности в Главномуправлении строительного комплексаадминистрации Красноярского края,комитете по землеустройству Управления архитектуры и градостроительства администрацииКрасноярского края.В 2009 г. был назначен директоромКГУ «Дирекция по комплексномуразвитию Нижнего Приангарья». Награды и звания: «Почетный строи-тель РФ», «Почетный геодезист РФ».

1 Структура ЕМ ГИС

56 № 4/2016


подчеркнул заместитель Главы города– руководитель департамента градо-строительства Михаил Зуевский.

Разработка модулей ЕМ ГИС осуществ-лялась одним из ведущих производи-телей отечественных программныхкомплексов геоинформационного на-значения – новосибирской компаниейООО «ГЕОКАД плюс». «Для нас это был интересный и мас-штабный проект. Для таких крупныхгородов, как Красноярск, иметь единуюбазу данных о том или ином виде дея-тельности крайне важно. Мы постара-лись сделать эту систему наиболееудобной и продуктивной для специали-стов, а для горожан – понятной и мак-симально информативной», – отметилдиректор ООО «ГЕОКАД плюс» Генна-дий Горн.Вся информация, содержащаяся в ЕМГИС, за исключением сведений ограни-ченного доступа, открыта для просмот-ра любому оператору системы. Инфор-мация легко интегрируется в отчетныеформы, оперативно работает функ-ционал по информационному межве-домственному взаимодействию. Покаждому из направлений создано ав-томатизированное рабочее место, чтопозволяет существенно сократить сро-ки предоставления муниципальныхуслуг и трудозатраты на решение задачмуниципального образования.Внедрение ЕМ ГИС тесно связано сцифровой картографической основой,которая является качественной обо-лочкой данных о территории города.Создание единой высокоточной кар-тографо-геодезической основы натерриторию Красноярска осуществилиспециалисты иркутской компании АО«Кадастрсъемка».

Генеральный директор АО «Кадастр-съемка» Игорь Кошечкин отметил:«Реализация проекта по созданию циф-ровой картографической основы натерриторию города Красноярска вы-полнена в два этапа. На первом этапе создана высокоточнаяспутниковая геодезическая сеть дляобеспечения единства координатногопространства и внедрения спутнико-вых технологий при выполнении топо-графо-геодезических работ.Вторым этапом выполнено воздушноелазерное сканирование и цифроваяаэрофотосъемка с созданием цифро-вой картографической продукции. Воз-душное лазерное сканирование ицифровая аэрофотосъемка – это тех-нология комплексной цифровой дис-танционной съемки, позволяющая вкороткие сроки получить высокоточ-ные цифровые модели рельефа иместности, представленные наборомгеопривязанных точек лазерного от-ражения, и цифровые аэрофото-снимки. Материалы, полученные врезультате воздушного лазерногосканирования и цифровой аэрофото-съемки, отличаются высокими дешиф-ровочными свойствами и точностью,что позволяет применять их в различ-ных областях, в том числе для созданияцифровых ортофотопланов, отражаю-щих действительное состояние местно-сти на дату съемки, цифровых моделейрельефа, 3D моделей местности, топо-графических планов крупных масшта-бов 1:500 и другой продукции».В рамках проекта созданы цифроваямодель рельефа, выполненная как наоткрытые участки местности, так и назастроенные территории; фотореали-стичная трехмерная модель местности,позволяющая производить различныерасчеты и моделирование городскогопространства при проектировании, атакже другие информационные про-дукты.Иными словами, в ближайшем будущемв системе ЕМ ГИС возможно будет смо-делировать планируемый к размеще-нию объект в условиях сложившейсязастройки. При этом максимально це-лесообразно разместить его на зе-мельном участке, подобрать наиболееудачное цветовое решение фасада, ар-хитектурный облик, внешнюю отделку,которые бы сочетались с другими зда-ниями.Уже сейчас картографические материа-лы активно используются. Так, они лег-ли в основу принятых в 2015 году гене-рального плана города, правилземлепользования и застройки города,2 Перечень функций и задач МО, решаемых с помощью ЕМ ГИС

Кошечкин Игорь Семеновичв 1987 г. окончил геологический факультет Иркутского государствен-ного университета им. А.А. Ждановапо специальности «Геологическая съемка, поиски и разведка место-рождений полезных ископаемых», в 2005 г. – Российскую академиюгосударственной службы при Прези-денте РФ по специальности «Юрис-пруденция».В настоящее время исполнительныйдиректор общества с ограниченнойответственностью «АЛАНС», председатель Совета директоров.


57

проекта планировки улично-дорожнойсети и общественных пространств.Подготовка документов территориаль-ного планирования и градостроитель-ного зонирования, картографическихматериалов в векторном формате сописанием объектной информации иразмещение их внутри системы позво-лило вывести на качественно новыйуровень организацию системы управ-ления города.Для обновления картографическихданных департаментом градострои-тельства разработан Единый стандартизготовления материалов топографо-геодезических работ в электронном ви-де и классификатор описания объектоввекторно-цифрового плана. «В настоя-щее время все организации, выполняю-щие инженерные изыскания для строи-тельства, представляют результатытопографо-геодезических работ в еди-ном формате, что позволяет легко ин-тегрировать данную информацию в си-стему. В результате внесения в ЕМ ГИСрезультатов инженерных изысканийпроисходит постоянное обновлениетопографического плана города и век-торного цифрового плана», – подчерк-нул Михаил Зуевский.Сейчас через систему ЕМ ГИС автома-тизированы практически все муници-пальные услуги, связанные с градо-строительством и земельнымиотношениями. Одной их самых востре-бованных услуг является выдача сведе-ний из информационной системыобеспечения градостроительной дея-тельности относительно конкретногоземельного участка либо территории вгороде. В 2016 году зафиксировано3500 обращений граждан, обративших-ся за сведениями ИСОГД. Благодаря ЕМГИС значительно сократились сроки икачество предоставления этой услуги.Не менее актуальной для граждан яв-ляется услуга по выдаче разрешений настроительство и ввод объекта в экс-плуатацию. Для первого документа де-партаментом градостроительства раз-работан Единый стандарт подготовкии предоставления проектной докумен-тации в электронном виде. Застройщи-ком формируется пакет документов набумажном носителе и в виде электрон-ных документов, заверенных электрон-но-цифровой подписью. Стандартнаяформа легко загружается в ЕМ ГИС. От-четная форма разрешения на строи-тельство формируется в системе авто-матически.Для ввода объекта в эксплуатацию за-стройщик прилагает к заявлению тех-нический план объекта в определен-ном формате, который содержит всю

необходимую информацию о по-строенном объекте, в том числе еготехнические характеристики, котораяавтоматически загружается в ЕМ ГИС.Отчетная форма разрешения на ввод вэксплуатацию также формируется в си-стеме автоматически.Одним из важнейших видов градо-строительной деятельности являетсяподготовка документов по резервиро-ванию и изъятию земельных участковдля муниципальных нужд. Ранее эта ра-бота занимала много времени и требо-вала больших трудозатрат. ЕМ ГИСзначительно облегчила эту задачу. Одним из самых масштабных про-ектов, связанных с резервированиемземельных участков, можно назватьстроительство 4-го автомобильногомоста через р. Енисей и подходов к не-

му. Изъятию подлежало более 100 зе-мельных участков. Сейчас реализуетсяеще более масштабный проект строи-тельства автодороги по ул. Волочаев-ская, в рамках которого под изъятиепопадает уже порядка 400 земельныхучастков.Все это время речь шла о внутреннемресурсе, который доступен только спе-циалистам. Для обычных граждан набазе ЕМ ГИС разработана интерактив-ная карта, которая размещена на офи-циальном сайте администрации горо-да. Любой желающий уже сейчас можетбесплатно получить сведения о пер-спективах застройки интересующегоего земельного участка в соответствиис генеральным планом города и про-ектами планировки; объектах, которыеможно размещать в границах той или

3 Цифровые ортофотопланы,цифровой топографический план масштаба 1:2000 на основе векторного цифрового плана

Выдача сведений из ИСОГД4

58 № 4/2016


иной территории. Кроме того, ресурссодержит информацию об объектахкультурного значения с графическимих обозначением, о строящихся объ-ектах жилищного строительства.Планируется, что в дальнейшем картабудет отражать большое количество са-мых разных сведений об объектах го-родской инфраструктуры, в том числедетальную информацию о социальныхпроектах с фиксацией стадий и сроковстроительства, технических характери-стик, наименования заказчика, про-ектной организации, застройщика ит.д. Нажав вкладку, можно будет узнатьо зданиях, которые только планируют-ся к размещению на территории горо-да и находятся в стадии проектирова-ния, о жилых домах, признанныхаварийными и подлежащими сносу, атакже получить культурно-истори-ческую справку о знаковых местахкраевого центра, зданиях-памятни-ках, объектах Универсиады 2019 сфотоиллюстрациями. В части город-ского хозяйства возможно внесениеинформации об автомобильных доро-гах с указанием эксплуатирующей ихорганизации, протяженности, пропуск-ной способности и др.Следует отметить, что в Красноярскомкрае это первый опыт по разработке ивнедрению единой геоинформацион-ной системы градостроительной дея-тельности. Проект уже оценили на об-щероссийском уровне и поставили водин ряд с подобными проектами вСанкт-Петербурге и Перми. В 2016 годукрасноярский проект ЕМ ГИС участво-вал во всероссийском градостроитель-ном конкурсе в номинации «Лучшиевнедренные информационные тех-нологии, используемые в градо-строительной сфере». Этот конкурсучрежден Министерством строи-тельства и жилищно-коммунальногохозяйства Российской Федерации и на-

целен определить лучшие практикиреализации проектов в сфере гра-достроительства, а также поддер-жать их использование в других ре-г и о н а х с т р а н ы . В р е з ул ьт ат еконкурсного отбора Красноярсквышел в финал и достойно предста-вил свои наработки в этом направ-лении.

«Не менее важным для развития нашейгеоинформационной системы являет-ся обмен опытом в рамках Ассоциациисибирских и дальневосточных горо-дов, – подчеркнул Михаил Зуевский, –мы и в дальнейшем рассчитываем наплодотворное сотрудничество в этойчасти между муниципальными образо-ваниями».

Подготовка разрешений на строительство5

Интерактивная карта города6

7 Участники V Российского инвестиционно-строительного форума. Слева направо: Бакулин В.С. – заместитель начальника отдела информационных систем ООО «Геокад плюс», Зуевский М.Ф.– заместитель Главы города Красноярска – руководительдепартамента градостроительства, Лукина Е.А.– заместитель начальникаотдела сетей инженерно-технического обеспечения и веденияинформационной системы обеспечения градостроительной деятельностидепартамента градостроительства администрации г. Красноярска,Горн Г.В. – директор ООО «Геокад плюс», Кошечкин И.С. –директор АО «Кадастрсъемка»

ОбразованиеРецензия на книгу Cергея Кавтарадзе «Анатомия архитектуры.

Семь книг о логике, форме и смысле»Нововведения Градкодекса. Покушение на собственность?

60 № 4/2016


ноябре 2016 годабыли объявленылауреаты IX еже-г о д н о й п р е м и и«Просветитель».

Премия «Просветитель» – это премия вобласти научно-популярной литерату-ры, учрежденная фондом «Династия» иД. Зиминым, для популяризации на-учных идей, поддержки отечественныхученых-просветителей, развития жанрапросветительской литературы, позво-ляющей широкому кругу читателей ра-зобраться в проблемах современногонаучного знания. Премией за лучшуюнаучно-популярную книгу на русскомязыке награждаются два автора в номи-нациях «Естественные и точные науки»и «Гуманитарные науки». Лауреатом вноминации «Гуманитарные науки» сталискусствовед, историк архитектуры,член союза архитекторов России Сер-гей Кавтарадзе с книгой «Анатомия ар-хитектуры. Семь книг о логике, формеи смысле».Заглавие книги «Анатомия архитекту-ры» представляет собой оксюморон –намеренное сочетание несочетаемого,порождающее новый смысл. Перваячасть заглавия отсылает нас к греческо-му «anatome», что значит – рассечение,разъятие, к науке, изучающей внутрен-нее строение организма: растения, жи-вотного или человека. Вторая часть –архитектура – как искусство проекти-ровать и строить здания и сооружения,техническое искусство, к тому, что име-ет дело с неживой природой, по боль-шей части с механизмами. Такой сти-листический прием позволяет авторуподчеркнуть, что архитектура – это все-таки то, что способно сделать живым,вдохнуть душу в камень. Эту книгу мож-но читать как азбуку архитектуры, по-могающую непрофессионалу по бук-вам и слогам освоить языкархитектуры. Кстати, язык ведь тожеживой организм, он не конструируетсяискусственно, а развивается по прису-щим ему законам. Текст произведениясостоит из семи глав (книг), в которых

нам предлагается для освоения фоне-тика, грамматика, лексика и синтаксисархитектуры.В первой книге «Ордер» рассказывает-ся, как архитектура научилась говоритьо себе. Началом этого разговора становитсядревняя строительная конструкция издерева или камня, напоминающая бук-ву «П», – стоечно-балочная система.Вначале эта конструкция была крайнепростой – мегалиты (менгиры, дольме-ны, кромлехи) – но всегда величествен-ной благодаря своим размерам, однакос развитием цивилизации людям захо-телось ее украсить. Универсальное ре-шение этой задачи нашли древние гре-ки, ход их мысли был парадоксален,начав строить из камня, они неожидан-но решили придать каменным со-оружениям форму старых деревян-ных храмов, то есть архитектураобратилась к плотницкому ма-стерству. Но на этом парадоксы незакончились, кажется, что деревян-ный прототип и каменный храмидентичны, но это только на пер-вый взгляд: не все в конструкции изкамня работает так, как это видит-ся зрителю, к примеру, швы камен-ных блоков могут не совпадать сграницами изображенных деталей.

Все это совершило своего рода револю-цию в искусстве строить. Архитектурастала наглядно демонстрировать рабо-ту собственных конструкций, переста-ла ограничиваться только удовлетворе-нием потребностей людей, а началавоздействовать на них, пробуждать чув-ства, требуя сопереживания. Возможно,что сопереживать легче чему-то живо-му, и поэтому колонны и горизонталь-ные элементы уподоблялись живомуорганизму, зачастую человеческому те-лу. Колонна достаточно антропоморф-на, ее легко соотнести с человеком:стоит вертикально, у нее есть тело(фуст), шея (гипотрахелий) и голова(капитель). Иногда вместо колонн ис-пользовали человеческие фигуры,стоящие на пьедестале, – атлантов и ка-риатид.Появился ордер (от лат. ordo – воин-ский строй, порядок) – композиция,основанная на соотношении верти-кальных несущих частей (колонны) игоризонтальных несомых частей (ан-таблемент). В ордере примитивнаястоечно-балочная конструкция худо-жественно перерабатывалась, пере-осмысливалась. Ордер стал универсальным архитектур-ным инструментом, позволяющим ре-шить проблему передачи масштаба или

Рецензия на книгу Cергея Кавтарадзе«Анатомия архитектуры.Семь книг о логике, форме и смысле»

В

16 ноября 2016 года были объявлены лау-реаты IX ежегодной премии «Просвети-тель». Премией за лучшую научно-по-пулярную книгу на русском языкенаграждаются два автора в номинациях«Естественные и точные науки» и «Гумани-тарные науки». Лауреатом в номинации«Гуманитарные науки» стал искусствовед,историк архитектуры, член союза архитек-торов России Сергей Кавтарадзе с книгой«Анатомия архитектуры. Семь книг о логи-ке, форме и смысле».

CЕРГЕЙ КАВТАРАДЗЕ «АНАТОМИЯ АРХИТЕКТУРЫ.СЕМЬ КНИГ О ЛОГИКЕ, ФОРМЕ И СМЫСЛЕ»


61

создания иллюзии относительно раз-мера сооружения, поскольку ордер –идеальный посредник между челове-ком как физическим телом и зданием вцелом. В норме ордер выше человека,он не может быть миниатюрным, нотакже не может быть и бесконечнобольшим, так как сама прочностьстроительного материала накладываетестественные ограничения, поэтомучеловек достаточно просто определяетразмеры здания.Помимо масштаба, внутренняя логикаордера помогает нам восприниматьритм как повторение одинаковых эле-ментов (например, ряд колонн). А ритм– это признак порядка и смысла, онвсегда добавляет еще одно измерение– время. Ритм задает темп: метриче-ский или сложный. А что касается смысла, то на протяже-нии всей истории ордер сопрягался сопределенным пафосом: если ордерукрашает собой фасады и интерьеры,значит, речь идет о высоких идеалахчто в древних сооружениях, что всовременных. Некоторое снижениепафоса в современной архитектуреиногда достигается с помощью по-стмодернистской иронии, как, напри-мер, в здании управления Бербанксойкоманды студии Уолта Диснея (архи-тектор М. Грейвс), вместо атлантов нафасаде здания портик поддерживаютсемь гномов.Вторая книга «Арка. Свод. Купол»повествует о том, как зодчество ре-шало вполне определенную прак-тическую задачу – сделать прочнымпотолок из небольших камней, ичто из этого вышло.

По техническим и вполне прагматиче-ским причинам (проблема финансо-вых ограничений была весьма актуаль-ной и для заказчиков архитектурныхсооружений еще в античности) про-изошло открытие арочной кон-струкции. Классическая геометрияарки, основу которой составляютрасположенные по дуге плотно упи-рающиеся друг в друга камни, позволи-ла работать камню или кирпичу не наизгиб, к чему они плохо приспособле-ны, а на сжатие, так ресурс материаластал практически бесконечным и далвозможность перекрывать большиепространства и создавать эстетическисовершенные конструкции. Арка кра-сива. В ней соединяется естественнаяграция изгибов животных, радуги,упругость лука, величавость излучиныреки. Арка функциональна. В отличиеот балок она не лежит пассивно, а на-пряженно работает – принимает весчерез пазухи. Арка выразительна. Цир-кульная (полукруглая) арка унаследова-ла всю символику круга – самой совер-шенной фигуры. Далекие от теорииархитектуры люди украшают арочны-ми проемами из гипсокартона совре-менные квартиры. Арка человекораз-мерна. Через нее приятно проходить –над головой она повыше, в плечах по-ниже, она зазывает пройти через нее,будит генетическую память, ведь самаприрода оформляет вход в пещеру какмонолитную каменную арку…Арки собираются в свод. Свод защи-щает нас от бесконечности про-странства. И хоть С. Кавтарадзеприбегает к другим философскимпримерам, в частности к Аристоте-лю и Птолемею, рассуждая о про-

блеме безграничности/ограниченно-сти, имеет смысл обратиться к од-ной из антиномий теоретическогоразума И. Канта, а именно к космоло-гической, которую в простой формули-ровке можно представить так: мир бес-конечен в пространстве и времени – имир заключен в границы. Кант отмечалследующую закономерность, когда че-ловеку приходится делать выбор междутезисом и антитезисом антиномии, ис-ходя не из необходимости найти логи-ческий критерий истины, а из своихпрактических интересов, то всякийздравомыслящий человек склоняется квыбору тезиса. Утверждения, что миримеет начало во времени и ограничен-ность в пространстве, что душа бес-смертна, что человеческая воля свобод-на и стоит выше принуждения законовприроды, что в основе мира лежит не-кая первосущность, – поддерживаютуверенность человека в стабильностибытия, что очень важно для его практи-ческой, повседневной жизни. Антите-зис же лишает его этих опор. Таким образом, арка делает мир уютнееи безопаснее, свод как подобие небавоплощает Покров Богородицы илисень Града Божьего. Между тем свод ре-шает и вполне земные проблемы – бо-рется с земным притяжением. Несущиеконструкции зданий, в которых не ис-пользуется стоечно-балочная системаили современный железобетон, какправило, складываются из множестваарок, целых или частично выложен-ных, образующих своды разныхконфигураций: цилиндрическийсвод, сомкнутый/монастырский свод,крестовый свод, стрельчатый и др.Арочные конструкции сделали возмож-ным появление купола – круглогосвода. Сфера – самое совершенноегеометрическое тело, наиболее ра-циональное – имеет максимальныйобъем при минимальной площади по-верхности, наиболее «демократичное»– все точки поверхности равноудаленыот центра, поэтому здания, предназна-ченные для институтов и организаций,призванных быть примерами социаль-ного совершенства, почти всегда увен-чаны полушарием купола. Это храмы,здания парламентов, суды – храмы пра-восудия.Пространство под куполом представ-ляет собой модель мира под сводом не-бесным, «планетарий» – модель вселен-ной. Купол манифестирует идеюединства собравшихся под ним людей:в вере, верности государству, привер-женности правосудию или, если людей1 Структура дорического ордера

62 № 4/2016


собирают современные безопорныесооружения, в стремлении к хлебу изрелищам (на рынках и стадионах). Третья книга «Масса, пространство идругие формальные категории» иссле-дует чувства, пробуждаемые в нас зод-чеством. Архитектура – посредник между чело-веком и природой, она дополняет, «до-страивает» человека, чтобы он смогстать сомасштабен просторам приро-ды. Искусство зодчества состоит издвух ипостасей: из телесности и пусто-ты, массы и пространства. Первобыт-ные люди, строя простейшую изгородьвокруг костра и сооружая навес, «при-сваивали» какую-то часть пустоты и од-новременно структурировали ее: глав-ное место – то, где очаг, главноенаправление/ось композиции – от вхо-да к очагу. Сюда стремятся не тольколюди, но духи и души умерших пред-ков, тотемных животных. Так внутривыделенной пустоты появятся сакраль-ные зоны, требующие ритуального по-ведения. Потом появятся храмы.Огороженная пустота не менее важнаячасть архитектуры, чем ее телесность.К примеру, станция московского метропоказывает нам, что пустота вовсе неаморфна, что это пространство вытя-нуто в длину в соответствии с физиче-скими очертаниями станции, что в пу-стоте есть ориентированный заряд ивнутренняя энергия, которая вторитреальным и потенциальным движе-ниям пассажиров и поездов – к порта-лам тоннелей, к полюсам входов и вы-ходов. Если провести аналогию смагнитным полем, то в этом простран-стве есть силовые линии, а дело архи-тектора – предчувствовать эти направ-ления, выразить их и, по возможности,управлять ими.Знаменитая формула «Архитектура –застывшая музыка», по мнению С. Кав-тарадзе, открывает нам лишь частьправды: пространство останется мерт-вым только в самой бездарной по-стройке, оно живо там, где есть зритель,в каждом здании у него собственныеманеры и линия поведения. Зодчествос творчеством композитора роднитнужда в сопереживании. У архитектуры есть еще третья ипо-стась – внешнее пространство. Все триипостаси (внешнее пространство, внут-реннее пространство и масса) активновзаимодействуют друг с другом. Анти-чный периптер показывает, что зданиеможет быть целиком обращено наружу,«раскрываться» вовне, словно сквозьколоннады исходят невидимые лучи.Внутренние помещения есть, они важ-

ны, там находятся жилище бога и ал-тарь, но все самое главное происходитснаружи. Весь мир – огромный храм,для которого сакральная постройкасуть алтарь. Духи и олимпийские богивольны появляться повсюду, мировоз-зрение пантеизма и политеизма приво-дит к тому, что прихожанам незачемпроходить внутрь. Масса сакральногоздания организует для них прежде все-го внешнее пространство. Противопо-ложный пример – монотеизм – вопло-щен в итальянских базиликах,прекрасных внутри, но лишенных вы-разительности снаружи. Это легко объ-яснимо тем, что внешний мир в эсхато-логических ожиданиях был обреченпогибнуть в день Страшного суда, поэ-тому не нуждался в эстетическомосмыслении.В этой же главе представлены возмож-ности метода формального анализа втеории искусства, созданного Г. Вель-флиным, показаны пять пар противо-положностей ренессансного и бароч-ного искусства, зримо воплощенных вархитектуре: линейность и живопис-ность, плоскостность и глубинность,замкнутость и открытость, множе-ственность и целостность, ясность инеясность.Четвертая книга «Сюжеты архитекту-ры» трактует архитектуру как зеркало, вкоторой отражается и устройствовнешнего мира, и пути человеческоймысли, и даже возможность слияниячеловека с Богом.Автор замечает, что у этой главы окон-чания не может быть в принципе. Ар-хитектура – повествовательное искус-ство (здания – отличные рассказчики),тексты зодчества имеют много смы-слов, трактовок может быть множе-ство… Например, простая русская избанаглядно предъявляет космогониче-ские представления живущих в ней лю-дей. Возможно, что к лесу она обраще-на именно задом, но фасадом – кмакрокосму, к Вселенной, т.е. даже из-ба является зеркалом Вселенной, а чтоуже говорить о храмах… Представляет-ся, что это наиболее теоретическая вискусствоведческом и культурфило-софском аспекте глава. С. Кавтарадзепоказывает возможности архитектурыраскрывать архетипы коллективногобессознательного, служить иллюстра-цией философского и теологическогодискурса эпохи Средних веков, демон-стрировать сходство методов схоластови средневековых строителей, посколь-ку и авторы теологических трактатов, истроители храмов преследовали однуобщую цель – укрепление веры в суще-

ствование Творца. Зодчество эпохиВозрождения максимально приблизи-лось к решению задачи выраженияединства макрокосма (Вселенной) имикрокосма (человека) и к напряжен-ному поиску возможности достижениягармонии между ними. Произошедшийренессансный возврат к античной кос-мологии нашел свое телесное выраже-ние в искусстве архитектуры, где фор-ма храма или капеллы представляетсобой не только модель Вселенной, нои эхо гармонии небесных сфер, отзву-ки космических звучаний, рождающиеу человека, созерцающего эти шедев-ры, переживание того, что и здание, ион являются частями абсолютного це-лого (мироздания), погружены в него,растворены в нем. Таким образом, ар-хитектура не просто создает полезныеобъемы, но и красноречиво говорит обустройстве мира.Пятая книга «Храм, Город и Град небес-ный» рассказывает о священном в зод-честве.Искусство связывает нас с иной реаль-ностью. Возможно, именно архитекту-ра ближе всего к трансцендентномумиру, так как вместе с физическим ми-ром в нее вмещается и мир иной всвоем символическом выражении. Уавраамических религий камень Иаковаможет считаться если не краеугольнымкамнем, то точкой отсчета всех сак-ральных строений.При осмыслении этого тезиса хочетсявернуться к самому началу книги и за-дать автору вопрос. В первой главе,только начиная разбирать азбуку архи-тектуры, автор полемизирует с выска-зыванием выдающегося архитектораМ. ван дер Роэ о том, что строительноеискусство зарождается там, где тща-тельно складываются вместе два кирпи-ча. С. Кавтарадзе уточняет, что иногдадостаточно и одного камня, чтобы ро-дилось архитектурное произведение, иприводит в качестве примера менгиры– самые древние архитектурные памят-ники планеты, многотонные глыбы,установленные вертикально, очевидно,выполнявшие ритуальные функции.Сама тяжесть камня, трудность его уста-новки свидетельствует об искренностимолитвы. Вспоминая ветхозаветнуюисторию о сне Иакова, в котором Богподтверждает обетование, данноеАврааму об избранности его потомков,С. Кавтарадзе обозначает камень Иако-ва как прообраз храма, одновременноявляющийся еще и вратами небесны-ми. Вопрос такой: может быть, естьпрямая связь между менгиром и кам-нем Иакова?


63

Глава содержит очень интересный куль-турологический экскурс в историю вет-хозаветного Иерусалимского храма(Храма Соломона). Это был первый«стационарный» храм народа Израиля,ставший домом Бога, что неоднократ-но подтверждал и сам Господь, являясьСоломону во сне. Храм дважды был раз-рушен и потом не восстанавливался.Но он сохранился в умах и сердцах. Од-на из многочисленных групп кресто-носцев провозгласила себя рыцарямиХрама, на ее основе сложился могуще-ственный орден тамплиеров (храмов-ников) с необычной и трагическойсудьбой. Возможно, их первоначальнаяидеология, выбор в качестве ценност-ной доминанты Храма Соломона, и по-влияла на их судьбу. С. Кавтарадзе вы-двигает версию, что тамплиеры вотличие от других христиан нашли об-щий язык с евреями-каббалистами, чту-щими мудрость Соломона, которые на-учили их двум важным вещам:во-первых, как выжить в пустыне(пить только кипяченую воду и обра-батывать раны изобретением араб-ских алхимиков – аль-кахлем, т.е. ал-коголем), во-вторых, как зарабатыватьбольшие деньги (они первыми созда-ли то, что сейчас бы назвали междуна-родной системой финансовых пере-водов или дорожными чеками, иобогатились на банковских опера-циях). Впоследствии орден был обви-нен в ереси и жестоко репрессирован,а его несметные богатства «национа-лизированы».

Тамплиеры не оставили после себя ар-хитектурного наследия, особого «там-плиерского стиля», есть предположе-ние, что они способствовали развитиюготики, щедро финансируя строитель-ство грандиозных соборов. Однако онипронесли через века и передали духов-ным наследникам виртуальный образглавного храма – Храма Соломона. Их наследниками, правда, спустя тривека стали масоны, вольные каменщи-ки. Сложно сказать, насколько многосделали масоны, но все теории загово-ров подозревают их в чем-то уже не-сколько столетий. В архитектуре оста-лись символы масонов – парныеколонны с капителями у входа в храм.Среди тайных масонских знаков наря-ду с циркулем, угольником и молоткомдва столба встречаются очень часто.Многие архитекторы были масонами ииспользовали эти символы в своих тво-рениях, мы можем увидеть их в Карл-скирхе в Вене, посмотреть на ростраль-ные колонны Биржи, украшенныеносами кораблей, в Санкт-Петербурге.В шестой книге «Иные языки архитек-туры» автор развенчивает устойчивоепредставление о непостижимости муд-рости Востока.Вполне понятно, что людям западнойкультуры проще воспринять культур-ные коды европейской архитектуры,однако мы в силах понять и истолко-вать и художественный язык Востока. Древние зиккураты Месопотамии, са-мый известный из которых – знамени-тая Вавилонская башня, представляли

собой ступенчатые пирамиды с храма-ми на вершине. Зиккурат – один из са-мых известных типов архитектурныхсооружений, он до сих пор влияет наискусство архитектуры, транслируя па-фос «лестницы в небо» в самых разныхкультовых сооружениях по всему миру,и иногда даже в тех случаях, когда по-бедившей религией становится атеизм,как было в концепции Дворца Советов.А.В. Луначарский напрямую указывална родство здания с вавилонской баш-ней, но подчеркивал, что Дворец Сове-тов будет устремлен к небу не с моль-бой, а скорее, будет штурмовать егоснизу.Наследие древнеегипетской цивилиза-ции – пирамиды – наделены уже дру-гим смыслом, это не храм Бога, нештурмовая лестница, а надгробный па-мятник. Главная тема древнеегипетскойархитектуры не небо, а загробный мир.Пирамиды, священные города и храмыобеспечивали соприкосновение двухмиров, были «порталами» между ними.Мы непроизвольно воспринимаем ихкак явления одного исторического пе-риода и впадаем в заблуждение. С. Кав-тарадзе добавляет остроумную ремар-ку, что между этими архитектурнымисооружениями – временная пропасть втысячу лет, что мы совершили бы такуюже ошибку, если бы в рассказе об исто-рии русской архитектуры объединилибы в одном повествовании Софийскийсобор в Киеве и небоскребы «Москва-Сити».Сложнее для западного человека вос-принять японскую архитектуру син-тоизма, так как в западной ментально-сти в соответствии с культурнымиархетипами закрепилось представле-ние о том, что архитектура призванаупорядочивать хаос, властвовать надприродой. Японским зодчим и в головуне приходило противопоставлять себяприроде и наводить в ней порядок. До-пустимо лишь гармоничное включениев существующий порядок вещей, и поэ-тому синтоистские святилища по-являются на священных территорияхтак, как будто вырастают из самой при-роды. В архитектуре буддизма наиболее ха-рактерной формой культовых сооруже-ний является ступа. В ступе сконцент-рирован целый блок значений.Первоначально ступа – это каменноесооружение на вершине холма, служа-щее надмогильным памятником. СамБудда Шакьямуни, по преданию, заве-щал похоронить свой прах именно подступой. Форму ступы также связывают

2 Карлскирхе. Архитектор Иоганн Бернхард Фишер фон Эрлах.1716-1737 гг. Вена, Австрия

64 № 4/2016


с Буддой, проводя аналогию со скульп-турным изображением Просветленно-го, сидящего в позе медитации на лото-совом троне. А на ступах, построенныхв непальском стиле, также с четырехсторон изображают человеческие гла-за – символ всеведения Будды. Помимоантропоморфных уподоблений, в сту-пе есть и другая символическая нагруз-ка – идея восхождения от земли к небу,от физического к духовному. Компози-ция ступы соответствует пяти элемен-там: основание постройки соотноситсяс землей, лестница – с водой, полусфе-ра – с огнем, шпиль – с ветром/возду-хом. А пятый элемент является про-странством, т.е. тем, в чем содержатсяземля, вода, огонь и воздух, где про-исходит встреча физического и транс-цендентного. Восхождение снизу вверх– это еще и путь просветления. Привзгляде сверху ступа представляет со-бой точно ориентированный по сторо-нам света квадрат, в который вписанидеальный круг купола (символ колесасансары). По сути, ступа – это трехмер-ная каменная мандала, схема миро-устройства и взаимодействия духовныхи физических сущностей. Мандалу со

ступой объеди-няет и то, чтосам процесс соз-дания сакраль-ного объекта, сточки зрениябуддийских мо-нахов, способ-ствует усилениюг а р м о н и и в овнешнем мире.Архитектура ис-лама , сложив-шаяся под влия-нием запрета налюбое реалисти-ческое изображе-ние, использовалакультурное на-следие предков:к о ч е в н и к о в искотоводов. Ков-роткачество иискусство плете-ния кожи (ремеш-ки, пояса, лоша-диная упряжь)передали своес т р е м л е н и еу к р а ш а т ь п о -верхности при-чудливо сложны-ми орнаментамиархитектуре. Му-

сульманская архитектура стремится из-бегать любого намека на телесность,любого указания на то, что за зримойповерхностью стены спрятан косныйматериал камня, кирпича или бетона.Исламские постройки «прячут» своютрехмерность, кажется, что и внешниеобъемы, и границы внутренних про-странств образованы плоскими по-верхностями, не имеющими толщины,похожими на орнамент или на араб-скую вязь священных текстов. Ислам-ское зодчество чувствует себя свобод-ным от тектонической логики:несомые части здесь «невесомы», ни начто не давят, поэтому и несущим кон-струкциям незачем демонстрироватьсвою мощь: где нет массы, там нети веса. В седьмой книге «Эпохи и стили» рас-сказывается о закономерностях в сме-не стилей.Культурный человек, даже не будучи ис-кусствоведом, интуитивно определяет,какое произведение искусства старше,а какое – моложе, что относится к Сред-ним векам, а что – к современности.Точные дефиниции стилей востребова-ны, по большей части, в профессио-

нальном искусствоведческом дискурсе.С. Кавтарадзе в последней главезнакомит читателя с историей сти-лей европейского искусства, наря-ду с систематическим изложениемисторико-культурных сведений приво-дит ряд крайне интересных замечанийи ремарок, например, уточняет, что невсякую древность называют Анти-чностью, что архаику в архитектуре ан-тичной Греции историки культуры от-носят к детству эпохи, высокуюклассику – к зрелости, а эллинизм – ктрагически величественному увяда-нию, что в Средние века готическая ар-хитектура оставалась индифферент-ной к имперским идеям, гораздоважнее было выстроить правильныеотношения с Высшим правителем, адля этого средствами архитектуры по-казать присутствие Бога в мире, чтопервым употребил термин rinascita(возрождение, ренессанс) именно ар-хитектор – Джорджо Вазари.

В эпоху Возрождения была легитими-рована телесность, и ощущение, чтомир состоит из физических тел, в томчисле человеческих, прежде всего про-явило себя в скульптуре и живописи.«Универсальному человеку» ренессансатребовалась среда обитания, достойнаяего. Если до этого, рассказывая об ар-хитектуре предыдущих эпох, автор об-ращался преимущественно к храмам(не потому, что других построек не бы-ло – строились и жилища, и оборони-тельные укрепления), так как представ-ления людей о мире транслировалисьв основном через сакральные сооруже-ния. А в этот период грандиозные собо-ры и маленькие церкви вынуждены бы-ли встать в один ряд со светскимипостройками. Появились здания, пред-назначенные для жизни благородныхобитателей, стремящихся к энциклопе-дической образованности, на это пря-мо указывают фасады, украшенные ор-дером безупречных пропорций искульптурой, отвечающей античнымпредставлениям о прекрасном. Это го-родские дворцы – палаццо – со множе-ством окон на фасадах, заявляющих отом, что владельцам незачем беспо-коиться об оборонной мощи, загород-ные виллы, куда можно удалиться дляприятных и полезных занятий: музи-цирования, сочинения стихов, чтенияфилософских трактатов, просто пере-ждать там невыносимый летний знойили даже эпидемию чумы. Здесь куль-тивировалась новая наука – искусствожить.

3 «Танцующий дом». Архитекторы Фрэнк Оуэн Гари,Владо Милунич. 1994-1996 гг. Прага, Чешская республика


65

Общественные пространства также неостались без внимания: на городскихплощадях начали строить лоджии – мо-нументальные навесы, под которымимогли собираться люди одной профес-сии, такой предвестник современныхкрытых общественных пространств. Исам город в этот период стал осозна-ваться как среда, нуждающаяся в упоря-дочении.В четвертой части седьмой кни-ги С. Кавтарадзе рассказывает о совре-менности. Если произнести словосоче-тание «современная архитектура», томы сразу представим большие коробки«из стекла и бетона». В какой-то мереэто верно, именно так выглядели зда-ния в кульминационный момент разви-тия нового направления. Однако этикоробки появились не сразу, к этойэстетике долго шли, а теперь столь жедолго пытаются отойти. Новые технологии, без которых невоз-можно объяснить феномен современ-ной архитектуры, родились задолго доначала ХХ века. Идея армирования стенвосходит к XVIII веку, в этом же векетолько родилась идея строить сооруже-ния исключительно из металла. Пер-вый чугунный мост (через реку Северн,Великобритания) был построен Тома-сом Притчардом в 1779 году. В XIX векеметаллические конструкции стали при-меняться уже повсеместно. Немалуюроль в этом сыграло развитие желез-ных дорог. Изобретение паровоза вкорне поменяло саму структуру миро-вой экономики. Во-первых, новый видтранспорта включил в хозяйственныйоборот отдаленные регионы, что, впринципе, изменило масштаб эконо-мической деятельности на всей плане-те. Во-вторых, строительство рельсо-вых путей часто финансировалось немонархами, правительствами или от-дельными богачами, а акционернымиобществами, и при разделении прибы-ли появилось множество состоятель-ных людей, как правило, далеких отаристократического происхождения.Эти «новые американцы», «новые евро-пейцы» и «новые русские» стали новы-ми заказчиками и клиентами архитек-торов и художников, предоставилилюдям творческих профессий опреде-ленную свободу от государства и отконсервативной государственнойидеологии. В-третьих, потребность врельсах неизбежно привела к разви-тию новейших технологий (например,металлопрокат). И очень скоро инже-неры обнаружили, что в их распоряже-нии оказалось практически неограни-

ченное количество прочных металли-ческих деталей, которые можно былосклепывать или сваривать в изделиялюбой нужной формы. Собственно,уже самый обычный рельс является го-товой двутавровой (то есть в разрезепохожей на две соединенные ножкамибуквы «Т») и, следовательно, мало-гнущейся балкой, поэтому рельсыкак конструктивный элемент мож-но часто встретить во многих со-оружениях XIX века.Вообще, толчком к развитию архи-тектуры могут служить самые не-ожиданные события, к примеру, Ве-ликий чикагский пожар 1871 года,в котором город выгорел почтиполностью, однако жители его неоставили. Наоборот, развернулосьграндиозное строительство, и Чи-каго не просто возродился, но иприобрел совершенно другие мас-штабы. Вся страна помогала пого-рельцам – деньгами, стройматериа-лами, рабочей силой. Вскоре вследза помощью в город, выгодно рас-положенный на пересечении реч-ных, озерных и железнодорожныхпутей, так интенсивно потянулисьпереселенцы, что к 1890 году ихчисло превысило миллион. Земля,расчищаемая от пожаров, резковздорожала, и здания потянулисьвверх. Так и появились первые не-боскребы. Тут-то и пригодилисьдвутавровые балки, из которых ма-стера-верхолазы свинчивали стальныекаркасы будущих гигантов. Металл далархитекторам и инженерам (а этидве профессии все больше и боль-ше отдалялись друг от друга) совер-шенно новые возможности. Можнобыло строить очень высокие соору-жения, одним из первых стала зна-менитая Эйфелева башня. Новые технологии – далеко не един-ственная причина революционных из-менений в архитектуре конца XIX – на-чала XX веков. Большую роль сыгралотакже и расширение типологическогоряда – появление зданий с нетради-ционными функциями – производ-ственных сооружений – прежде всего,заводских и фабричных. Тектониче-ские сдвиги происходили в областиэстетического восприятия действи-тельности, в полной мере проявившие-ся в архитектуре модернизма. Преждевсего, впервые за тысячелетия зодче-ство осталось вообще без декора, в томчисле без обязательных колонн и кар-низов – непременного украшения фа-садов, исчезла скатная кровля.

Зодчие новой эпохи ратовали за вопло-щение идеи абсолютной честности.Ордер на фасаде – ложь, если внутриработают железобетонные конструк-ции. К правдивому отражению функ-ций разными путями пришли в своейэстетике Ф.Л. Райт, создатель теорииорганической архитектуры; Л. Мис вандер Роэ попытался уйти от разделенияпространства на внешнее и внутреннееи стал создавать здания со сплошнымистеклами – от стены до стены, от поладо потолка; Ле Корбюзье выдвинул ма-нифест: «Дом – машина для жилья», иесли конструкция прочна и удобна, тоона и прекрасна.

Заканчивает книгу С. Кавтарадзе обра-щением к читателю, он напоминает,что этот текст написан с точки зренияискусствоведа, практикующий архитек-тор рассказал бы обо всем иначе, у ур-баниста также был бы другой рассказ,но самый главный секрет, который по-может раскрыть книга, как научитьсяполучать от архитектуры «величайшеенаслаждение», подобное тому, как анти-чные философы описывали удоволь-ствие от дегустации хорошего вина. Необходимая часть наслаждения –предвкушение. Чтобы увидеть архитек-турные памятники, надо путешество-вать, еще в пути представляя, как васвстретит этот город, его улицы и зда-ния. Когда здание перед вами, вы имее-те дело с его «плотью» – кирпичом, кам-нем, деревом, бетоном, стеклом. Плотьне совершенна, но именно она прини-мает формы и именно она – носительсмыслов. Плоть подразумевает жизнь.При этом есть еще одна тема, не вме-щающаяся в официальное искусствове-дение, хорошее вино не хочется пить,где попало. Пыльный пустырь, забро-шенный завод, двор новостройки – нелучшие места для этого, в них нет обая-ния места. Так и архитектура нуждаетсяв подходящей среде: красивой природеили окружении из достойных зданий, вгениях места, живущих в старинных го-родах. И именно на читателе лежит ог-ромная ответственность – произведе-ния искусства не могут существоватьбез зрителя. Только люди дают имжизнь.

Кавтарадзе С.Ю. Анатомия архитекту-ры. Семь книг о логике, форме и смыс-ле. М.: Издательский Дом ВШЭ, 2016.472 с.

Публикация подготовленаГ.В. Горновой

о инициативе IV Градо-строительного форумаUrbanБайрам, Адми-нистрации ГО г. Уфа РБи Российского со-

общества городских планировщиковRUPA 2 и 3 декабря 2016 г. в Уфе состо-ялся семинар по обсуждению Федераль-ного закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ «Овнесении изменений в Градостроитель-ный кодекс Российской Федерации, от-дел ь н ы е з а к о н о д ат е л ь н ы е а к т ыР о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и в ч а с т исовершенствования регулирования под-готовки, согласования и утверждения до-кументации по планировке территориии обеспечения комплексного и устойчи-вого развития территорий и признанииутратившими силу отдельных положе-ний законодательных актов РоссийскойФедерации» (далее – 373-ФЗ), основныеположения которого вступили в силу с01.01.2017. В семинаре приняли участие представи-тели органов местного самоуправления,проектировщики, девелоперы. Геогра-фия участников охватывала г. Красно-ярск, г. Челябинск, г. Омск, г. Екатерин-бург, г. Курган, г. Уфа, г. Санкт-Петербурги г. Москва.С разъяснениями по вопросам в ча-сти правоприменения положенийнового закона в ходе форума высту-пила А.А. Авилова, советник директораИнститута Генплана Москвы по право-вым вопросам, один из авторов 373-ФЗ.В ходе последующих обсуждений участ-ники выявили ряд положений 373-ФЗ,которые могут трактоваться неоднознач-но и препятствовать реализации идей,заложенных в концепции комплексногои устойчивого развития территорий(КУРТ), введенной упомянутым ФЗ.В положениях закона обозначена прямаясвязь инструмента КУРТ с Правилами зем-лепользования и застройки, но отсутству-ет связь с документом территориальногопланирования. Таким образом, Генераль-ный план как документ, обосновывающийпараметры и направления развития го-рода, отходит на второй план, но ника-кая иная процедура обоснования зако-

ПАнтонов Александр Владимировичв 1991 г. окончил МАРХИ по специ-альности «архитектор-градострои-тель». Работал в ЦНИИП градострои-тельства, московском Гипрогоре, с1999 г. – в ГУП МО «НИиПИ градо-строительства», в настоящее времяглавный архитектор проекта Центрапространственной информации ГУПМО «НИиПИ градостроительства». В 1994 г. выступил одним из инициа-торов создания российской ГИС-Ас-социации. В 1997-2001 гг. являлся организато-ром конференции УРБИС, посвящен-ной вопросам применения информа-ционных систем в градостроительствеи градорегулировании. В 1998-99 гг. принимал участие всоздании федерального центра гра-достроительного кадастра при Гос-строе России.В 2010 г. выступил одним из соучре-дителей некоммерческого партнерст-ва «Объединение разработчиковградостроительной документации»(НП «Объединение планировщи-ков»), в настоящее время член прав-ления организации.С 2009 г. член международного об-щества городских и региональныхпланировщиков ISOCARP. Был инициатором международнойшколы молодых планировщиков,проходящей в России под патрона-жем ISOCARP.С 2012 г. эксперт по территориаль-ному планированию Союза архитек-торов России.

66 № 4/2016


Нововведения Градкодекса.Покушение на собственность?

А.В. АНТОНОВ (ГУП МО «НИиПИ градостроительства», Москва)М.В. МЕЛЬНИКОВА (ФСК«Лидер», Москва)А.А. КАТАСОНОВА (МУП «АПБ», Уфа)

Мельникова Мария Викторовнав 2014 г. окончила магистратуру«Управление пространственным раз-витием городов» в Высшей школе ур-банистики имени А. Высоковского,где занималась исследованием дис-пропорций пространственного раз-вития крупнейших городов. В 2013-2015 гг. работала в отделестратегического планирования МУП«Архитектурно-планировочное бюрог. Уфы», занималась разработкойстратегии города, курировала рядисследований, преимущественно всфере пространственного развития.Параллельно занималась организа-цией воркшопов, форумов, публич-ных мероприятий для широкой ауди-тории по тематике урбанистики иразвития городов. В настоящее времяработает в сфере жилищного строи-тельства.

Катасонова Александра Андреевнаокончила Уральскую архитектурно-художественную академию по специ-альности «Архитектура».С 2014 г. – заместитель начальникаотдела стратегического планирова-ния МУП «АПБ» г. Уфы, организаторфорума UrbanБайрам.Принимала участие в исследователь-ских работах при разработке Стра-тегии развития Уфы.


67

ном не предлагается. В такой ситуацииинструмент КУРТ становится чемода-ном без ручки. Все аспекты данного во-проса и сопряженные с ним сложностиучастники семинара обозначили в экс-пертном заключении.

I. Общие положения, терминологияи место КУРТ в градостроительном

законодательстве

Ключевые вопросы: Какие смыслы зако-нодатель вкладывает в понятие КУРТ?Какую роль механизм КУРТ играет в об-щей системе территориального плани-рования? Каким целям, по замыслу за-конодателя, должен отвечать механизмКУРТ?

1. В тексте закона происходит смысло-вое смешение терминов.373-ФЗ вводит термины «комплексное иустойчивое развитие территорий» и«комплексное развитие территорий»,созвучные до степени смешения. Приэтом первый термин также созвучен

устоявшемуся термину«устойчивое развитиетерриторий», но неимеет к последнемупрямого отношения.В целом под опреде-ление КУРТ, приве-денное в подпункте «г» пункта 1ст. 1 373-ФЗ,сейчас попадает любая деятельность,связанная со строительством и рекон-струкцией. В законе не приведены от-личия КУРТ по содержанию, смы-слу, целеполаганию от прочихвидов деятельности по развитию тер-риторий (различия только в механиз-ме КУРТ, но не на стадии принятиямуниципальным органом властирешения о применении КУРТ).Характерным признаком «смысловогосмешения» является то, что в 373-ФЗ от-сутствует прямое указание на то, чтоКОТ (статья 46.4 ГрК РФ) и РЗТ (статья46.1 ГрК РФ) относятся к деятельностипо КУРТ.Согласно подпункту «а» пункта 7 373-ФЗстатья 30 ГрК РФ дополнена частью

5.1 следующего содержания: «На кар-те градостроительного зонированияв обязательном порядке устанавли-ваются территории, в границах кото-рых предусматривается осуществлениедеятельности по комплексному и устой-чивому развитию территории, в случаепланирования осуществления такойдеятельности».Часть 8 статьи 9 373-ФЗ гласит: «До при-ведения правил землепользования и за-стройки в соответствие с требованиямиГрадостроительного кодекса Россий-ской Федерации (в редакции настояще-го Федерального закона), но не позднее1 июля 2017 года заключение договорово развитии застроенных территорий,договоров о комплексном освоении тер-риторий допускается без установления

1 Участники семинара обсуждают положения Федерального закона № 373-ФЗ от 03.07.2016

68 № 4/2016


на карте градостроительного зонирова-ния территорий, в границах которыхпредусматривается осуществление дея-тельности по комплексному и устойчи-вому развитию территорий». Следует ли из этого, что территории подРЗТ и КОТ относятся к территориямКУРТ, и их границы также необходимоотражать в ПЗЗ?

2. Отсутствует описание критериев повыбору территорий для КУРТ.Подпункт «г» пункта 1 ст. 1 373-ФЗ, кото-рым ст. 1 Градостроительного кодексаРФ дополнена новым пунктом 34, опре-деляет в качестве целей деятельности покомплексному и устойчивому развитиютерритории обеспечение ее наиболееэффективного использования, при этомзаконодатель не устанавливает и не рас-крывает сами критерии и единицы изме-рения эффективности и устойчивости. Требуется разъяснение критериев эф-фективности для обоснования исполь-зования механизма КУРТ для тех илииных территорий, в частности, необхо-димы методические рекомендации длямуниципальных образований разныхтипов, которые бы содержательно разъ-ясняли цели установления территорийКУРТ.

3. Не установлена взаимосвязь деятель-ности по установлению границ КУРТ стерриториальным планированием –разработкой и корректировкой гене-ральных планов, а также с документамистратегического планирования и ком-плексными программами развития му-ниципальных образований.373-ФЗ устанавливает связь между ПЗЗ иКУРТ, но не накладывает обязательствапо обоснованию границ КУРТ в гене-ральном плане или хотя бы выбора тер-риторий для КУРТ на основании ужеутвержденных материалов генеральногоплана, где в том числе может быть уста-новлена этапность развития территориимуниципального образования.При этом 373-ФЗ мог бы затронуть болееширокий круг вопросов, например, свя-зать задачу выбора территорий для КУРТс комплексными стратегиями развитиямуниципальных образований, в кото-рых в последнее время все большее вни-мание уделяется вопросам простран-ственного развития.

Резюме373-ФЗ впервые с 2004 года вводит в ГрКРФ новый механизм, но в тексте законане раскрывается, для каких целей введенэтот механизм. Изначально закон разра-

батывался для того, чтобы упроститьпроцедуру развития крупных промыш-ленных зон, где находится большое ко-личество правообладателей с разнымивидами права. Сейчас в тексте закона этоцелеполагание потеряно, из-за этого но-вые нормы могут быть применены к со-вершенно разным ситуациям, и резуль-таты реализации закона могут бытьнепредсказуемыми. Отсутствие связей с документами терри-ториального планирования может при-вести к фрагментарности определенияучастков КУРТ в плане города, отсут-ствию связи с развитием общегородскойтранспортной инфраструктуры, систе-мы общественных центров и масштаб-ными задачами развития города.Комментарии и разъяснения по право-применению 373-ФЗ могли бы частичнорешить эту проблему для муниципалите-тов, в которых созданы комплексные си-стемы планирования.

II. Процедуры выделения границ и определения параметров

территорий, на которых предусмотрено применение

механизма КУРТ

Ключевые вопросы: По каким крите-риям муниципальные органы власти иправообладатели определяют границыКУРТ? Наделяются ли территории КУРТособым статусом, чтобы развиваться попараметрам, отличным от других терри-торий города? Для чего введено требова-ние об установлении для территорийКУРТ расчетных показателей минималь-ного обеспечения инфраструктурой, ес-ли все эти показатели уточняются приразработке проекта планировки?

1. В 373-ФЗ отсутствуют четкие указанияо том, на каких основаниях должныопределяться границы КУРТ, каков ми-нимальный размер территории. С одной стороны, такая свобода дает воз-можность применять КУРТ для конкрет-ных ситуаций в конкретных городах, новсе же некоторые положения в частиопределения границ в законе содержат-ся, и они вызывают вопросы.Согласно п. 7 ст. 1 373-ФЗ даны одно-значные указания о проведении границКУРТ только по границам территориаль-ных зон. Такое определение устанавли-вает существенное ограничение, затруд-няющее процедуру формированиятерриторий КРТ по инициативе право-обладателей земельных участков (ст. 46.9ГрК РФ, введенная п. 24 ст. 1 373-ФЗ), ко-торые в общем случае могут не быть тож-

дественны полностью одной территори-альной зоне (вероятно, что они могутбыть меньше территориальной зоны).Согласно ч. 7 ст. 46.9, вводимой в ГрК РФ,подготовка документации по планиров-ке территории для целей КУРТ осуществ-ляется «в границах земельных участков,правообладатели которых заключилисоглашение», т.е. согласно этому опреде-лению КУРТ может быть реализовано вграницах 2 участков, если в проекте пла-нировки установить красные линии ивыделить их в отдельную планировоч-ную единицу. Если для РЗТ и КОТ границы территорийопределяются, прежде всего, экономиче-ской целесообразностью по расселениюмногоквартирных жилых домов (дляРЗТ) и созданию транспортной, комму-нальной и социальной инфраструктур(для КОТ), то в случае с КУРТ пока не яс-но, что будет оказывать влияние на опре-деление размеров территории.

2. Не до конца ясна процедура определе-ния параметров для КУРТ.Согласно п. 1 ст. 1 373-ФЗ, изменяющейдействующую редакцию п. 9 ст. 1 ГрК РФ,в составе градостроительного регла-мента в том числе устанавливаютсяограничения использования земель-ных участков и объектов капитальногостроительства, а также применительно ктерриториям, в границах которых пре-дусматривается осуществление деятель-ности по комплексному и устойчивомуразвитию территории, расчетные пока-затели минимально допустимого уровняобеспеченности соответствующей тер-ритории объектами коммунальной,транспортной, социальной инфраструк-тур и расчетные показатели максималь-но допустимого уровня территориаль-ной доступности указанных объектовдля населения. Это очень расплывчатая формулировка,допускающая различные толкования:– Не описано, каким образом опреде-ляются расчетные показатели. Должныли они устанавливаться на основанииутвержденных нормативов градострои-тельного проектирования или могутбыть обоснованы иным расчетом (на-пример, уровень обеспеченности ДОО ишколами может рассчитываться как поНГП, так и по прогнозируемой демогра-фической ситуации).– В случае если в ВРИ для данной терри-ториальной зоны имеется ИЖС, блоки-рованная застройка и многоквартир-ная застройка, исходя из какого ВРИбудет устанавливаться минимально до-пустимый уровень обеспеченности? В


69

соответствии со статьей 38 для терри-ториальных зон устанавливаются пре-дельные параметры по этажности и про-центу застройки. Эти два параметра всовокупности определяют предельнуюплотность застройки – максимальную.Требования по установлению минималь-ного предела плотности ГрК РФ не со-держит. Должен ли минимально допу-стимый уровень обеспеченностиобъектами устанавливаться исходя измаксимально возможной плотности за-стройки? Если в процессе разработкиППТ будет принята иная плотность илиэтажность ниже максимальной (что до-пустимо), обязательно ли учитывать ми-нимально допустимые уровни обеспе-ченности, определенные для болеевысоких показателей застройки?– Не дан перечень расчетных показате-лей. Не определено, должны ли подвер-гаться расчету показатели обеспеченно-сти инфраструктурой, которая можетнаходиться не на территории КУРТ, та-кой как кладбища, больницы или обще-ственный транспорт.– Нет указания на то, каким образом рас-четные показатели учитываются приразработке ППТ для КУРТ, как действо-вать в случае, если расчетные показате-ли отличаются от показателей, установ-ленных НГП, какие показатели имеютприоритет для ППТ.Установление расчетных показателейминимальной обеспеченности инфра-структурой в градостроительных регла-ментах КУРТ, не относящихся к РЗТ иКОТ, может повлечь за собой определен-ные проблемы на этапе разработки ППТ. Сам принцип установления расчетныхпоказателей минимально допустимогоуровня обеспеченности имеет отноше-ние лишь к РЗТ, КОТ и КРТ по статье46.10. КРТ по статье 46.9 может начи-наться вообще без определения терри-тории в ПЗЗ (ниже раскрыта эта колли-зия кодекса). И даже ППТ и ПМТ могутбыть разработаны по статье 46.9 без вне-сения каких-либо изменений в ПЗЗ. Понятен смысл установления расчетныхпоказателей минимально допустимогоуровня обеспеченности для РЗТ и КОТ –это инструменты развития для целей жи-лищного строительства.В соответствии же с частью 3 ст. 46.10 ре-шение о комплексном развитии терри-тории по инициативе ОМС может бытьпринято, если не менее 50 процентов отобщей площади территории, в границахкоторой предусматривается осуществле-ние деятельности по комплексному иустойчивому развитию территории, за-нимают земельные участки, на которых

расположены объекты капитальногостроительства (за исключением много-квартирных домов), подлежащие сносуи реконструкции. То есть можно сделатьвывод, что данный инструмент предна-значен в первую очередь для террито-рий нежилого назначения либо терри-торий, занятых под ИЖС.Вероятно, предполагается, что террито-риальные зоны и соответствующие ВРИдля данных территорий установлены вПЗЗ. Однако возможно внести измене-ния в ПЗЗ в части изменения видов иконфигурации территориальных зонуже после установления в ПЗЗ ВРИ.Соответственно, не ясен порядок уста-новления параметров минимально допу-стимого уровня обеспеченности чем-ли-бо, если условия освоения и пропорциипланируемого функционального ис-пользования территории не определеныи являются «плавающими» до утвержде-ния ППТ. Примером может быть обще-ственно-деловая зона центра города, вкоторой наряду с коммерческими ВРИодним из основных ВРИ является много-квартирное жилое строительство.

Резюме373-ФЗ довольно свободно трактует во-просы определения границ и парамет-ров развития территорий КРТ, при этомсодержится несколько ограничений, ло-гика установления которых не ясна. Так-же закон не говорит ничего о том, воз-можно ли регулировать эти вопросы врамках муниципальных нормативныхактов для конкретных муниципальныхобразований.

III. Процедура комплексногоразвития территорий по инициативе

правообладателей земельных участков (статья 46.9, вводимая

в ГрК РФ 373-ФЗ)

Ключевые вопросы: В каких условияхмуниципалитет имеет право отказатьправообладателям в заключении догово-ра КРТ? Несет ли инструмент КРТ поинициативе правообладателя какие-ли-бо последствия для правообладателейсмежных земельных участков? Как рег-ламентируется процедура присоедине-ния/отсоединения правообладателей отсоглашения, которое является основойразработки проекта планировки и за-ключения договора о КРТ?

1. Необходимо обеспечение возможно-стей «саморазвития» территорий.На семинаре неоднократно поднималсявопрос о необходимости создания ин-

струмента саморазвития территорий,формально процедура комплексногоразвития территорий по инициативеправообладателей создает возможно-сти для такого развития, но есть ряд во-просов:– Согласно ч. 2 ст. 46.9 даже один право-обладатель может инициировать проце-дуру комплексного развития террито-рий, при этом согласно ч. 7 ст. 46.9комплексное развитие территорий осу-ществляется «в границах участков, пра-вообладатели которых заключили согла-шение». В соответствии с ч. 8 даннойстатьи могут быть случаи, когда «в грани-цы территории, подлежащей комплекс-ному развитию по инициативе право-обладателей, включены земельныеучастки, находящиеся в государственнойи муниципальной собственности». Еслируководствоваться данной статьей, токомплексное развитие территорий поинициативе правообладателей можетосуществляться даже на территории од-ного земельного участка, если его удаст-ся выделить в отдельную планировоч-ную единицу.– Статьей 46.9 не определено, какова мо-жет быть доля «земельных участков, на-ходящихся в государственной и муници-пальной собственности», по отношениюк площади участка правообладателя илинескольких правообладателей.– Статьей 46.9 не определена связь про-цедур, определенных статьей, с процеду-рой установления зоны КУРТ в ПЗЗ. В во-димой в ст. 30 ГрК РФ части 5.1. указано:«На карте градостроительного зонирова-ния в обязательном порядке устанавли-ваются территории, в границах которыхпредусматривается осуществление дея-тельности по комплексному и устойчи-вому развитию территории, в случаепланирования осуществления такой дея-тельности».Данная неопределенность порождаетследующие вопросы:1. В какой момент территория КРТ постатье 46.9 устанавливается в ПЗЗ – в мо-мент появления намерения одного изправообладателей, в момент заключениясоглашения, в момент разработки ППТили в момент утверждения ППТ?2. Кто является инициатором внесения вПЗЗ информации о территории КРТ?Правообладатель, все правообладатели,подписавшие соглашение, или муници-палитет?3. Кто устанавливает/рассчитывает «рас-четные показатели минимально допу-стимого уровня обеспеченности» – пра-вообладатель или муниципалитет?

70 № 4/2016


4. На какую территорию рассчитывают-ся показатели – на территорию право-обладателя-инициатора? На территориювсех подписавших соглашение?5. Вносятся ли изменения в ПЗЗ в мо-мент, когда к соглашению правообла-дателей о разработке КРТ присоеди-няются новые правообладатели ЗУ?Кто инициирует такое внесение изме-нений? Проводятся ли публичные слу-шания?– Ни в одном из положений ст. 49.6нет упоминания о том, что участки, накоторых имеются объекты правообла-дателей, не присоединившихся к со-глашению, могут располагаться в гра-ницах территории, предназначеннойдля целей комплексного развития поинициативе собственников, на кото-рую будет разрабатываться проектпланировки. Следовательно, законпредполагает, что все собственникидолжны подписать соглашение. При-мер. Если один из собственниковучастка внутри квартала не согласит-ся, необходимо ли его исключить иразрабатывать документацию по пла-нировке территории без участия еготерритории, или он включается по су-ществующему положению?– Документация по планировке терри-торий комплексного развития подго-тавливается на основании соглаше-ния правообладателей, при этом неясно, обязаны ли правообладателиуведомить муниципалитет о том, чтоони подписали соглашение или онипросто приступают к разработке ППТи ПМТ. Для правообладателей меньшерисков, если муниципалитет уже наэтапе соглашения признает их наме-рения и вступит в переговоры, т.к. отпозиции муниципалитета и возмож-ности его участия в развитии терри-тории могут значительно зависетьвозможные параметры развития.– В границы территории, предна-значенной для целей комплексногоразвития по инициативе право-обладателей, может включаться го-сударственная и муниципальная зем-ля, но что делать в случае, если такойземли больше, чем необходимо длясоздания коммунальной, транспорт-ной и социальной инфраструктур,или конфигурация территории не-пригодна для выполнения этих функ-ций в сравнении с участками право-обладателей? Закон такую ситуациюне регулирует.– На практике в большинстве случаевни правообладатели, ни муниципали-тет не смогут построить необходимую

инфраструктуру, поэтому интерес могбы представлять процесс включения всоглашение о комплексном развитиитерриторий по инициативе право-обладателей стороннего инвестора ипривлечения на территорию допол-нительных ресурсов.– Отдельного внимания заслуживаютположения пунктов 24-27 новой ре-дакции ст. 46.10 ГрК РФ, согласно ко-торым муниципалитет, взяв на себяобязательства по созданию инфра-структуры в рамках договора о ком-плексном развитии территорий поинициативе собственников, может от-казаться от своих обязательств, чтоявляется большим риском в случае, ес-ли речь идет о развитии территориина основании соглашения большогоколичества мелких собственников.

РезюмеВозникает вопрос, если ранее соглас-но ГрК РФ правообладателям не за-прещалось договориться и разрабо-тать документацию по планировке насвою территорию, будет ли формали-зация этого процесса в 373-ФЗ спо-собствовать реализации такого спосо-ба механизма развития территорийна практике при условии, что муници-палитету в рамках этого механизмадана возможность отказа от всех обя-зательств? Станет ли это развитие бо-лее комплексным и устойчивым? Бу-дет ли договор КРТ регулироватьотношения между собственниками?Вероятно, данный механизм введендля конкретной ситуации – когда естьпотребность в ревитализации боль-шой промышленной площадки, кото-рая чаще всего находится в долго-срочной аренде, но снос строенийможет привести к ситуации потериправа на развитие площадки. В этомслучае договор КРТ становится осно-ванием для развития площадки.

IV. Процедура развития территорий КРТ по инициативе

органа местного самоуправления(статья 46.10)

Ключевые вопросы: Каков порядокустановления границ КРТ? Какова от-ветственность муниципалитета в рам-ках реализации договора КРТ? Смогутли городские власти применять меха-низм КУРТ для территорий, занятыхИЖС?

– П. 3. ст. 46.10 в редакции 373-ФЗ со-держит ряд дополнительных вводных

для определения границ территорийКРТ. Согласно этим вводным КУРТустанавливаются на территориях, ко-торые используются неэффективно(там располагаются аварийные илисамовольные постройки, землеполь-зование не соответствует регламенту,а также объекты капитального строи-тельства (за исключением многоквар-тирных домов), снос которых плани-руется на основании муниципальныхадресных программ), но при этом эф-фективное использование может за-нимать только половину участка. Еслиесть руководство о том, как призна-вать аварийными многоквартирныедома, то по другим типам объектов та-ких руководств нет.– 373-ФЗ не предусматривает возмож-ность включения в КРТ земельныхучастков, предназначенных для раз-мещения объектов федерального, ре-гионального, местного значения всоответствии с документами терри-ториального планирования.Однако документы территориаль-ного планирования не устанавли-вают подобные участки в принци-пе. Отсюда непонятно, можно ливключать территории, на которыхдокументы территориального пла-нирования размещают объекты фе-дерального, регионального, местно-го значения, но участки несформированы. Ведь наличие объ-екта, создание которого планируетсяиз средств бюджета, могло бы статьмощным ресурсом для комплексногоразвития территорий.– Срок 6 месяцев слишком мал, для то-го чтобы правообладатели на терри-тории, попавшей в границу КРТ, за-ключили соглашение и разработалипроект планировки, т.е. их права заве-домо ущемляются муниципалитетом,и в случае установления в ПЗЗ терри-тории КРТ инвестор будет привле-каться по аукциону. – Согласно закону в границах КРТ воз-можно изымать землю для муници-пальных нужд, но в законе точно непрописывается, возможно ли изыматьземлю и имущество, находящееся всобственности. При этом согласноч. 19 ст. 46.10 в редакции 373-ФЗ зе-мельные участки, изъятые у физи-ческих и юридических лиц, кото-рым они принадлежали на правеаренды или безвозмездного поль-зования, предоставляются без тор-гов лицу, заключившему договоркомплексного развития территории.


71

– Согласно закону муниципальныйорган власти может передавать побе-дителю аукциона муниципальнуюземлю для строительства инфраструк-туры, исходя из этого не ясно, воз-можно ли передавать изъятую землюдля коммерческого использования. – Также как и в инструменте ком-плексного развития территорий поинициативе правообладателей, муни-ципалитет может отказаться от своихобязательств по договору КРТ.– Не ясен срок для проведения не-обходимых согласований с уполномо-ченными федеральными органамиисполнительной власти, органами ис-полнительной власти субъекта Россий-ской Федерации о включении в КРТземельных участков и объектов не-движимости, находящихся в собствен-ности у перечисленных органов.

РезюмеСтатья 46.10 – самое известное в широ-ких кругах нововведение 373-ФЗ, нару-шающее право частной собственности.Но подробный анализ этой статьи пока-зал, что процесс изъятия не описан од-нозначно, и трактовать его можно широ-ко. При этом роль ОМСУ в институте КРТсводится к инициации процесса разви-тия без реальных рычагов влияния нанего.

V. Процедура изъятия земельныхучастков в случае заключения договора КРТ по инициативе

органов МСУ

Наибольшее количество вопросов вы-зывает процедура изъятия земельныхучастков, а именно:– Согласно п. 7 ч. 13 ст. 46.10 новой ре-дакции ГрК РФ обязательным условиемдоговора о комплексном развитии тер-ритории является обязательство муни-ципалитета принять решение обизъятии для муниципальных нуждземельных участков, находящихся вграницах территории, в отношении ко-торой принято решение о ее комплекс-ном развитии по инициативе органаместного самоуправления, и (или) рас-положенных на них объектов недвижи-мого имущества на основании утвер-жденной документации по планировкетерритории; максимальные сроки вы-полнения указанного обязательства.Между тем согласно ст. 49 Земельногокодекса РФ законодатель определил ис-ключительность применения механиз-ма принудительного изъятия в строгооговоренных в этой статье и иных фе-

деральных законах случаях. Учитывая,что случаи, связанные с выполнениемобязательств по договору о КРТ, не упо-мянуты в специальной статье ЗК РФ, вкачестве возможного основания дляизъятия данное регулирование должносодержаться в специальном федераль-ном законе. Даже если в данном кон-кретном случае назвать Градострои-тельный кодекс РФ специальнымзаконом, регулирующим конкретнуюсферу деятельности, то очевидно, чтоГрК РФ должен содержать конкретнуюнорму, которая прямо определяет, чтозаключение договора о КРТ являетсяоснованием для изъятия земельногоучастка для государственных или муни-ципальных нужд. Одно лишь упомина-ние о таком изъятии в качестве обяза-тельства муниципалитета по договоруо КРТ является недостаточным и непозволит на практике применятьданный механизм. При этом не-о б хо д и м о т а к ж е у ч и т ы в ат ь с л о -ж и в ш у ю с я с у д е б н у ю п р а к т и к у иразъяснения высших судов РФ поаналогичному механизму РЗТ. Право-вая позиция судебных инстанций сво-дится к необходимости учета соразмер-ности вмешательства муниципальныхорганов в частные интересы для дости-жения публичных целей, обеспече-ния необходимого баланса интере-сов и защиты имущественных прав,гарантированных КонституциейРФ. Кроме того, суды полагают, чтосамо по себе принятие уполномо-ченным органом решения о разви-тии не отменяет необходимости на-личия конкретных государственныхили муниципальных нужд, прямо по-именованных в законе.– Отсутствует механизм согласованияинтересов правообладателей объектовнедвижимости на территории ком-плексного развития, фактически реше-ние о развитии территории принима-ется без участия правообладателейземельных участков (в случае, если поистечении шести месяцев со дня на-правления копии решения о КРТ ипредложения о КРТ в уполномоченныйорган не поступили документация попланировке территории, проект дого-вора о комплексном развитии террито-рии, соглашение либо подготовленнаяправообладателем или правообладате-лями документация по планировке тер-ритории не была утверждена в связис несоблюдением требований части10 статьи 45 ГрК РФ, и (или) подго-товленный правообладателем илиправообладателями договор не был

подписан сторонами в связи с не-соблюдением ими требованийстатьи 46.9 ГрК РФ).– Таким образом, остается неясным,возможно ли практическое примене-ние инструмента КРТ для преобразова-ния промышленных территорий, круп-ных участков ИЖС и иных территорий,за исключением территорий много-квартирной застройки.– В случае выкупа участков без исполь-зования предложенного механизмаизъятия для муниципальных нуждсуществует риск завышения рыноч-ных цен собственниками и отказаинвесторов от работы с подобнымитерриториями либо необоснован-ного с градостроительной точкизрения ограничения размера тер-риторий под КРТ.

VI. Выводы

Закон в большей мере ориентированна крупных девелоперов: – 6 месяцев – слишком короткий срокдля того, чтобы собственники ЗУ моглиприйти к договорености и разработатьППТ, следовательно, более вероятно,что при установлении КРТ по инициа-тиве государственных органов властибудет проводиться аукцион;– в случае КРТ по инициативе право-обладателей риски невыполнения обя-зательств муниципалитета высоки, поэ-тому использовать этот механизмсможет только крупный правооблада-тель, а не множество мелких собствен-ников.КУРТ – инструмент коммерческого раз-вития, поэтому размеры таких террито-рий будут небольшими, предположи-тельно КУРТ будет использоваться,прежде всего, в целях жилищногостроительства – эти факторы не будутспособствовать эффективному ком-плексному развитию:– сама процедура аукциона ограничи-вает размер территории КУРТ возмож-ностями отдельного девелопера (этитерритории будут соотносимы по раз-мерам с РЗТ);– устанавливая для муниципалитета врамках КУРТ обязанность по созданиютранспортной, инженерной и социаль-ной инфраструктур, законодатель несвязал ее с необходимостью учета фак-торов устойчивости как сбалансиро-ванного развития, баланса жилья и ра-бочих мест;– КУРТ потенциально может использо-ваться в том числе вместо РЗТ на терри-ториях ИЖС, на больших городских

72 № 4/2016


территориях КУРТ использоватьсяпредположительно не будет.

КУРТ не предполагает аккумулирова-ние ресурсов нескольких субъектов ииспользование их для целей комплекс-ного сбалансированного развития:– КРТ по инициативе муниципальныхорганов власти не предполагает объ-единения ресурсов нескольких субъек-тов правоотношений, в том числе уча-стия региональной и федеральнойвласти;– КРТ по инициативе правообладате-лей не предоставляет возможностивнешнему инвестору участвовать в раз-витии территории на основаниивключения в соглашение с фактически-ми правообладателями.

Отмена публичности не будет способ-ствовать эффективности реализацииинструмента КРТ:– конфликты с соседями, не вошедши-ми в КРТ, вероятно, станут дополни-тельным риском для правообладате-лей, заключивших соглашение оразвитии территорий;– правообладатели соседних участковв случае КРТ по инициативе право-обладателей (термин из ГрК РФ) неполучат информацию о возможностиучастия в развитии территории поинициативе правообладателей;– правообладатели земельных уча-стков и иных объектов недвижимости,не заинтересованные в измененияхтерритории, вероятнее всего, будутоспаривать законность и обоснован-ность включения их территории в КРТпо инициативе органов местной вла-сти; – механизм изъятия земельных уча-стков и объектов для муниципальныхнужд, скорее всего, не будет работатьдо урегулирования необходимых по-зиций в Земельном кодексе РФ либопоявления устойчивой судебнойпрактики, однозначно подтверждаю-щей возможность такого изъятия;– муниципалитеты, утверждая доку-ментацию по планировке территорийКРТ без проведения публичных слу-шаний, рискуют нарушить принципобеспечения сбалансированного уче-та экономических, социальных ииных факторов при осуществленииградостроительной деятельности, атакже принцип участия граждан и ихобъединений в осуществлении градо-строительной деятельности, обес-печения свободы такого участия, уста-новленные ст. 2 ГрК РФ.

Неурегулированность ряда основопо-лагающих вопросов, отсутствие чет-ких критериев эффективности иустойчивости КУРТ могут привести котсутствию единообразной практикиприменения этого механизма, следова-тельно, имеющиеся пробелы в законебудут заполнены формирующейся су-дебной практикой, которая может су-щественно исказить заложенные раз-работчиком законопроекта принципы.

VII. Предложения

1. Необходимо разработать методиче-ские рекомендации по определениюграниц КУРТ и расчета показателей,ввести несколько типов КУРТ. Возмож-но, внедрить дополнительные регио-нальные и муниципальные норматив-ные акты, которые бы регулировалидеятельность по КУРТ.

2. Привести в соответствие с новойредакцией ГрК РФ положения ЗК РФ,регулирующие основания и условияизъятия земельных участков для му-ниципальных нужд в случае принятиярешения о КРТ.

3. Четко определить возможность уча-стия населения в обсуждении доку-ментации по планировке КРТ до ееутверждения.

4. Установить градацию территорийКУРТ в зависимости от размера и ста-туса, описать процесс установленияпараметров минимально допустимойобеспеченности объектами в зависи-мости от вида/категории территории.

5. Необходимо доработать механизмразвития территорий по инициативеправообладателей:– первым этапом является определе-ние органом местного самоуправле-ния территорий, подлежащих ком-плексному развитию, и занесениеэтих данных в ПЗЗ.– ввести второй этап – это ограничен-ный период времени (например, год)до принятия ОМСУ решения о КРТ, втечение которого стейкхолдерам да-ется возможность определить, хотятли они развивать принадлежащую имтерриторию сообща своими силами,или, если у них нет желания или воз-можностей, определить наиболееприемлемые для них условия выкупабудущим победителем аукциона их зе-мельных участков и объектов недви-жимости.

Данный этап необходим для того, что-бы максимально соблюсти интересыправообладателей. Неким модерато-ром процесса переговоров междусобственниками может выступать ор-ган местного самоуправления. Итогомданного этапа должны стать публич-ные слушания по перспективам иусловиям развития конкретной терри-тории. В ходе таких публичных слу-шаний собственники либо решаютразвивать территорию самостоятель-но, либо договариваются о выкупнойстоимости недвижимости и земель-ных участков в границах данной тер-ритории, по которой они будут выку-паться победителем аукциона. Такимобразом, гарантируется защита правасобственности, поскольку собствен-никам дается преимущество передкрупными застройщиками для само-стоятельных действий, а определениевыкупной стоимости позволит реаль-но оценить объекты с учетом не толь-ко их рыночной стоимости, но иопределенной адекватной экономиче-ской выгоды от их продажи. Решения,принятые стейкхолдерами по резуль-татам слушаний, фиксируются в про-токоле и отражаются в заключении орезультатах публичных слушаний.Принятые и закрепленные этими до-кументами решения являются обяза-тельными для всех собственников ине подлежат пересмотру. Даннаяпроцедура необходима также и длятого, чтобы, приобретая права поКРТ с аукциона, девелопер мог точ-но представлять, сколько он долженбудет потратить.

6. Закрепить ответственность органаместного самоуправления хотя бы затерритории КУРТ, границы которыхон устанавливает в ПЗЗ по собствен-ной инициативе (например, путемразработки муниципальных про-грамм под конкретные территории).

7. Для более эффективной реализацииположений 373-ФЗ определить рядпилотных проектов, привлечь про-фессионалов в сфере городского пла-нирования к реализации данных про-ектов в формате специальной рабочейгруппы. В число задач участников мо-гут быть включены: отработка меха-низма медиации (согласования инте-ресов стейкхолдеров), участие вразработке подходов к определениюпараметров развития для различныхвидов/категорий КУРТ.

Дискуссионный клубИнститут комплексного и устойчивого развития территории:

возможности и риски

74 № 4/2016


1 января 2017 годавступают в силу из-менения в Градо-строительный ко-

декс Российской Федерации в частиправового регулирования институтакомплексного и устойчивого разви-тия территории, утвержденные Феде-ральным законом от 3 июля 2016 года№ 373-ФЗ «О внесении изменений вГрадостроительный кодекс Россий-ской Федерации, отдельные законода-тельные акты Российской Федерациив части совершенствования регулиро-вания подготовки, согласования иутверждения документации по плани-ровке территории и обеспечениякомплексного и устойчивого разви-тия территорий и признании утратив-

шими силу отдельных положений за-конодательных актов Российской Фе-дерации».В срок до 1 июля 2017 года утвержден-ные правила землепользования и за-стройки муниципальных образова-ний должны быть приведены всоответствие с указанными в законеизменениями.Толкование отдельных норм, регули-рующих институт комплексного иустойчивого развития территории,является затруднительным, в связи счем осложняется их практическоеприменение.Редакция журнала выступила инициа-тором обсуждения профессиональ-ным сообществом вопросов обес-печения комплексного и устойчивогоразвития территории при разработкедокументов градостроительного зо-нирования и внесении изменений втакие документы.Предлагаем Вашему вниманию мне-ния ведущих экспертов – градострои-телей относительно нового институтаразвития, закрепленного Градострои-тельным кодексом РФ.

С.Д. Митягин

Практика применения Градострои-тельного кодекса Российской Федера-ции показывает, что есть нескольковопросов, которые могли быть отре-гулированы с помощью незначитель-ных коррекций отдельных положе-ний закона.Первое. Закон постулирует, что тер-риториальное планирование опреде-ляет назначение территорий, однаконе требует подготовки ни одной кар-ты, в которой это назначение было быопределено. В связи с появлением за-кона «О стратегическом планирова-нии», где установлена необходимостьподготовки схем пространственнойорганизации для Российской Федера-ции в целом, для ее субъектов по от-

дельности, а также для муниципаль-ных районов, возможно обеспечитьрешение задачи определения границкатегорий земель в составе такихсхем. Тогда территориальное плани-рование будет связано, как это иопределено Градостроительным ко-дексом Российской Федерации, сдислокацией объектов федерально-го, регионального и муниципаль-ного значения, учитывающей приня-тое и обоснованное назначениеземель, а присвоение территориям зе-мельных категорий получает леги-тимный статус функциональных зонисходя из стратегий социально-эко-номического развития страны, субъ-ектов Российской Федерации и му-ниципальн ы х р а й о н о в , к о т о р ы еб у д у т последовательно уточняться вэтих стратегических документах ислужить основанием размещения техили иных объектов капитальногостроительства федерального, регио-нального и муниципального районно-го значения в соответствующих схемахтерриториального планирования.Второе. Градостроительный кодексРоссийской Федерации не установилразличий между функциональным зо-нированием в составе генеральныхпланов населенных пунктов, город-ских и сельских поселений и террито-риальным зонированием в составеправил землепользования и застрой-ки этих муниципальных образова-ний, при том что наименования этихзон идентичны, это создает проблемусочетания и взаимосвязи данных ви-дов землепользования в градострои-тельной документации.Разрешение этой проблемы видится враспределении инструментов зони-рования между уровнями документовтерриториального планирования идокументацией по планировке терри-тории. Оба инструмента можно объ-единить в систему градостроительно-го зонирования, которое будет

C

Институт комплексного и устойчивого развития территории:возможности и риски

Модератор А.Н. Береговских (ИТП «Град», Омск)

– Какой из двух подходов к ор-ганизации комплексного разви-тия неэффективно используемыхтерриторий, на Ваш взгляд, мо-жет быть более жизнеспособ-ным и в перспективе будет иметьбольше шансов добиться поло-жительного результата: иниции-рованный ОМСУ или объеди-нившимися правообладателяминедвижимости?

– Существуют ли на сегодняш-ний день уже начинающиесяпрактики?

– Способен ли данный институтповысить эффективность исполь-зования городских территорий?

– Каковы, на Ваш взгляд, плюсыи минусы, возможности и рискипринятых нововведений?

ВОПРОСЫДИСКУССИИ


состоять из блока функциональногозонирования, являющегося частью нетолько генерального плана поселе-ний, городских округов и отдельныхнаселенных пунктов, документов тер-риториального планирования муни-ципальных районов и субъектов Рос-сийской Федерации, но и РоссийскойФедерации в целом, где данный ин-струмент функционального зониро-вания превращается в инструментустановления категорий земельныхресурсов, и блока территориальногозонирования муниципальных образо-ваний поселенческого уровня. Такимобразом, и стратегическое планиро-вание, и территориальное планирова-ние, и документация по планировкетерритории на каждом из таксономи-ческих уровней подготовки получаютспециальное единое интегрирован-ное обоснование направлений соци-ально-экономического развития тер-риторий и формируемых земельныхучастков для страны в целом, субъек-тов Российской Федерации, муници-пальных образований разных уров-ней.Вопросы территориального зониро-вания, которые в настоящий моментсильно осложняют свободу выбораинвестиционных проектов своейпрактически ничем не обоснованнойдетальностью, в этом случае логичноуходят на уровень подготовки доку-ментации по планировке территориинаселенных пунктов, поселений и го-родских округов, где, как правило, ужеприсутствуют определенные инвести-ционные намерения, которые нуж-даются в выделении конкретных зе-мельных участков путем межеванияэлементов планировочной структурытерриторий данных муниципальныхобразований.При этом процедуры выбора местадислокации любого инвестиционно-го проекта сводятся к выбору соответ-ствующей функциональной зоны изсостава генерального плана муници-пального образования, подходящегоэлемента его планировочной структу-ры, размежеванного на отдельные зе-мельные участки. В результате такогоподхода документы по планировкетерриторий будут разрабатываться ираспространяться на те функциональ-ные зоны, которые имеют конкрет-ный инвестиционный потенциал раз-вития. Эта документация согласноположениям Градостроительного ко-декса Российской Федерации будетсостоять из:

– проектов планировки территории,когда необходимо выделить элементыпланировочной структуры;– проектов межевания территории,когда необходимо выделить конкрет-ные земельные участки под реализа-цию инвестиционных проектов, длякоторых в этом случае проводитсяпроцедура территориального зониро-вания, уточняющего как функцио-нальное назначение земельных уча-стков, так и параметры их застройки.Особое значение при этом будутиметь материалы, обосновывающиеобъемно-пространственную органи-зацию застройки элементов планиро-вочной структуры территории муни-ципальных образований.

П.Н. Никонов

От ответа на вопрос, кого или что мыимеем в виду под объединившимисяправообладателями недвижимости ипод ОМСУ, зависят координаты, в ко-торых мы строим логику своих рас-суждений. Когда у нас вводился инсти-тут МСУ, исток этой идеи возводился кДревним Афинам – родоначальникусамоуправления граждан. Кстати, сло-во «гражданин» как у нас, так и во всейЕвропе произошло от слова «горожа-нин». Но гражданами (или горожана-ми) в Древних Афинах считалисьтолько те, кто имел свой дом в этомгороде, т.е. был собственником недви-жимости. Таким образом, собранияграждан на Агоре в Афинах было ни-чем иным, как собранием собственни-ков недвижимости.Что такое правообладатель недвижи-мости? Любой гражданин – облада-тель того или иного права на недви-жимость – собственности, аренды,социального найма. Без права на не-движимость физически невозможносуществование. Им у нас наделен бук-вально каждый, кроме таких ради-кальных исключений из всей прочеймассы населения, как бомжи. Послевведения у нас поквартирной прива-тизации собственность на недвижи-мость стала основным и самым рас-пространенным среди граждан видомсобственности вообще и самым рас-пространенным видом права на не-движимость. Итак, в идеалистическомвзгляде на термин правообладателинедвижимости – это просто народ.МСУ в идеалистическом представле-нии – это институт представительстватого же народа. Казалось бы, как вАфинах. На самом же деле народ вос-

Митягин Сергей Дмитриевичв 1970 г. окончил Ленинградский инженерно-строительный институт.Заслуженный архитектор РоссийскойФедерации, доктор архитектуры,профессор, ак. МАНЭБ, советник РААСН. С 2015 г. – главный архитектор ПАО «ОМСКНЕФТЕХИМПРОЕКТ».Автор более 70 градостроительныхпроектов, более 300 научных и около 100 научно-методических и научно-исследовательских работ. Основные направления научной итворческой деятельности: правовое иметодическое обоснование, технология градостроительного проектирования как природопреоб-разующий и средоформирующийфактор деятельности.


75

Документы по планировке тер-риторий будут разрабатыватьсяи распространяться на те функ-циональные зоны, которыеимеют конкретный инвестицион-ный потенциал развития. Этадокументация согласно положе-ниям ГрК РФ будет состоять из:– проектов планировки терри-тории, когда необходимо выде-лить элементы планировочнойструктуры;– проектов межевания террито-рии, когда необходимо выде-лить конкретные земельные уча-стки под реализациюинвестиционных проектов, длякоторых в этом случае прово-дится процедура территориаль-ного зонирования, уточняющегокак функциональное назначе-ние земельных участков, так ипараметры их застройки.

С.Д. МИТЯГИН:

76 № 4/2016


принимает ОМСУ как низовую при-стройку к государственной власти иот органов государственной власти еене отличает. Те на это отвечают наро-ду тем, что и сами себя также воспри-нимают. Так что для целей настоящейдискуссии категорию ОМСУ проще за-менить категорией власть в любых ис-торически возможных ипостасях – отдемократических до деспотических.Когда мы говорим о правообладателяхнедвижимости в контексте развитиятерритории, то понимаем в основномдевелоперское сообщество в лице де-велоперов, инвесторов, строительныхфирм – тех, в ком сосредоточена всяэнергия строительной активности, авовсе не ассоциации ТСЖ и иных пра-вообладателей недвижимости. Однойиз флагманских задач, которые про-возглашаются властями любойместности, является привлечениеинвестиций, прежде всего, в форместроительных инициатив. И это опятьже обращено к девелоперам, а неиным объединениям правообладате-лей недвижимости. Всякая стройкавоспринимается как инвестиция и по-тому априори приветствуется. Но вся-кую ли стройку следует приветство-вать как акт позитивного развитиятерритории? Для Санкт-Петербурга,как, наверное, и для каждого россий-ского города, радостные переживанияот строительного бума сегодня сме-шаны с горечью утрат и невоспол-нимого ущерба. Это и так называе-мые «градостроительные ошибки»,и уплотнительная застройка, и про-давленные решения по строитель-ству, которые ставят крест на ка-ких-то ожидавшихся планахбудущего качественного преобразо-вания территории, в том числе егоустойчивого развития в будущем. Нет,не всякую инвестицию следовало быприветствовать, зажмурив глаза от ра-дости.Что до остальных правообладателейнедвижимости, то есть остального на-рода, то во всем этом они выступаютпассивной силой, даже если активнопротиводействуют какому-то девело-перу или власти. Они не образуют си-лу, направленную именно на развитиетерритории – только на противодей-ствие какому-то нежелательному дляних варианту развития. Это про-является во всех случаях, даже в слу-чаях реновации кварталов первыхмассовых серий, где, казалось бы, естьвсе основания ожидать бурные про-

явления именно позитивной активно-сти населения.На этом поле оказываются не два, атри игрока: власть, девелоперы и на-род, даже в том случае, когда собст-венно народа на территории развитияеще и нет, он появится после того, какпоработают девелоперы, при этом егобудущее потенциальное присутствиевсе же в этом участвует.Позволю себе сентенцию о нынешнихзастройщиках. В своих идеалистиче-ских представлениях о свободе пред-принимательства в области застройкимы, начиная нынешние реформы,опирались на исходные понятные намлогические представления – мол, ре-зультаты строительства станут резкокачественнее, так как доход свободно-го предпринимателя будет находить-ся в прямой или косвенной, но же-сткой зависимости от оценки еготруда конечным потребителем – жи-телем. Как мы рассуждали? В самомпримитивном случае человек строитдом для себя. Он нанимает архитекто-ра и держит любую деталь его проектапод контролем, так как потом это бу-дет его дом. Потом он нанимаетстроителя и также придирчиво конт-ролирует его. В итоге получается объ-ект, который в наиболее возможнойстепени отвечает его ожиданиям. Ло-гично. Если речь идет о многоквар-тирном доме, в котором собственникбудет сдавать квартиры в аренду, так-же можно сказать, что он строит «длясебя», так как от качества дома и квар-тир будет зависеть его успех по сдачеих в аренду. Данная логическая цепьбыла нам знакома из опыта строи-тельства доходных домов в Санкт-Пе-тербурге до 1917 года. Эта связкастроителя и того, для кого он строит,приводит к тому, что строительныйобъект получается произведением ихсовместного труда, их заинтересован-ного сотрудничества. Мы полагали,что аналогичная логическая нить, хо-тя и обвешанная новыми организа-ционными и технологическими дета-лями, будет безотказно действовать ив современных условиях, то есть со-хранится прямая зависимость, застав-ляющая застройщика стремиться кнаивысшему качеству строительства,на которое он только способен.Но нынешние схемы организациистроительства отнюдь не являютсяформами развития тех схем. В преж-них схемах присутствовал важныймомент – процесс проектирования и


Павел Николаевич Никонов в 1983 г. окончил архитектурный фа-культет Ленинградского инженерно-строительного института. Трудился вряде организаций Санкт-Петербургаи Москвы. Участвовал в разработкемногих нормативных актов, касаю-щихся государственной регистрацииправ на недвижимое имущество исделок с ним, товариществ собствен-ников жилья и реформы ЖКХ. Прини-мал участие в создании модели мас-совой оценки городской земли дляцелей налогообложения, преподавална кафедре экономики градострои-тельства Санкт-Петербургского госу-дарственного архитектурно-строи-тельного университета.С марта 2016 г. – начальник

Управления градостроительной документации ГКУ СПб ЦИОГД. Автор ряда публикаций в областиградостроительства, охраны культурного наследия и прав граждан на недвижимое имущество,жилищной реформы, межевания.

Конкретность идеи устойчивогоразвития территории в контекс-те градостроительного законо-дательства должна быть сфор-мулирована иначе –строительные законы и практи-ка должны быть таковы, чтобыкаждым нынешним строитель-ным актом не пресекалась, анаоборот, создавалась возмож-ность последующих действийосознанного и целенаправлен-ного градостроительного разви-тия территории, при котором неприходилось бы жалеть об упу-щенных возможностях из-за по-строенного прежде.

П.Н. НИКОНОВ:


77

строительства ежесекундно находил-ся под контролем лица, представляю-щего интересы в этом объекте ко-нечного его потребителя. Старикирассказывали, что инструментом ар-хитектора, посланного собственни-ком контролировать стройку, был мо-лоток – им он просто разбивалдетали, которые, как ему представля-лось, были выполнены не качествен-но. Имело место радикальное разде-ление функций производственнойдеятельности и заинтересованногоконтроля над ней с решающим сло-вом последнего. Сегодня строитель-ные компании самостоятельно или вовзаимодействии с инвестором взялина себя функции застройщика, огоро-див себя от вмешательства кого-либо,кто представлял бы интересы конеч-ного потребителя – будущего жителя,как и вообще всех посторонних. Онисами заказывают проект (если тольконе проектируют его сами же) и конт-ролируют в нем не столько качество,сколько минимизацию своих издер-жек на его строительство. Они самистроят, сами себя контролируют. Неархитектор применяет молоток про-тив результатов труда нерадивогостроителя, а наоборот. И только послетого, как дом построен, будущие егопотребители получают возможностьего непосредственной оценки, нооценивать приходится «кота в мешке».Многое из того, в чем проявляется ка-чество постройки, уже скрыто ее на-ружностью. Да и то, что представляетсобой эта наружность, для многихтакже оказывается ничем иным, как«котом, извлеченным из мешка» ужепосле его покупки, так как компанииначинают распродавать квартирыуже после получения разрешенияна строительство, предъявляя товарлишь красивыми картинками, а послеполной реализации квартир этот доми вовсе исчезает из жизни его строи-телей – их больше уже ничего не свя-зывает. Никакого – ни прямого, ниопосредованного сотрудничествамежду создателями дома и его буду-щими жильцами в этой схеме не про-слеживается. Примерно так нынеш-няя строительная отрасль вырваласьиз-под внешнего принуждения созда-вать качественный продукт как в ча-сти строительства конкретного зда-ния, так и в части организациикомплексной застройки (развития)территории.

Меня крайне не удовлетворяет и дажерасстраивает само определение поня-тия «устойчивое развитие террито-рий», данное в ГрК РФ. Согласно емуустойчивое развитие достигаетсяобеспечением безопасности и благо-приятных условий жизнедеятельно-сти человека, ограничением негатив-ного воздействия хозяйственной ииной деятельности на окружающуюсреду и обеспечением охраны и ра-ционального использования природ-ных ресурсов. Создается впечатление,что человек – это всего лишь биоло-гическое существо и не более. Думаю,что конкретность идеи устойчивогоразвития территории в контексте гра-достроительного законодательствадолжна быть сформулирована иначе– строительные законы и практикадолжны быть таковы, чтобы каждымнынешним строительным актом непресекалась, а наоборот, создаваласьвозможность последующих действийосознанного и целенаправленногоградостроительного развития терри-тории, при котором не приходилосьбы жалеть об упущенных возможно-стях из-за построенного прежде.По моему мнению, безупречным при-мером устойчивого развития являет-ся Санкт-Петербург до 1917 года. Этотопыт необходимо изучать для того,чтобы нынешний механизм устойчи-вого развития выстраивать в его раз-витие. По крайней мере нынешниймеханизм должен уметь решать те за-дачи, которые решал предыдущий.Образованные в XVIII веке земельныеучастки в Санкт-Петербурге сначалазастраивались усадебным образоммазанковыми домами. Произведен-ные тогда планировка территории иее межевание, а также строительныеправила со временем позволили за-стройке на этих участках пережитьнесколько стадий развития, рекон-струкций и замещения новой за-стройкой, в итоге мы имеем город,включенный в число объектов Все-мирного наследия. Сегодня под раз-витием территории мы, как правило,понимаем освоение новых террито-рий или более или менее радикаль-ную перепланировку и перестройкузастроенной территории. Здесь жеустойчивое развитие территории со-вершалось посредством самостоя-тельного развития застройки в преде-лах каждого земельного участка.Такое развитие можно признатьустойчивым, потому что развитие

Трунова Наталья Александровна,генеральный директор ООО «Инсти-тут «Ленгипрогор», к.э.н., эксперт всфере регионального и городскогоразвития: разработки документовстратегического и территориальногопланирования, реализации проектовразвития регионов и городов от за-мысла до конкретных механизмов исопровождения реализации про-ектов и т.д. Имеет опыт практическойреализации инвестиционных про-ектов развития территорий, созданиятуристических кластеров и др.

Плюс, прежде всего, заключаетсяв том, что данная проблема осо-знана, предложен механизм, ко-торый может шлифоваться. К минусам можно отнести рядследующих позиций и нерешен-ных вопросов. В случае, когдаинициаторами выступают право-обладатели, непонятно, какое ихколичество (процент) должнобыть включено в этот процесс.Все? Как быть с территориями, накоторых присутствует жилая за-стройка? Почему правообладате-ли должны разрабатывать сразупроект планировки, а не, напри-мер, мастер-план, то есть концеп-туальный документ, в которомвозможно обсудить разные вари-анты развития территории и кото-рый является не таким финансовоемким, как проект планировки?Как быть, если уполномоченныйорган будет не согласен с общейидеологией проекта планировки?Это же огромные расходы право-обладателей. Четко не обозначено, что по от-ношению к таким территориямОМСУ, а также региональные ор-ганы власти, которые вообще вы-пали из процесса, обязаны (немогут, а именно обязаны) созда-вать преференции.

Н.А. ТРУНОВА:

78 № 4/2016


каждой недвижимости в пределах од-ного земельного участка совершалосьабсолютно независимо – не испыты-вая никаких препятствий, которыесоздавала бы застройка на соседнихземельных участках, и не создавая, всвою очередь, никаких препят-ствий для ее существования и раз-вития. Механизмом, позволяющимосуществлять такое развитие, былидостаточные для многовариантныхпреобразований изначально установ-ленные параметры земельных уча-стков и правила их застройки. Прави-ла эти в X томе Свода законов РИформулировались так:«446. Строящий дом на самой межесвоего двора не должен делать оконна двор или на крышу своего соседабез согласия сего последнего; в про-тивном случае следует окна заклады-вать. Означенное согласие должнобыть изъявлено записью, совершен-ною у Нотариуса и утвержденноюСтаршим Нотариусом, и как уступкаправ собственности оно не можетбыть отменено иначе, как подобноюже сделкою. После совершения дозво-лительной записи ни сам владелец,допустивший выстроить на межесвоего двора дом с окнами на оный,ни приемники его не вправе уже за-слонять окна сии новым зданием илибрандмауэром.447. Строящий дом не на самой меже,а с отступлением оной внутрь своегодвора, может делать окна на соседниедворы, не требуя согласия хозяевоных. Но сии хозяева соседи, пользу-ясь равно правом собственности, мо-гут беспрепятственно возводить насвоей земле, на самой ли меже двораили же внутри оного, брандмауэр, доми другое всякого рода строение, невзирая на то, что окна соседнего до-ма, на чужой двор пущенные, будутиметь недостаточный свет от новойпостройки. Буде кто в существующейуже стене дома, на обоюдной с сосе-дом меже, пробьет окна на чужойдвор или на крышу самовольно, тооные должно заделывать на его счет».При этом в Обязательных постанов-лениях Петербургской Думы построительной части было определе-но, что высота надворных строенийне должна превышать 11 саженей, т.е.23,4 метра. И этих всего лишь не-скольких нехитрых правил оказалосьдостаточно, чтобы собственник каж-дого земельного участка мог в любоймомент строить и перестраивать зда-ния на своем участке, никак не взаи-

модействуя со своими соседями – неиспрашивая у них разрешений, не со-гласуя и не увязывая свои планы с ихпланами. В случае если, построив насвоем участке здание, он затемнил со-седу окна, он в этом не был виноватперед ним – сосед, строя ранее своездание близко от межи с окнами наего участок, должен был предвидетьтакую возможность, следовательно,осознанно принял решение строитьна свой страх и риск. Таким образом,собственник земельного участка в лю-бой момент времени имел безуслов-ное право строить на своем участкевсе, что угодно, в рамках ограниче-ний, равно установленных для всехзаконодательством.Сравним это с нынешним положени-ем дел. Правила землепользования изастройки сегодня, увы, не гаранти-руют нынешнему застройщику воз-можности построить на своем участкеобъект назначением и в параметрах,разрешенных правилами. Если, на-пример, на соседнем земельномучастке в рамках тех же правил по-строено здание таким образом, чтооно затенило часть вашего земельно-го участка, то вы уже не сможете наэтой части участка построить зданиес помещениями, требующими норми-рованных инсоляции и освещения. Тоесть вместо принципа безусловнойвозможности строительства всего то-го, что разрешают правила, имеет ме-сто возможность условная, реализуе-мая по принципу: «Кто первый встал,того и тапочки». Застройкой одногоземельного участка можно вполне за-конно убить возможности развитияна другом земельном участке.Идея о том, что одним из важнейшихсвойств объекта недвижимого имуще-ства должна быть возможность егоразвития в границах своего земельно-го участка, столь естественная во всеммире и в России до 1917 года, после1917 года оказалась совершенно уни-чтоженной – она логично отмерла вусловиях ликвидации частной собст-венности на недвижимость и земель-ных участков как таковых и не восста-новилась до сих пор. С 1917 года мыстроим «одноразовую недвижимость»,не закладывая в нее способность внут-реннего развития, не задумываясь,что это когда-нибудь понадобится.Апофеозом этого явилась практикастроительства микрорайонов, устано-вившаяся с 1956 года. Территориимикрорайонов застраивались такимобразом, что дома в них не имеют


Сергей Михайлович Новокшоновв 1991 г. окончил архитектурный фа-культет Новосибирского архитектур-ного института, имеет научную сте-пень кандидата архитектуры.С 2006 г. занимал должность заме-стителя начальника Главного управ-ления архитектуры и градостроитель-ства мэрии Новосибирска.В настоящее время заместитель на-чальника управления архитектуры истроительства Министерства строи-тельства Новосибирской области –начальник отдела территориальногопланирования.

«Обеспечение наиболее эф-фективного использования тер-ритории» является основаниемдля комплексного и устойчивогоразвития территории. Необхо-димо определить базовые пока-затели и рамочные ограничениядля «эффективности использо-вания территории». Прежде чемвводить столь размытые опреде-ления в федеральное законода-тельство, было бы неплохо под-готовить методическиерекомендации для подготовкиорганами местного самоуправ-ления решений по определениюграниц территорий для ком-плексного и устойчивого разви-тия территории.

С.М. НОВОКШОНОВ:


79

собственного жизненного простран-ства – соседние здания имеют общеежизненное пространство, которымони сцеплены друг с другом как сиам-ские близнецы. Само размещение до-мов в микрорайонах было результа-том решения задачи по оптимизациииспользования территории – разме-щение, конфигурация в плане и высо-та одного дома были максимально та-ковы, какими им позволяли бытьразмещение, конфигурация и высотасоседних домов. Такие дома в принци-пе лишены возможности существо-вать и развиваться независимо друг отдруга. Точнее они вообще лишенывозможности развиваться – любое из-менение их в плане или надстройкагрозит нанести критический ущербполноценности соседних домов. Ког-да разрабатывались проекты первыхмассовых серий, ходили разговоры отом, что эти дома строятся на 25 лет, азатем они будто бы будут замененыновыми. Но то, как это произойдетили может произойти, проектирова-нием не предусматривалось – решатьэту задачу оставляли будущим поколе-ниям. Прошло 60 лет, и мы сегодняпытаемся решить эту задачу. Уже ясно,что поштучно сепаратным образомдома в этих микрорайонах никакомуразвитию не подлежат. Построенныеодновременно по единому проекту ихможно только также единовременноснести и… заменить чем-то новым. Ичем же мы их заменяем? А тем же мик-рорайоном, в котором теперь уже но-вые дома также сцеплены друг с дру-гом как прежние хрущевские. То есть,решая проблему, заложенную 60 летназад, мы воспроизводим проблемутого же рода, которая с неизбеж-ностью когда-нибудь снова созреет иповиснет на шее благодарных потом-ков. Такое ли развитие называетсяустойчивым?Что касается непосредственно по-следних новаций Градостроительногокодекса, остается только подтвердитьопасения инициаторов этой дискус-сии, местами они действительно не-понятны. В частности, кодекс вводитособое отношение «применительно ктерриториям, в границах которыхпредусматривается осуществлениедеятельности по комплексному иустойчивому развитию территории».Спрашивается, а разве допустимоиное какое-либо развитие, кроме (а)как устойчивое и (б) как комплекс-ное? Даже в случае банальной точеч-ной уплотнительной застройки пла-

нировать ее можно только так, чтобыне навредить устойчивому развитию,и только так, чтобы не нарушить ба-ланса комплексного обеспечения на-селения нормируемыми объектамисоциальной и прочих инфраструктур.Вообще трудно представить себеобъект, который можно построить,не заботясь об устойчивом разви-тии территории и ее комплексномобеспечении. Например, складскаябаза на окраинном пустыре. Для ееразмещения потребуется разработкапутей подъезда, исследования улично-дорожной сети, которая в этом будетзадействована, не создадут ли фуры,едущие к ней, недостаточности этойсети. И это еще не все. Но это уже ком-плексное развитие. И развитие имен-но территории. Поэтому, читая в но-вой редакции Градостроительногокодекса фразу: «Подготовка докумен-тации по планировке территории вцелях размещения объектов капиталь-ного строительства применительно ктерритории, в границах которой непредусматривается осуществлениедеятельности по комплексному иустойчивому развитию территории,не требуется, за исключением случа-ев, указанных в части 3 настоящейстатьи», приходится испытывать недо-умение. Получается, что в общем слу-чае подготовка документации по пла-нировке территории не требуется, атребуется только применительно ктерритории, в границах которойпредусматривается осуществлениедеятельности по комплексному иустойчивому развитию, и еще в не-скольких случаях. Казалось, должнобыть ровно наоборот – подготовка та-кой документации должна требовать-ся всегда, за исключением особо ого-воренных исключительных случаев,которые и придумать-то трудно. Вот,например, размещение той же склад-ской базы, о которой сказано выше.Положим, к случаю ее размещения неотносится ничего из того, что пере-числено в части 3. Есть подъезд, и напервый взгляд нет необходимостиустанавливать, изменять или отменятькрасные линии. Но точно ли нет такойнеобходимости? Не приведет ли потоктранспортных средств на эту базу кнеобходимости реконструкции суще-ствующих элементов УДС? Как этоузнать? Только проведя расчеты, кото-рые проводятся в контексте подготов-ки документации по планировке тер-ритории. Получается замкнутый круг– надо или не надо подготавливать до-

Касперович Анна Александровна в 1994 г. с отличием окончила архи-тектурный факультет ТГАСА по спе-циальности «инженер-строитель». В2009 г. с отличием окончила между-народный факультет управления ТГУпо специальности «государственноеи муниципальное управление». В на-стоящее время аспирант филиалаРГСУ – диссертационное исследова-ние по специальности «Экономика иуправление в городском хозяйстве».Профессиональную деятельностьосуществляла в органах архитектурыи строительства администрации Со-ветского района, объединенной ад-министрации Кировского и Советско-го округов, администрацииКировского района города Томска. C 2014 г. – начальник департаментаархитектуры и градостроительстваадминистрации города Томска.

Одним из основных вопросовпри практической реализацииявляется вопрос о возможностиизъятия земельных участков и(или) расположенных на нихобъектов недвижимого имуще-ства в целях комплексного раз-вития территории для строитель-ства не только линейныхобъектов систем электро-, газо-снабжения, систем теплоснаб-жения, объектов централизо-ванных систем горячеговодоснабжения, холодного во-доснабжения и (или) водоотве-дения федерального, регио-нального или местногозначения; автомобильных дорогфедерального, региональногоили межмуниципального, мест-ного значения, но и любых иныхобъектов, предусмотренныхутвержденными для целей ком-плексного развития территориипроектами планировки и меже-вания (в том числе социального,жилищного, коммерческого на-значения).

А.А. КАСПЕРОВИЧ:

кументацию по планировке, можновыяснить, только подготовив ее.Самое главное в том, что этой фразой

предполагается, что все случаи разме-щения объектов капитального строи-тельства радикально делятся на те, ко-торые осуществляются в составедеятельности по комплексному иустойчивому развитию территории ивне такой деятельной. В п. 34 статьи 1Градостроительного кодекса РФ «Ос-новные понятия» дано определениедеятельности по комплексному иустойчивому развитию территориикак деятельности по размещениюобъектов разного назначения в сово-купности с необходимыми для функ-ционирования таких объектов объ-ектами коммунальной, транспортной,социальной инфраструктур. Из чегоследует, что кодекс допускает разме-щение таких объектов и без созданияобеспечивающих их функционирова-ние инфраструктурных объектов. Покаким же признакам судить, следуетли требовать от интересанта размеще-ния своего объекта обязательногоразмещения необходимых ему ин-фраструктурных объектов и подготов-ки документации по планировке, илине требовать? Попутно возникает во-прос, как установить, требуются лидля этого объекта инфраструктурныеобъекты. В каком случае они могут нетребоваться? Видимо, тогда, когда до-статочно существующих, но опять же,а как это установить? Известный насегодня ответ – выполнить соответ-ствующий раздел документации попланировке территории, из которойэто станет ясным и доказательным, тоесть опять: для того чтобы опреде-литься, подготавливать ли документа-цию по планировке территории или вэтом нет необходимости, следует еепредварительно подготовить, хотя быв части необходимых обосновываю-щих материалов.Все это, конечно, очень непривыч-но градостроителю со стажем. До1991 года Градостроительного кодек-са не было, а в Земельном кодексе во-просы размещения объектов капи-тального строительства в городахразрешались просто – текстом однойстатьи № 83: «Все земли городов ис-пользуются в соответствии с гене-ральными планами городов, проекта-ми планировки и застройки ипланами земельно-хозяйственногоустройства территории городов.Генеральные планы городов опреде-ляют основные направления исполь-зования земель городов для промыш-

ленного, жилищного и иного строи-тельства, благоустройства и размеще-ния мест отдыха населения.Разработанные на основе генераль-ных планов проекты планировки и за-стройки определяют использованиеземель отдельных частей городскойзастройки.Планы земельно-хозяйственногоустройства территории городов опре-деляют основные направления ис-пользования не подлежащих застрой-ке и временно не застраиваемыхземель города».То есть объекты капитального строи-тельства размещались только в соот-ветствии с градостроительной доку-ментацией. Иначе какое же этоустойчивое развитие? Или хотя быпросто осмысленное, осознанное раз-витие?

Н.А. Трунова

На мой взгляд, предпочтительнымвариантом организации комплекс-н о г о р а з в и т и я н е э ф ф е к т и в н оиспользуемых территории являетсяподход, при котором необходимостьразвития территории осознается каксобственниками, так и органами мест-ного самоуправления. Собственники,даже объединившись и выполнив вседействия, описанные в законе, прибездействии и тем более при сопро-тивлении ОМСУ ничего не сделают.Точно также все благие пожеланияОМСУ могут закончиться ничем, еслине будет заинтересованности собст-венников. При этом нужно отдаватьсебе отчет, что органы местного само-управления имеют четко ограничен-ное количество случаев, при которыхони могут выступать в качестве ини-циаторов. Важно, что данные поправки в Градо-строительный кодекс РФ создают воз-можность для диалога: в каком руслеон пойдет – покажет время. В целом сучетом низкой диалогической культу-ры в российском обществе, низкогоуровня доверия в бизнес-среде, низко-го уровня доверия между властью ибизнесом, вероятнее всего, быстрыхэффектов от реализации данного за-кона ожидать не приходится. Что касается начинающих практик,один из наших любимых примеров –это 130 квартал г. Иркутска. Для тогочтобы реализовать этот проект, быланеобходима политическая воля иочень жесткий организационный ме-ханизм.

80 № 4/2016

ГРАДОУСТРОЙСТВОДИСКУССИОННЫЙ КЛУБ

Кустова Ксения Александровна в2012 году с отличием окончила юри-дический факультет Омского госу-дарственного университетаим. Ф.М. Достоевского.В настоящее время эксперт отделаградостроительных исследованийи методического обеспеченияИТП «Град».

Одним из спорных положенийутвержденного правового регу-лирования является норма отом, что публичные слушания попроекту планировки территориии проекту межевания террито-рии не проводятся, если ониподготовлены в отношении тер-ритории, в границах которой всоответствии с правилами зем-лепользования и застройкипредусматривается осуществле-ние деятельности по комплекс-ному и устойчивому развитию.Таким образом, граждане лише-ны возможности выбора вари-антов развития территории.

К.А. КУСТОВА:


81

Данный институт, безусловно, может повы-сить эффективность использованиягородских территории, но со време-нем. Правда, с ним может произойтитакая же беда, как с институтом разви-тия застроенных территорий, кото-рый крайне редко используется в си-лу ряда объективных обстоятельств,по сути, данный механизм тоже пре-тендовал на то, чтобы часть неэффек-тивно используемых территорий при-вести в достойное состояние.Нельзя от введения одной нормыждать кардинального измененияситуации: для этого необходимысистемные изменения. Новый институт развития, закреплен-ный Градостроительным кодексом РФ,имеет свои плюсы и свои минусы. Плюс, прежде всего, заключается втом, что данная проблема осознана,предложен механизм, который можетшлифоваться. К минусам можно отнести ряд следую-щих позиций и нерешенных вопро-сов. В случае, когда инициаторами вы-ступают правообладатели, непонятно,какое их количество (процент) долж-но быть включено в этот процесс. Все?Как быть с территориями, на которыхприсутствует жилая застройка? Поче-му правообладатели должны разраба-тывать сразу проект планировки, а не,например, мастер-план, то есть кон-цептуальный документ, в котором воз-можно обсудить разные вариантыразвития территории и который яв-ляется не таким финансово емким,как проект планировки? Как быть, ес-ли уполномоченный орган будет несогласен с общей идеологией проектапланировки? Это же огромные расхо-ды правообладателей. Четко не обозначено, что по отноше-нию к таким территориям ОМСУ, атакже региональные органы власти,которые вообще выпали из процесса,обязаны (не могут, а именно обязаны)создавать преференции.

С.М. Новокшонов

Для того чтобы ответить на вопросыдискуссии, требуется разъяснить тер-минологию. «Обеспечение наиболееэффективного использования терри-тории» является основанием для ком-плексного и устойчивого развитиятерритории. Необходимо определитьбазовые показатели и рамочные огра-ничения для «эффективности исполь-зования территории». Прежде чемвводить столь размытые определенияв федеральное законодательство, бы-

ло бы неплохо подготовить методиче-ские рекомендации для подготовкиорганами местного самоуправлениярешений по определению границ тер-риторий для комплексного и устойчи-вого развития территории. Как объ-яснить собственнику земельногоучастка, что его территория требуетсядля более эффективного использова-ния, как принять решение по запросусобственника земельного участка оподписании с ОМСУ договора о ком-плексном и устойчивом развитии нетолько его земельного участка, но ещеи такой же по размеру муниципаль-ной земли? Одни вопросы, на которыеоднозначно ответить сложно. Какойслучай назвать положительным ре-зультатом реализации новых положе-ний в Градостроительном кодексеРоссийской Федерации? Увеличениекадастровой стоимости объектов не-движимости и земельных участков?Повышение инфраструктурной обес-печенности территории? Можно толь-ко догадываться, чем измерять и чемурадоваться. Для судебных разбира-тельств в ходе резервирования осно-вы для защиты решений ОМСУ не под-готовлено. Остается вопрос, кто готовиспользовать данный инструмент вработе? Федеральным законодатель-ством до сих пор не разблокированапроцедура резервирования земель-ных участков под объекты социаль-ной инфраструктуры – детские сады,школы, объекты здравоохранения. Та-ким образом, развивать слабо урбани-зированную территорию поселениявозможно только через добровольныйотказ собственника от земельногоучастка, иначе жилищное строитель-ство блокируется при отсутствии му-ниципальной земли под социальноеобеспечение застройки. Развитие тер-ритории для застройки нежилогоназначения является наиболее ве-роятным вариантом реализацииФедерального закона № 373-ФЗ.Для инициативы ОМСУ больше шан-сов реализации, так как все базовыедокументы, на основании которыхпринимаются решения, зависят отнормативных правовых актов местно-го самоуправления. При ситуации от-каза собственников принудительноразвивать территорию у ОМСУ проце-дура резервирования должна бытьполностью обеспечена решениями покомплексному развитию коммуналь-ной, социальной и транспортной ин-фраструктур, что в настоящее времявстречается довольно редко.

Собственники земельных участковмогут рассчитывать на успех толькопри полном понимании ОМСУ своейответственности по договору. Это от-ветственность, которая во многом ни-велирует желание до нуля. Предложе-ние собственников земельныхучастков может быть отвергнутолюбым набором «нельзя», так какполного пакета необходимой доку-ментации и нормативных право-вых актов у ОМСУ в наличии нет.Положения федерального закона невошли в правовое применение, поэто-му практика начаться не может. Про-водится работа по консультации спе-циалистов и побуждению ОМСУподготовить предложения в правилаземлепользования и застройки посе-лений. Интерес есть, понимания про-цесса в деталях нет. Правопримени-тельная практика позволит понять,как применять новые процедуры дляразвития территории.Вполне возможно, что данный инсти-тут будет способен повысить эффек-тивность использования городскихтерриторий.Если он заставит решить задачи «эф-фективности использования террито-рии» и свести к одному знаменателюзначения показателей застроенныхтерриторий, земель сельскохозяй-ственного использования, лесногофонда для определения «что такое хо-рошо и что такое плохо» на языке фе-деральных законов – свершится ма-ленькая эволюция управленческогомышления в плане принятия реше-ний. Пока таких методик не встречал.Разрозненные подходы профессио-нальных «оценщиков» создают внеш-нее впечатление чудовищной сложно-сти определения «эффективности».Качество матричных исчислений невсегда зависит от количества рас-четных параметров. Вопрос остает-ся открытым для обсуждения ипредложений.На мой взгляд, самый главный минуснововведений – принятые решениястрадают недосказанностью. Вопро-сов много. Нет разъяснений по ново-введениям в требования к документа-ции по планировке территории вчасти инженерных изысканий, зон сособыми условиями использованиятерритории, нормирования террито-рии комплексного и устойчивого раз-вития в регламентах территориаль-ных зон и ряда других позиций.Непонятное становится неинтерес-ным, дискредитирует даже самое бла-гое начинание.

82 № 4/2016

ГРАДОУСТРОЙСТВОДИСКУССИОННЫЙ КЛУБ

Завуалированный плюс – предложен-ное решение по резервированию тер-ритории для развития территориипод широкий перечень разрешенно-го использования земельных уча-стков, исключая многоквартирнуюзастройку, которая попала ранее вразвитие застроенных территорий.Его не стоит рассматривать однобо-ко для промплощадок, нужно прове-рить данный инструмент в различ-ных ситуациях, в том числе дляформирования рекреационных тер-риторий, транспортно-пересадоч-ных узлов, территорий общего поль-зования высоко урбанизированныхтерриторий.

А.А. Касперович

Практика применения института ком-плексного и устойчивого развитиятерритории в городе Томске в настоя-щее время отсутствует, в связи с чемоценить ее риски и эффективностьдостаточно сложно.Тем не менее считаю, что ключевымпри выборе территорий, подлежащихкомплексному развитию, и при при-нятии соответствующих решений яв-ляется вопрос изъятия земельных уча-стков на территориях, находящихся всобственности юридических и физи-ческих лиц.Федеральным законом № 373-ФЗ от03.07.2016 предусмотрен институткомплексного и устойчивого разви-тия территории по инициативе орга-на местного самоуправления.Данным законом Земельный кодексРоссийской Федерации дополняетсястатьей 56.12, устанавливающей осо-бенности изъятия земельных участкови (или) расположенных на них объ-ектов недвижимого имущества в це-

лях комплексного развития террито-рии по инициативе органа местногосамоуправления. Согласно пункту 2статьи 56.12 ЗК РФ (в ред. ФЗ № 373-ФЗ)основаниями для принятия решенияоб изъятии земельных участков и(или) расположенных на них объ-ектов недвижимого имущества для му-ниципальных нужд в целях комплекс-ного развития территории являютсяутвержденные проект планировкитерритории и проект межевания тер-ритории.Между тем статьей 49 ЗК РФ, котораяне претерпела изменений в связи спринятием данного закона, установ-лен перечень оснований для изъятияземельных участков для государствен-ных и муниципальных нужд. В соот-ветствии с пунктом 3 статьи 49 ЗК РФизъятие земельных участков для госу-дарственных и муниципальных нуждвозможно также в исключительныхслучаях по основаниям, предусмот-ренным федеральными законами.В этой связи считаю, что одним из ос-новных вопросов при практическойреализации органом местного само-управления института комплексногоразвития территории является вопросо возможности изъятия земельныхучастков и (или) расположенных наних объектов недвижимого имуще-ства в целях комплексного развитиятерритории для строительства нетолько линейных объектов системэлектро-, газоснабжения, систем теп-лоснабжения, объектов централизо-ванных систем горячего водоснабже-ния, холодного водоснабжения и(или) водоотведения федерального,регионального или местного значе-ния; автомобильных дорог федераль-ного, регионального или межмуници-пального, местного значения, но и

любых иных объектов, предусмотрен-ных утвержденными для целей ком-плексного развития территории про-ектами планировки и межевания (втом числе социального, жилищного,коммерческого назначения). Данный вопрос требует разъясненийпрофильных органов государствен-ной власти либо законодательных из-менений.

К.А. Кустова

Градостроительный кодекс Россий-ской Федерации прямо называет толь-ко два вида деятельности по ком-плексному и устойчивому развитию:комплексное развитие территории поинициативе органов власти и ком-плексное развитие территории поинициативе правообладателей. Иныевиды законом не определены.В то же время понятие деятельностипо комплексному и устойчивому раз-витию территории, утвержденное Гра-достроительным кодексом Россий-ской Федерации, дает основаниеутверждать, что к видам такой дея-тельности также относятся все суще-ствующие виды комплексного пре-образования территории: развитиезастроенных территорий, ком-плексное освоение территории,освоение территории в целяхстроительства жилья экономиче-ского класса, комплексное освое-ние территории в целях строи-тельства жилья экономическогокласса, освоение территории вцелях строительства и эксплуата-ции наемного дома социальногоиспользования и освоение терри-тории в целях строительства иэксплуатации наемного дома ком-мерческого использования.

1 На рисунках представлены территории микрорайонов 19 и 20 г. Мегиона, которые на сегодняшний день практически полностью заняты временными зданиями (балками), а также ветхими деревяннымимногоквартирными жилыми домами. Комплексное устойчивое развитие на указанных территориях можетпредполагать размещение новой многоэтажной жилой застройки, школы и детского сада


83

Таким образом, к территориям, в гра-ницах которых предусматриваетсяосуществление деятельности по ком-плексному и устойчивому развитиютерритории, могут быть отнесены сво-бодные от застройки территории, атакже застроенные территории:– на которых расположены много-квартирные дома, признанные в уста-новленном Правительством Россий-ской Федерации порядке аварийнымии подлежащими сносу; многоквартир-ные дома, снос, реконструкция кото-рых планируются на основании му-ниципальных адресных программ,утвержденных представительным ор-ганом местного самоуправления;– менее 50 процентов от общей пло-щади которых занимают земельныеучастки:– на которых расположены объектыкапитального строительства (за ис-ключением многоквартирных домов),признанные в установленном Прави-тельством Российской Федерации по-рядке аварийными и подлежащимисносу;– на которых расположены объектыкапитального строительства (за ис-ключением многоквартирных домов),снос, реконструкция которых плани-руются на основании муниципальныхадресных программ, утвержденныхпредставительным органом местногосамоуправления;– виды разрешенного использо-в а н и я к о т о р ы х и ( и л и ) в и д ыр а з р е ш е н н о г о и с п о л ь з о в а н и я ихарактеристики расположенныхн а к о т о р ы х о б ъ е к т о в к а п и т а л ь -н о г о с т р о и т е л ь с т в а н е с о о т в е т -с т в у ю т в и д а м р а з р е ш е н н о г о и с -пользования земельных участкови объектов капитального строи-тельства и предельным параметрам

строительства, реконструкции объ-ектов капитального строительства,установленным правилами земле-пользования и застройки;– на которых расположены объектыкапитального строительства, при-знанные в соответствии с граждан-ским законодательством самовольны-ми постройками.При этом отнесение к территориям, вграницах которых предусматриваетсяосуществление деятельности по ком-плексному и устойчивому развитию,земельных участков, предназначен-ных для размещения объектов фе-дерального значения, объектов ре-гионального значения, объектовместного значения в соответствии сдокументами территориального пла-нирования, не допускается.В этом случае речь идет о террито-риях, в отношении которых разрабо-тана и утверждена в установленномзаконом порядке документация попланировке территории, приняты ре-шения о резервировании или об изъ-ятии для государственных и муници-пальных нужд.Стоит отметить, что решения утвер-жденных документов территориаль-ного планирования зачастую ужепредусматривают изменение функ-ционального назначения неэффек-тивно используемых территорий.Представляется, что такие решениядолжны быть учтены при установле-нии на картах градостроительного зо-нирования территорий, в границахкоторых предусматривается осу-ществление деятельности по ком-плексному и устойчивому развитиютерритории.Также при определении территорий, вграницах которых предусматриваетсяосуществление деятельности по ком-

плексному и устойчивому развитию,необходимо учитывать наличие про-грамм комплексного развития системкоммунальной инфраструктуры, про-грамм комплексного развития транс-портной инфраструктуры, программкомплексного развития социальнойинфраструктуры, а также финансовуюобеспеченность их реализации.Указанное правило направлено наминимизацию рисков муниципали-тетов и инвесторов при осуществ-лении преобразований территориипо договорам комплексного разви-тия территории.Так, не допускается строительствообъектов коммунальной, транспорт-ной, социальной инфраструктур засчет правообладателей в случае, еслиих строительство предусмотренопрограммами комплексного разви-тия систем коммунальной инфра-структуры, программами комплексногоразвития транспортной инфраструкту-ры, программами комплексного раз-вития социальной инфраструктурыза счет средств местного бюджета,средств организаций коммунально-го комплекса, субъектов естествен-ных монополий.При этом уполномоченный органместного самоуправления имеет пра-во на односторонний отказ от догово-ра (исполнения договора) комплекс-ного развития территории в связи стем, что местным бюджетом на теку-щий финансовый год и плановый пе-риод не предусмотрены расходныеобязательства муниципального обра-зования для размещения объектовкоммунальной, транспортной, соци-альной инфраструктур, предусмот-ренных договором. В случае односто-роннего отказа уполномоченныйорган местного самоуправления обя-

2 На рисунках представлены территории центральной части г. Мегиона – часть микрорайона № 7, которая на сегодняшний день занята ветхими малоэтажными многоквартирными жилыми домами из деревянных конструкций. Комплексное устойчивое развитие на указанных территориях может предполагать размещение новой современной много- и малоэтажной жилой застройки.

зан возместить убытки, причиненныеуказанным неисполнением само-управления обязательств.Также при отнесении территорий,подлежащих комплексному иустойчивому развитию, следуетучитывать возможную экономиче-скую эффективность комплексногои устойчивого развития на выбран-ных территориях.Вышеуказанные особенности должныбыть учтены органами власти при ин-вентаризации территорий, подлежа-щих комплексному и устойчивомуразвитию в первоочередном порядке,в соответствии с поручением Предсе-дателя Правительства Российской Фе-дерации от 08.07.2016 № ДК-П9-4051,а также в ходе дальнейших работ повнесению изменений в утвержденныеправила землепользования и застрой-ки муниципальных образований.При определении территорий, в гра-ницах которых предусматриваетсяосуществление деятельности по ком-плексному и устойчивому развитию,также следует учитывать, что подго-товка документации по планировкетерритории в целях размещения объ-ектов капитального строительстваприменительно к территории, в гра-ницах которой не предусматриваетсяосуществление деятельности по ком-плексному и устойчивому развитиютерритории, с 01.01.2017 по общемуправилу не будет возможна.Это значит, что перечень территорий,в границах которых предусматривает-ся осуществление деятельности покомплексному и устойчивому разви-тию территории, должен быть макси-мально полным. В противном случаеградостроительное развитие террито-рий муниципальных образований бу-дет ограничено.Полнота и разнообразие отображен-ных в документах градостроительно-го зонирования территорий ком-плексного и устойчивого развитиятакже влияет на инвестиционную ак-тивность, поскольку информация дляпотенциального инвестора о всех воз-можных для преобразования террито-риальных зонах системно фиксиру-ется в одном документе.Стоит отметить, что механизм ком-плексного развития территории поинициативе правообладателей можетстать эффективным инструментомпри преобразовании больших терри-торий, занятых крупными объектаминедвижимости, в том числе бывшимипредприятиями и другими комплекса-ми промышленных объектов. Практи-ка показывает, что такие территории

зачастую расположены в центральнойчасти населенных пунктов, а также наприлегающих к ним территориях, ис-пользуются неэффективно и нару-шают целостность среды.Несмотря на вышеуказанные достоин-ства, введенный институт комплекс-ного и устойчивого развития террито-рии справедливо вызывает множествовопросов у профессионального и на-учного сообщества. Одним из спорных положений утвер-жденного правового регулированияявляется норма о том, что публичныеслушания по проекту планировки тер-ритории и проекту межевания терри-тории не проводятся, если они подго-товлены в отношении территории, вграницах которой в соответствии справилами землепользования и за-стройки предусматривается осуществ-ление деятельности по комплексномуи устойчивому развитию.Таким образом, граждане лишены воз-можности выбора вариантов развитиятерритории.Неоднозначным является положениео том, что условием договора ком-плексного развития территории яв-ляется определение видов льгот, пре-доставляемых правообладателям всоответствии с Градостроительнымкодексом Российской Федерации,нормативными правовыми актамисубъектов Российской Федерации, му-ниципальными правовыми актами, атакже порядка и условий их предо-ставления, прекращения. Представ-ляется, что указанное положение идетв разрез с налоговым законодатель-ством, нарушает запрет дискримина-ции вне зависимости от оснований.Не имеет правовых механизмов реа-лизации положение о возможностипринятия решения о комплексномразвитии территории по инициативеоргана местного самоуправления вслучае, если менее 50 процентов отобщей площади территории, в грани-цах которой предусматривается осу-ществление деятельности по ком-плексному и устойчивому развитиютерритории, занимают земельныеучастки, на которых расположеныобъекты капитального строительства(за исключением многоквартирныхдомов), признанные в установленномПравительством Российской Федера-ции порядке аварийными и подлежа-щими сносу. Единственный норматив-ный правовой акт, закрепляющийпроцедуру признания факта аварий-ности, утвержден в отношении много-квартирных домов и не распростра-няется на иные категории объектов.

Также вызывает сомнение обоснован-ность положений о том, что в качестветерритории, в границах которойпредусматривается осуществлениедеятельности по комплексному иустойчивому развитию территориипо инициативе органа местного само-управления, может выступать терри-тория, виды разрешенного использо-вания которой и (или) видыразрешенного использования и ха-рактеристики расположенных на ко-торой объектов капитального строи-тельства не соответствуют видамразрешенного использования земель-ных участков и объектов капитально-го строительства и предельным пара-метрам строительства, реконструкцииобъектов капитального строитель-ства, установленным правилами зем-лепользования и застройки.Так, земельные участки и прочно свя-занные с ними объекты недвижимо-сти, не соответствующие установлен-ному градостроительному регламентутерриториальных зон, могут ис-пользоваться без установления сро-ка приведения их в соответствие сградостроительным регламентом.Единственным исключением из этогоправила является наличие опасностидля жизни и здоровья людей, окру-жающей среды, памятников историии культуры при использовании такихучастков.Таким образом, введенная нормавступает в противоречие с Земель-ным кодексом Российской Федера-ции, а также посягает на охраняе-мое Конституцией РоссийскойФедерации право частной собст-венности.В ы ш е и з л о ж е н н о е п о з в о л я е т з а -к л ю ч и т ь , ч т о п р а в о в о е р е г ул и -рование института комплексно-г о и у с т о й ч и в о г о р а з в и т и януждается в доработке .В отсутствие официальных разъ-яснений и методических рекомен-даций в указанной сфере органывласти и градостроительные про-ектировщики вынуждены путемпроб и ошибок искать пути приме-нения правовых норм, что, возмож-но, позволит в будущем выявитьлучшие практики и распространитьопыт по всей стране, а также сфор-мулировать обоснованные положе-ния о необходимости измененияправового регулирования ком-плексного и устойчивого развитиятерриторий.


№ 4/201684

Documents

itpgrad.ru„–_4_2016.pdf · Управление развитием территории СФО ДВФО.. Новокшонов .. Николаев.. Иванникова.. Меерович