5. 政府预算执行

5. 政府预算执行

23/4/20 DR.SHI SHAOBIN @SDU 2


政府预算执行的依据• 批准的年度预算是直接依据• 《预算法》是基本依据



政府预算执行的组织体系

• 统一领导、分级管理、分工负责• 政府是政府预算执行的组织领导机构• 国务院的职责• 地方各级人民政府的职责


财政部门是管理机构• 各级财政部门是预算执行的具体负责和管理

机构，是执行预算收支的主管机构• 财政部门在预算收入执行中的双重身份• 统一负责，征收机关• 财政部门主管预算资金的分配


政府预算执行机构• 收入的征收机构：• 财政部门、税务机关、海关、国有资产管理

部门• 出纳机构：国库• 支出机构• 财政部门、银行、其他部门

政府预算收入执行• 缴款依据• 缴库方式：

– 就地缴库、集中缴库、自收汇缴– 直接缴库、集中汇缴– 按计划缴库、按实际缴库– 缴款书

• 收入退库• 收入库款的收纳、划分、报解


政府预算支出执行• 预算拨款原则

– 按预算计划拨款– 按事业进度拨款– 按核定的支出用途拨款– 按预算级次拨款– 按库款情况调度资金


政府预算支出的拨款方式• 划拨资金• 限额拨款



原始含义

• 国家金库，是一个存放具体实物、货币和黄金的库房。

• 据世界黄金协会最新公布的数据，目前世界各国国库的黄金总储量为 31000 多吨，其中储量超过 1000 吨的国家和国际组织是美国、德国、国际货币基金组织、意大利、法国、中国、瑞士、俄罗斯、日本和荷兰。


瑞士国库• 瑞士国库里堆满了黄金是众所周知的事。现在各

国的货币发行量，早已不与它们国库的黄金存量挂钩，但瑞士除外。瑞士国库里始终储备着足够的黄金，因而至今仍然保持着全世界惟一的金本位制。

• 瑞士国库目前有黄金储备 2590 吨，约占世界各国国库黄金总储备量的 7.7% 。按人均算，瑞士是全球人均拥有黄金量最多的国家。


瑞士国库• 瑞士国库里的黄金，部分存放在伯尔尼瑞士联邦

政府大楼和联邦议会大厦前面的广场地下深处。它处在地下百米处的防核弹掩体内。

• 根据瑞士国库管理法，存入国库的黄金不能轻易动用，若要减持国库黄金存量，则必须经全民公决，征得多数公民同意后政府方可动用。瑞士社民党发动议员向联邦政府多次施压，要求政府将过剩的黄金抛售，用所得款项进一步改善养老福利，然而，瑞士国库一次次地顶住了压力，不让动用。


纽约联邦储备银行的地下金库 • 地下金库中储存着约 900 亿美元 ( 约 500 亿英镑 ) 的黄金，

约占全球官方黄金储备的四分之一，金库中所有黄金加起来，重达 7000 多吨。地下金库被分隔成了 122个库房，最大的库房可以存放大约 10 ． 7万块金锭。

• 该地下金库的安全系统可说处于世界的顶尖级。一有风吹草动，整个地下金库能在 28秒钟之内彻底封闭，里面的空气最多供一人呼吸 7-8小时

• 在纽约联邦储备银行地下金库 900 亿美元的黄金储备中，只有约 5％属于美国，其余部分大多数属于外国政府和各国银行。二战爆发后，许多欧洲国家都将黄金运送到这里储存，战后，他们也没有将黄金运走。


中国台湾地区金库• 根据台湾“中央银行”公布的资料，目前储藏在山洞里的黄金总重量，约合 4 亿克 ( 约 400 吨 ) 。按照目前的黄金市场价格，价值大约为 125 亿美元。

• 当初蒋介石从大陆带去的黄金，几乎都快花光了，目前只占山洞内所有黄金储量的 7% ，其余的黄金都是后来在美国政府的逼迫下所买的。 1950 年 6月，当时“中央银行”总裁报告指出， 1950 年以来，运至台湾的“国库存金”，共 375.5万两。但至当年5月底，共耗掉 321.2万两，仅剩 54.2万两。上世纪 80 年代，美国与台湾地区的贸易往来中，逆差非常大，因此强迫台当局向美国购买黄金。


现代国库的功能• 现代国库的职能已经由传统的“库藏”管理发展

成包括控制预算资金，管理政府现金和债务，处理政府的支付，开发、维护相应的管理信息系统等宏观财政管理和微观财政控制领域，实际上是在全面履行财政管理的职能。

• 现金管理、管理政府银行帐户、财务规划和现金流量预测、公共债务管理、管理国外赠款和国际援助对等基金、金融资产管理。


1. 现金管理

• 国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，以实现国库现金余额最小化、投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动，是现代财政国库管理的重要组成部分。


现金管理的主要内容

• 控制现金的流量：要求尽量缩短收到现金与实施支出规划时可得到的现金之间的时间间隔。

• 在国际上，各国实施国库单一账户改革后，都陆续对闲置库款实施现金管理，在确保支付安全的前提下压缩库款现金。


我国的国库库底资金余额量


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我国国库现金余额的成因

• 因为政府预算在执行过程中，各预算收支项目自身固有的进度不平衡规律，导致国库收入和支出的现金流不能完全匹配；加上预算实际执行数和计划数经常存在差异，当出现超收、减支、收入入库进度快于计划或支出进度滞后于计划等情况时，就会出现国库现金余额。


如何管理？• 借鉴经济合作暨发展组织 (OECD) 国家的经验，

基于对国库资金的动态分析，首先确定一个国库库底资金的最低额度，同时也确定一个常规库存资金数量的控制目标。当国库资金低于或超过这一常规额度时，通过发行债券或央行购买、出售债券，使国库资金在满足正常开支的情况下接近常规目标，以追求存量小、管理成本低的效果，并使财政库内资金具有应付一般突然支出的必要储备，同时也有利于发挥央行宏观调控的职能。


改革实践

• 2006年财政部、中国人民银行颁布《中央国库现金管理暂行办法》

• 在国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式。 2006 年 8 月 30 日－ 9 月 5 日，财政部面向全国银行间债券市场实施了首次中央国库现金管理买回国债操作，共买回年内到期的三期记账式国债 186亿元，消化库款 191亿元，获得国库资金净收益约 0.44亿元。


2. 管理政府的银行帐目

• 无论收支的形式如何，国库都必须负责监督政府的所有银行帐目，在商业银行参与的情况下，银行方面的组织安排必须通过谈判确定，并且需要与国库签定合同，这有助于改进政府对现金与预算的管理。


3. 制定财务计划和预测现金流量

• 财务计划包括现金计划及与之相关的借款计划• 实施国库资金动态分析，合理搭配收入与支出的

时间、金额等要素。将每天国库的收支变动、银行体系流进和流出资金的状况、各类证券交易情况等都纳入分析的范围，总结其中的规律，并根据预算的收支规模安排与进度安排，预测日后政府应兑付的所有公债的本金和利息，以及未来的收支变化趋势，从而及时采取均衡国库收支的相应政策措施，指导库底资金的合理运作。　


4.债务管理

• 涉及两方面：• 通过政府借款为财政赤字融资，在这样做

时必须满足预先设立的财政约束（例如债务 GDP比率）；

• 国库系统通过对政府债务的运作（包括管理国库券的发行），使之成为货币政策的组成部分，以此控制银行系统的流动性并满足货币政策目标。


国库的管理体制

• 独立国库制• 委托国库制• 银行制


独立国库制• 专设独立国库，办理财政预算的出纳业务• 优点：严格执行财务管理上的分权制衡原则，国

家财力高度集中，不但融通方便，且可以严格控制和监督各项预算收支，使得各有关部门无法营私舞弊。

• 个别国家把这一机构划归国会直接领导• 缺点：自设国库费用较大，容易引起财政资金在

国库的限制沉淀• 只有少数国家采用。如，芬兰23/4/20 DR.SHI SHAOBIN @SDU 32

委托国库制• 国家政府不独立设置国库机构，委托中央代理国

库业务，负责财政收支的出纳、保管和划拨等工作。

• 即将财政收入的收纳、划分、报解和财政支出的拨付等业务一律委托银行经理，财政不设国库机构，只是通过各级财政总预算会计，同银行的国库发生存款和信息的业务联系，以掌握财政资金的收、支和库存动态。


委托国库制• 委托国库制的最大优点是可以利用银行的设备及人力，节省费用开支。

• 最大的缺点是国库管理难度较大，国库业务常常得不到重视，效率较低下。这些在我国表现得较为明显。

• 现今世界各国，凡经济较为发达的国家，如美国联邦财政委托联邦储备银行代理国库，英国、德国、日本、韩国等绝大多数国家都采用此种类型。


银行制• 政府不自行设立国库机构，也不委托央行代理国

库业务，而是政府财政部门在银行开立账户办理收支业务，将预算收入存入银行，银行按存款办法办理，实行存款有息，结算付费。

• 财政账户性质与银行存款账户一样• 美国的州和地方财政实行银行存款制，我国香港地区和蒙古国也是如此


我国国库管理体制• 我国实行委托国库制• 由中国人民银行经理国库，执行预算出纳

业务• 现实中，实行国库业务同时由中国人民银

行经理和商业银行代理的办法

中国的委托金库制设立的原因

• 传统的延续：– 1908年的大清银行，确定为国家银行，准许

经理国家事务和公家一切款项；– 1911年，大清银行改为中国银行，为北洋政

府代理国库；– 1928年成立中央银行，为南京政府代理国库。


中国的委托金库制设立的原因• 当时中国人民银行代理国库的优势

– 银行机构遍及城乡；– 政府预算资金的上下划转可以充分利用银行系

统；– 通过银行进行及时的信息反馈；– 财政资金是银行资金的主要补充或来源；– 通过银行加强对财政资金的管理


人民银行经理国库• 《国家金库条例》规定，人民银行经理国

库业务。• 中国人民银行具体经理国库，组织管理国

库工作是人民银行的一项重要职责；而各级库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同级财政机关，从而初步形成了具有中国特色的国家预算资金收支办理和国家国库库款支配权相分离的国家预算资金管理体制。


中国人民银行国库局• 经理国家金库业务，组织拟订国库资金银行支付清算制度并组织实施，参与拟订国库管理制度、国库集中收付制度

• 为财政部门开设国库单一账户，办理预算资金的收纳、划分、留解和支拨业务；

• 对国库资金收支进行统计分析；• 定期向同级财政部门提供国库单一账户的收支和现金情况

，核对库存余额；• 按规定承担国库现金管理有关工作；• 按规定履行监督管理职责，维护国库资金的安全与完整；• 代理国务院财政部门向金融机构发行、兑付国债和其他政

府债券。

我国国库的组织机构 • 《中华人民共和国国家金库条例》规定，

按财政管理体制设置，原则是和一级财政设立一级国库，中央设总库；省级设分库；地市级设中心支库；县级设支库。支库以下设经收处，由专业银行基层代理。

• 实行垂直领导，人员编制由人民银行单列下达


商业银行代理国库• 1989 年颁布的《中华人民共和国国家金库条例实施细则》第一条规定：“在不设中国人民银行机构的地方，国库业务由中国人民银行委托当地专业银行办理”。

• 具体做法是：人民银行在其所辖行政区划城区内，选择一家商业银行代理国库业务；代理行在其会计核算部门内设国库业务办事机构，配备相应人员，国库资金汇划通过同城票据交换上划当地中心支库；受委托的商业银行行长兼任代理国库主任；当地人民银行对商业银行经办的国库业务实行垂直领导。


委托金库制存在的问题• 对国库管理工作缺乏足够的重视• 商业银行在库款入库和资金拨付过程中，截留、占压财政资金的现象比较普遍

• 国库资金汇划渠道不畅，上划下拨周转环节多，速度慢，影响财政资金使用效益

• 改革中银行机构与国库系统的矛盾• 管理银行与商业银行的分离• 人民银行与行政区划的分离


财政资金分散收付制度• 财政资金分算收付制度：

–以预算单位设立多重存款账户为基础– 财政资金逐级层层经收、上解和下划


资金账户主管部门

拨付

…

…财政部门账户

资金账户

二级单位

资金账户

二级单位

拨付

资金账户

基层单位

资金账户

基层单位

收款人账户

拨付

拨付

拨付

拨付收款人账户

分散支付流程

弊端• 延压、挤占、挪用财政资金• 资金到位率低，难以满足用款需求，影响预算单

位正常适用，财政资金使用效益低• 易于隐匿和转移资金，漏洞多便于滋生腐败• 财政资金的使用和支付过程脱离监督，无法用预

算来约束和控制公共指出• 资金分散沉淀于预算单位，加大财政运行成本• 对国库管理工作缺乏足够重视，国库无法实施有效监督


国库集中收付制度• 是建立、规范国库集中收付活动的各种法令，办法和制度的总称

• 其运作以国库单一账户体系（ TSA）为基础

• 所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理

• 逐步推进各级政府预算统一管理，资金缴拨以国库集中拨付为主要形式的财政国库管理制度


国库集中收付制度的改革• 一是集中收入管理，一切财政性收入均纳入国库

或国库指定的代理商业银行的单一帐户；• 二是集中支出管理，原则上一切财政性支出均应

在实际支付行为发生时才能从单一帐户支付出去，支付对象一般应是商品供应商或劳务提供者；

• 三是集中帐户管理，设置与国库单一帐户配套使用的国库分类帐户，集中反映各预算单位的预算执行情况。


国库单一账户体系（ TSA）• 国库单一账户：财政在人民银行设立的存

款帐户• 零余额账户：财政、预算单位• 财政专户（财政汇缴专户）• 特设专户


我国现行国库单一账户体系

国库单一账户国库单一账户税收收入税收收入

财政专户财政专户（非税收入）（非税收入）

执收单位零余额账户


各类纳税人

各类纳税人

用款单位零余额账户


财政部门零余额账户


财政专户财政专户（预算外）（预算外）

纳入预算纳入预算管理管理

预算外资金预算外资金

预算单位账户

预算单位账户

财政专户（专项资金）


支出支出

支出支出

特设专户

特设专户

支出支出

缴款人缴款人

支出支出

国库单一账户国库单一账户税收收入税收收入

财政专户财政专户（非税收入）（非税收入）



各类纳税人

各类纳税人





财政专户财政专户（预算外）（预算外）

纳入预算纳入预算管理管理

预算外资金预算外资金

预算单位账户

预算单位账户



支出支出

支出支出

特设专户

特设专户

支出支出

缴款人缴款人

支出支出

国库集中支付

预算单位预算单位央行、代理银行央行、代理银行

用款计划用款计划

支付申请支付申请

授权支付授权支付

直接支付直接支付

银行清算银行清算

业务处室、国库处、支付中心业务处室、国库处、支付中心

规范支出拨款程序

•直接支付– 就是由财政部门开具支付令，通过国库单一帐

户体系，直接将财政资金支付到收款人或用款单位帐户。

•授权支付– 指预算单位根据财政授权，自行开具支付令，

通过国库单一帐户体系将资金支付到收款人帐户。包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。


直接支付• 财政部门根据用款单位提出的用款申请，由财政部门签发支付指令，通过在代理银行设置的财政零余额账户，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户，再由设置财政零余额账户的代理银行总行通过财政与国库单一账户体系进行清算。

• 支付范围：–购买支出、工资支出、转移支付

直接支付

直接支付申请

1-直接支付申请

5-付款

4-生成、审批、发出支付令

1-直接支付申请

6-支付确认、入账通知

直接支付清算汇总通知单

直接支付令

3-审批申请单

2-审批申请单

7-支付通知

支付中心

局领导审核

基层预算单位

预算单位业务科室

供应商

人民银行

代理行

授权支付• 财政部门根据预算和用款计划，将每个月用款额

度下达到用款单位零余额账户，预算单位根据财政授权，在下达的用款额度内自行开具支付令并支付资金，通过国库单一账户体系，将资金支付到收款人账户。

• 财政授权支付适用于未实行财政直接支付的购买支出（包括工资支出，工程采购支出，物品、服务采购支出管理的购买支出）和零星支出。

授权支付

业务科室预算单位

供应商

国库科

国库支付中心 2-查询支付信息人行

代理银行4-支付确认、入账通知

3-付款

4-入账通知

1.2-授权支付令（纸张）

1.1-授权支付清单（电子）

授权支付清单

规范收入收缴程序•直接缴库

– 税收、社会保障缴款、非税收入、转移与赠与收入、贷款回收本金和产权处置收入等

•集中汇缴– 小额零散税收、非税中的现金缴款


执收单位

缴款人

非税收入零余额账户

非税收入财政专户

财政部门

主管部门

缴款回

单开具缴款

书汇划资金

缴款回单

收支报告

传送收缴信息

传送

收缴信息

缴款

(1)

(2)

(3)

(4)收款收

据(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

国库账户（央行）

预算内收入定期向国库缴款

直接缴库

执收单位

缴款人

非税收入零余额账户

非税收入财政专户

财政部门

主管部门

现金缴款

汇划资金

收支报告

传送收缴信息

传送

收缴信息

(1)

收款收

据

(2)

(5)

(4)

(7)

(8)

国库账户（央行）

预算内收入定期向国库缴款

汇总

缴款

(3)

集中汇缴

国库集中收付制度的作用• 财政直收直支，便于财政集中管理资金，降低财政成本– 可以有效遏制过去普遍存在的延压、挤占财政

收入缴库的问题– 财政资金集中保存在 TSA 内– 扩大沉淀的财政资金余额，最大限度集中财政

的可支配财力


国库集中收付制度的作用• 有利于财政与货币宏观调控政策的实施与

协调– 资金集中在国库，便于统筹安排– 国库资金运用，调节货币供应量

中央国库现金管理• 2006 年《中央国库现金管理暂行办法》

–商业银行定期存款和买回国债 • 2009 年，国库现金管理累计金额 3096 亿

元，累计收益 17 亿元• 2010 年，国库现金管理累计 4000 亿，利息收益 74 亿，

• 2011 年，全年应获得利息收入 139.13 亿元

国库集中收付制度的作用• 方便预算单位及时用款，促进预算编制细化，规范预算执行

• 建立财政全程监督机制，提高财政透明度，预防腐败

• 配合公共财政改革，推进公共财政模式构建

改革中的争论• 经理国库 vs代理国库？• 全国人大在《预算法修正案草案（二审稿

）》中将“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定删除，改为“国库管理的具体办法由国务院规定”。

财政部：代理国库• 应该推行央行代理制，世界上没有几个国家是经理

制。在现行经理制下，财政资金拨付过程中，还需要走央行的审批程序，需要他们相关负责领导签字通过，这往往会减缓财政资金下达的速度。财政资金的下划，是按照年初预算，中间不应该也无需央行的审批。（财政部财政科学研究所副所长王朝才）

• 财政部是代政府管理财政资金，在这个过程中，需要银行服务，而央行则是负责提供这种服务的。（国务院发展研究中心研究员吴庆）

中国人民银行：经理国库• 经理制下，央行与财政部是平行的关系，相互分工，央行

直接对政府负责；代理制下，央行与财政部是代理与委托的关系，央行需依财政部指令行事，难以对财政部起到制约作用。（中央财经大学财经研究院院长王雍君）

• 财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳不能互兼，国库应独立于财政部门。 ( 中国人民银行研究局副研究员熊鹭 )

• 由于国内财政监督相对薄弱：国内核心的人大监督，每年仅对预算审查一次，且无法细化；审计署为政府组成部门，对财政部也缺乏制衡能力；应当坚持央行经理国库，强化央行第三方实时监督的作用。 ( 中国人民银行襄阳市中心支行徐大军 )


政府采购• 政府采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法、程序，对货物、工程或服务的购买行为，包括采购政策、采购程序、采购过程及采购管理等内容进行规范的公共采购管理制度。

• 政府采购在实质上是通过政府支付和使用资金的行为促使政府采购行为规范化，实现政策目标。因此需要有一套规范性、程序化的法律制度规则。


政府采购的特点•采购主体是具有公共性的政府•采购目标公共性•采购资金具有公共性•采购主管机构的公共性


政府采购的原则• 三公原则• 公开、公平、公正• 物有所值原则


政府采购的作用• 宏观经济效应

– 调节总需求– 保护民族工业– 实施产业政策– 培育市场

• 财政效应– 提高政府效率，控制财政支出规模– 支持部门预算和国库管理制度改革

• 政治和社会效应– 规范和约束政府经济行为– 理顺政府与市场的关系


政府采购方式• 公开范围

– 公开招标，选择性招标，限制性招标• 是否具备招标性质

– 招标性、非招标性• 采购规模

– 小额、批量、大额• 采购手段

– 传统、现代化• 创新：协议供货、定点采购


政府采购方式• 公开招标；• 邀请招标；• 竞争性谈判；• 单一来源采购；• 询价；• 国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方

式。• 公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

公开招标• 这是指通过公开程序，邀请所有有兴趣的供应商参加投标• 实行公开招标，是利用媒体或专门出版物定期发布有关公开征求竞争的广告，所有具备条件的供货商都可参与竞标。

• 尽管大范围公开招标在公平性、竞争性方面有优势，但这要求各方在招标、投标、竞标、中标方面做大量准备工作，要求大量的检查、监督工作。

• 所以，实际工作中这种方式所占比重不大；各国根据具体情况，真正用公开招标方式进行政府采购一般占 30 ～ 40％，如法国 1987 年为 33％。

邀请招标• 法律规定

– “符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：

– （一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

– （二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。 ”

邀请招标• 也称选择性招标，由采购人根据供应商或承包商

的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织（不能少于三家），向其发出招标邀请书，邀请他们参加投标竞争，从中选定中标的供应商。

• 特点：– 发布信息的方式为投标邀请书；– 采购人在一定范围内邀请供应商参加投标；– 竞争范围有限，采购人只要向三家以上供应商发出邀请标书即可；

– 招标时间大大缩短，招标费用也相对低一些； – 公开程度逊色于公开招标。

邀请招标• 适用对象

– 1. 具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；– 采购项目比较特殊，如保密项目和急需或者因高度专

业性等因素使提供产品的潜在供应商数量较少，公开招标与不公开招标都不影响提供产品的供应商数量的

– 2. 采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。 ”

– 若采用公开招标方式，所需时间和费用与拟采购的项目总金额不成比例，即采购一些价值较低的采购项目，用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值比例过大的情况，采购人只能通过邀请招标方式来达到经济和效益的目的。

竞争性谈判采购• 法律规定

– “符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：

– （一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；

– （二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

– （三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的； – （四）不能事先计算出价格总额的。 ”

竞争性谈判采购• 采购人或代理机构通过与多家供应商（不少于三

家）进行谈判，最后从中确定中标供应商。• 政府采购中的谈判是指采购人或代理机构和供应商就采购的条件达成一项双方都满意的协议的过程。

• 与公开招标方式采购相比，竞争性谈判具有较强的主观性，评审过程也难以控制，容易导致不公正交易，甚至腐败，因此，必须对这种采购方式的适用条件加以严格限制并对谈判过程进行严格控制。

竞争性谈判采购• 适用对象

– 1.招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；

– 招标失败的几种情况：一是招标后没有供应商投标；二是招标后有效投标供应商没有达到法定的三家以上，或者是投标供应商达到了三家以上，但其中合格者不足三家的；三是再进行重新招标也不会有结果且重新招标不能成立的。

– 2.技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；– 主要是指由于采购对象的技术含量和特殊性质所决定，采购人不

能确定有关货物的详细规格，或者不能确定服务的具体要求的，如电子软件开发与设计。

竞争性谈判采购– 3. 采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的–指由于公开招标采购周期较长，当采购人出现

不可预见的因素（正当情况）急需采购时，无法按公开招标方式规定程序得到所需货物和服务的

– 4.不能事先计算出价格总额的。– 主要是指采购对象独特而又复杂，以前不曾采购过且很少有成本信息，不能事先计算出价格总额的。

单一来源采购• 法律规定

– “符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：

– （一）只能从唯一供应商处采购的；– （二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

– （三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”

单一来源采购• 也称直接采购，它是指达到了限额标准和公开招标数额标

准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见紧急情况不能从其他供应商处采购等情况

• 该采购方式的最主要特点是没有竞争性。 • 正是由于单一来源采购具有直接采购、没有竞争的特点，使单一来源采购只同唯一的供应商签订合同，也就是说，采购活动处于一对一的状态，且采购人处于主动地位。因此，在交易过程中，更容易滋生各种不规范行为和腐败行为。所以，有必要从法律上对这种采购方式的使用规定严格的适用条件。

单一来源采购• 适用对象

– 1.采购的项目只有唯一的制造商和产品提供者。– 2. 发生不可预见的紧急情况（正常因素或非归因于采购人）不能或来不及从其他供应商处采购的。

• 唯一是基于技术、工艺或专利权护、首次制造等原因，货物和服务只能由特定的供应商制造或提供，且不存在任何其他合理的选择或替代的情况。

– 3. 在原供应商替换或扩充货物或者服务的情况下，更换供应商会造成不兼容或不一致的困难，不能保证与原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购金额不超过原合同采购金额的百分之十。

• 添购是指在原有采购项目上增加，而不是新购置一种商品。

询价采购• 货比三家•法律规定

–“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。 ”

–这是一种相对简单而又快速的采购方式。询价就是采购人向有关供应商发出询价通知书让其报价，然后在报价的基础上进行比较并确定最优供应商的一种采购方式。

询价采购• 特征

–邀请报价的供应商数量应至少有三家–只允许供应商报出不得更改的报价

• 适用对象–适用于采购现成的而并非按采购人要求的特定规格特别制造或提供的标准化货物，货源丰富且价格变化弹性不大的采购项目。复印纸、饭店服务等类似项目。

定点采购• 政府采购管理机构委托政府采购机构通过招标确

定供应商，各单位到定点供应商处采购货物和服务的政府采购方式。

• 定点采购项目一般具有数量小、次数多、价值量小等特点。

• 定点采购不是一种采购方式，而是通过招标等规范方式确定供应商后，采购的具体操作形式。

• 定点采购的价格可能偏高。

协议采购（供货）• 协议供货是一种长期供货的采购方式 • 采购中心通过公开招标方式确定供应商名单 • 确定协议供货的范围和价格、供货商面向社会公开承诺

• 行政事业单位直接与协议供货商签订采购合同 • 目的：一是方便采购单位，减少重复招标，降低采购成本，提高采购效率；二是堵塞市场价格波动所形成的腐败漏洞

分散化采购• 传统政府采购方式特点

– 政府采购市场是一般的商品和劳务市场组成部分– 买卖双方直接交易– 采购活动分散

• 弊端：– 容易滋生腐败– 主张设租、寻租现象– 形成共谋的可能性


现代集中化的政府采购制度 • 特点：

– 集中性– 公开性– 计划性–规范性

政府采购管理程序• 编制采购预算和计划• 组织政府采购• 签订采购合同• 履行采购合同• 验收• 结算并付款• 评估


政府采购预算• 政府采购预算，是政府为满足公共需要，反映预算主体（采购机关）年度政府采购项目及资金的计划，包括为各预算单位实施采购货物、工程或服务的计划。政府采购预算是部门预算（或单位财务收支计划）的组成部门

• 政府采购预算可划分为货物类采购预算、工程类采购预算以及服务类采购预算。

政府采购预算• 从属性• 完整性• 公开性• 控制性

政府采购预算表

采购目录单位名称数量

资金来源

总计

财政拨款

(补助 )

预算内投资

预算外资金

纳入预算管理的政府性基金

其他资金

1 2 3 4 5 6 8

类级目录

款级目录

末级采购目录

政府采购预算• 政府采购预算与政府采购计划

– 政府采购预算执行的起点：政府采购计划的编制

– 政府采购预算是部门预算的一部分，而政府采购计划是根据政府采购预算编报的反映年度需求的计划，一经政府采购管理机构审核批准，就可以组织实施。

政府采购管理制度• 框架已基本形成：财政部 1999 年颁布的《政府采购管理暂行办法》，《政府采购合同监督暂行办法和政府采购招标投标管理暂行办法》，全国人大常委通过《中华人民共和国招标投标法》

• 2000 年 9 月财政部又发布了《政府采购信息公告管理办法和政府采购品目分类表》

• 2003 年 1 月 1 日《中华人民共和国政府采购法》正式颁布实施标志着政府采购制度进入全面施行时期


全国政府采购规模



2003-2008 年全国财政支出规模及增长率


美国政府采购• 美国是实行联邦的国家，这一特点反映在政府采购制度上便形成了两个政府采购：联邦政府采购和州政府采购。联邦政府的采购和州政府的采购有着不同的法律渊源，前者注重的是为整个联邦的民众提供国防和社会福利的服务，依据的是联邦宪法；而后者注重的是为本州的民众提供治安和福利的服务，依据的是州的宪法。

• 正是基于上述的特点，美国联邦政府的采购和州政府的采购无论在管理上还是在采购规则上都是相互独立的，在大多数情况下，联邦政府通过拨款的方式将资金分配到各州，各州在使用这些资金与厂商签约，从而进一步为民众服务。例如，联邦政府通过拨款的方式资助各州的公路建设，但真正修公路的是各州的政府，不是联邦政府。因此，往往是州和地方政府的采购支出远远大于联邦政府的采购支出。


1. 联邦政府采购基于采购的性质的不同，包括立法体系、采购方法等，美国联邦政府采购可以明显的分为两大部分：民用部分采购和军事部分采购。（ 1）民用部分采购美国联邦政府民用部分的采购历史大致以 1949 年为界分成两个历史时段。从 1792 年第一部有关政府采购的法律产生到 1949 年美国国会通过公法 , 即《联邦财产与行政服务法》为止。这一阶段 ,民用部分的政府采购都是由财政部负责 ,并由各局、部分行政机构分别进行的 ,即采用的是分散采购机制。这种体制造成了各部门间的重复采购、过度采购以及采购效率低下等问题 ,急需要一种新的体制进行改革、突破。（ 2）军事部分采购军事部分采购的历史历程与民用部分的采购历史大致相同 ,也经历了从分散采购管理到集中管理的过程。在 1948 年《武装部队采购法》出台之前 , 美国政府的军事采购政策和方法都是一些零散的管理，况且 , 在二战之前 ,军事采购相对较少，因此，改革便相对显得不是那么紧迫。随着二战的开始，原有的采购法律便成了武装部队进行快速有效采购的障碍。

2 .州和地方政府采购美国有 50个州，每个州又分别管辖各地方政府，其中包括县政府、市政府、镇政府和乡政府，以及负责经办各中小学教育的学区和为了解决某一特殊需要而设立的各种专区。各种地方政府之间并无隶属关系。各单位成立政府时都要向州政府办理登记，取得许可证，其存在和权力都是州给予的，其日常的政府运作都只对州负责。美国州政府以下的地方政府单位有 81000 多个，它们都是依据州政府的授权进行各自所需物资、工程和服务的采购。 3. 准公共部门的采购准公共部门的采购是指那些虽然营利但是为了满足社会或公众需要而存在的公共机构，或是为了满足公众的或社会的需要而存在的非营利私人机构。这类机构中的采购人员兼有私营公共采购人员的特点。如果是私有的，它们不受管理公共采购人员的限制性立法约束，而是对它们的资助人负责。在通常情况下，它们采用密封性投标，有时也可以提供供应商的信息。但如果这些机构接受并管理了联邦政府的研究和支持项目，则该项目的采购必须符合政府资助机构的采购规则和政策。

新加坡政府采购


1955 年 5月以前，新加坡财政部实行集中采购，主要由原中央采购处负责采购，法定机构则自行采购。 1995 年 5月，政府关闭了中央采购处，除了少数项目外，其他物品皆实行分散采购，由个别政府采购机构自行采购。只有少数项目由于经济的原因由财政部采购，如大米、纸张、微型电脑等。 1997 年新加坡加入关贸总协定以后，政府采购实行《政府采购协定》。 1997 年 9月新加坡加入国际贸易组织的政府采购协定，该协定适用于新加坡所有的政府部门和 25个法定机构。


政府预算执行中组织平衡的手段

• 实行双增双节是平衡预算的根本途径• 编制预算收支极度计划和及时正确调整预

算是预算执行过程中组织平衡的重要内容–季度收支计划的编制– 预算的变更


季度财政收支计划

• 是政府预算在各个季度的具体执行计划，是长计划短安排，实行季度分月的计划控制。

•为什么要编制季度财政收支计划？– 总的年度计划需要每季度的具体落实– 保证预算收支平衡和资金合理调度的需要


如何编制季度财政收支计划

• 季度财政收支计划并不是简单地把年度预算一分为四，根据国民经济和社会发展计划安排，结合生产发展进度，在预计上一季度预算执行结果的基础上，充分估计本季度的经济发展趋势，考虑季节特点和政策变化，本着季度收支平衡的原则编制的。


季度财政收支计划由谁编制？

• 总预算由财政部门编制• 单位预算由用款单位编制，部门汇总


季度收支计划的内容• 季度收支计划数据表

–季度收支计划包括收入和支出两部分，均应按照政府预算收支科目的“类”编列年度预算数、上季度预计执行数和本季度计划数。

• 季度收支计划的文字说明– 分析上季度预算收支预计执行情况及其原因，说明编制本季度收支计划的主要依据 ,提出本季度影响收支的因素和需要采取的措施。


政府预算变更• 政府预算调整• 政府预算调剂


政府预算调整• 政府总预算调整

–凡是打破原有预算平衡，扩大预算收支逆差，增加举债数额的都作为预算调整

–由财政部门编制调整方案，报请本级人大常委会审批

• 单位预算调整– 财政拨款或补助调整：报批–非财政拨款或补助调整：备案– 预算外资金调整：报批或备案


预算调剂• 预算调整范围以外，不需经过法定程度审

批的预算变更• 动用预备费：同级批准• 预算追加或追减：同级审批• 经费留用：• 预算划转：报上级财政部门


预算调整• 预算的调整，也必须经财政部门提出，人大常委

会审批，政府无权任意改变财政预算。但是事实上，政府擅自调整预算早已成为司空见惯的现象。未经法定程序频繁追加支出预算的有之，随意开减收增支口子，以言代法的现象有之，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，不按规定严格执行预算和财政制度等情况更是屡见不鲜。


• 财政部、中国人民银行关于印发《中央国库现金管理暂行办法》的通知

• 《中央国库现金管理暂行办法》• 关于国库库底资金增量与财政收支差额变化

的初步分析• 《中华人民共和国国家金库条例》• 《中华人民共和国政府采购法》• 美国、欧盟等国家政府采购制度23/4/20 DR.SHI SHAOBIN @SDU 116

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5. 政府预算执行